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Morley-Fletcher
Amministrazioni Pubbliche
Lamministrazione nel processo storico di costruzione dello Stato
Alle origini della funzione amministrativa: lo sviluppo di apparati amministrativi da sempre
destinato a svolgere funzioni di interesse collettivo. In epoca romana, soprattutto a partire
dallet imperiale, la necessit di garantire comunicazioni rapide e sicure con le pi lontante
province, di applicare la legge in modo uniforme assicurano la giurisdizione, di fornire le
indispensabili infrastrutture militari e civili, alla base di una inedita espansone delle funzioni
assegnate ai pubblici poteri e di una crescente specializzazione dei ruoli amministrativi. La
crescita dei corpi amministrativi non mai stata n lineare n continua nel corso del tempo. La
dispersione dei poteri propria della societ feudale. Esaurita la spinta centralizzatrice impressa
dallimpero carolingio, quella che prevale la compresenza dei poteri di signori feudali di diverso
rango. La concentrazione dei poteri nelle mani di alcuni signori territoriali sollecita
lindividuazione e la cooptazione di nuove figure in grado di sostenere il sovrano nei nuovi
compiti di amministrazione.
La centralizzazione degli strumenti di amministrazione: lessenza dello stato moderno sta in una
modalit di organizzazione del potere caratterizzata da accentramento monopolistico in ununica
istanza che regola lintero ambito dei rapporti politici, da territorialit dellobbligazione politica e
da una progressiva acquisizione della impersonalit del comando politico. Al termine di un
processo di lungo periodo, la burocrazia non appare pi incardinata nel potere personale di un
sovrano ma risulta assoggettata alla legge, e quindi a un Parlamento e agli organi di governo che
al Parlamento devono rispondere. Con laffermazione e la diffusione, nel XVIII secolo, dei principi
di un dispotismo illuminato in larga misura ispirato allesperienza prussiana, la sfera dei compiti
dello stato registra unulteriore dinamica espansiva nella direzione di una pi ampia tutela
dellintegrit fisica e del benessere economico e sociale delle popolazioni.
Il processo di formazione della burocrazie negli stati europei: nei paesi che per primi assumono
lassetto di monarchie costituzionali si registra londa lunga del diritto comune. Nellassetto
centralistico mutuato dalesperienza francese, questa forma di organizzazione diventa un
modello di riferimento per molte monarchie parlamentari che a essa si ispirano fino a preparare
la strada per tutte quelle amministrazioni pubbliche caratterizzate da unegemonia del diritto
amministrativo che troveranno pi tardi una compiuta formalizzazione. Il Regno Unito affida allo
stato compiti di protezione degli individui, nella costante preoccupazione che non ne vengano
fagocitati. Uno dei passi pi importanti nel processo di formazione delle burocrazie europee
stato il ruolo assunto dalla nobilt di corte francese nello svolgimento dei compiti di
amministrazione al servizio del sovrano. Il passo successivo, vede lo sviluppo della figura
dellintendant: funzionari stipendiati, di prevalente estrazione borghese, destinati a concentrare
nelle proprie mani vecchi e nuovi incarichi amministrativi di supporto non solo alle attivit
militari, ma anche a quelle civili. Con la Rivoluzione francese si producono due trasformazioni di
portata strategica, la distruzione del potere monarchico e laffermazione di un netto primato
dellassemblea legislativa sullesecutivo.
Lidealtipo burocratico nella riflessione weberiana: nel XIX secolo si assiste allavvento dello stato
liberale di diritto. Max Weber autore di una riflessione di valore pragmatico per tuta la fase di
consolidamento di questo modello. Il concetto e il termine d burocrazia viene utilizzata da Weber
in due diversi significati. Una prima accezione richiama qualunque processo di
professionalizzazione dellamministrazione che dia vita a un corpo di funzionari stipendiati. In
senso pi specifico considerata lespressione e lo strumento di consolidamento, di una
particolare forma di potere legittimo. Weber, in questa seconda accezione, sottolinea che senza
amministrazione il potere politico non pu esistere e che ogni potere si manifesta e funziona
tramite una propria amministrazione. Le caratteristiche individuate da Weber quali elementi
costitutivi della burocrazia sono: un sistema di regole universali, generali e astratte, a garanzia
di equit e impersonalit del comando; unorganizzazione gerarchica e monocratica con
laffermazione a tutti i livelli di un principio di unicit del comando; unelevata divisione del
lavoro, basata sul possesso e sullesercizio di competenze specialistiche; laccesso agli impieghi
mediante concorsi, la titolarit permanente dellufficio e un lungo sviluppo di carriera legato al
merito e allanzianit; la remunerazione mediante stipendio e il non possesso dei mezzi di
amministrazione; imparzialit e la dedizione nellesercizio delle funzioni svolte sine ira et studio.
Al politico compete la responsabilit di decidere che cosa deve esser fatto, l funzionario spetta di
decidere come, mettendo a frutto le proprie competenze specialistiche. Nel rapporto tra politica
e amministrazione, Weber coglie unintrinseca difficolt nel fatto che i politici, ancorch
legittimati dal voto democratico, esercitano il potere per un periodo di temo limitato e senza
disporre di conoscenze scientifiche, mentre i burocrati sono per definizione stabili nel proprio
ruolo e dispongono di conoscenze specialistiche, da cui traggono la propria legittimazione.