Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in teoria: un'attes... http://www.repubblica.it/speciali/politica/data-journalism/2017/0...

Data Journalism

Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in

teoria: un'attesa che dura anche tre anni

Palazzo Chigi, responsabile dell'Ufficio per l'attuazione del programma

Siamo un Paese di provvedimenti attuativi in attesa, che significa norme non attuate, diritti negati, politiche
di governo lasciata incomplete. I dati sugli ultimi tre governo, da Monti in poi: due leggi su tre sono ancora
da completare e almeno 74 provvedimenti sono ormai 'scaduti'

di ALESSIO SGHERZA

27 febbraio 2017

ROMA - In Italia esiste un limbo delle leggi, un arco di tempo in cui le norme sono state approvate ma rimangono teoria. Norme che
'vivono' in una bolla, un'epoché, una sospensione del giudizio, tra reale e irreale. Perché spesso le leggi demandano la propria effettiva
attuazione a successivi provvedimenti attuativi che devono declinare dei princìpi nel mondo di tutti i giorni, imponendo limiti, procedure,
precisazioni. Un limbo che sfiora in alcuni casi i tre anni e riguarda centinaia di norme (709 per la precisione): due leggi su tre tra quelle
approvate nell'ultimo quinquennio sono ancora da completare.

Quello dei provvedimenti attuativi è un altro aspetto critico per la certezza del diritto in Italia. Ci sono i ritardi della giustizia - penale, civile
o amministrativa che sia - e i ritardi da parte di ministeri ed altri enti nel rendere efficaci le norme approvate.

Con un corollario non irrilevante: a volte le leggi prevedono un termine ultimo entro cui i provvedimenti vanno approvati. E non è raro che
quel termine passi. Come è successo a decine di norme (74 per la precisione) approvate tra il novembre 2011 e il febbraio 2014. Norme
che restano inapplicate e che per rendere effettive potrebbe essere necessario reintrodurre con una nuova legge, che farebbe scattare una
nuova corsa contro il tempo.

INFOGRAFICA: UNA LEGGE SU 3 HA BISOGNO DI ULTERIORE 'LAVORO'

Sono questi i risultati di un dossier sulle norme in attesa di attuazione prodotto da Openpolis per Repubblica.it e significativamente
intitolato 'Il secondo tempo delle leggi'. Un titolo che sottolinea come l'approvazione delle Camere non sia altro che metà della partita, il cui
risultato non è definitivo. Indicativo certo, ma non sempre decisivo.

La base dei dati. Tutti i dati riportati in questa analisi sono tratti dai report periodici dell'Ufficio per il programma di governo della
presidenza del Consiglio dei ministri. Istituito nel 2012 dal governo Monti, l'ufficio tiene traccia dei provvedimenti attuativi di norme di legge

1 di 6 27/02/17 10:33
Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in teoria: un'attes... http://www.repubblica.it/speciali/politica/data-journalism/2017/0...
già adottati o ancora da adottare. I dati dei report, per quanto utili, sono ancora parziali: al cambiare del governo infatti cambia anche la
struttura del dato che è diffuso, e quindi è difficile fare dei confronti.

Tutti i dati sono aggiornati al 3 gennaio 2017 e dove non diversamente indicato coprono il periodo che va dal novembre 2011 a oggi,
ovvero il periodo di durata in carica dei governi Monti, Letta e Renzi.

L'iter delle leggi. Dire "abbiamo approvato la legge" non sempre basta affinché i cittadini possano godere di quei diritti. Come detto le
leggi ordinarie, i decreti legislativi (dlgs) e le leggi di conversione dei decreti legge (un complesso che da ora in poi indicheremo per
comodità solo come 'leggi') possono - in uno o più articoli - rimandare a un atto successivo che dia concretezza a quelle norme.

Più precisamente: tre leggi su dieci hanno bisogno di uno o più provvedimenti attuativi. Può trattarsi di decreti ministeriali (dm); di decreti
del presidente della repubblica o del presidente del consiglio (dpr o dpcm); ma anche provvedimenti direttoriali, deliberazioni Cipe, linee
d'indirizzo e altro ancora. Con una moltiplicazione dei soggetti coinvolti che rende difficile monitorare il secondo tempo. E quanto manca
ancora da fare.

La maggior parte di queste leggi (184 su 227) richiedeva un massimo di 10 interventi successivi. Ma in tre casi i provvedimenti richiesti
erano più di 80. Si tratta della legge di stabilità 2016 (136 provvedimenti richiesti), della legge di stabilità 2015 (94) e della seconda legge
sulla spending review del governo Monti (84).

Il numero di decreti attuativi necessari per le leggi

Il numero di decreti attuativi necessari

governi Monti, Letta e Renzi
200
184

150

100 numero di leggi

50

17
8 7 5
3 3
0
10

20

30

40

60

80

80
a

di
1

11

21

31

41

61

ù
pi
da

da

da

da

da

da

numero di rinvii a provvedimenti attuativi Dati ed elaborazioni openpolis

Quasi sempre sono le leggi economiche quelle che richiedono più interventi, e quindi il maggior lavoro ricade proprio sul ministero di via
XX settembre. La legge di bilancio 2017 ad esempio, approvata prima delle dimissioni del governo Renzi, richiederà 77 decreti attuativi. O
ancora: il decreto sviluppo ne richiedeva 70, il Salva Italia 61, la Stabilità 2014 65. Vedremo poi come nessuna di queste leggi sia stata
ancora completamente attuata.

Una pesante eredità. C'è uno slittamento di responsabilità e carico di lavoro che è importante sottolineare. I governi e le strutture
amministrative sono responsabili di emettere le norme attuative di tutte le leggi che vengono approvate mentre sono in carica, ma non
sempre riescono a completare l'opera prima della fine della legislatura o prima di cadere. Ma quella parte di provvedimenti non adottata fa
capo sempre a una legge in vigore, quindi il governo successivo deve farsi carico anche dei provvedimenti non adottati dai quelli
precedenti.

Il governo Gentiloni, in carica da metà dicembre, ha così ereditato tutto il 'non fatto' dei governi che l'hanno preceduto. Solo l'esecutivo
Renzi ha lasciato in eredità 550 provvedimenti. Ma nel frattempo ha smaltito parte del carico ereditato da Monti e Letta, e così via.

Le leggi ancora da completare

2 di 6 27/02/17 10:33
Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in teoria: un'attes... http://www.repubblica.it/speciali/politica/data-journalism/2017/0...

A che punto sono le leggi che rinviavano a decreti

attuativi
approvate nei governi Monti, Letta e Renzi

Monti 58.46% 41.54%

Letta 46.67% 53.33%

Renzi 19.7% 80.3%

totale 34.36% 65.64%

0 20 40 60 80 100

leggi da completare leggi complete

dati ed elaborazione openpolis

Cosa aspettiamo. Delle 227 leggi che rinviano a provvedimenti attuativi approvate dal 16 novembre 2011, solo 78 sono state completate e
sono quindi pienamente efficaci. Ne restano fuori altre 149, che hanno gradi di completamento diversi. Alcune sono quasi complete, come
la seconda Spending review (77 adottati su 84 previsti, il 91%) o il decreto Competitività (31 su 33, il 94%).

Ma ci sono anche leggi che sono ancora a zero. Due di queste risalgono ai tempi di Monti: si tratta delle leggi sulla Corte penale
internazionale e la Legge comunitario 2010. Entrambe prevedevano un solo decreto attuativo, ma in più di 4 anni quell'unico decreto non è
stato approvato.

Molte le leggi del governo Renzi che hanno un grado di attuazione pari a zero, ma essendo più recenti è meno grave. In ogni caso, da oltre
tre mesi si attende un decreto attuativo della riforma del terzo settore, tre provvedimenti previsti della Legge Europea 2015/2016 e una
norma della legge per la città di Taranto.

Provvedimenti attuativi necessari per leggi, conversioni di decreti legge e decreti legislativi

Tutte le leggi che hanno richiesto decreti attuativi

approvate nei governi Monti, Letta e Renzi

Monti 7 41

Letta 24 23

Renzi 81 51

0 25 50 75 100 125 150

leggi con decreti attuativi decreti legislativi con decreti attuativi

dati ed elaborazione openpolis

3 di 6 27/02/17 10:33
Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in teoria: un'attes... http://www.repubblica.it/speciali/politica/data-journalism/2017/0...

L'incidenza dei decreti legge. Il dl è la tipologia di legge che viene completata maggiormente, questo per due motivi: il primo è che la
decretazione d'urgenza viene usata appunto per affrontare situazioni emergenziali che hanno bisogno di interventi rapidi; il secondo che a
volte gli esecutivi utilizzano questa forma per velocizzare gli atti caratterizzanti il programma di governo.

Così abbiamo che i decreti legge hanno il 'tasso di conversione' maggiore rispetto alle altre leggi: l'81% dei provvedimenti attuativi richiesti
dai dl sono stati approvati (809 su 990), contro un tasso del 52% per le leggi ordinarie (320 su 611) e del 49% per i decreti legislativi (232
su 469).

La percentuale sale di molto per le leggi che risalgono alla fine della XVI legislatura (sotto Monti), con tassi di conversione dell'81% sia per
le leggi che per i decreti legislativi e l'86% per i decreti legge. Per i decreti sotto governo Letta stesso 86%, che però scende
rispettivamente a 73 e 78% per leggi e dlgs. Renzi - che essendo più recente ha tassi di approvazione più bassi - si ferma al 70%, 42% e
39%.

Guardando al totale, questo significa che siamo ancora in attesa di 709 provvedimenti attuativi di norme che sono diventate legge negli
ultimi 5 anni.

Il tasso di attuazione per tipo di legge

Provvedimenti attuativi: percentuale di adottati su

previsti
totale dei governi Monti, Letta e Renzi

Provv.
attuativi da
18.28% 81.72%
decreti
legge

Provv.
attuativi da
47.63% 52.37%
leggi
ordinarie

Provv.
attuativi da
50.53% 49.47%
decreti
legislativi

0 20 40 60 80 100

adottati non adottati

dati ed elaborazione openpolis

Mille giorni. Se il governo Renzi ha celebrato i suoi mille giorni in carica poco prima di cadere e Claudio Baglioni ha dedicato a questa
cifra tonda addirittura una canzone, ci sono altri mille giorni che invece sarebbe meglio dimenticare. È la giacenza media di attesa perché
un decreto legge sia completato con tutti i decreti attuativi.

Ci sono attualmente 40 dl approvati dai governi Monti, Letta e Renzi che sono ancora incompleti pur essendo stati approvati (in media) da
1032 giorni. E bisogna sottolineare il paradosso dell'inserire norme differibili nella decretazione di urgenza e poi far passare centinaia di
giorni prima di renderle efficaci.

Il dato di giacenza è un po' più basso per le leggi ordinarie: ci sono 20 leggi ancora incomplete da 815 giorni. Quattro volte il tempo che ci
ha messo il parlamento ad approvarle. Alle lentezze del sistema bicamerale si sommano quelle del secondo tempo.

Nel 2012 ci furono anche due casi limite. Il governo Monti adottò due norme che risalivano al primo governo Prodi. Ovvero a quindici anni
prima, leggi approvate tra il 1996 e il 1998.

Quanto dura il 'secondo tempo'?

4 di 6 27/02/17 10:33
Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in teoria: un'attes... http://www.repubblica.it/speciali/politica/data-journalism/2017/0...

Leggi con decreti attuativi ancora da adottare: da quanto

tempo dura l'attuazione nei ministeri?
1250

1032 giorni
1000

815 giorni

750

500

267 giorni
250

42 giorni

0
decreto legge disegno di legge ordinario

durata medio del primo tempo (approvazione in parlamento)

da quanto dura il secondo tempo (attuazione nei ministeri)
Dati ed elaborazioni openpolis

Tempo scaduto. Corollario della lentezza dell'approvazione è il problema della scadenza. Altro che zona Cesarini: il secondo tempo delle
leggi spesso termina senza che le norme si possano approvare. Perché a volte le leggi prevedono un termine entro il quale i decreti
attuativi vanno approvati. E non sempre succede.

I numeri sono impietosi: dei 154 decreti attuativi risalenti ai governi Monti e Letta, 74 sono ormai scaduti. Si tratta quasi della metà, il
48,05%. Poi ce ne sono due che ancora si è in tempo per adottare e altri 78 che per fortuna delle amministrazioni pubbliche non hanno
scadenza.

Termini scaduti per i governi Letta e Monti (dato non disponibile per il governo Renzi)

Decreti attuativi rimasti dai governi Monti e Letta, termine

per l'adozione
1.3%

termine scaduto
● Percentuale: 48,05%

48.05% 50.65%

senza termine termine scaduto termine non scaduto

dati ed elaborazioni openpolis

Ma i numeri freddi da soli non bastano a dare il senso, se non si calano nella realtà delle norme e della società. Su un tema caldo della
politica come il finanziamento ai partiti, la legge approvata dal governo Letta richiedeva in totale 5 provvedimenti attuativi. Due non sono
mai stati adottati, e ormai sono scaduti. Il primo è il decreto che doveva definire criteri e modalità del divieto per i gruppi di società, società

5 di 6 27/02/17 10:33
Quelle 700 norme che in Italia sono legge solo in teoria: un'attes... http://www.repubblica.it/speciali/politica/data-journalism/2017/0...
controllate e collegate di effettuare 'erogazioni liberali', ovvero donazioni, ai partiti per un valore superiore ai 100.000 euro.

L'altro decreto attuativo che non ha visto la luce doveva stabilire come tracciare i finanziamenti e i contributi effettuati con mezzi di
pagamento diversi dal contante. Non proprio due problemi irrilevanti o marginali.

Superlavoro per Padoan. La maggior parte del lavoro di attuazione delle leggi ricade sul ministero dell'Economia, una costante per tutti i
governi considerati. E il ministero di via XX Settembre è anche uno dei dicasteri più efficienti, considerando la mole di lavoro.

Prendiamo il periodo Monti. L'Economia ha attuato l'88% di norme con l'adozione di 141 norme. I ministeri della Difesa, degli Esteri e degli
Affari regionali hanno un tasso di approvazione del 100%, ma avevano in carico solo 15, 6 e 1 provvedimento in carico (rispettivamente). I
meno efficienti - sempre in riferimento al periodo Monti - sono i ministeri dell'Istruzione (35 approvati su 44, 79%), Cultura (7 su 9, 79%),
Infrastrutture (31 su 40, 77%), Interno (28 su 37, il 75%) e Giustizia (18 su 24, sempre il 75%).

Con Letta si confermano al 100% gli Esteri e gli Affari regionali (ma in valori assoluti sempre di pochi atti si tratta, rispettivamente 2 e 1),
mentre Giustizia e Cultura si riscattano adottando tutti i provvedimenti necessari (11 e 16). La maglia nera va invece al ministero dei
Rapporti con il parlamento: solo 1 su 2. A ruota il ministero della Salute (9 su 15, il 60%).

Sotto Renzi tassi di approvazione più bassi, ma l'economia spicca sempre per il superlavoro: ne ha adottati 122 su 300. Nessun altro
ministero ne ha così tanto in carico: solo il Lavoro supera i cento (102, di cui solo 55 adottati). Miglior performance per il ministero
dell'Ambiente, con tre provvedimenti su 4 adottati. Zero per cento per il ministero delle Riforme e dei rapporti con il Parlamento, con tre atti
ancora in attesa.

Il governo Gentiloni all'opera. Al di fuori dei dati del dossier Openpolis, che come detto si ferma a inizio gennaio, possimao andare a fare
un primo bilancio dell'attività del governo Gentiloni, che ha pubblicato il suo primo report (pdf). Al 1° febbraio, i ministri del governo in carica
avevano dato attuazione a 19 norme, di una risalente al governo Letta e le altre approvate sotto il governo Renzi.

Il più 'vecchio' è quindi il decreto ministeriale previsto dal comma 54, articolo 1, della legge di Stabilità 2014 che riguarda la "Definizione
delle misure per favorire i processi di crescita dei consorzi di garanzia collettiva dei fidi (confidi) sottoposti alla vigilanza della Banca
d'Italia". Tra le altre norme diventate realtà nelle ultime settimane troviamo un dpcm atteso da oltre un anno (era nella Stabilità 2016),
ovvero l'aggiornamento dei Livelli minimi di assistenza che ha impatto sulla salute di decine di milioni di persone.

Altra norma che riguarda molti dipendenti pubblici è la definizione delle amministrazioni statali "verso le quali è consentito il transito del
personale del Corpo forestale dello Stato" che è stato accorpato ai Carabinieri e la "definizione dei criteri da applicare alle procedure di
mobilità". La legge era stata approvata il 19 agosto scorso. E c'è ovviamente anche la norme del decreto terremoto, per i territori colpiti dal
sisma di Amatrice, che riconosce "i Comuni colpiti dagli eventi sismici come aree di crisi industriale complessa". Ma la strada è ancora
lunga. Almeno altri 700 gradini di una scala che continua ad alzarsi.

Mi piace Piace a 3,1 mln persone. Iscriviti per vedere cosa piace ai tuoi amici.

GUARDA ANCHE DA TABOOLA

Stadio Roma, il flop del sit-in di protesta 5 Stelle

Scissione Pd, Rossi: 'Non temo per la mia giunta, ma siamo pronti'

I baci di Gabbani: 'Grazie, ma ora basta con questo Occidentali's karma'

Divisione Stampa Nazionale — Gruppo Editoriale L’Espresso Spa - P.Iva 00906801006 — Società soggetta all’attività di direzione e coordinamento di CIR SpA

6 di 6 27/02/17 10:33