I PROGRAMMI INTEGRATI INTRODOTTI DALLA LEGGE 203/1991

CARATTERISTICHE E INNOVAZIONI DEI PROGRAMMI COMPLESSI

Una grande novità dei programmi complessi è il ruolo assegnato ai soggetti privati, i
quali non sono più i destinatari delle soluzioni imposte, ma concorrono a determinare
le scelte, a promuovere gli interventi, a svolgere un ruolo primario nella realizzazione
e nella gestione; i privati assumono, quindi, dimensione concertativa con i poteri
pubblici. La partnership tecnica e finanziaria tra soggetti pubblici e operatori privati
(proprietari delle aree, imprese di costruzioni, operatori immobiliari) è, quindi, una
importante caratteristica dei programmi complessi. La cooperazione tra pubblico e
privato è basata su contenuti e regole che derivano da una negoziazione tra le parti;
ogni “parte” è dotata di proprie risorse che vengono messe in gioco. La partecipazione
di risorse finanziarie private è legata alla negoziazione di uno scambio tra operatori del
mercato, disposti a contribuire alla realizzazione di interventi di interesse collettivo, e
alle amministrazioni comunali, disposte ad accogliere proposte di trasformazione che
derogano alla previsione degli strumenti urbanistici vigenti e a realizzare una serie di
interventi complementari a quelli privati.
Il ruolo del pubblico si identifica con la guida del piano e non con l’attivazione degli
incentivi urbanistici. E’ necessario, comunque, che la negoziazione non sia
occasionale ma avvenga in un quadro ben definito di scelte relative all’assetto del
territorio.
“I programmi complessi avvicinano, sul piano tecnico e procedurale, gli strumenti e le
razionalità di due diverse tradizioni (disciplinari e amministrative) con una parentela
antica, ma in fondo irrisolta: la programmazione socioeconomica da una parte e la
pianificazione territoriale e urbanistica dall’altra. Rispetto alla tradizione tecnica e
normativa del piano urbanistico generale, si tratta di una notevole innovazione di
metodo, che impone al lavoro degli urbanisti un’attenzione più esplicita e vincolante
alla reale disponibilità di risorse ed alla definizione specifica di investimenti pubblici e
privati. La volontà di promuovere nuovi rapporti negoziali tra soggetti pubblici e
privati è uno degli elementi caratterizzanti della programmazione complessa, spesso
utilizzando in modo «sussidiario» le risorse finanziarie e patrimoniali di investitori,
proprietari e imprese private, in un quadro di generale necessità di contenimento della
spesa pubblica. Su questi terreni si misura, in particolare, la complessità dei
programmi: processi decisionali che coinvolgono numerosi soggetti, necessità di
coordinare diversi canali di finanziamento e di definire tempi di realizzazione molto
articolati“.
Nella programmazione complessa si ha, quindi, una definizione dei temi trattati più
dettagliata che in passato, ciò a testimonianza di un nuovo rapporto tra cultura di piano
51
e cultura del progetto (si cerca di riportare unità ai momenti propri del “racconto
urbanistico”, della rappresentazione degli assetti e delle funzioni del territorio,
verificando il nuovo paesaggio urbano determinato da queste scelte).
I programmi complessi mirano alla crescita locale dei sistemi urbani, pongono
l’attenzione soprattutto sulla qualità urbana intesa come integrazione, un nuovo modo
di produrre trasformazioni del territorio (integrazione di funzioni e di aree,
organizzazione di grandi spazi urbani ). In tal modo è possibile “governare” la
trasformazione urbana di intere parti di città e del territorio superando la dimensione
settoriale; infatti i programmi complessi prendono in considerazione una molteplicità
di destinazioni e funzioni cui assoggettare l’area d’intervento, intervengono nelle
relazioni fra le diverse parti della città sistemando le risorse urbane e territoriali, e
sono anche in grado di regolare l’impiego di queste risorse nei processi produttivi. La
programmazione complessa riesce a coordinare azioni interdipendenti di operatori
pubblici diversi, pubblici e privati al fine di realizzare il progetto; essa ha come
proprio punto di forza l’individuazione di problematiche concrete e la possibilità di
risolverle, sia perché le procedure sono più abbreviate, sia perché è lo strumento
stesso che stabilisce i tempi e i modi per l’attuazione.
Questi programmi sono strumenti urbanistici che presentano una certa autonomia
rispetto al Piano Regolatore Generale, infatti, spesso, operando su più livelli, si
sostituiscono ad esso nella definizione degli assetti dell’area e ciò è connaturato nello
strumento stesso poiché per le sue caratteristiche non può contemplare diverse zone di
piano in uno spazio contenuto e definito. Viene a spostarsi in maniera radicale la
modalità della scelta urbanistica, infatti i precedenti strumenti, pur stabilendo nuove
regole che portano all’utilizzo e alla trasformazione del territorio, lo fanno
indipendentemente dalle concrete possibilità di attuazione del piano e per questo
motivo spesso sono rimaste sulla carta. L’approvazione del programma è, invece,
subordinata alla verifica della fattibilità economico-finanziaria e della disponibilità dei
soggetti promotori (e in parte investitori) a realizzare l’intervento.
Gli elementi che hanno in maniera significativa inciso sull’evoluzione della
programmazione complessa sono la domanda di miglioramento ambientale e
l’attenzione sempre crescente verso gli aspetti gestionali. I programmi complessi si
sono sempre più orientati verso la sostenibilità urbana e in un certo senso hanno finito
col misurarsi con gli obiettivi propri del miglioramento ambientale.
Recentemente si è aperta una stagione decisamente più matura nell’ambito della
disciplina con chiari riferimenti alla sostenibilità ambientale. Si tratta dei PRUSST,
programmi complessi che hanno per obiettivo la costruzione di un insieme di azioni di
scala vasta e locale dirette all’infrastrutturazione del territorio, alla creazione di
occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale, alla
realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate agli insediamenti industriali,
alla promozione turistico-ricettiva e alla riqualificazione di parti urbane degradate ”.
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Analizzando gli ambiti d’intervento dei programmi complessi, si nota come il
panorama comprenda l’intera gamma delle situazioni urbanistiche e delle
localizzazioni all’interno del tessuto urbano; dai quartieri semi-centrali degradati in
parte abitati da cittadini stranieri immigrati (come Porta Palazzo a Torino o l’Esquilino
a Roma) alle aree industriali dimesse, dai quartieri operai colpiti dalla
deindustrializzazione (Conegliano a Genova, Marghera a Venezia), ai grandi
insediamenti periferici di edilizia sociale pubblica (Il Pilastro a Bologna, Tor Bella
Monaca e Corviale a Roma, lo Zen a Palermo), dai quartieri storici degradati delle
città del sud (come i Quartieri Spagnoli a Napoli o Città Vecchia a Bari) agli
insediamenti abusivi (le borgate romane). Il comune denominatore di questi strumenti
è il tentativo di mobilitare risorse e soggetti di natura diversa (pubblici e privati, locali
e nazionali) attorno ad ipotesi di rilancio ambientale, economico e sociale delle città.
Tutti questi aspetti fanno dei programmi complessi un tentativo di dare razionalità al
governo delle trasformazioni urbane prendendo atto della loro complessità in termini
di imprevedibilità, di interazioni tra autonomi soggetti decisionali, di dinamicità di
processi di urbanizzazione; vengono a porsi, così, sullo stesso piano, la progettazione,
la realizzazione e la gestione intese come componenti di un complessivo processo di
intervento. La peculiarità dei programmi complessi risiede nel fatto che sono, nello
stesso tempo, degli strumenti che organizzano lo spazio fisico e dei meccanismi per il
coordinamento degli attori che ne sono coinvolti; ne risulta, dunque, un approccio
innovativo rispetto al tradizionale panorama dell’urbanistica nazionale.

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 Scheda di sintesi
I Programmi Integrati di Intervento introdotti dalla legge 203/1991

I Programmi Integrati di Intervento previsti dall’articolo 18 della legge 203/1991 sono i primi
strumenti assimilabili alla “programmazione complessa”. Si tratta di programmi di intervento di
edilizia residenziale per dipendenti statali impegnati nella lotta alla criminalità organizzata. La logica è
ancora quella dell’intervento straordinario, ma permettono, per la prima volta all’interno di una
programmazione pubblica di edilizia residenziale, di proporre destinazioni d’uso in difformità con gli
strumenti urbanistici evitando la procedura ordinaria di variante. Prevedono intese, co – finanziamenti
pubblici e privati, un rapporto diretto CER – operatori del settore e la possibilità per questi ultimi di
suggerire la localizzazione degli interventi.

Provenienza legislativa
Decreto - legge 13 maggio 1991, n° 152 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 13 maggio 1991, n°
110, convertito in legge 12 luglio 1991, n° 203 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 12 luglio 1991,
n° 162 recante Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e
buon andamento dell’attività amministrativa;
Deliberazione CIPE, 20 dicembre 1991, Programma straordinario di edilizia residenziale inteso a
favorire la mobilità dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato, pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale del 20 gennaio 1992, n° 15;
Decreto Ministero dei lavori pubblici del 17 gennaio 1992, Confronto pubblico per la realizzazione di
un programma straordinario di edilizia residenziale da concedere in locazione o in godimento ai
dipendenti delle amministrazioni dello Stato quando è strettamente necessario alla lotta alla
criminalità organizzata, con priorità per coloro che vengono trasferiti per esigenze di servizio,
pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 28 gennaio 1992, n° 22.

Obiettivi
Avvio di un programma straordinario di edilizia residenziale con carattere sociale al fine di migliorare
la mobilità delle forze di sicurezza dello Stato. Il programma è finalizzato alla realizzazione di
interventi di recupero del patrimonio edilizio anche mediante l’acquisizione di edifici da recuperare,
di interventi di nuova costruzione, nonché alla realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione.

Relazione con gli strumenti urbanistici

Possibilità di proporre destinazioni d’uso in difformità con la previsione degli strumenti urbanistici
vigenti evitando la procedura di variante.

Mezzi finanziari di intervento

Fondi ex Gescal (L. 60/1963) per l’edilizia sovvenzionata;
Fondi statali per l’edilizia agevolata;
Risorse private;
Finanziamento parziale di programmi pubblico - privati preselezionati in sede regionale;
Risorse straordinarie messe a disposizione del programma gestite a livello centrale dal Ministero dei
Lavori Pubblici.

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 Quadro dei soggetti
 Soggetto gestore: Ministero dei Lavori Pubblici – CER;
 Soggetto valutatore: Non previsto;
 Soggetti promotori: Regioni;
 Soggetti proponenti: ATERP (IACP), Comuni, operatori del settore (imprese di costruzione e
cooperative con relativi consorzi).

Innovazioni
 Presenza di funzioni di tipo diverso all’interno di un disegno unitario di riqualificazione
urbana (funzioni diverse dalla residenza come centri commerciali, strutture direzionali);
 Gli operatori del settore, oltre ai Comuni, gli IACP (oggi ATERP). propongono la
localizzazione delle aree da destinare all’edificazione attraverso una trattativa diretta con il
Comune;
 Si introduce, per la prima volta all’interno di una programmazione pubblica di edilizia
residenziale, la possibilità di proporre destinazioni d’uso in difformità con la previsione degli
strumenti urbanistici evitando la procedura ordinaria di variante;
 Pluralità di fonti finanziarie;
 Elaborazione, da parte dei proponenti, di una scheda di prefattibilità economica e finanziaria
che sia di supporto alla effettiva realizzazione degli interventi.

Punti di forza
 Attenzione particolare alla qualità degli interventi dal punto di vista progettuale e costruttivo;
 Valutazione dei programmi sulla base di parametri qualitativi;
 Modifiche procedurali;
 Partecipazione dei privati allo scopo di risolvere il problema della mancanza di risorse
pubbliche cercando di utilizzarle in maniera opportuna.

Punti di debolezza (Difficoltà oggettive)

 Analisi del contesto insediativo del programma carente (tranne alcuni rari casi);
 Numerose proposte escluse dal concorso poiché la scheda di prefattibilità non sempre è stata
compilata secondo lo schema progettuale predefinito.

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 I CONTRATTI DI QUARTIERE
Scheda di sintesi

I Contratti di Quartiere sono degli strumenti che si possono localizzare nei quartieri segnati da diffuso
degrado delle costruzioni e dell’ambiente urbano e da carenza di servizi in un contesto di scarsa
coesione sociale e di marcato disagio abitativo. L’obiettivo di tali programmi è il raggiungimento di
più elevati standard di vivibilità attraverso una pluralità di azioni in settori diversi, oltre a quello
edilizio. E’ prevista, inoltre, con i Contratti di Quartiere, l’attivazione di procedure di partecipazione e
comunicazione tese a garantirne una più diffusa conoscenza.

Provenienza legislativa
Articolo 2 della legge n°179 del 17 febbraio 1992, Norme per l’edilizia residenziale pubblica,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n°30 del 29 febbraio 1992 (stanzia 200 miliardi di lire per
programmi sperimentali di edilizia sovvenzionata);
Delibera CER del 5 giugno 1997;
Decreto del Ministero dei Lavori Pubblici del 22 ottobre 1997, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n°
24 del 30 gennaio 1998 - Bando di gara relativo al finanziamento di interventi sperimentali nel settore
dell’edilizia sovvenzionata, da realizzare nell’ambito dei Programmi di Recupero Urbano denominati
“Contratti di Quartiere”.

Obiettivi
 Realizzazione di interventi sperimentali di edilizi sovvenzionata ai sensi dell’articolo 31
lettera c, d, e della legge 457/1978;
 Rinnovamento dei caratteri edilizi ed incremento delle funzionalità del contesto urbano in
assenza di altre operazioni di ristrutturazione urbanistica, assicurando nel contempo, il
risparmio nell’uso delle risorse naturali disponibili ed il contenimento delle risorse
energetiche;
 Accrescimento della dotazione dei servizi di quartiere, del verde pubblico e delle opere
infrastrutturale occorrenti;
 Miglioramento della qualità abitativa ed insediativa attraverso il perseguimento di più elevati
standard anche di tipo ambientale;
 Incremento occupazionale e riduzione del disagio sociale;
Ambiti di intervento: Piani di Zona ex legge 167/1962, Zone di Recupero ex articolo 27 della legge
457/1978, Comparti ex articolo 18 della legge 392/1978, Aree di recupero urbano ex legge 47/1985,
Analoghe aree individuate in sede regionale.

Relazione con gli strumenti urbanistici

Il Contratto di Quartiere è realizzabile in conformità con la strumentazione urbanistica esecutiva
vigente.
Per ciascuna proposta deve essere redatto un Piano di Recupero.

Mezzi finanziari d’intervento

Cofinanziamento centrale di programmi sperimentali pubblico – privati preselezionati in sede
comunale;
Fondi di cui all’articolo 2, comma 63, lettera b della legge n° 662/1996 (legge finanziaria) e di cui

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all’articolo 1, comma 8 della legge n° 449/1997;
Altre risorse (pubbliche, private, comunitarie)

Quadro dei soggetti

 Soggetto gestore: Ministero dei Lavori Pubblici – CER, Regioni (nel caso di specifiche
legislazioni regionali);
 Soggetto valutatore: CER, Regioni;
 Soggetti promotori: Comuni;
 Soggetti partner: Amministrazioni pubbliche di livello centrale e locale, associazioni senza
fini di lucro, organizzazioni di volontariato, operatori privati.

Innovazioni
 Innovazione delle tipologie e tecnologie della residenza: Il Contratto di Quartiere è, per sua
natura, legato alla realizzazione di edilizia residenziale, di tipo innovativo, sicché il sistema
dei partner ha ragione d’essere in relazione alla finalità specifica;
 Internalizzazione delle pratiche di partecipazione e dei processi di incremento della
consapevolezza sociale (empowerment): La partecipazione e la consapevolezza
dell’appartenenza ad un processo di rigenerazione è punto di forza del Contratto di Quartiere;
 Guida per la realizzazione delle sperimentazioni: Il CER guida ed indirizza i partecipanti al
bando verso la individuazione delle soluzioni più adatte per dare risposta alla domanda di
qualità urbana (qualità morfologica, ecosistemica, fruitiva, attenzione alle categorie deboli,
procedurale, etc.);
 Concertazione Regione – Stato: La Regione partecipa alla valutazione preventiva dei progetti
e si propone come soggetto per l’eventuale finanziamento aggiuntivo.

Punti di forza
 Ruolo attivo e propositivo dei soggetti sociali; si affaccia sulla scena della riorganizzazione
urbana il settore delle organizzazioni no profit;
 Il Programma sperimentale assume un valore fondamentale: contemplare azioni dirette al
risparmio delle risorse ed al miglioramento della qualità ambientale;
 Nuove forme organizzative degli uffici pubblici;
 Incremento livello occupazionale sia in fase di attuazione sia nella fase a regime.

Punti di debolezza (Difficoltà oggettive)

 Tempi lunghi di gestazione tra messa a punto dei contenuti ed emanazione del bando relativo
ai Contratti di Quartiere;
 In alcune esperienze i Contratti di Quartiere sembrano mostrare una certa tendenza a
rivitalizzare vecchi cliché in tema di residenza.

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 I PROGRAMMI DI RECUPERO URBANO

Scheda di sintesi

I Programmi di Recupero Urbano sono degli strumenti orientati, grazie il concorso di risorse
pubbliche/private, ad affrontare i tradizionali problemi della periferia pubblica attraverso interventi
infrastrutturali e di potenziamento delle attrezzature, ma anche di avvio di processi di riqualificazione
morfologica e funzionale. Il Programma è caratterizzato dall’unitarietà della proposta e può riguardare
una o più tipologie di intervento.

Provenienza legislativa
Articolo 11 della legge 4 dicembre 1993, n° 493 – Disposizioni per l’accelerazione degli investimenti
ed il sostegno dell’occupazione e per la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n° 285 del 4 novembre 1994 (tale legge istituisce i Programmi di
Recupero Urbano);
Decreto Ministero dei Lavori Pubblici dell’ 1 dicembre 1994, n° 1071 – Legge 4 dicembre 1993,
articolo 11 – Programmi di recupero urbano – Modalità e criteri generali per la concessione dei
contributi, per l’individuazione delle zone urbane interessate e per la determinazione delle tipologie di
intervento, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 12 dicembre 1994, n° 289;
Decreto Ministero dei Lavori Pubblici dell’1 dicembre 1994, n° 1072 - Legge 4 dicembre 1993,
articolo 11 – Programmi di recupero urbano – Direttivo per la regolamentazione dei criteri e delle
procedure di formazione, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 13 dicembre 1994, n° 290 (il decreto
definisce le procedure di formazione del Programma di Recupero Urbano).

Obiettivi
Recupero del patrimonio di edilizia residenziale attraverso:
 Rilocalizzazione e riorganizzazione di contesti urbani;
 Realizzazione, manutenzione e ammodernamento delle urbanizzazioni primarie, con
particolare attenzione ai problemi di accessibilità degli impianti e dei servizi a rete, e delle
urbanizzazioni secondarie;
 Edificazione di completamento e di integrazione dei complessi urbanistici esistenti;
 Manutenzione ordinaria e straordinaria;
 Restauro e risanamento conservativo;
 Ristrutturazione edilizia degli edifici;
 Interventi di recupero degli uffici pubblici all’interno di insediamenti di edilizia residenziale
pubblica con possibilità di realizzare volumetrie aggiuntive.

Relazione con gli strumenti urbanistici

Costituisce variante agli strumenti urbanistici vigenti. E’ possibile andare in variante al piano
urbanistico vigente con procedure accelerate, strutturate attorno alla stipula di un accordo di
programma; i Comuni hanno l’obbligo di garantire la necessaria pubblicità del programma nei termini
previsti dalla legge 1150/1942, attraverso la tradizionale procedura delle osservazioni da parte dei
privati e delle associazioni.

Mezzi finanziari d’intervento

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Fondi ex Gescal (L. 60/1963);
Co - finanziamento a livello regionale di programmi pubblico - privati, selezionati in sede comunale.
(Le Regioni devono finanziare i programmi destinando almeno il 15% dei fondi per l’edilizia
sovvenzionata – Fondi ex Gescal – assegnati a ciascuna di esse.

Quadro dei soggetti

 Soggetto gestore: Ministero dei Lavori Pubblici – CER, Regioni (per specifiche legislazioni
regionali);
 Soggetto valutatore: Il Comune può valutare le alternative di progetto in base a criteri definiti
dalla Regione;
 Soggetti promotori: Comuni, ATERP (IACP), altre amministrazioni pubbliche statali o locali,
proprietari degli immobili oggetto di intervento, soggetti privati;
 Soggetti partner: Imprese di costruzione, cooperative di produzione e lavoro, gestori di
servizi locali, cooperative di abitazioni.

Innovazioni
 Unitarietà della proposta: Procedure finalizzate all’ottenimento, a parità di investimenti
pubblici, del massimo dei risultati sul versante dei benefici sociali (apporto di risorse
aggiuntive da parte di soggetti privati, con garanzie sul piano produttivo e gestionale);
 Valutazione delle alternative di progetto: I Comuni provvedono alla valutazione delle
proposte sulla base di criteri definiti dalla Regione. Tali criteri, salvo quanto ulteriormente
specificato da Regioni e Comuni, tengono conto di:
- grado di priorità dell’insediamento;
- comparazione economica sintetica;
- qualità dell’offerta tecnica;
conseguimento di obiettivi generali.
Il Comune, a sua volta, può attivare procedure di valutazione e selezione delle proposte nel
caso in cui la Regione non abbia provveduto in proposito;
 Definizione dei soggetti e delle loro funzioni interne al progetto: Esatta definizione dei
soggetti avente titolo ad intervenire (imprese di costruzione, cooperative di produzione e
lavoro, cooperative di abitazione);
 Una caratteristica fortemente innovativa è rappresentata dalla componente di natura sociale,
infatti tra i parametri fondamentali per la definizione delle priorità di intervento rientra il
livello di tensione e di grado sociale riscontrabile nell’area interessata.

Punti di forza
 Tentativo di mettere insieme interventi di natura “fisica” con interventi di natura “sociale”,
cercando di concepire i primi nell’ottica dei secondi;
 Fondamentale il ruolo delle Regioni, in quanto hanno distribuito ai comuni il finanziamento
centrale di 1300 miliardi di lire.

Punti di debolezza (Difficoltà oggettive)

 In numerosi casi si è riscontrata una scarsa qualità progettuale.

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 I PROGRAMMI DI RIABILITAZIONE URBANA

Scheda di sintesi

I Programmi di Riabilitazione Urbana sono dei programmi volti alla riabilitazione di immobili ed
attrezzature di livello locale e al miglioramento della accessibilità e mobilità urbana. Il Programma di
Riabilitazione Urbana rappresenta un “contenitore” nel quale fare entrare sia gli strumenti già
sperimentati, ma, soprattutto far convergere forme nuove di innovazioni “istituzionali”, nelle quali
trovare soluzioni ai problemi posti dalla riqualificazione del territorio e dell’ambiente. I Programmi di
Riabilitazione Urbana si collocano tra i Programmi di Recupero Urbano e i PRUSST.

Provenienza legislativa
L’articolo 27 della legge 1 agosto 2002, n° 166, Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti,
pubblicata sul Supplemento Ordinario n° 158 alla Gazzetta Ufficiale n° 181 del 3 agosto 2002,
introduce i Programmi di Riabilitazione Urbana.

Obiettivi
Tipologie di opere che possono riguardare “interventi di demolizione e ricostruzione di edifici e delle
relative attrezzature e spazi di servizio finalizzati alla riqualificazione di porzioni urbane a degrado
fisico, economico e sociale”.
La riabilitazione urbana riguarda ambiti e parti di città con obiettivi indirizzati verso:
 il recupero dell’efficienza edilizia e urbana, comprensivo di messa in sicurezza statica ed
impiantistica degli edifici attraverso: il rinnovamento dello stock edilizio per adeguarlo a
standard di consumo energetico e a prestazioni di qualità tecnologica; la riallocazione di
funzioni urbane di pregio, come diffusione di valori di centralità;
 l’incremento della qualità ambientale di tessuti edilizi e di spazi aperti mediante: bonifica di
suoli inquinati e gestione differenziata dei rifiuti; recupero degli ecosistemi e gestione
integrata del ciclo delle risorse naturali; innalzamento della qualità urbana mediante
operazioni di “densificazione” dei tessuti, di gerarchizzazione degli spazi aperti e di
valorizzazione dei luoghi pubblici e delle emergenze architettoniche; interventi di mobilità
sostenibile, di moderazione del traffico e di risparmio energetico;

Relazione con gli strumenti urbanistici

Le opere comprese nei programmi devono essere nel rispetto della normativa in materia di tutela
storica, paesaggistico – ambientale e dei beni culturali.

Mezzi finanziari d’intervento

Specifiche disposizioni finanziarie (esempio: legge finanziaria 2004);
Partecipazione obbligatoria dei soggetti privati al finanziamento del programma per una quota parte
pari almeno ad un terzo del costo complessivo.

Quadro dei soggetti

 Soggetto gestore: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Comuni;
 Soggetto valutatore: Ministero dei Lavori Pubblici d’intesa con le Regioni;
 Soggetti promotori: Comuni, agenzie territoriali di edilizia residenziale;
 Soggetti partner: Soggetti privati (investitore edilizio, singolo proprietario)

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 Innovazioni
 L’innovazione dei processi di decisione e partecipazione, attraverso: l’associazione delle
comunità locali nei processi di costruzione delle strategie urbane quale condizione per
costruire prospettive condivise di sviluppo territoriale;
 Valutazione dei Programmi fatta attraverso una griglia che prende in considerazione la qualità
ambientale, la qualità sociale e la qualità economica.

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 I PROGRAMMI DI RIQUALIFICAZIONE URBANA E DI SVILUPPO
SOSTENIBILE DEL TERRITORIO (PRUSST)

Scheda di sintesi

I Programmi di Riqualificazione Urbana e Sviluppo Sostenibile del Territorio sono programmi

finalizzati a realizzare, all’interno di quadri programmatici organici, interventi orientati
all’ampliamento e alla riqualificazione delle infrastrutture, all’ampliamento e alla riqualificazione del
tessuto economico – produttivo – occupazionale, al recupero e alla riqualificazione dell’ambiente, dei
tessuti urbani e sociali e degli ambiti territoriali interessati.

Provenienza legislativa
Decreto del Ministero dei Lavori Pubblici dell’ 8 ottobre 1998, n° 1169, Promozione di programmi
innovativi in ambito urbano denominati «Programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile
del territorio», pubblicato sul Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale n° 278 del 27 novembre
1998; il decreto contiene il dispositivo generale ed i criteri di selezione di finanziamento dei
programmi.

Obiettivi
 Infrastrutturazione del territorio mediante completamento o adeguamento di attrezzature sia a
rete che puntuali;
 Creazione di occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e
sociale;
 Realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate all’insediamento industriale e alla
promozione di fruizioni turistico ricettive;
 Riqualificazione di parti urbane degradate;
Particolari azioni operative dei progetti sono:
 Misure per l’occupazione e l’incremento del capitale fisso sociale;
 Interventi edilizi di riqualificazione in grado di innescare processi di riqualificazione fisica e
sociale;
 Interventi di rilevanza tale da costituire poli di attrazione;
 Riordino delle iniziative di programmazione negoziata.
 Rafforzamento del tessuto economico e produttivo.

Relazione con gli strumenti urbanistici

Prevista dal bando la coerenza con le previsioni degli strumenti di pianificazione e di programmazione
territoriale, ove esistenti, in grado di assicurare l'integrazione e la concertazione con le politiche
settoriali promosse dagli altri enti pubblici competenti per territorio.
Ove necessario, il PRUSST prevede, attraverso l’accordo di programma tra tutti i soggetti, la variante
allo strumento urbanistico.

Mezzi finanziari d’intervento

Utilizzo delle disponibilità finanziarie destinate all'attuazione dei programmi di riqualificazione urbana
(di cui al decreto ministeriale 21 dicembre 1994) e non impegnate, (accertate alla data del 31 dicembre
1998) quantificate in lire 140,216 miliardi;
- Ulteriori 30 miliardi previsti nella legge finanziaria del 2000;
- La disponibilità finanziaria, per l’anno 2002, è stata fissata in 120,730 miliardi attraverso il D.M.

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177/2001;
- Disponibilità finanziarie della Direzione generale delle opere marittime e della Direzione generale
dell'edilizia statale e dei servizi speciali;
- Risorse dell'Unione Europea, quelle delle amministrazioni pubbliche e quelle di soggetti privati.
Le risorse finanziarie pubbliche riguardano:
- Per il 42% interventi per il recupero del deficit infrastrutturale;
- Per il 22% politiche per la messa in sicurezza e valorizzazione del patrimonio territoriale;
- Per il 29% politiche sociali;
- Per il 7% politiche di partenariato, sussidiarietà e concertazione locale.

Quadro dei soggetti

 Soggetto gestore: Ministero dei Lavori Pubblici – Di. Co. Ter.(Direzione generale del
coordinamento territoriale);
 Soggetto valutatore: Ministero dei Lavori Pubblici e Regioni (ex ante);
 Soggetti promotori: Regioni, Province, Comuni, (singolarmente o in consorzio);
 Soggetti partner: Enti pubblici territoriali, altre amministrazioni pubbliche, (Camere di
Commercio, società e imprese a partecipazione pubblica, IACP (ATERP), le ASL, etc.),
soggetti privati (associazioni di categoria, imprenditori, istituti bancari).

Innovazioni
 Vincoli stringenti imposti dalla partecipazione obbligatoria dei soggetti privati al
finanziamento del programma per una quota parte pari almeno ad un terzo del costo
complessivo;
 Molteplicità degli attori coinvolti;
 Coordinamento e riordino di interventi nel territorio attraverso modalità di intervento
flessibili e incrementali in un ottica strategica;
 Capacità di avviare processi di co - pianificazione con gli strumenti urbanistici ordinari;
 Incentivazione di nuove forme di progettualità (per esempio fondate sugli studi di fattibilità)
volte a fornire le amministrazioni di un “Parco progetti sostenibili”.

Punti di forza
 Primo strumento all’interno dei programmi complessi ad introdurre il concetto di sviluppo
sostenibile del territorio;
 I PRUSST non finanziano opere ma progetti;
 Nuovo rapporto tra programmi e risorse;
 Il Ministero dei Lavori Pubblici ha elaborato una modulistica da allegare al bando allo scopo
di costruire una guida alla costruzione delle proposte;
 Si amplia la categoria dei soggetti promotori;
 Assegnazione del contributo finanziario tramite concorso al fine di stimolare una maggiore
partecipazione;
 Maggiore interesse nei confronti di questo strumento da parte delle aree meridionali.

Punti di debolezza (Difficoltà oggettive)

 Esiguità risorse pubbliche;
 Difficoltà nella costruzione dei programmi legate soprattutto alla percezione fisica del
programma stesso

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 I PROGRAMMI DI RIQUALIFICAZIONE URBANA

Scheda di sintesi

I Programmi di Riqualificazione Urbana si muovono a tutto campo sul territorio comunale estendendo
il proprio raggio di azione a tutte le aree di trasformazione della città, con particolare riferimento alle
aree dimesse; mirano al recupero edilizio e funzionale di ambiti urbani specificamente identificati
attraverso proposte unitarie. In tali programmi è obbligatoria la concorrenza di risorse e operatori
pubblici/privati; inoltre, risulta necessario costruire “metodi condivisi” nel dialogo della concertazione.

Provenienza legislativa
Articolo 2 della legge n°179 del 17 febbraio 1992, Norme per l’edilizia residenziale pubblica,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n°30 del 29 febbraio 1992;
Decreto Ministero dei Lavori Pubblici del 21 dicembre 1994, Programmi di riqualificazione urbana a
valere sui finanziamenti di cui all’articolo 2 comma 2 della legge 17 febbraio 1992 n° 179, e
successive modificazioni ed integrazioni, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 28 dicembre 1994, n°
302.

Obiettivi
Avvio di processi per la riqualificazione di ambiti urbani degradati e di aree industriali dismesse,
attraverso:
 Acquisizione di immobili da destinare ad urbanizzazioni primarie o secondarie e a edilizia
residenziale pubblica;
 Realizzazione, completamento, adeguamento delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria;
 Opere di sistemazione ambientale e di arredo urbano;
 Risanamento delle parti comuni di fabbricati residenziali;
 Manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione
edilizia dei fabbricati residenziali e non residenziali;
 Realizzazione o ampliamento di fabbricati residenziali o non residenziali;
 Ristrutturazione urbanistica;

Relazione con gli strumenti urbanistici

Costituisce variante agli strumenti urbanistici vigenti.

Mezzi finanziari d’intervento

Finanziamento parziale di programmi pubblico - privati, selezionati in sede comunale; possibilità di co
- finanziamento anche su altri capitoli di fondi pubblici di diverso livello (ex Gescal - L. 60/1963 – e
simili).
Obbligatoria è la sinergia finanziaria privata anche sulle opere pubbliche.

Quadro dei soggetti

 Soggetto gestore: Ministero dei Lavori Pubblici – Di. Co. Ter.;
 Soggetto valutatore: Centrale: Stato, Regioni;
 Soggetti promotori: Comuni, soggetti privati;
 Soggetti partner: Società miste, proprietari e/o concessionari all’uso del patrimonio pubblico.

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 Innovazioni
 Meccanismi premiali per la qualità urbana indotta dal progetto: il Programma di
Riqualificazione Urbana si caratterizza per la volontà di configurazione spaziale e funzionale
di parti di città attraverso l’attuazione di un insieme coordinato ed integrato di interventi
pubblici e interventi privati realizzati in regime di convenzione;
 Concorso obbligatorio di risorse derivanti dalle finanze private, dall’associazionismo e dalla
partecipazione dei singoli cittadini;
 Procedure concorsuali per l’accesso ai finanziamenti pubblici;
 Capacità di integrare programmi di trasformazione già attivati da altri strumenti complessi (si
evince una forte integrazione da una lettura del quadro nazionale tra Programmi di
Riqualificazione Urbana, Programmi di Recupero Urbano e Programmi Integrati di
Intervento).

Punti di forza
 Superamento del concetto di recupero attraverso l’assunzione di più ampi intenti di
riconfigurazione funzionale e di ricucitura della città o di parti significative di essa;
 Flessibilità delle norme attuative del programma, intese come un insieme trasparente e
organico di criteri guida;
 Rivalutazione del progetto come strumento come strumento di confronto e negoziazione;
 Concezione interattiva dei processi di pianificazione e di gestione urbana;
 Un più mirato impiego delle risorse pubbliche.

Punti di debolezza (Difficoltà oggettive)

 L’esperienza dei Programmi di Riqualificazione Urbana ha assunto connotati diversi tra il
Nord e il Sud del Paese, riflettendo il quadro strutturale che contrappone le due differenti aree
geografiche;
 Difficoltà nelle relazioni tra i vari soggetti pubblici e privati che hanno partecipato ai
Programmi;
 Difficoltà nel dare “forma” innovativa alle relazioni tra il programma e il contesto urbano: si
applicano indifferentemente le medesime regole sia nel caso di programmi che riqualificano
attraverso al nuova costruzione sia per quelli che sono diretti a trasformare il tessuto esistente.

65
I PROGRAMMI INTEGRATI D’INTERVENTO INTRODOTTI DALLA LEGGE 179/1992

Scheda di sintesi

I Programmi Integrati di Intervento introdotti dall’articolo 16 della legge 179/1992 sono dei
programmi in grado di incidere sulla riorganizzazione urbana; tali programmi sono caratterizzati
dall’articolazione ed integrazione di funzioni e tipologie di intervento. Attraverso un confronto
pubblico concorrenziale soggetti pubblici o privati propongono al Comune la realizzazione del
programma, cui possono concorrere finanziamenti ed operatori pubblici e privati. La prima
formulazione dell’articolo 16 prevedeva una procedura di approvazione molto semplificata delle
eventuali varianti urbanistiche, che è stata tuttavia dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale
(Sentenza n° 393/1992).

Provenienza legislativa
Articolo 16 della legge n°179 del 17 febbraio 1992, Norme per l’edilizia residenziale pubblica,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n°30 del 29 febbraio 1992;
Deliberazione CIPE, 16 marzo 1994, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 18 maggio 1994.

Obiettivi
Recupero e riqualificazione di tessuti urbanistici, edilizi e ambientali degradati attraverso programmi
che prevedano:
 Pluralità di funzioni e integrazione di diverse tipologie di intervento (comprese le opere di
urbanizzazione);
 Dimensione dell’intervento tale da incidere sulla riorganizzazione urbana;
 Concorso di più operatori e risorse finanziarie pubbliche e private.

Relazione con gli strumenti urbanistici

Il Programma integrato può collocarsi ovunque sul territorio comunale, può porsi in deroga alla
disciplina del piano vigente, può comportare modificazioni rilevanti sul tradizionale sistema della
divisione in zone del PRG e della loro destinazione rigidamente funzionale.

Mezzi finanziari d’intervento

Fondi ex Gescal (L. 60/1963);
Finanziamento parziale di programmi pubblico - privati, selezionati secondo le normative regionali.

Quadro dei soggetti

 Soggetto gestore: Ministero dei Lavori Pubblici – CER, Regioni (per specifiche legislazioni
regionali);
 Soggetto valutatore: Non previsto;
 Soggetti promotori: Comuni;
 Soggetti partner: ATERP (IACP), Province, soggetti privati (imprese e cooperative con
relativi consorzi, operatori del settore edile, singoli proprietari delle aree e degli immobili).

Innovazioni
 Recupero non solo edilizio ma esteso a parti di città, a problemi e funzioni diverse e, per la
prima volta a livello nazionale, all’ambiente;

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 Rinnovamento delle pratiche urbanistiche a causa della pluralità delle funzioni urbane; si
supera la logica della programmazione tradizionale ancorata ad una sostanziale
monofunzionalità;
 Massimizzazione dei risultati sociali: Procedure volte ad ottenere, a parità di investimenti
pubblici, il massimo dei risultati sul versante dei benefici sociali (contributo di risorse da
parte di soggetti privati che offrono garanzie sul piano produttivo e gestionale);
 Varietà di fonti finanziarie e di scale di azione;
 Innovazione per la normativa regionale: I Programmi integrati di intervento rappresentano
una innovazione nella normativa regionale, infatti, tali Programmi sono stati recepiti dalle
Regioni in maniera diversa ed hanno prodotto un’innovazione soprattutto per quanto riguarda
i rapporti con la pianificazione ordinaria. Ogni Regione ha introdotto elementi specifici che
hanno dato un’immagine di identità locale alla struttura, alle procedure, alle modalità di
valutazione e finanziamento dei Programmi integrati.

Punti di forza
 Il recupero viene visto con un’ottica diversa, non si pensa più ad un recupero edilizio, nel
senso stretto ma, viene esteso a parti di città, a problemi e funzioni diverse e, per la prima
volta a livello nazionale, all’ambiente;
 Flessibilità del Programma Integrato di Intervento in relazione alla libertà concessa ai
Comuni di associarne le diverse componenti strutturali.

Punti di debolezza (Difficoltà oggettive)

 La sentenza della Corte Costituzionale n° 393 del 19 ottobre 1992 ha modificato alcuni
commi dell’articolo 16 facendo perdere allo strumento il carattere di straordinarietà.

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PROGRAMMI COMPLESSI E AMBIENTE SUSSIDIARIO DI RELAZIONI TRA I
SOGGETTI AMMINISTRATIVI

Con la legge 142/1990 si apre una nuova stagione per gli strumenti urbanistici italiani e
concetti come bottom up, sviluppo locale sostenibile, finanzialità europea entrano a far
parte del “lessico urbanistico”. Certamente la legge 142/1990 ha segnato un passo
importante per l’ordinamento delle autonomie locali, infatti oltre ad introdurre elementi
innovativi sull’attività amministrativa degli enti locali ( per es. elezione diretta del
sindaco ), conferisce nuove deleghe per comuni e province; con tale legge viene
introdotto un nuovo strumento di pianificazione: il Piano Provinciale. Per quanto
concerne l’interazione tra soggetti pubblici e privati questa legge introduce l’Accordo di
Programma, uno strumento di attuazione che snellisce le procedure, definisce i reciproci
impegni fra la componente pubblica e quella privata e può essere utilizzato in deroga
alle disposizioni degli strumenti urbanistici vigenti.
La programmazione complessa da un lato e la riforma istituzionale - amministrativa
dall’altro sono anche, in qualche misura, un tentativo di risposta alle domande di
efficienza e efficacia, di qualità e democrazia, che i cittadini pongono al governo del
territorio ”.
Le innovazioni prodotte da altri istituti o leggi, seppur finalizzate ad altri obiettivi,
hanno finito con l’incidere sul terreno della pianificazione e dell’assetto del territorio; è
questo il caso dei Contratti d’area e dei Patti territoriali, ma soprattutto di istituti come
la Conferenza dei servizi e l’Accordo di programma. A questi si aggiungono le Società
di Trasformazione Urbana e, in parte, la finanza di progettazione, modalità alternativa di
promozione, progettazione e realizzazione di un intervento sul territorio.
Tutto ciò restituisce un’idea dell’urbanistica italiana rinnovata, fondata su nuovi metodi,
nuove strumenti tecnici e normativi e su pratiche alternative a quelle ordinarie.
Tra gli strumenti che stanno rapidamente cambiando ruolo, strategie e modalità di
azione delle amministrazioni pubbliche, anche in campo urbanistico, si ricordano:
 il protocollo d’intesa, accordo d’intenti tra più soggetti di diversi livelli e
competenze intorno ad un programma e/o ad un obiettivo specifico. E’ un accordo
fra enti pubblici (al quale possono, in varia forma, partecipare anche soggetti
privati) caratterizzato da una certa genericità. Può trattarsi di un accordo fine a se
stesso, oppure di un accordo preliminare a uno più dettagliato e più rigidamente
vincolante; un esempio di questo tipo di accordo è dato da quello che può scaturire
da una conferenza di servizi convocata (ai sensi dell'art. 27 della legge n. 142/90) al
fine di verificare la fattibilità di un accordo di programma. Spesso si usa
erroneamente l'espressione accordo di programma per definire accordi nei quali
difettano i contenuti per essi previsti dalla legge, e che sono in realtà dei protocolli
di intesa.

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 l’accordo di programma (ex articolo 27 legge 142/1990), accordi tra più soggetti di
diversi livelli e competenze promosso dal soggetto con competenza preponderante
per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi d’intervento
che richiedono per la completa realizzazione l’azione integrata e coordinata di
comuni, province, regioni, amministrazioni statali e altri soggetti pubblici. Può
avere funzioni di arbitrato relativamente alle inadempienze, verifica dell’attuabilità
dell’accordo. E’ stata colta negli accordi di programma una componente
semplificatoria (“deregolativa“), ma tale componente può risultare bilanciata dal
fatto che la definizione dell’accordo sollecita le amministrazioni pubbliche alla
predisposizione di strategie e progetti, alla costruzione collegiale di un programma
di interventi; diventa, in questo caso, un obiettivo importante l’attitudine alla
responsabilità, al progetto e alla cooperazione;
 la conferenza di servizi (ex articolo 14 legge 241/1990 – dopo la riforma ex legge
127/1997) effettua l’esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti dal
procedimento amministrativo di cui l’amministrazione proponente abbia necessità
di nullaosta, autorizzazioni o assensi. La conferenza di servizi è aperta anche
quando il progetto o il programma è promosso da un privato che necessita di
specifiche autorizzazioni da parte di varie amministrazioni pubbliche; la conferenza
di servizi può essere scavalcata dall’amministrazione proponente nel caso in cui
questa non dia esito positivo, dandone comunicazione al presidente del Consiglio
dei Ministri e dichiarando sciolta la conferenza oltre il termine fissato per la
redazione del documento finale;
 la programmazione negoziata (articolo 2 comma 203 legge 22 dicembre 1996
n°662): regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico
competente e le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi diversi. La
programmazione negoziata costituisce una strumentazione di estrema importanza
per l’evoluzione dell’apparato amministrativo pubblico, perché tende ad integrare
procedure autorizzative con innovative procedure negoziali. La legge 662/1996
amplia il campo di azione e l’uso delle procedure negoziali; la programmazione
negoziata e i suoi strumenti risultano avere una portata più estesa, sia fisicamente
all’interno del territorio nazionale e non più solo ai territori individuati come
economicamente depressi, sia concettualmente a tutti «gli interventi che
coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni
istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e
delle provincie autonome nonché degli enti locali»;
 intesa istituzionale di programma (articolo 2 comma 203 legge 22 dicembre 1996
n°662): accordo tra amministrazioni di vario livello con cui i soggetti si impegnano
a collaborare sulla base di ricognizioni programmatiche delle risorse finanziarie

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 disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti alla
definizione di programmi pluriennali di interventi di interesse comune;
 accordo di programma quadro (articolo 2 comma 203 legge 22 dicembre 1996
n°662): accordo tra enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dalle
amministrazioni pubbliche di vari livelli in attuazione di una intesa istituzionale di
programma quadro.

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