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Scienza dellAmministrazione E.

Morley-Fletcher

Amministrazioni Pubbliche
Lamministrazione nel processo storico di costruzione dello Stato
Alle origini della funzione amministrativa: lo sviluppo di apparati amministrativi da sempre
destinato a svolgere funzioni di interesse collettivo. In epoca romana, soprattutto a partire
dallet imperiale, la necessit di garantire comunicazioni rapide e sicure con le pi lontante
province, di applicare la legge in modo uniforme assicurano la giurisdizione, di fornire le
indispensabili infrastrutture militari e civili, alla base di una inedita espansone delle funzioni
assegnate ai pubblici poteri e di una crescente specializzazione dei ruoli amministrativi. La
crescita dei corpi amministrativi non mai stata n lineare n continua nel corso del tempo. La
dispersione dei poteri propria della societ feudale. Esaurita la spinta centralizzatrice impressa
dallimpero carolingio, quella che prevale la compresenza dei poteri di signori feudali di diverso
rango. La concentrazione dei poteri nelle mani di alcuni signori territoriali sollecita
lindividuazione e la cooptazione di nuove figure in grado di sostenere il sovrano nei nuovi
compiti di amministrazione.
La centralizzazione degli strumenti di amministrazione: lessenza dello stato moderno sta in una
modalit di organizzazione del potere caratterizzata da accentramento monopolistico in ununica
istanza che regola lintero ambito dei rapporti politici, da territorialit dellobbligazione politica e
da una progressiva acquisizione della impersonalit del comando politico. Al termine di un
processo di lungo periodo, la burocrazia non appare pi incardinata nel potere personale di un
sovrano ma risulta assoggettata alla legge, e quindi a un Parlamento e agli organi di governo che
al Parlamento devono rispondere. Con laffermazione e la diffusione, nel XVIII secolo, dei principi
di un dispotismo illuminato in larga misura ispirato allesperienza prussiana, la sfera dei compiti
dello stato registra unulteriore dinamica espansiva nella direzione di una pi ampia tutela
dellintegrit fisica e del benessere economico e sociale delle popolazioni.
Il processo di formazione della burocrazie negli stati europei: nei paesi che per primi assumono
lassetto di monarchie costituzionali si registra londa lunga del diritto comune. Nellassetto
centralistico mutuato dalesperienza francese, questa forma di organizzazione diventa un
modello di riferimento per molte monarchie parlamentari che a essa si ispirano fino a preparare
la strada per tutte quelle amministrazioni pubbliche caratterizzate da unegemonia del diritto
amministrativo che troveranno pi tardi una compiuta formalizzazione. Il Regno Unito affida allo
stato compiti di protezione degli individui, nella costante preoccupazione che non ne vengano
fagocitati. Uno dei passi pi importanti nel processo di formazione delle burocrazie europee
stato il ruolo assunto dalla nobilt di corte francese nello svolgimento dei compiti di
amministrazione al servizio del sovrano. Il passo successivo, vede lo sviluppo della figura
dellintendant: funzionari stipendiati, di prevalente estrazione borghese, destinati a concentrare
nelle proprie mani vecchi e nuovi incarichi amministrativi di supporto non solo alle attivit
militari, ma anche a quelle civili. Con la Rivoluzione francese si producono due trasformazioni di
portata strategica, la distruzione del potere monarchico e laffermazione di un netto primato
dellassemblea legislativa sullesecutivo.
Lidealtipo burocratico nella riflessione weberiana: nel XIX secolo si assiste allavvento dello stato
liberale di diritto. Max Weber autore di una riflessione di valore pragmatico per tuta la fase di
consolidamento di questo modello. Il concetto e il termine d burocrazia viene utilizzata da Weber
in due diversi significati. Una prima accezione richiama qualunque processo di
professionalizzazione dellamministrazione che dia vita a un corpo di funzionari stipendiati. In
senso pi specifico considerata lespressione e lo strumento di consolidamento, di una
particolare forma di potere legittimo. Weber, in questa seconda accezione, sottolinea che senza
amministrazione il potere politico non pu esistere e che ogni potere si manifesta e funziona
tramite una propria amministrazione. Le caratteristiche individuate da Weber quali elementi
costitutivi della burocrazia sono: un sistema di regole universali, generali e astratte, a garanzia
di equit e impersonalit del comando; unorganizzazione gerarchica e monocratica con
laffermazione a tutti i livelli di un principio di unicit del comando; unelevata divisione del
lavoro, basata sul possesso e sullesercizio di competenze specialistiche; laccesso agli impieghi
mediante concorsi, la titolarit permanente dellufficio e un lungo sviluppo di carriera legato al
merito e allanzianit; la remunerazione mediante stipendio e il non possesso dei mezzi di
amministrazione; imparzialit e la dedizione nellesercizio delle funzioni svolte sine ira et studio.
Al politico compete la responsabilit di decidere che cosa deve esser fatto, l funzionario spetta di
decidere come, mettendo a frutto le proprie competenze specialistiche. Nel rapporto tra politica
e amministrazione, Weber coglie unintrinseca difficolt nel fatto che i politici, ancorch
legittimati dal voto democratico, esercitano il potere per un periodo di temo limitato e senza
disporre di conoscenze scientifiche, mentre i burocrati sono per definizione stabili nel proprio
ruolo e dispongono di conoscenze specialistiche, da cui traggono la propria legittimazione.

La burocrazie dallo stato minimo alla crisi del Welfare state


Oltre il laissez faire: laffermazione delle moderne democrazie parlamentari, nel corso
dellOttocento liberale, vede lo sviluppo di amministrazioni statali sempre pi vincolate al
rispetto di norme. Sono prodotte da corpi politici: i Parlamenti. Oltre il traguardo minimo della
sicurezza e dellordine pubblico, lindirizzo cardine del liberalismo economico di contenere
lazione dello stato nei limiti di una sfera di sussidiariet capace di sostenere e integrare, senza
per sostituire, liniziativa dei privati. Il passaggio dalla cosiddetta fase liberista a quella
interventista dello stato liberali, segna una discontinuit percepibile sul terreno culturale e
programmatico.
Le burocrazie del welfare: dalla seconda met del XIX secolo, la parte pi consistente della
crescita della spesa statale si registra nei settori dei servizi destinati a soddisfare bisogni
collettivi e interventi volti a promuovere lo sviluppo economico e sociale, con lobiettivo
dellaffermazione e del consolidamento del welfare state. In tutti gli stati si assiste infatti alla
pubblicizzazione di strutture assistenziali, ospedaliere ed educative gi gestite, per lunga
tradizione, da istituzioni religiose o comunitarie. Alla fine della Prima guerra mondiale il welfare
state conosce un processo di rapida espansione.
Disfunzioni del modello burocratico: Gouldnet giunge ad individuare tre modelli di burocrazia. Da
una dimensione pi debole a una pi forte, la burocrazia sar solo apparente quando le regole,
imposte dallesterno, non sono riconosciute n dalla direzione, n dai subordinati. Se le norme
sono imposte unilateralmente ci troveremo in presenza di una burocrazie coercitiva. Solo quando
le norme risultano accettate in modo sostantivo sia dalla direzione sia dai subordinati, si pu
ritenere che la burocrazia sia effettivamente rappresentativa, e quindi in grado di disporre della
legittimazione e sufficienti a garantire una vera innovazione.
Nuove logiche del processo decisionale: i partecipanti al processo decisionale risultano mossi da
una logica fondamentalmente politica: pur di evitare situazioni di stallo o di conflitto irriducibile,
essi non si sottraggono a defatiganti operazioni di ridefinizione dei problemi. Esistono dinamiche
interne di differenziazione dei compiti e di una crescente specializzazione delle mansioni che
sollecitano una pi forte integrazione del personale mediante il ricorso a diversi strumenti, non
sempre coerenti e compatibili: il rafforzamento delle gerarchie; lintroduzione di nuove procedure
e tecnologie; lofferta di incentivi in cambio di specifici contributi; il rafforzamento dellidentit e
della culture organizzativa, nellambito si specifici apparati. Una crescente complessit del
processo decisionale, riflette una significativa trasformazione del rapporto tra politica e
amministrazione nel passaggio del tardo Stato liberale alla piena affermazione della democrazia
di massa.
Dallespansione alla crisi: dalla fine della seconda guerra mondiale e fino agli anni settanta del
secolo scorso, il welfare state ha conosciuto una fase ininterrotta di espansione, che
sostanzialmente coincisa con il lungo ciclo distributivo avviato nei trentanni gloriosi. La crisi
economica internazionale, innescato intorno alla met degli anni settante dal conflitto arabo-
israeliano e dallaumento del prezzo del petrolio e delle materie prime, interrompe il lungo ciclo
di sviluppo del secondo dopoguerra ed evidenzia, in tutta la sua gravit, il fenomeno di una
inedita crisi fiscale dello stato. Inevitabili sono le ripercussioni sulla tenuta del welfare state.

Nuovi paradigmi di organizzazione amministrativa


Sul concetto di riforma amministrativa: dalla fine degli anni settanta del novecento la riforma
della pubblica amministrazione entra sollecitamente nellagenda di governo di quasi tutti i paesi
sviluppati. Le riforme amministrative sono un insieme di politiche volte a incidere sul livello di
rendimento degli apparati pubblici. Il rendimento amministrativo la capacit di
unorganizzazione di raggiungere i propri fini istituzionali, ricavando il massimo risultato dalle
risorse disponibili. De rendimento per possibile formulare anche una diversa definizione, non
circoscritta alle performance gestionali sviluppate allinterno dellorganizzazione, ma riferita alla
capacit di una istituzione amministrativa di rispondere alle sfide poste dallambiente al proprio
funzionamento. Il rendimento istituzionale quello strumento capace di qualificare la funzione
pubblica con riferimento proprio allo sviluppo di nuove capacit di risposta, in una logica
problem solving, alle domande dei cittadini mediante la predisposizione di efficaci soluzioni a
problemi di rilevanza collettiva.
Pressioni per il cambiamento:dopo la crisi economica internazionale della met degli anni
settanta, il nodo centrale fu quello di una crisi fiscale indotta da una impressionante crescita dei
costi per lattivarsi di vecchie e nuove garanzie, a tutela di rischi e condizioni di insicurezza solo
in parte prevedibili nei decenni dello sviluppo. Ma la crisi del welfare state non tarda a
manifestarsi anche come crisi di efficacia, vista la difficolt dimostrata da un lato delleliminare
povert vecchie e nuove, dallaltro nel soddisfare le domande sempre pi esigenti dei ceti medi.
Non da ultimo, si palesa infine una crisi di equit, a fronte di irrisolti dilemmi di correttezza e
giustizia distributiva nellassegnazione delle risorse destinate. Tra i motivi ispiratori di una
riforma amministrativa che si sviluppi in un contesto di crisi del welfare state, si ritrovano molti
dei temi che condizionano lagenda istituzionale e di governo di molti paesi occidentali: il
risanamento finanziario; il ridimensionamento dei programmi; il risparmio di risorse pubbliche; la
sottrazione di spazi decisionali; la sostituzione dei politici con manager capaci.
Il movimento del New Public Managemen: elementi costitutivi: agli inizi degli anni ottanta,
dapprima nel mondo anglosassone e quindi in tutte le economie industriali pi sviluppate,
assume visibilit un movimento di opinione e di pratiche orientato a un radicale mutamento di
rotta nella gestione della cosa pubblica. Si inasprisce la critica al modello burocratico e ai suoi
effetti perversi, nella persuasione che unamministrazione pubblica troppo lenta e dispendiosa,
lontana dalle esigenze dei cittadini e poco attenta alla qualit dei servizi, costituisca un ostacolo
insuperabile per la ripresa dello sviluppo. Da un lato, si diffonde la convinzione di poter superare
il tradizionale isolamento della pubblica amministrazione estendendo agli apparati statali molti
degli strumenti gi sperimentati nel settore privato. Per New Public Management (NPM) si
intende la nuova gestione pubblica. I presupposti per un cambiamento di paradigma (paradigm
shift), in netto contrasto con il modello burocratico tradizionale, derivano da un set di proposte,
relativamente coerenti, che trovano applicazione nelle politiche di riforma degli ultimi decenni: il
decentramento organizzativo dei compiti di gestione dagli apparati ministeriali, a guida politica,
ad autonome agenzie esecutive, affidate alla guida di manager responsabili dei risultati
(agencification); il decentramento delle responsabilit dirigenziali; la definizione per via
contrattuale del rapporto di lavoro; la sistematica valutazione delle performance e dei risultati e
la verifica costante del grado di soddisfazione degli utenti. Tra le proposte di intervento sulla
struttura, formulate dal NPM, assumono le indicazioni di ridimensionamento degli apparati
(downsizing) e di cambiamento del modello organizzativo. Ladozione di parametri e indicatori
ben definiti, cui riferire le diverse attivit amministrative, costituisce uno degli elementi portanti
del nuovo paradigma.
Il NPM nella vicenda inglese: una particolarit della rivoluzione manageriale quella di aver
trovato un terreno particolarmente fertile per sperimentazioni radicali nella realt inglese, in
ragione di forti pressioni non solo dordine economico, ma anche dordine politico, ove si
consideri la forte legittimazione di cui poterono valersi i governi conservatori di Maragareth
Thatcher lungo tutto il corso degli anni ottanta. In un contesto caratterizzata da elevati tassi di
disoccupazione e di conflittualit non solo si indeboliva la resistenza dei sindacati del pubblico
impiego, ma veniva meno anche il consenso che i cittadini avevano sino allora accordato alle
agenzie del welfare. Lo sviluppo del NPM in Inghilterra avvenne essenzialmente lungo due assi:
un piano di attivazione, a regime di oltre un centinaio di agenzie esecutive semiautonome,
destinate a impiegare circa tre quarti dei funzionari statali e linserimento di principi manageriali
nella ristrutturazione dei processi di lavoro del settore pubblico. Per il primo aspetto, lobiettivo
primario era quello di realizzare una maggiore autonomia dal controllo ministeriale, riducendo al
tempo stesso lassurdo sovraccarico di compiti affidati alle istanze politiche. Per il secondo
aspetto, si cerc di promuovere la trasparenza del processo amministrativo mediante una pi
nitida definizione delle responsabilit e una significativa dilatazione della discrezionalit del
dirigente, anche attraverso una pi chiara indicazione dei traguardi, sollecitando al tempo stesso
unintensa attivit di reporting rivolta sia alle autorit di controllo, sia al pubblico. A tal fine si
intese far leva sulla flessibilit dei contratti e del rapporto di lavoro, ma anche sulle retribuzioni.
Nuovi ed efficaci incentivi vennero infatti introdotti, anche grazie alla possibilit di correlare
importanti quote della remunerazione al rendimento individuale del dirigente e del funzionario. Il
nuovo modello di management pubblico si afferma attraverso processi di diffusione e imitazione.
Una diversa declinazione del paradigma nellesperienza americana: alla fine degli anni ottanta,
negli Stati Uniti, gli esisti delle iniziative di riforma avviate dalle presidenze repubblicane per
eliminare sprechi, frodi e abusi erano deludenti sotto il profilo dellefficienza. Osborne e Gaebler,
un city manager e un giornalista di settore, pubblicarono nel 1992 un saggio destinato a
diventare una sorta di manifesto politico e culturale della riforma: Reinventig Government. Lidea
forza era di dover introdurre imprenditorialit e competizione nel mondo della burocrazia.
Osborne e Gaebler propongono dieci linee di azione che innovano il paradigma della NPM:
affidare allamministrazione e ai pubblici poteri solo la formulazione degli indirizzi strategici,
lasciando a terzi il compito di erogare e gestire servizi; sviluppare lautoamministrazione
partecipata delle comunit locali; far competere tra loro agenzie e istanze diverse; sostituire alle
regole i compiti e i progetti; misurare i risultati; rilevare le domande per individuare i bisogni
degli utenti, da anteporre agli interessi delle burocrazie erogatrici di servizi; utilizzare al meglio
lo strumentario imprenditoriale di analisi dei costi e realizzazione profitti; sviluppare la previsione
e la pianificazione nel settore pubblico; coinvolgere gli erogatori dei servizi; riformare il sistema
degli incentivi al personale. Gorenel 1993 elabor proposte, raccolte in quattro idee guida
dellopera della burocrazia circa i risultati: eliminare la routine burocratiche e semplificare
strutture e procedure; dare voce ai consumatori; garantire lautonomia degli amministratori;
ridurre i costi, aumentare le entrate e incrementare la produttivit. Per realizzare questi obiettivi
il rapporto di ore indicava due linee di intervento principali: un diversa organizzazione e gestione
delle risorse umane sotto la responsabilit di un apposito office of personnel management;
linnovazione tecnologica.
Verso un approccio di governante: dalla gerarchia alla rete: in un clima culturale di crescente
insoddisfazione per una lettura unicamente ingegneristica dei processi da attivare, maturano le
condizioni per un significativo riorientamento dallinterno allesterno dellamministrazione;
dallefficienza allefficacia; dagli aspetti pi propriamente tecnici della gestione ai problemi del
policy making; dai valori economici ai valori sociali e culturali. La forma from government to
governante si presta a cogliere il venir meno di una capacit di governo unicamente affidata a
istituzioni in cui prevalgano logiche dirigistiche e centralistiche, rigidit formali e derive
autoreferenziali. Un approccio di governante si rivela assai pi realistico del NPM per
comprendere i processi di riforma amministrativa attuati in ambito europeo. Il passaggio da
forme gerarchiche di programmazione del policy making a forme alternative e non gerarchiche si
sostanzia in una rilettura delle opportunit di coordinamento offerte dalla comunit e soprattutto
dalla rete. Una riforma amministrativa ispirata a un approccio di governance cercher di
estendere nuove modalit di partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi.
Il welfare mix: in una visione di governante si situano logicamente anche le politiche di welfare
mix tra stato, mercato e terzo settore, tendenti a superare lunicit o la dominanza di un
intervento esclusivamente istituzionale di protezione sociale per mezzo dellattivazione
congiunta, in una logica cooperativa, di attori pubblici e privati. Il coordinamento dei processi
decisionali non nelle mani di un unico soggetto, ma deriva dalla partecipazione di una pluralit
di attori e interessi e non di rado si origina dal basso, dal livello locale. La formula del welfare
pu essere declinata in modi diversi, a seconda che si preveda una qualche ridefinizione della
responsabilit pubblica in ordine alle politiche di sicurezza, oppure la semplice delega di gestione
(contracting out) di servizi pubblici ad agenzie for profit o no profit.
Un bilancio provvisorio: tra i meriti della prospettiva della governante c indubbiamente quello
di aver saputo descrivere e proporre un nuovo assetto della pubblica amministrazione, non pi
ispirato a schemi di tipo gerarchico ma piuttosto raffigurabile come un reticolo di sottounit
organizzative in costante interscambio con lambiente. Tra le criticit che la teoria della
governante manifesta non inoltre da trascurare una peculiare tendenza a sovrastimare le
risorse della societ civile.
Specificit di contesto e fattori istituzionali: nel corso degli ultimi due decenni la riforma
amministrativa, il cambiamento inteso come modifica dei quadri normativi e delle strutture,
come ridisegno degli assetti istituzionali e riprogettazione di architetture organizzative e
procedure. Linnovazione mirata al cambiamento delle persone, alla riqualificazione e alla
formazione di una nuova dirigenza e a una pi efficiente gestione delle risorse umane. Il
neoistituzionalismo si propone come paradigma analitico utile a cogliere la complessit dei
processi di riorganizzazione.

Questione burocratica e politiche di riforma nel caso italiano


Onde lunghe: il sistema amministrativo italiano si distingueva in primo luogo per due specificit
negative, costruito intorno a unamministrazione senza storia e senza testa. Senza storia, perch
a oltre 130 anni dalla fondazione dello stato unitario permaneva, quantomento a livello centrali,
una sostanziale continuit del disegno organizzativo ministeriale di origine cavouriana:
gerarchico e centralistico. Senza testa, perch nonostante qualche isolato tentativo di costruire
una robusta lite amministrativa, i vertici burocratici nazionali non erano mai giunti a disporre di
una reale autonomia rispetto ai vertici politici, n in verit lavevano mai seriamente cercata, a
differenza di quanto era avvenuto nei paesi europei di pi solida tradizione statuale e
amministrativa. Da un lato si provvedeva alla soppressione delle aziende regie, ereditate da una
concezione ancora patrimoniale dello stato, e da un altro lato per la prima volta si delineava la
volont della componente liberale di conferire ai ministri una responsabilit, verso il Parlamento,
non solo della direzione politica, ma anche della gestione economica degli apparati affidati.
Resta il fatto che un vero e proprio decollo amministrativo non si produsse con lunificazione
politica, ma quattro decenni pi tardi, in coincidenza con un decollo industriale che la pubblica
amministrazione non ebbe la forza di indirizzare, ma si limit ad assecondare. In decenni di
rapido sviluppo, cresceva in ogni modo una domanda via via pi differenziata di nuovi interventi
e servizi, alimentata non solo dai cittadini, ma anche dalle imprese, cos da imporre ai pubblici
poteri lassunzione di un numero sempre crescente di funzioni. Con la svolta autoritaria del 1925
e il progressivo consolidarsi del fascismo in regime dittatoriale di masse, gli apparati ministeriali
cercarono riparo dalle interferenze governative e di partito facendosi scudo di un principio di
neutralit burocratica.
Tentativi di riforma e occasioni mancate: con il ritorno alla democrazia, dietro il ricorrente invito
a non politicizzare lamministrazione, si profilava orma una diversa visione dello stato, volta ad
utilizzare lapparato in funzione del solidarismo interclassista, frammentandolo quindi al servizio
di una fittissima trama di mediazioni a sfondo corporativo coerenti con la strutturazione in atto
delle forze economico-sociali. Lufficio per la riforma dellamministrazione, costituito nel gennaio
1950 presso la presidenza del consiglio si trasform in una struttura di staff al servizio di una
apposito ministero senza portafoglio. Lufficio divenne sede di una lucida e stancabile attivit di
indagine e di proposta su impulso del sottosegretario. Lufficio non rinunci a disegnare un
programma di lavoro assai articolato, i cui cardini erano una pi funzionale ripartizione delle
competenze tra le diverse burocrazie ministeriali; un nuovo assetto del personale, volto a
realizzare una migliore selezione qualitativa mediante un largo impiego di incentivi e formazione,
anche nella prospettiva di una progressiva riduzione del numero degli operatori; la
semplificazione dei testi normativi; il ridisegno delle procedure operative.
Riforme di settore (1984-1993): dalla met degli anni ottanta, la prospettiva della grande riforma
cedette il posto a orientamenti pi pragmatici e contingenti. Nuovi ministeri furono istituiti e
altri, tra i preesistenti, furono modificati, in una logica di riorganizzazioni parziali e incrementali
che assai presto si estese ad alcuni dei principali enti pubblici. Sulla strada dellinnovazione, due
importanti disposizioni normative furono attuate nel 1990. La legge 142, di riforma delle
autonomie locali, e la legge 241, di riforma del procedimenti amministrativo a tutela dei diritti di
accesso e partecipazione. Nel primo caso, si confermava un orientamento a garantire anche a
livello decentrato, una pluralit di assetti di governo e di forme gestionali atte a rompere con
luniformit del disegno istituzionale e organizzativo che per un secolo e mezzo era stato
imposto alle comunit territoriali del paese. Nel secondo caso, si disegnava e si garantiva a tutti i
cittadini, quello che, con una formula efficace, stato interpretato come un autentico statuto di
cittadinanza amministrativa. Le leggi 142 e 241 del 1990 non solo recepivano principi di gestione
efficace ed efficiente dei servizi, ma prefiguravano anche pi flessibili modalit di interazione
istituzionale tra gli enti (mediante gli accordi di programma) e di azione congiunta tra
amministrazioni diverse chiamate a cooperare in progetti connessi mediante un esame
contestuale degli interessi implicati, allinterno di apposite conferenze dei servizi. Prendevano
cos forma due istituti destinati a trovare importante applicazione nella costruzione di
partenariati interorganizzativi e di reti decisionali multilivello, a supporto di nuove forme di
governance nella predisposizione di politiche caratterizzate dallintegrazione di una pluralit di
interventi realizzati da agenzie diverse. La presidenza del consiglio si dotava di unidonea
struttura di rappresentanza per operare in sede negoziale nei pi diversi comparti
dellamministrazione (ARAN), mentre le cause di lavoro erano da allora affidate come nel privato,
al giudice ordinario.
Dalla crisi a riforme di portata sistemica (1993-2001): le riforme Cassese: sotto limpatto degli
scandali e di inchieste non corrive, lintreccio tra cattiva amministrazione e corruzione appariva
talmente scoperto, anche a settori dellopinione pubblica fino ad allora indifferenti, da sollecitare
severe sanzioni e incisive misure di riorganizzazione. A fronte di unemergenza di tale gravit, la
sola risorsa spendibile era la costituzione di un governo di transizione con il compito di riscrivere
le regole in settori di rilevanza strategica, utilizzando la competenza di tecnici di riconosciuta
credibilit. Nellaprile del 1993 prendeva cos forma un governo presieduto da Carlo Azeglio
Ciampi. A ricoprire lincarico di ministro della funzione pubblica fu chiamato Sabino Cassese,
amministrativista di grande competenza e riconosciuta esperienza, che nellarco di quei pochi
mesi si impegn a introdurre non pochi elementi di discontinuit rispetto al passato. Il compito
del nuovo ministro era sicuramente tra i pi difficili. Al centro dellattenzione vi erano le
disfunzioni che da tempo impedivano un corretto funzionamento della macchina amministrativa:
linflazione legislativa cresciuta a dismisura anche per corrispondere a istanze di autotutela
corporativa dei funzionari, con prevedibili effetti di rigidit e di inesauribile contenzioso; la
difficolt di gestire le risorse finanziarie; sistematiche intromissioni e interferenze degli organi
politici.
Le riforme Bassaniini: nel 1996 fu creata una nuova compagine di centro-sinistra affidata alla
guida di Romano Prodi. A ricoprire lincarico della Funzione pubblica era nuovamente un giurista
di vasta esperienza, Franco Bassanini. Programma e cardine della nova stagione di riforme era
una legge delega. La legge 59/1997 conteneva tre obiettivi di particolare rilevanza istituzionale:
il federalismo amministrativo, in una prospettiva di nuovo e sostantivo decentramento di materie
e funzioni dallo Stato alle regioni e al sistema della autonomie; la riforma dellamministrazione
centrale dello stato; la semplificazione dei quadri normativi e delle procedure.
Federalismo amministrativo:si decise di definire soltanto le materie riservate alla competenza
dello stato, per trasferire alle regioni e agli enti locali ogni altra competenza. Provvedevano a
dare applicazione a questi indirizzi alcuni decreti delegati, articolati per specifiche aree di policy.
Riforma del governo e dellamministrazione centrale: un primo obiettivo era individuato nello
snellimento della Presidenza del Consiglio. Riconosciuto al premier un fondamentale ruolo di
impulso e direzione della politica generale del governo, occorreva riservare alle strutture della
presidenza funzioni strategiche di indirizzo e coordinamento delle politiche dei ministeri, in
accordo con un principio federalista e con gli indirizzi dellUnione Europea. Un secondo obiettivo
consisteva nellesigenza di limitare il numero dei ministeri, mediante opportuni accorpamenti per
funzioni omogenee. A tal fine occorreva ridefinire in modo unitario la missione di ogni ministero.
Si provvedeva quindi allistituzione delle agenzie, concepite come strutture flessibili di tipo
aziendale, destinate allesercizio di funzioni essenzialmente tecnico-operative.
Delegificazione e semplificazione delle procedure: lazione del governo si sostanziava in un
preciso sforzo per la riduzione del carico normativo e la semplificazione. Affidata alla
responsabilit politica del ministro della funzione pubblica, venne creata unapposita unit
centrale: il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure. Le linee guida erano: la
delegificazione; la semplificazione delle procedure; il riordino del sistema normativo, attraverso
la redazione di testi unici e unanalisi di impatto della regolazione (AIR), obbligatoria per tutti gli
atti normativi adottati dal governo. LAIR consisteva in una valutazione preventiva, in base a
parametri di costi e benefici, degli effetti di ogni nuovo intervento regolativo non solo sullattivit
dei cittadini e delle imprese, ma anche sullorganizzazione e sulloperativit delle
amministrazioni.
Ordinamento del personale e organizzazione del lavoro: limpegno era di dare concreta
attuazione al principio secondo il quale le amministrazioni pubbliche hanno, nei confronti dei loro
dipendenti, gli stessi diritti, poteri e obblighi del privato datore di lavoro. Un ulteriore passo
venne dai contratti di comparto del quadrienni 1998-2001, quando assumendo dal settore
privato una suddivisione del personale per macroaree funzionali si abbandon definitivamente il
vecchio modello gerarchico, articolato per qualifiche funzionali, a vantaggio di poche categorie
aperte e interconnesse. I contratti collettivi provvedevano a introdurre, anche nel pubblico
impiego, alcune delle forme di lavoro flessibile gi sperimentate nel settore privato, dal lavoro
interinale al part-time, dai contratti di formazione e lavoro alla sperimentazione del telelavoro.
Rapporto politica-amministrazione: con il completamento della riforma della dirigenza, mediante
listituzione di un ruolo unico articolato in due fasce, veniva sancito il principi di una piena
responsabilit delllite amministrativa in ordine ai processi attuativi. Le decisioni relative al
come organizzare, dirigere e gestire la messa in opera dei programmi erano riconosciute di
autonoma competenza dei vertici amministrativi.
Riforma dei controlli: un altro importante tassello delle riforme Bassanini costituito dalla
completa revisione dei dsistemi di valutazione, attuata dal d.lgs. 286/1999. Lintento era di
promuovere e rafforzare la cultura della valutazione. Con la nuova disciplina si distinguevano
quattro tipi di controllo: i controlli di regolarit amministrativa e contabile; il controllo di gestione;
la valutazione dei dirigenti; la valutazione e il controllo strategico.
Informatizzazione: nellintento di colmare il ritardo e le difficolt di comunicazione, allinterno e
tra amministrazioni, riceveva particolare impulso il progetto di costruire una rete unitaria della
pubblica amministrazione, in grado di collegare, in primo luogo, tutti gli uffici
dellamministrazione centrale. Con lattuazione del piano di e-government, anche la costruzione
della rete nazionale registrava una forte accelerazione del processo di interconnessione,
estendendo progressivamente il collegamento in rete alle regioni e alle amministrazioni locali.
Verso la fine degli anni novanta, lofferta di informazione, documentazione e servizi
informatizzati era destinata a crescere a ritmi accelerati.
Tra continuit e innovazione: lavvio della XV legislatura si prospetta quanto mai incerto, non
solo per la precariet degli equilibri politici, ma anche per il quadro di elevata frammentazione e
complessit degli assetti istituzionali e amministrativi costituiti in un quindicennio di
trasformazioni incessanti, non sempre coerenti e non sempre sorrette da misure idonee a
garantirne la messa in opera. Limpianto delle trasformazioni intraprese si inserisce in una
strategia pi generale di ridisegno del quadro istituzionale e organizzativo, secondo schemi di
efficientizzazione della gestione. Troppo evidente lo scarto tra il rendimento attuale delle
nostre amministrazioni e la domanda, in larga parte disattesa, di interventi volti a garantire un
nuovo impulso allo sviluppo economico e sociale.
Le amministrazioni del governo locale
Un osservatorio privilegiato: le nuove attribuzioni enfatizzano una particolare reattivit del
governo locale agli inputs di cambiamento, in forme spesso adattive e ancora tutte interne alla
logica delle istituzioni, ma anche capaci di significative anticipazioni in sintonia con pi ampi
mutamenti sociali. Le trasformazioni della funzione del governo locale sono dordine generale e
possono pertanto essere lette nelle dinamiche di cambiamento in atto in molti dei paesi
occidentali a pi alto livello di sviluppo. Quanto alla valenza politica delle trasformazioni in corso,
il riorientamento descritto si presta a cogliere per un verso strategie di orientamento neo
liberista, volte ad aprire le istituzioni urbane a coalizioni di interessi operanti prevalentemente
nelle logiche del mercato. Migliorare il rendimento delle amministrazioni locali, affinarne le
capacit di governo e di soluzione consensuale dei problemi, in relazioni a vecchie e nuove
domande sociali, garantire efficienza e tempestivit di risposta alle istanze comunitarie sono
condizioni per prendere sul serio la sussidiariet, per far si che lorientamento al cittadino-cliente
non resti una vuota formula retorica.
Il cambiamento istituzionale nel contesto italiano: per lungo tempo lassetto organizzativo e la
forma di governo degli enti locali italiani sono stati regolati da quadri normativi elaborati in una
fase storica antecedente la costituzione repubblicana, sulla base di un impianto unitario a
vocazione espressamente centralistica. Con le riforme dei primi anni 90, tratti originari sono
destinati ad attenuarsi, fino a perdere rilevanza per effetto di incisive trasformazioni. Al termine
di una lunga vicenda parlamentare polarizzata a tratti tra visioni regionaliste e altre tendenti ad
enfatizzare la centralit dei comuni, la legge 142/1990 prospetta infine una formula di
mediazione. In tal modo le regioni si propongono come il centro di un sistema integrato di
autonomie territoriali del quale ordinano e coordinano le funzioni. Un ulteriore passo sul
cammino della riforma degli enti locali consiste nellintroduzione dellelezione diretta dei sindaci
e dei presidenti delle province. Non diversamente, ai sindaci e ai presidenti, si riconosce la
facolt di nominare e revocare i dirigenti e i rappresentanti dellente in amministrazioni di
secondo livello. In una prospettiva di aggiornamento e razionalizzazione dellorientamento si ha
con una completa revisione del quadro normativo introdotto con la legge 142 nellintento di
consolidarlo e soprattutto di renderlo coerente con le riforme di ispirazione federalista nel
frattempo emanate. Si provvede a ridisegnare lautonomia statutaria, ad accrescere lautonomia
normativa, a tutelare il potere di iniziativa degli enti impegnati nella costruzione della citt
metropolitana, a garantire maggiore autonomia funzionale e nuovi supporti organizzativi ai
consigli con particolare attenzione al ruolo delle minoranze. La riforma del titolo V bench
incentrata principalmente sulla revisione del rapporto stato regioni, destinata a recepire non
pochi dei principi introdotti in un decennio di riforme del governo locale, dallautonomia
statutaria ai diritti di partecipazione dei cittadini, dallautonomia finanziaria alla stessa potest
regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione, garantendo condizioni essenziali allo
svolgimento del complesso di funzioni attribuite.
La riforma in azione: la divisionalizzazione degli enti: iniziative di riordino sono avviate da politici
di giunta, cui si affianca un vigoroso e diretto impegno dei sindaci o dei presidenti degli enti
amministrati. Quanto al disegno strutturale il modello organizzativo assunto a riferimento ricalca
lo schema dipartimentale o divisionale gi al centro dei progetti di riforma degli apparti centrali.
Sotto il profilo funzionale, lobiettivo di accorpare per politiche e servizi affini tutte le strutture
indispensabili a garantire, attraverso lintegrazione dei programmi, unelevata qualit del
prodotto, decentrando opportunamente alle diverse aree o divisioni quantomeno le strutture di
service indispensabili ad assicurare una sufficiente autonomia del processo produttivo e della
responsabilit imprenditoriale affidata ai dirigenti. Dal punto di vista politico, quella che si
afferma lesigenza di disporre di uninterfaccia semplificata tra assessore e divisione,
costruendo delle macrounit che consentano ad ogni assessore di dialogare con un solo
dirigente. Lintento di ricreare una dimensione lineare di trasmissione del comando. Il progetto
di divisionalizzazione della macchina amministrativa sollecita un considerevole investimento in
attivit di ricognizione degli assetti organizzativi e funzionali preesistenti. Incominciano a
delinearsi nuovi modelli organizzativi che assumono a denominatore alcuni principi e soluzioni
ricorrenti: laccorpamento, per affinit di prodotto dei servizi erogati agli utenti; il decentramento
alle divisioni delle dotazioni di servizio (service); la tendenziale attribuzione, a ogni divisione, di
uneffettiva autonomia di budget e di funzioni; la responsabilizzazione dei dirigenti di settore su
precisi obiettivi aziendali; la formazione intensiva sia dei vecchi sia dei nuovi dirigenti;
investimenti significativi per la costruzione di una rete informatica integrata.
Istituzione del city manager e nuovo processo decisionale: una seconda fase del processo di
implementazione della riforma amministrativa nel governo locale prende avvio dalle riforme
Bassanini, in un mutato contesto istituzionale e politico. Sotto il profilo istituzionale, sono da
considerare le nuove funzioni conferite agli enti territoriali, nonch la possibilit di assegnare alla
figura del city manager responsabilit di direzione della macchina amministrativa, con un
implicito ridimensionamento del ruolo dei segretari generali, e ancora le nuove opportunit e
innovazioni introdotte dalla contrattazione collettiva a iniziare dal contratto di comparto.
Lopportunit di sviluppare e consolidare un modello manageriale di organizzazione e gestione
delle amministrazioni territoriali, offerta dalla possibilit di nominare un direttore generale alla
guida dellorganizzazione amministrativa. Bassanini-bis prevede infatti che negli enti locali con
oltre 15.000 abitanti la responsabilit della gestione amministrativa possa essere affidata a un
direttore generale (DG), assunto tra persone che abbaino maturato esperienze di direzione
aziendale. In un comune, il DG provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi
di governo, seguendo le direttive impartite dal sindaco e sovrintende alla gestione dellente
perseguendo livelli ottimali di efficacia e di efficienza. Al DG compete la predisposizione del
Piano esecutivo di gestione (PEG). Nellordinamento italiano il city manager affianca il sindaco
ma non si sostituisce ad esso. Lintroduzione di una pi nitida demarcazione tra ambito politico e
tecnico riduce i rischi di interferenza dei politici nella sfera di responsabilit dei dirigenti. La
leadership del processo di riorganizzazione della macchina comunale tende a spostarsi dal
sindaco al direttore generale. Quanto allaspetto politico, la cessione al direttore generale e ai
vertici amministrativi di prerogative e poteri che un tempo appartenevano al sindaco o alla
giunta fa emergere nuovi potenziali di conflitto tra city manager e giunta. Il campo di azione di
un city manager quale prefigurato dalle nuove politiche di responsabilizzazione della dirigenza
presuppone linterlocuzione funzionale con politici puri impegnati a definire e legittimare gli
obiettivi in un circuito democratico ampio, ma al tempo stesso anche cos responsabili da
sottrarsi alla tentazione di interferire sistematicamente nella definizione dei modelli organizzativi
dellente o nella gestione dei programmi.
Da burocrazie ad aziende: a uno stadio avanzato della riforma, il mutamento strutturale tende a
consolidarsi in un divisionalismo temperato da forti istanza e di coordinamento centrale. Sul
terreno della gestione e dello sviluppo delle risorse umane chiamato a misurarsi,
singolarmente o collettivamente, la dirigenza degli enti e, ove presenti, la direzione generale.
Nuove opportunit di trasformazione da una assetto burocratico a organigrammi pi consoni alle
mete di produttivit vengono dallapplicazione del primo contratto collettivo di comparto. Il
fattore di innovazione pi significativo la possibilit di ricoprire, con lattivazione delle posizioni
organizzative, un tassello di snodo tra i ruoli dirigenziali e i livelli operativi, estendendo anche ai
livelli intermedi una significativa quota di retribuzione commisurata ai risultati.
Lamministrazione locale in un regime di governance: la riorganizzazione delle amministrazione
decentrate un impegno che le istituzioni e la societ locale devono saper affrontare e portare a
compimento, ove intendano fronteggiare i nodi dello sviluppo delle citt e dei territori
amministrati. Alla ricerca di antidoti a possibili derive tecnocratiche dei paradigmi gestionali di
ispirazione aziendalistica acquista nuovo significato laffinamento di capacit di governo
attraverso la cooperazione tra pi soggetti e istituzioni. Lobiettivo di realizzare le condizioni
per una mobilitazione estesa delle conoscenze e delle risorse disponibili, stabilendo connessioni
tra capacit progettuali e imprenditoriali diverse, incrementando il volume degli investimenti. In
un quadro di governance urbana, liniziativa pi volte assunta da imprenditori di policy in
posizione pi decentrata rispetto ai vertici politici e amministrativi, ma ugualmente capaci di
imprimere una forte carica innovativa agli interventi, ove sappiano valorizzare le risorse di
capitale sociale presenti nel territorio al fine di costruire durevoli strategie di cooperazione. Dai
progetti di carattere sperimentale per il recupero e la riqualificazione di aree degradate o
marginali della citt, la nuova prassi si estende a pi ambiziosi programmi di rigenerazione
urbana, ai progetti di sviluppo locale, ai piani di zona per la predisposizione dei servizi socio-
assistenziali, ad altri programmi ancora in cui ci che conta la capacit di saldare
trasversalmente, su progetti cofinanziati, apporti assai diversificati. Linserimento delle
amministrazioni locali nei circuiti della governance territoriale dischiude importanti occasioni di
apprendimento. Si sperimenta un nuovo modo di amministrare, che inizialmente coinvolge e
impegna soprattutto i dirigenti e gli operatori collocati in posizioni di interfaccia con i soggetti e
le agenzie esterne. Lo sviluppo di nuove competenze sollecitato dalla simultanea presenza nel
ciclo di governo, di attori istituzionali e di soggetti privati, di decisioni validate nei circuiti formali
e di inputs derivanti dai processi partecipativi, di saperi amministrativi tradizionali e di expertise
tecniche, mediante da un fitto dialogo con i consulenti e con le comunit degli esperti.

Verso unamministrazione posto burocratica


Una pluralit di configurazioni amministrative: a seguito delle innovazioni introdotte negli ultimi
decenni, la fisionomia delle amministrazioni pubbliche mutata considerevolmente. Sugli assetti
di tipo burocratico il New Public Management e il paradigma emergente Public Governance
hanno esercitato forti pressioni disgregatrici. Nuovi assetti organizzativi sono stati implementati
alla ricerca di pi efficaci formule di coordinamento. La policy community della riforma
amministrativa sembra oggi orientata a cogliere, nella prospettiva della governance, un
accettabile sintesi tra meccanismi di reciprocit e di scambio supportati dalla rete e una
decisionalit affidata, in una logica pluralista, ala continua mediazione tra le espressioni pi
significative e persistenti degli interessi. In una fase pi avanzata dello sviluppo del welfare state
al modello burocratico si affiancato anche un diverso modello d amministrazione riconducibile
al tipo della burocrazia professionale. Questa si diffusa in organizzazione di servizi che tendono
ad inserire in linea medici, insegnati, assistenti sociali ed altre figure di professionisti dipendenti
per i quali occorre assicurare laffidabilit ed unadeguata standardizzazione delle competenze,
nonch il possesso di comprovate capacit a tutela degli utenti. Tra i modelli analizzati, una
particolare attenzione va poi dedicata al modello divisionale, costruito e perfezionato in una
prospettiva correzione e superamento della struttura meccanica; riproposto, negli anni di
maggior successo del NPM, con lintento esplicito di superare le rigidit, lautoreferenzialit e gli
effetti di responsabilizzazione indotti da unindifferenziata applicazione degli assetti di tipo
gerarchico e funzionale.
Amministrare in condizioni di incertezza: la matrice di James Thompson, in un approccio di policy
pu essere utilizzata come un efficace strumento di lettura della pluralit di scenari in cui si
situa, in maniera quanto mai problematica, lattivit dell0amministrare. Lanalisi dei diversi
contesti decisionali e operativi, si articola intorno a due dimensioni essenziali: la presenza o
meno, tra i decisori, di accordo sugli obiettivi e la disponibilit di mezzi, tecnologie o soluzioni
atte ad affrontare i problemi sollevati dallagenda decisionale. Qualora sugli obiettivi vi sia
consenso, anche in presenza di una pluralit di attori, il processo tender a strutturarsi come se
fosse governato da un unico decisore (I e III quadrante). Nellipotesi in cui le soluzioni applicabili
siano ancora scarsamente conosciute o difficilmente accessibili, i relativi casi andranno
considerati nei quadranti caratterizzati da indisponibilit dei mezzi (III e IV). Nel caso in cui tra i
decisori esista consenso sugli obiettivi e le tecnologie di intervento siano conosciute e
pienamente disponibili (I), lamministrazione potr operare secondo logiche di programmazione
standardizzata, oppure secondo procedure definite anticipatamente e ispirate a criteri di
razionalit. Qualora vi sia invece conflitto sugli obiettivi, pur in presenza di soluzioni conosciute e
accessibili (II), il compito dellamministrazione sar quello di facilitare una negoziazione tra i
diversi soggetti coinvolti nel processo decisionale per creare le condizioni che permettano di
raggiungere soluzioni di compromesso. Diversamente, ove esista un sostanziale accordo sugli
obiettivi e sulle promesse di fondo, ma ancora non sia identificabili idonee modalit e tecnologie
di intervento (III), il ruolo pubblico sar principalmente quello di favorire la ricerca di soluzioni
innovative, promuovendo una sperimentazione sufficientemente estesa da coinvolgere, in
svariate forme i diretti interessati. Nellipotesi in cui sia presente un conflitto sugli obiettivi e al
tempo stesso non si disponga di soluzioni e mezzi adeguati (IV), il compito de decisore
istituzionale sar principalmente quello di attivarsi per una ridefinizione de problema di policy
operandone lo spostamento verso uno degli altri quadranti in modo che i problemi diventino
politicamente e tecnicamente trattabili.
Programmazione: il I quadrante visualizza una combinazione di fattori particolarmente
favorevole a logiche di razionalit assoluta. Questa lunica situazione decisionale e operativa
che consenta di procedere secondo criteri di razionalit e programmazione sinottica.
Negoziazione: il II quadrante induce a considerare la situazione decisionale in cui presente una
pluralit di attori portatori di interessi diversi, se non proprio antagonisti. In presenza di soggetti
auto interessati, non disposti a farsi carico dei costi derivanti dalla produzione di beni collettivi il
compito di unamministrazione investita del ruolo pubblico sar allora quello di incorporare
elementi di negoziazione nella programmazione attraverso lo sviluppo di processi decisionali
capaci di favorire la ricerca di compromessi improntati alla massima trasparenza e reciprocit,
destinati a tradursi in accordi, patti o altri impegni di natura contrattuale, volti a ripartire nel
modo pi equo costi e benefici. Con la costituzione di tavoli, comitati o partenariati, potranno
allora prendere vita strutture organizzative a geometria variabile. La dimensione negoziale
assume pi risalto ove la si collochi nel quadro del passaggio dalle logiche dienforcement del
governament a quelle di coordinamento orizzontale della governance, dalle logiche del voting a
quelle del bargaining, destinate a tradursi in un nuovo stile di governo cooperativo, cqpace di
indurre alla collaborazione attori pubblici e privati a vario titolo coinvolti in programmi e azioni di
problem solving collettivo.
Ricerca di soluzioni condivise: con lingresso nel III quadrante, da un problema di ambiguit dei
fini, si passa a considerare lincertezza dei mezzi. Si entra in uno scenario dominato dallesigenza
di costruire un processo di problem solving condiviso, di ricerca di soluzioni innovative a fronte di
situazioni critiche e/o di problemi nuovi di riconosciuta rilevanza sociale. Per costruire
linnovazione, occorre in primo luogo rinsaldare il senso di appartenenza e una sostanziale
condivisione dei valori di fondo, che i partecipanti sono in grado di esprimere fin dallinizio del
processo. Il problem finding procede il problem solving. Nella prospettiva di una ricerca comune
delle soluzioni e delle tecnologie pi adeguate a fronteggiare le nuove sfide, quello che si
intende attivare un processo euristico che, muovendo da esperienze condivise e da un
reciproco riconoscimento dei partecipanti, generi un forte investimento cognitivo nellattivit di
esplorazione e intuizione che alla base di un problem solving collettivo. Il risultato
lindividuazione di formule innovative.
Riformulazione: con il IV quadrante lo scenario pi problematico caratterizzato da unelevata
ambiguit dei fini e da palesi indisponibilit dei mezzi. il caso dei cosiddetto problemi
intrattabili, che si riscontra ogni qual volta la complessit della posta in gioco produce situazioni
di muro contro muro, di stallo, di paralisi decisionale. Massima incertezza, tale da indurre al pi
profondo pessimismo circa le capacit di governo delle istituzioni.
Problemi aperti: nel merito delle diverse situazioni decisionali visualizzate dalla matrice di
Thompson le considerazioni sin qui sviluppate non sarebbero complete se ancora mancasse una
riflessione su alcuni nodi di evidente rilevanze teorica e pratica. Un primo problema si apre in
ordine al tema cruciale del ruolo del politico o delle relazioni tra politici e tecnici nei diversi
contesti. Proprio il I quadrante che analiticamente definisce il contesto decisionale e operativo
presupposto da un assetto istituzionale e amministrativo di tipo tradizionale, quello in cui
logicamente si poterebbe fare a meno della presenza del politico. Dal momento che laccordo
sugli obiettivi dato e che le soluzioni sono esattamente individuate e disponibili, la guida del
processo poterebbe essere affidata unicamente a dirigenti e funzionari dotati di idonea
competenza tecnica.
Lapprendimento possibile: per dirigenza si intende la guida di organizzazioni complesse che
soggetta a molteplici vincoli che limitano oltremodo i gradi di libert del decisore. A una nuova
concezione della dirigenza fa da corollario una sostanziale ridefinizione del rapporto tra politici e
burocratici. La visione burocratica di una netta separazione tra politica e amministrazione intesa
a giustificare il ruolo subalterno del funzionario sulla base di unopposizione decisione-
esecuzione, cede rapidamente terreno allidea di una intensa e frequente interlocuzione tra
ruoli distinti ma complementari. Tra i compiti affidati alla dirigenza, la direzione del personale
occupa sicuramente un posto di rilievo essenziale. La prospettiva in cui inserire la nuova politica
del personale quella di una gestione della conoscenza (knlwledgment management)
sistematica. La condizione perch questa si realizzi che la dirigenza sappia investire nella
costruzione di una cultura amministrativa. Lesigenza di un impiego intelligente della risorsa
informatica e delle tecnologie telematiche, applicate alla costruzione di strutture di
implementazione, atte a gestire in modo flessibile, reti di relazioni infra e interorganizzative in
rapido cambiamento. Per quanto riguarda i rapporti dellamministrazione con lesterno occorre
considerare un ambiente esterno costituito da cittadini,famiglie e imprese in un ruolo di
destinatari dellintervento dellamministrazione. Lintervento dellamministrazione mirato a
rendere trasparente e facilitare la comunicazione con i responsabili dei procedimenti; istituire
uffici per le relazioni con il pubblico; costruire carte dei servizi in grado di contrattualizzare e
rendere esigibili le prestazioni affidate a pubbliche agenzie; allestire percorsi rapidi e unificati di
attraversamento degli uffici come gli sportelli unificati per le attivit produttive.
Amministrare la multilevel governance: lo sviluppo e il rafforzamento di nuove istanze di governo
e di amministrazione di livello sia sovraordinato sia decentrato rispetto a quello statale, il
riflesso di un nuovo quadro di interdipendenze, indotte in primo luogo da dinamiche di
allargamento e integrazione fra i mercati. Esternalizzazioni e privatizzazioni riducono i compiti
gestionali dello stato, ma sollecitano al tempo stesso un incremento di interventi regolativi di
diversa scala e portata. Quanto ai nuovi indirizzi di governo, quello che si realizzato un
riallineamento consensuale delle politiche del lavoro e di welfare nelle forme pi consone ad
uneconomia aperta, nella direzione gi tracciata dai trattati di Amsterdam e di Lisbona.