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ONCORS COLLANA TIMONE 207/1

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ESAM

ELEMENTI DI

DIRITTO
DELL’UNIONE
EUROPEA
Aggiornato all’entrata in vigore
del Trattato di Lisbona

VII Edizione

SIMONE
EDIZIONI GIURIDICHE ®

Gruppo Editoriale Esselibri - Simone

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Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Esselibri S.p.A.

(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Volumi di interesse comunitario

47 - Diritto dell’Unione europea
47/4 - Compendio di diritto dell’Unione europea
47/5 - Schemi & schede di diritto dell’Unione europea
47/11 - La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
47/13 - Storia dell’integrazione europea
516/1 - Codice breve dell’Unione europea (editio minor)
187/2 - Conoscere il Trattato di Lisbona
IP 11 - Ipercompendio Diritto dell’Unione europea

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.it

ove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Ideazione e direzione scientifica del Prof. Federico del Giudice

Revisione del testo a cura

delle dott.sse Giovanna Cammilli e Melania Romano

Finito di stampare nel mese di aprile 2010

dalla «Officina Grafica Iride» - Via Prov.le Arzano-Casandrino, VII Trav., 24 Arzano (NA)
per conto della Esselibri S.p.A. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - (Na)

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

 PREMESSA

La settima edizione di questo volume è stata completamente rivisitata

alla luce dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (firmato il 13 dicem-
bre 2007) avvenuta il 1° dicembre 2009.
Con il nuovo Trattato, che modifica il Trattato sull’Unione europea (TUE)
e il Trattato istitutivo della Comunità europea ora rinominato Trattato sul
funzionamento dell’Unione europea (TFUE), l’Europa cambia volto e si
rinnova, avendo inciso, sia sull’apparato istituzionale ed amministrativo,
sia sui processi decisionali.
Tra le principali novità introdotte dalla riforma, si segnalano:
— l’inserimento tra le istituzioni, del Consiglio europeo e della Banca cen-
trale europea;
— il valore giuridico vincolante attribuito alla Carta dei diritti fondamenta-
li dell’Unione europea;
— la personalità giuridica esclusiva dell’Unione.
Il testo, per come è strutturato, consente di acquisire in tempi brevi una
preparazione generale sul diritto dell’Unione europea, soddisfacendo le esi-
genze di coloro che si apprestano ad affrontare gli esami universitari e i
concorsi.
 PARTE PRIMA
LA NASCITA E LA STRUTTURA ISTITUZIONALE
DELL’UNIONE EUROPEA

Capitolo Primo: Dalle Comunità europee all’Unione europea Pag. 7

Capitolo Secondo: Le istituzioni dell’Unione europea............ » 23
Capitolo Terzo: Il Parlamento europeo .................................... » 31
Capitolo Quarto: Il Consiglio europeo ...................................... » 41
Capitolo Quinto: Il Consiglio .................................................... » 45
Capitolo Sesto: La Commissione .............................................. » 51
Capitolo Settimo: La Corte di giustizia dell’Unione europea » 58
Capitolo Ottavo: La Corte dei conti e il bilancio dell’Unione » 67
Capitolo Nono: La Banca centrale europea. Gli organi e gli
organismi previsti dai trattati ............................................ » 77
CAPITOLO PRIMO
DALLE COMUNITÀ EUROPEE ALL’UNIONE EUROPEA

Sommario: 1. La dichiarazione Schuman e la nascita della CECA. - 2. La creazione

della CEE e dell’Euratom. - 3. Le adesioni di nuovi Stati (1972-1995). - 4. Il Libro
bianco per il completamento del mercato interno. - 5. L’Atto unico europeo. - 6. Il
mercato unico europeo. - 7. La nascita dell’Unione europea: il Trattato di Maastricht.
- 8. L’unione monetaria e l’introduzione dell’euro. - 9. Il Trattato di Amsterdam. - 10.
Il Trattato di Nizza. - 11. L’adesione di nuovi Stati e l'Europa a 27. - 12. Il Trattato di
Lisbona.

1. LA DICHIARAZIONE SCHUMAN E LA NASCITA DELLA

CECA
Il 9 maggio 1950 (giorno che in seguito sarà indicato come festa del-
l’Unione europea) l’allora ministro degli esteri francese Robert Schuman
rendeva pubblica una dichiarazione con la quale proponeva di «mettere l’in-
tera produzione francese e tedesca del carbone e dell’acciaio sotto una
comune Alta autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possono
aderire gli altri paesi europei».
Per capire il senso della proposta francese si deve ricordare che lo sfruttamento dei ricchi
giacimenti di carbone e di acciaio della Ruhr e della Saar era stato, spesso, motivo scatenante
di guerre tra la Francia e la Germania. Inoltre, a cinque anni dalla fine della seconda guerra
mondiale, gli Stati occidentali (in particolare gli Stati Uniti e la Gran Bretagna) volevano evi-
tare un nuovo isolamento della Germania, anche nell’ottica di contrastare l’affermarsi del blocco
sovietico nell’Europa centro-orientale.

La costruzione dell’unione carbo-siderurgica costituiva un’esperienza

del tutto originale; a differenza delle altre organizzazioni, si trattava di ce-
dere un frammento di sovranità di ciascuno degli Stati membri (anche se in
un settore limitato) ad un organismo sovranazionale, che avrebbe gestito in
modo autonomo la politica comune nel settore.
Si inaugurava, in tal modo, l’approccio funzionalista al processo di integra-
zione europeo, che doveva attuarsi attraverso il graduale trasferimento di com-
piti e funzioni in settori circoscritti e ben determinati a istituzioni indipendenti
dagli Stati, per gestire le risorse comuni (il cd. sector by sector approach).
8 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

La favorevole accoglienza alla proposta Schuman, che nel frattempo aveva

ricevuto anche l’adesione dell’Italia, del Belgio, del Lussemburgo e dei Pa-
esi Bassi, portò alla firma del Trattato di Parigi del 18 gennaio 1951 (en-
trato in vigore il 23 luglio 1952) con il quale fu creata la Comunità eco-
nomica del carbone e dell’acciaio (CECA).
Firmato per un periodo di cinquant’anni, il 23 luglio 2002 il trattato
CECA è pervenuto a scadenza. Tutte le attività e le passività della CECA
residuate al 23 luglio 2002 sono state trasferite alla Comunità europea e
il valore netto è destinato alla ricerca in settori correlati all’industria del
carbone e dell’acciaio.

2. LA CREAZIONE DELLA CEE E DELL’EURATOM

La positiva esperienza dei primi anni di attività della CECA indusse i
governi degli Stati aderenti a promuovere nuove forme di integrazione.
Un primo progetto in tal senso fu la firma del Trattato istitutivo della Comunità euro-
pea di difesa (CED) il 27 maggio 1952, che si proponeva di creare una struttura militare
comune in Europa. L’obiettivo, però, si rivelò troppo ambizioso perché gli Stati non erano
ancora pronti a delegare la propria sovranità in un settore così delicato come quello della difesa
militare, soprattutto a così poca distanza dalla fine del secondo conflitto mondiale.
La mancata ratifica da parte del Parlamento francese bloccò definitivamente il progetto; per cui
di «difesa comune» europea non si sarebbe più parlato fino al 1992 con il Trattato di Maastricht.

Il fallimento del progetto CED non interruppe, comunque, il cammino

dell’integrazione europea. Pochi anni dopo i sei Stati membri della CECA
avviarono le trattative per costituire altre due Comunità.
Nel corso dell’incontro tenutosi a Messina il 1° giugno 1955 i ministri
degli esteri dei sei delinearono le tappe per la costituzione della Comunità
europea dell’energia atomica (Euratom o CEEA) e della Comunità eco-
nomica europea (CEE), affidando ad un Comitato di delegati governativi,
presieduto dal ministro degli esteri belga Paul Henry Spaak, il compito di
esaminare, perfezionare e trasformare in strumenti concreti le direttive e le
idee scaturite dalla conferenza.
I negoziati per la stesura dei due trattati iniziarono il 30 maggio 1956 e
si protrassero fino al febbraio del 1957 (Conferenze di Bruxelles e Parigi) e,
finalmente, il 25 marzo dello stesso anno si giunse alla firma a Roma dei
Trattati istitutivi della CEE e dell’Euratom; i due trattati entrarono in
vigore il 1° gennaio 1958.
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 9

Mentre il Trattato CECA prevedeva l’instaurazione di un’area di libero

scambio limitatamente al settore del carbone e dell’acciaio (che implica
l’abolizione dei dazi doganali* interni e la soppressione di qualunque limi-
tazione all’importazione e all’esportazione di tali prodotti tra gli Stati mem-
bri), i Trattati CEE ed Euratom gettavano le basi per la creazione di un’unione
doganale* di più ampio respiro, che implica anche l’adozione di una tariffa
doganale comune* nei confronti dei paesi terzi, in aggiunta alle misure pri-
ma citate.
L’obiettivo dell’instaurazione dell’unione doganale fu raggiunto il
1° luglio 1968, allorché fu fissata una tariffa doganale comune (TDC); dopo
questa data tutti gli sforzi dei paesi membri furono indirizzati alla realizza-
zione di una unione economica, cioè di uno spazio interno in cui fosse
assicurata la piena libertà di circolazione delle merci, dei servizi, dei capi-
tali e delle persone, nonché il perseguimento di politiche economiche co-
muni.

3. LE ADESIONI DEI NUOVI STATI (1972-1995)

L’unico grande Stato europeo che non aveva aderito al progetto lanciato nel 1950 era il
Regno Unito, che decise di creare nel 1960 una semplice area di libero scambio insieme ad
altri Stati europei (l’EFTA - European Free Trade Area). Tuttavia, già a partire dal 1961, il
governo britannico cominciò a modificare il proprio orientamento e presentò una prima do-
manda di adesione, bloccata dall’opposizione del governo francese (all’epoca guidato dal ge-
nerale De Gaulle). Sorte analoga toccò ad una nuova domanda di adesione presentata nel 1967,
bloccando in tal modo per diversi anni qualunque progetto di allargamento delle Comunità
europee.
Soltanto nei primi anni settanta, una volta attenuatasi l’opposizione francese all’adesione
del Regno Unito, fu possibile riprendere le trattative per estendere la membership a nuovi
paesi. I negoziati si conclusero il 22 gennaio 1972 con l’adesione di quattro Stati (alla doman-
da del Regno Unito, infatti, si erano aggiunte nel frattempo quelle di Irlanda, Danimarca e
Norvegia.
Nel corso di quell’anno, però, in Norvegia si tenne un referendum che bocciò il progetto
di adesione dello Stato scandinavo. Dal 1° gennaio 1973, quindi, soltanto 3 Stati aderirono
alle Comunità, portando il numero totale dei paesi membri a 9.
Una nuova adesione si ebbe nel 1981, quando entrò a far parte della Comunità la Grecia.
Lo Stato ellenico aveva già firmato nel 1961 un accordo di associazione, che rappresentava il
primo passo per una adesione a pieno titolo. L’instaurazione di una dittatura militare nel 1967,
tuttavia (nota come «dittatura dei colonnelli»), bloccò per diversi anni qualunque progresso
nei negoziati di adesione. Una volta ricostituito un regime democratico (1974), le trattative per

* I termini segnalati con asterisco sono riportati nel glossario finale di questo capitolo.
10 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

l’adesione furono riavviate nel 1976 e si conclusero nel 1979; a partire dal 1° gennaio 1981 la
Grecia è diventato il decimo Stato membro delle Comunità.
Negli anni ’70 caddero altri due regimi autoritari in Europa, quello portoghese e quello
spagnolo, avviando un processo di democratizzazione che avrebbe consentito a questi due
Stati di aderire a pieno titolo alle Comunità europee. Nel 1974, infatti, in Portogallo ebbe fine
la dittatura militare con la cd. rivoluzione dei garofani e l’anno successivo moriva in Spagna
Francisco Franco, che da circa 40 anni guidava un regime dittatoriale. Le trattative per l’ade-
sione dei due Stati mediterranei si conclusero nel mese di marzo del 1985 e dal 1° gennaio
dell’anno successivo essi aderirono a pieno titolo alle Comunità, portando il numero totale dei
paesi membri da 10 a 12.
Ulteriore ampliamento delle Comunità europee si è avuto nel 1995, con l’acquisizione
dello status di membro anche da parte di Austria, Finlandia e Svezia. In realtà la domanda di
adesione era stata presentata anche dalla Norvegia, ma come negli anni settanta un referendum
aveva bocciato l’ingresso del paese scandinavo. Dal 1° gennaio 1995, quindi, i paesi membri
sono passati da 12 a 15, più del doppio rispetto ai sei Stati che inizialmente avevano aderito
all’idea di Robert Schuman.
Nel par. 11 daremo conto del successivo ampliamento dell’Unione che oggi conta ben 27
Stati membri.

4. IL LIBRO BIANCO PER IL COMPLETAMENTO DEL MERCA-

TO INTERNO
Con il raggiungimento dell’originario obiettivo dell’unione doganale e
l’ampliamento ad altri paesi europei, si rese necessaria una completa revi-
sione della struttura e degli obiettivi della Comunità.
Dopo la crisi mondiale che caratterizzò gli anni settanta ed il rallenta-
mento del processo d’integrazione comunitario che ne seguì, era unanima-
mente avvertita l’esigenza di ridare nuovo slancio e vigore alla cooperazio-
ne europea.
L’impulso decisivo venne dalla Commissione presieduta da Jacques
Delors, che nel giugno 1985 presentò un Libro bianco* per il completa-
mento del mercato interno.
In questo documento venivano analizzati tutti gli ostacoli che si frapponevano ad una
completa realizzazione dell’unione economica tra gli Stati della Comunità e si avanzavano
proposte volte a superarli.
In particolare i tre obiettivi principali del programma erano:
— integrare i mercati nazionali della Comunità per trasformarli in un mercato unico;
— rendere questo mercato unico un mercato in espansione, estremamente dinamico;
— garantire la necessaria flessibilità, al fine di canalizzare al meglio le risorse umane, mate-
riali e finanziarie verso i settori di utilizzazione ottimali.
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 11

5. L’ATTO UNICO EUROPEO

I problemi e le soluzioni individuate nel Libro bianco costituirono la
base della Conferenza intergovernativa che si riunì a Lussemburgo il 9 set-
tembre 1985 e nella quale furono predisposte le strategie per il rilancio del
processo di integrazione europeo.
I lavori della Conferenza, infatti, ebbero termine a Bruxelles il 28 feb-
braio 1986 con l’adozione dell’Atto unico europeo, entrato successivamente
in vigore il 1° luglio 1987 a seguito della ratifica dei Parlamenti degli Stati
membri (in Italia con la L. 23 dicembre 1986, n. 909).
L’obiettivo più importante previsto da tale accordo era la realizzazione,
entro il 31 dicembre 1992, del mercato unico, cioè di uno spazio senza
frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci,
delle persone, dei servizi e dei capitali.

6. IL MERCATO UNICO EUROPEO

Il periodo che va dall’entrata in vigore dell’Atto unico europeo alla data del
1° gennaio 1993, fissata per l’avvio del mercato unico, è stato caratterizzato da
un’intensa attività per gli organi comunitari. La necessità di procedere ad una
completa armonizzazione delle diverse legislazioni degli Stati membri, al fine di
eliminare tutte le barriere (fisiche, tecniche e fiscali) che si frapponevano al
processo di integrazione, ha reso necessario un lungo e paziente lavoro da parte
della Commissione. Nonostante le inevitabili difficoltà l’obiettivo è stato co-
munque centrato e, a partire dal 1° gennaio 1993, tra i paesi membri della
Comunità europea sono caduti tutti gli ostacoli di natura burocratica e
tariffaria che ostacolavano la circolazione dei beni e dei servizi.
Il laborioso ed interessante lavorio finalizzato al completamento del mer-
cato unico è proseguito parallelamente ad un’intensa attività volta a creare
le basi per delineare le future tappe dell’integrazione comunitaria. Preso
atto dell’imminente raggiungimento dell’obiettivo 1993, le istituzioni co-
munitarie hanno avviato già dal 1988 i contatti che sarebbero sfociati nella
firma del Trattato di Maastricht, che ancora una volta sottolineava l’ottica
nella quale si muove il processo di integrazione europea: periodicamente
vengono fissate delle scadenze, raggiunte le quali, si passa ad una nuova
fase di collaborazione e vengono delineati nuovi e più ambiziosi traguardi.
Quello fissato dal Trattato di Maastricht ha portato ad una completa unione
economica e monetaria.
12 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

7. LA NASCISTA DELL’UNIONE EUROPEA: IL TRATTATO DI

MAASTRICHT
Ufficialmente noto come Trattato sull’Unione europea (TUE), il Tratta-
to firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 (ed entrato in vigore il 1°
novembre 1993) ha inaugurato una nuova fase del progetto di integrazione
europea, che ha previsto la realizzazione di una comunità politica, oltre
che economica, unica nel suo genere.
Per le sue peculiarità, l’Unione europea non trova paragoni in altre for-
me di cooperazione interstatuale e, pertanto, è stata spesso definita come un
ordinamento sui generis che alterna elementi straordinariamente innovativi
di sovranazionalità ad altri, più tradizionali, di cooperazione intergoverna-
tiva.
La sua struttura, così come delineata a Maastricht (e fino alle innovazio-
ni apportate dal Trattato di Lisbona), si è presentata come un complesso
modello interistituzionale a composizione mista (Stati, istituzioni, persone)
che, secondo una visione alquanto «barocca», può essere immaginato come
un tempio sorretto da tre «pilastri»:
— la dimensione comunitaria, disciplinata dalle disposizioni conte-
nute nei Trattati istitutivi delle Comunità europee (cd. primo pila-
stro);
— la politica estera e di sicurezza comune (PESC)*, disciplinata dal tito-
lo V del Trattato sull’Unione europea (cd. secondo pilastro);
— la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (cd. terzo
pilastro, precedentemente definito GAI, giustizia e affari interni), con-
templata dal titolo VI del Trattato sull’Unione europea.
La struttura a tempio è stato il risultato di un compromesso faticosamente raggiunto fra le
volontà contrapposte degli Stati membri al momento della firma del Trattato di Maastricht. In
quell’occasione alcuni Paesi, temendo che una netta separazione potesse provocare la disgre-
gazione della costruzione europea, propendevano per l’inserimento dei tre pilastri in un testo
giuridico unitario, assimilando di fatto le nuove politiche a quelle già previste dai trattati origi-
nari. Altri sostenevano, invece, la necessità di salvaguardare il potere decisionale degli Stati
membri nei settori della politica estera nonché degli affari interni e della giustizia. Il risultato
finale fu questa anomala struttura che attribuiva alle diverse istituzioni ruoli diversi a seconda
del pilastro in cui operavano.

La Comunità europea (CE) è sempre stata considerata come comu-

nità di diritto di tipo sovranazionale, fondata su competenze di attri-
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 13

buzione: gli Stati membri, ricorrendo al principio costituzionale della

cessione di quote di sovranità, hanno affidato alla gestione centralizzata
delle istituzioni comunitarie tutte quelle materie che ritenevano potesse-
ro essere meglio disciplinate ad un livello sovranazionale (riguardanti
essenzialmente la sfera economico-sociale), sottoponendosi ad atti nor-
mativi (regolamenti, decisioni, sentenze della Corte di giustizia etc.)
aventi effetti giuridici vincolanti, in grado persino di abrogare fonti del
diritto interne.
Il secondo ed il terzo pilastro, invece, sono stati sempre caratterizza-
ti da una struttura più tradizionale, intergovernativa, in cui il potere
decisionale è stato attribuito agli Stati membri.
L’adozione degli atti giuridici riconducibili a tali pilastri (strategie, azioni
e posizioni comuni), infatti, è stata demandata al Consiglio europeo e al
Consiglio che, a differenza della Commissione e del Parlamento europeo,
ancora oggi non rappresentano gli interessi collettivi dell’organizzazione,
bensì quelli nazionali.

UNIONE
EUROPEA

PRIMO SECONDO TERZO

PILASTRO PILASTRO PILASTRO

COOPERAZIONE
POLITICA ESTERA
CE + GIUDIZIARIA
E DI SICUREZZA
CECA + E DI POLIZIA IN
COMUNE (PESC)*
EURATOM MATERIA PENALE*
(TITOLO V TUE)
(TITOLO VI TUE)

METODO METODO METODO

COMUNITARIO* INTERGOVERNATIVO* INTERGOVERNATIVO

DISPOSIZIONI COMUNI
(Artt. 1-7 e 46-53 TUE)
14 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

8. L’UNIONE MONETARIA E L’INTRODUZIONE DELL’EURO

La realizzazione dell’unione economica e monetaria rappresenta
uno degli obiettivi più significativi del Trattato di Maastricht. Que-
st’ultimo ha scandito il processo di integrazione monetaria attraverso fasi
successive che sono culminate nell’adozione di una moneta unica euro-
pea, l’euro.
Durante la prima fase, che ha avuto inizio il 1° luglio 1990 e si è
conclusa nel 1993, è stato completamente liberalizzato il movimento dei
capitali con la conseguente necessità di un maggiore coordinamento tra le
politiche monetarie degli Stati membri, obiettivo principale della seconda
fase.
Dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1998, infatti, gli Stati mem-
bri hanno cercato di far convergere le loro economie attraverso il ri-
spetto di quattro criteri stabiliti dal protocollo allegato al Trattato di
Maastricht: inflazione, finanze pubbliche, tassi d’interesse e moneta
nazionale.
Il controllo del rispetto dei parametri stabiliti dal Trattato è stato affidato ad un istituto ad
hoc, l’IME, che il 25 marzo 1998 ha pubblicato un rapporto sullo stato di convergenza fra i
Paesi dell’Unione.
Sulla base di questo documento, unitamente alla relazione della Commissione europea
che ha raccomandato al Consiglio i Paesi che a suo giudizio hanno soddisfatto i criteri di
convergenza, durante il vertice dei Capi di Stato e di governo tenutosi a Bruxelles dall’1 al 2
maggio 1998 sono stati scelti gli Stati che potevano adottare la moneta unica sin dall’inizio
della terza fase (Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo, Austria, Germania, Italia, Francia, Porto-
gallo, Spagna, Irlanda e Finlandia, poi si è aggiunta dal 1° gennaio 2001 la Grecia. Tra i nuovi
Stati che hanno aderito all’Unione si è aggiunta ancora la Slovenia dal 1° gennaio 2007 mentre
Malta e Cipro hanno adottato l’euro dal 1° gennaio 2008 e dal 1° gennaio 2009 anche la
Slovacchia fa parte dell’area dell’euro) . Nella stessa sede si è proceduto anche alla nomina del
Presidente della BCE e alla fissazione dei tassi di cambio bilaterali tra le monete degli Stati
partecipanti.

La terza fase dell’UEM è iniziata il 1° gennaio 1999 con la fissazione

dei tassi di cambio irrevocabili tra l’euro e le valute partecipanti. Da
quella data è partita una lunga fase di transizione che si è conclusa il 1°
gennaio 2002 quando la nuova moneta unica è entrata materialmente in cir-
colazione.
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 15

9. IL TRATTATO DI AMSTERDAM
Frutto dei lavori svolti dalla Conferenza intergovernativa (CIG) dal mar-
zo 1996 al giugno 1997, il Trattato di Amsterdam è stato ufficialmente
firmato il 2 ottobre 1997 ed è entrato in vigore il 1° maggio 1999 (l’Italia
ha provveduto alla ratifica con L. 16 giugno 1998, n. 209).
La più importante novità introdotta dal Trattato nell’ambito delle politi-
che comunitarie è consistita nell’impegno assunto per la promozione di un
più alto livello occupazionale: nel Trattato istitutivo della Comunità euro-
pea, infatti, è stato aggiunto un nuovo titolo interamente dedicato alle pro-
blematiche occupazionali, con il quale, pur ribadendo che la responsabilità
dei singoli Stati membri in materia di occupazione, si è tentato di introdurre
un coordinamento anche a livello europeo. Si è, inoltre, modificato l’assetto
istituzionale, aumentando i poteri del Parlamento europeo, snellendo il pro-
cesso di adozione degli atti comunitari e rafforzando i poteri del Presidente
della Commissione.
Le modifiche più rilevanti hanno, però, investito il terzo pilastro, con la
comunitarizzazione di alcune materie che in precedenza venivano trattate
esclusivamente secondo il metodo intergovernativo (rilascio di visti, con-
cessione di asilo, azione comune in materia di immigrazione, cooperazione
giudiziaria in materia civile etc.).
È stata, infine, introdotta la cd. cooperazione rafforzata, consistente
nella facoltà, per quegli Stati membri intenzionati a perseguire determinate
politiche comuni, di procedere anche in assenza di una volontà condivisa da
tutti i Paesi membri. Tale strumento ha rappresentato il fondamento di un’in-
tegrazione differenziata, multilivello, ideata allo scopo di far procedere il
processo di integrazione al ritmo degli Stati più dinamici, superando in tal
modo le reticenze dei Paesi meno «entusiasti».

10. IL TRATTATO DI NIZZA

Uno dei nodi irrisolti con l’approvazione del Trattato di Amsterdam era
il nuovo assetto istituzionale da dare all’Unione europea in previsione del
futuro allargamento, che comportava la necessità di rendere le procedure
decisionali delle istituzioni comunitarie più semplici ed efficaci.
Per evitare che l’adesione di nuovi Paesi comportasse la paralisi de-
cisionale dell’Unione, è stata convocata una nuova Conferenza intergo-
16 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

vernativa, incaricata di elaborare una bozza di trattato contenente le ne-

cessarie modifiche istituzionali. I lavori si sono conclusi nel corso del
Consiglio europeo del 7-9 dicembre 2000 e gli Stati membri hanno po-
tuto ufficialmente procedere alla firma del Trattato di Nizza il 26 feb-
braio 2001.
Il nuovo testo ha apportato ai trattati preesistenti modifiche estremamente tecniche, ma
indispensabili per delineare il nuovo equilibrio istituzionale dell’Unione. Tra le novità più
significative ricordiamo:
— la nuova ripartizione del numero dei rappresentanti degli Stati membri nelle istituzioni e
negli organi comunitari. Per il Consiglio, invece, è stata introdotta una nuova ponderazio-
ne dei voti;
— l’ampliamento dei poteri del Presidente della Commissione europea, a cui è stato attribu-
ito un vero e proprio potere direttivo sul collegio, con la possibilità di decidere sulla struttura
interna, sulla nomina dei vicepresidenti e con la facoltà di richiedere le dimissioni di un
membro della Commissione;
— una drastica riduzione dei casi in cui era previsto il voto all’unanimità da parte del Consi-
glio, con il relativo aumento degli atti adottati a maggioranza qualificata;
— le modifiche all’ordinamento giudiziario comunitario. Per poter assorbire l’aumen-
tato carico di lavoro, la competenza del Tribunale di primo grado è stata estesa an-
che ad altre materie in precedenza di esclusiva competenza della Corte, creando
nella pratica un vero e proprio doppio grado di giurisdizione tra il Tribunale e la
Corte.

11. L’ADESIONE DI NUOVI STATI E L’EUROPA A 27

Fino al 1990 il continente europeo si presentava nettamente separato in
due, quale conseguenza della guerra fredda in corso: da un lato, gli Stati
dell’Europa occidentale, alleati degli Stati Uniti e riuniti militarmente nella
NATO, dall’altro, i Paesi dell’Europa orientale, posti sotto l’influenza del-
l’Unione Sovietica e stretti da un’alleanza militare tramite il Patto di Varsa-
via.
Gli eventi politici che si sono susseguiti nell’ultimo decennio del secolo
scorso hanno definitivamente posto fine alla divisione (politica, militare,
ideologica, economica) dell’Europa, e negli anni successivi ben 10 Stati
appartenenti all’ex blocco comunista hanno presentato domanda di
adesione all’Unione europea, cui si sono aggiunte le richieste di Malta e
Cipro.
Il 16 aprile 2003 sono stati firmati ad Atene i trattati di adesione di
10 nuovi Stati, 8 ex socialisti (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repub-
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 17

blica ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria) e 2 appartenenti all’area del

Mediterraneo (Cipro e Malta), che hanno acquisito la membership a pie-
no titolo il 1° maggio 2004.
Successivamente è stato firmato anche il trattato di adesione con la
Romania e la Bulgaria, entrambe entrate ufficialmente a far parte dell’Unio-
ne europea dal 1° gennaio 2007.

12. IL TRATTATO DI LISBONA

In seguito al fallimento del progetto di Costituzione europea, si è de-
ciso di avviare un processo di riforma che, anziché portare all’adozione di
un unico testo, di livello costituzionale, riformasse i trattati già vigenti, su-
perando in tal modo le reticenze dei paesi membri.
Le istituzioni europee ed i Paesi dell’Unione avevano deciso di procedere all’approvazio-
ne di una sorta di «trattato costituzionale europeo» nel 2000 (in concomitanza con il proces-
so di allargamento), affidando ad un organismo ad hoc, la Convenzione sul futuro dell’Europa,
il compito di prepararne la bozza (nato nel 2002, tale organismo era diretto dall’ex Presidente
francese Valéry Giscard d’Estaing e composto da rappresentanti delle istituzioni europee, dei
governi nazionali e della società civile).
Dopo circa un anno di intenso lavoro, nel mese di luglio del 2003 il testo è stato presentato
agli Stati membri, e firmato a Roma il 29 ottobre 2004, ma è stato poi bocciato dai referenda
tenutisi in Francia e nei Paesi Bassi.

Il Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007 ha, così, incaricato la Con-
ferenza intergovernativa svoltasi tra il 23 luglio e il 18 ottobre dello stesso
anno di elaborare il testo di riforma (che ha ripreso, tra l’altro, molte delle
proposte del progetto costituzionale)
Il 13 dicembre 2007 è stato, dunque, firmato il Trattato di Lisbona,
entrato in vigore il 1° dicembre 2009 dopo un lungo e travagliato iter di
ratifica da parte degli Stati membri.
Tale iter si è concluso solo il 3 novembre 2009, in seguito alla sentenza emessa dalla Corte
costituzionale della Repubblica ceca che ha confermato la compatibilità del Trattato con la
Carta costituzionale.
Prima di ciò, il processo di ratifica era stato ostacolato da una serie di circostanze:
— l’esito negativo del referendum tenutosi in Irlanda il 12 giugno 2008, superato con l’indi-
zione di una seconda consultazione il 2 ottobre 2009 in cui il popolo irlandese, ottenute le
necessarie garanzie giuridiche in ordine alle politiche fiscali, alle questioni sociali e ai
diritti alla vita e alla famiglia, si è espresso in favore della ratifica;
18 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

— la lunga attesa, in Germania, della pronuncia di compatibilità del Trattato con la Legge
fondamentale tedesca da parte della Corte costituzionale federale;
— l’euroscetticismo del Presidente polacco, che ha finalmente firmato lo strumento di ratifi-
ca nell’ottobre 2009 (dopo ben sei mesi dall’approvazione di quest’ultimo in sede parla-
mentare).

Nei suoi aspetti essenziali, il Trattato firmato a Lisbona prevede una

profonda modifica del Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE) e
del Trattato di Maastricht (TUE).
Il TUE conserva la sua originaria denominazione ed è suddiviso in
6 Titoli, i primi tre dei quali presentano le innovazioni di maggior ri-
lievo:
— il Titolo I (disposizioni comuni) accoglie un esplicito riferimento ai va-
lori su cui si fonda l’Unione, una chiara ripartizione di competenze
tra l’Unione e gli Stati membri ed un definitivo richiamo ai diritti fon-
damentali dell’uomo. Sotto l’ultimo profilo, la Carta dei diritti fonda-
mentali dell’Unione europea diventa finalmente atto giuridico vinco-
lante per tutte le istituzioni europee, sebbene non sia stata incorporata
nel TUE e resti, dunque, un testo separato;
— nel Titolo II (disposizioni relative ai principi democratici) sono inseriti
alcuni importanti articoli aventi ad oggetto, ad esempio, i principi di
uguaglianza giuridica dei cittadini, di democrazia rappresentativa e
partecipativa, il diritto di iniziativa dei cittadini ed il ruolo dei Parla-
menti nazionali nella vita democratica dell’Unione;
— nel Titolo III, infine (disposizioni su una cooperazione rafforzata), tro-
vano spazio tutte le principali norme che disciplinano le istituzioni euro-
pee. Di particolare rilevanza è l’inserimento del Consiglio europeo nel
quadro istituzionale dell’Unione (come si vedrà nel Cap. II, fino ad
oggi il Consiglio europeo non ha mai fatto parte delle istituzioni euro-
pee, trattandosi più semplicemente di una riunione dei Capi di Stato e di
governo dei paesi membri).
Il TCE, invece, assume la nuova denominazione di Trattato sul funzio-
namento dell’Unione europea (TFUE): la Comunità europea viene, così,
assorbita dall’Unione, razionalizzando notevolmente la complessa strut-
tura «a tempio» dell’organizzazione.
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 19

Tra le principali novità presenti nel TFUE ricordiamo:

— la formulazione di nuovi obiettivi (circa una trentina) che l’Unione deve
perseguire. Tra essi la pace, la piena occupazione, lo sviluppo sostenibi-
le, la tutela della diversità culturale, la solidarietà, la coesione e la prote-
zione dei cittadini;
— l’estensione del voto a maggioranza qualificata in settori in cui era pre-
cedentemente richiesta l’unanimità;
— la generalizzazione della procedura di codecisione, rinominata «proce-
dura legislativa ordinaria», che prevede un coinvolgimento a pieno tito-
lo del Parlamento europeo nell’adozione di (quasi tutti) gli atti europei;
— la chiara distinzione tra atti legislativi ed atti non legislativi europei;
— l’introduzione di una clausola di recesso dall’Unione, che consente ad
un Paese membro di abbandonare l’organizzazione al termine di una
specifica procedura.

LA STRUTTURA DEL TRATTATO DI LISBONA (TL)

Articoli Contenuto
Art. 1 Modifiche, in 61 punti, al Trattato sull’Unione europea (TUE)
Art. 2 Modifiche, in 295 punti, al Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE), ri-
denominato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE)
Art. 3 Durata: il trattato è concluso per una durata illimitata
Art. 4 Protocolli allegati:
— protocollo n. 1, contenente le modifiche ai protocolli allegati al TUE, al
TCE e/o al Trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica
(TCEEA)
— protocollo n. 2, contenente le modifiche al TCEEA
Art. 5 Nuova numerazione del TUE e del TCE (articoli, sezioni, capi, titoli, parti) così
come indicata nelle «tabelle di corrispondenza» allegate al trattato per costituirne
parte integrante
Art. 6 Entrata in vigore: prevista per il 1° gennaio 2009 o il primo giorno del mese
successivo al deposito dell’ultimo strumento di ratifica
Art. 7 Lingue di redazione: sono ventitré. L’«unico esemplare» in ciascuna lingua del
trattato è depositato negli archivi del governo della Repubblica italiana.

Il Trattato di Lisbona è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C306 del 17 dicembre 2007.
20 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

LA STRUTTURA DEL TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA (TUE)

Preambolo
Titolo I Disposizioni comuni
Titolo II Disposizioni relative ai principi democratici
Titolo III Disposizioni relative alle istituzioni
Titolo IV Disposizioni sulle cooperazioni rafforzate
Titolo V Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifiche
sulla politica estera e di sicurezza comune
Capo I. Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione
Capo II. Disposizioni specifiche sulla PESC (con due Sezioni)
Titolo VI Disposizioni finali

Il Trattato sull’Unione europea riformato consta, oltre che del preambolo, di 55 articoli che, a seguito del conso-
lidamento, hanno la «rinumerazione» progressiva da 1 a 55.

LA STRUTTURA DEL TRATTATO

SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (TFUE)

Preambolo
Parte I Tit. I. Categorie e settori di competenza dell’Unione
Principi Tit. II. Disposizioni di applicazione generale
Parte II
Non discriminazione
e cittadinanza dell’Unione
Parte III Tit. I. Mercato interno
Politiche e azioni interne Tit. I bis. Libera circolazione delle merci
dell’Unione Tit. II. Agricoltura e pesca
Tit. III. Libera circolazione persone, servizi, capitali (con
4 Capi)
Tit. IV. Spazio di liberà, sicurezza e giustizia (con 5 Capi)
Tit. V. Trasporti
Tit. VI. Norme comuni concorrenza, fiscalità, ravvicina-
mento legislazioni (con 3 Capi e Sezioni)
Tit. VII. Politica economica e monetaria (con 5 Capi)
Tit. VIII. Occupazione
Tit. IX. Politica sociale
Tit. X. Fondo sociale europeo
Tit. XI. Istruz., formaz. professionale, gioventù e sport
Tit. XII. Cultura
Tit. XIII. Sanità pubblica
Tit. XIV. Protezione dei consumatori
 Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea 21

Tit. XV. Reti transeuropee

Tit. XVI. Industria
Tit. XVII. Coesione economica, sociale e territoriale
Tit. XVIII. Ricerca e sviluppo tecnologico e spazio
Tit. XIX. Ambiente
Tit. XX. Energia
Tit. XXI. Turismo
Tit. XXII. Protezione civile
Tit. XXIII. Cooperazione amministrativa
Parte IV
Associazione dei paesi
e territori d’Oltremare
Parte V Tit. I. Disposiz. gen. sull’azione esterna dell’Unione
Azione esterna dell’Unione Tit. II. Politica commerciale comune
Tit. III. Cooperazione con i paesi terzi e aiuto umanitario
(con 3 Capi)
Tit. IV. Misure restrittive
Tit. V. Accordi internazionali
Tit. VI. Relazioni dell’Unione con le organizzazioni inter-
nazionali e i paesi terzi e delegazioni dell’Unione
Tit. VII. Clausola di solidarietà
Parte VI
Disposizioni istituzionali Tit. I. Disposizioni istituzionali (con 3 Capi e Sezioni)
e di bilancio Tit. II. Disposizioni finanziarie (con 6 Capi)
Tit. III. Cooperazioni rafforzate
Parte VII.
Disposizioni generali e finali

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea consta, oltre che del preambolo, di 358 articoli.

Glossario
Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale: tale cooperazione è di tipo
intergovernativo e riguarda:
— la cooperazione fra forze di polizia, autorità doganali e autorità competenti di tutti gli
Stati membri anche tramite l’Ufficio europeo di polizia volta a prevenire e individuare
i reati attraverso lo scambio di informazioni, la formazione di ufficiali e funzionari e
l’uso di attrezzature;
— la cooperazione tra le autorità giudiziarie in materia penale volta a rendere più facile
l’estradizione fra Stati membri, a garantire l’applicazione di normative compatibili ne-
gli Stati membri e a prevenire eventuali conflitti di giurisdizione.
Dazi doganali: tributi indiretti dovuti al momento dell’entrata in un dato paese della merce
estera.
22 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

Libro bianco: documento elaborato dalla Commissione nel quale sono presentate propo-
ste ufficiali in settori specifici ed individuate le azioni necessarie per darvi seguito.
Metodo comunitario: espressione con la quale si indicava il procedimento istituzionale
del primo pilastro, che utilizzava le procedure proprie delle tre Comunità istituite negli anni
50; era fondato sul criterio dell’integrazione fra Stati membri e disponeva degli strumenti
legislativi e delle procedure definite dai trattati istitutivi delle Comunità.
Metodo intergovernativo: espressione con la quale si definiva il sistema di funzionamen-
to istituzionale proprio del secondo e terzo pilastro dell’Unione europea, le cui politiche
erano perseguite mediante una collaborazione tra Stati secondo strumenti tipici del diritto
internazionale (in particolare le convenzioni) anche se la loro gestione veniva comunque
affidata agli stessi organi comunitari.
Politica estera e di sicurezza comune (PESC): ambito di cooperazione che abbraccia tutti
i settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’unione introdotta
dal Trattato di Maastricht, era originariamente concepita come «secondo pilastro» della
struttura tripolare dell’UE. Oggi è disciplinata dal Titolo V TUE così come modificato a
Lisona, si prefigge i seguenti obiettivi:
— la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e del-
l’integrità dell’Unione;
— il rafforzamento con ogni misura possibile dell’Unione e dei suoi Stati membri;
— il mantenimento della pace ed il rafforzamento della sicurezza internazionale;
— la promozione della cooperazione internazionale;
— lo sviluppo ed il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché il
rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Tariffa doganale comune: suo scopo precipuo è:
— fondere le voci tariffarie nazionali in una nomenclatura uniforme;
— armonizzare le tariffe doganali degli Stati membri divergenti tra loro.
La tariffa doganale comune, ha assunto, a partire dal 1° gennaio 1998, la denominazione di
Tariffa integrata comunitaria.
Unione doganale: è l’elemento essenziale del mercato comune, ultimata nel 1° luglio del
1968 costituiva l’obiettivo principale nel Trattato di Roma.
CAPITOLO SECONDO
LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

Sommario: 1. L’assetto istituzionale dell’Unione europea. - 2. Il quadro istituzionale

unico dell’Unione europea. - 3. I rapporti tra le istituzioni e i cittadini dell’Unione.

1. L’ASSETTO ISTITUZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA

A) Nozioni introduttive
Il Trattato di Lisbona non modifica in maniera sostanziale l’architettura
istituzionale tipica dell’Unione europea, che continua ad essere fondata sul
triangolo Parlamento europeo, Consiglio e Commissione. Esso, però, inno-
va in riferimento al numero delle istituzioni di cui all’art. 13 TUE:
— Parlamento europeo, che continua a svolgere funzioni consultive e a
partecipare al processo di adozione degli atti dell’Unione esercitando la
funzione legislativa e di bilancio;
— Consiglio europeo, che continua a definire gli orientamenti e le priorità
politiche generali dell’Unione ma diventa con il Trattato di Lisbona una
delle istituzioni dell’Unione;
— Consiglio, che condivide con il Parlamento europeo le funzioni legisla-
tive e di bilancio;
— Commissione, a cui compete la funzione esecutiva;
— Corte di Giustizia dell’Unione europea, che esercita funzioni giuri-
sdizionali e che, con il Trattato di Lisbona, amplia il proprio campo di
intervento soprattutto in materia di cooperazione penale e di polizia;
— Banca Centrale europea, responsabile per la politica monetaria euro-
pea;
— Corte dei conti, con funzioni di controllo sulla gestione finanziaria.
Il Consiglio, la Commissione e il Parlamento europeo continuano ad
essere assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato
delle Regioni, che svolgono funzioni consultive. Infine, una Banca euro-
pea per gli investimenti (BEI) e un Sistema europeo di Banche centrali
(SEBC).
24 Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea

La struttura istituzionale sopra delineata riproduce, per grandi linee, la

ripartizione tradizionale dei poteri tra gli organi costituzionali di uno Stato
nazionale: al Parlamento europeo e al Consiglio è attribuita la funzione le-
gislativa, alla Commissione quella esecutiva (queste tre istituzioni sono an-
che definite come il triangolo decisionale dell’Unione europea) mentre alla
Corte di Giustizia spetta l’esercizio della funzione giurisdizionale.
LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

Istituzione Membri Nomina Competenze

Parlamento euro- 751 (*) A suffragio univer- Poteri deliberativi e di
peo sale diretto controllo
Consiglio europeo Capi di Stato e di Ogni Stato designa Definisce gli orienta-
governo il proprio rappresen- menti e le priorità politi-
Presidente Consi- tante che generali
glio europeo
Presidente Com-
missione europea
Consiglio 1 rappresentante per Ogni Stato designa Emanazione di atti nor-
Stato membro il proprio rappresen- mativi
tante Formazione e approva-
zione del bilancio
Conclusione di accordi
con Stati terzi
Commissione 1 cittadino per Sta- Nominati di comu- Funzioni di proposta,
to membro ne accordo dagli esecutive, di vigilanza e
Presidente Com- Stati membri di rappresentanza
missione
Alto rappresentante
dell’Unione per gli
affari esteri e la po-
litica di sicurezza
Corte di Giustizia 1 giudice per Stato Nominati di comu- Assicura il rispetto del
membro ne accordo dagli diritto nell’interpretazio-
Assistita da Avvoca- Stati membri ne e nell’applicazione
ti generali dei trattati
Banca Centrale I suoi due organi de- I sei membri scelti Responsabile per la po-
europea cisionali (Comitato sono nominati dai litica monetaria europea
esecutivo e Consi- Capi di Stato e di Autorizza l’emissione
glio direttivo) sono governo dei Paesi della moneta unica, ne
composti da sei aderenti all’euro preserva il potere d’ac-
membri scelti e dai quisto mantenendo la
governatori delle stabilità dei prezzi