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M INISTERO DEL L AVORO

E DELLE POLITICHE SOCIALI


Dipartimento per le politiche del lavoro
UNIONE EUROPEA e dell’occupazione e tutela dei lavoratori
Fondo sociale U FFICIO C ENTRALE OFPL

GESTIONE DELLE
PROCEDURE TELEMATICHE
DI ACQUISTO NELLE P. A.
LINEE GUIDA SUL MARKETPLACE

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AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
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AZIONI DI SISTEMA PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
el corso della programmazione degli interventi FSE 2000-
2006 si è ravvisata la necessità di sostenere i processi di
riforma in atto nella Pubblica Amministrazione, attraverso
Azioni di Sistema gestite a livello centrale dal Dipartimento della
Funzione Pubblica, al fine di assicurare, in un’ottica di coesione
ed inclusione, omogeneità e coerenza, sul territorio nazionale, a
tutti gli interventi rivolti alle Pubbliche Amministrazioni. Ciò ha
portato alla definizione di un Programma Operativo Nazionale
(PON) di “Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema (ATAS)” per le
aree Obiettivo 1 e di un PON di “Azioni di Sistema” per le aree
Obiettivo 3.
In relazione ad ogni PON, il Formez predispone Piani operativi
che, una volta approvati dal Dipartimento e presentati ai Comitati
di Sorveglianza, portano poi alla realizzazione di specifici progetti
ed interventi.
La compresenza dei due Obiettivi permette al Formez di avviare
attività sul territorio nazionale, coinvolgendo tutte le Regioni in
un’ottica di sistema e secondo criteri di ottimizzazione e di positivi
scambi di esperienze.
L’approccio perseguito dal Formez, che trova nel Piano la sua
concreta espressione, vede le Azioni stesse come derivanti da due
principi complementari e convergenti. Alcune Azioni nascono dal
basso, da una lettura dei singoli, specifici contesti e, attraverso
processi successivi di modellizzazione e “de-contestualizzazione”,
consentono di portare a sistema quello che i contesti hanno
prodotto. Così facendo, l’Azione di Sistema “restituisce” ai territori
le loro stesse esperienze, attribuendo valore aggiunto e
consentendone riusabilità e diffusione. Altre Azioni, di converso,
nascono con una visibilità dall’alto, meno impegnata nella
gestione del quotidiano e più aperta alla ricerca, all’esperienza di
nicchia o di “frontiera”. In questo caso il modello proposto viene
poi immediatamente offerto ai territori per la sperimentazione,
perché siano i territori a consentire di apprezzarne il valore e
l’utilità, e a dare concretezza ai modelli e corpo alle ricerche, oltre
che a decretarne l’utilizzabilità. In questo caso l’Azione di Sistema
“ritorna” al centro, che potrà dunque avviarne la diffusione su più
ampia scala.
Questa collana si inserisce a pieno titolo nello spirito delle Azioni
di Sistema dal momento che nasce per dare sia maggiore
diffusione ai risultati dei progetti realizzati dal Formez, sia
maggiore organicità alle Azioni, attraverso una riflessione e un
dibattito sulle stesse, sulle opportunità e modalità di trasferimento
di modelli efficaci e di buone pratiche tra amministrazioni.

Carlo Flamment
Presidente Formez
Responsabile editoria
Anna Mura
18
GESTIONE DELLE
PROCEDURE TELEMATICHE
DI ACQUISTO NELLE P.A.
LINEE GUIDA SUL MARKETPLACE

Formez

For mez • Area Editoria e Documentazione


Il volume è stato curato da
0DULD*LXOLD&DWHPDULR , Responsabile del Progetto “Change management”
per il PON Atas OB.1 – Misura II.2 - azione 4.4 e
9DOHULDGH0DJLVWULVResponsabile Area Diffusione dell’Innovazione

6HUJLR0HUOLQR ha redatto il capitolo 1; &KLDUD/DFDYDH6HUJLR0HUOLQR hanno redatto i capitoli 2,


3, 4 e 6.
$QWRQLR7DSSL6WHIDQR)LDVFKL0DULD)LRUHedi rappresentantidelle amministrazioni che hanno

fatto parte del gruppo di lavoro del Laboratorio hanno redatto il capitolo 5.

Organizzazione editoriale
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Premessa

Negli ultimi anni, il tema della programmazione e gestione delle


procedure di acquisto di beni e servizi interessa sempre più le ammi-
nistrazioni territoriali, sia sotto l’aspetto dell’organizzazione interna
che dei rapporti con l’economia locale.
L’argomento è entrato a pieno titolo nel quadro del progetto di rifor-
ma della P.A. ed è stato inserito esplicitamente nelle ultime leggi fi-
nanziarie in un’ottica di promozione dei criteri di efficienza organiz-
zativa e gestionale ed anche in termini di valorizzazione dei principi
di governance, sussidiarietà e autonomia delle amministrazioni locali.
Infatti, pur consentendo alle amministrazioni di continuare ad utiliz-
zare le convenzioni nazionali, la finanziaria 2004 ha sollecitato la Con-
sip, attraverso le sue articolazioni territoriali, a fornire, su specifica ri-
chiesta degli enti locali o loro consorzi, anche servizi di supporto e
consulenza per le esigenze di approvvigionamento di beni e servizi,
assicurando la partecipazione delle piccole e medie imprese locali nel
rispetto dei principi di concorrenza (art. 3 comma 172). Pertanto le am-
ministrazioni territoriali si stanno sempre più organizzando per gesti-
re in piena autonomia, ma anche in collaborazione con altri enti, l’ap-
provvigionamento di beni e servizi e le relazioni con i mercati locali.
In tale contesto, il Formez si propone di favorire la diffusione della
conoscenza e dell’innovazione organizzativa e gestionale a livello re-
gionale e locale con attività di informazione, sensibilizzazione, assi-
stenza e sperimentazione di nuovi modelli di gestione degli acquisti.
Le attività di supporto alle amministrazioni, avviate dal Formez a
partire dal 2001 nel quadro del progetto CIPA (Coesione e Innovazio-
ne nelle Pubbliche Amministrazioni), proseguono ora anche nell’am-
bito delle Azioni di Sistema del PON.
In questo ambito si inserisce il progetto del Formez “Change Mana-
gement nei processi di acquisto” (PON ATAS Ob. 1, Misura II.2, azio-
ne 4.4). Attraverso differenti tipologie di intervento ci si è rivolti spe-
cificamente alle amministrazioni delle Regioni Obiettivo 1, senza per
questo escludere la partecipazione di amministrazioni di altri ambiti
territoriali, per favorire il più possibile lo scambio e l’innovazione.
8 Per diffondere i modelli di innovazione abbiamo scelto di agire at-
traverso un mix di strumenti prevedendo la realizzazione di laborato-
ri, workshop, attività di assistenza on the job. Attraverso il canale te-
matico: http://www.patrimonioacquisti.formez.it/ vogliamo dare la
possibilità, a quanti interessati, di dialogare, scambiare esperienze e
punti di vista, affrontare problemi comuni e, contemporaneamente,
forniamo servizi informativi sulle novità normative, esperienze inno-
vative, iniziative avviate, linee di tendenza, dibattiti, oltre che illustra-
re i risultati delle attività di progetto.
L’approccio metodologico complessivo adottato integra il modello
di formazione classico con metodologie innovative quali il bench-
marking, l’e-learning ed il learning on the job.
In questo volume presentiamo i risultati del primo Laboratorio rea-
lizzato nell’ambito del progetto, conclusosi ad aprile 2004. Si introdu-
cono alcuni strumenti metodologici rilevanti nel processo di innova-
zione degli acquisti, quali il marketplace, la firma digitale e le con-
venzioni e si descrivono le esperienze di innovazione organizzativa e
gestionale della funzione acquisti in fase di sviluppo presso le ammi-
nistrazioni partecipanti.
Dal rapporto emerge un quadro diversificato e in movimento delle
esperienze in atto nelle diverse amministrazioni regionali e locali, che
offre interessanti ed utili elementi di riflessione sia per le amministra-
zioni che vogliano avviare esperienze di innovazione, sia per quelle
che già si stanno muovendo in questa direzione.

Valeria de Magistris
INDICE

INTRODUZIONE 11

CAPITOLO 1
Le procedure telematiche di acquisto 19

CAPITOLO 2
Il marketplace 27

2.1. Cos’è il marketplace 29


2.2. Tipologie e funzionamento 34
2.3. Come si costruisce 39
2.4. Come gestirlo 44

CAPITOLO 3
Il marketplace della pubblica amministrazione 49

3.1. Introduzione 51
3.2. Le regole per l’accesso e l’utilizzo 57

CAPITOLO 4
La firma digitale 69

4.1. Normativa 71
4.2. Funzionalità 79
4.3. Interoperabilità 88

CAPITOLO 5
Le procedure telematiche di acquisto
in ambito locale 93
5.1. Le convenzioni per la gestione degli acquisti
on-line 95
5.2. Le linee guida 97
5.3. Le esperienze attivate 104
Regione Sicilia: regolamentare la materia
come primo passo verso il cambiamento 105
Provincia di Napoli: il progetto Aste on-line
e la sperimentazione del marketplace 106
10
Provincia di Salerno: con l’Europa un sistema
di acquisti regionale 112
Provincia di Pisa: ridurre e monitorare la spesa
attraverso la centralizzazione degli acquisti 114
Provincia di Mantova: acquisti on-line,
un progetto di successo 119
Provincia di Crotone: come creare
un marketplace locale 125
Provincia di Rieti: l’accentramento
degli acquisti come avvio all’innovazione 128
Comune di Udine: dalla centralizzazione
alle procedure telematiche 130
Comune di Campobasso: la nuova
organizzazione della funzione acquisti 133
Automobile Club Italia Roma: razionalizzare
il processo degli acquisti 135
Regione Piemonte: il CSI Piemonte da gestore
a utilizzatore del sistema di acquisti regionale 138

CAPITOLO 6
Conclusioni e prospettive 143
6.1. I vantaggi del marketplace 145
6.2. Le prospettive: le nuove direttive europee
sugli appalti pubblici 149
INTRODUZIONE 11
INTRODUZIONE

13

Queste linee guida offrono un contributo interpretativo delle procedure


telematiche di acquisto. Il volume, che affronta il tema dal punto di vista dei
processi e non da quello delle tecnologie, si pone come obiettivo quello di
accompagnare le amministrazioni locali in un percorso conoscitivo ed esplo-
rativo di tali forme di acquisto che si sono sviluppate nell’arco degli ultimi
anni.
Tra le forme telematiche di acquisto previste dalla legge e introdotte come
modalità operative dagli enti locali e centrali abbiamo volutamente scelto
quale argomento da approfondire il “marketplace” o mercato elettronico.
Le motivazioni sono da ricondurre, da un lato, alla scarsa conoscenza di
questo strumento e quindi alla necessità di organizzare e sistematizzare la
(poca) letteratura disponibile e di offrire una griglia di lettura e analisi agli
enti locali che vogliano implementarlo e, dall’altro, alla complessità della sua
realizzazione, non tanto dal punto di vista tecnico, ma da quello dei processi
operativi e delle strategie complessive che devono essere poste in essere da
parte delle organizzazioni.
Si offrono, quindi, a tutte le amministrazioni delle indicazioni su cosa è
un mercato elettronico (o marketplace), come si costruisce, come funziona,
cosa è necessario per la sua gestione, quali sono i vantaggi e gli svantaggi e a
quali risultati deve portare.
Come tutti i lavori svolti sul tema fino ad ora, questo rapporto fornisce an-
che una vasta panoramica delle applicazioni del marketplace, e non solo, nel-
le amministrazioni che hanno partecipato ai lavori del Laboratorio Formez
“La gestione delle procedure telematiche di acquisto nella P.A.”.
Il Laboratorio si inserisce nell’ambito delle attività sulle nuove modalità
di acquisto che fanno capo all’Area Diffusione dell’Innovazione e che nell’ar-
co dell’ultimo anno ha prodotto diversi servizi di supporto per le ammini-
strazioni come un sito web (www.patrimonioacquisti.formez.it), servizi pe-
riodici di informazione, laboratori di scambio di esperienze, pubblicazione
di manuali, seminari di diffusione delle buone pratiche.
INTRODUZIONE

Il Laboratorio è iniziato a ottobre 2003 con l’obiettivo di esplorare i mo-


delli principali di acquisto di beni e servizi supportati dall’utilizzo di piat-
taforme tecnologiche ed è stato rivolto alle Regioni dell’Obiettivo 1 in quanto
fa parte di un progetto volto alla diffusione delle nuove procedure di acqui-
sto in tali Regioni. Si è voluto dedicare particolare attenzione al sostegno del-
lo sviluppo delle nuove forme di gestione dei processi di acquisto nelle aree
14 di ritardo strutturale, anche in considerazione della minore partecipazione
di queste amministrazioni alle fasi precedenti di Laboratorio sviluppate nel-
l’ambito del progetto CIPA – Coesione e Innovazione nelle Pubbliche Ammi-
nistrazioni. Sulla base delle diverse esperienze delle amministrazioni parte-
cipanti, si sono approfondite le opportunità e le difficoltà che gli enti incon-
trano nell’applicazione delle nuove tecnologie ai processi di approvvigiona-
mento. Sono state invitate a partecipare anche amministrazioni al di fuori
dell’Obiettivo 1 per portare la loro esperienza avanzata su determinate que-
stioni importanti per la tematica sviluppata nel Laboratorio.
Il focus dei lavori è stato dunque costituito dalle procedure telematiche
di acquisto, dove il supporto tecnologico incide direttamente sulle procedu-
re e modalità di gara, innovando fortemente il modo tradizionale di agire
delle amministrazioni. I vantaggi sono in termini di più elevata trasparenza
e dinamicità del mercato, oltre che di maggiore efficienza ed efficacia am-
ministrativa.
Partendo dal dato normativo (Legge finanziaria 2000 e successive e DPR
4 aprile 2002, n. 101) e dalle sperimentazioni effettuate a livello nazionale,
regionale e locale, il Laboratorio ha sviluppato il lavoro con particolare ri-
ferimento al mercato elettronico (nazionale e locale), focalizzando l’atten-
zione sui passi propedeutici indispensabili, come le aggregazioni tra gli en-
ti per gli acquisti in forma associata (convenzioni e accordi quadro), la co-
struzione degli albi telematici dei fornitori (già oggetto delle linee guida del
precedente Laboratorio Formez), l’acquisizione delle piattaforme tecnologi-
che, ecc.
Una attenzione particolare è stata data al tema della firma digitale, ido-
nea ad una progressiva e totale smaterializzazione degli atti di gara e della
documentazione amministrativa in generale. I vantaggi derivanti dalla diffu-
sione della firma digitale, sia nelle pubbliche amministrazioni sia tra le im-
prese, sono evidenti non solo per i problemi legati alla sicurezza, integrità
ed all’autenticità dei documenti (offerte, dichiarazioni, ecc.) inviati telema-
ticamente, ma anche per la valenza giuridica che essa assume e per l’impe-
gno che comporta per chi la utilizza in quanto assimilabile ad una sottoscri-
zione autografa.
INTRODUZIONE

Il Laboratorio ha visto coinvolte una decina di amministrazioni e alcuni


esperti che nel corso di sei mesi, attraverso quattro incontri ed un intenso la-
voro in rete ha prodotto le linee guida in oggetto.
Il Formez ha affrontato il tema dell’innovazione nei processi di acquisto
negli enti locali sin dal 2001 quando, all’interno del progetto CIPA, ha avvia-
to un forum di discussione dedicato a queste tematiche. Il successo del tema,
che ha visto, nell’esperienza del forum, il coinvolgimento diretto di respon- 15
sabili delle amministrazioni che hanno adottato nuove modalità di approvvi-
gionamento, ha portato, alla considerazione di sviluppare ulteriormente le
attività riguardanti il tema con l’obiettivo finale di supportare lo sviluppo di
una comunità professionale dei responsabili degli acquisti. Si è proceduto ad
avviare una sorta di osservatorio tra gli enti locali per verificare il livello di
interesse e le tipologie di servizi di supporto da attivare.
Questo lavoro ha portato:
• alla pubblicazione di una ricerca che, basandosi su alcuni casi ed espe-
rienze di innovazione negli acquisti, delinea un percorso di sviluppo del-
le azioni di sostegno. La ricerca “L’innovazione nei processi di acquisto
nella P. A. regionale e locale” è stata pubblicata ad aprile 2003 nella colla-
na “Materiali” Formez;
• all’attivazione del canale tematico www.patrimonioacquisti.formez.it che,
nato nel gennaio del 2003 è il fulcro del progetto; con oltre 2.000 accessi
al mese nel sito trovano spazio sezioni dedicate alle notizie, alle esperien-
ze, alla normativa, agli eventi. L’ultima tra le sezioni attivate è un focus
interamente dedicato alle nuove modalità di acquisto che, in un vero e
proprio sito a sé stante, raccoglie tutte le informazioni che scaturiscono
dai gruppi di lavoro dei “Laboratori”. Parte integrante del sito sono il fo-
rum di discussione che raccoglie oltre una ventina di temi e la newsletter,
un appuntamento quindicinale con le oltre 1.500 amministrazioni che se-
guono le attività del Formez;
• ad iniziare un lavoro di assistenza agli enti regionali e locali con la crea-
zione di gruppi di lavoro (Laboratori) per delineare linee guida operative
di sviluppo della nuova funzione degli acquisti.

Nel 2003 l’intenso lavoro di sensibilizzazione delle amministrazioni sul


tema e i servizi di supporto messi in campo sono stati orientati alle Regioni
dell’Obiettivo 1, come già specificato in precedenza, nell’ambito del progetto
“Change Management nei processi di acquisto”.
Questo nuovo progetto vuole supportare le amministrazioni pubbliche lo-
cali delle aree dell’Obiettivo 1 nel loro percorso verso l’innovazione negli ac-
INTRODUZIONE

quisti offrendo loro un luogo dove poter scambiare esperienze, confrontarsi


ed imparare l’una dall’esperienza dell’altra.
Le linee di sviluppo del progetto sono le seguenti:
• creare una rete permanente dei responsabili degli acquisti che metta in
connessione operatori accomunati da una stessa professione o un ambito
di interesse per favorire gli scambi, la socializzazione delle conoscenze, il
16 rafforzamento delle identità professionali e lo sviluppo del capitale socia-
le interno all’amministrazione;
• sviluppare competenze nelle amministrazioni coinvolte;
• costituire un repertorio di soluzioni e/o di esperienze;
• elaborare linee guida di reingegnerizzazione dei processi di acquisto.

Il progetto continua sulle linee già intraprese dalle precedenti attività ma,
essendo orientato a regioni in ritardo, sviluppa due filoni nuovi di lavoro: i
seminari e i laboratori.
All’interno dei vari filoni di attività vengono organizzati dei seminari di
riflessione e di scambio di esperienze sulle tematiche strategiche che sono
emerse come elementi fondanti dell’innovazione nelle funzioni di acquisto.
Ciascun seminario ha l’obiettivo di fare il punto sul particolare tema affron-
tato e di consentire il confronto tra amministrazioni.
Il progetto si sviluppa soprattutto attraverso i gruppi di lavoro, i Laborato-
ri, creati da amministrazioni ed esperti e che affrontano temi specifici su cui
poi vengono elaborate linee guida e rapporti di ricerca.
Il Laboratorio è il luogo di accumulazione di esperienze innovative e di
conoscenze in tema di acquisti, inteso come perno centrale del percorso di
diffusione. Guida, affianca, elabora e produce risultati e linee guida delle al-
tre azioni di sostegno del progetto. In particolare ha l’obiettivo di realizzare
documenti e materiali utili a diffondere e sostenere le amministrazioni al fi-
ne di razionalizzare la spesa e i processi relativi agli acquisti e di animare la
comunità dei responsabili degli acquisti.
Ogni Laboratorio ha una durata di circa 6 mesi e coinvolge esperti di set-
tore e rappresentanti di amministrazioni che hanno avviato, o intendono av-
viare, esperienze di innovazione sull’argomento.
Il primo Laboratorio “I nuovi modelli di gestione degli acquisti”, realizza-
to nell’ambito del progetto CIPA, ha affrontato il tema dei nuovi modelli di
gestione degli acquisti nelle amministrazioni pubbliche concentrandosi in
particolare sugli acquisti in forma associata letti anche in un’ottica di gover-
nance interistituzionale. Ci si è interrogati sia sulle possibili sinergie attiva-
bili su base territoriale mediante processi di cooperazione tra tipologie di am-
INTRODUZIONE

ministrazioni analoghe (ad esempio tra comuni di piccole dimensioni) sia sul
ruolo di programmazione e di impulso che potrebbe venire da amministra-
zioni regionali, provinciali, aree metropolitane. Il Laboratorio si è concluso a
luglio 2003 con la pubblicazione “Nuovi modelli di gestione degli acquisti
nella P.A. – Prime linee guida”, realizzata a giugno 2003 nella collana “Mate-
riali” Formez.
Questo Laboratorio su “La gestione delle procedure telematiche di acqui- 17
sto nelle pubbliche amministrazioni”, iniziato ad ottobre 2003 con l’obietti-
vo di approfondire le opportunità e le difficoltà che le singole amministra-
zioni incontrano nell’applicazione delle nuove tecnologie ai processi di ac-
quisto, si conclude con la pubblicazione delle linee guida sul marketplace
raccolte in questo volume.
Il progetto Change Management nei processi di acquisto è coordinato da
Valeria de Magistris, come responsabile dell’Area Diffusione dell’Innovazio-
ne del Formez e da Maria Giulia Catemario come responsabile di progetto. In
qualità di consulenti hanno collaborato al Laboratorio Chiara Lacava e Sergio
Merlino, esperti della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento
per le Risorse Strumentali. Per il Formez hanno partecipato Antonio Tappi,
Stefano Fiaschi e Maria Fiore.
Per le amministrazioni hanno partecipato Vincenzo Malacari e Antonia
De Lucia Lumeno (Provincia di Crotone); Gloria Vanz (Provincia di Manto-
va); Giancarlo Sorrentino, Nicola De Paola, Raffaella Starace (Provincia di Na-
poli); Irene Barbafieri, (Provincia di Pisa); Annalisa Chiaretti (Provincia di
Rieti); Massimo Furiati, (Provincia di Salerno) Vincenzo De Marco (Comune
di Campobasso); Bruna Proclemer e Alessandra Cimolino (Comune di Udi-
ne); Adriano Leli (CSI Piemonte), Gianluca Leone e Giovanni Casalli (ACI Ro-
ma); Lucia Callaci e Maria Rosaria Ales (Regione Sicilia). I rappresentanti del-
le amministrazioni, oltre a partecipare ai lavori dei Laboratori hanno fornito
e/o elaborato il materiale di riferimento e le schede di presentazione riporta-
te nel capitolo dedicato alla raccolta delle esperienze.
Il lavoro del Formez non si esaurisce con questa attività. Nel corso del
2004 è prevista la realizzazione di un altro Laboratorio e di seminari di ag-
giornamento e diffusione delle attività svolte e dei risultati conseguiti e, na-
turalmente, il proseguimento delle altre linee di attività, tra cui riveste sem-
pre un ruolo centrale il sito e tutta l’attività di comunicazione telematica co-
me la newsletter e il forum.
CAPITOLO 1 19

LE PROCEDURE
TELEMATICHE
DI ACQUISTO
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

21

Prima di addentrarci nell’analisi del/i modello/i di marketplace, oggetto


principale delle presenti linee guida, appare opportuno offrire preliminar-
mente una brevissima panoramica sugli strumenti di e-procurement previsti
dall’ordinamento giuridico italiano e che costituiscono base di riferimento
nei rapporti tra pubbliche amministrazioni – nel loro ruolo di acquirenti
(buyers) – e le imprese private in veste di fornitori (sellers). Tali strumenti si
inseriscono all’interno dell’ormai noto progetto di razionalizzazione della
spesa per acquisto di beni e servizi promosso dal Ministero dell’Economia e
delle Finanze a partire dall’anno 2000.
Ciò appare utile per inquadrare organicamente e per avere una visione
completa e coerente del contesto nel quale si trovano ad operare le pubbliche
amministrazioni. Si cercherà così di rendere meglio comprensibili le differen-
ze che sussistono tra le diverse modalità di acquisizione telematica di beni e
servizi e di mettere gli operatori del settore in condizione di valutare, in tutti
quei casi in cui si ritiene opportuno o preferibile non seguire le tradizionali
procedure, quali tra queste modalità è conveniente utilizzare a seconda delle
diverse esigenze di approvvigionamento degli enti a cui appartengono.
I modelli progressivi di business che si sono sviluppati a seguito dell’in-
troduzione del nuovo sistema delineato dall’articolo 26 della legge n. 488 del
23 dicembre 1999 (Legge finanziaria per l’anno 2000) e dal DPR 4 aprile 2002,
n. 101, riguardano:
• i negozi elettronici
• le gare telematiche
• il mercato elettronico.

Il nuovo sistema si inserisce all’interno di un ampio processo di moder-


nizzazione della pubblica amministrazione (e-government).
Nonostante le numerose modificazioni normative che si sono susseguite
nel tempo, gli obiettivi del progetto sono sostanzialmente rimasti tali e pos-
sono sinteticamente riassumersi nella promozione e introduzione di tecnolo-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

gie innovative per l’acquisto di beni e servizi e per il monitoraggio della spe-
sa, nell’ottimizzazione e aggregazione della domanda al fine di accrescere
sensibilmente i risparmi anche attraverso la standardizzazione dei consumi,
nel miglioramento dei livelli di servizio delle forniture e nella semplificazio-
ne dei processi d’acquisto con l’intento di salvaguardare l’autonomia deci-
sionale delle pubbliche amministrazioni in materia.
22 Il catalogo elettronico è il modello con il quale si è dato il via al progetto
innovativo di e-procurement promosso dal MEF.
Pur rappresentando inizialmente una soluzione transitoria, può ancora og-
gi affermarsi che esso costituisce lo “zoccolo duro” delle attività di approvvi-
gionamento pubblico.
Il catalogo elettronico si configura come un potente strumento mediante il
quale si è in grado di aprire sulla rete una vetrina in cui i fornitori mostrano i
propri prodotti e/o servizi. Prevede esclusivamente la funzionalità di acqui-
sto da catalogo elettronico e consente di ottimizzare l’intero ciclo di gestione
degli ordini.
La creazione di una vetrina virtuale è, inoltre, per le imprese, un metodo
molto economico per espandere il proprio business riducendo i costi fissi di
gestione.
I cataloghi elettronici rinvenibili sul portale acquisti del Ministero dell’E-
conomia e delle Finanze sono indirizzati alla gestione di beni standard, a bas-
sa volatilità di prezzi e tecnologie, idonei a beni con frequenza di acquisto
medio-alta e vincolati alla stipula di una convenzione quadro mediante lo
svolgimento di una gara tradizionale o telematica.
In questa sede è utile ricordare che nella sua prima configurazione l’ade-
sione alle convenzioni stipulate da Consip, società a totale partecipazione
pubblica incaricata dal MEF dell’implementazione del progetto di e-procure-
ment, era obbligatoria per le amministrazioni dello Stato centrali e periferi-
che, venendo solo successivamente estesa, con l’entrata in vigore dell’art. 24
della legge n. 289/2002, anche ad altre categorie di soggetti pubblici in pre-
cedenza facoltizzati.
Oggi, le recenti modifiche legislative, hanno definitivamente eliminato
ogni obbligatorietà, depotenziando nella sostanza il sistema centralizzato de-
gli acquisti introdotto nel 1999 che comunque continua efficacemente ad ope-
rare ed a contribuire alla riduzione della spesa per “consumi intermedi”, ve-
ro obiettivo dell’azione di governo.
L’impetuoso sviluppo delle tecnologie informatiche avvenuto negli ultimi
anni ha comunque consentito l’ulteriore evoluzione del progetto di raziona-
lizzazione degli acquisti pubblici ed ha permesso di compiere un ulteriore e
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

decisivo passo in avanti in direzione degli obiettivi programmati (in primis


proprio l’obiettivo di riduzione della spesa).
Utilizzando, da un lato, l’infrastruttura tecnologica di cui la Consip si è do-
tata attraverso l’espletamento di una gara comunitaria, e sfruttando, dall’altro,
le potenzialità offerte dalla normativa in relazione all’applicabilità delle nuo-
ve tecnologie per il perfezionamento della documentazione e dei procedimen-
ti amministrativi (oggi raccolta nel Testo Unico – DPR 28/12/2000, n. 445), si 23
è resa possibile l’introduzione delle altre due modalità di approvvigionamen-
to telematico di beni e servizi previste originariamente dal progetto.
Il DPR 101/2002 rappresenta nella sostanza la loro trasposizione sul pia-
no normativo e ne ha consentito l’applicazione concreta in ambiente pub-
blico.
Attraverso questa disposizione, le aste on-line ed il marketplace, sono sta-
ti introdotti e regolamentati nel nostro ordinamento.
Il DPR in questione, quanto all’ambito soggettivo, si applica a tutte le isti-
tuzioni obbligate all’osservanza delle normative nazionali e comunitarie in
materia di appalti pubblici con esclusione delle regioni e delle autonomie lo-
cali (province, città metropolitane, comuni e comunità montane). Queste pos-
sono, comunque, autonomamente decidere di utilizzare le procedure previ-
ste nel regolamento o, invece, disciplinare l’utilizzo di sistemi telematici nel
rispetto dei principi comunitari in materia.
Sebbene il DPR citato, all’articolo 2, terzo comma, salvaguardi appunto
l’autonomia delle regioni e degli enti locali laddove conferma loro la facoltà
di applicare le disposizioni in esso contenute, appare legittimo sostenere che,
almeno fino a questo momento, l’impostazione adottata dalle amministrazio-
ni pubbliche locali ricalchi, sostanzialmente nella realtà concreta, le proce-
dure indicate nel regolamento stesso.
Le procedure telematiche, così come strutturate, non devono, quindi, es-
sere obbligatoriamente seguite dalle amministrazioni. Queste possono sce-
gliere di utilizzare le metodologie tradizionali, oppure optare, con provvedi-
mento motivato e secondo le modalità definite dai rispettivi ordinamenti, di
procedere attraverso nuove procedure telematiche di acquisto rese possibili
dall’avvento delle nuove tecnologie e dall’utilizzo di nuove applicazioni.
Il loro impiego deve comunque garantire il rispetto dei principi generali
discendenti dalla normativa interna e comunitaria: la garanzia della par con-
dicio per i partecipanti, la trasparenza e la semplificazione delle procedure e
i principi generali in materia di sicurezza contenuta nei regolamenti emanati
ai sensi dell’art. 15, comma 2, della legge n. 675/96 nonché delle disposizio-
ni concernenti la documentazione amministrativa e la firma elettronica.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

Le procedure telematiche di acquisto necessitano quindi di un sistema


informatico capace di garantire certezza giuridica al procedimento, ai singoli
documenti informatici ed in grado di offrire le necessarie garanzie di sicurez-
za così da tutelare la riservatezza delle negoziazioni nonché assicurare la ve-
ridicità, l’integrità e la non ripudiabilità degli atti.
Di questi temi si sta occupando un gruppo di lavoro appositamente costi-
24 tuito in seno alla Direzione Generale Mercato Interno della Commissione Eu-
ropea che vede la partecipazione di rappresentanti di tutti gli Stati Membri
dell’Unione. Il suo compito precipuo è quello di coniugare le esigenze deri-
vanti dal rispetto dei basilari principi comunitari (trasparenza, par condicio,
concorrenza, ecc.) posti dal Trattato e ribaditi nella nuova direttiva europea
n. 2004/18/CEE in materia di appalti pubblici di beni, servizi e lavori di pros-
sima pubblicazione con il corretto utilizzo dei nuovi sistemi telematici di ap-
provvigionamento.
L’asta on-line è un luogo fisico o virtuale in cui gli acquirenti/fornitori
qualificati si incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/ser-
vizio ben definito in termini di caratteristiche e quantità. Nel corso dell’asta
una o più di tali caratteristiche (più comunemente il prezzo, ma non esclu-
sivamente) possono essere oggetto di rilancio da parte dei partecipanti fino
alla definizione del migliore offerente. Essa supporta la gestione on-line del-
l’intero processo di gara, dall’emissione del bando all’aggiudicazione e può
essere implementata secondo vari modelli: al ribasso (la classica asta ingle-
se inversa), a busta chiusa, all’offerta economicamente più vantaggiosa, con
aggiudicazione anche completamente automatizzata. È idonea per beni spe-
cifici, valutabili su parametri oggettivi che hanno una frequenza d’acquisto
medio-bassa.
La peculiarità dell’asta on-line rispetto alle aste tradizionali consiste nel
fatto che il luogo in cui gli acquirenti ed i fornitori si incontrano per contrat-
tare la compravendita di un prodotto/servizio è un luogo “virtuale”, accessi-
bile attraverso Internet. L’asta on-line stimola la competitività tra le imprese
e consente notevoli riduzioni dei prezzi di acquisto rispetto alle basi d’asta
di partenza (è chiaro che la riduzione sarà tanto più veritiera quanto più con-
grua sarà la definizione a monte della base d’asta).
Secondo il nostro ordinamento giuridico1, essa può essere utilizzata per
appalti di beni e servizi di qualsiasi importo (quindi sia al di sotto che al di
sopra della soglia comunitaria).

1 Articoli 9 e 10 del DPR 101/2002.


LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

L’amministrazione che intende acquistare beni e servizi attraverso una ga-


ra telematica deve preventivamente procedere alla c.d. “abilitazione dei con-
correnti”, attraverso l’emanazione di un “bando di abilitazione” contenente
modalità e criteri per l’accreditamento dei fornitori.
La normativa è finalizzata a garantire la più ampia possibilità di parteci-
pazione alle gare e ad evitare la creazione di “barriere all’accesso” che, inevi-
tabilmente, creerebbero distorsioni alla libera concorrenza. 25
Il bando di abilitazione deve essere pubblicato almeno sessanta giorni pri-
ma dell’inizio delle procedure, mentre l’avviso di gara trenta giorni prima
dell’avvio delle relative operazioni.
Il bando di abilitazione deve contenere una serie di dati relativi al volume
degli appalti da aggiudicare, distinti per categorie merceologiche, nel perio-
do di validità dell’abilitazione e la specifica delle varie classi per le quali gli
utenti, in relazione alla loro capacità tecnica, finanziaria ed economica, pos-
sono richiedere di essere abilitati.
Se non si considera l’obbligatorietà di adesione al sistema delle conven-
zioni Consip in vigore fino a poco tempo fa (cataloghi elettronici su conven-
zioni), l’asta on-line è sicuramente lo strumento di approvvigionamento tele-
matico – per gare sopra e sotto soglia comunitaria – che le amministrazioni,
soprattutto quelle locali che hanno già iniziato ad utilizzare i nuovi strumen-
ti telematici di approvvigionamento, hanno maggiormente implementato re-
putandolo estremamente efficiente e riuscendo a spuntare prezzi e condizio-
ni altamente favorevoli.
Gli enti pubblici, infine, sempre secondo il nostro ordinamento, possono
utilizzare, per acquisti di importo inferiore alla soglia comunitaria, il market-
place della pubblica amministrazione2.
La differenza fondamentale tra il sistema delle convenzioni ed il mercato
elettronico è che mentre il primo è una “vetrina” in cui un unico fornitore
selezionato da Consip espone, a prezzi e condizioni prefissati in una conven-
zione, un assortimento di beni definito in fase di gara, il mercato è uno stru-
mento in cui a fronte di un bene saranno disponibili offerte di più fornitori.
Le pubbliche amministrazioni potranno scegliere la più conveniente, seguen-
do le proprie procedure per gli acquisti sotto soglia comunitaria.
I beni e i servizi che saranno acquistabili nel mercato elettronico consen-
tiranno di completare la gamma dei prodotti resi disponibili dalle conven-
zioni. Le amministrazioni hanno dunque un’ulteriore opportunità per ridur-
re i costi legati agli acquisti.

2 Articolo 11 del DPR 101/2002. Vedi inoltre il capitolo 3.


LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO

Ma proprio in virtù dell’autonomia riservata alle amministrazioni locali


dal DPR n. 101 in tema di implementazione di tali modelli di approvvigiona-
mento telematico si è osservata e si osserva tutt’ora una graduale, anche se
lenta, proliferazione di marketplace territoriali. Alcuni sono ancora in fase
progettuale, altri già operanti; alcuni si basano su architetture estremamente
complesse dove il marketplace, inteso nell’accezione qui esaminata, è uno
26 dei servizi di e-sourcing che è possibile fornire attraverso l’utilizzo di una
piattaforma telematica, altri sfruttano semplicemente, ma non per questo me-
no efficacemente, le potenzialità del mercato elettronico nella sua accezione
tradizionale.
Il marketplace rimane comunque uno strumento potente che, a dispetto
delle forti resistenze che incontra ogni nuovo progetto di innovazione, se op-
portunamente utilizzato, potrà assumere il ruolo di volano per uno sviluppo
ulteriore del processo di modernizzazione economica sia del settore pubbli-
co, sia di quello privato.
È proprio a questo strumento che sono in particolare dedicate le presenti
linee guida. Senza pretesa di esaustività si cercherà di approfondire le pecu-
liarità e le caratteristiche del mercato telematico come strumento di incontro
tra domanda ed offerta.
Sono purtroppo ancora ampie le aree del nostro Paese dove il tasso di pe-
netrazione dell’innovazione tecnologica non raggiunge livelli adeguati.
Queste linee guida si pongono l’obiettivo ambizioso di favorire lo scam-
bio di conoscenze tra le amministrazioni più all’avanguardia nel settore di ri-
ferimento e incrementare le competenze di quelle che non hanno ancora avu-
to l’occasione di sperimentare le nuove soluzioni tecnologiche ed organizza-
tive oggi a disposizione.
È importante, a nostro avviso, cogliere ogni occasione per stimolare il rap-
porto tra i diversi livelli di governo del settore pubblico e di questi con il set-
tore privato in modo da rendere più familiare ed agevole l’impiego dei nuovi
strumenti fonte di beneficio per l’intero sistema Paese.
CAPITOLO 2 27

IL MARKETPLACE
IL MARKETPLACE

29

2.1. Cos’è il marketplace

È fin dai tempi antichi che la piazza del mercato ha rappresentato il luogo
per eccellenza del commercio.
Con la globalizzazione e l’introduzione delle nuove tecnologie il commer-
cio si è sviluppato sempre più attraverso la rete Internet.
Nell’universo delle relazioni B2B (business to business) tra operatori eco-
nomici, includendo tra questi, a ben diritto, anche la pubblica amministra-
zione, i marketplace occupano sicuramente un posto di rilievo.
È a partire dall’anno 2001 che in Italia comincia a registrarsi una conside-
revole presenza in rete dei mercati elettronici anche se, dato lo specifico set-
tore soggetto a continui ed incessanti cambiamenti (anche di tipo struttura-
le), alcuni operatori hanno abbandonato, o meglio sostituito, tale modello con
altre e differenti modalità di scambio commerciale.
Il marketplace è nato come luogo di intermediazione per favorire l’incon-
tro tra gli operatori e tra la domanda e offerta di beni e servizi. Esso si realiz-
za tramite una infrastruttura tecnologica sviluppata su Internet che permette
agli operatori economici di interagire tra loro.
Rispetto ad un mercato tradizionale, nel quale lo scambio di informazioni
(prezzo, qualità, quantità del bene oggetto di transazione) e le manifestazioni
di volontà di acquirenti e fornitori avvengono mediante strumenti tradizio-
nali (voce, telefono, fax, posta), in un mercato digitale tutto ciò avviene me-
diante un computer ed una connessione ad Internet.
In particolare, fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare
cataloghi on-line, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire
acquisti e vendite.
Il marketplace non è, infatti, una procedura competitiva nel senso stretto
del termine bensì può considerarsi un mercato digitale che supporta processi
di negoziazione dinamica.
IL MARKETPLACE

I marketplace possono essere classificati in diversi modi a seconda delle


loro principali peculiarità e caratteristiche. Distinguiamo innanzitutto due
categorie basilari:
• verticali, se sono progettati per uno specifico settore merceologico o indu-
striale e sono completamente orientati ai bisogni di questa comunità;
• orizzontali, se sono indirizzati ai bisogni di un’utenza generica, o di un
30 target preciso (ad es. giovani, bambini, ecc.) e/o di un’area geografica. In
questo caso presentano prodotti e servizi di tipo diverso.

A seconda della modalità utilizzata nello scambio dei beni e/o servizi è
possibile enucleare diverse funzionalità applicabili agli e-marketplace:
a) marketplace su catalogo, in cui il venditore mette a disposizione del mer-
cato la propria offerta predefinita;
b) “request for quotation”, uno strumento “buyer driven” per mezzo del qua-
le un potenziale acquirente valuta l’offerta fatta da più venditori;
c) aste standard, “seller driven”, dove più acquirenti competono per acqui-
stare, aumentando il prezzo della loro offerta;
d) “riverse”, altro strumento “buyer driven”, dove più venditori competono
per vendere, diminuendo il prezzo della loro offerta.

Da questa prima classificazione discende come lo strumento del market-


place disegni un terreno sul quale si orientano le azioni sia degli acquirenti
sia dei venditori; gli uni e gli altri si pongono sul mercato, ovviamente, se-
condo diverse ottiche, ma entrambi mirano ad un traguardo comune che è
quello di operare secondo economicità ed efficienza.
L’obiettivo finale, se consideriamo soggetti economici privati, è quello
di ridurre i costi e i tempi totali di lavorazione (dal rifornimento dei beni
alla trasformazione e distribuzione dei prodotti), se invece prendiamo a ri-
ferimento enti ed organismi pubblici, l’obiettivo diventa quello di un effi-
cace approvvigionamento di prodotti/servizi che consenta risparmi sulla
spesa da destinare alle attività istituzionali specifiche di una determinata
organizzazione pubblica. Un aspetto importante da tenere in considerazio-
ne, con riferimento a queste ultime, è rappresentato dai vincoli posti dalla
normativa nazionale e comunitaria, soprattutto in riferimento al principio
di libera concorrenza. Da questo punto di vista, le pubbliche aziende che
decidano di avvalersi di sistemi automatizzati di scelta del contraente, de-
vono comunque assicurare la parità di condizioni dei partecipanti nel ri-
spetto dei principi di trasparenza e semplificazione delle procedure 3. Po-

3 Cfr. art. 2 del DPR 101/2002.


IL MARKETPLACE

tranno quindi prevalentemente utilizzare lo strumento marketplace per ac-


quisti di importo circoscritto (in economia, secondo i limiti previsti nei ri-
spettivi ordinamenti) e comunque al di sotto della soglia di rilievo comuni-
tario. Per acquisti di importo superiore a tale soglia è necessario predispor-
re una gara comunitaria.
Gli elementi caratteristici affinché un mercato elettronico sia considerato
tale sono diversi4. 31
Il principale è ovviamente quello di orientare a favorire le relazioni
commerciali tra compratori e venditori, anche se non è indispensabile che
esso garantisca la conclusione della transazione on-line. Altro aspetto im-
portante è il ruolo di intermediazione tra cliente e fornitore che il market-
place deve ricoprire attraverso un’interazione diretta sulla rete. Da ultimo,
la possibilità che esso venga utilizzato, soddisfatti alcuni requisiti di base,
da tutti gli operatori interessati che volessero accedervi; non deve cioè fi-
nalizzarsi al soddisfacimento di una singola impresa o di un gruppo limi-
tato di esse.
Il marketplace è dunque uno strumento orientato ai processi e basato sul
coinvolgimento di tutti gli attori. Esso si inquadra certamente tra gli strumen-
ti di e-procurement attualmente utilizzati nella esperienza pubblica e privata
del nostro Paese; in particolare, esso si dimostra in grado di offrire alle am-
ministrazioni pubbliche italiane maggiori peculiarità e specificità rispetto,
ad esempio, al semplice utilizzo delle convenzioni ex art. 26 della legge fi-
nanziaria per l’anno 2000.
I vantaggi del marketplace – dei quali tratteremo più da vicino nel para-
grafo 6.1 – si ravvisano dunque nella diversa possibilità di incontro in un
nuovo mercato, una piazza virtuale dove è possibile scambiare informazioni
e dati, presentare e cercare prodotti, contattare nuovi clienti e fornitori, av-
viare, perfezionare e concludere transazioni economiche e dove è inoltre pos-
sibile accedere anche a tipologie differenti di servizi a valore aggiunto.

Alcuni dati quantitativi


Per ciò che concerne il dato quantitativo dei marketplace operanti in Ita-
lia si registra questa situazione5:

4 Cfr. Associazione impresa Politecnico, e-Marketplace: quale ruolo nel B2b italiano?, marzo 2002.
5 Paolo Catti, Relazione al seminario “Il Marketplace negli enti locali: un’occasione per la ri-
duzione dei tempi e per il risparmio negli acquisti”, Milano, 28 gennaio 2004.
IL MARKETPLACE

Marketplace Anno 2001 Anno 2002 Anno 2003


Attivi 72 62 99
Nuovi attivi – 27
In stallo6 21 8
Non più operanti 6 2
Non operanti in Italia 4 –
Chiusi 21 5
Totale 124 104 99
32

“Dal punto di vista dei soggetti imprenditoriali alla base di tali iniziative
si rileva che alla fine del 2002, nel 18% dei casi, il socio principale è costi-
tuito da un’impresa o da un consorzio di imprese appartenenti alla stessa fi-
liera (cosiddetti marketplace consortili); il 4% è supportato da gruppi banca-
ri che dimostrano un interesse strategico nel “progetto” marketplace; il 62%
è costituito da operatori indipendenti che non hanno particolare interesse
all’interno della filiera per la quale operano; il 15%, infine, è supportato da
associazioni ed istituzioni pubbliche a dimostrazione del ruolo non margina-
le svolto da simili organizzazioni, in special modo a livello locale” 7.
Da sottolineare, per completezza di informazione, che i dati riportati si ri-
feriscono al numero dei marketplace operanti, mentre i soggetti economici
che li supportano sono in numero inferiore avendo, magari, una stessa im-
presa o consorzio attivato più di un modello di mercato elettronico.
La lieve tendenza alla riduzione del numero dei marketplace che si regi-
stra sin dai primi anni della loro comparsa (124/104/99) non è indice del fal-
limento del modello, ma si associa piuttosto al parziale abbandono del mo-
dello “ortodosso” di riferimento (almeno per quanto concerne i marketplace
che hanno ottenuto risultati soddisfacenti) per abbracciare invece nuove ti-
pologie di servizi offerti dagli operatori business to business.
Tali nuove tipologie di servizi possono essere classificate in tre categorie
principali8:
• servizi di e-sourcing, finalizzati ad aiutare le imprese in tutte quelle atti-
vità che vanno dalla ricerca di nuovi fornitori (scouting), alla loro qualifi-
ca e certificazione, alla fase di negoziazione vera e propria (basata su stru-
menti quali l’asta elettronica e i sistemi di richiesta di offerta);

6 Con l’espressione “in stallo” si intende riferirsi a quei marketplace che versano in stato di
difficoltà o che vivono una fase di riflessione su come e se continuare in futuro.
7 Associazione impresa Politecnico, Dai marketplace ai servizi di sourcing, procurement e
supply chain collaboration, gennaio 2003.
8 Cfr. nota precedente.
IL MARKETPLACE

• servizi di e-procurement, finalizzati a supportare i processi di acquisto ri-


corsivo, tipicamente basati su catalogo web, di prodotti/servizi relativa-
mente ai quali è già stato definito un contratto o comunque sono note tut-
te le specifiche della fornitura;
• servizi di e-supply chain collaboration, finalizzati ad agevolare tutte quel-
le attività di natura collaborativa tra clienti e fornitori, a livello di gestio-
ne integrata dei cicli ordine-consegna, di pianificazione della produzione 33
e dell’approvvigionamento, di sviluppo di nuovi prodotti.

Se consideriamo i risultati ottenuti negli ultimi anni dagli operatori B2B


in Italia in termini di “transato” notiamo come il trend evolutivo, seppur ab-
bastanza contenuto in valore assoluto, è in lenta e progressiva ascesa. Si pas-
sa, infatti, da un volume di 210 milioni di euro alla fine del 2001 ad un volu-
me pari a più del doppio (535 milioni di euro) nel corso del 2002 fino a regi-
strare un bel balzo in avanti nell’anno 20039.
In tale stima non vengono incluse le transazioni tra società appartenenti
allo stesso gruppo e quelle che si attivano on-line ma si chiudono off-line.
I valori riportati testimoniano concrete potenzialità di sviluppo e lasciano
presupporre una crescita ancora maggiore negli anni avvenire, in special mo-
do per ciò che concerne le attività di e-sourcing, anche se è d’obbligo tenere
una certa cautela nelle previsioni dato l’ambito estremamente innovativo di
riferimento.
“Disaggregando questi valori in riferimento ai diversi modelli di business
praticati, si evidenzia una predominanza netta nella fornitura di servizi di e-
sourcing (intendendo quindi come tali quei servizi finalizzati a supportare le
imprese nella ricerca di nuovi fornitori, alla loro qualifica ed alla fase di ne-
goziazione propriamente detta) rispetto a quelli di e-procurement (basati su

9 Il III Rapporto dell’Osservatorio B2B del Politecnico di Milano (marzo 2004) ha rilevato che
“anche se ancora contenuti in termini assoluti, di una qualche significatività iniziano ad es-
sere i volumi complessivi di acquisti negoziati con questi strumenti: circa 9,5 miliardi di eu-
ro il volume complessivo di scambi derivanti da applicazioni e-procurement basate su Inter-
net (aste on-line, richieste di offerta, acquisto a catalogo di beni e servizi, di cui il 65% circa
negoziato attraverso aste e il restante 35% attraverso sistemi di Rfx ed e-collaboration. Dal
punto di vista della tipologia dell’acquisto, prevalgono ancora sensibilmente gli acquisti spot
(una tantum o ripetuti) rispetto ai contratti/accordi quadro, anche se ci sembra di cogliere
una tendenza all’aumento del peso di quest’ultima tipologia di negoziazioni. Una parte con-
sistente dei volumi complessivi dell’e-sourcing fa riferimento agli operatori B2B: oltre il 50%
se consideriamo anche le transazioni che l’operatore gestisce per conto delle aziende che lo
posseggono. Tale percentuale si riduce al 12% se, invece, consideriamo esclusivamente gli
acquisti gestiti dagli operatori per conto di imprese esterne alla compagine azionaria (e quin-
di considerabili come loro clienti)”.
IL MARKETPLACE

catalogo web) ed a quelli relativi ad attività di natura collaborativa tra clien-


te e fornitore.
Tali servizi consentono, alle imprese che ne fruiscono, di gestire eventi ne-
goziali singoli (aste elettroniche e sistemi di richiesta di offerta), di ammini-
strare acquisti ricorrenti nel tempo (cataloghi) nonché di agevolare l’integra-
zione e la collaborazione, soprattutto attraverso la definizione di meccani-
34 smi di interazione (ad esempio codifica dei prodotti), lungo tutta la catena
produttiva.
Essi possono essere realizzati investendo nell’acquisto di una propria
piattaforma tecnologica oppure in modalità ASP (Application Service Pro-
vider) cioè mettendo a disposizione delle imprese utenti la propria piattafor-
ma tecnologica in una modalità simile all’affitto (unitamente ad una serie
di servizi a valore aggiunto connessi al suo utilizzo) o gestendo per conto
dell’azienda cliente un insieme di attività relative ai processi cliente-forni-
tore (Process Outsourcer), per le quali la tecnologia rappresenta solo uno
strumento di supporto”10.
L’insieme di servizi ed attività sopra descritto, che si sviluppa in ambito
privato, appare assolutamente trasferibile anche alle aziende pubbliche, so-
prattutto locali, che possono, dal momento che la normativa vigente offre lo-
ro margini più ampi di autonomia rispetto alle amministrazioni centrali, util-
mente sfruttare tali opportunità.
In seguito cercheremo di mettere a fuoco il funzionamento e le potenzia-
lità del mercato elettronico, sforzandoci di estrapolare le caratteristiche pro-
prie del settore privato che si ritengono applicabili anche a quello pubblico,
di preminente nostro interesse.

2.2. Tipologie e funzionamento

Dagli studi e ricerche11 svolte in materia di marketplace è emersa una mol-


teplicità ed eterogeneità dei modelli di business adottati, non soltanto nell’e-
sperienza italiana.
Il marketplace è inteso, in una accezione ampia, nel senso di funzionalità
potenzialmente esprimibile da una piattaforma tecnologica (servizi B2B), che
opera soprattutto nel settore privato.

10 Vedi note 4 e 7.
11 Cfr. note paragrafo 2.1.
IL MARKETPLACE

Abbiamo già accennato – nel paragrafo 2.1 – alla possibilità di diversifica-


zione dei servizi con i quali si esplicano queste potenzialità.
A questo proposito possiamo ancora distinguere tra alcune principali ti-
pologie di marketplace:
a) informativi, che hanno unicamente lo scopo di permettere un più efficace
incontro tra domanda e offerta evitando di gestire lo scambio vero e pro-
prio. Essi si limitano pertanto a mettere in contatto venditori ed acquirenti 35
consentendo ai primi di promuovere i propri prodotti commerciali e di al-
largare potenzialmente il proprio mercato ed ai secondi di scoprire nuovi
fornitori attraverso l’evidenziazione dei dati anagrafici e commerciali di
questi ultimi. Non consentono dunque l’acquisto diretto (nell’ambito della
P.A. un esempio è costituito oggi dal marketplace del Comune di Firenze);
b) transazionali, nei quali la committenza si rivolge a fornitori selezionati a
seconda delle sue esigenze. Essi consentono di chiudere on-line il proces-
so di acquisto/vendita attraverso l’utilizzo di diversi sistemi, asta telema-
tica (più venditori in competizione che tendono ad aggiudicarsi una for-
nitura attraverso la comparazione delle offerte in base al prezzo), catalogo
(il compratore acquista prodotti standard ad un prezzo definito inseren-
doli in un “carrello della spesa” virtuale), richiesta di acquisto vendita (ti-
pica trattativa privata attraverso la quale gli attori del mercato, compratori
e venditori, contrattano gli aspetti della transazione quali quantità, tempi
e modalità di consegna, prezzo, ecc.). Tra i sistemi di richiesta di acqui-
sto/vendita a disposizione dell’acquirente che qui rileva maggiormente ai
nostri fini, si evidenzia la request for quotation (Rfq) utilizzata nei market-
place informativi unicamente ad un primo livello di contatto che succes-
sivamente può svilupparsi al di fuori del mercato elettronico, mentre altri
marketplace (come quello della P.A.) si servono di questo strumento per
effettuare ordini on-line;
c) transazionali integrati che non solo supportano il processo di acqui-
sto/vendita di prodotti/servizi ma offrono anche la possibilità ad acqui-
renti e venditori di integrare il proprio sistema informativo (legacy) con
la piattaforma tecnologica al fine di automatizzare, e quindi ottimizzare,
i processi amministrativi ed informativi connessi alla transazione (ge-
stione dei flussi documentali, integrazione con i sistemi di protocolla-
zione, aggiornamento del magazzino, ecc.). Tale tipologia di servizio è
quello che oggi viene maggiormente richiesto in particolar modo dagli
enti locali i quali, grazie alla riconosciuta autonomia d’azione e sempre
nell’ambito della normativa nazionale e comunitaria attualmente vigen-
te in materia di acquisizione di beni e servizi, hanno a disposizione di-
IL MARKETPLACE

verse soluzioni da attuare a seconda delle diverse esigenze di approvvi-


gionamento. Essi possono, infatti, bandire una gara per la selezione di
un operatore di e-business (e-government in questo caso) che realizzi il
prodotto ritenuto per loro più congeniale;
d) collaborativi, nel senso che mirano a consentire agli attori del mercato pro-
cessi di cooperazione lungo la catena produttiva anche condividendo
36 informazioni rilevanti (quali ad esempio le giacenze di magazzino) al fine
di migliorare le prestazioni. Nella nostra realtà tale tipologia di market-
place è praticamente assente12.

In questo ambito, dai confini incerti, sono stati enucleati alcuni macro-
raggruppamenti di modelli di business che caratterizzano lo scenario italiano
e che considerano gli e-marketplace cosiddetti “ortodossi” la cui funzionalità
principale è quella di sfruttare Internet per creare nuovi mercati virtuali; gli
e-marketplace outsourcer che si pongono principalmente l’obiettivo di sup-
portare i “clienti” (le imprese) nello svolgere meglio alcune attività legate al
processo di compravendita, offrendo servizi diversi in una logica di outsour-
cing; i private e-marketplace che mettono a disposizione delle imprese solu-
zioni tecnologiche, competenze e servizi che consentano di gestire più effica-
cemente i rapporti commerciali.
Il funzionamento di un mercato elettronico varia ovviamente a seconda
del modello utilizzato e della scelta tecnologica ed applicativa operata dal
gestore della piattaforma.
Il marketplace ortodosso di tipo transazionale costituisce il raggruppa-
mento che si rifà all’accezione più classica di mercato elettronico, all’interno
del quale potremmo collocare quello della pubblica amministrazione (vedi
cap. 3). Esso si basa sull’accesso ad un sito web ed ha lo scopo precipuo di
instaurare nuove relazioni tra fornitori e clienti consentendo ai primi, di so-
lito sottoposti ad una procedura di accreditamento, di promuovere i propri
prodotti e servizi ed ai secondi di ampliare e migliorare il proprio mercato di
fornitura. Generalmente è progettato per aree merceologiche (se di tipo oriz-
zontale) o per tipologia di prodotto (se di tipo verticale).
Se la struttura è organizzata “ad albero”, è possibile navigare al suo inter-
no fino a visualizzare famiglie di prodotti sempre più specifiche e, qualora
presente, il singolo o i singoli prodotti desiderati.
Un marketplace ben organizzato dispone di un motore che agevola le ope-
razioni di ricerca a seconda della parola chiave digitata. Con la visualizza-

12 Cfr note paragrafo 2.1.


IL MARKETPLACE

zione della pagina del catalogo in cui sono presenti i beni di interesse è pos-
sibile effettuare operazioni diverse tra le quali, ad esempio, il confronto, una
richiesta di offerta (acquisto o vendita) o l’acquisto diretto.
È proprio il confronto tra i diversi beni visualizzati, in un’ottica compa-
rativa, che consente l’adozione “ragionata” di quello che costituisce lo stru-
mento principale di funzionamento di un marketplace: il sistema di richie-
sta di acquisto/vendita (Rfx)13. Con questa espressione si intendono tutti 37
quei meccanismi di scambio che consentono di attivare una contrattazione
commerciale e di fornire supporto alla comunicazione tra compratore e ven-
ditore.
Tale sistema è utilizzato, dal lato acquirente, per richiedere informazioni
di carattere generale (Rfi) o specifiche (Rfp) al fine di definire le caratteristi-
che tecniche e/o economiche di un prodotto/servizio da acquistare o ancora
vere e proprie richieste di quotazione (Rfq) ad imprese che potenzialmente
potrebbero divenire fornitrici.
Le richieste avvengono ovviamente on-line e permettono, indipendente-
mente dalle modalità di conclusione della transazione e dal buon esito della
transazione stessa, di far dialogare acquirenti e venditori.
Dal lato del fornitore, possono richiedersi offerte d’acquisto (Rfb) in cui
potenziali acquirenti formulano le loro offerte al rialzo in relazione ad un de-
terminato prodotto/servizio.
Il sistema di richiesta di acquisto/vendita presenta il vantaggio di conce-
dere più tempo a disposizione per presentare e valutare le offerte rispetto al
sistema alternativo dell’asta elettronica mentre, con riferimento ai cataloghi
web, esso non ha necessità di aggiornamento continuo.
In sostanza, con la richiesta di acquisto/vendita è possibile negoziare prez-
zi e condizioni migliorative dei prodotti a catalogo richiedendo l’invio di pro-
poste ad hoc.
È infine possibile procedere direttamente all’acquisto diretto di un bene o
servizio (nel caso del buyer) qualora si ritenga da subito che le condizioni
praticate siano convenienti o quando non si reputi necessario, per ragioni di
urgenza della fornitura o per altri motivi, procedere a richieste di acquisto/

13 Associazione Impresa Politecnico, Dai marketplace, cit. Si evidenziano 4 tipologie di Rfx:


Rfi = request for information;
Rfp = request for proposal;
Rfq = request for quotation;
Rfb = request for bid
} per l’acquirente

per il venditore
IL MARKETPLACE

vendita. Quest’ultima possibilità è praticata, ad esempio, nel marketplace


della pubblica amministrazione14.
Ma, in riferimento ai diversi modelli di business, quali sono i servizi com-
plessivamente offerti all’interno dei mercati elettronici? Questi possono esse-
re raggruppati in due categorie principali15:
• servizi caratteristici a supporto dei processi del marketplace;
38 • servizi accessori.

Con riferimento alla prima categoria i servizi più diffusi sono:


1. servizi relativi alla gestione (creazione, manutenzione, aggiornamento,
ecc.) del catalogo on-line e della vetrina di presentazione del fornitore;
2. servizi logistici, che vanno dal semplice supporto informativo alla gestio-
ne diretta di processi logistici complessi (supporto decisionale e contrat-
tuale, strumenti per la stima dei costi di trasporto, ecc.);
3. servizi di certificazione che mirano alla verifica dell’affidabilità commer-
ciale e finanziaria dei partecipanti ed alla verifica dei beni messi in ven-
dita al fine di garantire lo stato di conformità e il rispetto degli standard);
4. servizi finalizzati allo scambio e alla gestione di documenti amministrati-
vi (bolle, fatture, ecc.);
5. servizi finanziari che consentono alle imprese partecipanti di usufruire di
linee di credito tradizionali o appositamente concepite per le transazioni
attraverso la rete;
6. servizi di incasso e pagamento;
7. servizi di consulenza finalizzati ad aiutare l’impresa-utente ad adeguare i
processi ed i sistemi al marketplace;
8. servizi di assicurazione sulle transazioni commerciali (ad esempio assicu-
razione sui beni scambiati, sul rispetto dei tempi di consegna, ecc.).

La seconda categoria (servizi accessori), non è correlata strettamente ai


processi del marketplace ma è piuttosto finalizzata ad incrementare il valore
del modello proposto offrendo potenzialmente alle imprese/utenti benefici
aggiuntivi. Tra questi:
1. servizi informativi (news di settore, normative ed informazioni di interes-
se per le imprese;
2. servizi di community, quali mailing list, forum on-line, chat, che hanno
l’obiettivo di creare comunità virtuali tra i partecipanti al marketplace;

14 Vedi capitolo 3.
15 Associazione Impresa Politecnico, e-Marketplace, cit.
IL MARKETPLACE

3. servizi di consulenza di varia natura (fiscale, amministrativa, ecc.), alcu-


ne fruibili direttamente on-line, altre off-line;
4. servizi di ricerca di personale qualificato;
5. servizi di formazione, inclusi quelli di e-learning;
6. guide e manuali, non relativi ai prodotti scambiati sul marketplace, ma
di interesse generale per gli operatori del settore, scaricabili direttamen-
te dal sito; 39
7. servizi di traduzione, utilizzabili, in alcuni casi, direttamente on-line.

La maggior parte di questi servizi sono offerti da fornitori con cui il


marketplace ha stipulato una qualche formula di accordo o di mero marke-
ting o addirittura di tipo strategico che può persino prevedere relazioni di
esclusiva.
I diversi modelli di marketplace fin qui rappresentati dimostrano quanto
più o meno complessa possa rivelarsi la loro struttura. In base ad essa ed alle
scelte che l’azienda, pubblica o privata, opererà in merito alle proprie esigen-
ze di approvvigionamento, dipenderà l’utilizzo di un modello o dell’altro, in
dipendenza anche delle risorse finanziarie a disposizione. È evidente, infatti,
che i costi aumenteranno, sia in fase di start up sia nel corso della gestione
corrente, in base alla complessità della soluzione tecnologica che si vorrà
adottare ed in relazione alla quantità e qualità dei servizi richiesti. Maggiore
è il grado di complessità, più grande sarà l’orientamento ad affidarsi a società
esterne specializzate.
Nel prosieguo tenteremo di porre l’accento sulle associazioni tra enti che
rappresentano, a nostro avviso, la modalità più conveniente per addivenire
alla costruzione di un marketplace, perlomeno nella fase di start up. I costi
ancora elevati da sostenere per la gestione di un mercato elettronico consi-
gliano, infatti, soprattutto con riferimento agli enti di dimensioni contenute,
di mettere in comune risorse e professionalità a disposizione per sfruttarne
le economie di scala e beneficiare dei vantaggi che ne derivano in termini di
efficienza ed efficacia dell’azione pubblica.

2.3. Come si costruisce

Il mercato elettronico si realizza, come si è visto, tramite una infrastruttu-


ra tecnologica sviluppata su Internet, alquanto sofisticata, al fine di garantire
l’esistenza di un luogo idoneo di intermediazione tra gli operatori e la do-
manda e l’offerta di beni e servizi.
IL MARKETPLACE

Per quanto riguarda le amministrazioni pubbliche, la costruzione e il fun-


zionamento di un marketplace territoriale implicano notevoli problematiche
che queste devono affrontare nella realtà concreta.
Innanzitutto, vi è un problema rilevante di costi da sostenere, in relazione
sia alla fase di start up/acquisto o, come più sovente accade, noleggio della
piattaforma tecnologica – sia alla fase di gestione – affidamento del servizio
40 nella generalità dei casi ad un gestore del sistema, e quindi ad un operatore
economico specializzato nel settore delle nuove tecnologie.
Esiste poi un profilo di efficienza organizzativa e gestionale delle struttu-
re interne, legata alla necessità per la singola amministrazione di dedicare ri-
sorse umane e professionali alla gestione del mercato elettronico, con le con-
seguenze in termini di costi e tempi.
Vi è infine un aspetto più generale di razionalizzazione della funzione di
gestione degli acquisti sul territorio locale, attraverso una tendenziale unifi-
cazione delle normative e delle procedure.
Il riferimento è in particolare, da un lato, all’adozione di regolamenti spe-
cifici che, nel quadro delineato dalla normativa statale sugli acquisti on-line
(DPR n. 101/2002), disciplinino le procedure telematiche di acquisto di beni
e servizi nell’ambito locale. Dall’altro, all’istituzione di albi telematici di im-
prese qualificate per la gestione delle gare on-line.
Queste problematiche assumono una particolare rilevanza per gli enti lo-
cali di minori dimensioni, con l’effetto di rallentare se non proprio fermare
in tale ambito il processo di innovazione.
In questo contesto, una possibile soluzione, già adottata con successo da parte
di alcune amministrazioni locali, è quella di creare e sviluppare forme di associa-
zionismo e aggregazione nella costruzione e gestione di marketplace territoriali.
L’associazionismo tra gli enti, ai diversi livelli di governo del territorio,
consente, infatti, di conseguire numerosi vantaggi, quali:
• notevoli risparmi economici;
• risparmi di risorse umane;
• risparmi di tempo;
• semplificazione e unificazione delle procedure;
• standardizzazione e razionalizzazione degli acquisti;
• utilizzo di personale tecnico competente,
rispondendo così almeno in parte alle problematiche sopra evidenziate.

D’altra parte, la gestione associata delle funzioni tra gli enti locali trova
ampio fondamento nella normativa vigente, sia generale sugli enti locali sia
specifica sulla relativa funzione acquisti.
IL MARKETPLACE

Il riferimento è, da un lato, all’art. 30 del D.Lgs. n. 267/2000 (testo unico


delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) dove si disciplinano le “con-
venzioni” per lo svolgimento in modo coordinato di funzioni e servizi deter-
minati. Dall’altro, all’art. 59 della legge n. 388/2000 (legge finanziaria per il
2001), dove il legislatore prevede e sostiene le forme di aggregazione tra gli
enti locali per l’acquisto di beni e servizi attraverso convenzioni di livello
sub-nazionale, e quindi valevoli in ambiti regionali e locali. 41
Il principio di associazionismo tra gli enti locali si può realizzare secondo
modalità differenti. In particolare, possono essere costituiti “uffici comuni”
agli enti contraenti, che operando con personale distaccato dai primi, svolgo-
no le funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo.
Ma si può anche prevedere che gli enti partecipanti all’accordo deleghino
le funzioni a favore di uno di essi, (cosiddetto ente-capofila o guida) che ope-
ra in luogo e per conto di tutti gli altri su espresso mandato – delimitato an-
che nei fini – dei rispettivi enti partecipanti all’accordo. Anche in quest’ulti-
mo caso, peraltro, occorre stabilire forme necessarie di consultazione degli
enti contraenti regolati da atti normativi secondari (regolamenti).
Il punto di riferimento territoriale assume in ogni caso una triplice funzione:
• di tipo politico, per dare visibilità all’esterno al momento aggregativo de-
gli interessi locali;
• di tipo programmatorio poiché permette una quanto più possibile analiti-
ca individuazione della territorialità degli atti o programmi socioecono-
mici su un territorio amministrativamente definito come sovracomunale;
• di tipo organizzativo perché costituisce il centro d’imputazione delle de-
cisioni elaborate e condivise dal basso, e ad un tempo anche il referente
privilegiato unitario e stabile nel tempo, destinatario nella fase attuativa
della programmazione negoziata, delle provvidenze o delle decisioni re-
gionali su quei territori.

Per quanto riguarda specificamente l’attuazione del principio di associa-


zionismo ai fini della costruzione di marketplace territoriali, anche sulla ba-
se delle diverse esperienze realizzate o in corso, si possono evidenziare tre
linee direttrici fondamentali.
1. L’utilizzazione dello strumento della “convenzione” quale modalità prin-
cipale di disciplina delle azioni e dei rapporti sia tra le pubbliche ammi-
nistrazioni, sia tra queste e i soggetti privati. Infatti, si devono considera-
re, da un lato, la convenzione stipulata “a monte” tra l’amministrazione
pubblica e l’operatore economico affidatario del servizio di gestione del
sistema telematico di acquisto di beni e servizi (“gestore del sistema”);
IL MARKETPLACE

dall’altro, la convenzione stipulata “a valle” tra le diverse amministrazio-


ni locali, di cui una capofila, ai diversi livelli di governo del territorio, per
la gestione associata degli acquisti on-line, attraverso il ricorso al sistema
telematico medesimo (“piattaforma tecnologica”).
2. L’individuazione della provincia quale punto di riferimento fondamentale
nella costruzione di marketplace. La provincia, infatti, assume un ruolo
42 centrale in qualità di:
• ente capofila per le altre amministrazioni locali;
• responsabile del progetto complessivo degli acquisti on-line;
• amministrazione responsabile in via esclusiva del rapporto negoziale
con il gestore del sistema.
Questo per un duplice motivo. Innanzitutto, per la funzione fondamenta-
le attribuita dalla legislazione vigente alla provincia di promozione e di
sperimentazione sul territorio di strumenti e procedure innovative nella
gestione e organizzazione amministrativa in generale e nel settore degli
acquisti in particolare.
Inoltre, perché la provincia sembra rappresentare l’ambito ottimale per l’eser-
cizio in forma associata della funzione acquisti a livello locale, in conformità
al principio di adeguatezza di cui alla l. n. 59/1997 e al D.Lgs. n. 112/1998.
3. Il modello operativo che si basa sul bilanciamento ottimale tra il coordina-
mento nella gestione della funzione acquisti e l’autonomia delle singole am-
ministrazioni con l’adesione alla convenzione e la successiva attuazione.
Il modello operativo prevede, infatti, l’attribuzione della gestione della
domanda e, in genere, anche delle procedure di acquisto, alle singole ammi-
nistrazioni (comuni o altri enti locali) in quanto utenti del bene/servizio e
l’affidamento all’ente capofila (provincia) del rapporto negoziale esclusivo
con il gestore del sistema.
Più precisamente, si ha la piena autonomia dei comuni nella determina-
zione dei fabbisogni e nello svolgimento delle singole gare telematiche, men-
tre il coordinamento si realizza attraverso l’aggregazione e l’unificazione pres-
so la provincia delle procedure e delle modalità operative che comprendono:
• la gestione dell’albo telematico di imprese qualificate per gli acquisti on-
line, affidata direttamente alla provincia in rapporto di stretta collabora-
zione con gli enti aderenti;
• la gestione del sistema telematico di negoziazione per l’acquisto di beni e
servizi, che si basa sulla convenzione stipulata in via preliminare tra la
provincia e il partner privato;
• il regolamento approvato dalla provincia, che disciplina le modalità di ge-
stione delle gare telematiche, in linea con i principi e le modalità fonda-
IL MARKETPLACE

mentali stabiliti dal regolamento governativo n. 101 del 2002 per le am-
ministrazioni centrali.

Gli enti locali, quindi, sulla base di quanto stabilito dalla apposita con-
venzione stipulata con la provincia, ricorrono all’albo telematico e al sistema
telematico di negoziazione della provincia per la realizzazione dei propri ac-
quisti on-line di beni e servizi. 43
Questo modello operativo garantisce una razionalizzazione della funzione
di gestione degli acquisti nel territorio locale attraverso una omogeneità delle
procedure e delle modalità di acquisto on-line che fanno capo alla provincia
quale ente centrale di riferimento.
Inoltre, assicura un notevole risparmio della spesa, attraverso una riparti-
zione dei costi di gestione del sistema telematico tra le diverse amministra-
zioni (provincia ed enti locali) e una notevole convenienza soprattutto per
gli enti locali di limitate dimensioni che si avvalgono della piattaforma tec-
nologica messa a disposizione dalla provincia.
Si deve infine, evidenziare che in alcune esperienze più avanzate realiz-
zate a livello locale il principio di associazionismo si spinge fino alla gestio-
ne in comune non solo del sistema telematico di negoziazione, ma anche del-
le stesse procedure di gara, attraverso la delega all’ente capofila, di volta in
volta o una tantum designato, dei relativi compiti e attività.
In questo caso, le singole amministrazioni definiscono i fabbisogni e i re-
quisiti di acquisto, provvedono agli approvvigionamenti contattando diretta-
mente i fornitori e gestiscono i pagamenti. Il progetto assicura, quindi, la pie-
na autonomia delle singole amministrazioni negli acquisti di beni e servizi
in termini di programmazione dei tempi e quantità degli acquisti ed il rap-
porto diretto con i fornitori convenzionati.
L’ente capofila, a sua volta, propone e realizza le strategie di approvvi-
gionamento tramite la gara e la successiva conclusione del contratto con i
fornitori.
I fornitori, infine, interagiscono con l’ente capofila nella fase di stipula del
contratto e forniscono direttamente alle amministrazioni i beni e i servizi.
Questo modello operativo assicura il conseguimento dei benefici connessi
al coordinamento della spesa e l’autonomia delle amministrazioni. Il coordi-
namento della spesa consente di attivare la leva sui volumi, in termini di ri-
sparmi e livelli di servizio. L’autonomia delle amministrazioni assicura a sua
volta rapidità d’azione e responsabilità diretta sulla spesa.
In ogni caso, l’aggregazione tra gli enti locali per la costituzione di market-
place territoriali, attraverso lo strumento della convenzione, sia che si con-
IL MARKETPLACE

cretizzi nella gestione in comune della piattaforma tecnologica, sia che com-
prenda anche la gestione delle stesse procedure di gara, sembra oramai rap-
presentare una delle modalità principali di azione delle amministrazioni pub-
bliche nello svolgimento della funzione acquisti in ambito territoriale.

44 2.4. Come gestirlo

Un mercato elettronico, per poter esplicare le funzionalità descritte nei


capitoli precedenti, ha bisogno di tutta una serie di elementi, più o meno im-
portanti, che ne consentano un efficace funzionamento.
Innanzitutto, anche se trattasi di un mercato “virtuale”, esso ha comun-
que necessità di un “luogo fisico” sul quale risiedere e cioè di una piattafor-
ma tecnologica.
Tralasciando gli aspetti relativi alle componenti infrastrutturali hardware
e software, che pure assumono notevole rilievo per un’entità organizzativa
che si appresti a realizzare un progetto di costruzione di un marketplace o
comunque di erogazione di servizi di e-sourcing, diremo che proprio il con-
tinuo mutare degli scenari operativi e l’ampliamento della gamma di poten-
ziali servizi offribili, hanno comportato anche un’evoluzione delle piattafor-
me tecnologiche disponibili sul mercato in modo tale da adattarle alle nuove
e diverse esigenze.
Esistono oggi, infatti, diversi operatori che si sono specializzati nel ruolo
di “partner tecnologico” delle imprese pubbliche e/o private (Pleiade, B2Bi-
scom, Oracle, ecc.) in grado di offrire loro sistemi telematici innovativi di ap-
provvigionamento e negoziazione tarati in base alle necessità rappresentate
dalle imprese stesse.
La strategia adottabile per l’implementazione di una piattaforma tecnolo-
gica può prevedere diverse modalità.
È possibile ricercare soluzioni ad hoc, appositamente sviluppate attraver-
so l’utilizzo di tecnologie di base oppure fare uso di applicazioni di differen-
te livello tecnologico integrate tra loro in un’applicazione complessiva o an-
cora affidarsi a soluzioni precostituite da operatori terzi (gestori del sistema).
“Ciò che rileva ai nostri fini sono le funzionalità attese dall’impiego della
piattaforma e che possiamo raggruppare su 3 livelli a complessità crescente
di realizzazione16:

16 Cfr. Associazione Impresa Politecnico, e-Marketplace, cit.


IL MARKETPLACE

1. funzionalità di base:
• informazione (contenuti generali, cataloghi on-line);
• avvio della transazione (richieste di acquisto/vendita);
2. funzionalità intermedie:
• facilitazione (incontro tra buyer e seller), aste;
• chiusura della transazione (gestione dei contratti e degli ordini, paga-
mento); 45
3. funzionalità avanzate:
• logistica, strumenti di strategic sourcing, funzionalità di supply chain
collaboration.
Proporzionalmente al livello di complessità delle funzioni esprimibili da
una piattaforma cresce, come già accennato, non solo il costo di realizzazio-
ne (sia in riferimento alla fase di start up sia in termini di gestione corrente),
ma anche la frequenza a ricorrere al supporto di società esterne”.
Anche se, nell’ambito delle relazioni commerciali tra privati che si svol-
gono in via telematica, non sempre viene necessariamente richiesto il pos-
sesso e l’utilizzo della firma digitale per la conclusione di una transazione,
appare opportuno includere tale strumento tra i componenti necessari ad un
sicuro e corretto funzionamento del mercato elettronico.
La firma digitale è, infatti, requisito indispensabile per partecipare alle ga-
re telematiche pubbliche e per accedere al mercato elettronico della pubblica
amministrazione.
In generale, nell’ambito di un’impresa, la firma digitale acquisisce rile-
vanza in tutti quei processi che richiedono la creazione di supporti documen-
tali necessari allo svolgimento dell’attività di impresa così come allorquando
assolve ad esigenze di sicurezza informatica ed all’identificazione dei sogget-
ti in essi operanti all’interno ed all’esterno dell’impresa stessa.
Quando, come in un marketplace, l’attività d’impresa si orienta nei con-
fronti di soggetti non appartenenti alla struttura organizzativa (clienti, forni-
tori, autorità amministrative, ecc.) sorge la necessità di acquisire e fornire cer-
tezza in relazione all’autenticità ed all’integrità dei documenti informatici
oggetto di assunzione di reciproco impegno.
Questa esigenza viene soddisfatta proprio attraverso l’utilizzo della firma
digitale perché, secondo il nostro ordinamento, al documento informatico
sottoscritto con firma elettronica, anche di grado inferiore alla firma digitale,
in ogni caso, non può essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità co-
me mezzo di prova.
In un’ottica di sempre maggiore sviluppo ed integrazione dei mercati elet-
tronici nonché di semplificazione nella ricerca del prodotto desiderato, un
IL MARKETPLACE

brevissimo cenno va fatto in merito alla grande importanza che riveste l’a-
spetto della codifica dei prodotti. Molto spesso, all’interno dello stesso
marketplace, prodotti uguali o simili tra loro vengono descritti in modo di-
verso rendendo poco agevole la loro ricerca ed il successivo confronto.
Il problema non è di facile soluzione e si è posto anche in ambito comunita-
rio in riferimento alla questione dell’accesso alle informazioni negli appalti pub-
46 blici. L’utilizzazione di diverse nomenclature, compromettendo l’apertura e la
trasparenza degli appalti pubblici, ha condotto all’emanazione di un regolamen-
to teso a istituire un sistema di classificazione unico degli appalti denominato
CPV (Common Procurement Vocabulary), sviluppato sulla base di nomenclatu-
re già esistenti17. Il CPV comprende un vocabolario principale, che poggia su
una struttura ad albero di codici fino a nove cifre ai quali corrisponde una defi-
nizione che descrive le forniture, i lavori o servizi oggetto di appalto, ed un vo-
cabolario supplementare utilizzato per meglio completarne la descrizione.
Se, in questa sede, si accenna al tema della codifica, è perché oggi esisto-
no, anche in ambito privato, delle “isole” che non danno trasparenza e possi-
bilità di confronti corretti ed automatici. Si richiede dunque uno sforzo orga-
nizzativo notevole che consenta di creare un sistema coerente ed integrato a
beneficio di tutti i soggetti operanti all’interno di un mercato elettronico e, in
prospettiva futura, all’interno di differenti mercati tra loro integrati.
Infine, affinché un mercato elettronico possa svilupparsi pienamente, es-
so deve essere sufficientemente popolato. L’affermazione, all’apparenza ba-
nale, acquisisce importanza nel momento in cui si pensi che gran parte, se
non tutti, i vantaggi18 che da esso possono derivare rischiano di venir meno
se il numero degli attori partecipanti non garantisce l’innesco di quei mecca-
nismi di competitività e concorrenzialità fonte principale di creazione di ri-
sparmio e di valore.
È auspicabile perciò, a livello di singola amministrazione, l’avvio di una
“campagna promozionale e di informazione” sul mercato elettronico a fini di
una sempre maggiore partecipazione.
A livello centrale è opportuno, inoltre, incentivare le imprese fornitrici,
soprattutto medie e piccole, affinché si dotino di capitale umano e strumen-
tale sufficiente a sostenere le nuove sfide e, allo stesso tempo, adottare una
politica di riduzione dei costi della tecnologia (se il marketplace non si è an-
cora pienamente sviluppato è perché sussistono elevati costi di gestione del-

17 Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al vocabolario comune per gli
appalti pubblici (CPV) pubblicato nella GUCE L 340 del 16 dicembre 2002. Entrato in vigore
il 16 dicembre 2003.
18 Vedi il successivo paragrafo 6.1.
IL MARKETPLACE

la piattaforma tecnologica che dovrebbe ospitarlo) ed una sempre maggiore


facilità di accesso alle procedure telematiche senza grossi investimenti
hardware e software in ossequio ai principi di libera concorrenza e traspa-
renza delle operazioni di gara.
Infine, soprattutto in ambito pubblico, è necessaria un’intensa attività for-
mativa volta a creare e sviluppare competenze idonee tra gli addetti alle atti-
vità di approvvigionamento che utilizzino strumenti telematici. 47

I risultati attesi
Studiosi e ricercatori del settore sono oggi concordi nell’affermare che le
applicazioni e-procurement conosceranno in futuro ampia diffusione e svol-
geranno un ruolo estremamente rilevante nel panorama dell’e-commerce in-
terno ed estero.
Nel nostro Paese, nonostante il naturale scetticismo ed il lento avvio dovuto
ad ostacoli di tipo culturale e tecnologico ed alla lieve diminuzione del numero
di operatori sul mercato, si registra attualmente un considerevole incremento
nel volume, che rimane però ancora contenuto, delle transazioni effettuate19.
Quest’ultimo dato già testimonia di per sé la convenienza riscontrata nel-
l’utilizzo dei nuovi sistemi telematici di acquisizione in ambito privato, ma
anche il mercato elettronico della pubblica amministrazione comincia gra-
dualmente ad affermarsi ed a costituire un’opportunità concreta per enti pub-
blici e fornitori soprattutto medio-piccoli.
Probabilmente si è attraversata, e si attraversa ancora, una fase di assesta-
mento e di perfezionamento delle tipologie di servizi che caratterizzano le
offerte etichettate come “marketplace”20.
Lungi dal voler proporre previsioni quantitative attendibili (nel numero
di operatori e nel volume di transato), può comunque ragionevolmente atten-
dersi una sempre maggiore penetrazione di tali sistemi, soprattutto di e-sour-
cing, nell’attività gestionale delle aziende pubbliche e private ed una crescita
significativa della percentuale del budget relativo alle negoziazioni on-line;
il tutto accompagnato dai necessari cambiamenti negli assetti organizzativi e
nell’orientamento all’utilizzo di tali sistemi da parte del management21.

19 Cfr. paragrafo 2.1


20 Abbiamo visto come queste tipologie di servizi sono sostanzialmente riconducibili a quelle
di e-sourcing, di e-procurement e di e-supply chain collaboration (Cfr. paragrafo 2.1).
21 Il III Rapporto dell’Osservatorio B2B del Politecnico di Milano, marzo 2004, prevede, per ciò
che concerne il settore privato, che i modelli di e-procurement maggiormente diffusi nei
IL MARKETPLACE

Fondamentale sarà il ruolo che svolgeranno gli operatori terzi (gestori) e la


loro capacità di attrarre verso le soluzioni tecnologiche proposte quella fetta,
purtroppo ancora consistente, di soggetti economici (pubblici e privati) che
continuano a rimanere legati ai sistemi tradizionali di acquisizione e vendita.
Le ragioni di questa situazione possono individuarsi nel fatto che si è iniziato
relativamente da poco tempo ad utilizzare questi strumenti innovativi.
48 Più repentino sarà il processo di allontanamento da questo “stato embrio-
nale” in cui versano la gran parte degli operatori economici, magari favorito
dall’adozione di quelle politiche di incentivazione di cui prima si faceva cen-
no – più veloce sarà l’introduzione di questi nuovi strumenti nelle abitudini
comportamentali degli operatori stessi.
È quanto, in definitiva, ci si attende nei prossimi anni, pur nella consape-
volezza che la strada da percorrere è ancora molta e rilevanti sono gli ostaco-
li da superare.
Sia di conforto rilevare che, laddove si sono create condizioni favorevoli,
i risultati non si sono fatti attendere, soprattutto in termini di performance.

prossimi anni possano classificarsi in tre categorie destinate a concentrare la maggior parte
degli approcci all’e-procurement delle aziende italiane di medie e grandi dimensioni:
– le aziende di dimensione maggiore, comprese le multinazionali anche se hanno una di-
mensione contenuta nel nostro Paese, che si doteranno di proprie piattaforme integrate a
supporto sia dei processi di e-sourcing che di e-catalog;
– le aziende che porteranno avanti una strategia composita, sviluppando in casa un proprio
catalogo elettronico e affidandosi, invece, ad operatori esterni per quanto riguarda i servi-
zi di e-sourcing;
– infine le aziende che preferiranno affidarsi il più possibile ad operatori esterni specializ-
zati, sia a livello di e-sourcing che di e-catalog.
Sempre secondo il rapporto, risulta più complesso fare previsioni sui percorsi comporta-
mentali delle PMI italiane, in genere ben poco propense all’innovazione relativa alle tecno-
logie dell’informazione e della comunicazione. Si ritiene comunque che anche queste azien-
de saranno nel tempo “destinate” ad utilizzare i nuovi strumenti di e-procurement, in parti-
colare quelli di e-sourcing: evidentemente fruendo delle piattaforme e dei servizi offerti da-
gli operatori B2B specializzati.
CAPITOLO 3 49

IL MARKETPLACE
DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

51

3.1. Introduzione

Il concetto di marketplace finora analizzato, per quanto applicabile con i


dovuti aggiustamenti anche al settore pubblico, presenta delle differenze ri-
spetto al marketplace adottato dalla pubblica amministrazione.
Per quest’ultima, infatti, il DPR n. 101 del 2002 – Regolamento recante cri-
teri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di
procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi
ne ha regolamentato i tratti salienti e definito dettagliatamente i contorni.
Tale disposizione normativa, oltre allo svolgimento da parte delle stazioni
appaltanti delle gare telematiche, disciplina la realizzazione di un “mercato
elettronico” della pubblica amministrazione (articolo 11), di tipo selettivo
che consente meccanismi di acquisto da catalogo (ordini diretti) e richieste
di offerta (RDO; in inglese: Rfq, request for quotation) per importi sotto la so-
glia di evidenza comunitaria.
Il sistema, ovviamente, nazionale o locale che sia, deve garantire i princi-
pi di parità di condizioni dei partecipanti, di trasparenza e di semplificazio-
ne delle procedure in ossequio al dettato comunitario.
Questo sistema non è applicabile alle gare sopra soglia comunitaria in
quanto l’istituzione di un sistema chiuso di fornitori abilitati, non consente
di estendere tale metodo di acquisizione di beni e servizi anche per gli appal-
ti e le forniture di rilievo comunitario, atteso che in tale fascia opera l’oppo-
sto principio per il quale i concorrenti agli appalti pubblici debbono poter
partecipare alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi fidu-
ciari e l’iscrizione ad un albo dei fornitori istituito presso le pubbliche ammi-
nistrazioni non è requisito obbligatorio per la partecipazione alle gare. In tal
senso dispone fra gli altri anche l’articolo 17, comma 5, D.Lgs. n. 157/199522.

22 Il comma 5 dell’articolo citato così dispone: “I concorrenti agli appalti pubblici di servizi
debbono poter partecipare alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi di
prestatori di fiducia eventualmente costituiti dalle singole amministrazioni aggiudicatrici”.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il mercato elettronico della pubblica amministrazione – realizzato da Con-


sip per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in ottemperanza
al citato art. 11, comma 5, del DPR n. 101 del 2002 – è già attivo e offre un’ot-
tima opportunità per gli approvvigionamenti delle amministrazioni pubbli-
che. È un mercato elettronico business to government di tipo selettivo buy-si-
de e rappresenta un fondamentale esempio di negoziazione attraverso l’im-
52 piego di transazioni telematiche.
Si tratta sostanzialmente di un sito accessibile via Internet dove qualsiasi
pubblica amministrazione può effettuare acquisti e in cui ciascun operatore
del mercato può esporre i propri prodotti e proporre la propria offerta. Le con-
dizioni soggettive minime fissate dal Programma per l’abilitazione dei forni-
tori al mercato elettronico sono limitate alla verifica dei requisiti di onorabi-
lità morale ed alla richiesta di soglie di fatturato “simboliche” (con la finalità
di verificare che l’impresa sia in attività) o comunque assolutamente ridotte.
Sono inoltre previste condizioni e caratteristiche minime dei prodotti da abi-
litare al marketplace, a garanzia della qualità della fornitura.
Questo strumento, oltre a rappresentare un mezzo per rendere più efficien-
ti le indagini di mercato delle amministrazioni, rappresenta per le PMI e i di-
stributori locali un’ottima opportunità di dotarsi di un canale di transazione
estremamente efficace ed efficiente. Occorre, infatti, sottolineare che per ac-
cedere al mercato i fornitori potranno scegliere di impegnarsi a garantire le
proprie offerte anche in un solo territorio provinciale, che rappresenta la ba-
se geografica minima; questo consentirà l’ingresso anche a molti operatori di
piccole dimensioni.
Un gran numero di dirigenti delle amministrazioni (circa 1000, di cui il
50% appartiene agli enti locali, oltre ad un grande numero di responsabili
delle scuole) hanno avviato contatti con Consip per poter accedere al merca-
to elettronico. Essi verranno sostenuti, in una prima fase, attraverso supporto
diretto per la fornitura di assistenza tecnica e per facilitare la registrazione al
sistema e l’utilizzo del marketplace. In particolare il supporto riguarda l’uso
della firma digitale. L’interesse dimostrato da queste amministrazioni è frutto
anche di un piano di diffusione a livello locale della conoscenza e delle op-
portunità offerte dal marketplace (come, ad esempio, in Emilia-Romagna, in
Toscana e – prossimamente – in Sicilia ed in Veneto).
Il marketplace della pubblica amministrazione costituisce dunque uno
strumento agile per gli acquisti sotto soglia, si presta cioè ad acquisti fre-
quenti di beni e servizi a costo unitario tipicamente contenuto ed a catego-
rie merceologiche molto frammentate (tipo cancelleria, materiale elettrico,
materiale informatico di consumo, ecc.); è vincolato alla creazione di un
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

mercato elettronico, anche locale, tramite pre-qualifica dei fornitori su re-


quisiti essenziali; offre la possibilità di acquistare tramite selezione tra più
offerte comparabili.
In tempi recenti è stato da più parti evidenziato come, nel sistema delle
convenzioni centralizzate, ai dubbi sull’effettivo decentramento delle proce-
dure di acquisto si unissero quelli sulla creazione di un sistema concorren-
ziale per entità medio-piccole. Il sistema del mercato elettronico, se corretta- 53
mente interpretato, può contribuire alla creazione di un mercato concorren-
ziale a carattere locale perché consente di salvaguardare le realtà imprendi-
toriali di piccole e medie dimensioni dislocate sul territorio e più vicine alle
pubbliche amministrazioni locali.
Possiamo riassumere nel seguente specchietto quali sono le differenze del
mercato elettronico della P.A. rispetto al sistema delle convenzioni ex artico-
lo 26 della legge finanziaria n. 488/199923:

CONVENZIONI MERCATO ELETTRONICO DELLA P.A.


Trattano in maniera centralizzata beni e servizi Consente di richiedere offerte a più fornitori
con caratteristiche standard per beni e servizi con caratteristiche
particolari
Le modalità di fornitura – consegna dei beni Consente di richiedere modalità di fornitura
ed erogazione dei servizi – sono predefinite personalizzate (es. consegna in giorni
ad orari diversi da quelli previsti)
A fronte di ogni convenzione vi è un unico Le P.A. possono acquistare lo stesso bene
aggiudicatario per l’intero territorio nazionale, da fornitori diversi, scegliendo quello che
per una determinata area geografica (lotto) preferiscono sulla base delle loro puntuali
esigenze
Spesso i fornitori sono aziende di dimensioni Agevola l’accesso dei piccoli fornitori,
medio-grandi, in grado di soddisfare che possono sfruttare il vantaggio
una domanda per volumi rilevanti competitivo della vicinanza geografica
alle P.A. locali
Consentono risparmi derivanti Consente potenzialmente risparmi derivanti
dall’aggregazione della domanda dalla possibilità di confrontare l’offerta
di più fornitori in maniera agevole e veloce

Indirizzandosi prevalentemente ad acquisti per piccoli fabbisogni estem-


poranei, il marketplace costituisce inoltre uno strumento utile per il monito-
raggio ed il controllo della spesa sostenuta dalle amministrazioni.

23 Cfr. Alcune domande e risposte sul mercato elettronico della P.A., a cura di Consip Spa, in
“Strategie amministrative” n. 1, anno III, gennaio 2004, Speciale Fieraforum 2004, Risorse
comuni.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

In questa sede si ricorda, in riferimento a quanto prescritto dall’articolo


24, comma 6-bis della legge finanziaria per il 2003 – che prevede l’obbligo
per la Consip di pubblicare sul proprio sito Internet le categorie di prodotti
per le quali attiverà il mercato elettronico nell’anno successivo – che il piano
delle iniziative di mercato elettronico per l’anno 2004 prevede la disponibi-
lità delle seguenti categorie merceologiche:
54 • arredi e complementi di arredo
• ausili per il superamento delle barriere architettoniche
• autoricambi (pneumatici e consumabili)
• calzature e abiti da lavoro
• condizionatori
• forniture didattiche (cancelleria ed attrezzature)
• materiali ed attrezzature igienico/sanitari
• peritelefonia (accessori per la telefonia)
• segnaletica sicurezza
• segnaletica ambienti ed uffici
• stampati
• strumentario medico di base
• strumentario chirurgico
• vetreria e monouso.

Nel corso del 2004 è inoltre prevista l’estensione delle tipologie di pro-
dotto nell’ambito delle categorie merceologiche di cui ai seguenti Bandi di
Abilitazione già pubblicati:
• prodotti e accessori informatici
• ausili informatici per disabili
• dispositivi di protezione individuale
• rubinetti, raccordi, prolunghe e deflussori per cateterismo arterioso e ve-
noso
• materiale elettrico
• piccole apparecchiature da laboratorio
• prodotti, accessori e materiali di consumo per l’ufficio.

I vantaggi e le opportunità che da esso potranno derivarne principalmente


in termini di risparmio di tempo, di spesa e di ulteriore snellimento e sem-
plificazione delle procedure amministrative dipende, principalmente, dalle
amministrazioni stesse. Se queste acquisiranno piena coscienza della sua for-
za e lo premieranno attraverso un intenso utilizzo, potranno ottenere il risul-
tato di attrarre un numero sempre maggiore di fornitori – piccoli, medi e gran-
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

di – che avranno interesse ad entrare in questo nuovo mercato capace di of-


frire loro ampia visibilità su tutto il territorio nazionale. L’effetto sarà di sti-
molare maggiore competitività a vantaggio della concorrenza e dell’applica-
zione dei principi di efficacia, efficienza ed economicità oggi alla base dell’a-
gire delle pubbliche amministrazioni.
Il mercato elettronico è essenzialmente costituito da una struttura infor-
matica tramite la quale le unità ordinanti, nel rispetto della normativa previ- 55
sta per l’approvvigionamento di beni e servizi della pubblica amministrazio-
ne, possono effettuare acquisti (sempre di valore inferiore alla soglia di rilie-
vo comunitario) da cataloghi predisposti da fornitori selezionati ed abilitati
con apposito bando, secondo le procedure previste.
Naturalmente, si è già accennato al fatto che il sistema dovrà garantire i
principi di parità di condizioni dei partecipanti, di trasparenza e di semplifi-
cazione delle procedure, nonché il rispetto delle disposizioni di recepimento
della normativa comunitaria in materia di documentazione amministrativa e
di firma elettronica (T.U. 445/2000).
Analogamente a quanto avviene nelle aste telematiche, anche in questo
caso occorre instaurare un apposito procedimento per l’abilitazione dei con-
correnti.
Entrambe le procedure sono, infatti, precedute da specifiche fasi di abili-
tazione aperte al pubblico e regolate con bandi conformi alla normativa na-
zionale e comunitaria; i bandi di abilitazione, insieme agli avvisi di gara e
di aggiudicazione (nel caso delle aste telematiche) nonché ad ogni altra co-
municazione al pubblico, sono altresì pubblicati sul sito dell’amministra-
zione procedente.
Lo scopo è quello di “popolare” il mercato individuando, secondo gli ordi-
namenti propri di ogni amministrazione, i soggetti reputati idonei ad esporre
i propri prodotti all’interno del mercato stesso in quanto capaci di dimostrare
il possesso dei requisiti e delle modalità previsti nei bandi di abilitazione. A
tal fine è necessario predisporre i necessari processi di autorizzazione.
Il processo di autorizzazione è un processo interno alle amministrazioni.
Il comma 3 dell’art. 11 DPR n. 101/2002 stabilisce che “le amministrazio-
ni abilitano, al mercato elettronico, i fornitori di beni e servizi tramite uno o
più bandi pubblicati in conformità alla normativa vigente”.
Il contenuto del bando di abilitazione al mercato elettronico è simile a
quello previsto nel caso di gare telematiche.
In particolare, ai sensi dell’articolo 11 comma 4, il bando deve contenere:
• le categorie merceologiche per settori di prodotti e servizi in cui è orga-
nizzato il mercato elettronico;
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

• le specifiche tecniche, costruttive e di qualità dei beni, nonché i livelli dei


servizi cui raffrontare i beni e servizi offerti ai fini dell’abilitazione dei
fornitori;
• le modalità ed i requisiti, soggettivi ed oggettivi, necessari per le do-
mande di abilitazione ed i principi di valutazione delle stesse, nonché
l’indicazione delle eventuali procedure automatiche per la loro valuta-
56 zione;
• la durata dell’abilitazione degli utenti a partecipare al mercato elettronico;
• l’indicazione del sito nel quale, conformemente a quanto previsto dall’ar-
ticolo 4, comma 2, sono rese disponibili al pubblico ulteriori informazio-
ni, con particolare riferimento:
– ai mezzi telematici disponibili per la presentazione delle domande di
abilitazione;
– agli strumenti informatici e telematici messi a disposizione degli uten-
ti per la pubblicazione dei cataloghi e l’invio delle offerte;
– alle informazioni sul funzionamento del mercato elettronico;
– alle metodologie generali utilizzate dal sistema per le richieste auto-
matiche di quotazione;
– alle fattispecie automatiche di esclusione del singolo utente;
– alle modalità ed ai criteri per la dimostrazione da parte degli offerenti
del possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi e la loro permanenza
anche al momento della conclusione del contratto;
– alle modalità con cui avverranno le comunicazioni;
– alle modalità con cui verranno pubblicati sul sito, se necessario, gli av-
visi di aggiudicazione delle forniture di beni e servizi al di sotto della
soglia di rilievo comunitario cui al DPR n. 573 del 1994.

Tra i requisiti richiesti, particolare rilievo assume la dimostrazione della


capacità economica e finanziaria dei richiedenti, della capacità tecnica e del
possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi.
La pubblica amministrazione ordinante che vuole procedere ad un acqui-
sto sul mercato elettronico ha, dunque, a disposizione un elenco di fornitori
abilitati a seguito di una procedura di pre-qualifica elettronica e un insieme
di imprese idonee alla fornitura di determinate categorie merceologiche di
beni o tipologie di servizi.
Alla luce di quanto detto può dunque affermarsi che la struttura del
marketplace si compone essenzialmente di due fasi:
• pubblicazione del bando ed accreditamento dei fornitori che rispondono
a requisiti predeterminati;
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

• valutazione delle offerte presenti sul mercato a mezzo del sistema infor-
matico di negoziazione, scelta del fornitore affidatario e conseguente ordi-
nazione.

Il mercato elettronico della pubblica amministrazione rappresenta un mo-


dello le cui funzionalità possono comunque essere trasfuse in analoghi mo-
delli operanti a livello locale e soprattutto è un mercato al quale comunque 57
tutte le amministrazioni – centrali e locali – possono ricorrere in qualità di
utenti, adeguando i propri regolamenti, a prescindere dalle loro iniziative in
materia di e-procurement.
Dal momento, infatti, che questo mercato opera su tutto il territorio nazio-
nale e si appresta ad ospitare sempre più numerosi prodotti di diverse cate-
gorie merceologiche, rappresenta un’opportunità in più di acquisto laddove
se ne presenti la convenienza o la necessità o in caso di un’urgenza che non
trovi altrimenti rapide soluzioni.
Inoltre, l’istituzione ed il mantenimento di un elenco di fornitori e presta-
tori di servizi rappresenta un momento di snellimento e di semplificazione
dell’azione amministrativa. In riferimento alla trattativa privata vengono, in-
fatti, notevolmente ridotti i tempi necessari all’accertamento dei requisiti di
qualificazione dei potenziali fornitori nonché di acquisizione concreta dei
beni oggetto di negoziazione.
Dal quadro delineato, risulta chiaro che la realizzazione di un mercato
elettronico consente di coniugare la massima trasparenza con la massima fles-
sibilità di incontro tra domanda e offerta.

3.2. Le regole per l’accesso e l’utilizzo

L’accesso e l’utilizzo del marketplace della pubblica amministrazione


comporta il rispetto di una serie di regole appositamente predisposte che ne
garantiscono il corretto funzionamento in ossequio alla normativa vigente.
È bene ribadire, comunque, che il DPR n. 101/2002 rappresenta la norma-
tiva di riferimento anche se non obbliga regioni ed enti locali alla sua osser-
vanza e regolamenta il mercato elettronico della pubblica amministrazione
esclusivamente per l’acquisto di beni e servizi al di sotto della soglia di rilie-
vo comunitario.
Le regole disciplinano i termini, le condizioni di accesso, le modalità di
utilizzo e le responsabilità che vengono a formarsi in capo ai soggetti cosid-
detti “attori” del sistema.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Gli attori coinvolti sono:


• Pubblica Amministrazione, unico soggetto compratore, suddiviso in molti
Punti Ordinanti che hanno “potere di firma” e che quindi possono effet-
tuare acquisti;
• Fornitori, ovvero aziende private che intendano proporre i propri articoli
e divenire in questo modo potenziali fornitori della pubblica amministra-
58 zione;
• Consip, società incaricata dal MEF di provvedere alla progettazione, svi-
luppo ed organizzazione del mercato elettronico;
• Gestore del sistema, raggruppamento di imprese che, in seguito all’esple-
tamento di procedura ad evidenza pubblica, è stato incaricato da Consip
della gestione dei servizi di conduzione tecnica del mercato elettronico e
delle applicazioni informatiche necessarie al funzionamento del sistema.

Le regole, nella loro completezza racchiuse in una sorta di manuale, sono


disponibili accedendo al sito del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
In questa sede, in un’ottica di semplificazione, si cercherà di fornire le
principali informazioni e di indicare i passi da compiere per un corretto im-
piego dello strumento. In particolare si farà riferimento agli adempimenti ne-
cessari da porre in essere a cura delle amministrazioni pubbliche “utenti” del
sistema e destinatarie delle presenti linee guida.
Per effettuare acquisti tramite il mercato elettronico della pubblica ammi-
nistrazione è necessario che i Punti Ordinanti (le amministrazioni) siano in-
nanzitutto provvisti:
• della strumentazione tecnica ed informatica software ed hardware neces-
saria;
• dei collegamenti alla linea telefonica utili per la connessione alla rete In-
ternet;
• della firma digitale.

In sintesi, possiamo riassumere nel prospetto24 seguente le dotazioni mi-


nime necessarie per accedere al mercato elettronico della P.A.

24 Luca Mastrogregori (responsabile strategie di sviluppo e-procurement, Consip spa), Relazio-


ne al seminario “Il Marketplace negli enti locali: un’occasione per la riduzione dei tempi e
per il risparmio negli acquisti”, Milano, 28 gennaio 2004.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Requisito Descrizione
PC e Modem PC dotato di una porta USB o di una Porta seriale
Sistema Operativo: Windows 95/98/Me 32 Mb Ram,
Windows NT/2000/XP 64 Mb Ram, Modem 33.6k
(consigliati: 56k oppure ISDN 64K)
Browser Al fine di poter accedere alla piattaforma è richiesto
un browser con queste caratteristiche minime
(l’eventuale aggiornamento è possibile via Internet 59
in modalità gratuita): Netscape 4.7 e successivi,
128 bit Microsoft Explorer 5.5 e successivi, 128 bit
Connessione ad Internet Non è richiesta una connessione con prestazioni
particolari per l’accesso alla piattaforma
Kit di Firma digitale Kit di firma digitale intestato al legale rappresentante della società/a
colui che gestisce gli acquisti nella azienda della P.A., vale a dire
chi nella società ha potere di firma di contratti con la pubblica
amministrazione, rilasciato da un certificatore attivo riconosciuto
dal CNIPA*:
Bnl Multiservizi spa Postecom spa Cedacrinord spa
Infocamere Scpa SECETI spa Actalis spa
Finital spa In.Te.Sa. spa Trust Italia spa
Centro Tecnico per la RuPa Saritel spa IT telecom spa
Enel.it spa Consiglio Nazionale
per il notariato

* elenco aggiornato al 20 aprile 2003

L’adozione della firma digitale (della quale ci occuperemo nel successivo


capitolo) ha lo scopo di far sì che le negoziazioni e le transazioni avvengano
telematicamente, senza utilizzare alcun supporto cartaceo, a tutto vantaggio
della riduzione dei tempi e della semplificazione del processo, ma anche del-
la sicurezza degli scambi e dell’autenticità dei contraenti.
Acquisita tale dotazione, il passo successivo da compiere a cura dei Punti
Ordinanti è quello di accedere all’area registrazione del servizio “Acquisti in
Rete delle P.A.”. La registrazione si effettua on-line all’indirizzo http://www.ac-
quistinretepa.it/, è di per sé gratuita e non comporta alcun obbligo se non quel-
lo di dotarsi della strumentazione tecnica sopra descritta.
Il processo, a seconda del caso in cui l’unità ordinante sia o meno iscritta al
sistema delle convenzioni Consip, può essere così sinteticamente descritto25:

25 Vedi nota precedente.


IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

P.O. già registrati via Fax/Posta • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su
“Vuoi acquistare con noi?”
• Seguire l’apposita procedura per la richiesta di conversione
da fax a on-line (assegnazione userid e password)
P.O. già registrati on-line • Accedere alla pagina di registrazione cliccando su
“Vuoi acquistare con noi?”
• Seguire l’apposita procedura prevista per la “Richiesta
60 di abilitazione nuovi servizi”
• Richiedere l’abilitazione anche per il MP (oltre alle
Convenzioni)
• Firmare il documento digitalmente
P.O. non registrati • Prerequisito: possesso/istallazione della firma digitale
• Accedere alla pagina di registrazione cliccando su
“Vuoi acquistare con noi?”
• Effettuare la procedura di registrazione on-line
seguendo le istruzioni indicate nel sito
(assegnazione userid e password)

La registrazione al marketplace dei P.O. dell’amministrazione avviene tra-


mite la compilazione di un apposito modulo contenente la domanda di regi-
strazione.
Tale modulo, disponibile sul sito, contiene l’indirizzo di posta elettronica
al quale devono essere inviate tutte le comunicazioni inerenti all’utilizzo del
marketplace. Il modulo, in conformità alle modalità previste nello stesso si-
to, è sottoscritto a mezzo di firma digitale.
Ad ogni unità ordinante verranno associati, al momento della presenta-
zione della domanda di registrazione ed a cura del Gestore del sistema, un
account (UserID e Password) ed un Pin (Personal Identification Number), at-
tivati in conseguenza dell’emissione di un provvedimento di registrazione (a
cura del MEF) del quale viene data comunicazione all’amministrazione ri-
chiedente.
Ogni azione compiuta dai P.O. sarà imputata direttamente ed esclusiva-
mente all’amministrazione di pertinenza, con conseguente obbligo di darne
attuazione. Ogni amministrazione potrà registrare più unità ordinanti che, ov-
viamente, dovranno tutte detenere il potere di impegnare l’amministrazione
all’acquisto ma anche più Punti Istruttori. Questi ultimi avranno sì possibilità
di accedere al mercato a fini di indagini esplorative ma non saranno dotati del
potere di effettuare operazioni vincolanti per l’ente di appartenenza.
L’unità ordinante si impegna a comunicare, tramite apposita procedura,
qualsiasi mutamento dei requisiti oggettivi e/o soggettivi dichiarati. La regi-
strazione al marketplace è efficace a tempo indeterminato salvo quanto pre-
visto, per motivi di sicurezza, relativamente al Pin, valido per sei mesi.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

È importante sottolineare come la conoscenza dell’account e del Pin da


parte di terzi consentirebbe a questi ultimi non soltanto di accedere al
marketplace, ma anche di compiere atti giuridicamente vincolanti diretta-
mente imputabili al soggetto registrato e/o abilitato (ad es: richieste di of-
ferta).
L’utilizzo dell’account e/o del Pin valgono, infatti, ad attribuire inconte-
stabilmente al soggetto cui sono stati rilasciati, e per essi ai soggetti rappre- 61
sentati, tutte le manifestazioni di volontà, ed in generale tutte le azioni, gli
atti e i fatti posti in essere nell’ambito del marketplace che si intendono com-
piute nell’ora e nel giorno risultanti dalle registrazioni di sistema.
La registrazione dell’unità ordinante potrà essere sospesa per motivi
tecnici od organizzativi, previa comunicazione, così come è possibile, per
il P.O., richiedere la cancellazione in qualsiasi momento dal mercato elet-
tronico.
Una volta abilitati, gli utenti potranno accedere al mercato e cercare i pro-
dotti con apposite funzioni di ricerca.
Tutti i beni e servizi disponibili nel marketplace devono essere definiti
nel catalogo elettronico predisposto dai fornitori abilitati.
L’abilitazione del fornitore, della quale abbiamo trattato nel paragrafo in-
troduttivo, avviene anch’essa secondo le modalità previste dagli specifici
bandi relativi alle diverse categorie merceologiche e si concretizza in un prov-
vedimento di abilitazione e nell’attivazione di un account, password e Pin.
Così come avviene per le unità ordinanti dell’amministrazione al momen-
to della registrazione, ed in assenza di diverse specifiche indicazioni conte-
nute nei bandi di abilitazione, l’abilitazione al marketplace è efficace a tem-
po indeterminato, fatta in ogni caso salva la disciplina della validità tempo-
rale dell’account e del Pin.
Al momento della presentazione della domanda di abilitazione il sistema
genera l’account del fornitore e gli assegna la relativa casella di posta elettro-
nica. Tutte le comunicazioni, compresi il provvedimento di abilitazione e/o
l’eventuale rigetto della domanda, si considerano validamente effettuate alla
casella di posta elettronica del fornitore. Questi effettua le comunicazioni nei
confronti di Consip e degli altri utenti del marketplace avvalendosi esclusi-
vamente della suddetta casella.
Anche per ciò che concerne l’abilitazione del fornitore, aspetto fondamen-
tale, ove non diversamente ed espressamente previsto, è che tutta la docu-
mentazione e gli atti da presentare devono avere la forma di documento infor-
matico e, qualora ne sia richiesta la sottoscrizione, dovranno essere sottoscrit-
ti mediante firma digitale.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Ricapitolando, i passi chiave da compiere per l’abilitazione dei fornitori


sono i seguenti26:

Pubblicazione bando

Attività intermedie
1. Preparazione alla domanda 2. Presentazione domanda 3. Valutazione ed esito
62 di abilitazione di abilitazione on-line della Domanda
• Lettura del bando • Accesso al portale • Ricezione della (eventuale)
acquisti in rete della P.A. richiesta di chiarimenti
• Download della documentazione • Compilazione della • Risposta alla richiesta
dal sito Consip domanda di abilitazione di chiarimenti
• Lettura della documentazione • Selezione del bando • Ricezione provvedimento
del bando ed upload del catalogo di abilitazione o diniego,
prodotti firmato e indicazioni pubblicazione
catalogo
• Preparazione del • Download della domanda • Pubblicazione catalogo
catalogo prodotti di abilitazione compilata sulla piattaforma
• Firma digitale del • Firma digitale della
catalogo prodotti domanda di abilitazione
• Predisposizione delle • Upload della domanda
informazioni necessarie di abilitazione firmata
per l’abilitazione
• Ricevimento conferma
ricezione domanda
di abilitazione

Abilitazione
Una volta avvenuta l’abilitazione dei fornitori, si procede alla pubblica-
zione sul marketplace della lista dei prodotti offerti, la cui conformità rispet-
to alle specifiche tecniche indicate nel capitolato è accertata dalla Consip.
Il fornitore abilitato, che agisce mediante un legale rappresentante dotato
dei necessari poteri, è il solo ed esclusivo responsabile del contenuto del ca-
talogo e si impegna a fornire una descrizione veritiera, corretta e non ingan-
nevole dei prodotti abilitati ivi inseriti. Consip, dal canto suo, si riserva la fa-
coltà di richiedere chiarimenti, effettuare controlli e verifiche – anche a cam-
pione e successivamente al rilascio dell’abilitazione – in merito all’effettiva
sussistenza dei requisiti dichiarati dai fornitori all’atto della domanda di abi-

26 Presentazione di Luca Mastrogregori all’incontro di Laboratorio tenuto presso la sede del For-
mez di Napoli il 24 febbraio 2004.
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

litazione ed in merito alla rispondenza dei prodotti offerti per l’abilitazione


alle specifiche tecniche indicate nel bando.
Il marketplace ospita pertanto unicamente prodotti anch’essi “abilitati” a
farne parte e che, attualmente, sono gli unici che hanno possibilità di essere
transati su questo mercato pena l’applicazione di sanzioni ai fornitori che
disattendono tale disposizione (immediata sospensione o revoca dell’abili-
tazione). 63
Il vantaggio è che la qualità dei beni presenti nei cataloghi è garantita; l’a-
spetto critico riguarda, invece, il fatto che se, in seguito ad una richiesta di
offerta, il fornitore si rende conto che il prodotto con le caratteristiche richie-
ste dal P.O. è nelle sue disponibilità di magazzino ma non è stato inserito nel
catalogo, egli non potrà offrirlo all’unità richiedente se non previa abilitazio-
ne del prodotto specifico al mercato.
Quest’operazione comporta comunque dei tempi tecnici che rischiano di
pregiudicare il compimento della potenziale transazione.
Ultimate le procedure di abilitazione gli utenti, amministrazioni e fornito-
ri, quindi domanda ed offerta, si incontrano in questo mercato “chiuso”. I for-
nitori sono, infatti, selezionati attraverso i bandi di accreditamento che fissa-
no i requisiti minimi di accesso al mercato; gli acquirenti sono esclusivamen-
te i dipendenti delle P.A. con potere di firma e di spesa.
L’approvvigionamento di beni e servizi da parte delle unità ordinanti po-
trà avvenire per mezzo di Ordini Diretti o Richieste di Offerta (Rdo) secondo
specifiche modalità. Innanzitutto, utilizzando un motore di ricerca, è possi-
bile individuare i prodotti rispondenti alle proprie esigenze, nell’ambito dei
cataloghi costituiti dalle offerte dei diversi fornitori abilitati.
Per ogni prodotto è indicata una descrizione che riporta le principali ca-
ratteristiche qualitative, la marca, il tempo di consegna, il prezzo unitario ed
altre informazioni utili all’acquisto.
Nel caso in cui si voglia procedere ad un ordine diretto è sufficiente inse-
rire i beni scelti in un carrello virtuale (il carrello della spesa) e compilare il
modulo d’ordine precostituito seguendo le istruzioni riportate e rispettando i
termini e le condizioni stabilite nei documenti del marketplace tra cui, ad
esempio, l’importo minimo di consegna.
Ai fini della sua validità ed efficacia, il documento elettronico generato
automaticamente dal sistema deve essere sottoscritto con firma digitale dal-
l’autorità ordinante, caricato sul sistema che provvederà ad inviare alla ca-
sella di posta elettronica del fornitore abilitato un messaggio nel quale verrà
dato conto della presenza dell’ordine.
Così come il catalogo dei prodotti del fornitore abilitato al marketplace, in
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

quanto contenente tutti gli elementi essenziali alla conclusione del contratto,
ha efficacia di offerta al pubblico nei confronti delle unità ordinanti ai sensi
dell’articolo 1336 del codice civile, l’ordine correttamente compilato e firma-
to digitalmente dall’unità ordinante ha efficacia di accettazione dell’offerta
contenuta nel catalogo del fornitore abilitato.
Pertanto, nel momento in cui l’ordine viene registrato dal sistema, il con-
64 tratto di prestazione di beni o servizi indicati nel catalogo si intende perfe-
zionato, salvo alcune eccezioni (rispetto dell’importo minimo di consegna,
raggiungimento della disponibilità massima di periodo).
Al contratto concluso, composto dal modulo d’ordine e dalle condizioni
generali di contratto della categoria merceologica cui appartiene il prodotto
abilitato, si applicherà la disciplina che regolamenta la materia degli acquisti
da parte della P.A.
Oltre all’acquisto diretto, il sistema consente, una volta paragonate le di-
verse offerte individuate, in base alle caratteristiche qualitative e commercia-
li, di inviare ai fornitori selezionati tra quelli abilitati una richiesta di offerta
per l’acquisto di prodotti presenti nel catalogo.
Il sistema informatico di negoziazione provvede a valutare in maniera
automatica le offerte ricevute, predisponendo una graduatoria sulla base
dei criteri scelti dall’unità ordinante tra le opzioni proposte dal sistema
stesso.
L’unità ordinante che intenda, quindi, richiedere una o più proposte per
l’acquisto di uno o più prodotti abilitati – specificando magari i criteri che
presceglie tra quelli predisposti dal sistema per la valutazione delle proposte
ricevute (e che per il momento riguardano soltanto il prezzo) – dovrà compi-
lare un modulo di Rdo, confermarlo a mezzo Pin ed inviarlo ai fornitori abi-
litati che ha prescelto. L’unità ordinante ha facoltà di predisporre inoltre un
documento, da sottoscrivere con firma digitale, contenente condizioni parti-
colari di contratto ed allegarlo alla Rdo.
È importante sottolineare ancora come l’unità ordinante possa avanzare
proposte soltanto in relazione ai prodotti abilitati contenuti nei cataloghi dei
fornitori abilitati che hanno superato “l’esame” della commissione di abilita-
zione dei prodotti. Violare questo principio, cioè contrattare prodotti diversi
non presenti a catalogo, potrebbe significare per il fornitore la sospensione o
addirittura la revoca dell’abilitazione al marketplace.
Il fornitore potrà quindi rispondere alla Rdo ed inviare la propria offerta –
firmata digitalmente – nei termini di validità della proposta ricevuta, stabiliti
dall’unità ordinante. Questo documento costituirà proposta contrattuale vali-
da, efficace ed irrevocabile nei confronti del P.O. dell’amministrazione al qua-
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

le è rivolta sino alla data indicata – sempre dall’unità ordinante – nella Rdo,
ai sensi dell’art. 1329 del codice civile.
Sulla base dei criteri di valutazione della Rdo indicati dall’unità ordi-
nante – che abbiamo detto essere al momento soltanto il prezzo – il siste-
ma stila automaticamente una graduatoria delle proposte inviate dai forni-
tori che comunque non è vincolante per le amministrazioni ai fini dell’ag-
giudicazione. 65
L’unità ordinante, verificata la corrispondenza della migliore proposta ri-
cevuta rispetto alla richiesta avanzata ai fornitori, potrà alternativamente:
a) accettare una delle proposte entro il termine di validità ed irrevocabilità
della stessa stabilito in occasione dell’invio della Rdo. In tal caso il siste-
ma genera un “Documento di Accettazione”, che contiene le condizioni
contrattuali applicabili, e che dovrà essere sottoscritto a mezzo di firma
digitale e caricato a sistema entro il suddetto termine. A questo punto
verrà inviata apposita comunicazione alla casella di posta elettronica del
fornitore prescelto ed il contratto di fornitura dei beni e/o servizi si in-
tenderà validamente perfezionato;
b) non accettare alcuna delle proposte ricevute facendo decorrere il ter-
mine di validità ed irrevocabilità della proposta stabilito in occasione
dell’invio della Rdo ed, eventualmente, attivare una nuova procedura
di Rdo secondo le modalità già viste.

Attraverso la procedura di Rdo, le pubbliche amministrazioni avviano una


sorta di asta informale in cui i concorrenti, precedentemente abilitati, formu-
lano ribassi sui prezzi riportati sui cataloghi.
Il contratto concluso si compone della proposta del fornitore abilitato e
del documento di accettazione dell’unità ordinante. Esso è disciplinato
dalle condizioni generali relative al prodotto abilitato oggetto del contrat-
to e dalle condizioni particolari eventualmente esistenti e sarà sottoposto,
come per l’ordine diretto, alla disciplina generale e speciale che regola-
menta la specifica materia degli acquisti da parte della pubblica ammini-
strazione.
L’analisi sin qui effettuata sul funzionamento di questo mercato elettroni-
co, come già accennato, rappresenta, con i dovuti aggiustamenti e/o modifi-
che, un modello ripetibile anche a livello locale.
Nelle linee essenziali, le due opzioni d’acquisto possono essere illustrate
nella loro sequenza nel modo seguente:
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Ordine diretto
Accesso al marketplace
ñ
Ricerca del prodotto
ñ
Inserimento del prodotto nel carrello
66 ñ
Creazione dell’ordine di acquisto
ñ
Firma digitale dell’ordine di acquisto

Richiesta di offerta (RFC)


Accesso al marketplace
ñ
Ricerca del prodotto
ñ
Selezione del/i fornitore/i che offrono quel prodotto
ñ
Preparazione richiesta di offerta
ñ
Lancio richiesta di offerta
ñ
Confronto e valutazione delle offerte ricevute entro i termini assegnati
ñ
Aggiudicazione migliore offerta
ñ
Firma digitale del documento di aggiudicazione

Queste sono dunque le funzionalità di base del marketplace della pubbli-


ca amministrazione.
Ad oggi non può ancora considerarsi uno strumento principale di approv-
vigionamento per le pubbliche amministrazioni e probabilmente non è que-
sto il suo scopo ultimo quanto piuttosto quello di affiancare validamente gli
altri strumenti di e-procurement oggi a disposizione.
È evidente che il successo del mercato elettronico è strettamente legato al
grado di utilizzo che le amministrazioni pubbliche ne faranno ed in partico-
lar modo alla constatazione viva dei vantaggi e delle qualità di trasparenza e
flessibilità che lo caratterizzano rispetto alle criticità ed ai vincoli oggi riscon-
trabili. Tra questi citiamo la presenza ancora non adeguata dei prodotti più
frequentemente richiesti dalle pubbliche amministrazioni, così come la rigi-
dità derivante dal vincolo di acquistare unicamente prodotti catalogati (an-
IL MARKETPLACE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

che se questo rappresenta garanzia di qualità).


Nella fase attuale Consip sta procedendo sempre più speditamente al “po-
polamento” del mercato che è il passo propedeutico al suo successivo svi-
luppo. Tale sviluppo potrà dirsi raggiunto quando il mercato sarà in grado di
offrire, a chi vuole comprare, il prodotto che sta cercando. A questo proposi-
to è da segnalare come si stia valutando anche il possibile inserimento dei
servizi (ad es., trasporto, formazione, ecc.) all’interno del mercato. 67
Le dinamiche del transato fino ad oggi registrate non sono certamente ri-
levanti in valore assoluto (a fine gennaio 2004 si sono rilevati 40 ordini di-
retti per un valore di circa 50.000 euro e 10 richieste di offerta per un valore
di circa 100.000 euro), ma considerato lo stato embrionale del progetto pos-
sono citarsi sicuramente alcuni aspetti positivi:
1. la continua crescita del numero dei fornitori abilitati (obiettivo continuo);
2. i risparmi ottenuti in termini percentuali;
3. il fatto che i punti ordinanti che hanno utilizzato lo strumento proceden-
do al primo acquisto abbiano poi continuato a farlo.

L’aspetto culturale assume dunque fondamentale rilevanza così come la


politica di on boarding attuata da Consip su P.A. e fornitori ai fini della buo-
na riuscita del mercato.
CAPITOLO 4 69

LA FIRMA DIGITALE
LA FIRMA DIGITALE

71

4.1. Normativa

La continua evoluzione delle tecnologie informatiche ed il conseguente


sviluppo degli strumenti di e-procurement in generale e del marketplace in
particolare, si accompagnano all’esigenza di garantire la sicurezza e l’inte-
grità delle trasmissioni di documentazione in via telematica e l’autenticità
dei soggetti che intervengono nei processi di scambio comunicativo e transa-
zionale.
A questa esigenza si è cercato di dare una risposta proprio attraverso lo
strumento della firma digitale.
L’utilizzo della firma digitale, tanto nelle pubbliche amministrazioni
quanto nelle imprese, oltre a consentire la risoluzione dei problemi di cui
sopra (sicurezza, integrità ed autenticità dei documenti, offerte, dichiara-
zioni, ecc. inviati telematicamente), comporta anche innegabili vantaggi in
relazione alla possibilità di concludere, presentare e perfezionare transa-
zioni, istanze e dichiarazioni indipendentemente dalla presenza fisica dei
contraenti.
La possibilità di utilizzare la tecnologia informatica per apporre una firma
autografa “a distanza”, rappresenta dunque uno strumento di semplificazio-
ne ed efficienza di portata enorme per le organizzazioni e i soggetti che la uti-
lizzano perché, oltre a garantire sicurezza e autenticità, consente di prescin-
dere dall’elemento spazio, di ridurre il tempo di conclusione delle transazio-
ni e, soprattutto, di accrescere enormemente la possibilità di incontro in rete
tra operatori non solo economici.
È per questo motivo che il legislatore italiano, già da tempo ed ancor pri-
ma che intervenisse in materia una direttiva di stampo comunitario, ha rico-
nosciuto la validità giuridica di tale tecnologia.
Nel nostro ordinamento “la disciplina della sottoscrizione informatica ha
attraversato due fasi intervallate da un momento di rottura, verificatosi con
LA FIRMA DIGITALE

l’approvazione della direttiva n. 1999/93/CE, relativa ad un quadro comuni-


tario per le firme elettroniche”27.
Ma procediamo con ordine e tentiamo di ripercorrere, seppur brevemen-
te, l’iter normativo che ha riguardato l’introduzione, in ambito nazionale ed
europeo, della firma digitale.
Prima dell’intervento del legislatore comunitario, l’Italia si era già dotata
72 di una disciplina giuridica in materia, ampiamente anticipando gli altri Paesi
europei.
L’art. 15, comma 2, della legge 15.03.1997, n. 5928 (cd. legge Bassanini) de-
legava il governo all’adozione di un apposito regolamento per la disciplina
dei criteri e delle modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissio-
ne di documenti informatici e telematici.
Con il DPR 10.11.1997, n. 513, il Governo esercitava il potere di delega at-
tribuitogli dal Parlamento e risolveva il problema della validità e rilevanza
dei documenti informatici disponendo che “il documento informatico da
chiunque formato, l’archiviazione su supporto informatico e la trasmissione
con strumenti telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge se
conformi alle disposizioni del presente regolamento”29.
La conformità al regolamento si attuava principalmente attraverso l’utiliz-
zo della firma digitale definita come “il risultato della procedura informatica
(validazione) basata su un sistema di chiavi asimmetriche a coppia, una pub-
blica e una privata, che consente al sottoscrittore tramite la chiave privata e
al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere mani-
festa e di verificare la provenienza e l’integrità del documento informatico o
di un insieme di documenti informatici”30.
Lo stesso DPR, all’art. 3 – Requisiti del documento informatico –, stabili-
va che tali requisiti dovessero coincidere con quelli fissati nelle regole tec-
niche, di cui allo stesso articolo, da emanare con decreto del Presidente del

27 Cfr. Giuseppe Cammarota, La nuova regolamentazione della sottoscrizione informatica, in


“Giornale di diritto amministrativo”, n. 5/2003, pag. 456.
28 Si riporta, di seguito, il testo del comma 2 della legge citata: “Gli atti, dati e documenti for-
mati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i
contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con
strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalità
di applicazione del presente comma sono stabiliti, per la pubblica amministrazione e per i
privati, con specifici regolamenti da emanare entro centottanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,
n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei Deputati e al Senato della
Repubblica per l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni”.
29 Cfr. art. 2. del DPR n. 513/97.
30 Art. 1, lett. b, DPR n. 513/97.
LA FIRMA DIGITALE

Consiglio dei Ministri, sentita l’Autorità per l’informatica nella pubblica am-
ministrazione.
Il sistema normativo sulla firma digitale in Italia, prima dell’emanazione
della direttiva n. 1999/93/CE, si componeva dunque di norme giuridiche e
norme tecniche presenti indistintamente sia in atti strettamente giuridico-
normativi, sia in quelle che avrebbero dovuto essere le vere e proprie regole
tecniche. Essa lasciava però ristrettissimi margini per l’utilizzo di tecnologie 73
diverse da quelle espressamente previste dalla normativa che avrebbero co-
munque avuto l’effetto di non poter conferire agli atti prodotti con tali diver-
se tecnologie l’efficacia che il DPR n. 513/1997 conferiva a quelli sottoscritti
con firma digitale.
Il 13 dicembre 1999, l’adozione della citata direttiva n. 1999/93/CE31 del-
l’Unione europea, ha avuto l’effetto di mutare il quadro di riferimento.
I propositi della direttiva si sono indirizzati verso la costruzione di un si-
stema per l’autenticazione dei dati trasmessi elettronicamente, oltre che ver-
so l’eliminazione degli ostacoli per il riconoscimento giuridico delle firme
elettroniche e la libera circolazione dei servizi di certificazione.
L’approccio adottato dal legislatore comunitario si è rivelato molto diffe-
rente da quello che il legislatore italiano ha posto in essere con il DPR n.
513/1997 e con le regole tecniche di cui al DPCM 8 febbraio 1999. Nell’otta-
vo considerando della direttiva si legge, infatti, che “la rapida evoluzione tec-
nologica e il carattere globale di Internet rendono necessario un approccio
aperto alle varie tecnologie e servizi che consentono di autenticare i dati in
modo telematico”.
L’Unione europea, quindi, non ha identificato una determinata tecnologia
(come la crittografia asimmetrica, posta alla base della validità della firma di-
gitale nel DPR n. 513/1997) ma si è preoccupata, invece, di garantire la mas-
sima flessibilità ed apertura del sistema, ponendo una diversa gradazione di
validità dei documenti creati secondo diverse tipologie di firma elettronica e
preoccupandosi che gli Stati membri non disconoscessero firme elettroniche
create secondo sistemi diversi.
Già si evidenzia una sostanziale differenza nella terminologia adottata nel-
la direttiva (firma elettronica) rispetto alla normativa italiana previgente che
si riferiva, invece, al concetto di firma digitale ed al relativo sistema di certi-
ficazione.
L’articolo 2, numero 1, della direttiva, definendo la firma elettronica qua-
le insieme di “dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite as-

31 In GUCE L. 13/12 del 19.01.2000.


LA FIRMA DIGITALE

sociazione logica ad altri dati elettronici ed utilizzata come metodo di auten-


ticazione” pone un “rapporto di genus a species”32 in quanto la firma digita-
le è appunto una specie di firma elettronica basata su sistemi digitali.
L’ulteriore novità della direttiva rispetto al sistema nazionale italiano ri-
guarda anche la facoltà dei soggetti prestatori di servizi di certificazione di
accreditarsi presso organismi pubblici, rimanendo comunque libera la pre-
74 stazione di tali servizi e non subordinata ad alcuna autorizzazione.
Dal 1999 in Italia abbiamo assistito ad una proliferazione normativa in ma-
teria di firma digitale.
Inizialmente il DPR n. 513/1997 è stato abrogato per confluire all’interno
del “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa”, promulgato con DPR 28 dicembre 2000, n.
44533. Il Testo Unico non aveva apportato sostanziali modifiche alla discipli-
na previgente.
Successivamente è stato promulgato il decreto legislativo 23 gennaio 2002,
n. 10 recante “Attuazione della direttiva n. 1999/93/CE relativa ad un qua-
dro comunitario per le firme elettroniche”34.
Detto decreto legislativo ha invece apportato delle varianti al T.U.
n. 445/2000, innestando al suo interno la disciplina comunitaria e ricono-
scendo in tal modo valore giuridico alle diverse tipologie di firme elettroni-
che sopra menzionate.
In particolare, il D.Lgs. n. 10/2002 ha modificato l’art. 10 del T.U.
n. 445/2000, disciplinando la valenza probatoria delle varie tipologie di fir-
ma previste dalla direttiva35.

32 Cfr. Daniele Ricciardi, L’Europa della firma digitale, www.interlex.it, ottobre 1999.
33 Pubblicato nella GU del 20 febbraio 2001, n. 42.
34 Pubblicato sulla GU n. 39 del 15 febbraio 2002.
35 Articolo 10 – Forma ed efficacia del documento informatico. Si riporta il testo integrale:
“1. Il documento informatico ha l’efficacia probatoria prevista dall’articolo 2712 del codice
civile, riguardo ai fatti ed alle cose rappresentate.
2. Il documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, soddisfa il requisito legale
della forma scritta. Sul piano probatorio il documento stesso è liberamente valutabile, tenu-
to conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità e sicurezza. Esso inoltre soddisfa l’ob-
bligo previsto dagli articoli 2214 e seguenti del codice civile e da ogni altra analoga disposi-
zione legislativa o regolamentare.
3. Il documento informatico, quando è sottoscritto con firma digitale o con un altro tipo di
firma elettronica avanzata, e la firma è basata su di un certificato qualificato ed è generata
mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura, fa inoltre piena prova, fino a
querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi lo ha sottoscritto.
4. Al documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, in ogni caso non può essere
negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova unicamente a causa del
fatto che è sottoscritto in forma elettronica ovvero in quanto la firma non è basata su di un
LA FIRMA DIGITALE

Accanto alla firma elettronica avanzata, cosiddetta “forte”, viene introdot-


ta, così recependo le previsioni della direttiva comunitaria, una tipologia di
sottoscrizione “debole”, con minori garanzie dal punto di vista della sicurez-
za e dell’efficacia probatoria.
Mentre il documento informatico sottoscritto con firma debole, pur essen-
do paragonabile ad un qualsiasi scritto, potrà essere liberamente valutato dal
giudice, qualora venga invece sottoscritto con firma forte diviene assoluta- 75
mente equivalente al documento cartaceo con firma autografa.
L’articolo 6 del D.Lgs. n. 10/2002 stabilendo, inoltre, che “il documento
informatico, quando è sottoscritto con firma digitale o con un altro tipo di
firma elettronica avanzata, e la firma è basata su di un certificato qualifica-
to ed è generata mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicu-
ra, fa inoltre piena prova, fino a querela di falso, della provenienza delle di-
chiarazioni da chi lo ha sottoscritto”, attribuisce ad esso un’efficacia proba-
toria maggiore rispetto alla scrittura privata che costituisce piena prova solo
se “colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la sottoscrizio-
ne, ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta”36 (come,
ad esempio, nel caso sia autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficia-
le a ciò autorizzato37).
In definitiva, il documento informatico sottoscritto con firma elettronica
avanzata (qualificata o digitale) è equiparato ad una scrittura privata autenti-
cata. Ciò costituisce senza dubbio una significativa novità rispetto alla prece-
dente disciplina che contemplava anche l’ipotesi della firma digitale autenti-
cata dal notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato.

certificato qualificato oppure non è basata su di un certificato qualificato rilasciato da un


certificatore accreditato o, infine, perché la firma non è stata apposta avvalendosi di un di-
spositivo per la creazione di una firma sicura.
5. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche se la firma elettronica è basata su
di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore stabilito in uno Stato non facente
parte dell’Unione europea, quando ricorre una delle seguenti condizioni:
• il certificatore possiede i requisiti di cui alla direttiva 1999/93/CE del Parlamento euro-
peo e del Consiglio, del 13 dicembre 1999, ed è accreditato in uno Stato membro;
• il certificato qualificato è garantito da un certificatore stabilito nella Comunità europea,
in possesso dei requisiti di cui alla medesima direttiva;
• il certificato qualificato, o il certificatore, è riconosciuto in forza di un accordo bilaterale
o multilaterale tra la Comunità e Paesi terzi o organizzazioni internazionali.
6. Gli obblighi fiscali relativi ai documenti informatici ed alla loro riproduzione su diversi ti-
pi di supporto sono assolti secondo le modalità definite con decreto del Ministro dell’Econo-
mia e delle Finanze.”
36 Articolo 2702 del codice civile.
37 Articolo 2703 del codice civile.
LA FIRMA DIGITALE

Infine, il documento informatico sprovvisto sia di firma elettronica debo-


le sia di firma elettronica avanzata avrà, invece, il residuale valore delle ri-
produzioni meccaniche, cioè proverà i fatti e le circostanze in esso rappre-
sentate se colui contro il quale sono prodotte non ne disconosce la confor-
mità ai fatti o alle cose medesime38 39.
Attualmente, quindi, nel nostro ordinamento, le tipologie di firme elet-
76 troniche possibili, indipendentemente dalla tecnologia adottata, sono le se-
guenti40:

Tipo di firma Descrizione Requisiti del Funzione dei Effetti


certificatore certificati
ELETTRONICA Dati elettronici, I legali Collegano la Sul piano
allegati o connessi rappresentanti firma elettronica probatorio,
a documenti e i soggetti preposti al titolare e ne i documenti
informatici, utilizzati all’amministrazione confermano con tale firma
come metodo di devono possedere l’identità sono
autenticazione i requisiti di liberamente
ELETTRONICA Firma elettronica onorabilità ex T.U. valutabili
AVANZATA che garantisce sull’attività in base alle loro
anche l’integrità bancaria e creditizia. caratteristiche
del documento L’attività è libera di qualità
e creata con mezzi e non necessita di e sicurezza
sui quali il firmatario autorizzazione
può conservare preventiva
un controllo esclusivo
ELETTRONICA Firma elettronica Come sopra, più Contengono i dati Sul piano
QUALIFICATA avanzata creata altri requisiti previsti dalla probatorio,
mediante un di affidabilità normativa, firmati i documenti
dispositivo sicuro41, (organizzativa, digitalmente dal con tale firma
con certificato tecnica, finanziaria, certificatore che fanno piena
rilasciato da dei sistemi li ha rilasciati. prova di
certificatore utilizzati, …). L’emissione, revoca autenticità
qualificato È richiesta una e sospensione fino a querela
comunicazione di sono oggetto di di falso
inizio attività al M.I.T. pubblicazione

38 Articolo 2712 del codice civile.


39 Tratto dal sito il nuovo.it, Giovanna Sareni, Firma digitale ed elettronica: hanno efficacia?
dicembre 2002.
40 Prospetto tratto dal sito www.acquistinretepa.it – Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale.
41 È sicuro un dispositivo che, tra l’altro, garantisca la riservatezza della chiave privata, la non
derivabilità di questa da quella pubblica e la protezione dall’uso da parte di terzi (Cfr. Dir.
1999/93/CE, Allegato III). Acquisti in Rete della P.A. – “Linee guida per l’adozione e l’utiliz-
zo della firma digitale”.
LA FIRMA DIGITALE

Tipo di firma Descrizione Requisiti del Funzione dei Effetti


certificatore certificati
DIGITALE Firma elettronica Come sopra, più
qualificata con forma di società
certificato rilasciato di capitali
da certificatore e capitale sociale
accreditato non inferiore a
quello necessario 77
per l’attività bancaria.
È richiesto
l’accreditamento
presso il M.I.T. e
l’iscrizione in apposito
elenco pubblico

In base a tale distinzione, la cosiddetta “firma digitale” disciplinata dai


precedenti atti normativi rappresenta la versione più evoluta, l’unica tipolo-
gia di firma elettronica idonea ad essere utilizzata per l’invio telematico alla
pubblica amministrazione di istanze e dichiarazioni42.
Parallelamente, nei documenti informatici delle pubbliche amministra-
zioni la firma autografa è sostituita unicamente dalla firma digitale43.
La firma digitale può essere ancor meglio definita e configurata come un
particolare tipo di firma elettronica qualificata con certificato rilasciato da
certificatore44 accreditato.
Successivamente, avvalendosi della delega di cui all’art. 13 del D.Lgs. n.
10/2002, è stato emanato il DPR 7 aprile 2003, n. 137, “Regolamento recante
disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroniche a norma del-
l’articolo 13 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10”, il quale ha prov-
veduto ad adeguare in maniera più precisa le previsioni del T.U. n. 445/2002
con quelle di cui al D.Lgs. n. 10/2002.
È necessario sottolineare che, nonostante le numerose modifiche legislati-
ve alle norme di riferimento, le regole tecniche sulla firma digitale sono ri-
maste immutate nel tempo.
Attualmente, quindi, a fronte delle varie tipologie di firme elettroniche
previste dall’ordinamento italiano, solo la firma digitale, intesa quale firma
elettronica avanzata basata su un certificato qualificato e creata mediante un
dispositivo sicuro di creazione della firma, risulta essere dotata di regole tec-
niche precise.

42 DPR n. 445/00, art. 38.


43 DPR n. 445/00, art. 25.
44 La figura del “certificatore” sarà analizzata nel paragrafo successivo.
LA FIRMA DIGITALE

La vigenza della direttiva n. 1999/93/CE non permette al giudice naziona-


le di disconoscere la validità di tipologie diverse di firma, e la stessa Com-
missione europea ha dimostrato la sempre maggior importanza delle regola-
mentazioni tecniche emanate dagli organismi non ufficiali di normazione.
L’evoluzione della disciplina normativa così sintetizzata ha quindi il suo
principale effetto nel ritenere ormai superata la “concezione rigida” della fir-
78 ma digitale, così come era stata introdotta dal DPR n. 513/97, anche se, come
sopra accennato, rimane ancora oggi l’unica tipologia di firma reputata ido-
nea nei rapporti telematici tra pubbliche amministrazioni e soggetti terzi.
Alle diverse specie di firma sopra delineate corrisponde quindi un diver-
so grado di valenza probatoria dei documenti sottoscritti o degli atti compiu-
ti in seguito all’utilizzo di una delle firme previste45.
In particolare si afferma il principio generale secondo il quale “al docu-
mento informatico, sottoscritto con firma elettronica, in ogni caso non può
essere negata rilevanza giuridica né ammissibilità come mezzo di prova uni-
camente a causa del fatto che è sottoscritto in forma elettronica ovvero in
quanto la firma non è basata su di un certificato qualificato oppure non è ba-
sata su di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore accreditato
o, infine, perché la firma non è stata apposta avvalendosi di un dispositivo
per la creazione di una firma sicura”46.
Il concetto stesso di firme elettroniche, così come descritto nella diretti-
va n. 1999/93/CE e ripreso dal legislatore italiano, oltre quindi ad affermare
il concetto tradizionale di sottoscrizione (ossia come atto di attribuzione di
paternità ad un determinato documento) si fonda anche sul concetto di au-
tenticazione.
Da questo punto di vista è dunque oggi possibile l’invio di atti firmati di-
gitalmente per il deposito presso le Camere di commercio, l’archiviazione ot-
tica dei documenti, l’emissione e la conservazione di fatture in formato elet-
tronico, ecc.
L’intervento del legislatore comunitario ha comunque reso difficile il coor-
dinamento con la normativa interna ed il fatto che le condizioni che rendono
qualificata una firma elettronica possano essere soddisfatte anche mediante il
ricorso a tecnologie alternative al digitale, non trova attualmente riscontro nel-
la nostra realtà concreta perché manca, per il momento, una completa regola-
mentazione tecnica relativa a tipologie di firma diverse da quella digitale.

45 Artt. 10 e 38 del T.U. 445/2000 citato.


46 Art. 10, comma 4, T.U. 445/2000.
LA FIRMA DIGITALE

Un accenno merita infine la disposizione concernente le pubbliche ammi-


nistrazioni le quali, secondo l’articolo 29-quinquies del più volte citato T.U.
445/2000, per la formazione, gestione e sottoscrizione di documenti informa-
tici aventi esclusivamente rilevanza interna, possono adottare regole diverse
da quelle contenute nelle regole tecniche di cui all’art. 8, comma 2, del me-
desimo regolamento47.
È evidente, a questo punto della trattazione, il ruolo fondamentale che ri- 79
veste l’applicazione della firma digitale in merito alle attività che si svolgono
all’interno della pubblica amministrazione in generale e del mercato elettro-
nico in particolare.
Con riferimento a quest’ultimo, essa costituisce requisito obbligatorio per
gli operatori del mercato (fornitori e P.A.) non soltanto al fine di attribuire va-
lidità giuridica al compimento delle transazioni effettuate ma anche riguardo
alla stessa possibilità di accesso.
Non appare lontano dalla realtà affermare che la strada intrapresa a livel-
lo comunitario, prontamente percorsa nel nostro Paese con il pieno recepi-
mento delle direttive emanate in materia di firma elettronica, è proprio quel-
la di arrivare, un giorno, a firmare tutti i documenti digitalmente ed elimina-
re, laddove possibile, lo strumento della carta.

4.2. Funzionalità

Sin dal momento della costruzione dell’impianto normativo analizzato nel


precedente paragrafo, si è dovuto necessariamente affrontare il problema del-
la rispondenza delle applicazioni tecnologiche rispetto a quanto previsto dal-
le disposizioni di legge.
Senza addentrarci troppo in questioni prettamente tecniche che esulano
dalla presente trattazione e richiedono competenze certamente più specifi-
che, in questa sede si cercherà soltanto di dare un quadro generale dei siste-
mi in uso e delle correlate modalità di applicazione.
Il presupposto di base è rappresentato dal fatto che la firma digitale deve
consentire all’autore, da un lato, di produrre un documento che abbia la stes-

47 Si riporta il testo dell’art. 8, comma 2, del DPR 445/00: “Le regole tecniche per la formazio-
ne, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, an-
che temporale, dei documenti informatici sono definite con decreto del Presidente del Con-
siglio dei Ministri, o, per sua delega del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, sentiti il
Ministro per la Funzione Pubblica e il Garante per la protezione dei dati personali. Esse so-
no adeguate alle esigenze dettate dall’evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecnologi-
che, con cadenza almeno biennale”.
LA FIRMA DIGITALE

sa valenza di un documento sottoscritto con firma autografa e al destinatario,


dall’altro, di poterne accertare la paternità e l’integrità, intesa quest’ultima
nel senso che il documento è proprio quello prodotto dall’autore e non ha su-
bito modifiche e/o alterazioni.
Alle questioni poste in relazione a questi aspetti (sicurezza, integrità ed
autenticità dei documenti telematici) si è cercato di ovviare attraverso il ri-
80 corso alla crittografia, cioè a quella materia che studia le modalità per cifrare
le informazioni.
Le soluzioni adottate poggiano essenzialmente sul concetto di segretezza
delle chiavi48 (private) utilizzate per cifrare i documenti elettronici.
Possiamo distinguere tra:
• chiavi simmetriche. Si utilizza una sola chiave segreta per cifrare e deci-
frare le informazioni;
• chiavi asimmetriche. Si utilizza una coppia di chiavi, una per cifrare ed
una per decifrare le informazioni.

Il primo sistema di crittografia presenta l’inconveniente di essere basato


sull’utilizzo di un’unica chiave la quale deve rimanere segreta ed essere por-
tata a conoscenza sia dell’emittente sia del destinatario dell’informazione; il
rischio è che l’eventuale scoperta della chiave da parte di soggetti terzi con-
sentirebbe a questi di decifrare il documento ed anche di modificarlo, senza
che il destinatario abbia la possibilità di accorgersene.
Il problema risiede dunque nella sicurezza della trasmissione al destina-
tario della chiave segreta, problema che si complica ulteriormente quando i
destinatari sono più di uno; crescendo, infatti, il numero di persone alle qua-
li è necessario trasmettere la chiave segreta, conseguentemente diminuisce la
sicurezza ed aumenta il rischio di alterazioni.
Il secondo sistema di crittografia, quello a chiavi asimmetriche, fornisce
certamente maggiori garanzie.
In questo caso vengono utilizzate due differenti chiavi tra loro matemati-
camente collegate.
Un documento cifrato dalla prima chiave della coppia (chiave privata) può
essere decifrato esclusivamente utilizzando la seconda (chiave pubblica) e la
conoscenza di una delle due chiavi non concede alcuna informazione utile
alla ricostruzione dell’altra49.

48 Per “chiave” si intende un algoritmo in grado di trasformare i caratteri del testo in caratteri
non comprensibili (cifratura).
49 Cfr. Acquisti in rete della Pubblica Amministrazione – Ministero dell’Economia e delle Finan-
ze – “Linee guida per l’adozione e l’utilizzo della firma digitale” – sito www.acquistinretepa.it.
LA FIRMA DIGITALE

La firma digitale si basa proprio su questo sistema. La chiave privata è co-


nosciuta soltanto dal soggetto titolare che “firma” il documento elettronico
attraverso una smart card, un supporto informatico da collegare al computer
ed un Pin (Personal Identification Number).
La chiave pubblica è invece associata ad un “certificato digitale” che ha la
funzione di attestare l’identità del soggetto a cui appartiene. Esso è un docu-
mento informatico, reso accessibile a tutti attraverso la rete Internet, da sog- 81
getti denominati “certificatori”. Non è più necessario, dunque, trasmettere la
chiave con cui è stato criptato il messaggio perché questo può essere ben de-
cifrato con l’utilizzo della chiave di dominio pubblico.
Entrambe le chiavi fanno riferimento allo stesso soggetto al quale ne è at-
tribuita univocamente la titolarità.
Da quanto sin qui esposto, si può affermare che “la funzione della firma
digitale non è più quella di rendere il testo comprensibile solo al destinatario
(la chiave pubblica è accessibile a tutti), bensì quella di verificarne la prove-
nienza dal titolare della chiave privata. L’identificazione certa del titolare del-
la firma digitale è la fase più delicata, perché se un soggetto riesce a farsi pas-
sare per un altro, tutti i successivi passaggi sono viziati dall’inganno iniziale:
per tale motivo, chi richiede il rilascio della firma digitale deve recarsi di per-
sona presso uno dei punti di registrazione del certificatore con un documen-
to di identità valido”50.
Un importante aspetto da tenere in considerazione riguarda il fatto che la
firma digitale, a differenza della firma autografa, ha, per motivi di sicurezza,
una scadenza temporale legata al periodo di validità del certificato che la ga-
rantisce. Essa è perciò capace di determinare effetti giuridicamente rilevanti
solo per periodi determinati. Ecco perché diventa importante, per il destina-
tario del documento, essere in grado di individuare con certezza il momento
della firma del documento elettronico e, per l’autore della firma, provvedere
tempestivamente a prolungarne, ove necessario, la validità affinché il docu-
mento firmato sia opponibile ai terzi.
Uno dei possibili accorgimenti è, ad esempio, quello di richiedere al cer-
tificatore il servizio di marcatura temporale, cioè una diversa firma digitale
apposta da quest’ultimo sulla firma digitale del sottoscrittore, che ne attesti
data e ora di generazione.
L’evoluzione della tecnologia non poteva prescindere dall’adozione di
strumenti di sottoscrizione come la firma digitale, il cui utilizzo presenta una
moltitudine di vantaggi, oltre quelli precedentemente esposti nel paragrafo

50 Vedi nota 49.


LA FIRMA DIGITALE

precedente, riassumibili nell’eliminazione dei documenti cartacei, di sigilli,


punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere e nello snellimen-
to e semplificazione delle transazioni e dei rapporti commerciali tra operato-
ri economici.
Di seguito si riportano le principali caratteristiche della firma digitale e le
differenze rispetto alla tradizionale firma autografa apposta su documento
82 cartaceo51:

Documento cartaceo con firma autografa Documento informatico con firma digitale
La provenienza è garantita
dalla firma autografa La provenienza e l’integrità sono garantite
L’integrità è garantita dal supporto cartaceo dalla firma digitale
(assenza di cancellazioni o abrasioni)
Vale per tutta la vita del supporto cartaceo Ha valore solo fino alla scadenza
del certificato della chiave pubblica
(a meno che non si utilizzi una marca
temporale o altro accorgimento idoneo)
Il documento originale è sempre distinto Non esiste il concetto di copia: il documento
dalla copia informatico (“file”) con firma digitale è sempre
un originale e può essere duplicato
in un numero indefinito di file indistinguibili
gli uni dagli altri

Ma come viene concretamente apposta la firma digitale al documento elet-


tronico da inviare?
In termini generali, il processo di firma di un documento elettronico dopo
che il firmatario ha verificato il contenuto del documento da sottoscrivere,
comporta i seguenti passi:
1. generazione dell’impronta52 del documento elettronico;
2. firma, tramite la chiave privata accessibile solo previo inserimento del Pin,
dell’impronta del documento elettronico (tutto ciò corrisponde alla firma
del documento);
3. creazione di una “busta elettronica” che contiene il documento, la firma e
il certificato che collega la chiave privata al suo possessore.

A sua volta il destinatario dovrà essere in grado di eseguire il processo di


verifica e in particolare di:

51 Vedi nota 49.


52 L’impronta del file consta in una sorta di “riassunto” costruito in modo da risultare diverso
anche a seguito di variazioni in uno solo dei caratteri digitati nel documento di partenza, ma
molto più leggero e veloce da cifrare e decifrare (cfr. “Linee guida per l’adozione e l’utilizzo
della firma digitale – sito acquistinretepa.it del Ministero dell’Economia e delle Finanze”).
LA FIRMA DIGITALE

1. aprire la “busta elettronica”;


2. verificare se il certificato del firmatario è “fidato”, ossia se rilasciato da
un certificatore inserito nell’elenco pubblico dei certificatori accreditati;
3. verificare l’impronta del documento elettronico con la chiave pubblica del
firmatario estratta dal certificato (tutto ciò corrisponde alla verifica della
firma e della integrità del documento);
4. calcolare l’impronta del documento elettronico e confrontare il valore ot- 83
tenuto con quello firmato ai fini dell’integrità del messaggio;
5. aprire il certificato e leggere l’identità del soggetto per verificare l’identità
del mittente e la validità temporale della sua firma; per effettuare tale veri-
fica dovrà accedere ad una speciale lista (Certification Revocation List) ge-
nerata da ogni certificatore e ricercare se il certificato ricevuto appartenga
alla lista oppure no; in caso negativo, il certificato deve essere considerato
ancora valido e pertanto il documento elettronico può considerarsi valido;
6. salvare il documento informatico verificato nel formato originale53.

Tutte queste operazioni, in concreto, sono svolte automaticamente dall’ap-


plicativo di firma e si svolgono in tempi molto limitati.
“L’insieme costituito dai soggetti (utente, certificatore, destinatario ecc.),
il modo con il quale ciascuno di essi assolve al proprio ruolo e le modalità di
utilizzazione delle tecnologie disponibili costituisce la PKI (Public Key Infra-
structure), l’infrastruttura di chiave pubblica, le cui politiche di gestione pos-
sono mutare di caso in caso, in relazione alla natura dell’ambiente ed alla
qualifica degli attori.
Si deve tener presente che il risultato non è un sistema informatico di si-
curezza, bensì un sistema di fiducia basato sulla sicurezza informatica”54.
In pratica, le prime operazioni da compiere sono ovviamente quelle di do-
tarsi, recandosi personalmente presso uno dei punti di registrazione degli en-
ti certificatori55, di un kit per la firma digitale56 e predisporre un documento
informatico (file) attraverso un programma di videoscrittura57. All’interno del

53 Cfr. www.assocertificatori.org/interoperabilita.htm – I servizi per il mercato: interoperabilità.


54 Cfr. “Il ruolo del certificatore” di Manlio Cammarata e Enrico Maccarone, 18 novembre 1999
tratto da www.interlex.it
55 Per un elenco indicativo dei certificatori attivi vedi il paragrafo 3.2
56 Solitamente un kit di firma digitale si compone di:
• Un manuale del titolare;
• Un CD contenente il software per l’utilizzo del dispositivo di firma (smart card) e dei pro-
grammi applicativi e relativa documentazione per l’uso;
• Un lettore/scrittore di smart card.
57 I formati maggiormente utilizzati sono quelli con l’estensione .pdf che presentano caratteri-
stiche di intangibilità rispetto ad altre tipologie di formati in uso.
LA FIRMA DIGITALE

kit sono presenti tutte le informazioni relative ai requisiti hardware minimi


che il personal computer deve detenere per supportare l’applicazione e le
istruzioni per l’installazione del dispositivo di firma e del software fornito.
Per poter utilizzare il dispositivo di firma, l’utente deve conoscere il codice
identificativo di accesso (Pin) attribuito secondo determinate modalità.
Al momento dell’avvio del software per l’apposizione della firma digitale,
84 questo richiede di selezionare il documento da firmare (es. documentoX.pdf)
e di inserire il proprio codice Pin.
Il software stesso provvede in automatico a creare l’impronta del file, a ci-
frarla tramite la chiave privata creando così la firma digitale e ad associarla
al documento originario aggiungendo l’ulteriore estensione “.p7m” (es. do-
cumentoX.pdf.p7m).
A questo punto il documento è firmato e pronto per essere inviato al desti-
natario che, una volta ricevutolo, attraverso un software che anche chi non di-
spone di firma digitale può scaricare da internet, può verificarne l’autenticità.
Aperto il file è sempre attraverso il software, e quindi in automatico, che vie-
ne creata l’impronta del file ricevuto e decifrata la firma digitale allegata uti-
lizzando la chiave pubblica. Si ottiene così l’impronta del file originario che,
confrontata con quella del file ricevuto, verifica l’integrità del documento.
Inoltre, sempre in automatico, il software procede al controllo dell’auten-
ticità del documento, e quindi all’accertamento dell’identità del titolare, at-
traverso la verifica che il certificato sia stato emesso da un certificatore ac-
creditato e che sia ancora in quel momento valido58.
A seguito di tutte le operazioni effettuate dal software e descritte nei pun-
ti precedenti, l’unica cosa che l’utente visualizza è un report con l’esito della
verifica.

L’attività di certificazione
Da quanto sin qui esposto è evidente come nel corso dell’intero processo
di firma digitale sia dunque necessario l’intervento di una “terza parte fida-
ta” (trusted third part), generalmente nota come “ente certificatore” (Certifi-
cation Authority).
Infatti, dal momento che, come già accennato, la correlazione tra le due
chiavi nei sistemi a cifratura asimmetrica è soltanto di tipo matematico, per
consentire l’associazione delle chiavi al soggetto che ne ha la titolarità è ne-

58 Per completare correttamente quest’ultima fase è necessario essere collegati a Internet.


LA FIRMA DIGITALE

cessario l’intervento di una figura terza. Questa figura è rappresentata dal cer-
tificatore, il cui compito è proprio quello di accertare l’identità personale del
soggetto titolare della coppia di chiavi e garantirla attraverso l’emissione di un
certificato digitale ad essa associato. Il certificato digitale insieme alla chiave
pubblica sono poi resi conoscibili a cura del certificatore stesso che provvede
anche a gestirne le vicende relative alla sua validità (revoca, sospensione)59.
Riassumendo, la funzione essenziale che un certificatore deve assicurare 85
è dunque quella di produrre un certificato che sia in grado di stabilire il lega-
me univoco tra la chiave privata ed il legittimo possessore, di custodire la
chiave pubblica in una lista consultabile e di garantire la validità temporale
del potere di firma.
La certificazione rappresenta un momento fondamentale della procedura
di sottoscrizione informatica perché questa non assume alcuna validità se ba-
sata su di un certificato scaduto, sospeso o revocato60.
Nel certificato possono essere inserite indicazioni sull’attività professio-
nale o sulle cariche del titolare, o sui suoi eventuali poteri di rappresentan-
za. In questo modo con la verifica della firma digitale si può avere anche la
certezza che il firmatario sia legittimato a sottoscrivere determinati atti.
Dall’esistenza di diverse tipologie di sottoscrizione informatica (firma
elettronica semplice, avanzata, qualificata)61 derivano diverse tipologie di
certificati relativi alla corrispondenza tra il titolare della firma e il soggetto
che la utilizza.
Recependo le previsioni contenute nella direttiva 1999/93/CEE62, il legi-
slatore nazionale ha previsto due livelli di certificazione (certificato elettro-
nico e certificato qualificato) e tre tipologie di certificatori (certificatori, cer-
tificatori qualificati e certificatori accreditati).
Con riferimento all’esercizio dell’attività di certificazione, l’art. 26 del T.U.
445/2000 prevede che tale attività è libera e non necessita di alcuna preven-
tiva autorizzazione; la direttiva comunitaria precisa che “per autorizzazione
preventiva non si intende soltanto qualsiasi permesso che il prestatore di ser-
vizi interessato deve ottenere dalle autorità nazionali prima di poter fornire i
propri servizi di certificazione, ma anche ogni altra misura avente effetto
equivalente”63. Ai certificatori è richiesto soltanto il possesso dei requisiti di

59 Art. 29-septies DPR 445/2000.


60 Art. 29-quater DPR 445/00.
61 Vedi paragrafo 4.1.
62 Vedi paragrafo 4.1.
63 Cfr. considerando n. 10 della direttiva 1999/93/CE.
LA FIRMA DIGITALE

onorabilità richiesti ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di-


rezione e controllo presso le banche di cui all’articolo 26 del testo unico del-
le leggi in materia bancaria e creditizia64.
Una sottoscrizione informatica acquisisce però maggiore o minore affida-
bilità a seconda della qualità delle certificazioni su cui essa si basa. Per que-
sto motivo, sia la firma elettronica avanzata sia quella creata mediante un di-
86 spositivo sicuro devono essere necessariamente attestate attraverso la produ-
zione di un certificato qualificato.
Il soggetto certificatore che lo emette è definito qualificato quando, oltre
ai requisiti di onorabilità di cui sopra, possiede tutta una serie di capacità
analiticamente determinate dalla legge ed ha l’obbligo di comunicare la “di-
chiarazione di inizio attività” al Dipartimento per l’innovazione e le tecno-
logie della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella quale attesti l’esisten-
za dei presupposti ed il possesso dei requisiti previsti dalla legge stessa65.

64 Decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385.


65 Si riporta il testo dell’art. 27 DPR 445/2000:
“1. I certificatori che rilasciano al pubblico certificati qualificati devono trovarsi nelle condi-
zioni previste dall’articolo 26.
2. I certificatori di cui al comma 1 devono inoltre:
• dimostrare l’affidabilità organizzativa, tecnica e finanziaria necessaria per svolgere atti-
vità di certificazione;
• impiegare personale dotato delle conoscenze specifiche, dell’esperienza e delle competen-
ze necessarie per i servizi forniti, in particolare della competenza a livello gestionale, del-
la conoscenza specifica nel settore della tecnologia delle firme elettroniche e della dime-
stichezza con procedure di sicurezza appropriate, e che sia in grado di rispettare le norme
del presente testo unico e le regole tecniche di cui all’articolo 8, comma 2;
• applicare procedure e metodi amministrativi e di gestione adeguati e tecniche consoli-
date;
• utilizzare sistemi affidabili e prodotti di firma protetti da alterazioni e che garantiscano la
sicurezza tecnica e crittografica dei procedimenti, in conformità a criteri di sicurezza rico-
nosciuti in ambito europeo e internazionale e certificati ai sensi dello schema nazionale
di cui all’articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10;
• adottare adeguate misure contro la contraffazione dei certificati, idonee anche a garantire
la riservatezza, l’integrità e la sicurezza nella generazione delle chiavi, nei casi in cui il
certificatore generi tali chiavi.
3. I certificatori di cui al comma 1 devono comunicare, prima dell’inizio dell’attività, anche
in via telematica, una dichiarazione di inizio di attività al Dipartimento per l’innovazione e
le tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri, attestante l’esistenza dei presuppo-
sti e dei requisiti previsti dal presente testo unico, ai sensi dell’articolo 4, comma 1, del de-
creto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10.
4. Il Dipartimento procede, d’ufficio o su segnalazione motivata di soggetti pubblici o priva-
ti, a controlli volti ad accertare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti previsti dal pre-
sente testo unico e dispone, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all’inte-
ressato, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove
ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed
i suoi effetti entro il termine prefissatogli dall’amministrazione stessa”.
LA FIRMA DIGITALE

È infine prevista la figura del certificatore accreditato, cioè di quel sogget-


to che, intendendo conseguire il riconoscimento del possesso di requisiti di
livello più elevato dal punto di vista della qualità e della sicurezza, può ri-
chiedere di essere accreditato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri
– Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie – attraverso l’iscrizione nel
pubblico elenco da quest’ultimo tenuto.
Oltre a dimostrare il possesso dei requisiti propri del certificatore qualifi- 87
cato, il certificatore accreditato deve dimostrare di essere dotato di ulteriori
capacità non solo in relazione agli aspetti tecnici, ma anche in ordine alla so-
lidità finanziaria ed alla sua onorabilità66.
I sistemi di accreditamento, così come espressamente indicato nella diret-
tiva comunitaria, sono facoltativi. Il quadro dei requisiti richiesti sono intesi
a migliorare il livello del servizio fornito in termini di fiducia, sicurezza e
qualità ed in base all’evoluzione del mercato67.
Per ciò che concerne la responsabilità dei certificatori, sottoposti alla vigi-
lanza del DIT, diremo che essi rispondono del danno eventualmente cagiona-
to a chi abbia fatto ragionevole affidamento su un certificato dagli stessi emes-
so, soltanto se non provano di aver agito senza colpa68.

66 Si riportano i primi tre commi dell’art. 27 DPR 445/2000:


“1. Ai sensi dell’articolo 5 del decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10, i certificatori che
intendono conseguire il riconoscimento del possesso dei requisiti del livello più elevato, in
termini di qualità e di sicurezza, possono chiedere di essere accreditati presso la Presidenza
del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, che a tali fini può
avvalersi delle strutture pubbliche di cui all’articolo 29.
2. Il richiedente deve rispondere ai requisiti di cui all’articolo 27 ed allegare alla domanda il
profilo professionale del personale responsabile della generazione dei dati per la creazione
e per la verifica della firma, della emissione dei certificati e della gestione del registro dei
certificati nonché l’impegno al rispetto delle regole di tecniche.
3. Il richiedente, se soggetto privato, in aggiunta a quanto previsto dal comma 2, deve inoltre:
• avere natura giuridica di società di capitali e un capitale sociale non inferiore a quello ne-
cessario ai fini dell’autorizzazione alla attività bancaria ai sensi dell’articolo 14 del testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, approvato con decreto legislativo 1° set-
tembre 1993, n. 385;
• garantire il possesso, oltre che da parte dei rappresentanti legali, anche da parte dei soggetti
preposti alla amministrazione e dei componenti il collegio sindacale, dei requisiti di onora-
bilità richiesti ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo
presso banche ai sensi dell’articolo 26 citato del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385”.
67 Cfr. considerando n. 11 della direttiva 1999/93/CEE.
68 Si riporta il testo dell’art. 28 bis DPR 445/2000. Responsabilità del certificatore.
1. Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato o che garantisce al pubbli-
co l’affidabilità del certificato è responsabile, se non prova d’aver agito senza colpa, del dan-
no cagionato a chi abbia fatto ragionevole affidamento:
• sull’esattezza delle informazioni in esso contenute alla data del rilascio e sulla loro com-
pletezza rispetto ai requisiti fissati per i certificati qualificati;
LA FIRMA DIGITALE

4.3. Interoperabilità

Nei precedenti paragrafi si è avuto modo di sottolineare quali siano i van-


taggi derivanti dall’utilizzo della firma elettronica e della firma digitale in
particolare.
Non si può prescindere però, in questa sede, dall’evidenziare uno dei prin-
88 cipali problemi che ostacolano una compiuta espansione di questo strumen-
to e cioè la questione dell’interoperabilità.
In generale, per interoperabilità si intende la “capacità di due o più siste-
mi o applicazioni di comunicare tra loro scambiandosi informazioni in un
ambiente misto di domini, reti, infrastrutture ed apparati in modo tale che
queste risultino comprensibili agli utenti destinatari”.
Il problema si pone perché attualmente sono presenti sul mercato, nazio-
nale ed internazionale, diverse soluzioni tecnologiche che presentano tra lo-
ro differenti gradi di sviluppo; non sempre si riesce perciò a fare in modo che
esse dialoghino tra loro sia dal punto di vista delle applicazioni software sia
da quello delle strumentazioni hardware a disposizione.
La firma digitale, che rappresenta – o almeno dovrebbe rappresentare – lo
strumento alternativo alla firma autografa finalizzata a consentire una circo-
lazione libera e sicura dei documenti informatici, ha bisogno dell’esistenza
di condizioni tecnologiche e culturali idonee per la sua reale applicazione.
Nel caso specifico, queste condizioni consistono nel garantire la validità
delle firme digitali in qualsiasi luogo esse vengano inviate e cioè nella possi-
bilità di scambiare e validare tra diversi certificatori documenti firmati elet-
tronicamente.
Affinché le procedure di firma siano interoperabili, così come già più ana-
liticamente descritto nel paragrafo precedente, è necessario:

• sulla garanzia che al momento del rilascio del certificato il firmatario detenesse i dati per
la creazione della firma corrispondenti ai dati per la verifica della firma riportati o identi-
ficati nel certificato;
• sulla garanzia che i dati per la creazione e per la verifica della firma possano essere usati
in modo complementare, nei casi in cui il certificatore generi entrambi.
2. Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato è responsabile, nei con-
fronti dei terzi che facciano ragionevole affidamento sul certificato stesso, dei danni provo-
cati per effetto della mancata registrazione della revoca o sospensione del certificato, salvo
che provi d’aver agito senza colpa.
3. Il certificatore può indicare, in un certificato qualificato, i limiti d’uso di detto certificato
ovvero un valore limite per i negozi per i quali può essere usato il certificato stesso, purché i
limiti d’uso o il valore limite siano riconoscibili da parte dei terzi. Il certificatore non è re-
sponsabile dei danni derivanti dall’uso di un certificato qualificato che ecceda i limiti posti
dallo stesso o derivanti dal superamento del valore limite.
LA FIRMA DIGITALE

• riconoscere il formato della busta elettronica;


• estrarre le informazioni in essa contenute;
• decifrare il contenuto del certificato, l’identità della persona che ha firma-
to e la relativa chiave pubblica;
• applicare al documento estratto dalla busta lo stesso algoritmo utilizzato
per ottenere l’impronta del documento elettronico;
• ricercare il certificato inserito nella busta elettronica per potere accertare 89
la validità della firma.

Essere in grado di effettuare le operazioni descritte presuppone l’esisten-


za di regole comuni che garantiscano, appunto, l’interoperabilità e cioè che
il certificato emesso da un determinato ente certificatore possa essere letto e
validato da un utente che si avvale dei servizi di un altro ente certificatore.
A questo proposito, l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministra-
zione69 ha emanato, con la circolare 19 giugno 2000, n. AIPA/CR/24, delle li-
nee guida con l’intento di garantire l’omogeneità operativa e la corretta intera-
zione tra gli utenti che utilizzano la firma digitale. Tali linee guida sono relati-
ve al formato dei certificati ed alle sue estensioni, al formato delle liste di re-
voca e di sospensione dei certificati, al formato della marcatura temporale.
Non essendo stato possibile imporre a priori regole precise, poiché ogni
riferimento diretto ad una specifica tecnica avrebbe potuto generare squilibri
nel mercato o provocare l’esclusione di alcuni fornitori, si è voluto ugual-
mente fornire delle indicazioni tecniche utili anche tenendo conto dei sugge-
rimenti provenienti dagli operatori del mercato stesso e dell’apporto prodot-
to dalla Banca d’Italia.
Anche a livello europeo, soprattutto in seno alla Commissione, il proble-
ma dell’interoperabilità delle firme digitali è molto avvertito. In tale conte-
sto, le differenze esistenti tra i vari Paesi riguardano non soltanto il grado di
implementazione di tale strumento di sottoscrizione all’interno dei singoli
Stati membri, ma anche l’utilizzo stesso della firma elettronica. Alcune realtà
nazionali, soprattutto i paesi del Nord Europa, nell’ambito, ad esempio, delle
procedure di sottomissione dell’offerta nei pubblici appalti, sostengono un
approccio di tipo “leggero” al processo di approvvigionamento elettronico ri-

69 In attuazione di quanto disposto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, “Codice in
materia di protezione dei dati personali”, pubblicato sul supplemento ordinario n. 123 alla
Gazzetta Ufficiale n.174 del 29 luglio 2003, l’Autorità per l’informatica nella pubblica ammi-
nistrazione (AIPA) è stata trasformata in Centro nazionale per l’informatica nella pubblica
amministrazione (CNIPA).
LA FIRMA DIGITALE

spetto a quello adoperato in altri Paesi dell’Unione (Austria, Germania ed an-


che Italia) i quali privilegiano l’utilizzo della firma digitale riconoscendo pre-
minente importanza ai principi di sicurezza, autenticità e riconoscibilità dei
dati trasmessi.
La posizione della Commissione europea – Direzione Generale per il Mer-
cato Interno, essendo rivolta essenzialmente all’individuazione delle azioni
90 da compiere affinché non vengano erette barriere tecnologiche allo sviluppo
delle transazioni commerciali da e verso l’Unione, ha affermato l’esigenza
che gli sviluppi nella dematerializzazione degli appalti pubblici non portino
alla discriminazione delle imprese tecnologicamente non attrezzate oppure
che utilizzino sistemi di certificazione dei documenti elettronici non ricono-
sciuti in altri Paesi.
A questo proposito operano, ormai da tempo, a livello europeo alcune
strutture che hanno il compito di individuare dei sistemi idonei a superare il
problema dell’interoperabilità, in considerazione soprattutto dell’ormai pros-
sima pubblicazione della nuova direttiva europea in materia di appalti pub-
blici di lavori, forniture e servizi.
L’IDA70, uno di questi organismi, ha recentemente presentato e descritto,
nell’ambito dell’EWG71, il progetto “Bridge CA” volto proprio al mutuo rico-
noscimento dei certificati, emessi dalle autorità di certificazione dei diversi
Stati membri, attestanti l’autenticità dei documenti firmati elettronicamente.
Il progetto “Bridge CA”, in fase di studio di fattibilità, si sostanzia in una sor-
ta di meccanismo di coordinamento, centralizzato a livello europeo, attraver-
so il quale creare le condizioni di fiducia, riservatezza e sicurezza in materia
di servizi di certificazione.
È proprio l’importanza attribuita all’interoperabilità della firma elettroni-
ca, ritenuta aspetto cruciale per lo sviluppo del commercio elettronico tra i
diversi Stati membri, che pone la necessità di trovare al più presto una solu-
zione comune e condivisa all’interno dell’Unione.
Riguardo ai problemi generali di interoperabilità (e quindi non solo con ri-
ferimento alle firme digitali) nell’ambito dei processi di approvvigionamento
telematico, è opportuno segnalare l’aspetto dei costi da sopportare. È opinio-

70 IDA (Interchange of Data between Administrations) ha l’obiettivo di supportare la diffusione


delle tecnologie informatiche e di rete per lo scambio di informazioni nelle P.A. degli Stati
membri.
71 L’e-procurement working group è un gruppo di lavoro costituito nell’ambito della Commis-
sione europea con il compito di definire delle linee guida per la corretta implementazione
tecnologica dei requisiti funzionali espressi nella nuova direttiva europea sugli appalti pub-
blici di lavori, forniture e servizi.
LA FIRMA DIGITALE

ne generale che essi non debbano gravare sulle imprese fornitrici, anche se ciò
potrebbe non escludersi a patto che gli stessi siano di entità accessibile.
In conclusione, dal momento che ancora molti Paesi europei non sono at-
trezzati rispetto all’adozione immediata dello strumento della firma digitale,
nella nuova direttiva si è reputato inopportuno introdurne da subito l’obbli-
go proprio per gli evidenti problemi tecnici di interoperabilità. Rimane co-
munque auspicabile adottare delle linee guida, così come avvenuto in Italia, 91
per rendere operative le modalità di mutuo riconoscimento delle firme elet-
troniche tra i vari Paesi, perlomeno in una prima fase transitoria, proceden-
do, ad esempio, ad effettuare esperimenti concreti con autorità ben definite e
certificatori ben individuati, una sorta di simulazione nella quale si possano
concordare procedimenti comuni per addivenire al riconoscimento delle fir-
me provenienti da altri Paesi72. Il rischio è, altrimenti, quello di innalzare
delle barriere allo sviluppo delle transazioni commerciali da e verso l’Unio-
ne, di stimolare il proliferare di strumenti di firma tecnicamente non intero-
perabili e di discriminare le imprese non attrezzate o che utilizzino sistemi
di certificazione della firma digitale non riconosciuti in altri Paesi.
Non esiste al momento un sistema paneuropeo ed in alcuni Paesi poi non
esiste proprio la firma digitale. I problemi sono quindi principalmente di na-
tura tecnico/organizzativa.
Il nostro Paese può considerarsi all’avanguardia in questo settore, almeno
sul piano normativo e sulla base dell’esperienza già adottata con l’AIPA, e so-
stiene con forza la necessità di identificare non solo degli standard comuni-
tari tecnici ed organizzativi, ma anche la creazione di un’autorità che garan-
tisca l’applicazione ed il rispetto di sistemi volti al mutuo riconoscimento
dei certificati digitali.

72 Questa è la posizione sostenuta da alcuni Paesi tra cui la Francia, l’Austria e la Germania.
CAPITOLO 5 93

LE PROCEDURE
TELEMATICHE
DI ACQUISTO
IN AMBITO LOCALE
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

95

5.1. Le convenzioni per la gestione degli acquisti on-line

L’aggregazione tra gli enti locali per la realizzazione di marketplace terri-


toriali si perfeziona, in genere, con la conclusione di una convenzione orga-
nizzativa o accordo tra gli enti medesimi (v. cap. 1.3.).
Condizione per la procedibilità del processo aggregativo è evidentemente
quella del coinvolgimento dei consigli dei diversi enti locali territoriali par-
tecipanti all’accordo, tenuti ad esprimersi sulla proposta (convenzione) e sui
suoi contenuti delegando a tal fine l’amministrazione a svolgere tutte le ini-
ziative e gli atti conseguenti al mandato ricevuto.
Pur essendo unitario l’obiettivo, la stesura dei testi delle convenzioni può
naturalmente essere in parte diversa l’una dall’altra: ciò dipende dal fatto che
i testi sono elaborati direttamente a confronto con le amministrazioni inte-
ressate e con gli uffici responsabili. Le differenti soluzioni adottate in merito
ai poteri degli organi, la fissazione più o meno marcata delle finalità generali
degli accordi, la possibilità d’individuazione all’interno della struttura di un
soggetto designato dagli enti locali con poteri di indirizzo e coordinamento
etc. sono tutte frutto di diverse valutazioni di tipo locale e di diversa sensibi-
lità al problema da parte dei principali interlocutori.
La funzione delle linee guida non è quella di spingere per una soluzio-
ne specifica, ma più semplicemente di offrire alle amministrazioni locali
in primo luogo il menù degli strumenti giuridici più consoni all’obiettivo
prefissato, lasciando poi liberi gli interlocutori, in base alle alternative
che si presentino, di scegliere quella che si presti meglio ad essere accol-
ta dagli interessati, insieme con le diverse modulazioni da attribuire sia
alle strutture di vertice o di coordinamento individuate sia ai procedi-
menti decisionali.
Ciò detto, al fine di stipulare una convenzione per la gestione degli acqui-
sti on-line, gli enti locali devono porre in essere alcuni atti di rilevanza giuri-
dica “a monte” e “a valle” della convenzione medesima.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Gli atti “a monte” riguardano, come sopra indicato, la manifestazione di


volontà degli enti di procedere alla stipulazione della convenzione.
Diversamente, gli atti “a valle” emanati dai singoli enti, comprendono i
provvedimenti relativi all’esecuzione della convenzione medesima.
Esistono poi alcuni atti propedeutici fondamentali, che sono in genere po-
sti in essere dalla provincia, in qualità di ente capofila. Questi riguardano, in
96 particolare (v. cap. 1.3.):
• la stipulazione della convenzione tra la provincia e l’operatore economico
affidatario del sistema telematico di negoziazione (piattaforma tecnologica);
• la creazione di un albo telematico di imprese qualificate per la gestione
delle gare on-line;
• l’adozione di un regolamento che disciplina le modalità di gestione delle
gare telematiche.

Con riferimento alla convenzione tra gli enti, si possono quindi distingue-
re tre fasi principali in sequenza tra loro.
La prima fase è diretta alla formazione della volontà espressa degli enti
locali di attuare una collaborazione durevole per l’acquisto on-line in forma
aggregata di beni e servizi attraverso la stipulazione di un’apposita conven-
zione. Si tratta di una fase particolarmente delicata in quanto richiede una
scelta strategica e politica del singolo ente locale.
La volontà del singolo ente locale si perfeziona quindi, con l’emanazione da
parte dell’organo politico (consiglio comunale, provinciale, ecc.) di un’apposita
delibera. In particolare, nella delibera consiliare l’ente stabilisce di: aderire alla
convenzione per la gestione associata degli acquisti, approvare contestualmen-
te lo schema di convenzione che diventa parte integrante e sostanziale della de-
libera stessa, autorizzare i Dirigenti e/o Responsabili competenti a porre in es-
sere i provvedimenti necessari per dare attuazione alla convenzione medesima.
La seconda fase è costituita dalla stipulazione della convenzione per la
gestione degli acquisti on-line di beni e servizi. La convenzione può natural-
mente avere caratteristiche diverse che tengono conto delle specifiche esi-
genze degli enti aderenti.
I contenuti possono in particolare variare in relazione ai seguenti fattori
principali:
• soggettivo: soggetti aderenti (province, comuni, altri enti locali, quali case
di riposo, aziende sanitarie locali, ecc.),
• territoriale: maggiore o minore estensione territoriale,
• oggettivo: convenzione per la gestione in comune del sistema telematico o
anche delle stesse procedure di gara.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

La terza fase è quella relativa all’attuazione della convenzione. Questa fa-


se si concretizza essenzialmente nella corresponsione degli oneri da parte de-
gli enti locali al gestore del sistema in nome e per conto della provincia, in
base all’adesione alla convenzione, oltre che in un’attività generale di moni-
toraggio complessivo del progetto.

97

5.2. Le linee guida

Sulla base delle esperienze raccolte e discusse in sede di Laboratorio, è


stato predisposto uno schema, di seguito riportato, che può rappresentare uno
strumento utile di confronto per le amministrazioni locali interessate a speri-
mentare forme di aggregazioni negli acquisti.
Come già sottolineato, i contenuti e le caratteristiche delle convenzioni
tra gli enti locali per la gestione associata degli acquisti on-line possono va-
riare in modo considerevole. Lo schema qui riprodotto presenta le seguenti
caratteristiche ed elementi qualificanti:
• l’ambito soggettivo, che comprende livelli diversi di governo del territorio
(province, comuni, altri enti locali);
• l’oggetto della convenzione, che non riguarda una singola gara, bensì una
pluralità non predefinita di procedure di gara per l’acquisto di beni e ser-
vizi realizzate attraverso il sistema telematico di negoziazione;
• la natura sperimentale del progetto (durata temporale limitata);
• il ruolo centrale della provincia, in qualità di: ente capofila per le altre
amministrazioni; responsabile del progetto complessivo; soggetto respon-
sabile del rapporto negoziale esclusivo con il gestore del sistema;
• la razionalizzazione della funzione di gestione degli acquisti nel territorio
attraverso: l’albo elettronico unico di fornitori; il gestore unico del siste-
ma telematico; l’omogeneità delle procedure telematiche di acquisto in
base al regolamento sugli acquisti on-line;
• il risparmio della spesa: ripartizione dei costi tra più amministrazioni
(provincia, comuni, ecc.) e notevole convenienza per i comuni che si av-
valgono della piattaforma tecnologica della provincia;
• la corresponsione degli oneri: le somme dovute dai comuni sono corrispo-
ste direttamente al gestore in nome e per conto della provincia, in base al-
l’adesione alla convenzione;
• la piena autonomia dei comuni nella determinazione dei fabbisogni e nel-
la gestione delle procedure di gara: ogni comune gestisce in proprio, nel
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

rispetto dell’ordinamento interno, le singole gare per i propri acquisti di


beni e servizi;
• il coordinamento nei rapporti tra la provincia (che individua una apposi-
ta struttura organizzativa quale referente della gestione del sistema) e i co-
muni (che individuano un responsabile della gestione del sistema), oltre
al monitoraggio complessivo sull’andamento della convenzione.
98

Schema di convenzione per la gestione degli acquisti on-line tra


la Provincia di… e i Comuni di…

Premesso che

è in atto un importante processo di innovazione e modernizzazione del-


l’organizzazione e dell’azione delle pubbliche amministrazioni;
in tale processo rientra l’attenzione manifestata dal legislatore alla possibilità
di introdurre scelte gestionali evolute nelle politiche di acquisto della P.A., at-
traverso una serie di strumenti finalizzati a programmare i fabbisogni, a raziona-
lizzare i processi di approvvigionamento, a semplificare le procedure e soprat-
tutto a conseguire elevate economie di scala, migliorando la responsabilizzazio-
ne della spesa e l’efficienza dell’approccio dell’amministrazione al mercato;
La Provincia ha un compito di promozione e sperimentazione sul territo-
rio di forme evolute di gestione dei procedimenti amministrativi in collabo-
razione con altri comuni o enti pubblici del territorio provinciale, oltre ad
esercitare una funzione di supporto al territorio attraverso l’offerta di servizi
innovativi di mercato elettronico da realizzarsi mediante sistemi telematici

Preso atto che

La Provincia di ……. ha istituito, in via sperimentale, un albo telematico


di imprese qualificate per la gestione di gare on-line, volto all’acquisto di be-
ni e servizi.

Considerato inoltre che

La gestione dell’albo telematico è affidata direttamente alla provincia, ma in


rapporto di stretta collaborazione con gli enti aderenti, soprattutto nella fase di
prima implementazione dell’albo e di definizione delle specifiche categorie mer-
ceologiche rispondenti alle esigenze di approvvigionamento degli enti stessi;
Tale attività viene gestita in via sperimentale ed è suscettibile di integra-
zioni, modificazioni e sviluppi successivi, anche in relazione agli esiti della
sperimentazione realizzata;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Ogni Comune aderente gestirà in piena autonomia, nel rispetto del proprio
ordinamento interno e della normativa vigente, le singole gare telematiche;
Richiamato il regolamento che disciplina le modalità di gestione delle ga-
re telematiche

Tutto ciò premesso

tra 99

Provincia di ______________________________________________________________________________
(c.f.) rappresentata dal Dirigente

e
Comune di ______________________________________________________________________________
Comune di ______________________________________________________________________________
Comune di ______________________________________________________________________________
Comune di ______________________________________________________________________________

si stipula la seguente convenzione:

Articolo 1 - Ambito di intervento

La Provincia di……………. e i Comuni di …………, …………, …………,


…………, …………, …………, …………, …………, condividono le finalità, gli
obiettivi e le modalità di gestione del servizio gare on-line.
La Provincia di ………. gestirà tutti i rapporti negoziali con la società affi-
dataria del sistema telematico di negoziazione degli acquisti di beni e servizi.
La Provincia e i Comuni si impegnano ad un rapporto di reciproca colla-
borazione e coordinata organizzazione del progetto, e ad individuare le strut-
ture che saranno coinvolte dalla sperimentazione.

Articolo 2 - Tempi di implementazione del sistema

La Provincia di ………. al fine di dare attuazione al progetto di gestione


degli acquisti on-line ha individuato la società …... come partner gestore del
sistema.
La società ….. si impegna a rendere disponibile la soluzione in ambiente
di produzione entro ……. dalla ricezione dell’ordine.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Per disponibilità in ambiente di produzione si intende la possibilità di


svolgere effettivamente la prima gara on-line.

Articolo 3 - Costi

100 Per aderire all’iniziativa per la quale la Provincia corrisponderà alla so-
cietà…..l’importo di…..euro, oltre all’Iva dovuta ai sensi della legge, ogni Co-
mune partecipante sosterrà la spesa annuale di seguito specificata:
– fascia 1 comuni fino a 5.000 abitanti euro/anno ….
– fascia 2 comuni fino a 20.000 abitanti euro/anno ….
– fascia 3 comuni fino a 50.000 abitanti euro/anno ….
– fascia 4 comuni oltre 50.000 abitanti euro/anno …..
Tali somme dovute dai Comuni, oltre all’iva ai sensi di legge, saranno cor-
risposte direttamente alla società….. a nome e per conto della Provincia con-
traente con la medesima società, a titolo di adesione al progetto.

Articolo 4 - Modalità di pagamento

La Provincia provvederà a corrispondere alla società…..la somma pattuita


secondo il seguente riparto: ……..
Per ogni Comune aderente al progetto la società incaricata emetterà fattu-
ra di pagamento decorsi …….dalla firma della presente convenzione,
quand’anche i Comuni non abbiano ancora svolto la prima gara telematica.
I pagamenti saranno effettuati in nome e per conto della Provincia di ……
a titolo di partecipazione al progetto.

Articolo 5 - Durata

La presente Convenzione ha natura sperimentale con validità per ….. a de-


correre dalla sottoscrizione della presente convenzione.

Articolo 6 - Oneri del gestore del sistema

Nel canone per l’abbonamento al servizio, per il primo anno, sono previ-
ste ….. di formazione per il personale degli enti che aderiranno all’iniziativa;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Nel canone per l’abbonamento al servizio sono previste le attività di ma-


nutenzione ed help desk telefonico in orario …. La società ….. fornirà manu-
tenzione sulla piattaforma sviluppata.
Per manutenzione s’intende l’insieme delle attività volte a prevenire ed
evitare malfunzionamenti ed anomalie del sistema o, qualora si verificassero
dei malfunzionamenti o anomalie, l’insieme delle attività volte a ripristinare
il regolare funzionamento del sistema. 101
Le segnalazioni di malfunzionamento o anomalie del sistema potranno av-
venire anche a mezzo di fax o posta elettronica.
A ciascuna richiesta di intervento verrà assegnata una priorità in funzione
della gravità dei problemi riscontrati e delle conseguenze in termini di di-
sponibilità all’uso del sistema da parte dell’utente.
Il livello di priorità è indicato dal responsabile del cliente al momento del-
la chiamata e deve essere confermato dall’Help Desk della società…. al mo-
mento della conferma di ricevimento della chiamata.
Le priorità si intendono definite come segue:

Priorità / Livelli di Servizio Classe Descrizione


malfunzionamento
1 Urgente
2 Importante
3 Minore

Tempi di soluzione.
Gli errori saranno rimossi in accordo con la seguente griglia di priorità:

Priorità / Livelli di Servizio Presa in carico * Soluzione


1
2
3

La presa in carico si intende relativa agli orari di Help Desk in precedenza


specificati.
I tempi di soluzione indicati si intendono al netto di azioni di ripristino
manuale di archivi eventualmente deteriorati, salvo garantire la tempestività
della soluzione del problema urgente che comporta il blocco o il funziona-
mento errato del sistema.
Nel periodo di sperimentazione la società …. fornirà gli adeguamenti del
sistema alle evoluzioni della normativa.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Il sistema dovrà essere realizzato con modalità e soluzioni che impedisca-


no di operare variazioni sui documenti, sulle registrazioni di sistema e sulle
altre rappresentazioni informatiche e telematiche degli atti e delle operazioni
compiute nell’ambito delle procedure.
Il sistema consente al gestore ed alle amministrazioni di controllare i prin-
cipali parametri di funzionamento del sistema stesso, segnalando altresì le
102 anomalie delle procedure.
Il sistema dovrà offrire i più alti livelli di segretezza delle informazioni e
dei dati relativi ai fornitori tenuto conto dell’evoluzione delle tecnologie
informatiche, al fine di assicurare: l’autenticazione degli utenti tramite user-
name e password; la criptazione delle password; la comunicazione criptata;
le offerte segrete sia ai buyer che ai fornitori fino al termine delle trattative,
salvo che per gare al ribasso; la registrazione di tutte le operazioni effettuate
sull’applicazione; la ricostruzione degli eventi che hanno provocato azioni
non autorizzate.

Articolo 7 - Esclusione dall’albo telematico

La Provincia e i Comuni, per i procedimenti di rispettiva competenza,


provvederanno, qualora riscontrino gravi inadempienze contrattuali nella
condotta dei fornitori o prestatori di servizi abilitati all’albo telematico o ac-
certino situazioni non conformi a quanto dichiarato in sede di autocertifica-
zione, ad emettere un provvedimento motivato di esclusione dall’albo.
Tale provvedimento, se emesso da un comune aderente al sistema, deve
essere tempestivamente comunicato alla struttura appositamente individuata
della Provincia di …….., la quale procederà all’esclusione della società dal-
l’albo. L’esclusione dall’albo comporta l’impossibilità per la società respon-
sabile di false dichiarazioni o di gravi inadempimenti di partecipare alle pro-
cedure di gara successivamente pubblicate.

Articolo 8 - Responsabile del progetto

Responsabile del progetto è la Provincia di….. che individuerà una appo-


sita struttura organizzativa, referente della gestione del sistema.
Presso ogni Comune aderente sarà nominato un responsabile della ge-
stione del sistema che terrà i rapporti con la Provincia per il coordinamen-
to delle attività di gestione e per la risoluzione di eventuali problematiche
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

organizzative che si evidenziassero in corso di realizzazione della speri-


mentazione.

Articolo 9 - Monitoraggio del progetto

I Comuni aderenti e la Provincia di….. si riuniranno ogni ……. per moni- 103
torare l’andamento della convenzione e per discutere su perfezionamenti del-
la modalità gestionale del sistema implementato.

Articolo 10 - Controversie fra la Provincia e i Comuni


aderenti alla convenzione-progetto

Qualsiasi controversia inerente all’interpretazione, validità o esecuzione


della presente convenzione verrà composta in via definitiva da parte di un
collegio di arbitri: designati uno ciascuno dalle parti, Provincia di…, e Co-
muni aderenti d’accordo fra loro ed il terzo che fungerà da resistente desi-
gnato dai primi due; oppure, in carenza di accordo, su richiesta della parte
più diligente, dal Presidente del Tribunale di…..
La composizione arbitrale verrà promossa con lettera raccomandata a.r.
inviata da una delle due parti all’altra.
Nella lettera dovrà essere indicato il nome dell’arbitro proprio e dovrà
essere invitata l’altra parte a designare il proprio arbitro nel termine di tren-
ta giorni.
Gli arbitri giudicheranno in via irrituale, secondo equità e senza formalità.
La decisione arbitrale dovrà essere resa nel termine massimo di … giorni dalla
data di costituzione del collegio arbitrale. Il collegio arbitrale avrà sede a …..

Provincia di _________________________ Comune di _________________________


LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

5.3. Le esperienze attivate

Le procedure telematiche di acquisto si sono sviluppate in modi differen-


ti in ambito locale, tenendo conto delle criticità territoriali e delle singole
realtà amministrative. Le esperienze portate dalle amministrazioni che han-
no partecipato attivamente al Laboratorio illustrano un panorama composito
104 quanto alla soluzione e-procurement adottata, alla tipologia di amministra-
zione, alla scelta strategica e alle risorse a disposizione.
Si passa ad esempio da interventi di riorganizzazione interna alla speri-
mentazione di singole procedure telematiche di acquisto (aste on-line,
marketplace), fino ad esperienze di utilizzo completo di strumenti di e-pro-
curement oramai a regime.
Dal punto di vista delle soluzioni tecnologiche impiegate, le esperienze
variano dall’impostazione di soluzioni personalizzate, costruite ad hoc, al ri-
corso a soluzioni presenti sul mercato con caratteristiche di sicurezza ed effi-
cacia consolidate.
Un ulteriore elemento di differenziazione tra i vari sistemi adottati è co-
stituito dall’ampiezza dei servizi offerti dalla soluzione e-procurement im-
plementata, spaziando dal sistema di appalti on-line della Provincia di Man-
tova e a quello delle gare e del marketplace della Provincia di Napoli fino a
giungere alla creazione di veri e propri portali per gli acquisti a livello regio-
nale (come nel caso della Regione Piemonte tramite il CSI Piemonte, la piat-
taforma digitale della Provincia di Salerno e della Provincia di Crotone da
sviluppare in prospettiva).
Anche dal punto di vista della tipologia di finanziamento dell’investimen-
to in tecnologia applicata all’innovazione del processo di acquisto si eviden-
ziano situazioni diverse tra le varie amministrazioni. Si va dall’utilizzo di ri-
sorse interne al finanziamento di soggetti esterni come nel caso di progetti fi-
nanziati dall’Unione europea (es., Provincia di Salerno), e di altri finanziati
con Fondi nazionali.
Tra gli interventi di innovazione organizzativa più interessanti troviamo
la scelta di accentramento della funzione acquisti della Provincia di Pisa,
del Comune di Campobasso e del Comune di Udine. Nella strada verso l’in-
novazione delle procedure di acquisto di beni e servizi altra importante so-
luzione organizzativa adottata con frequenza consiste nell’aggregazione de-
gli enti appartenenti ad un territorio, per far leva sul volume degli acquisti
e ottimizzare i costi di fornitura, come nel caso di eccellenza della Provin-
cia di Mantova.
Gestione degli acquisti sotto diversi aspetti con obiettivi comuni di razio-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

nalizzazione della spesa, snellimento delle procedure e riduzione dei tempi


delle forniture, e miglioramento della qualità dei beni e servizi acquistati.
Questa la sintesi delle interessanti esperienze di innovazione delle ammini-
strazioni locali di seguito descritte.

Regione Sicilia
105
Regolamentare la materia come primo passo
verso il cambiamento
La Regione Sicilia è una realtà abbastanza diversa dal resto delle ammini-
strazioni locali, sia per le caratteristiche territoriali, sia per la tipologia e la
differente legislazione vigente.
La Regione, la cui amministrazione è ordinata nella Presidenza della Re-
gione e in 12 Assessorati composti da Dipartimenti, con la legge 15 maggio
2000, n. 10, ha disciplinato, fra l’altro, una nuova organizzazione dei propri
uffici, al fine di accrescere l’efficienza dell’amministrazione regionale, nel
cui interno le direttive annuali di indirizzo per la programmazione impartite
dal Presidente della Regione e dagli Assessori, costituiscono i documenti ba-
se per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle Unità dirigen-
ziali preposte ai centri di responsabilità amministrativa.
Alle strutture in argomento, dette anche strutture di massima dimensione,
è preposto un dirigente che assume la denominazione di Segretario Generale
o Dirigente Generale o Ispettore Generale o Avvocato Generale.
Ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa me-
diante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, stru-
mentali e di controllo.
Sulla base della norma in argomento sono stati individuati i nuovi livelli
di responsabilità nella gestione delle entrate e delle spese della Regione, per
cui la struttura del bilancio regionale è stata modificata secondo la nuova or-
ganizzazione amministrativa prevista da detta legge.
Il bilancio della Regione è articolato per amministrazioni, rubriche (inte-
state ai dipartimenti ed uffici equiparati), titoli e categorie, con riguardo sia
alle entrate che alle spese; il capitolo continua a svolgere la funzione di unità
elementare di entrata e di spesa come previsto dall’art. 5, della l. r. n. 47/77.
I capitoli concernenti le spese di funzionamento, che precedentemente so-
no stati gestiti per l’intera amministrazione regionale dalla Presidenza della
Regione – Provveditorato – sono stati quindi, sulla base della l. r. 10/2000,
inseriti nelle pertinenti rubriche sia dei Dipartimenti in cui si articola la Pre-
sidenza della Regione che dei vari Assessorati.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Con la l. r. 10/08/2002, n. 7, titolo II, artt. n. 31, 32, 33, e 34 e successiva-


mente con la l. r. 16/04/02003, n. 4, art. 36, il legislatore regionale ha disci-
plinato gli appalti di fornitura di beni e servizi e il ricorso alla trattativa pri-
vata. Norme queste che a seguito dell’entrata in vigore del DPR n. 254/2002,
“Regolamento concernente le gestioni dei consegnatari e dei cassieri delle
amministrazioni dello Stato” hanno consentito di accelerare notevolmente le
106 procedure di acquisizione di tutto quanto occorre alla pubblica amministra-
zione. Infatti, per avviare tempestivamente le procedure di acquisto dei beni
e dei servizi necessari al funzionamento degli uffici, il dirigente responsabile
degli acquisti di beni e servizi – sulla base delle esigenze rappresentate, per
il tramite del consegnatario, dagli uffici stessi – formula annualmente, in coe-
renza con la predisposizione degli atti di bilancio e con le risorse finanziarie
assegnabili, un fabbisogno di spesa da sottoporre all’approvazione del titola-
re del centro di responsabilità amministrativa. Le procedure di acquisizione
vengono attivate ed espletate dal consegnatario.
Da quanto sopra evidenziato emerge che la nuova struttura organizzativa
consente rapidamente l’acquisizione di quanto necessita al funzionamento
degli uffici. L’individuazione delle ditte avviene mediante lo scorrimento di
un “Albo Fornitori”, attualmente istituito presso la Presidenza della Regione,
Dipartimento del Personale, che provvede trimestralmente al suo aggiorna-
mento. Albo questo non disponibile on-line e che viene fornito su supporto
cartaceo a richiesta dei singoli dipartimenti o amministrazioni.

Provincia di Napoli
Il progetto Aste on-line e la sperimentazione
del marketplace
La Provincia di Napoli è tra gli enti che già da tempo hanno avviato un
processo di innovazione atto a migliorare e semplificare le procedure di ac-
quisto di beni e servizi.
Dal punto di vista organizzativo, da circa un triennio, l’ufficio delegato al-
l’acquisizione di beni e servizi, la Direzione Provveditorato ed Economato,
ha iniziato un graduale processo di cambiamento nell’ottica della razionaliz-
zazione dei procedimenti di acquisto e della programmazione degli stessi. Il
processo è partito nel 2001 con l’introduzione della predisposizione annuale
del Piano degli approvvigionamenti e del relativo bando di pre-informazio-
ne, si è sviluppato attraverso la sperimentazione delle aste telematiche (nel
corso del 2003 circa l’80% delle procedure di acquisto in economia – ovvero
di importo non superiore a 50.000 euro – è avvenuto con l’utilizzo delle aste
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

telematiche) ed è giunto nel 2004 all’implementazione del marketplace, tra-


mite l’utilizzo di una piattaforma digitale in modalità ASP.
A livello organizzativo, l’Amministrazione Provinciale di Napoli ha op-
tato per una scelta che privilegia l’accentramento degli acquisti (dalla pro-
grammazione all’approvvigionamento) in capo ad un’unica struttura dotata
di elevate professionalità, la Direzione Provveditorato ed Economato, al fine
di ottimizzare i processi di acquisto. Inoltre, a livello normativo, l’Ente si è 107
dotato di un nuovo regolamento che, nel recepire i principi guida del DPR.
n. 101/2002, costituisce un flessibile ed aggiornato strumento di supporto
agli operatori del settore attraverso scelte mirate alla semplificazione delle
procedure.
Per quanto riguarda gli aspetti tecnologici di supporto alle nuove moda-
lità di acquisto, il progetto Aste on-line si basa sull’utilizzo di una piattafor-
ma telematica acquistata dall’ATI BNL Multiservizi (ora Actalis spa)/FST srl
nell’anno 2002 a seguito di espletamento di gara con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, al fine di poter ottenere un prodotto dagli
elevati standard qualitativi che meglio rispondesse alle molteplici esigenze
dell’Ente.
Il progetto Aste on-line della Provincia di Napoli, infatti, consiste nell’e-
spletamento degli appalti pubblici, ovvero degli appalti di servizi (discipli-
nati dal D.Lgs. n. 157/95), di forniture (disciplinati dal D.Lgs. n. 358/92) me-
diante l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni.
Il progetto è passato attraverso diverse fasi/attività per la sua realizzazio-
ne. Sotto l’aspetto dei profili generali, è interessante individuare le compe-
tenze dei soggetti attori:
• Provincia di Napoli – Direzione Provveditorato ed Economato: analisi del
fabbisogno annuale di tutto l’Ente (con contestuale raffronto dei dati con-
suntivi dell’anno precedente); adozione del programma annuale di ap-
provvigionamento; elaborazione degli atti di gara (bando, capitolato spe-
ciale d’appalto, disciplinare d’oneri, istanza di partecipazione, schede tec-
niche) con individuazione della procedura più idonea a razionalizzare la
spesa; assolvimento di tutti gli adempimenti collegati alle forme di pub-
blicità previste dalla vigente normativa; espletamento della gara con valu-
tazione delle offerte, individuazione della ditta aggiudicataria; stipula del
contratto unitamente a tutti i controlli previsti dalla vigente normativa.
Inoltre, è interessante sottolineare che la realizzazione del progetto Aste
on-line rappresenta una grande opportunità per le risorse umane coinvol-
te all’interno dell’amministrazione. Gli “addetti ai lavori”, infatti, pur
avendo maturato esperienze professionali di tipo giuridico-economico,
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

riescono, anche attraverso la collaborazione di personale interno con pro-


fessionalità di tipo informatico, a costituire i veri “driver” del processo di
sviluppo del territorio, ovvero riescono, anche sulla base dell’esame dei
bisogni e delle attese dei soggetti presenti sul mercato, a veicolare gli stru-
menti di policy vigenti. Al tempo stesso non è possibile, tuttavia, nascon-
dere che l’applicazione delle nuove tecnologie all’attività amministrativa
108 genera a volte, anche negli operatori, momenti di incertezza determinati
da una normativa non sempre completa e armonica, ma soprattutto da un
fattore culturale.
• ATI BNL Multiservizi /FST: creazione e gestione della piattaforma telema-
tica denominata E-PA(e-Procurement & Auctions) accessibile via web. La
piattaforma E-PA, funzionante in modalità ASP (Application Service Pro-
vider), rappresenta il luogo virtuale in cui le ditte interessate presentano
la propria offerta in regime di massima trasparenza e concorrenzialità.
• Fornitori: le ditte interessate, a seguito di pubblicazione di bandi o di spe-
dizione di inviti a partecipare, presentano la propria offerta in via tele-
matica apponendo la propria firma digitale. Pur rilevando che la parteci-
pazione alle gare telematiche indette dalla Provincia di Napoli è consen-
tita a tutte le imprese, occorre notare come il contesto territoriale in cui
si innesta in maniera diretta il progetto Aste on-line presenti sicuramen-
te una peculiare caratteristica, comune a tutto il Sud Italia: il livello di
diffusione dell’utilizzo degli strumenti di ICT è sicuramente inferiore al-
la media nazionale. L’elevato numero di imprese di piccole e medie di-
mensioni unitamente alla scarsità delle infrastrutture di base, inoltre, non
consente la nascita di una “società dell’informazione”, non consente,
cioè, di creare un’offerta di IT in grado di rispondere alla domanda pro-
veniente dal mercato.

La mission dell’Amministrazione Provinciale di Napoli si esprime nel pro-


porsi come volano di sviluppo del territorio in cui opera ponendosi nell’otti-
ca di creare all’interno del target di riferimento la consapevolezza che l’uti-
lizzo degli strumenti informatici rappresenta un elemento chiave per poter
operare nel mercato globale.
A conferma si evidenzia che l’esperienza della Provincia di Napoli ha re-
gistrato un elevato interesse da parte delle ditte; infatti, il fornitore associa
l’utilizzo delle procedure telematiche ad una maggiore trasparenza e corret-
tezza della procedura di gara, nonché ad una riduzione dei costi e degli one-
ri formali a suo carico. Sono scomparsi i sigilli con ceralacca, non più carte,
buste e timbri, ma solo un computer e la firma digitale.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

L’attenzione rivolta alle esigenze dei fornitori ha spinto sempre la Direzio-


ne Provveditorato ed Economato alla ricerca di soluzioni tecniche in grado
di garantire la “multicanalità dell’erogazione dei servizi”, ovvero di garantire
l’accesso ad un servizio attraverso differenti strumenti, al fine di consentire
un migliore e più efficace accesso ad un maggiore numero di utenti. Sono sta-
ti, infatti, adottati i seguenti canali di erogazione dei servizi:
• portale web: il sito istituzionale della Provincia di Napoli sul quale ven- 109
gono inseriti tutti gli atti di gara scaricabili gratuitamente da parte delle
ditte, nonché vengono pubblicati tutti i quesiti formulati dalle ditte per
ogni singola procedura, completi di relativa risposta, al fine di garantire
la massima partecipazione alle gare.
• call center: le ditte interessate alle gare on-line possono contattare un ser-
vizio di Help Desk gestito dall’ATI BNL/FST, nonché contattare diretta-
mente la Direzione Provveditorato ed Economato anche attraverso la po-
sta elettronica.

Si segnala, infine, la realizzazione di un’apposita “Guida all’accesso delle


Aste on-line della Provincia di Napoli”, fornita per ogni gara a tutti i fornito-
ri partecipanti.
Punto di forza del progetto Aste on-line risulta la facilità di utilizzo; infat-
ti, per la partecipazione alla gara telematica sono richiesti semplicemente un
PC con collegamento alla rete internet e la firma digitale. La piattaforma E-
PA consente, comunque, il riconoscimento (e quindi la partecipazione) di tut-
ti i certificati rilasciati dai soggetti certificatori, compatibili con lo standard
minimo AIPA PKCS#7 .
Alla facilità di uso del sistema E-PA si unisce un elevato livello di sicurez-
za garantito dalla presenza della firma digitale di tipo avanzato per ogni tran-
sazione commerciale. Con il progetto Aste on-line e l’utilizzo della piattafor-
ma telematica E-PA, è possibile svolgere tre diverse tipologie di negoziazione:
• gare ad evidenza pubblica (pubblico incanto, licitazione privata, appalto
concorso);
• marketplace;
• acquisti diretti su piazza.

L’attivazione del marketplace, a seguito di un processo di informatizza-


zione dell’Albo dei fornitori della Provincia di Napoli, prevede una soluzio-
ne strategicamente innovativa rappresentata dalla possibilità di contattare in
tempi brevissimi (tramite l’invio di un messaggio di posta elettronica) tutti i
fornitori interessati facenti parte di una determinata classe merceologica, i
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

quali sempre mediante canali telematici possono presentare la propria offer-


ta firmata digitalmente.
La creazione dell’Albo telematico dei fornitori è stata realizzata attraverso
i seguenti step:
• approvazione di un nuovo disciplinare tecnico relativo alla gestione del-
l’Albo fornitori;
110 • pubblicazione sul sito istituzionale della Provincia;
• comunicazione a tutte le imprese iscritte all’Albo tradizionale in merito
all’attivazione del market place e alla contestuale possibilità di presentare
istanza per l’inserimento dell’Albo telematico;
• creazione di un database aggiornato delle imprese iscritte;
• caricamento dei dati acquisiti sulla piattaforma telematica.

Per comprendere le reali potenzialità del marketplace occorre analizzare


in via analitica i flussi di dati/informazioni generati tra la Provincia di Napo-
li, il sistema E-PA e i fornitori.
1. La Direzione Provveditorato ed Economato, individuata la fornitura da ef-
fettuare, inserisce nel sistema E-PA i dati relativi alla procedura di acquisto.
2. La piattaforma telematica, sulla base dei dati immessi, consulta un data-
base contenente tutte le ditte iscritte nell’Albo fornitori della Provincia di
Napoli (aggiornato ogni tre mesi); visualizza soltanto quelle ditte iscritte
nella categoria e classe relative al prodotto da acquistare.
3. Successivamente, la Direzione Provveditorato ed Economato attiverà una
delle seguenti opzioni:
a) invitare tutti i fornitori iscritti a quella determinata categoria/classe;
b) invitare solo alcuni fornitori selezionati secondo criteri di natura og-
gettiva che meglio possano soddisfare le particolari e specifiche esigen-
ze: ad esempio, viene adottato il criterio territoriale (ovvero secondo la
sede di attività) laddove è necessario individuare una struttura ricetti-
va ubicata in particolari zone della Provincia di Napoli.

Appena individuata una delle predette opzioni, il sistema E-PA provvede


in maniera contestuale a trasmettere a tutti i fornitori “selezionati” l’invito a
presentare l’offerta attraverso un messaggio di posta elettronica, allegando
eventualmente anche le caratteristiche tecniche e/o le immagini del prodot-
to/servizio oggetto di negoziazione.
La Direzione Provveditorato ha in programma, altresì, di potenziare tale
strumento di negoziazione attraverso l’utilizzo della posta certificata. La po-
sta certificata è un servizio di “messaggistica” che, attraverso l’utilizzo degli
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

standard riguardanti la posta elettronica, è in grado di fornire attestazioni di


recapito con garanzia di identificazione del mittente e del destinatario; il ser-
vizio garantisce, inoltre, l’integrità, il non ripudio, la tracciabilità e la stori-
cizzazione dei messaggi.
I fornitori “contattati” si collegano al sistema via Internet, presentano il
proprio certificato digitale per essere riconosciuti e per accedere alle funzio-
ni della piattaforma e presentano la propria offerta. Sulla base delle offerte 111
presentate, il sistema determina in modo automatico l’offerta migliore e, quin-
di, in via provvisoria, la ditta aggiudicataria.
Il prossimo obiettivo di medio termine che si prefigge l’Amministrazione
Provinciale di Napoli è l’acquisto su cataloghi elettronici presentati e gestiti
dalle imprese iscritte all’Albo telematico dei fornitori.
Esaminate le funzionalità del progetto Aste on-line, occorre adesso evi-
denziare gli aspetti positivi che hanno spinto la Provincia di Napoli a realiz-
zare e ad incentivare il servizio delle gare telematiche:
• la riduzione dei costi di acquisto – sulla base delle procedure espletate è
stata calcolata mediamente una riduzione dei costi pari al 32% circa;
• la riduzione dei tempi per l’espletamento delle gare – la gestione delle pro-
cedure di gara attraverso la piattaforma telematica consente un iter proce-
dimentale molto snello e veloce con inevitabili riflessi sull’economicità
dell’azione amministrativa; la semplificazione e la razionalizzazione del-
l’attività svolta, inoltre, consentono un migliore utilizzo delle risorse uma-
ne coinvolte nel progetto;
• massima sicurezza e trasparenza – il Progetto abbina all’evidente flessibi-
lità delle funzioni del sistema E-PA un elevato standard di sicurezza attra-
verso una precisa attività di autenticazione;
• miglioramento dell’immagine della P.A.

Gli acquisti on-line della Provincia di Napoli rappresentano, infine, uno


strumento di cooperazione, di coordinamento e di competitività nell’ambito
di uno scenario economico globalizzato.
In piena sintonia con il ruolo dell’Ente Provincia delineato dal D.Lgs. n.
267/2000, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali”,
l’Amministrazione Provinciale di Napoli ha l’ambizione, mettendo a dispo-
sizione la propria esperienza in favore di tutti i Comuni presenti sul terri-
torio di competenza, di realizzare acquisti in forma associata e sfruttare la
“leva volume”.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Provincia di Salerno
Con l’Europa un sistema di acquisti regionale
La Provincia di Salerno ha attivato a partire dal giugno 2003 un progetto
di sistema di e-procurement per la pubblica amministrazione regionale di ti-
po centralizzato, proponendosi cioè come centro di gestione degli approvvi-
gionamenti di beni e servizi per l’intera Campania. Il programma, denomina-
112
to SIEP (Sistema di e-procurement per le pubbliche amministrazioni) preve-
de lo sviluppo, la realizzazione e la gestione di un sistema telematico di ap-
provvigionamento di beni e servizi per la pubblica amministrazione regiona-
le localizzato presso la Provincia di Salerno.
Il progetto si inserisce nell’ambito delle azioni promosse dalla Regione
Campania per l’attuazione della Società dell’Informazione (misura 6.2 del
P.O.R. Campania 2000/2006), ed è cofinanziato dall’Unione europea, Stato e
Regione, nel pieno rispetto della normativa italiana in materia di gare tele-
matiche (artt. 9 e 10 del DPR n. 101 del 4/04/2002) e di protezione dei docu-
menti attraverso firma digitale (art. 24 del DPR n. 445 del 28/12/2000). Il va-
lore dell’investimento complessivo supera il milione di euro.
La prima asta on-line è prevista per il 2004, previo consueto accreditamen-
to dei fornitori.
Come in altri casi riportati, il progetto nasce dall’esigenza di garantire tra-
sparenza, velocità e risparmi ai processi di acquisto di tutte le amministrazio-
ni pubbliche per accrescere l’efficienza nella gestione degli acquisti di beni e
servizi e migliorare il controllo della spesa, favorendo la collaborazione tra
l’amministrazione provinciale, la Regione Campania e i comuni presenti sul
territorio, tutelando al contempo le piccole imprese del territorio e la libertà
di scelta degli enti. Conseguentemente, il progetto si pone i seguenti obiettivi:
• fornire strumenti utili alla definizione ed al controllo dei fabbisogni degli
enti coinvolti (come detto, in prima battuta la Regione, e progressiva co-
pertura dell’intero territorio);
• ridurre il costo amministrativo delle spese legate alle forniture di beni e
servizi;
• realizzare economie di scala aggregando la domanda degli enti della Pro-
vincia;
• velocizzare il processo complessivo di approvvigionamento.

Il piano di sviluppo si articola in tre momenti.


In una prima fase risulta strategica un’analisi delle esigenze della Provin-
cia e del piano di estensione regionale, per mezzo di interviste ai responsabi-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

li di settore coinvolti nei processi di acquisto individuati dall’amministrazio-


ne. Ciò consente sia l’adattamento ottimale delle modalità e dei processi di
approvvigionamento alla nuova infrastruttura tecnologica, sia la definizione
del piano di estensione regionale con il conseguente coinvolgimento dei re-
sponsabili dei processi di acquisto. Gli obiettivi specifici di questa fase sono
il trasferimento delle attuali e tradizionali modalità di approvvigionamento
proprie dell’amministrazione nel contesto innovativo tipico della piattafor- 113
ma telematica e la stesura del piano di estensione regionale.
Il passo successivo riguarda l’implementazione della piattaforma di e-pro-
curement. L’infrastruttura tecnologica diviene operativa e personalizzata per
soddisfare le specifiche esigenze degli enti, con la creazione di un servizio di
call center a supporto. Trattandosi di soluzioni già presenti e operative sul
mercato, le attività di questa fase consistono sostanzialmente nella persona-
lizzazione e customizzazione della piattaforma per rendere disponibili le va-
rie funzionalità previste o progettate, nell’installazione e configurazione del-
la piattaforma hardware all’interno della Provincia e nella predisposizione
degli apparati di sicurezza informatica necessari.
Infine, una volta divenuto operativo, il sistema di e-procurement mira ad
estendere il proprio raggio di applicazione a tutto il territorio regionale; in
un primo momento saranno coinvolti i 158 Comuni del territorio provincia-
le, successivamente sarà reso operativo anche per le altre province della Cam-
pania e, in ultimo, per tutta la Regione. Ciò verrà realizzato tramite attività di
informazione e diffusione sulle caratteristiche del sistema implementato e
sui vantaggi perseguibili dalla sua adozione. Per accrescere l’operatività de-
gli utenti, si prevede inoltre l’organizzazione di piani formativi specifici che
evidenzino le principali caratteristiche e funzionalità del sistema. Sono pre-
visti corsi in aula (per i diversi livelli di utilizzo del sistema, che evidenzie-
ranno le principali caratteristiche della piattaforma e la normativa vigente) e
attività di affiancamento on the job, per seguire da vicino gli operatori coin-
volti nel processo di approvvigionamento. Sul fronte dell’infrastruttura tec-
nologica, viene svolto un lavoro parallelo di predisposizione della piattafor-
ma per l’impiego esteso alle altre amministrazioni provinciali campane.
Dal punto di vista funzionale, il sistema viene sviluppato ed ospitato (co-
me server) presso la Provincia di Salerno, per essere esteso successivamente
alle altre quattro Province della Regione Campania. Il progetto complessivo
prevede il progressivo allargamento a tutti gli altri enti pubblici della Regio-
ne ed alle altre amministrazioni regionali, fermo restando il ruolo della Pro-
vincia di Salerno quale centro di supporto degli acquisti dell’intera ammini-
strazione regionale.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

L’estensione a tutto il territorio – la regione, le cinque province, i comuni


e le comunità montane, passerà per operazioni di informazione, diffusione e
formazione a tutti gli attori locali, nell’ottica che il passaggio al nuovo siste-
ma di e-procurement non faccia perdere potere discrezionale alle singole am-
ministrazioni, ma rappresenti, piuttosto, un potente strumento a supporto
degli approvvigionamenti, consentendo ritorni significativi in termini di tra-
114 sparenza, efficienza e risparmio. Rientra in questa politica di adesione fonda-
ta sul consenso (e non sull’imposizione di norme regionali) una ricerca effet-
tuata, a partire da dicembre 2003, mediante questionario on-line per una pun-
tuale rilevazione delle necessità di acquisto degli enti locali e per perfeziona-
re così il sistema sulla base dei risultati.
Dal punto di vista tecnologico, infine, la Provincia si è orientata verso il
coinvolgimento di partner tecnologici già presenti sul mercato (a livello na-
zionale e locale), preferendo quindi soluzioni dalle caratteristiche di sicurez-
za ed affidabilità già consolidate, piuttosto che la sperimentazione di nuove
soluzioni sviluppate ad hoc.

Provincia di Pisa
Ridurre e monitorare la spesa attraverso la centralizzazione
degli acquisti
La Provincia di Pisa già da qualche anno ha intrapreso un processo di in-
novazione nel settore degli approvvigionamenti sia sul piano tecnologico,
che in quello organizzativo-operativo.
Sul piano tecnologico la Provincia ha ristrutturato il sito Internet arric-
chendo le pagine web relative ai bandi di gara, dalla pubblicazione agli esiti
degli appalti aggiudicati e alle comunicazioni ente/Ditte partecipanti. La pub-
blicazione sul sito dei bandi è effettuata per tutti gli appalti di qualsiasi im-
porto e si è rivelata un ottimo strumento per attirare l’attenzione di un mag-
gior numero di imprese; ciò a sua volta ha comportato l’ampliamento della
partecipazione alle gare di appalto indette dall’ente e ha contribuito a dare
pratica attuazione al principio di trasparenza in materia di appalti. L’ammi-
nistrazione, al fine di poter gestire il carico di lavoro conseguente all’aumen-
to del numero delle gare di appalto (+ 70% i bandi pubblicati rispetto al
2001), ha disposto l’acquisto di un software specifico per la gestione di tutto
l’iter delle gare (dalla pubblicazione dei bandi alla stipula del contratto) allo
scopo di gestire in modo più razionale e rapido le procedure così da poter
svolgere un numero più elevato di gare mantenendo lo stesso personale. In
particolare il programma è fondato sulla gestione di un archivio ditte parteci-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

panti che viene progressivamente aggiornato e da un archivio gare che una


volta implementato dai dati base genera i relativi documenti fondamentali
(graduatoria, verbale, contratto).
All’inizio del 2003, dopo vari contatti con gestori di piattaforme informa-
tiche per la gestione delle gare on-line, l’Amministrazione Provinciale ha in-
dividuato Finmatica quale partner gestore della piattaforma telematica. Il pro-
getto “aste on-line” prevede l’utilizzo di questo strumento per gli approvvi- 115
gionamenti di beni e servizi gestiti ad oggi attraverso le gare ad evidenza pub-
blica; per questo l’obiettivo è quello di individuare una piattaforma che ot-
temperi a tutte le indicazioni stabilite del DPR 101/2002.
La Provincia ha svolto alcuni passi propedeutici all’effettuazione delle ga-
re on-line ed ha redatto i Bandi di abilitazione per le gare telematiche e per il
mercato elettronico, il Regolamento per le gare on-line e ha individuato le ca-
tegorie merceologiche dei prodotti.
Un passo rilevante è stata l’approvazione con il Comune capoluogo di una
convenzione per l’utilizzo della piattaforma elettronica. Con tale strumento
si sono voluti realizzare principalmente tre obiettivi:
1) realizzare un risparmio di spesa dovuto alla compartecipazione dei due
enti, Comune e Provincia, al progetto;
2) favorire l’approccio delle Ditte al nuovo strumento telematico attra-
verso l’utilizzo di due piattaforme autonome, ma con le stesse caratte-
ristiche tecniche;
3) incoraggiare una collaborazione tra i due enti nella ricerca di soluzioni
comuni e strategie innovative.

Altro punto critico si è rivelato la firma digitale, per cui la Provincia di Pi-
sa ha attivato contatti con la Regione Toscana, che ha fornito gratuitamente
40 smart card con lettore al Presidente della Provincia, agli Assessori, al Se-
gretario Generale ai Dirigenti. È previsto in tempi brevi l’affidamento del ser-
vizio per l’installazione delle funzionalità connesse per poter procedere alla
sottoscrizione delle scritture private, dei contratti e delle fasi delle gare on-li-
ne in forma digitale.
Sul piano organizzativo, l’amministrazione ha scelto la via dell’accentra-
mento degli acquisti costituendo nel 2001 la UOO Provveditorato, una strut-
tura priva di risorse finanziarie che gestisce gli acquisti in nome e per conto
di tutti i centri di costo dell’amministrazione. Tale ufficio, i cui obiettivi nel
PEG 2003 sono definiti “Riduzione e monitoraggio della spesa attraverso la
centralizzazione degli acquisti e miglioramento delle forniture”, ha la funzio-
ne di raccogliere le esigenze di forniture e servizi di tutte le strutture della
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Provincia allo scopo di predisporre le forme di acquisto più idonee. In parti-


colare, l’obiettivo che si vuol realizzare è l’acquisizione di quanto necessario
per il funzionamento dell’ente ottenendo le migliori condizioni in termini di
rapporto qualità/prezzo e al tempo stesso controllare e monitorare la spesa.
Questa scelta organizzativa e le modalità di azione della UOO Provveditorato
sono state rafforzate con l’approvazione del regolamento dei contratti e con
116 la regolamentazione delle spese in economia, dove la struttura e le sue com-
petenze sono opportunamente disciplinate.
È questo l’aspetto più innovativo del processo di ristrutturazione organiz-
zativa finalizzata al raggiungimento di obiettivi di efficacia e di efficienza
nella gestione delle procedure di acquisto di beni e servizi, e le azioni intra-
prese non sono limitate agli uffici provinciali ma sono rivolte anche ai Co-
muni della Provincia. Infatti, la Provincia intende porsi quale agenzia di ac-
quisto in grado di utilizzare strumenti di e-procurement quali le gare on-line.
L’ottica di lungo periodo verso la quale si orienta l’amministrazione è di
far diventare la Provincia una “agenzia di acquisto”, una sorta di Consip lo-
cale per i 39 Comuni della Provincia, attraverso l’utilizzo di cataloghi on-li-
ne, gare on-line ed altri strumenti di acquisto che possano favorire la ridu-
zione della spesa (es.: convenzioni).
La recente normativa rappresenta, come si è visto, un fattore di spinta ver-
so forme di aggregazione negli acquisti, anche a livello locale, ai fini di con-
tenimento della spesa, ma anche di semplificazione e razionalizzazione del-
l’azione amministrativa.
Il Consiglio Provinciale ha approvato nel mese di febbraio la bozza di
convenzione per la gestione associata delle procedure di gara per la forni-
tura di beni e servizi con i Comuni della Provincia. Tale importante stru-
mento verrà presentato nell’ambito di un workshop dedicato in generale al-
l’esperienza della Provincia di Pisa, relativamente all’innovazione nel pro-
cesso degli acquisti.
Tra le strategie di approvvigionamento sul piano operativo, la Provincia è
ricorsa alle convenzioni Consip riscontrando vantaggi e svantaggi. Ad esem-
pio per alcune tipologie di forniture il prodotto offerto è stato superiore alle
aspettative (es. carburante per la trazione e per il riscaldamento), in altri casi
(es. pc portatili) non ha soddisfatto le richieste. Un ulteriore e non trascura-
bile vantaggio del ricorso alle convenzioni Consip è stato riscontrato nella
maggiore snellezza anche all’interno dell’amministrazione. La disponibilità
di informazioni su Internet relativamente a fornitori, prezzi e condizioni d’ac-
quisto ha facilitato notevolmente la predisposizione di capitolati di gara par-
ticolarmente efficaci; ciò ha consentito di avere dei riferimenti su mercati di
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

dimensioni e contesti diversi da quelli locali e di creare un archivio di infor-


mazioni utili di cui avvalersi nelle istruttorie di gare.
Un’ulteriore iniziativa è stata l’implementazione in maniera sistematica
del “sistema gare” fondato attraverso lo strumento delle cd. “convenzioni
aperte”, che hanno consentito di individuare il fornitore di beni e servizi, in-
dicati in modo dettagliato nei capitolati, che si obbliga per un determinato
periodo di tempo ad effettuare la fornitura o il servizio fino alla concorrenza 117
dell’importo massimo stabilito nel bando di gara. La fase iniziale del proces-
so di approvvigionamento accentrato si è svolta mediante licitazioni private
aggiudicate con il criterio del massimo ribasso, introducendo però l’obbligo
da parte dei partecipanti alla gara di presentare insieme all’offerta i propri
cataloghi e/o schede con i relativi prezzi semplicemente per acquisire delle
informazioni utili. Il risultato di questo primo passo è stato sorprendente, lo
scostamento calcolato tra le spese per gli acquisti di materiale analogo effet-
tuate negli anni precedenti dai diversi settori e quelle effettuate per la forni-
tura si è rivelato molto ampio.
Un passo successivo ha riguardato l’introduzione del criterio di aggiudi-
cazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuando una serie
di criteri di valutazione quali tempi di consegna, livello di qualità del pro-
dotto, importi degli ordini minimi, ecc. Tale criterio consente di tutelare l’en-
te sul piano della qualità dell’offerta e di coinvolgere i diversi Servizi del-
l’ente, che possono partecipare in sede di stesura dei capitolati tecnici e at-
traverso la partecipazione di loro componenti nelle commissioni tecniche di
valutazione delle offerte. Per la maggior parte di forniture e servizi si è scelto
il sistema di acquisti basato sulle convenzioni aperte pluriennali senza pre-
fissare un importo a base di gara, ma fissando solo un limite massimo. Con
tali procedure, le ditte partecipanti sono chiamate ad effettuare un’offerta a
prezzi unitari non essendo previsto un importo a base di gara sul quale effet-
tuare un ribasso. Sulla base delle esigenze segnalate dai vari Servizi dell’ente
vengono stabilite le necessità dell’ente e di conseguenza viene calcolato un
importo massimo per il servizio o la fornitura. Le ditte partecipanti autocerti-
ficano il possesso dei requisiti richiesti dal bando di gara mediante la compi-
lazione di apposite schede allegate alla lettera di invito. In sede di offerta è
richiesta, oltre la compilazione del modulo di offerta economica predisposto
dall’ente, anche la presentazione del listino prezzi, in quanto trattandosi di
gare pluriennali è prevista la possibilità di revisione dei prezzi.
Le convenzioni aperte pluriennali consentono di ridurre il numero delle
gare e di effettuare sensibili risparmi in quanto è possibile ottenere prezzi più
bassi attraverso l’accorpamento dei servizi e delle forniture da appaltare (cd.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

economie di scala). Attraverso tale sistema si realizza in modo concreto l’esi-


genza di trasparenza in quanto il ricorso alla trattativa privata è limitato ai
soli casi previsti dalla legge, cioè essenzialmente per particolari tipologie di
beni o quando l’urgenza non consenta lo svolgimento delle procedure ordi-
narie. Il sistema delle convenzioni aperte, inoltre, individuando un fornitore
per una determinata tipologia di beni o servizi (es. computer, arredi, ecc.)
118 consente di non dover gestire le scorte di magazzino, in quanto la ditta ag-
giudicataria è obbligata ad effettuare le consegne nei diversi uffici dislocati
su tutto il territorio provinciale, nei termini stabiliti dal capitolato speciale.
Prima di procedere, alla pubblicazione dei bandi è stato indispensabile
provvedere ad una raccolta dei fabbisogni di tutti i Servizi e a pubblicare sul
sito Internet della Provincia l’elenco delle forniture e dei servizi da appalta-
re. A valle di tale pubblicazione numerose aziende, presenti sul territorio na-
zionale hanno richiesto di essere invitate a partecipare alle gare. Diverse so-
no state le gare implementate con il sistema delle “convenzioni aperte”: arre-
damento d’ufficio, arredi scolastici, personal computer, carta e cancelleria,
servizio di riproduzione copie, servizio di stampa di manifesti, esternalizza-
zione del servizio di portierato.
I passi principali realizzati dalla Provincia nell’innovazione del processo
di approvvigionamento sono stati: particolare attenzione nel definire la do-
manda, ovvero l’insieme delle caratteristiche tecniche e merceologiche che il
prodotto/servizio deve possedere, l’istituzione di una struttura dedicata al
presidio dei processi d’acquisto, “senza portafoglio”, con un esplicito ruolo
di supporto all’attività dell’amministrazione. Tra i risultati raggiunti, la ra-
zionalizzazione operata ha comportato un miglioramento, un’uniformità dei
prodotti/servizi forniti, un soddisfacente rapporto qualità/prezzo, tempi di
consegna ridotti e principalmente un contenimento della spesa per acquisti
che, negli ultimi tre anni, si è ridotta di oltre il 18%. L’esperienza ha, infatti,
dimostrato che la creazione di una struttura centralizzata ha prodotto un ri-
sparmio di spesa in quanto gli acquisti di servizi e forniture non vengono più
gestiti dai singoli Servizi, ma attraverso gare ad evidenza pubblica realizzan-
do affidamenti pluriennali. Inoltre, l’utilizzo ormai costante delle convenzio-
ni aperte ha portato all’elaborazione di schemi tipo, capitolati, moduli di of-
ferta e parametri di valutazione che consentono di ridurre i tempi di prepa-
razione della gara. L’attenzione della Provincia di Pisa ai temi dell’innova-
zione si è concretizzata recentemente con l’organizzazione di una giornata di
studio sulla nuova direttiva europea 18/2004, che contiene importanti novità
su alcuni temi centrali (centrali di committenza, sistemi dinamici di acquisi-
zione, aste elettroniche, accordi quadro, dialogo competitivo).
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Provincia di Mantova
Acquisti on-line, un progetto di successo
La Provincia di Mantova è tra le amministrazioni più avanzate nell’utiliz-
zo di nuove modalità di acquisto. Gli investimenti di questi anni hanno por-
tato l’ente tra i casi di buone pratiche innovative nel panorama nazionale. È
in un quadro di innovazione generale dell’ente che rientra il Progetto “Ac-
119
quisti on-line” iniziato in via sperimentale alla fine del 2002 e che prevede
la sua completa realizzazione alla fine del 2004, al termine di un processo
graduale della durata di 2 anni.
Il progetto si innesta, come già detto, nella più generale strategia di imple-
mentazione di servizi in ambiente web (es. Sistema Informativo Lavoro, Cen-
tro di Catalogazione Bibliotecaria, Sistema Informativo Territoriale, etc.) ri-
volti ai cittadini e alle imprese e con l’obiettivo di sviluppo del principio del-
la sussidiarietà nei confronti degli enti locali del territorio provinciale, in
considerazione del ruolo di ente di promozione e coordinamento attribuito
alla provincia.
Per la realizzazione del progetto, l’ente ha provveduto prioritariamente al-
la ridefinizione dei ruoli all’interno della struttura organizzativa con asse-
gnazione di compiti diversi, tenendo conto delle professionalità esistenti al-
l’interno. Successivamente, per favorire l’approccio al sistema da parte della
struttura interna e degli uffici operativi dei vari enti convenzionati è stato in-
dividuato il Settore Patrimonio, Provveditorato e Contratti quale struttura or-
ganizzativa referente della gestione del sistema che si occupa della tenuta
dell’albo telematico, di fornire indicazioni tanto alle ditte quanto agli uffici
interessati alle problematiche connesse alla fase di iscrizione e abilitazione,
alla verifica dei settori merceologici di interesse e alla gestione delle gare te-
lematiche.
Il progetto nasce dall’esigenza di snellire i procedimenti, nell’ottica di ren-
dere economica, efficiente e trasparente l’azione amministrativa. Rilevante è
stata a questo proposito anche l’evoluzione normativa che, riconoscendo un
ruolo sempre maggiore allo strumento informatico, con il DPR n. 101/2002
ha disciplinato compiutamente lo svolgimento delle gare telematiche per le
amministrazioni statali, prevedendo la possibilità per gli enti locali, nell’am-
bito della loro autonomia, di applicare tali disposizioni regolamentari.
La Provincia di Mantova, dopo aver regolamentato al proprio interno la
materia, ha strutturato il progetto ponendosi come ente capofila e di coordi-
namento di un progetto sperimentale per la gestione di un servizio di gare
on-line, per le forniture, i servizi e i lavori da affidare tramite gara ufficiosa o
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

trattativa privata, che coinvolge nell’ambito territoriale provinciale, i comuni


mantovani e gli enti che gestiscono le case di riposo.
Il sistema degli acquisti on-line consente, attraverso Internet, la gestio-
ne elettronica delle procedure di gara dalla pubblicazione del bando fino
all’aggiudicazione provvisoria. Presupposto necessario per la partecipa-
zione alle gare on-line è l’iscrizione delle imprese interessate ad un albo
120 telematico.
La Provincia di Mantova, riconoscendo le potenzialità offerte dal sistema
delle gare telematiche, ha avviato in via sperimentale il progetto di gare tele-
matiche per gli approvvigionamenti. Inoltre, nell’ambito delle proprie fun-
zioni di promozione e coordinamento, la Provincia ha inteso sviluppare tale
progetto coinvolgendo i comuni del territorio mantovano. Con una conven-
zione stipulata con il gestore del sistema è stata creata una rete informatica
unitaria per gli acquisti on-line cui possono accedere tutti gli enti aderenti e
un albo telematico delle imprese la cui gestione è affidata alla Provincia. In
particolare l’iter seguito è stato il seguente:
• approvazione di un atto di indirizzo contenente le modalità operative per
gli acquisti on-line;
• individuazione del gestore del sistema informatico;
• approvazione di uno schema di convenzione con i comuni che intendo-
no aderire;
• pubblicazione del bando di abilitazione per la creazione dell’albo tele-
matico;
• revisione dell’atto di indirizzo prevedendo il ricorso alle gare telematiche
anche nelle ipotesi di gare sopra la soglia comunitaria e per l’affidamento
di lavori, limitatamente a quelli da eseguire in economia mediante cotti-
mi fiduciari ed alla trattativa privata per i quali la normativa prevede la
procedura della gara informale;
• pubblicazione di un nuovo bando di abilitazione con aggiornamento delle
categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per consentire l’im-
plementazione del sistema delle gare telematiche;
• implementazione del progetto, con coinvolgimento delle strutture che ge-
stiscono le case di riposo operanti sul territorio mantovano;
• pubblicazione di un ulteriore nuovo bando di abilitazione con aggiorna-
mento delle categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per ren-
dere possibile l’estensione del sistema delle gare telematiche anche agli
enti che gestiscono le case di riposo.

Il progetto si articola nelle seguenti fasi.


LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Attività già realizzate


1. Individuazione degli obiettivi da raggiungere. Gli obiettivi sono quelli
già indicati in precedenza. Questi obiettivi sono frutto di incontri tra le
risorse umane della Provincia di Mantova, ente capofila del progetto.
Questa fase ha inizio nel settembre del 2002.
2. Individuazione dei limiti strutturali del progetto. In questa fase gli obiet-
121
tivi teorici individuati al livello precedente si traducono in strumenti
pratici da utilizzare nella fase operativa degli acquisti on-line.
3. Definizione degli attori del progetto. Questi sono la Provincia di Manto-
va e, potenzialmente, i 70 Comuni del territorio. In una prima fase di spe-
rimentazione, biennale, solo alcuni Comuni hanno deciso di partecipare.
4. Scelta di un partner tecnologico esterno. È stata individuata la ditta Pleia-
de srl, in quanto ha già sviluppato un sistema di base ed ha già collabo-
rato con enti pubblici con altri progetti simili a questo. Questa fase si
completa nel luglio del 2002.
5. Individuazione con il partner tecnologico esterno della tecnologia e del-
la metodologia di realizzazione del servizio. Ciò ha portato alla defini-
zione delle risorse così come illustrate in precedenza. Fondamentale è
stata la possibilità di interoperabilità tra piattaforme, la possibilità di mi-
grare il sistema su piattaforme diverse, la fornitura di servizi ASP, l’indi-
pendenza dal lato client limitata alla necessità di un browser.
6. Individuazione del tipo di gare gestibili dal sistema. I macro-tipi di ga-
ra sono:
• al ribasso (ad offerta palese),
• ad offerte segrete:
– con il criterio del prezzo più basso
– con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa che a
sua volta comprende diversi tipi di gara.
La gara al ribasso è una trattativa di tipo dinamico. Con questo strumen-
to l’ente pone in confronto diretto un numero di fornitori qualificati, i
quali si troveranno a offrire prezzi via via più competitivi per i prodotti
o servizi richiesti. Le gare al ribasso sono la trasposizione telematica del-
le gare svolte con il metodo della candela vergine previsto dal RD
827/1924.
Le gare ad offerta segreta on-line ricalcano completamente le analoghe
trattative effettuate con i metodi tradizionali.
Le trattative ad offerta segreta possono essere aggiudicate sulla base di
due criteri: criterio del prezzo più basso e criterio dell’offerta economi-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

camente più vantaggiosa. Le trattative aggiudicate sulla base del prezzo


sono di due tipi: trattative solo sul prezzo e trattative con valutazione
qualitativa minima.
Nel caso di offerta segreta con il criterio del prezzo più basso (solo prez-
zo), la ditta fornitrice, dopo aver letto accuratamente le condizioni di
gara, risponde inserendo via Internet nel sistema il prezzo della propria
122 offerta.
Nel caso in cui sia necessario assicurare un’indispensabile qualità dei
prodotti anche attraverso l’analisi di campioni, al fine di rispettare il
principio del rapporto prezzo/qualità, l’ente può decidere di aggiudicare
la gara sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
I criteri di valutazione (es. qualità della prestazione, modalità e tempi di
esecuzione, durata del periodo di garanzia etc.) vengono indicati nell’av-
viso di gara e/o nel capitolato.
Per tutti i tipi di gara è possibile frazionare l’offerta su più lotti ed aggiu-
dicare i singoli lotti a ditte diverse.
7. Definizione del livello di interazione tra provincia e comuni. A questo
livello si sono individuate le competenze di provincia e comuni. Si è
scelto di riservare il ruolo di capofila alla Provincia, che gestisce l’albo
telematico unico anche per conto di tutti gli enti convenzionati.
8. Realizzazione di una piattaforma web con tecnologia open-source con
cui realizzare aste per acquisti on-line. Personalizzazione del softwa-
re base di Pleiade per implementare le esigenze del progetto. Quindi,
definizione delle categorie merceologiche dei fornitori, creazione del-
l’home page ospitata con un link nel sito della Provincia di Mantova,
http://www.provincia.mantova.it/acquistionline, creazione delle pa-
gine dei singoli comuni, implementazione delle gare, ecc. La piat-
taforma diviene disponibile per la sperimentazione a partire dall’ot-
tobre 2002.
9. Adozione di un provvedimento recante “Modalità operative per gli ac-
quisti on-line” volto a regolamentare la materia delle gare telematiche.
Tale provvedimento, per la cui stesura si è tenuto conto delle disposizio-
ni del DPR n. 101/2002 è stato predisposto tenendo conto delle esigenze
specifiche della Provincia di Mantova e dei comuni mantovani interes-
sati all’iniziativa.
10. Stesura di una convenzione tra la Provincia di Mantova e i comuni ade-
renti all’iniziativa.
11. Pubblicazione del bando di abilitazione per la creazione dell’albo tele-
matico.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

12. Revisione dell’originario atto di indirizzo prevedendo il ricorso alle gare


telematiche anche nelle ipotesi di gare sopra la soglia comunitaria e per
l’affidamento di lavori, limitatamente a quelli da eseguire in economia
mediante cottimi fiduciari ed alla trattativa privata per i quali la norma-
tiva prevede la procedura della gara informale;
13. Pubblicazione di un nuovo bando di abilitazione con aggiornamento del-
le categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per tener conto 123

dell’implementazione del sistema delle gare telematiche;


14. Implementazione del progetto, con coinvolgimento delle strutture che
gestiscono le case di riposo operanti sul territorio mantovano;
15. Pubblicazione di un ulteriore nuovo bando di abilitazione con aggiorna-
mento delle categorie merceologiche inserite nell’albo telematico per te-
ner conto dell’estensione del sistema delle gare telematiche anche agli
enti che gestiscono le case di riposo.

Attività che si prevede di realizzare


Si intende promuovere l’acquisto di beni e servizi in forma aggregata tra
una pluralità di enti locali, creando una sorta di centrale degli acquisti.
Dopo un primo periodo di sperimentazione, il sistema è destinato a svi-
lupparsi quale sistema usuale per gli approvvigionamenti e proprio in que-
sto senso la Provincia sta elaborando un progetto per la promozione del-
l’acquisto di beni e servizi in forma aggregata tra una pluralità di enti loca-
li, creando una sorta di centrale degli acquisti. In altre parole si costituirà
un gruppo di lavoro ed un singolo ente gestirà la procedura dall’indizione
sino all’aggiudicazione anche per conto di altri, sulla base di specifiche
convenzioni. È indubbio che numerosi saranno i vantaggi previsti: dall’ac-
quisizione dei beni a condizioni estremamente vantaggiose al risparmio di
risorse umane e strumentali derivanti dalla gestione di un’unica procedura
in luogo di tante gare.

Vantaggi conseguiti
Tra i vantaggi rilevati la Provincia ha registrato rilevanti risparmi in termi-
ni economici. Il risparmio complessivo per l’anno 2003 è stato pari a euro
251.806,47 su 21 gare per importi a base d’asta complessivi di euro 780.294,49.
I risparmi sono stati rilevati fino al 20.11.2003, prendendo in considera-
zione i risultati delle gare telematiche effettuate. Per alcune gare l’importo
posto a base d’asta è stato quello delle convenzioni stipulate da Consip. So-
no in corso di svolgimento altre gare.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Altro importante miglioramento concreto è da individuarsi nella creazio-


ne di una rete tra diversi enti pubblici operanti sul territorio della provincia,
volta alle acquisizioni telematiche di beni e servizi o all’affidamento telema-
tico di alcune tipologie di lavori pubblici. Il primo passo è stato quello di
creare un unico albo telematico, utilizzato dalla Provincia di Mantova e dagli
enti convenzionati, dove le imprese qualificate possono iscriversi. Questi i
124 principali vantaggi rilevati.
• Per le ditte:
– con un’unica iscrizione la ditta ha la possibilità di partecipare a tutte
le gare telematiche attivate da tutti gli enti aderenti al sistema, nella ca-
tegoria merceologica di interesse. L’inserimento nell’albo telematico tra
i soggetti abilitati, suddivisi per categoria merceologica, permetterà in-
fatti di avvisare automaticamente per ogni nuova gara tutte le aziende
che hanno i requisiti per parteciparvi;
– per la partecipazione alle singole gare telematiche non sarà più neces-
sario presentare specifiche domande di partecipazione. Durante il pe-
riodo di validità dell’iscrizione pari a 24 mesi, la richiesta di iscrizione
all’albo telematico e la successiva abilitazione sostituiscono tutte le ri-
chieste di partecipazione alle gare stesse;
– durante lo svolgimento della gara le procedure sono semplificate dal
momento che l’offerta economica e tecnica viene presentata telemati-
camente, con conseguente riduzione di tempi e costi e garanzia di mag-
giore trasparenza delle procedure.
• Per le stazioni appaltanti:
– possibilità di disporre di un albo telematico con numerose imprese re-
gistrate: al 4.12.2003 le imprese abilitate risultano essere 438 (in corso
di abilitazione altre 59). Il vantaggio è particolarmente significativo per
i piccoli enti che singolarmente non sarebbero in grado di suscitare l’in-
teresse di altrettante ditte e che, oltretutto, non devono accollarsi le
procedure di abilitazione, affidate esclusivamente alla Provincia di
Mantova quale ente capofila;
– eliminazione degli adempimenti relativi alla fase di ammissione alla
singola gara: infatti l’iscrizione all’albo telematico, a seguito di proces-
so di abilitazione, consente all’impresa di partecipare a tutte le gare
successivamente indette nella specifica categoria merceologica alla
quale risulta iscritta;
– eliminazione di una serie di operazioni necessarie per il corretto esple-
tamento delle procedure di gara tradizionali, quali il ricevimento e la
custodia dei plichi delle offerte, la verifica del rispetto dei termini e
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

delle modalità di presentazione delle stesse. Il sistema consente, infat-


ti, di ricevere le offerte esclusivamente per via telematica, da parte del-
le imprese abilitate, nei termini e con le modalità indicate nel bando
di gara. Le offerte così pervenute rimarranno anonime e segrete fino al-
la scadenza del termine di presentazione e verranno “aperte” elettroni-
camente solo dopo tale termine;
– conseguimento di risparmi anche in termini economici, come si può 125
evincere dai risultati ottenuti con le gare espletate. A titolo esemplifi-
cativo si cita l’asta pubblica telematica per la fornitura di cartucce ag-
giudicata con uno sconto del 23% sulla base d’asta. Si precisa che la
base d’asta era stata determinata utilizzando in larga parte i prezzi ri-
sultanti dalla convenzione Consip/Corporate Express;
– stimolo della concorrenza tra le imprese. Rispetto alle precedenti espe-
rienze di analoghe gare svolte con procedure tradizionali si è registrata
una maggiore partecipazione con evidenti risvolti in termini di concor-
renzialità. Ciò anche perché, per ogni gara attivata, il sistema prevede
una segnalazione automatica a tutte le ditte iscritte nella relativa cate-
goria merceologica;
– garanzia di trasparenza nello svolgimento delle gare, dal momento che,
qualsiasi fornitore abilitato è in grado di conoscere immediatamente,
mediante l’utilizzo del sistema informatico, i risultati della gara;
– rispetto della normativa in materia di trattativa privata circa l’obbligo
della preventiva indagine di mercato. Il sistema telematico consente di
condurre automaticamente tale indagine tra tutti gli iscritti all’albo te-
lematico nella categoria merceologica di interesse.

Provincia di Crotone
Come creare un marketplace locale
La Provincia di Crotone è tra gli enti che hanno maggiormente avvertito la
necessità di innovare e che, per questo, si è resa attiva in tal senso sin dalla
sua istituzione.
Già dal 1998, la Provincia ha avviato procedure di razionalizzazione delle
spese legate all’approvvigionamento di beni e servizi mediante la centraliz-
zazione degli acquisti nell’ufficio Patrimonio e Provveditorato alle dipenden-
ze del settore finanziario dell’ente. Tale centralizzazione ha comportato già
di per sé significativi risparmi in tema sia di costi diretti (legati a piani di ap-
provvigionamenti) sia di costi indiretti (legati ai processi di approvvigiona-
menti). Proprio questi ultimi hanno costituito oggetto di continua attenzione
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

da parte dell’Amministrazione Provinciale che, al fine di ridurli ulteriormen-


te, ha introdotto nel 2000 un sistema informativo integrato all’interno dei suoi
uffici mediante la realizzazione di una rete informatica.
Oggi protocollo, contabilità, controllo di gestione, inventari e iter ammi-
nistrativi delle delibere, determinazione e mandati sono gestiti da un’unica
piattaforma informatica.
126 Dal punto di vista normativo con l’emanazione della legge regionale n.
34 del 2002, meglio nota come legge d’attuazione del decentramento ammi-
nistrativo, il legislatore ha riconosciuto un ruolo fondamentale alle Provin-
ce in tema:
• di assistenza tecnica ai comuni (art. 2, comma 2 lett. g);
• di promozione e coordinamento dei progetti dei sistemi produttivi locali
(art. 34, comma 1 lett. d);
• di programmazione concernente l’innovazione e il trasferimento tecnolo-
gico a supporto del tessuto industriale locale (art. 34, comma 1 lett. e).

Nello stesso anno con il DPR n. 101 del 4 aprile 2002, agli artt. 9 e 11 so-
no state disciplinate rispettivamente le “gare telematiche” e il cd. “mercato
elettronico”.
È proprio nell’ambito delle suddette competenze che la Provincia di Cro-
tone ha approvato con deliberazione di Giunta n. 656 del 23.12.2003 il pro-
getto marketplace al fine di dare un efficace strumento a sostegno sia delle
procedure di razionalizzazione delle spese, sia dello sviluppo economico
di tutto il suo territorio.
In tale contesto la Provincia intende implementare all’interno del proprio
territorio una piattaforma digitale d’intermediazione a supporto:
• delle procedure di approvvigionamento delle P.A. locali;
• delle attività di commercializzazione di beni e servizi delle imprese lo-
cali.

Il marketplace locale rappresenta un progetto di ampio respiro poiché te-


so a rivoluzionare le attuali forme di approvvigionamento di beni strumenta-
li delle amministrazioni mediante l’introduzione di procedure innovative ge-
stite da una “Centrale Telematica Provinciale”, che parallelamente potrà es-
sere utilizzata anche dagli imprenditori privati per incrementare la vendita
dei propri prodotti.
La centrale avrà tra i suoi compiti e obiettivi quelli di:
• ridurre di oltre il 30% il costo delle spese legate alle forniture di beni e
servizi degli enti della Provincia;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

• realizzare economie di scala aggregando la domanda di beni e servizi a li-


vello provinciale riducendo i prezzi negoziali;
• aiutare significativamente le imprese locali a commercializzare i prodotti
al di fuori del proprio territorio allargando in tal modo i mercati di riferi-
mento;
• creare ricadute occupazionali mediante la formazione di nuove figure pro-
fessionali. 127

Le fasi principali del progetto sono:


1. Divulgazione dell’idea progettuale. È la fase di avvio per la diffusione del-
l’idea di progetto ai fruitori del sistema in modo da attivare le necessarie
sinergie tra gli enti pubblici del comprensorio provinciale per l’implemen-
tazione del marketplace all’interno del territorio e diffondere le opportu-
nità offerte per lo sviluppo locale. Le attività di diffusione previste sono
workshop informativi, protocollo d’intesa tra enti, associazioni imprendi-
toriali, rappresentanti di categorie. Ad oggi è stato realizzato un seminario
per la presentazione del progetto in ambito regionale e provinciale ai sog-
getti pubblici e privati interessati e per il loro coinvolgimento nelle ini-
ziative future; esso si è rilevato un efficace strumento di comunicazione
istituzionale.
2. Avvio sperimentale piattaforma gare telematiche. È la fase di avvio del
sistema limitatamente alle procedure di approvvigionamento della Pro-
vincia di Crotone. Al fine di evitare investimenti rilevanti l’amministra-
zione procederà inizialmente al noleggio della piattaforma che sarà ge-
stita in outsourcing, in modo da valutare l’opportunità di acquistare o
realizzare la piattaforma. In questo periodo di tempo verranno monito-
rati costantemente i costi opportunità, e verrà svolta attività di reporting
dei costi.
3. Estensione della piattaforma e-procurement agli altri enti del territorio.
Questa fase tende a rendere fruibile la piattaforma anche agli enti del
comprensorio, attraverso la stipula di convenzioni, la definizione di pia-
ni di approvvigionamento comuni tra gli enti aderenti alla piattaforma di
e-procurement.
4. Realizzazione della piattaforma di marketplace per i privati. L’ammini-
strazione ha previsto l’opportunità di allargare i propri mercati di riferi-
mento alle imprese locali, in questa fase la Provincia fornirà alle imprese
una attività di supporto per l’inserimento dei propri prodotti sulla piat-
taforma al fine di costituire una vetrina virtuale consultabile in tutto il
mondo e all’interno della quale effettuare transazioni.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Provincia di Rieti
L’accentramento degli acquisti come avvio all’innovazione
Il processo di innovazione della funzione acquisti della Provincia di Rieti
si è avviato nel corso del 2002 percorrendo un iter organizzativo e tecnologi-
co in continua evoluzione e in forte sviluppo.
Il primo significativo e importante passo è stata la costituzione, non sup-
128
portata da atti formali, di un Ufficio Acquisti, svincolato da altri servizi e di-
pendente dal responsabile degli Affari Generali, sostanzialmente attivo pur
con poche risorse finanziarie e con risorse umane ridottissime, che ha cerca-
to di gestire gli acquisti per tutti i settori della Provincia.
La sensibilità della dirigenza verso una vera innovazione delle procedure
di acquisto per ottenere risultati di economicità, efficacia ed efficienza dei
processi, ha prodotto già nelle primissime fasi dei buoni risultati.
Mediante il monitoraggio dei processi di acquisto di beni e servizi con
una capillare e sistematica informatizzazione delle richieste dei singoli
servizi all’interno dei settori, sono stati individuati nel dettaglio i flussi,
la periodicità e il controllo dei beni necessari al funzionamento interno
degli uffici e alle richieste relative a tutto il sistema provinciale. Questo
ha permesso di verificare un’immediata riduzione dei costi per acquisto di
beni e servizi di oltre il 30% rispetto ai mesi precedenti. Il monitoraggio
rigoroso ed informatizzato ha permesso nel corso del tempo di meglio di-
stribuire ed ottimizzare le risorse ai vari centri di costo, di limitare al mi-
nimo la tenuta del magazzino e di consentire un maggiore e più concreto
controllo sull’uso di alcuni beni “volatili” non sempre utilizzati all’inter-
no degli uffici.
A supporto di ciò, per ogni singolo ufficio, l’amministrazione ha procedu-
to alla raccolta di tutte le informazioni relative ai personal computer in dota-
zione e soprattutto alle stampanti e alle fotocopiatrici in uso aggiornando, di
fatto, l’inventario di questi beni che non esisteva all’interno dell’ente. Inol-
tre, per ogni singolo ufficio, l’amministrazione ha stabilito la registrazione
delle risme di carta consegnate, ottenendo un controllo sistematico dei flussi
di consumi e un più accurato ed efficace servizio di acquisto e distribuzione
della carta stessa.
Quanto ad atti interni, soltanto il PEG dell’anno 2004 ha previsto for-
malmente l’esistenza dell’Ufficio Acquisti all’interno dell’organizzazione
della Provincia di Rieti. Lo stesso ufficio ha sperimentato, nel corso di
questo breve periodo, varie forme di procedure di acquisto di beni e ser-
vizi, non rimanendo chiuso su posizioni rigide, avendo come principale
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

obiettivo quello di ottenere le migliori condizioni in termini di rapporto


prezzo/qualità dei beni e servizi e di ottimizzazione delle procedure nel
loro complesso.
Sul piano funzionale e operativo, nella prima fase, sono state attivate
un massiccio numero di convenzioni Consip (cancelleria, carta in risme,
buoni pasto, carburante con card, telefonia mobile, acquisto di notebook,
lubrificanti per autotrazione e combustibile da riscaldamento) con l’imme- 129
diato vantaggio di snellire e velocizzare le procedure di acquisto anche se
in alcuni casi (es. la cancelleria) si sono riscontrati scarsi livelli di qualità
dei prodotti.
Interessante è il livello di chiarezza e trasparenza informativa di cui la
Provincia ha usufruito. Infatti, utilizzando e analizzando le informazioni
presenti su Internet relativamente ai prodotti e servizi, ai fornitori e ai prez-
zi, nonché vari capitolati di gara, l’ente ha ottenuto valide informazioni che
hanno permesso di elaborare un archivio necessario per la realizzazione
delle gare.
Altra procedura adottata è il sistema di gare su convenzioni aperte: sono
stati determinati capitolati per gare con validità pluriennale, non fissando un
importo a base d’asta ma fissando solo il quantitativo di bene massimo da rag-
giungere per il periodo considerato. Il sistema delle gare aperte pluriennali
ha permesso di diminuire il numero delle gare stesse e di ridurre notevol-
mente i costi, anche per l’esigenza di accorpare l’acquisto dei beni in un’uni-
ca soluzione. In particolare nella gara relativa all’acquisto di fotocopiatrici,
stampanti di rete con relativa assistenza tecnica, materiali di consumo e parti
di ricambio (full service), si sono raggiunti due obiettivi: quello di ridurre il
consumo dei materiali consumabili e l’acquisto di stampanti inkjet locali, e
quello di ridurre i costi e tempi di fornitura.
Relativamente alla gestione e alla pubblicità delle procedure di gara, l’en-
te provvede sistematicamente a pubblicare sul sito della Provincia di Rieti
tutti i bandi di gara per qualsiasi importo e i relativi esiti; ciò ha dato un for-
te impulso alla partecipazione di un numero sempre più elevato di aziende
alle gare indette rispettando così il principio di trasparenza.
A seguito della scadenza della convenzione Consip per la cancelleria, si è
stipulata una convenzione con un fornitore che ha messo a disposizione un
catalogo elettronico appositamente personalizzato, B2b Elica, che contiene
l’elenco dei prodotti con le informazioni tecniche ed i relativi prezzi. L’e-pro-
curement ottenuto ha consentito di ridurre drasticamente i costi di gestione
degli approvvigionamenti dei prodotti mediante la verifica on-line di tutti i
budget di spesa.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

La Provincia sta percorrendo i primi passi per realizzare un progetto di ga-


re telematiche e di mercato elettronico. Dopo una prima stesura del progetto
si passerà alla fase più operativa, ed alla sua presentazione. L’attivazione di
procedure telematiche più evolute ha come maggiore obiettivo non solo quel-
lo di ridurre i costi e ottimizzare i processi di approvvigionamento, ma an-
che di trasformare la Provincia in un polo informatico di acquisto per i co-
130 muni e le comunità montane, così da creare un vero sistema di acquisti a li-
vello territoriale locale. L’implementazione del sistema web provinciale (sta
partendo anche il Sistema Informativo Territoriale) si indirizza alle imprese
e agli enti locali con l’obiettivo di sviluppare il ruolo di promozione e coor-
dinamento della Provincia.
In sintesi la Provincia di Rieti, pur avendo a disposizione un numero esi-
guo di risorse umane, ha attivato da circa due anni un processo di innovazio-
ne e razionalizzazione delle procedure di acquisto di beni e servizi. L’azione
più incisiva si è rivelata quella di creare un’apposita struttura (Ufficio Acqui-
sti) che si occupa di forniture per tutti i settori e gli uffici dell’amministra-
zione ottenendo, così, un notevole risparmio di spesa utilizzando procedure
aperte pluriennali.

Comune di Udine
Dalla centralizzazione alle procedure telematiche
Il Comune di Udine è tra le amministrazioni che hanno intrapreso un per-
corso graduale di innovazione, che è attualmente in pieno sviluppo.
L’idea di innovazione delle procedure di acquisto è nata, infatti, nel cor-
so del 2001 con la creazione del Servizio Acquisti, struttura con funzioni
trasversali di staff, costituita con l’obiettivo di centralizzare la gestione di
tutti i procedimenti di acquisto sino ad allora trattati separatamente da cia-
scun settore, con procedure spesso diversificate per la stessa tipologia di
beni/servizi ed a fronte di un inadeguato e poco efficiente utilizzo del per-
sonale.
Nel corso del 2002 è stata realizzata una “fase ricognitiva” sul modello esi-
stente di acquisizione di beni e servizi, per poter disporre di una banca dati
riassuntiva della distribuzione di competenze in essere. Tale passaggio ha
confermato la natura strategica dell’obiettivo ed ha evidenziato la necessità
di azioni graduali e progressive per il suo raggiungimento. Il nuovo assetto
infatti inciderà fortemente sulla struttura organizzativa, sull’utilizzo delle ri-
sorse umane e strumentali, ma soprattutto, su aspetti delicati quali la defini-
zione e la delimitazione delle competenze professionali.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

A seguito dell’entrata in vigore del regolamento che definisce i criteri e le


modalità per le procedure telematiche da parte delle pubbliche amministra-
zioni (DPR n. 101/2002), l’Amministrazione ha ritenuto opportuno approfon-
dire gli aspetti legati alle nuove procedure di acquisto, che senz’altro posso-
no rappresentare una spinta importante al modello di gestione centralizzata
degli acquisti al quale l’amministrazione sta puntando. Per la realizzazione
di questo obiettivo il Comune di Udine, nel 2003, ha costituito un gruppo di 131
lavoro, formato dal Servizio Acquisti, dal Servizio Sistemi Informativi e dal-
l’U.O. Procedure di gara del Dipartimento Affari generali, che aveva il com-
pito, da un lato, di approfondire tutte le problematiche di natura giuridico-
amministrativa derivanti dai nuovi sistemi di acquisto, dall’altro, di affronta-
re ed analizzare gli aspetti informatici connessi.
Il lavoro svolto ha portato ad una migliore conoscenza delle nuove possi-
bilità offerte dalle procedure telematiche di acquisto e, in particolare, gli ap-
profondimenti giuridico-amministrativi ed il confronto con esperienze di al-
tre amministrazioni hanno consentito di apprezzare le opportunità in termi-
ni di snellimento, semplificazione ed economicità delle procedure, di aper-
tura del mercato ed infine la possibilità di ottenere condizioni economiche
migliori, anche grazie alla tecnica del rilancio delle offerte. Tuttavia l’ammi-
nistrazione comunale ha rilevato che per arrivare a questi risultati è necessa-
rio preliminarmente adottare un regolamento ad hoc per l’utilizzo dei siste-
mi telematici di acquisto ed inoltre effettuare una campagna di informazione
e di sensibilizzazione sul tema all’interno dell’amministrazione e nei con-
fronti delle imprese locali.
Dal punto di vista informatico sono state studiate le possibili alternative,
anche in relazione al numero di procedure di acquisto che l’amministrazione
potrebbe presumibilmente effettuare con i sistemi telematici, giungendo alla
conclusione che, rispetto alla gestione interna della piattaforma informatica,
è preferibile rivolgersi a fornitori esterni già operanti nel settore.
Sempre nell’ambito del progetto sviluppato nel 2003, il gruppo di lavoro
ha ritenuto opportuno organizzare una giornata formativa, tenutasi il 22 gen-
naio 2004, sul tema “Verso nuovi modelli di gestione degli acquisti nella pub-
blica amministrazione: esperienze a confronto” rivolta agli enti locali della
Regione Friuli-Venezia Giulia con popolazione superiore a 5.000 abitanti ed
ai capoluoghi di provincia del Triveneto. Il Comune di Udine ha pensato ed
organizzato questo evento con l’obiettivo di stimolare e promuovere processi
innovativi anche nell’ambito territoriale regionale, dove la spinta al cambia-
mento non è ancora molto sentita. Durante tale giornata, dopo una breve ana-
lisi del contesto normativo di riferimento, sono state esposte esperienze na-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

zionali significative ed è stata illustrata l’esperienza Consip in materia di con-


venzioni, marketplace e associazioni di acquisto.
Poiché non è ipotizzabile l’attivazione delle aste on-line entro il 2004, nel
corso dell’anno l’amministrazione intende sfruttare l’altra opportunità offerta
dal DPR 101: il marketplace della P.A. attivato dalla Consip.
Questo strumento tuttavia non è immediatamente applicabile, ma neces-
132 sita comunque di una base regolamentare: nel caso del Comune di Udine il
ricorso a tale strumento è previsto dal Regolamento per gli acquisti in eco-
nomia – attualmente in fase di approvazione da parte del Consiglio Comu-
nale – che espressamente prevede l’acquisizione dei preventivi anche a
mezzo posta elettronica limitatamente alle forniture di importo inferiore a
5.000 euro.
Nel corso del 2004 il Comune di Udine ha altresì programmato l’inseri-
mento di un articolo nel vigente Regolamento dei Contratti che consenta l’u-
tilizzo del Marketplace della P.A. anche oltre la soglia dei 5.000 euro.
Parallelamente alle modifiche regolamentari, il Servizio Acquisti ha
previsto, sempre per il 2004, una serie di iniziative, anche di concerto con
la Consip, per promuovere l’utilizzo del marketplace all’interno dell’am-
ministrazione. In particolare sono già state fornite ed installate le smart
card per la firma digitale che consentono di effettuare gli ordini presso il
Servizio Acquisti ed il Servizio Sistemi Informativi; nel corso dell’anno
verrà poi sviluppata un’attività informativa e divulgativa sia interna, nei
confronti degli altri servizi interessati quali potenziali punti ordinanti, sia
esterna nei confronti dei fornitori, per sensibilizzare il mercato locale ai
nuovi sistemi di acquisto. Si può concludere che il processo di centraliz-
zazione e modernizzazione degli acquisti, che ha avuto il suo avvio nel
2001, è andato gradatamente sviluppandosi in questi anni, durante i quali
sono state gettate le basi per l’innovazione. Il percorso troverà completa-
mento nel 2005 con l’emanazione di un apposito regolamento, con l’acqui-
sizione di una piattaforma informatica adeguata alle esigenze dell’ammi-
nistrazione di Udine, ed infine con la concreta attivazione delle procedure
telematiche di gara.
L’esperienza finora maturata è stata il frutto di una forte collaborazione tra
gli uffici interni coinvolti nel processo di cambiamento, quali il Servizio Ac-
quisti, il Servizio Sistemi Informativi e l’U.O. Procedure di gara del Diparti-
mento Affari generali; è emerso con evidenza che la semplificazione delle
procedure derivante dall’utilizzo degli strumenti telematici potrà non solo
migliorare i processi d’acquisto ma anche agevolare il percorso della centra-
lizzazione degli acquisti, obiettivo strategico dell’amministrazione.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Comune di Campobasso
La nuova organizzazione della funzione acquisti
Il Comune di Campobasso ha avviato i primi importanti passi verso il per-
corso di innovazione del processo di gestione degli acquisti. L’aspetto da cui
si è partiti per intraprendere la strada dell’innovazione è la componente or-
ganizzativa.
133
La funzione acquisizione di beni e servizi del Comune, fino al 2002, era
frazionata tra varie strutture operative: l’Economato curava gli acquisti minu-
ti (in regime di economia, fino ad un valore soglia di 1.000.000 di vecchie li-
re) e di beni e servizi a gestione tipicamente economale (servizio pulizia e
materiali di pulizia, carta, cancelleria e stampati, toner, nastri e materiali con-
sumabili per ufficio, libri e manifesti, acquisti complementari per attività di
rappresentanza, feste e manifestazioni gestite dal Comune, buoni pasto, etc.);
l’Ufficio Tecnico si occupava, oltre che, degli appalti di opere e lavori pub-
blici, anche degli acquisti di beni minuti per le attività di manutenzione, non-
ché degli appalti di servizi comunque afferenti al settore tecnico; le altre strut-
ture dell’ente curavano la gestione diretta delle singole procedure, quando si
trattava di porre in essere acquisti di beni o servizi di una certa rilevanza (ar-
redi, macchine, apparecchiature, servizi gestiti in appalto, etc.), che interes-
savano specificamente le strutture stesse. In tale contesto di competenze fra-
zionate, l’unico momento unificante era rappresentato dalla funzione del Ser-
vizio Contratti che, intervenendo però, soltanto alla conclusione della proce-
dura di acquisto, uniformava per lo meno le modalità di predisposizione e
stipula del contratto.
Questa situazione organizzativa era fonte di diverse problematiche:
• conflitti di competenze tra dirigenti in caso di acquisti di una certa com-
plessità che interessavano più strutture;
• produzione di atti in forme non omogenee e spesso giuridicamente vizia-
ti, stante la carenza di competenze specialistiche unificate in capo ad un
unico soggetto organizzativo e conseguente elevato contenzioso con i for-
nitori;
• scarsa conoscenza del mercato, dei prodotti e dei fornitori da parte degli
acquirenti e conseguente basso standard qualitativo e di efficienza degli
acquisti.

Si pone nell’ottica di miglioramento di queste problematiche, e dell’intera


struttura amministrativa dell’ente, l’istituzione del Settore Provveditorato/
Economato e Contratti, operativa dal mese di luglio del 2002. A seguito di
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

un processo di riorganizzazione complessiva dell’ente, sono state create aree


dirigenziali omogenee, e all’interno di una di esse, l’Area dirigenziale n. 3
(in cui sono confluiti tutti quei servizi tradizionalmente afferenti la materia
degli affari generali e del personale), è stato inserito il settore in questione.
In particolare, il settore è suddiviso in due Servizi (Servizio Contratti; Servi-
zio Provveditorato/economato e gare), ed è gestito operativamente da un fun-
134 zionario incaricato di posizione organizzativa che ha anche la responsabi-
lità diretta del Servizio Contratti e coordina l’attività di un altro funzionario
a sua volta responsabile del Servizio Provveditorato/economato e gare (prov-
veditore/economo). Il Servizio Contratti si occupa delle attività di predispo-
sizione e stipula di tutti i contratti dell’ente (appalti di servizi, forniture,
opere o lavori, concessioni, locazioni, etc.), stipulati a seguito di procedure
poste in essere da qualsiasi ufficio o servizio del Comune.
Il Servizio Provveditorato/economato, oltre alle tipiche funzioni econo-
mali (servizi economali, cassa economale, acquisti in regime di economia,
gestione del magazzino, inventario, utenze, etc.), si occupa anche della ge-
stione centralizzata delle procedure di acquisizione (gare d’appalto, ricerche
di mercato, trattative, etc.) di tutti i beni e servizi utilizzati dall’ente, agendo
quale servizio di supporto nel caso in cui l’acquisto riguardi altre, specifiche
strutture comunali. Le procedure di gara inerenti gli appalti di opere o lavori
pubblici vengono invece espletate da un Ufficio gare specializzato posto alle
dipendenze del dirigente dall’area tecnica (area n. 6).
La nuova configurazione organizzativa della funzione acquisti, gare e
contratti ha consentito di risolvere gran parte delle criticità del vecchio as-
setto organizzativo. Non solo, ma la specializzazione professionale (proce-
durale e di conoscenza del mercato) che ne deriva rappresenta un significa-
tivo presupposto per lo sviluppo ulteriore della funzione acquisti anche
con l’utilizzo di modalità tecnologiche ed organizzative innovative (gare te-
lematiche, mercato elettronico, cataloghi elettronici, gruppi di acquisto,
etc.). Anche su questo versante il Comune ha compiuto i primi passi: pub-
blicazione su Internet di tutti i bandi di gara, utilizzo delle convenzioni
Consip, revisione ed adeguamento della normativa regolamentare interna
in materia di acquisti e contratti, elevazione della soglia degli acquisti in
economia a 50.000 euro. È soprattutto in questo senso che il Comune inten-
de muoversi, dopo la ristrutturazione organizzativa verso l’utilizzo delle
nuove tecnologie.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Automobile Club Italia Roma


Razionalizzare il processo degli acquisti
L’Automobile Club d’Italia (ACI) è un esempio di ente che, in funzione dei
nuovi strumenti tecnologici di e-procurement, ha ridisegnato e razionalizza-
to il processo di acquisto.
Il processo di innovazione si innesca dapprima sotto l’aspetto organizzati-
135
vo e gestionale, includendo in esso la formazione delle risorse coinvolte, l’as-
sistenza nella fase di introduzione degli strumenti e la riorganizzazione degli
uffici, e poi, mediante una serie di atti amministrativi propedeutici all’intro-
duzione dei nuovi sistemi, investimenti in risorse umane e tecnologiche per
la definizione e implementazione degli strumenti di negoziazione on-line.
Tra questi l’impulso definitivo è stato dato dal DPR n. 101/2002 che ha le-
gittimato l’utilizzo di strumenti di negoziazione on-line. A latere sono stati
rivisti tutti gli atti amministrativi inerenti il processo ed è in corso di revisio-
ne il regolamento di amministrazione e contabilità dell’ente che rappresenta
la matrice dei processi amministrativi interni.
Atti giuridici sono stati inoltre quelli relativi alla gara per la scelta del for-
nitore del servizio ed i bandi previsti dal DPR n. 101 per lo svolgimento del-
la gara on-line (bando di abilitazione, avviso di gara, qualificazione dei forni-
tori, invito alla gara).
Il settore organizzativo promotore dell’iniziativa e responsabile del pro-
getto aste on-line è il Servizio Patrimonio e Approvvigionamenti dell’ACI.
Nel corso del 2004 è prevista anche la collaborazione della Direzione Sistemi
Informativi in considerazione della trasversalità della soluzione marketplace.
Il progetto ha raggiunto i suoi obiettivi con riferimento alle aste on-line, e
nel corso di quest’anno è previsto lo sviluppo del marketplace al momento
in fase di progettazione. L’ACI sta valutando la possibilità di realizzare un
marketplace che non sia solo un mero catalogo di prodotti e fornitori, come
previsto dal DPR n. 101, ma che abbia anche funzioni di gestione ordini per
alcuni particolari tipi di accordi-quadro e convenzioni e soprattutto che pos-
sa essere un sistema di knowledge management sul settore approvvigiona-
menti per un utilizzo diffuso nella Federazione ACI.
Interessante l’approccio dell’ente all’innovazione in corso, in quanto,
per la sua introduzione, non è stato rilevato alcun problema significativo;
l’adesione interna all’iniziativa è stata totale e tutto il personale coinvolto
ha reagito con entusiasmo. Unica difficoltà riscontrata è stata quella relati-
va alla tecnica di formulazione delle specifiche organizzative e tecniche
del servizio da acquisire.
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Per completezza, si riportano i grafici relativi ai processi di acquisto di be-


ni e servizi all’interno della struttura. Come si nota, l’introduzione del siste-
ma di e-procurement ha comportato una modifica sostanziale di tali processi.

Processo e-procurement ACI iniziale


136 Direzione utente Servizio Patrimonio Fornitore

rilevazione esigenza analisti


di congruità
approvvigionamento richiesta

verifica non fine


a budget budget ok
sì proprio no
ok

RdA +
specifiche analisi requisiti
tecniche tecnici richiesta

attivazione
procedura di determinazione
acquisizione

rilascio
requisiti
per gara

avviso
di gara
emissione
invio offerta
richiesta d'offerta

partecipazione
gara

aggiudicazione
gara
offerta
economica

aggiudicazione

fornitura
bene/servizio
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Processo e-procurement ACI attuale

rilevazione esigenza analisti


di congruità
approvvigionamento richiesta

non verifica
sì a budget no ok fine 137
budget
proprio
ok pubblicazione
bando di
RdA + analisti requisiti abilitazione
tecnici richiesta richiesta
specifiche abilitazione
tecniche
inserimento
determinazione in albo fornitori
attivazione invio
procedura di documentazione
acquisizione cartacea
rilascio
requisiti gara

analisi
non
documentazione ok rilascio
ricezione
abilitazione
abilitazione
ok di accesso
autorizzazione
rilascio
emissione abilitazione
richiesta d'offerta invio
offerta
aggiudicazione
pubblicazione
predisposizione gara
lettera d'invito
partecipazione
invito alla gara gara

offerta
economica
gara on-line

aggiudicazione
conferma
offerta

aggiudicazione
definitiva

fornitura
bene/servizio
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

Regione Piemonte
Il CSI Piemonte da gestore a utilizzatore del sistema
di acquisti regionale
Nella Regione Piemonte, nell’ambito della razionalizzazione della spesa
della pubblica amministrazione, è stato istituito a fine 2000 il portale Siste-
maPiemonte gestito dal CSI-Consorzio per il Sistema Informativo Piemonte
138
per offrire ai cittadini e alle imprese un punto di accesso unico, semplice e
organizzato per ricercare i servizi e le informazioni della P.A. piemontese.
All’interno del SistemaPiemonte esiste il portale degli acquisti che consente
alla pubblica amministrazione piemontese di utilizzare procedure elettroni-
che e telematiche a supporto dei processi di approvvigionamento.
Attraverso il sito è possibile accedere a convenzioni quadro per la gestio-
ne associata di procedure di gara in corso di realizzazione sul territorio re-
gionale. Rispetto al tradizionale processo di acquisto, la piattaforma di e-pro-
curement garantisce:
• una riduzione dei costi;
• un risparmio di tempo nell’espletamento delle procedure;
• una maggiore trasparenza verso fornitori e cittadini;
• nuove possibilità di collaborazione e di crescita per tutte le realtà impren-
ditoriali del territorio.

Il sistema è rivolto a tutti gli enti piemontesi, nell’ottica di integrare i di-


versi servizi informatici offerti. In particolare aderiscono a Sistema Piemonte:
Regione Piemonte, enti locali (comuni, province, comunità montane, unioni
di comuni), aziende sanitarie locali e ospedaliere, università e scuole.
Nel perseguire l’obiettivo di razionalizzazione della spesa degli enti loca-
li, la città di Torino si è fatta promotrice di un progetto di aggregazione della
spesa finalizzato ad elaborare strategie comuni per l’acquisto in forma asso-
ciata di beni e servizi. Da marzo 2002 si è, infatti, costituito un gruppo di la-
voro con i rappresentanti degli enti locali che hanno aderito al progetto. Ol-
tre alla Città di Torino hanno partecipato all’iniziativa la Provincia di Torino
e i Comuni di Avigliana, Chieri, Ciriè, Giaveno, Grugliasco, Orbassano, Pia-
nezza, Rivoli, Venaria Reale e Pignone e nell’agosto 2002 il gruppo di lavoro
ha formulato il testo definitivo della Convenzione, che permetterà l’acquisto
in forma aggregata di beni e servizi per una durata di cinque anni. La Con-
venzione disciplina le modalità di aggregazione degli enti tramite:
• l’istituzione di un Comitato di Gestione con compiti di indirizzo e coordi-
namento;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

• l’individuazione di un ente capofila per ogni singola gara;


• l’individuazione delle modalità di adesione successiva da parte di altri enti;
• l’individuazione dei criteri per la definizione degli importi delle gare con la
possibilità di riservare quote a tutti gli enti locali della Regione Piemonte.

La convenzione prevede anche la creazione di un catalogo elettronico vi-


sibile via web di convenzioni quadro (ad esempio per l’acquisto di mobili ed 139
arredi e per l’acquisto di materiale antinfortunistico).
Tra gli enti del sistema Piemonte si segnala inoltre l’iniziativa dell’Uni-
versità degli Studi di Torino che ha concluso un programma formativo sul-
l’approvvigionamento mediante strumenti di e-procurement.
Il passo successivo consisterà in una sperimentazione del mercato elettro-
nico basato su una selezione delle categorie merceologiche più spesso acqui-
state e che maggiormente si adattano ad essere pubblicate su un catalogo elet-
tronico.

Il CSI come utilizzatore del sistema acquisti della Regione


Nell’ultimo periodo vi è stato all’interno del CSI Piemonte un cambiamen-
to organizzativo relativo alla gestione degli acquisti.
Il moltiplicarsi del volume degli acquisti, in coerenza con la crescita del
CSI Piemonte, la complicazione delle procedure cartacee, il conseguente al-
lungamento dei tempi relativi all’iter degli approvvigionamenti, hanno fatto
nascere l’esigenza di un servizio informatico che agevolasse le procedure d’ac-
quisto del Consorzio, in particolare di un servizio di gestione di gare telema-
tiche e mercato elettronico che permettesse di razionalizzare e ottimizzare:
• la corretta pianificazione degli acquisti;
• il controllo del fabbisogno e dell’andamento della spesa;
• l’integrazione con i sistemi informatici esistenti nell’azienda (contabilità,
magazzino, acquisti per i clienti);
• il contenimento della spesa complessiva sia in termini di conseguimento
di ribassi di prezzo del prodotto, che in termini di riduzione dei tempi e
delle attività delle procedure di acquisto in generale.

Per poter svolgere le prime gare telematiche, è stato seguito l’iter procedu-
rale delle trattative private in quanto gli importi delle gare erano al di sotto
della soglia comunitaria. In particolare sono stati necessari:
• un atto formale di approvazione del Presidente del CSI Piemonte a proce-
dere all’acquisto con trattativa privata on-line nel contesto del progetto
degli acquisti telematici del CSI Piemonte;
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

• la redazione del capitolato tecnico, schede tecniche di dettaglio dei prodotti;


• una lettera d’invito contenente tutte le informazioni relative alle modalità
di svolgimento della gara, alle caratteristiche del sistema informatico di
negoziazione.

Per poter dare organicità al sistema è stato redatto un regolamento inter-


140 no per la definizione delle procedure degli acquisti on-line, con particolare
attenzione ai criteri generali di indirizzo contenuti nel documento della Re-
gione Piemonte “Linee guida per lo svolgimento delle procedure telemati-
che per l’acquisizione di beni e servizi”, approvato con delibera della Giun-
ta Regionale in data 26/1/04, che disciplina gli acquisti telematici della Re-
gione. Gli enti strumentali della Regione Piemonte (quale il CSI), province,
città metropolitane, comuni e comunità montane, possano applicare le di-
sposizioni in materia di acquisti previste dal documento, adattandone i con-
tenuti nell’ambito della propria organizzazione ed autonomia. Il Regolamen-
to interno è stato approvato dal Consiglio di Amministrazione del Consor-
zio nel marzo del 2004.
Il mercato elettronico è attivo per gli acquisti on-line di alcuni prodotti
(iniziando dalla cancelleria) attraverso la standardizzazione della merceolo-
gia aziendale, la creazione delle schede prodotto, la definizione delle catego-
rie merceologiche, la scelta on-line dei fornitori.
Per quanto riguarda più in dettaglio la piattaforma di e-procurement uti-
lizzata, il Settore Contratti e Gare del CSI Piemonte sta utilizzando quella del
sistema Acquisti regionale, piattaforma di e-procurement che eroga servizi
per tutti gli enti della pubblica amministrazione piemontese. La piattaforma,
accessibile tramite la rete Internet, consente ai fornitori di interagire con la
pubblica amministrazione ed utilizza il protocollo di criptazione dei dati SSL
(Secure Sockets Layer) per garantire la riservatezza delle informazioni scam-
biate nel processo di approvvigionamento.
Gli utenti accedono al servizio tramite autenticazione a sistema mediante
username e password, che assicura la loro identificazione ed il ruolo ricoper-
to in ogni fase del processo di acquisto posto in essere.
In questo progetto sono stati coinvolti i seguenti settori organizzativi:
• i servizi infrastrutturali ed applicativi per la gestione informatica della
piattaforma;
• il Gruppo di Progetto e-procurement in qualità di “Gestore del Sistema”
con competenze sul progetto complessivo;
• l’Ufficio Acquisti e l’Ufficio Contratti e Gare per tutta la necessaria proce-
dura e documentazione relativa all’acquisto quali capitolato tecnico, lette-
LE PROCEDURE TELEMATICHE DI ACQUISTO IN AMBITO LOCALE

ra d’invito ai fornitori, atti formali di approvazione della trattativa d’ac-


quisto e delle modalità on-line;
• l’Assistenza Clienti: è stato istituito un servizio di Help Desk per la solu-
zione dei problemi di livello più operativo.

Durante il percorso si sono riscontrati una serie di nodi critici in partico-


lare sul versante dei fornitori per quanto riguarda il collegamento, la forma- 141
zione e le difficoltà operative, sulla interazione delle funzioni aziendali coin-
volte e sulla preparazione all’utilizzo dei sistemi telematici di acquisto.
Fino ad ora l’Ufficio Acquisti del CSI Piemonte, ha utilizzato la piattafor-
ma di e-procurement per lo svolgimento di due gare telematiche: una gara a
rilancio dinamico per l’acquisto di apparati di rete (prezzo base d’asta
200.000 euro, ribasso conseguito del 24%), l’altra gara a buste chiuse per l’ac-
quisto di apparecchiature informatiche (prezzo base d’asta 190.000 euro, ri-
basso conseguito del 16,58%). Il mercato elettronico è già utilizzato dal CSI
Piemonte per acquisti di cancelleria: oltre 200 articoli e 3 fornitori.
Per il futuro è in programma il ricorso frequente alle gare telematiche in
considerazione dei buoni risultati raggiunti con la prima sperimentazione ed
il ricorso al mercato elettronico, come spiegato precedentemente.
In sintesi, l’introduzione di procedure di acquisti on-line, ha permesso di
conseguire:
• cultura in merito a modalità operative informatizzate sia all’interno sia al-
l’esterno dell’azienda;
• approfondimento e chiarimenti degli aspetti normativi/legislativi;
• personalizzazione della piattaforma di e-procurement sulla base delle esi-
genze emerse nel corso della progettazione del servizio;
• analisi e verifica complessiva del progetto per la messa a regime del servizio.
CAPITOLO 6 143

CONCLUSIONI
E PROSPETTIVE
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

145

6.1. I vantaggi del marketplace

L’analisi delle prime esperienze di commercio attraverso Internet ha evi-


denziato un rilevante vantaggio economico per le imprese che utilizzano la
rete per la commercializzazione e lo scambio dei propri prodotti.
La possibilità di raggiungere direttamente il consumatore finale consente
inoltre il conseguimento di significativi risparmi di tempo e di risorse grazie
all’accorciamento della filiera distributiva e all’eliminazione degli interme-
diari tradizionali.
Molte analisi concernenti il settore privato hanno evidenziato le consi-
stenti riduzioni di costi permesse dall’e-procurement che si attesterebbero su
medie comprese tra l’8 ed il 12% del totale degli acquisti realizzando mag-
giore competitività tra le imprese. L’effetto concreto che ne consegue è la ge-
nerazione di forti sconti sui prodotti offerti e la riduzione dei costi del pro-
cesso di acquisto. È stato inoltre evidenziato che “il risparmio è proporziona-
le alle dimensioni dell’impresa. Se tale legge fosse applicabile alla pubblica
amministrazione, la dimensione del risparmio negli acquisti assumerebbe
contorni assai rilevanti”.
L’accrescimento delle possibilità di incontro tra domanda e offerta nel-
l’ambito di un mercato virtuale nel quale è possibile scambiare informazio-
ni e dati, presentare e cercare prodotti, contattare nuovi clienti e fornitori,
avviare, perfezionare e concludere transazioni economiche comporta inol-
tre un considerevole snellimento delle procedure d’acquisto. In particolare,
fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare cataloghi di beni
e/o servizi, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire ac-
quisti e vendite in maniera molto più semplificata rispetto alle procedure
tradizionali.
A questi fini è indispensabile che ne sia facilitato e stimolato l’ingresso,
soprattutto per le imprese e gli enti di dimensioni più piccole, dato che or-
mai l’avvento di Internet e la facile disponibilità delle dotazioni minime ne-
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

cessarie per il collegamento in rete, ritenute ormai “mezzo comunemente di-


sponibile”, amplifica le possibilità di contatto, comunicazione e scambio tra
gli attori principali del sistema (buyers and sellers).
Se ci poniamo nell’ottica dell’acquirente (buyer), il beneficio principale
che rileviamo è la riduzione del prezzo di acquisto. Ciò può derivare da mol-
teplici fattori, primo fra tutti l’accessibilità a una base potenzialmente mag-
146 giore di fornitori abilitati (che rispondono a standard comprovati di efficien-
za e affidabilità) tale da permettere una migliore individuazione di fornitori
più competitivi (mercato chiuso selezionato).
Questo beneficio è diretta conseguenza della maggiore uniformità e con-
frontabilità delle offerte presenti sul mercato, della loro maggiore trasparenza
e del più elevato numero di informazioni sulle caratteristiche e qualità dei
prodotti cui è possibile accedere in tempi di gran lunga inferiori a quelli del-
le contrattazioni tradizionali.
Se proviamo a trasferire i concetti generali appena espressi nell’ambito
di un ipotetico mercato virtuale in cui opera il soggetto/attore (buyer) pub-
blica amministrazione – intesa in senso lato e cioè come settore pubblico al-
largato – possiamo sinteticamente riassumere, oltre ai vantaggi sopra evi-
denziati, tutta una serie di ulteriori agevolazioni che possono derivare dal-
l’utilizzo dello strumento mercato elettronico ed in particolare:
• riduzione dei costi del processo di acquisto grazie alla possibilità di nego-
ziare in tempi ridotti prezzi e condizioni agevolate (le condizioni generali
di contratto sono precedentemente stabilite);
• soddisfazione delle esigenze delle pubbliche amministrazioni che effet-
tuano acquisti per importi ridotti. Grazie a questo strumento snello, le P.A.
possono scegliere fra prodotti disponibili su cataloghi on-line consolidati,
confrontare prezzi e condizioni di offerta (tempi di consegna, di pagamen-
to, ecc.) e scegliere le soluzioni a loro più confacenti, privilegiando i for-
nitori locali o anche quelli più distanti dal loro territorio se offrono con-
dizioni ritenute migliori;
• possibilità di tracciare gli acquisti e quindi di controllare la spesa, elimi-
nando ogni supporto cartaceo (trasparenza informativa).

Inoltre, rispetto ad un mercato tradizionale, è teoricamente possibile svol-


gere transazioni 24 ore su 24.
Può in questa sede affermarsi, con sufficiente tranquillità, che tale stru-
mento, nelle sue differenti modalità applicative, consentirà a regime un buon
livello di risparmio da destinare ad attività core migliorando complessiva-
mente la qualità dei servizi resi dalle P.A.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

Anche dal lato dei fornitori (sellers) possono enuclearsi notevoli vantaggi
che si traducono, sostanzialmente, nella diminuzione dei costi di vendita in
virtù della parziale riduzione dei costi di intermediazione nonché nell’ado-
zione di nuovi canali di vendita utili all’ampliamento del proprio bacino
clienti la cui introduzione si affianca e fa da complemento a quelli già attiva-
ti per gestire le relazioni commerciali B2B.
“Le imprese fornitrici possono anch’esse contare su una maggiore traspa- 147
renza delle negoziazioni per avviare confronti competitivi che stimolino l’ef-
ficienza gestionale; possono sfruttare al meglio le opportunità create da si-
tuazioni contingenti di mercato (saturazione delle risorse, overstock, ecc.) ed
hanno comunque l’occasione di utilizzare, così come le imprese buyer, gli
strumenti di negoziazione elettronica per i propri acquisti” 73.
Se consideriamo il mercato elettronico della pubblica amministrazione, lo
sfruttamento delle sue potenzialità da parte dei fornitori si sostanzia in un
recupero di competitività – in particolar modo per i mercati locali – rispetto
al sistema delle convenzioni Consip, in quanto facilita l’accesso al mercato
della fornitura alle piccole e medie imprese che trovano maggiori difficoltà
nell’aggiudicarsi le gare per l’assegnazione di convenzioni a livello naziona-
le. I requisiti d’accesso estremamente ridotti in termini di fatturato consento-
no la partecipazione al mercato di tutti i soggetti, anche di quelli che posso-
no impegnarsi a fornire i propri prodotti solo nella provincia dove svolgono
la loro attività. Infine, può registrarsi una maggiore visibilità e usabilità del
marchio di “fornitore ufficiale e qualificato della P.A.”.
In termini generali, un mercato elettronico presenta dunque diversi punti
di forza e risulta essere molto vantaggioso sia per la domanda sia per l’offerta
che hanno possibilità di incontrarsi a prescindere dalla loro localizzazione
geografica.
Il ricorso diffuso a tecnologie digitali evolute nel settore degli acquisti con-
sente oggi forti razionalizzazioni ed incrementa le dimensioni del mercato,
attirando un numero crescente di imprese.
L’occasione tecnologica deve dunque essere utilizzata non solo per nuove
forme di scambio e di organizzazione del lavoro ma anche per dare maggiore
visibilità ed imporre la forza dell’azienda, pubblica o privata, nella nuova di-
mensione del mondo globalizzato.
Una precisa quantificazione dei costi e dei benefici non è semplice; an-
drebbe effettuata analizzando caso per caso mettendo a confronto i costi so-

73 Cfr. Politecnico di Milano, Il B2b in Italia: Finalmente parlano i dati, marzo 2004.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

stenuti mediante l’utilizzo delle procedure tradizionali rispetto agli approv-


vigionamenti di uguale natura effettuati con procedure telematiche.
Dal punto di vista di una pubblica amministrazione è probabile che i co-
sti siano più facilmente rilevabili (costo della piattaforma utilizzata in pro-
prietà o in modalità ASP, formazione del personale impiegato per la gestio-
ne ed il monitoraggio delle operazioni e per favorire la penetrazione dei
148 nuovi strumenti all’interno del modello organizzativo dell’ente, ecc.) men-
tre i vantaggi sono riscontrabili nel medio-lungo periodo in termini di ri-
sparmio percentuale sui prezzi di mercato o sui prezzi ottenuti in seguito
al lancio di richieste di offerta per quantità complessive transate di una cer-
ta consistenza.
È ovvio però che il prezzo (p) non è l’unico elemento da tenere in consi-
derazione ai fini della valutazione del risparmio. Esistono anche altri due pa-
rametri – la quantità (qn) e la qualità (ql) – che concorrono in egual misura al
raggiungimento dell’obiettivo di efficienza. Il risparmio economico ottenuto
dai meccanismi competitivi innescati da un mercato elettronico possono es-
sere vanificati qualora il fattore qn non venga tenuto sotto controllo ed il fat-
tore ql non sia garantito da standard qualitativi comprovati dei beni oggetto
di acquisto. È a queste condizioni che il prezzo diviene un parametro ragio-
nevole di misurazione del beneficio.
Non sono poi da trascurare anche i vantaggi che si ricavano con riferimen-
to alla sicurezza ed alla trasparenza delle operazioni, allo snellimento delle
procedure ed alla riduzione dei tempi di acquisto nonché alla qualità dei be-
ni abilitati presenti nei cataloghi e sottoposti a preventivo accertamento.
Se si considerano anche questi fattori, possiamo distinguere una compo-
nente quantitativa del “vantaggio-beneficio” ottenibile (riduzione prezzo/ri-
sparmio ottenuto) ed una componente qualitativa data dai restanti fattori (tra-
sparenza, immagine, ecc.).
Quest’ultima potrebbe teoricamente avviarsi a quantificazione attraverso
un procedimento di stima che dia risalto agli ormai noti principi di efficien-
za, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa introdotti agli inizi
degli anni ‘90. È evidente che la liberazione di risorse umane oggi impegnate
nell’espletamento delle procedure tradizionali ed il risparmio sul fattore tem-
po di acquisizione delle forniture che si realizza attraverso questo moderno
approccio al mercato non può che giovare al miglioramento dell’immagine
dell’ente pubblico.
In conclusione, l’impatto dell’adozione di soluzioni di e-procurement e
del marketplace in particolare è molto ampio e va aldilà del puro aspetto eco-
nomico.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

Il fattore critico, come sempre avviene nei grandi processi di trasforma-


zione, riguarda l’acquisizione di quella nuova cultura aziendale in grado di
modificare gli assetti organizzativi e gestionali attraverso l’analisi e la revi-
sione dei processi interni e di creare un nuovo sistema relazionale con l’am-
biente economico e sociale circostante.

149
6.2. Le prospettive: le nuove direttive europee sugli appalti
pubblici

Nel quadro attuale della legislazione comunitaria non era ancora stata pre-
vista la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a tecni-
che e strumenti di e-procurement, anche se le opportunità derivanti dall’uso
delle nuove tecnologie informatiche erano già state in parte recepite da alcu-
ne normative (es. Dir. 93/1999/Ce sulla firma elettronica).
Ora l’ordinamento comunitario si avvia finalmente a disciplinare in modo
compiuto le procedure telematiche di acquisto di beni e servizi, tenendo con-
to delle esperienze già avviate nei diversi Paesi.
Il riferimento è alle due direttive europee sugli appalti pubblici, recente-
mente approvate:
• la Direttiva n. 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubbli-
ci di forniture, di servizi e di lavori (cd. direttiva “classica”);
• la Direttiva n. 17/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che
coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di ener-
gia e degli enti che forniscono servizi di trasporto (cd. direttiva “set-
tori”).

Le direttive contengono alcuni aspetti e principi molto innovativi che han-


no un impatto diretto e indiretto sui processi di acquisto delle P.A. e che po-
tranno in prospettiva condizionare fortemente la legislazione e la prassi degli
ordinamenti interni.
In particolare, la direttiva “classica” prevede innanzitutto un ampliamen-
to e rafforzamento del ricorso ai mezzi elettronici nelle comunicazioni e pre-
sentazioni delle offerte (art. 42), con relativi effetti di riduzione dei termini e
semplificazione delle procedure di aggiudicazione.
Si è pervenuti, tra l’altro, al riconoscimento all’amministrazione aggiudi-
cataria del diritto esclusivo del mezzo di comunicazione, con l’effetto che se
l’amministrazione sceglie il mezzo elettronico per le comunicazioni relative
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

alle gare, gli operatori devono comunque adeguarsi, pena l’esclusione dalle
gare stesse.
Ma la disciplina comunitaria arriva a prevedere sistemi sofisticati di e-
procurement: le aste elettroniche e i sistemi dinamici di acquisizione. Inol-
tre, per la prima volta viene regolamentata la possibilità per le amministra-
zioni pubbliche di creare centrali di acquisto.
150 Il motivo alla base della scelta delle istituzioni comunitarie di procedere
verso una disciplina comunitaria del mercato elettronico degli appalti è rap-
presentato dalla constatazione dell’enorme diffusione e costante sviluppo ne-
gli Stati membri delle tecniche e degli strumenti telematici di acquisizione
di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni.
A questa si collega la convinzione di fondo che il fenomeno dell’e-procu-
rement sia di per sé positivo in quanto consente un aumento della concor-
renza e dell’efficacia della commessa pubblica. La gestione degli appalti al-
l’interno di ambienti di mercato elettronico dovrebbe garantire, infatti, una
maggiore trasparenza, economicità e rapidità delle gare, ma anche la più am-
pia partecipazione e dinamicità del mercato.
Tutto questo a condizione che l’utilizzo delle tecniche di acquisto elettro-
nico avvenga nel pieno rispetto del diritto comunitario degli appalti pubblici
e, in particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e
trasparenza. Di qui, la necessità di fornire – sul piano normativo – una defi-
nizione comune di queste tecniche e di regolamentare il fenomeno attraverso
le nuove direttive in modo da garantire che esso si svolga secondo modalità,
norme e principi comuni a tutti gli Stati membri.
A questa si accompagna – sul piano della prassi – l’esigenza, altrettanto
rilevante, di garantire sul piano tecnologico la piena interoperabilità e inter-
connessione tra i sistemi esistenti negli Stati membri per impedire eventuali
distorsioni della concorrenza.
Di seguito, si evidenziano in sintesi le principali innovazioni in materia di
e-procurement introdotte dalle nuove direttive europee sugli appalti pubblici.

Le aste elettroniche
È prevista una disciplina specifica sulle aste elettroniche, volta a regola-
mentare le varie procedure telematiche di scelta del contraente nel rispetto
delle norme e dei principi stabiliti dalla direttiva.
L’asta elettronica si configura come una tecnica che può essere utilizzata
in tutte le ordinarie procedure già previste e disciplinate dal diritto comuni-
tario (aperte, ristrette, negoziate) per l’aggiudicazione di appalti non solo di
forniture e servizi, ma anche di lavori.
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

Le aste possono quindi riguardare soltanto appalti di lavori, forniture e


servizi le cui caratteristiche (specifiche) possono essere definite in maniera
sufficientemente precisa.
Per quanto riguarda la disciplina, la direttiva consente all’amministra-
zione di dare luogo ad una gara in cui le offerte vengono presentate e va-
lutate esclusivamente su supporto elettronico. Gli elementi da valutare so-
no rappresentati dal prezzo o da altri fattori purché quantificabili, e cioè 151
valutabili su base matematica (prezzo e offerta economicamente più van-
taggiosa).
In merito alla procedura, si possono individuare i seguenti passaggi:
• le amministrazioni aggiudicatrici che decidono di ricorrere ad un’asta elet-
tronica lo indicano nel bando di gara;
• prima di procedere all’asta (fase iniziale), le amministrazioni effettuano
una prima valutazione completa delle offerte;
• terminata la prima valutazione completa delle offerte, tutti gli offerenti
che abbiano presentato delle offerte ammissibili sono invitati simultanea-
mente all’asta per presentare nuovi prezzi e/o nuovi valori (seconda fase);
• nella terza fase si svolge la gara vera e propria: l’asta elettronica può svol-
gersi in una o più fasi successive secondo una procedura formalizzata;
• una volta dichiarata conclusa l’asta le amministrazioni aggiudicano l’ap-
palto in funzione dei risultati dell’asta.

I sistemi dinamici di acquisto elettronico


È prevista, inoltre, una disciplina specifica dei sistemi dinamici di acqui-
sto elettronico, che rappresenta un’evoluzione ulteriore e più sofisticata, in
quanto presuppone un sistema aperto e flessibile.
Esso si basa su una forma di prequalificazione, cioè sulla creazione di un
elenco di offerenti già accettati al quale può accedere l’amministrazione.
Le amministrazioni possono ricorrere a tale sistema ed aggiudicare i rela-
tivi appalti solo per gli acquisti di beni e servizi di uso corrente ed utilizzan-
do esclusivamente mezzi elettronici.
Per quanto riguarda la disciplina, la direttiva consente all’amministrazio-
ne di dare luogo ad una gara in cui le offerte vengono presentate e valutate
esclusivamente su supporto elettronico, attraverso una procedura aperta in
tutte le sue fasi.
In merito alla procedura, si possono individuare i seguenti passaggi:
• in via preliminare, le amministrazioni aggiudicatrici che decidono di ri-
correre al sistema lo indicano nel bando di gara e lo precisano nel capito-
lato d’oneri;
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

• si avvia il sistema aperto, per la durata prevista (massimo 4 anni) al quale


sono ammessi tutti gli operatori che soddisfano i criteri di selezione e che
abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri e
agli altri documenti;
• ogni appalto specifico deve poi essere oggetto di un confronto concorren-
ziale: le amministrazioni, ogni volta che intendono aggiudicare un singo-
152 lo appalto, pubblicano un bando di gara semplificato, in riferimento al
quale si svolge la gara e viene aggiudicato l’appalto.

Le centrali di acquisto
La direttiva prevede altresì una disciplina specifica sulle centrali di ac-
quisto, allo scopo di razionalizzare il fenomeno diffuso tra gli Stati membri e
per certi versi legittimarlo (in modo da prevenire o ridurre il contenzioso),
riconducendolo ai principi e alle norme fondamentali della direttiva (proces-
so bottom up).
La definizione tiene conto dei differenti modelli organizzativi esistenti,
considerando, in particolare, non solo le strutture che agiscono direttamente
come acquirenti (es. Ugap in Francia), ma anche quelle (come la Consip in
Italia), che svolgono invece una funzione di assistenza e supporto alle pub-
bliche amministrazioni nelle procedure di gara e nella conclusione delle re-
lative convenzioni per l’acquisto di beni e servizi.
Sul piano sostanziale, si è proceduto all’estensione dell’ambito oggettivo
di applicazione (anche ai lavori e non solo ai servizi e forniture), ma inseren-
do una clausola di rinvio alle norme e ai sistemi nazionali.
Sul piano procedurale, viene consentito che le amministrazioni possano
rifornirsi liberamente di prodotti o servizi acquisendoli direttamente dalla
centrale di acquisto o tramite questa, ma a condizione che quest’ultima si sia
attenuta alle norme stabilite dalla direttiva medesima.
In sostanza, l’obbligo di svolgere procedure conformi alla normativa co-
munitaria viene a cadere “a monte” sulla centrale di acquisto, mentre nessun
obbligo particolare grava sulle amministrazioni aggiudicatrici nel momento
che si rivolgono a questa a fini di approvvigionamento.
Il nostro ordinamento non dovrebbe incontrare particolari difficoltà nel-
l’attuazione delle norme della nuova direttiva sopra esaminata, in quanto ha
già sviluppato negli ultimi anni, sia sul piano normativo sia soprattutto nella
prassi, un sistema articolato di e-procurement, anticipando per molti versi lo
stesso ordinamento comunitario.
Il riferimento è, da un lato, all’esperienza di centralizzazione degli acqui-
sti, basata sulla società Consip del Ministero dell’Economia e sulle esperien-
CONCLUSIONI E PROSPETTIVE

ze locali e, dall’altro, al DPR n. 101/2002 sulle procedure telematiche per l’ac-


quisto di beni e servizi.
Da questo punto di vista, le disposizioni sugli appalti elettronici contenu-
te nelle nuove direttive sembrano rappresentare, da un lato, un elemento di
conferma dell’adeguatezza e validità della normativa interna sulle procedure
telematiche di acquisto delle amministrazioni pubbliche; dall’altro, un fatto-
re di impulso e di propulsione verso lo sviluppo e il rafforzamento ulteriore 153
del sistema di e-procurement in Italia.
Le collane del Formez

155
Quaderni

1. Quarto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. – Lo scenario


della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2001) esaurito
2. La riforma del welfare e le nuove competenze delle amministrazioni
regionali e locali
(giugno 2001) esaurito
3. Patti territoriali e agenzie di sviluppo
(giugno 2001) esaurito
4. Il ruolo delle agenzie locali nello sviluppo territoriale
(luglio 2001) esaurito
5. Comuni e imprese – 56 esperienze di Sportello Unico
(ottobre 2001)
6. Progetto Officina – Sviluppo locale e eccellenza professionale
(febbraio 2002) esaurito
7. Quinto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A.- Lo scenario
della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2002) esaurito
8. Lezioni sul nuovo ordinamento amministrativo italiano
(ottobre 2002) esaurito
9. Le Province nell’attuazione del piano di e-government
(novembre 2002) esaurito
10. Integrazione dell’offerta formativa – La normativa nazionale
(aprile 2003)
11. Sesto rapporto nazionale sulla formazione nella P.A. – Lo scenario
della formazione nel sistema delle autonomie locali
(maggio 2003)
12. L’Amministrazione liberale – Appunti di lavoro
(giugno 2003)
13. La valorizzazione sostenibile delle montagne
(giugno 2003)
14. Governare lo sviluppo locale – Le aree protette marine
156
della Sardegna
(giugno 2003)
15. Le Agenzie di Sviluppo al Centro Nord – Strategie di rete e comunità
professionali
(giugno 2003)
16. Contabilità ambientale negli enti locali
(giugno 2003)
17. Le Agende 21 Locali
(giugno 2003)
18. Integrazione dell’offerta formativa – Normativa regionale
(luglio 2003)
19. Piani di azione e politiche di innovazione – Il caso dello Sportello
Unico
(dicembre 2003)
20. Le Autonomie Locali nelle regioni a Statuto speciale e nelle Province
Autonome
(marzo 2004)
21. La Pubblica Amministrazione e il sistema delle imprese – Rapporto
di ricerca
(marzo 2004)

Strumenti

1. Il contenzioso nel lavoro pubblico


(maggio 2001) esaurito
2. Modello e strumenti di valutazione e monitoraggio dei corsi RIPAM
(luglio 2001) esaurito
3. Appunti di programmazione, bilancio e contabilità per gli enti locali
(gennaio 2002) esaurito
4. Project Cycle Management – Manuale per la formazione
(marzo 2002) esaurito
5. Il governo elettronico – Rassegna nazionale e internazionale
(marzo 2002) esaurito
6. Il governo delle aree protette
(aprile 2002) 157
7. Il contenzioso nel lavoro pubblico – L’arbitrato
(aprile 2002) esaurito
8. Common assessment framework – Uno strumento di autovalutazione
per le pubbliche amministrazioni
(giugno 2002)
9. Il controllo di gestione negli enti locali
(luglio 2002) esaurito
10. Comunità di pratiche, apprendimento e professionali –
Una metodologia per la progettazione
(dicembre 2002) esaurito
11. Modello e strumenti web-based di valutazione e monitoraggio
dei corsi RIPAM
(marzo 2003)
12. L’impresa artigiana e lo Sportello Unico per le attività produttive
(marzo 2003)
13. Programmazione e realizzazione di progetti pubblici locali –
Un sistema di monitoraggio degli interventi
(giugno 2003)
14. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione
Lombardia
(giugno 2003)
15. Manuale per il responsabile dello Sportello Unico – Regione
Emilia-Romagna
(settembre 2003)
16. Il sistema normativo della protezione civile
(novembre 2003)
17. Il ruolo delle Province in materia di viabilità
(febbraio 2004)
Ricerche

1. Dalla contrattazione decentrata alla contrattazione integrativa


(novembre 2001) esaurito
2. E-government – Nuovi paradigmi organizzativi e formativi
nelle Regioni e negli Enti locali
158
(maggio 2002)
3. Pubblica Amministrazione on-line – Esempi di servizi interattivi
(settembre 2002) esaurito
4. L’offerta formativa delle università per la Pubblica Amministrazione
(ottobre 2002)
5. Il concorso pubblico elettronico
(marzo 2003)
6. I piccoli comuni e la gestione associata di funzioni e servizi
(marzo 2003) esaurito
7. Internazionalizzazione dei sistemi locali di sviluppo – Dalle analisi
alle politiche
(aprile 2003)

Azioni di sistema per la Pubblica Amministrazione

1. Sportello unico e servizi alle imprese – Le azioni delle Regioni


(novembre 2002)
2. L’impatto economico dello Sportello unico
(novembre 2002) esaurito
3. Scambio di innovazioni tra amministrazioni
(aprile 2003)
4. Il Bilancio delle Competenze – Una proposta per la Pubblica
Amministrazione
(giugno 2003)
5. Progetti integrati e sviluppo territoriale – Regioni obiettivo 1
(luglio 2003) esaurito
6. L’attuazione della riforma del welfare locale (2 voll.)
(agosto 2003)
7. Le politiche di incentivazione del personale nella P.A.
(agosto 2003)
8. Lo sviluppo delle risorse umane – Casi di sistemi premianti
(agosto 2003)
9. Lo sportello unico e le politiche regionali per le imprese
(dicembre 2003)
159
10. Modelli di gestione per i Progetti Integrati Territoriali
(dicembre 2003)
11. Governance e sviluppo territoriale
(dicembre 2003)
12. Le competenze delle Agenzie di sviluppo – Sperimentazione
in Calabria e Sardegna
(dicembre 2003)
13. Il partenariato socioeconomico nei progetti integrati territoriali
(dicembre 2003)
14. Apprendimento e cambiamento organizzativo nella P.A. – Tre casi
europei a confronto
(aprile 2004)
15. L’esperienza dei PIT – Studi di caso
(aprile 2004)
16. La formazione continua nella P.A. – L’esperienza del progetto
Gymnasium
(aprile 2004)
17. Lavoro pubblico e flessibilità – Manuale operativo
(maggio 2004)
Formez
Area Editoria e Documentazione
via Rubicone 11, 00198 Roma
tel. +39 06 84892358

editoria@formez.it

Formez
Centro di Formazione Studi

Presidenza e Direzione Generale


via Salaria 229, 00199 Roma
tel. 06 84891

www.formez.it

Progetto Change Management nei processi di acquisto


Via Campi Flegrei, 34 – 80072 Arco Felice (Na)
Tel. 081 5250295/291 Fax 081 5250485
h://www.patrimonioacquisti.formez.it/
patrimonioeacquisti@formez.it

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Finito di stampare nel mese di Maggio 2004


Pubblicazione non in vendita