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Corso di Analisi del Territorio e degli Insediamenti A.A.

2013/14
Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

Estratti selezionati da:

Salzano E. (1998), Fondamenti di Urbanistica,


ed. Laterza, Roma-Bari
Corso di Analisi del Territorio e degli Insediamenti A.A. 2013/14
Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

Capitolo 4 - Le basi dell’urbanistica d’oggi


in Italia

Il piano urbanistico nella legislazione e nella prassi italiane

Nasce il “piano regolatore”

Abbiamo detto, nelle prime lezioni, che l'urbanistica è una disciplina attiva: per operare sul territorio
in vista di alcune necessità. L’urbanistica moderna (anche questo lo abbiamo visto) nasce come ten-
tativo di dare una risposta alle esigenze formali e funzionali, di organizzazione fisica e di organizza-
zione funzionale, nate dall’impetuoso e distorto sviluppo capitalistico.
Da un lato, c’è l’esigenza di evitare, o ridurre, il caos derivante dallo spontaneismo. C’è la necessità
di programmare gli usi del territorio: la necessità cioè di far sì che le trasformazioni, anche vistose,
connesse allo sviluppo del sistema produttivo e ai conseguenti movimenti migratori della popolazio-
ne, avvengano secondo un disegno d’insieme.
Questa necessità si lega, in Italia, al processo di unificazione nazionale e alla esigenza di costruire
spazi e forme adeguati alle nuove funzioni centrali. Come dall’altra parte si lega all’intreccio tra ren-
dita e profitto che sta alla base del blocco sociale dominante nel processo di unificazione del paese, e
in particolare all’opportunità di compiere operazioni finanziariamente vantaggiose di valorizzazione
delle proprietà fondiarie.
Si pone insomma l’esigenza di “regolare” le trasformazioni fisiche e funzionali, e di “valorizzare” le
proprietà fondiarie coinvolte nel processo di trasformazione.
Nasce così il Piano regolatore generale comunale, come strumento, a un tempo, di regolazione a
priori delle trasformazioni fisiche e funzionali e di valorizzazione delle proprietà fondiarie. Ma prima
di addentrarci ad esaminare questo attrezzo, cerchiamo di chiarire il significato che assumono per noi
I termini “fisico” e “funzionale”.

“Fisico” e “funzionale”:
una distinzione che è utile chiarire

Come dovete già sapere, “distinguere” è diverso da “separare”. Separare vuol dire dividere una cosa
in più cose. Distinguere vuol dire individuare, all’interno d’una medesima realtà, due aspetti, o mo-
menti, o componenti, che hanno caratteristiche riconoscibilmente diverse. Per “distinguere” la testa
dal corpo di una persona, bastano gli occhio dell’osservatore; per “separarla” ci vuole la ghigliottina,
o uno strumento analogo. Rilevanti sono perciò le conseguenze pratiche d’una confusione tra i due
termini.
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Ora nell’assetto di un determinato oggetto territoriale (una città, una regione, in complesso di edifici,
ecc.), oppure nelle trasformazioni che avvengono, si possono distinguere due aspetti. Il primo con-
cerne la struttura fisica di quell’oggetto (le strade, le case, l’acqua, il suolo, gli alberi, le stanze, I tet-
ti, il sottosuolo, le pavimentazioni esterne, elencando alcuni esempi a casaccio), e lo chiamiamo fisi-
co. Il secondo riguarda il funzionamento di quel determinato oggetto, e quindi gli usi cui le varie par-
ti sono adibite, le relazioni che legano le sue parti, i servizi che vengono erogati, le attività che vi
vengono svolte, i gruppi sociali che vi vivono.
Non esiste città, non esiste territorio, non esiste “oggetto territoriale” nel quale non siano evidenzia-
bili, e presenti, questi due aspetti. E non esiste operazione urbanistica, “progetto” della città e del
territorio, e dunque pianificazione urbanistica e territoriale, se non si prendono in considerazione
l’uno e l’altro di questi aspetti: se non si danno regole per le trasformazioni fisiche e, contempora-
neamente, per le trasformazioni funzionali.

Che cos’è un piano regolatore

Cominciamo adesso a vedere che cos’è un “piano urbanistico” (il Piano regolatore generale, in sigla
Prg, è la prima forma di un genere che si è successivamente molto sviluppato), descrivendo alcune
sue caratteristiche essenziali. Le caratteristiche che ora descriverò si basano sul Prg, ma riguardano
sostanzialmente tutti i piani urbanistici.
Fisicamente, se esaminiamo la sua forma, la sua apparenza, un piano è costituito da una serie di ele-
menti grafici e da una serie di elementi alfanumerici: disegni e testi. I disegni, e in particolare le car-
tografie, sono sempre essenziali: il piano si riferisce a un determinato territorio, e (per ora) l’unica
simulazione relativamente comoda di un territorio che si è stati capaci di inventare è costituita dalla
cartografia. I testi sono sempre necessari, perché il piano deve essere non solo descritto, raccontato,
illustrato (ciò che di solito è argomento della relazione), ma soprattutto trasmette “ordini”, “coman-
di”: definisce norme, che devono essere espresse nella lingua corrente. Il fatto che il disegno sia for-
mato attraverso i metodi tradizionali, depositando cioè delle linee e dei campi su supporti cartacei,
oppure che sia formato mediante una simulazione elettronica contenuta su una base magnetica, poco
importa: in entrambi i casi, l’importante è che la rappresentazione delle decisioni sia riferita al territo-
rio con la precisione richiesta, che sia cioè “georeferenziata”.
Geneticamente il piano deve essere l’espressione, tecnicamente compiuta, d’una volontà collettiva,
quindi politica. Il piano è quindi il prodotto della collaborazione tra i saperi (e i voleri) dei tecnici, e i
voleri (e i saperi) del rappresentante politico della comunità il cui territorio il piano regola. Tra i tec-
nici, diverse discipline devono concorrere alla definizione del piano; ma tra queste quella
dell’urbanista è indubbiamente centrale: come responsabile della sintesi tra i diversi saperi, e della
regia del loro ruolo.
Istituzionalmente, il piano deve essere efficace: le volontà in esso espresse devono essere tradotte in
concrete trasformazioni fisiche e funzionali da una pluralità di operatori. Il piani deve perciò essere
“opponibile ai terzi”, deve avere una precisa, definita e chiara cogenza normativa. La parte illustrati-
va del piano può essere formulata come si vuole: la sua unica finalità è far comprendere, documenta-
re, convincere, argomentare, illustrare. Ma la sostanza istituzionale del piano è trasmettere ordini.
Poiché il piano è riferito al territorio, l’efficacia normativa deriva da una corretta congiunzione tra la
cartografia e la normativa scritta.
Operativamente: il piano ha un significato diverso per l’operatore pubblico che ne è l’autore e per
l’operatore privato. Per l’operatore pubblico il piano è soprattutto un programma: è il programma
degli interventi di trasformazione (urbanizzazione) che l’operatore pubblico si propone di compiere.
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Per l’operatore privato il piano è, a un tempo, l’indicazione delle opportunità di trasformazione (e di


valorizzazione) e dei vincoli (o più precisamente delle condizioni) cui egli deve sottostare.

Il contenuto tecnico di un piano regolatore


e il metodo della “zonizzazione”

Dall’Unità d’Italia alla Seconda guerra mondiale i piani regolatori avevano, nel nostro paese, essen-
zialmente una funzione di regolazione delle trasformazioni della parti costruite delle grandi città (do-
vute sia alla crescita del ruolo delle “capitali”, sia a esigenze di risanamento igienico ed edilizio) e di
definizione di un disegno di massima delle zone d’espansione. Dopo la Seconda guerra mondiale, e
fino a tutti gli anni Settanta, ai piani regolatori viene assegnata soprattutto una funzione di definizio-
ne dell’assetto delle vastissime zone d’espansione e delle infrastrutture, soprattutto quelle per la via-
bilità automobilistica.
In riferimento soprattutto a questa seconda fase, il “linguaggio” del piano regolatore è costituito es-
senzialmente da due elementi: nel disegno di massima della rete delle infrastrutture per il trasporto
(linee ferroviarie e, soprattutto, viabilità carrabile) e nella suddivisione del territorio dell’ambito inte-
ressato (per esempio, il territorio comunale, oppure la città esistente e le zone di espansione) in “zo-
ne”, ciascuna caratterizzata da specifiche caratteristiche funzionali e fisiche. Più esattamente, da zone
alle quali, con l’attribuzione di destinazioni, parametri e indici, si intende attribuire un differente ca-
rattere funzionale e fisico.
Si tratta della procedura tecnica cosiddetta della “zonizzazione”, alla quale la pianificazione urbani-
stica ha tradizionalmente fatto ricorso e della quale ancor oggi generalmente ci si avvale (sebbene sia
stata negli ultimi decenni sottoposta a critica, per ragioni che appresso vedremo).
La procedura consiste sostanzialmente nell’attribuire a ciascuna zona, in cui viene articolato il terri-
torio, particolari “destinazioni d’uso” e particolari quantità e tipologie di edificazione.
L’attribuzione di destinazioni d’uso sostanzialmente consiste nell’individuare e prescrivere qual è la
“funzione” prevalente cui quella parte del territorio deve essere adibita (residenza, industria, artigia-
nato, commercio, servizi pubblici ecc. ecc.), e nell’esprimere normativamente quali sono le utilizza-
zioni cui possono essere adibite le diverse unità di spazio, edificate e libere, che compongono quella
zona (così, ad esempio, nelle “zone residenziali” possono essere consentite abitazioni, altre attività
compatibili fino a una certa percentuale, mentre sono escluse industrie, attività artigianali ecc. ecc.).
Le quantità e le tipologie di edificazione sono generalmente espresse, nella pianificazione tradiziona-
le, da indici e parametri di carattere sintetico o di carattere analitico.
Quelli sintetici consistono nell’attribuire, alle diverse zone, densità di utilizzazione (per esempio, nel-
le zone residenziali si adoperava il parametro di abitanti per ettaro) o di edificazione (metri cubi per
metro quadrato), o rapporti tra superficie fondiaria (cioè superficie di pertinenza delle costruzioni) e
superficie territoriale (cioè superficie totale della zona o dell’ambito, comprese le strade le piazze, le
aree per servizi pubblici ecc.).
Quelli analitici consistono nel definire, più precisamente, le specifiche caratteristiche fisiche
dell’edificazione: ciò che avviene o in sede di definizione delle norme, oppure in successivi piani ur-
banistici attuativi. Le grandezze che si adoperano sono costituite prevalentemente dai seguenti ele-
menti:
 dimensione minima e massima del lotto edificabile,
 rapporto tra la superficie copribile con la costruzione e la superficie totale del lotto (rapporto
di copertura),

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 rapporto tra cubatura o superficie utile edificabile e superficie del lotto (indice di fabbricabili-
tà),
 numero dei piani e/o altezza massima delle costruzioni,
 distanze dai confini, dalla strada, dall’edificio vicino ecc. (distacchi).
È facile comprendere come l’attribuzione di funzioni e di quantità alle proprietà fondiarie determina
una forte trasformazione di valori immobiliari. Ma su questo torneremo in seguito.

La legge urbanistica del 1942

La pianificazione in Italia prima del 1942

Fino alla Seconda guerra mondiale, in Italia non c’era una legge che definisse gli istituti, le procedure
e i contenuti della pianificazione urbanistica. Ogni volta che si riteneva necessario formare un piano
urbanistico, si procedeva secondo regole e norme stabilite caso per caso: generalmente, ogni piano
veniva approvato con legge dello Stato. Nel corso della seconda metà dell’Ottocento prevalevano i
“piani d’ampliamento”, relativi a singole zone d’espansione o alla valorizzazione tramite ristruttura-
zione di aree centrali.
I piani riguardano soprattutto le grandi città: Firenze (piano Poggi del 1865), Roma (piani Viviani
del 1873 e del 1982, piano Saintjust-Nathan del 1911), Milano (piani d’ampliamento e di ristruttura-
zione, poi il piano Beruto del 1889, il piano Pavia-Masera del 1912), Torino (numerosi “piani
d’ampliamento” nel corso dell’Ottocento, poi il piano regolatore del 1906 e le successive varianti),
Genova (numerosi piani d’ampliamento), Napoli (rilevante il “piano di risanamento” del 18851, poi il
piano De Simone del 1914), Bologna, Ancona, Cuneo, Bergamo e numerose altre città grandi e me-
die.

Nasce l’Istituto nazionale di urbanistica

L'Inu (Istituto nazionale di urbanistica) ha avuto, soprattutto fino agli anni ‘60, un ruolo di grande
rilievo per l’affermazione dell’urbanistica nella cultura, nella legislazione e (più limitatamente) nella
prassi in Italia. L’Inu viene fondato nel gennaio del 1930, a conclusione del XII Congresso interna-
zionale della Fédération internationale pour l'habitation et l'aménagement du territoire (Fihuat). Il
congresso della Fihuat quell'anno si era tenuto in Italia, a Roma. Il comitato organizzatore, nel chiu-
dere il bilancio, aveva registrato un piccolo attivo (246 mila lire di allora). Aveva deciso di costituire
un istituto di cultura che si proponesse “lo studio dei problemi tecnici, economici e sociali, relativi

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Una delle leggi per la determinazione delle indennità espropriative ancora oggi in uso è la legge per il risanamento di Napoli, con
la quale fu approvato il piano di risanamento, del 1885. Si legga anche: MATILDE SERAO, Il ventre di Napoli., ripubblicato recente-
mente dal quotidiano l’Unità.
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allo sviluppo dei centri urbani e l'esame delle questioni relative all'organizzazione e al funzionamento
dei servizi pubblici di carattere municipale”.
Era una organizzazione di élite, e tale è rimasta per molti anni. Raccoglieva, nel primo decennio della
sua vita, professionisti e studiosi in vario modo legati al dominante regime fascista. Fu però uno dei
luoghi nei quali si preparò il futuro democratico dell'Italia. Consentì all'Inu di svolgere questo ruolo il
fatto che esso programmaticamente si era posto il compito di aprire un rilevante segmento della so-
cietà italiana a esperienze tecniche, ma quindi anche a più profondi influssi culturali maturati fuori
dalla “provincia” italiana: prevalentemente, nell'ambito delle democrazie anglosassoni.
La prima fase della vita dell’Inu si concluse, nel 1942, con l'approvazione, da parte della Camera dei
Fasci e delle Corporazioni, della prima legge urbanistica italiana. È la legge ancora oggi vigente, ar-
ricchita e complicata dalle numerose integrazioni e dalle parziali modifiche che da allora si sono sus-
seguite: fra poco ne parleremo ampiamente. Ma diciamo subito che fu il prodotto, di notevole livello,
di uno scontro aspro tra i difensori a oltranza della proprietà privata e quelli che volevano porre dei
limiti ai diritti di utilizzazione fondiaria. Già in quegli anni, negli anni del regime fascista, l'azione
dell’Inu aveva alla sua base una proposta che ancora oggi è attuale e avanzata: una proposta che
prevedeva l'esproprio preventivo delle aree urbane e il pagamento, per le aree non ancora urbanizza-
te, di un'indennità che tenesse conto soltanto delle utilizzazioni produttive in atto.
Oltre che sulle caratteristiche tecniche del sistema di pianificazione previsto, per le quali il monopolio
culturale dell’Inu rende in qualche misura ovvia l'accettazione delle sue proposte, l'influenza dell'Isti-
tuto è perciò anche individuabile nelle parti più “politiche” della legge. In quelle sue parti che avreb-
bero potuto consentire ai comuni di espropriare le aree d'espansione individuate dal Piano regolatore
generale, pagando un'indennità che non tenesse conto degli incrementi di valore derivanti dalle previ-
sioni di piano. È una parte della legge che soltanto eccezionalmente è stata applicata. Ma il divario
tra leggi positive, e cattive o pessime attuazioni, è una caratteristica tipica dell'Italia.
Quasi a suggello del contributo dell’Inu alla legge urbanistica lo Stato, con regio decreto del 1943,
eresse l’Inu in ente morale e lo riconobbe come “Istituto di alta cultura”. Nella nomenclatura giuridi-
ca italiana, si trattava di un riconoscimento molto significativo, che faceva dell’Inu, libera associazio-
ne di cultori della materia, l'espressione più autorevole e ufficiale della cultura urbanistica in Italia.

La legge urbanistica del 1942

Ma è tempo ormai di vedere un po’ da vicino la legge urbanistica italiana, la legge 1150 del 1942.
Scrive Vezio De Lucia:
La legge urbanistica italiana ha cinquant'anni. Fu promulgata lunedì 17 agosto 1942 da Vittorio
Emanuele III a Sant'Anna di Valdieri, dov'era in vacanza. La stampa di quei giorni da notizia di
una grande vittoria navale dell'Asse nel Mediterraneo, denuncia Londra per sanguinose repres-
sioni in India, invita alla cura degli orti di guerra. La nuova legge era stata preceduta da lunghi
studi e non può essere liquidata tout court come una legge fascista. Nelle commissioni legisla-
tive del Senato e della Camera dei fasci e delle corporazioni si scontrarono i difensori ad ol-
tranza della proprietà privata con quelli che alla proprietà intendevano porre dei limiti. Inter-
venne anche l’Inu (Istituto nazionale di urbanistica) che aveva elaborato una proposta basata
sull'esproprio preventivo delle aree urbane. Alla conclusione del dibattito, il ministro dei lavori
pubblici Giuseppe Gorla poteva comunque dichiarare che la legge approvata “non può far ti-

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more ai galantuomini, ma solo a coloro che, attraverso il diritto di proprietà, vogliono difende-
re la speculazione”2.
La legge 1150 del 17 agosto 1942 è ancor oggi la legge fondamentale in materia urbanistica. Nono-
stante il mezzo secolo trascorso, nonostante che dal 1972 le regioni a statuto ordinario abbiano la
pienezza della potestà legislativa in materia, nonostante le numerosissime “modificazioni e integra-
zioni” intercorse con successivi atti legislativi, l’impianto complessivo della pianificazione è ancora
determinato, in Italia, dagli istituti, i contenuti e le procedure stabilite dalla legge 1150/1942.
Colgo l’occasione per ricordarvi che: per richiamare una legge servono, e sono sufficienti, due nume-
ri: il numero d’ordine della legge nell’anno, e la cifra dell’anno. Ma il nome completo della legge è
costituito nella forma legge oppure legge Regione Veneto giorno mese anno, numero
d’ordine, “titolo ufficiale”.
Esamineremo adesso alcuni aspetti essenziali della legge così come fu originariamente emanata, pre-
scindendo dalle modifiche successivamente introdotte.

Il sistema della pianificazione

Finalità della legge è la disciplina de “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo
urbanistico in genere nel territorio del Regno” (articolo 1). Tale disciplina “si attua a mezzo dei piani
regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva” (articolo
2).
Il cuore della legge, e del sistema di pianificazione che essa instaura, è il “piano regolatore generale
comunale” (Prg). Esso (e questa è una novità rispetto alla precedente pianificazione) dev’essere este-
so all’intero territorio comunale, e deve indicare essenzialmente (articolo 7)
1. la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e, laddove occorra, naviga-
bili, concepita per la sistemazione e lo sviluppo dell'abitato, in modo da soddisfare alle esi-
genze del traffico, dell'igiene e del pubblico decoro;
2. la divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate all'espansione dell'ag-
gregato urbano, e i caratteri e i vincoli di zona da osservare nell'edificazione;
3. le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciale servitù;
4. le aree da riservare a sede della casa comunale e della casa del Fascio, alla costruzione di
scuole e Chiese e ad opere e impianti d'interesse pubblico in generale
Sono obbligati a fare il Prg tutti i comuni compresi in appositi elenchi che il Ministero dei lavori pub-
blici è tenuto a formare e aggiornare. Ne hanno facoltà tutti gli altri.
I comuni che non sono dotati di Prg devono comunque adottare un Regolamento edilizio, che costi-
tuisce lo strumento minimo di disciplina delle trasformazioni, e che contiene un allegato cartografico
denominato “Programma di fabbricazione”.
Il Prg è attuato, secondo la legge, o per intervento diretto (licenza edilizia, oggi concessione edili-
zia), o - per determinate zone o parti - con il tramite di un “piano particolareggiato d’esecuzione”
(Pp). Il piano particolareggiato è esteso a una parte del territorio comunale, e precisa per essa la di-
sciplina prevista dal Prg a livello di dettaglio. Esso può giungere a indicare le sagome planimetriche e
altimetriche dei singoli edifici (planovolumetrico). Più precisamente, la legge prescrive (articolo 13):

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VEZIO DE LUCIA, Se questa è una città, Editori riuniti, Roma 1992.
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Il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali
devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona e debbono
inoltre essere determinati:
– le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze;
– gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico;
– gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica
edilizia;
– le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano;
– gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare;
– la profondità delle zone laterali a opere pubbliche la cui occupazione serva ad integrare le
finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze future.
Ciascun piano particolareggiato di esecuzione deve essere corredato dalla relazione illustrativa
e dal piano finanziario di cui al successivo articolo 30.
Oltre alla pianificazione comunale, la legge prevede altri due livelli di pianificazione sovracomunali.
Un primo livello è costituito dal “piano regolatore intercomunale” (Pic), che è un piano regolatore
identico al Prg ma esteso al territorio di più comuni limitrofi: ha quindi il medesimo contenuto del
Prg.
Un secondo livello è costituito dal “piano territoriale di coordinamento” (Pt). Mentre il Pic è formato
per iniziative dei comuni, il Ptc è di competenza del Ministero dei lavori pubblici il quale (dove oc-
corra formarlo) ne stabilisce il perimetro e lo redige. Per quanto riguarda il suo contenuto, la legge
stabilisce (articolo 5):
Nella formazione dei detti piani devono stabilirsi le direttive da seguire nel territorio considera-
to, in rapporto principalmente:
a) alle zone da riservare a speciali destinazioni ed a quelle assoggettate a speciali vincoli o limi-
tazioni di legge;
b) alle località da scegliere come sedi di nuovi nuclei edilizi od impianti di particolare natura ed
importanza;
c) alla rete delle principali linee di comunicazione stradali, ferroviarie, elettriche, navigabili esi-
stenti e in programma.
I piani, elaborati d'intesa con le altre Amministrazioni interessate previo parere del Consiglio,
superiore dei lavori pubblici, sono approvati per decreto Reale su proposta del Ministro per i
lavori pubblici, di concerto col Ministro per comunicazioni, quando interessino impianti ferro-
viari, e col Ministro per le corporazioni ai fini della sistemazione delle zone industriali nel terri-
torio nazionale.
E che inoltre (articolo 6):
II piano territoriale di coordinamento ha vigore a tempo indeterminato e può essere variato con
decreto reale previa la osservanza della procedura che sarà stabilita dal regolamento di esecu-
zione della presente legge.
I Comuni, il cui territorio sia compreso in tutto o in parte nell’ambito di un piano territoriale di
coordinamento, sono tenuti ad uniformare a questo il rispettivo piano regolatore comunale.
In tal senso si dice che il Ptc è sovraordinato rispetto al piano regolatore comunale, o agli altri piani
di livello “sottordinato”.
Nella successiva evoluzione legislativa si può dire che si sono sviluppate le “figure pianificatorie” de-
rivate, rispettivamente, dal piano particolareggiato d’esecuzione (soprattutto con le leggi per la casa
degli anni ‘60 e ‘70) e dal piano territoriale di coordinamento (con le legislazioni regionali e con la
legislazione nazionale degli anni ‘80). Ma su questo torneremo più avanti.

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I piani urbanistici nel “sistema” della legge 1150/1942 si distinguono a seconda: del livello territoria-
le (comunali, comprensoriali, provinciali, regionali ecc.); del fatto che siano generali, riguardino cioè
l’intero territorio dell’ambito considerato, o particolareggiati, se dettagliano la disciplina urbanistica
per una parte dell’ambito cui si riferisce il piano generale.

Le procedure della pianificazione

Le procedure sono un aspetto molto importante del processo di pianificazione territoriale e urbana.
Sarebbe sciocco vederle solo come una serie di adempimenti burocratici. In realtà esse esprimono il
rapporto tra il momento tecnico e il momento politico nella formazione dei piani (e quindi un aspetto
rilevante di quel rapporto tra urbs e polis, tra urbanistica e politica, di cui abbiamo più volte discor-
so), e insieme il sistema delle garanzie che, appunto dal procedimento, vengono assicurate ai diversi
soggetti interessati.
Descriverò la procedura di formazione del piano regolatore generale comunale. Essa vale, con poche
differenze, anche per gli altri piani e, nei suoi principi ispiratori e nelle sue stesse formulazioni, non si
è modificata almeno fino a tutti gli anni ‘80.
È necessario premettere che
 si definisce formazione l’intero procedimento nell’ambito del quale il piano, da intenzione e de-
cisione, diventa un atto amministrativo vigente e operante (e non la mera redazione tecnica del
piano)
 i protagonisti della pianificazione sono, nel sistema italiano, gli enti pubblici; ai tempi della
1150/1942, il governo nazionale (e in particolare il Ministero dei lavori pubblici) e i comuni;
nella vigente Repubblica, gli enti pubblici elettivi di primo grado
 il piano è un atto amministrativo complesso, nel senso che esso esprime e garantisce gli inte-
ressi di diversi soggetti pubblici.
Il primo momento nel procedimento di formazione del piano è la decisione di formarlo. Questo mo-
mento può essere una scelta autonoma del soggetto pianificatore, oppure può essere un obbligo de-
rivante dal sistema normativo (per esempio, i comuni inclusi negli elenchi dei comuni obbligati ai sen-
si della legge 1150/1942, articolo.
Connesso alla decisione di formarlo, è la scelta del soggetto cui affidare la redazione tecnica. La so-
luzione preferibile, che si è via affermata nelle zone nella quali vi è una consolidata “cultura della pia-
nificazione”, è quella di un ufficio di pianificazione che si fa affiancare da esperti incaricati come con-
sulenti. Ma in moltissimi comuni e provincie si continua a delegare la redazione dei piani a professio-
nisti esterni, generalmente scelti o perché famosi, o con il metodo della lottizzazione, o per amicizia
diretta con il sindaco.
Conclusa la redazione tecnica, il piano viene sottoposto alla valutazione politica degli organi previsti
dalle regole e dalla prassi dei diversi enti (la Giunta, commissioni ecc.) per essere adottato
dall’organo collegiale più ambio (Consiglio comunale o provinciale, o regionale). Con l’adozione il
piano non è più un prodotto solo tecnico o culturale, ma è compiuto: esprime entrambe le compo-
nenti della sua genesi: quella tecnico-culturale, e quella politico-amministrativa. Non è solo un “pro-
getto” di piano, è un piano vero e proprio.
Una volta adottato, il piano deve venir pubblicato. Non è una pubblicazione meramente formale,
come quelle di qualsiasi altra deliberazione, ma è un atto volto a far conoscere davvero il contenuto
del piano in vista della fase successiva, cioè all’intervento dei soggetti interessati (in senso teorica-
mente divenuto molto ampio) sulle scelte di piano.

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Questo intervento si esplica, nella fase successiva, con le osservazioni. Queste, nella formazione di
un piano generale, hanno (o almeno, dovrebbero avere) il carattere di un contributo migliorativo del-
le scelte del piano. Sono cioè proposte che vengono formulate per introdurre modifiche a questo o a
quell’altro punto, o per esporre critiche anche radicali all’impostazione o alle singole scelte del piano.
Una volta le osservazioni potevano essere presentate solo dagli enti e dalle associazioni di categoria,
oggi (dopo la defascistizzazione e democratizzazione dello Stato e delle sue leggi) anche dai cittadini
.
Alle osservazioni l’ente pianificatore deve replicare con le controduzioni, cioè dichiarando motiva-
tamente se intende tener conto o meno delle critiche e delle proposte di modifica. L’ente può anche
non replicare a nessuna osservazione e trasmetterle tutte allargano superiore, ma se ne esamina una
deve esaminarle tutte.
A questo punto l’intero pacchetto (il piano nella sua forma di documento cartografico e di testo, le
deliberazioni di incarico e di adozione, le osservazioni, le controdeduzioni con la relativa delibera, i
documenti che documentano l’avvenuta pubblicazione ecc.) viene trasmesso all’organo sovraordina-
to (provincia, regione o stato) cui le leggi vigenti attribuiscono la potestà di decidere in ultima istan-
za.
L’ultimo passaggio sostanziale è appunto la approvazione, compiuta da un organo dello Stato nazio-
nale ai tempi della 1150/1942, dalle regioni dopo la loro istituzione, dalle province là dove le regioni
le hanno delegate ad approvare i piani comunali.
Dopo l’approvazione (o meglio, dopo l’atto che certifica l’avvenuta approvazione e la rende pubbli-
ca) il piano è vigente: ossia esplica in pieno la sua efficacia.

Le espropriazioni

La fase unitaria

Abbiamo accennato al fatto che, in Italia, la legge per le espropriazioni è stata definita nella stessa
fase in cui, nelle altre nazioni europee, le esigenze della modernizzazione capitalistico-borghese sol-
lecitavano a rendere efficienti le opere di infrastrutturazione del territorio e quelle di risanamento del-
le aree malsane delle città.
In Italia il primo provvedimento normativo generale introdotto nell'ordinamento giuridico del neona-
to stato unitario italiano in materia di espropriazione per pubblica utilità di beni immobili fu la legge
25.6.1865 n.2359. Nell’esposizione di Luigi Scano 3
Riducendone all'essenziale i contenuti, la legge 2359/1865 prevedeva:
- la richiesta, da parte degli enti interessati, alla competente autorità (diversa a seconda delle
opere la cui realizzazione motiva la richiesta) della dichiarazione di pubblica utilità delle opere
da realizzarsi, fatta eccezione per le opere attuative di progetti la cui approvazione, a norma di
legge, comporti la predetta dichiarazione;

3
LUIGI SCANO, Esproprio, in “Enciclopedia di urbanistica e pianificazione territoriale”, a cura di F. Indovina, Franco Angeli edito-
re, Milano 1987, volume 4°, pp. 699 e segg.
10
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- la dichiarazione di pubblica utilità con l’indicazione dei termini d'inizio e d'ultimazione delle
espropriazioni e dei lavori di realizzazione delle opere;
- la formazione parte dell'ente espropriante del piano particolareggiato d'esecuzione, con de-
scrizione degli immobili da espropriare e dei relativi proprietari, e indicazione delle somme of-
ferte quali indennità;
- la determinazione dell'indennità come “il giusto prezzo che [...] avrebbe avuto l'immobile in
una libera contrattazione di compravendita
- l'emissione, da parte dell'autorità competente, del decreto di espropriazione, con conseguente
trasferimento della proprietà dall'espropriato all'espropriante.
È significativo notare, osserva Scano,
come la legge 2559/1865 prevedesse “nei casi di occupazione parziale”, che I'indennità espro-
priativa avesse a consistere “nella differenza tra il giusto prezzo che avrebbe avuto l’immobile
avanti l’occupazione, e il giusto prezzo che potrà avere la residua parte di esso dopo
l’occupazione”, ma anche, per converso, che “qualora dall'esecuzione dell'opera pubblica derivi
un vantaggio speciale e immediato alla parte del fondo non espropriata, questo vantaggio sarà
estimato e detratto dall'indennità” calcolata come appena ora esposto.
E altresì la stessa legge 2359/1865 prevedeva la possibilità che un'opera di pubblica utilità
(seppur, in questo caso, da dichiararsi tale con legge) comportasse l’imposizione “ai proprietari
di beni confinanti o contigui alla medesima” dell'“obbligo di contribuire all'esecuzione in ragio-
ne del maggior valore che vengono ad acquisire le loro proprietà” e determinava l’entità di tale
contributo (ove non fosse indicata nella specifica legge di dichiarazione di pubblica utilità
dell'opera) in misura “uguale alla metà del maggior valore risultante dall'esecuzione delle opere
di pubblica utilità”.
Cosicché non pare illegittimo riconoscere nel legislatore dei 1865, operante in un contesto, cul-
turale e giuridico, ma anche, e soprattutto, sociale ed economico, tale da motivare, se non da
giustificare, il riferimento ai valori di mercato per la determinazione delle indennità espropriati-
ve, l’embrionale coscienza di un concetto che fu poi chiaramente espresso nel Parlamento ita-
liano nel 1907, discutendosi la legge Giolitti: il concetto per cui non è ammissibile riconoscere
ai proprietari dei beni immobili gli aumenti di valore del bene che non sono prodotti né dal ca-
pitale né dal lavoro del proprietario, ma che sono dovuti al capitale e al lavoro della collettività.

Le espropriazioni per il risanamento di Napoli

Le gravissime condizioni igieniche di Napoli nei primi decenni di vita dello Stato unitario, e la situa-
zione endemica di gravi malattie infettive, sollecitarono l’esigenza di risanare una vastissima parte del
“ventre di Napoli”. Si introdusse una differente valutazione dell’indennità espropriativa, con la legge
15.1.1885 n. 2892 per il risanamento della città di Napoli.
Con essa si stabiliva che “I'indennità dovuta ai proprietari degli immobili espropriati” fosse “de-
terminata sulla media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio, purché essi
abbiano data certa. corrispondente al rispettivo anno di locazione” (cioè in misura pari al valo-
re medio tra quello di mercato e quello corrispondente alla somma delle ultime dieci annualità
di fitto), e che, in difetto di tali fitti accertati, fosse “fissata sull'imponibile netto agli effetti delle
imposte su terreni e su fabbricati”.

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Il metodo di determinazione dell'indennità fissato dall'ora citata legge 2892/1885, nel persegui-
re il fine, sommamente pratico. di ridurre l’entità degli indennizzi da corrispondere in relazione
a finalità speciali e aventi. veri o presunti, caratteri di emergenza. rivelava la consapevolezza
della necessità di mediare, quantomeno. i valori desumibili dagli andamenti di un mercato
tutt’affatto anomalo, quale non pub non essere guelfo degli immobili urbani con valori che fa-
cessero riferimento a quello attribuito ai beni dalla loro pregressa redditività4.

La legge di Giolitti per Roma

Nei primi lustri del nuovo secolo Giovanni Giolitti cercò di interpretare le esigenze e gli interessi di
una borghesia progressista, nella quale gli interessi del profitto non dovevano essere eccessivamente
subordinati a quelli della rendita. Nel 1907, in connessione con il nuovo Piano regolatore generale di
Roma (allora amministrata dal Blocco popolare guidato da Ernesto Nathan), in corso di elaborazio-
ne, il Parlamento approvò la legge 11.7.1907 n., 502 “provvedimenti per la città di Roma”. In essa si
prevedeva che, per le “aree fabbricabili comprese nel perimetro del nuovo piano regolatore”, il co-
mune potesse espropriarle “a un prezzo corrispondente al valore dichiarato dal proprietario delle aree
agli effetti della tassa sulle aree stesse”. Questa tassa “colpisce quella parte del valore capitale che
eccede ciò ch’è rappresentato dalla rendita della coltura agraria colpita da imposta fondiaria”.
Questa legge costituisce un precedente interessante per due motivi. Innanzitutto viene ribadita la ne-
cessità di correggere il mercato e i valori immobiliari da esso determinati, staccandosi da questi in
modo ancora più marcato che con la legge di Napoli. In secondo luogo, si collega il valore
dell’indennità alla dichiarazione fiscale fatta dai proprietari i quali, come è noto, tendono sempre a
dichiarare valori anche molto inferiori a quelli reali.

Le espropriazioni nella legge del 1942

Abbiamo già accennato al fatto che l'articolo 18 della legge 1150/1942 prevede la facoltà, per i co-
muni dotati di piano regolatore generale approvato, di espropriare “entro le zone d'espansione
dell'aggregato urbano (...) le aree inedificate e quelle su cui insistano costruzioni che siano in contra-
sto con la destinazione di zona ovvero abbiano carattere provvisorio”.
La procedura di esproprio di tali aree poteva quindi essere avviata in conseguenza del mero fatto
dell'avvenuta approvazione del Prg, senza bisogno della specifica dichiarazione di pubblica utilità,
purché il Prg venisse “corredato di un piano finanziario formato dal comune e approvato, oltre che
dai normali organi di tutela, dai ministri dell'interno e delle finanze”, mentre l’adozione e conseguente
pubblicazione dei piani particolareggiati relativi alle aree interessate poteva essere rimandata fino a
dieci anni dall'avvenuta espropriazione.
In tal modo, in sostanza, l'espropriazione viene svincolata sia dalla realizzazione della singola opera,
sia comunque da una previsione esecutiva. L’esproprio può essere utilizzato per costituire, in antici-
po rispetto ai processi di urbanizzazione, demani di aree da urbanizzare successivamente: così come
da tempo avveniva in paesi come l'Olanda, la Svezia, la Gran Bretagna.
Tra le aree espropriate, quelle destinate alla edificazione privata, erano soggette a un “diritto di pre-
lazione” dei primitivi proprietari e dei loro eredi, ai quali, ove lo richiedessero, avrebbero dovuto es-

4
LUIGI SCANO, ibidem.
12
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sere “ricedute (...) a un prezzo che, tenuto per base quello di esproprio, sia maggiorato solo di una
quota commisurata alle spese incontrate dal comune per opere e impianti di piano regolatore e all'im-
portanza della destinazione” sempreché i richiedenti si fossero impegnati a costruirvi in proprio se-
condo le destinazioni di piano regolatore. Le aree destinate alla edificazione privata non richieste dai
precedenti proprietari potevano essere rivendute dal comune nel momento e alle condizioni da esso
ritenute più opportune. Dal momento dell'espropriazione a quello dell'utilizzazione o della vendita le
aree espropriate avrebbero dovuto dal comune, verso il pagamento di un congruo fitto, essere lascia-
re in uso ai proprietari espropriati.
La procedura d'esproprio prevista era quella della legge 2359/1865, e cosi l'indennità espro-
priativa. A quest'ultimo proposito l’articolo 38 della stessa legge prescriveva che “per la de-
terminazione dell'indennità (...) non si tiene conto degli incrementi dl valore attribuibili sia di-
rettamente che indirettamente all'approvazione del piano regolatore generale e alla sua attua-
zione”. In altri termini. la corretta applicazione dei dispositivi di legge avrebbe dovuto portare
a fissare le indennità di esproprio dei terreni in misura pari al valore a essi derivante dalle loro
utilizzazioni in atto antecedentemente all'attribuzione, operata dalla pianificazione urbanistica,
della qualità di zone di espansione dell'aggregato urbano: cioè, nella quasi totalità dei casi, pari
al valore agricolo. I dispositivi normativi ora esposti non ebbero. nei decenni del dopoguerra,
M alcuna pratica attuazione. Ciò è certamente da addebitarsi alla farraginosità delle procedure
espropriative previste dalla legge (...) e ancor più dall’assoluta mancanza di finanziamenti ai
comuni, al fine di innescare processi di acquisizione e urbanizzazione di aree di espansione, ca-
paci poi, a regime, ove correttamente gestiti, di autoalimentarsi (...)5

5
LUIGI SCANO, ibidem
13
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Capitolo 6 - Il dopoguerra e la ricostruzione

La prima “emergenza”

Nel 1942 l’Italia ha la sua legge urbanistica. Ma siamo in piena guerra. Questa finisce pochi anni do-
po: nella primavera del 1945. Inizia la fase della ricostruzione del paese.
I danni sono enormi, concentrati nel triangolo industriale e nelle grandi città.
Particolarmente acuto il problema abitativo che già prima della guerra era assai grave. Mentre in molti
paesi europei la ricostruzione è stata utilizzata per impostare su basi nuove e razionali i problemi dello
sviluppo urbano e territoriale, in Italia, viceversa, è stata utilizzata per far marcia indietro rispetto agli
strumenti di cui già si disponeva: con l’alibi di “superare rapidamente la fase contingente della ricostru-
zione dei centri abitati” attraverso “dispositivi agili e di emergenza”, fu accantonata la legge urbanistica
e fu varata la legge sui piani di ricostruzione, disciplinati da norme speciali, estesi solo a porzioni del
territorio comunale, causa di molte sciagure per le città italiane.
Impariamo questo termine: “emergenza”. Da allora in Italia, a differenza che negli altri paesi civili,
l’emergenza viene adoperata (o, come vedremo, addirittura inventata) per eludere le regole della pia-
nificazione: della corretta e razionale gestione delle trasformazioni territoriali.
Nel dopoguerra, non si ha il coraggio di abbandonare esplicitamente la pianificazione. Allora si in-
ventano i “piani di ricostruzione”: uno strumento semplificato, rozzo, privo di basi analitiche, finaliz-
zato a far presto: qualche macchia di colore su di una carta per indicare le zone d’espansione, qual-
che segno nella città edificata per indicare i nuovi allineamenti. Poco di più di questo.

L’edilizia, la locomotiva della ricostruzione

Le leggi non sono mai neutrali. Esprimono volontà politiche, interessi economici, aspettative e pro-
getti sociali. Sono funzionali agli interessi dominanti in un momento dato: nell'immediato dopoguer-
ra, la legge sui piani di ricostruzione era funzionale alla scelta di fondo di assegnare all'edilizia un
ruolo trainante dello sviluppo..
Leggiamo un testo di Alessandro Tutino, sul ruolo che l’edilizia ha assunto in quegli anni nel mecca-
nismo economico italiano6.
Nell'immediato dopoguerra. la ripresa economica aveva posto subito il problema del ruolo trainante del-
lo sviluppo, che non poteva essere interamente affidato all'industria del nord sia a causa dei gravi danni
subiti dagli impianti, sia a causa dell'arretratezza di quelli funzionanti, sia a causa della dequalificazione
della mano d'opera in conseguenza della pausa forzata. II settore edilizio si prestava ottimamente al ruo-
lo trainante, o quanto meno di collaborazione, sia perché non richiedeva in partenza né impianti costosi,
né imprenditori particolarmente esperti, né mano d'opera qualificata, né materiali di importazione. sia
perché rispondeva ad una esigenza sociale sentitissima che era quella della ricostruzione fisica delle città
e della dotazione individuale di una dimora sicura come bisogno primordiale.

6
Da: ALESANDRO TUTINO, Relazione al convegno dell’Istituto nazionale di urbanistica del 25 giugno 1971: “Politica della casa e
politica del territorio, Le contraddizioni delle leggi approvate e proposte”, in: Urbanistica, n. 58, ottobre 1971, pp. 50 e segg.
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Accanto a questa ragione economica del ruolo assegnato all’industria delle costruzioni, ecco il ruolo
sociale: la domanda di abitazioni. Ma l’utilizzazione perversa di questa domanda rende sempre più
perverso il meccanismo che si mete in moto. Prosegue Tutino:
Alla base della fortuna del settore edilizio. vi è stata sicuramente una consistente domanda di abitazioni
determinata dalla stasi bellica e dalle distruzioni, e in seguito alimentata dalla politica di facilitazioni
creditizie e fiscali. dallo sviluppo dei redditi con domanda di rinnovamento del patrimonio edilizio obso-
leto, e dalle migrazioni interne. A questo punto tuttavia il livello della domanda per lo più concentrata
nelle aree di sviluppo intensivo e la sua progressione sistematica avevano già determinato fenomeni di
autoesaltazione del meccanismo: la disponibilità di aree edificabili risentiva del fenomeno di anomalia
tipico di questo mercato che si esprime in un comportamento di monopolio collusivo. ossia di conve-
nienza dei proprietari ad attendere una indefinita prosecuzione della lievitazione della domanda e dei
prezzi, rendendo in tal modo scarse e rendendo quindi sempre più care le aree e le abitazioni. I prezzi
delle abitazioni sono aumentati in Italia assai più consistentemente di ogni altro bene, e quindi gli inve-
stimenti e i risparmi si sono orientati massivamente in questa direzione7.
A una domanda reale si risponde insomma con un’offerta determinata da meccanismi spontaneistici
affidati alla speculazione. La domanda è allora un pretesto per alzare i prezzi, e i prezzi più alti, e le
aspettative di maggiori incrementi, stimolano il drenaggio di risorse da altri impieghi verso il settore
degli investimenti immobiliari.
La convenienza all'investimento ha ulteriormente incrementato la domanda e quindi i prezzi delle aree e
delle abitazioni. Analogo effetto ha avuto la politica seguita da tutti i governi di centro e poi anche dal
centrosinistra, imperniata sugli incentivi all'acquisto di abitazioni in proprietà: i mutui agevolati e le a-
gevolazioni fiscali hanno avuto oggettivamente l'effetto di espandere e di anticipare, rispetto ai bisogni e
alle possibilità reali degli aspiranti, la domanda di abitazioni nuove. favorendo questo tipo di investi-
mento del piccolo risparmio rispetto ad altri investimenti e ad altri consumi.8 (...)

Edilizia e industria

Nella fase iniziale del processo il settore edilizio si è trovato in posizione di oggettiva alleanza con gli al-
tri settori industriali, poiché come quelli si alimentava delle immigrazioni interne, e anche in favore di
quelli ricuperava redditi distribuiti.
In definitiva, le migrazioni interne, la convenienza all'investimento, la politica di incoraggiamento
all'acquisto sono state le componenti essenziali che hanno provocato un'enfasi della domanda, hanno
favorito la speculazione e quindi la lievitazione dei prezzi delle abitazioni. Ovviamente, questo pro-
cesso ha provocato un vertiginoso innalzamento anche nei prezzi degli affitti. Tutto il processo si
svolge senza mai risolvere il problema della casa per i meno abbienti. anzi aggravandolo continua-
mente.
Ecco dunque spiegate più compiutamente le ragioni per cui, nell’Italia del dopoguerra, pur dispo-
nendo di quella non disprezzabile legge urbanistica sfornata nel 1942, non la si adopera.
Ma il processo avviato contiene in sé le proprie contraddizioni, e in un paese democratico le con-
traddizioni - come vedremo - non mancano di esplodere prima o poi. È proprio l’atteggiamento nei
confronti della pianificazione a costituire un elemento di conflitto con i settori produttivi più avanza-
ti.
Non appena lo sviluppo economico del paese ha consentito all'industria di raggiungere livelli di concorrenzia-
lità sul piano internazionale e di allacciare allo stesso livello rapporti economici che le consentivano di libe-

7
Ibidem.
8
Ibidem
15
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rarsi dalla subordinazione al mercato finanziario interno. si sono create anche le condizioni per mettere sul
tappeto le conflittualità più o meno latenti tra il settore edilizio immobiliare e quelli industriali più avanzati.
Ciò è senza dubbio avvenuto nei primi anni sessanta che hanno visto, non a caso. la fioritura improvvisa del-
la pianificazione con il lancio contemporaneo di tutte le più importanti iniziative anche a livello intercomuna-
le: l’industria del nord cominciava sentire il bisogno di razionalizzare l'assetto del territorio per poter operare
a scala adeguata per realizzare nuove economie di scala a un livello superiore...
... gli industriali del nord infatti hanno ancora bisogno degli immigrati che costituiscono, come mano d'opera
a basso costo il principale elemento di concorrenzialità sul piano internazionale, e non possono tollerare l'o-
stacolo rappresentato ormai per i nuovi insediamenti economici dall'altissimo prelievo della rendita fondiaria,
che tra l’altro sottrae una percentuale non trascurabile dei redditi che non vengono restituiti agli altri settori
per il reinvestimento, né possono tollerare la distrazione di un'eccessiva quota di risparmio dai consumi indu-
striali, né la pressione per l’elevazione dei salari provocata in larga misura dai crescenti costi degli alloggi9.
Ricordiamo infatti che un imprenditore capitalista compra forza lavoro: più caro è il suo prezzo, più
si riducono i suoi profitti o più deve aumentare i prezzi delle proprie merci, e quindi è sfavorito nella
concorrenza internazionale. Se aumenta il prezzo dell’alloggio, deve di conseguenza aumentare il
salario.

Alcuni dati sulle trasformazioni territoriali


in Italia dal 1951 al 197110

Al 1951 su di un totale di 19.6 milioni di occupati. l'agricoltura ne assorbe il 45%, contro il 22% del-
le attività industriali. Nel decennio 1951-1961 la situazione appare già modificata: al 1961, su un to-
tale di 20,4 milioni. la percentuale di occupati in agricoltura scende al 30%; quella per i settori indu-
striali tocca il 28%; il settore delle costruzioni raddoppia i propri addetti. L'agricoltura ha già perso
circa 2.6 milioni di addetti di cui 1.5 nelle campagne dell’Italia centrale e meridionale; ma mentre il
nord ed il centro hanno. in valore assoluto. accresciuto il numero degli occupati, il meridione è sceso
di circa 100 mila unità nel suo complesso.
Nel decennio 1961-1971 il processo continua: malgrado il raddoppio degli investimenti industriali nel
sud gli addetti all'industria nel meridione crescono solo di 80.000 unità mentre al nord salgono di ben
350.000 unità. Contemporaneamente il meridione perde altri 900.000 addetti al settore agricolo, che
non gode di adeguati investimenti. Sul complesso dei 19.4 milioni di occupati al 1971. oltre il 50%
sono al nord mentre il meridione non raggiunge il 30%. Particolarmente significativa è la distribuzio-
ne per comparti: al nord i 9,7 milioni di occupati sono per il 50% nei settori industriali, per il 30% in
quello delle costruzioni e solo per il 12.5% in agricoltura; al sud i poco meno di 6 milioni di occupati
sono per il 30% ancora in agricoltura, per il 25% nel settore terziario e per meno del 20% nei settori
industriali.
L’incremento della popolazione fra il 1951 e il 1961 è di gran lunga più accentuato nelle aree del
nord (1,5 milioni) che non in quelle centrali (0.7 milioni) in cui va considerata la presenza determi-
nante di Roma, e meridionali (0,9 milioni); e si verifica malgrado in queste ultime sia più alto il tasso
di natalità.
La stesso fenomeno - ancora più accentuato - si riscontra nel decennio 1961-71, ove ad una crescita
complessiva di circa 3,5 milioni di abitanti fa riscontro un incremento di ben 2.3 milioni nelle aree del
nord contro le 900.000 unita delle aree centrali e solo 300.000 nel meridione. La dimensione dei flus-

9
Ibidem
10
Da: “Rapporto sugli insediamenti umani in Italia”, relazione del Gruppo di lavoro interministeriale costituito presso il Ministero
dei lavori pubblici, presieduto da Michele Martuscelli, Direttore generale dell’Urbanistica e coordinato dall’arch. Piero Moroni,
presentato a “Habitat - Conferenza denne Nazioni unite sugli insediamenti umani, Vancouver 1976.
16
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si migratori è già leggibile all'interno di questi dati. Tra il 1951 e il 1971 sono emigrati dal Mezzo-
giorno 4.3 milioni di residenti, quasi un quarto della popolazione iniziale.
Il processo di abbandono delle zone montane-collinari e delle campagne trova ulteriore conferma non
solo nel dato del decremento della popolazione rurale, che ha perduto quasi 5 milioni di unita
tra il 1961 e il 1971, ma anche nella modificazione della distribuzione della popolazione per zone
altimetriche.
Lo spostamento dall'interno verso le coste è dimostrato infatti dall'incremento della popolazione resi-
dente dei Comuni costieri. che e stato del 12,4% tra il 1951 e il 1961 e del 14.2% tra il 1961 e il
1971. Le zone collinari mostrano un leggero decremento percentuale mentre quelle montane presen-
tano il calo più vistoso sia in valori assoluti che percentuali. Ben il 47% della popolazione italiana
vive attualmente nei Comuni della fascia costiera. (...)
I comuni fino a 10.000 abitanti erano 6.955 (su di un totale di 7.804) e raggruppavano 21.1 milioni
di abitanti (su 47,1 milioni di italiani). Ciò significa che il 45% della popolazione risiedeva in co-
muni piccoli e territorialmente sparsi. Le città superiori a 100.000 abitanti erano solo 25 e assor-
bivano 9.4 milioni di abitanti (solo il 20%).
Al 1971 i comuni inferiori ai 10.000 abitanti sono diventati 7.181 con una popolazione totale di 19
milioni di abitanti su un totale di 54 milioni. cioè a dire il 35% della popolazione.
Le città superiori ai 100.000 abitanti salgono a 47 ed accolgono ormai quasi il 30% della popolazio-
ne del Paese.
La coesistenza di un accentuato processo di urbanizzazione e di un forte esodo, soprattutto nelle re-
gioni meridionali del Paese. determinano due fondamentali ordini di problemi.
Nelle zone di esodo. la scarsità di popolazione in ampie zone del territorio nazionale da luogo a gra-
vissimi danni economici e compromette l’equilibrio ecologico e ambientale (mancanza di presidio
fisico del territorio. sottoutilizzazione del “patrimonio fisso sociale” rappresentato dai centri urbani.
dalie infrastrutture ecc.).
Nelle zone di concentrazione, all'opposto. l’eccessiva “presenza” di abitanti negli spazi urbani genera
notevoli inconvenienti che si ripercuotano sulle condizioni di vita nelle grandi città (carenza di alloggi
a basso costo. di servizi, di trasporti pubblici, alto costo della vita, inquinamento, ecc. Questi incon-
venienti non dipendono tanto dalle dimensioni assolute delle maggiori città italiane (dimensioni che
potrebbero apparire relativamente modeste se confrontate con quelle delle maggiori metropoli mon-
diali). quanto piuttosto dal modo disordinato con cui tali dimensioni sono state raggiunte.

Gli anni del dibattito sulla riforma urbanistica

“Le mani sulla città”

Gli anni '50 (già ne abbiamo parlato e ne abbiamo visto le ragioni) sono gli anni d'oro della specula-
zione più sfrenata: gli anni delle “mani sulla città”11. A Napoli l'amministrazione di Achille Lauro dà

11
Questo capitolo è basato sul capitolo 1° di: V. DE LUCIA, E. SALZANO, F. STROBBE, Riforma urbanistica 1973, Edizioni delle Au-
tonomia, Roma, 1973.
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l'avvio al massacro della città. A Roma, a Milano, a Genova, a Napoli, a Catania, detta legge la So-
cietà generale immobiliare.
Il disinteresse dell'opinione pubblica per le sorti della città è intanto alimentato dall'impostazione pri-
vatistica ed individualistica che si dà agli interventi pubblici in materia di edilizia economica e popola-
re. Come sostenevano allora i governanti, bisognava sostenere la proprietà privata a spese del denaro
pubblico: occorre dare “a riscatto” agli assegnatari le case costruite dallo Stato:
Con quest’obiettivo, poco prima delle elezioni politiche del 1958, il Parlamento approva una legge-
delega, che demanda al governo la formulazione di norme per la “cessione in proprietà a favore degli
assegnatari degli alloggi di tipo popolare ed economico costruiti o da costruire a totale carico dello
stato, ovvero con il suo concorso o contributo”; di tutte le abitazioni, cioè, di proprietà pubblica.
Carlo Melograni, Aldo Natoli e Franco Berlanda furono tra i pochissimi che presero una posizione
decisamente contraria.
Il dibattito sulla distruzione delle nostre città è limitato a pochi; un punto di riferimento sono gli arti-
coli de Il Mondo. Nel 1957 l'Espresso attacca duramente l'amministrazione comunale di Roma e la
Società generale immobiliare: ne nasce un clamoroso processo che alla fine si risolve in una vittoria
della speculazione. Nel 1957 viene fondata anche l'associazione “Italia Nostra” con l'obiettivo della
conservazione e della tutela dei centri storici e degli ambienti naturali.

Si apre il dibattito sulla riforma urbanistica:


il “Codice dell’urbanistica” dell’Inu

All'inizio degli anni '60 lo sviluppo industriale del paese si consolida. I settori produttivi più avanzati
raggiungono soddisfacenti livelli di concorrenzialità sul piano internazionale e si svincolano dalla su-
bordinazione al meccanismo di accumulazione, assicurato dalla speculazione fondiaria. Viene alla
luce, sia pure timidamente, la contraddizione fra il settore dell'edilizia speculativa e quelli industriali
più avanzati. Questi ultimi avvertono l'esigenza di un più razionale uso del territorio che consenta di
realizzare economie di scala a livelli più elevati. È per questo che, a partire dal 1960, si assiste - spe-
cialmente al Nord - alla fioritura di innumerevoli iniziative di pianificazione; ed è databile al 1960 l'a-
pertura della battaglia per la riforma urbanistica.
È l’Inu a rompere il ghiaccio. All'VIII congresso, nel dicembre del 1960, viene presentata una propo-
sta di riforma: è il cosiddetto Codice dell'urbanistica. L’Inu auspica l'istituzione delle Regioni e tenta
di integrare la pianificazione urbanistica con la programmazione economica (di cui si comincia a par-
lare), attraverso l'istituzione di un Comitato nazionale di pianificazione (formato da ministri e presi-
denti delle regioni) e di un Consiglio tecnico centrale (a livello di alta burocrazia e di esperti urbanisti
).
Il “codice” dell’Inu non prevede l'esproprio generalizzato dei suoli destinati all'edificazione, se non in
casi eccezionali e territorialmente limitati. Per pubblicizzare, sia pure parzialmente, gli incrementi di
valore delle aree urbane, e per stabilire, entro certi limiti, una perequazione di trattamento tra i diver-
si proprietari, viene proposto il meccanismo del comparto12, oppure l’obbligo ai proprietari di cedere

12
Attraverso il meccanismo del comparto, i proprietari di una determinata porzione di area pianificata - comprendente sia aree
edificabili che aree destinate ad uso pubblico o a pubblici servizi - sono obbligati a costituirsi in consorzio per l'attuazione delle
previsioni del piano, ivi compresa la realizzazione e la manutenzione delle opere di urbanizzazione primaria. Nell’ambito del peri-
metro del comparto si provvede alla perequazione dei volumi edificabili (uniforme distribuzione del volume complessivo) attraver-
so la compensazione fra i proprietari delle aree sulle quali il piano concentra maggiori volumi e i proprietari sui cui terreni il piano
prevede volumi minori. Il compenso dei volumi è commerciabile. Cfr. Camera dei deputati (Atti parlamentari, n. 3774, IV legisla-
tura), Disegno di legge, presentato dal ministro dei Lavori pubblici Mancini Giacomo, recante Norme per una nuova disciplina
della materia urbanistica (3 febbraio 1967). L’ampia relazione che precede il ddl Mancini raccoglie una esauriente documentazio-
18
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gratuitamente al comune, nelle zone di espansione, una quota del 30 per cento dell'area totale da de-
stinare ad attrezzature pubbliche e di sostenere le spese di urbanizzazione primaria. Per incidere sulla
rendita fondiaria è previsto anche un più deciso ricorso agli strumenti fiscali.
La proposta dell’Inu riceve l'adesione dei partiti di sinistra e degli ambienti progressisti. La pro-
grammazione economica, la riforma urbanistica, la nazionalizzazione dell'energia elettrica sono alcuni
dei temi sui quali si polarizza il dibattito politico in vista della partecipazione dei socialisti al governo.
Di riforma urbanistica si comincia a parlare concretamente anche in sede ministeriale. Ministro dei
Lavori Pubblici del governo Fanfani - che sostituisce Tambroni dopo l’avventura golpista del luglio
60 - è Benigno Zaccagnini, che insedia una commissione per la riforma urbanistica. Membri della
commissione, come rappresentanti dell’Inu, sono Giovanni Astengo, Luigi Piccinato e Giuseppe Sa-
monà13. La proposta è resa pubblica nel settembre del 1961: non si distacca molto da quella elaborata
dall’Inu e resta sostanzialmente nel solco dei princìpi ispiratori della legge del 1942, pur sostenendo
notevoli perfezionamenti di carattere tecnico e procedurale, suggeriti da oltre un decennio di espe-
rienze applicative di quella legge. Anche in questa proposta non è risolto il problema dell'acquisizione
- a favore della collettività - della plusvalenza delle aree e della disparità di trattamento fra i vari pro-
prietari in relazione alle destinazioni d'uso stabilite dai piani.

La proposta del ministro Sullo

Autore della proposta che risolve alla radice il problema della rendita fondiaria urbana è Fiorentino
Sullo ministro democristiano dei Lavori pubblici dal febbraio del 1962. Preso atto che “la stragrande
maggioranza degli urbanisti non si dichiarava d'accordo” con lo schema elaborato dalla commissione
insediata da Zaccagnini, ricostituisce la stessa commissione, integrandola con giuristi, economisti,
sociologi14.
Il disegno di legge Sullo è pronto nel giugno 1962. La riforma è impostata su basi completamente
nuove ed originali. Per quanto riguarda i rapporti tra programmazione economica e pianificazione
urbanistica, il progetto stabilisce che l'indirizzo e il coordinamento della pianificazione urbanistica
debbono attuarsi nel quadro della programmazione economica nazionale ed in riferimento agli obiet-
tivi fissati da questa. In attesa della costituzione degli organi che saranno preposti all'attuazione del
piano economico è prevista l'istituzione di uno speciale comitato di ministri che provvede ad imparti-
re le direttive.
La pianificazione urbanistica si articola, sia nella fase regionale che statale, agli stessi livelli e con gli
stessi dispositivi previsti dal progetto Zaccagnini: piano regionale, piano comprensoriale, piano rego-
latore comunale e piano particolareggiato.
Il piano regolatore generale e quello comprensoriale - quando questo ha valore di piano generale -
sono obbligatoriamente attuati per mezzo di piani particolareggiati, le cui prescrizioni hanno valore a
tempo indeterminato e nel cui ambito il comune promuove l'espropriazione di tutte le aree inedificate
(fatta eccezione per quelle demaniali) e delle aree già utilizzate per costruzioni se l'utilizzazione in

ne sulla legislazione urbanistica italiana dal 1865, sulla legislazione comparata, sugli studi e le proposte di legge pubblicati dal
1960 al 1967.
13
Essi sono stati tutti docenti dell’Iuav. Samonà ne è stato anche il Rettore. Astengo ha fondato il Corso di laurea in Urbanistica,
oggi denominato in Pianificazione territoriale, urbanistica e ambientale.
14
La commissione, presieduta dall'on. Sullo è costituita dal presidente di sezione del Consiglio di stato Roehrssen (vice presiden-
te), dai giuristi Benvenuti, Giannini, Savarese e Rubino, dagli architetti Astengo, Piccinato e Samonà, dai sociologi Ardigò e Com-
pagna, dai funzionari ministeriali Valle e Spanò. Segretari sono Mario D'Erme e Aurelio Prestianni. Cfr. F. SULLO, Lo scandalo
urbanistico, Firenze, 1964, p. 287
19
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atto sia sensibilmente difforme rispetto a quella prevista dal piano particolareggiato, nonché delle a-
ree che successivamente all'approvazione del piano particolareggiato vengano a rendersi edificabili
per qualsiasi causa.
Acquisite le aree, il comune provvede alle opere di urbanizzazione primaria e cede, con il mezzo
dell'asta pubblica, il diritto di superficie sulle aree destinate ad edilizia residenziale, che restano di
proprietà del comune. A base d'asta viene assunto un prezzo pari all'indennità di esproprio maggiora-
ta del costo delle opere di urbanizzazione e di una quota per spese generali. Quando si tratta di aree
richieste da enti pubblici operanti nel settore edilizio, da società cooperative aventi gli stessi fini, ov-
vero nel caso in cui le aree siano adibite ad utilizzazioni industriali, la cessione avviene a trattativa
privata.
L'indennità di espropriazione è determinata, per i terreni non edificati e non aventi destinazione urba-
na prima dell'approvazione del piano, in base al prezzo agricolo; per i terreni non edificati, ma aventi
già destinazione urbana, in base al prezzo dei più vicini terreni di nuova urbanizzazione, aumentato
della rendita differenziale di posizione in misura non superiore ad un coefficiente massimo fissato dal
comitato dei ministri, e infine, per i terreni edificati, in base al valore di mercato della costruzione.
In sintesi, lo schema Sullo modifica profondamente il regime proprietario delle aree: di proprietà pri-
vata resta soltanto una parte delle aree edificate, le altre aree - edificate o edificabili - passano gra-
dualmente in proprietà dei comuni, che cedono ai privati il diritto di superficie per le utilizzazioni
previste dai piani.
Il 14 luglio del 1962, la presidenza del Consiglio dei ministri - a cui Sullo aveva trasmesso il disegno
di legge - comunica di “condividere in linea di massima i criteri informatori della nuova disciplina ur-
banistica” e muove solo osservazioni di natura tecnica. Del suo disegno di legge Sullo parla pubbli-
camente in più occasioni: al convegno ideologico della DC a San Pellegrino, nel settembre. a chiusu-
ra del dibattito parlamentare sul bilancio del Ministero dei Lavori Pubblici, in ottobre; ed al IX con-
gresso dell’Inu, a Milano, nel novembre. Nessuna particolare reazione viene suscitata dalla pubblicità
che gli urbanisti, e lo stesso Sullo, organizzano intorno alla proposta di riforma.
In attesa di un parere del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), il Consiglio dei mi-
nistri, però, rinvia l'esame del provvedimento15. Ci si avvicina così alla scadenza della legislatura ed
alle elezioni politiche della primavera del 1963.

La sconfitta del 1963

È nell'aprile del 1963 (le elezioni sono fissate per il 28 aprile) che si scatena “lo scandalo urbanisti-
co”: una furibonda, ignobile campagna di stampa (in primo luogo Il Tempo, di Roma) contro il Mini-
stro dei lavori pubblici accusato di voler togliere la casa agli italiani. a DC dissocia la propria respon-

15
“Sa Iddio come avvenne, invece, che in Consiglio dei ministri il testo del disegno di legge non giungesse mai. Io posso attestare
che, in numerosi colloqui con me, Fanfani si dichiarò sempre personalmente favorevole al testo studiato, ma ogni volta concludeva
esortandomi a convincere Moro, segretario politico del partito di maggioranza relativa, a fare opera di persuasione su Moro! Ed io
rispondevo che avevo già accolto da Moro l'invito a rinunciare al diritto di superficie. E che altre obiezioni di fondo (prima del 28
aprile 1963) non c'erano state, da parte di Moro Vincendo le mie esitazioni, Fanfani dispose l'invio del progetto al CNEL Molti
oppositori vollero vedere in questa disposizione un tentativo di affossamento. Espressi, nell'ambito parlamentare, opinioni opposte:
si voleva spianare la strada al progetto evitando errori tecnici e soprattutto rassicurando implicitamente l'opinione pubblica che non
si sarebbe ripetuto il dibattito-lampo (o dibattito-fulmine) della nazionalizzazione dell'energia elettrica. Rimase in me il dubbio sui
“lunghi tempi” che furono consentiti al Cnel, me nolente, e sulla decisione (che neppure fu mia) di non discutere (anche a fine
gennaio) il disegno di legge in Consiglio dei ministri con che si sarebbe lasciato, come Campilli suggeriva, al Cnel di fornire diret-
tamente, come fu fatto per i disegni di legge agricoli, il parere alle Camere F. Sullo, cit., pp. 15-16). Il parere del CNEL, successi-
vamente predisposto da Petrilli e Senin, è favorevole ai princìpi della proposta Sullo. Idem, pp. 383-439.
20
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sabilità dall'operato del ministro Sullo. “Se i lavoratori - commenta Sullo - non erano sufficientemen-
te mobilitati a favore della legge, la mobilitazione dei proprietari di case era invece massiccia”
Le grandi immobiliari trovarono terreno fertile nella primavera del 1963. E lo trovano
ancora. La sociologia ci aiuta a individuare i loro alleati, che non sono immaginari.
L'invenzione del pericolo della proprietà della casa fu l'arma più forte, ma non la sola.
A parte l'allucinazione sulla pretesa rivoluzione del diritto di proprietà, bisogna ricono-
scere che il clima del “miracolo economico” aveva (ed ha) creato aspettative in tutti i
proprietari potenziali di aree, anche periferiche e suburbane, soprattutto i più piccoli. E
questi hanno reagito. ora non c'è nulla di peggio che un sogno infranto. Ho ricevuto
lettere, in questi mesi, che sono rivelatrici di un diffuso stato d'animo. Dalla Romagna,
un cittadino si lagnava perché la legge urbanistica gli avrebbe “confiscato” un ettaro di
terreno sul quale aveva sperato di costruire la dote delle figliole! Non ci si rende conto
che il moltiplicarsi di questi “sogni ad occhi aperti” dei piccoli proprietari terrieri su-
burbani è incompatibile con altre richieste che gli stessi proprietari fanno allo Stato
democratico, in quanto cittadini che aspirano, ad esempio, al diffondersi della scuola
ed ad un più razionale sistema di sicurezza sociale. I “sognatori ad occhi aperti” sono
tuttavia lottatori furibondi per la realizzazione del sogno, mentre i lavoratori che hanno
bisogno dell'area a basso prezzo sembrano rassegnati all'attesa. E lottano debolmente
per la legge urbanistica16.
Sullo resta ministro dei Lavori pubblici nel “governo ponte” presieduto da Leone nell'estate del
1963, ma alla costituzione del primo governo organico di centro sinistra viene sostituito dal socialista
Pieraccini17. Negli accordi interpartitici per la formazione del governo Moro, viene concordato che
la riforma urbanistica deve assicurare la preminenza dell'interesse pubblico, attraverso l'ac-
quisizione alla collettività delle plusvalenze fondiarie e la posizione di “indifferenza” dei pro-
prietari rispetto alle scelte di piano.
Su queste basi viene elaborato il disegno di legge Pieraccini: si conserva il principio dell'esproprio
generalizzato, l'indennizzo però non è pari al prezzo agricolo ma è rapportato al valore di mercato
del 1958. Il diritto di superficie è abolito e sono esonerati dall'esproprio le aree interessate da proget-
ti presentati prima del 12 dicembre 1963. Mentre la proposta di legge cadeva insieme al governo, in
tutta Italia vengono rilasciate una valanga di licenze edilizie.
Nella vicenda della riforma urbanistica aveva vinto in definitiva quello che Valentino Parlato, qualche
anno dopo, definirà “il blocco edilizio”: un blocco sociale ed economico nel quale, attorno agli stati
maggiori della proprietà fondiaria urbana, della grande proprietà immobiliare e del capitale imprendi-
toriale e finanziario (volta a volta alleati alle forze della rendita o in timido conflitto con loro), si ag-
gregano le “fanterie” dei piccoli proprietari di case o aspiranti tali, dei risparmiatori, degli artigiani e
dei lavoratori legati alla produzione edilizia18.

16
Idem, p. 21.
17
“Avevo desiderio di rimanere ministro dei lavori pubblici per fare la legge urbanistica e per provare che le paure della primavera
del 1963 erano grossolane: che si viveva in un clima rovente di passioni e di allucinazioni. Credevo di aver diritto a dimostrare non
solo la buona fede, ma il mio realismo. E tuttavia, avrei cercato di non affossare i princìpi fondamentali della riforma. Altri non ha
apprezzato sufficientemente gli aspetti morali di questa mia richiesta e le cose sono andate diversamente!” (Idem, p. 24).
18
VALENTINO PARLATO, Il blocco edilizio, in “il manifesto”, nn.3-4, 1970. Ripubblicato in: “Lo spreco edilizio”, a cura di France-
sco Indovina, Marsilio, Padova 1972.
21
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La legge 167 del 1962: un sottoprodotto


del dibattito sulla riforma urbanistica

In seguito agli accordi per la formazione del secondo governo Moro di centrosinistra, il nuovo Mini-
stro per lavori pubblici, Mancini, presenta un nuovo progetto di legge che segna ancora un passo in-
dietro: sono così ampie le possibilità di esonero dall'esproprio, che la proposta viene definita, non più
dell'esproprio, ma dell’esonero generalizzato”. Come quella di Pieraccini, anche la proposta Mancini
non arriverà mai in Parlamento.
Fiorentino Sullo fu senz'altro uno dei più convinti assertori della necessità della riforma urbanistica
ed ha pagato duramente, in termini di spazio politico, questa sua convinzione. A Sullo Ministro dei
lavori pubblici si deve comunque l'approvazione della legge n. 167 del 1962 “per favorire l'acquisi-
zione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”, i cui studi preparatori erano stati av-
viati fin dal 1951.
La “167” è una legge di settore che - come fu detto nel dibattito parlamentare - per realizzare appie-
no i suoi obiettivi, “postula necessariamente come completamento una nuova legge urbanistica”19.
I contenuti informatori della legge possono così sintetizzarsi:
1. inquadramento dell'edilizia economica e popolare nell’ambito di piani inseriti e coordinati in uno
strumento comunale di pianificazione urbanistica (piano regolatore o programma di fabbricazio-
ne);
2. facoltà ai Comuni di costituirsi patrimoni di aree da urbanizzare e rivendere ai privati per lo svol-
gimento di attività edilizia di tipo economico e popolare;
3. possibilità di acquisizione delle aree mediante esproprio attraverso un meccanismo che avrebbe
dovuto assicurare una parziale eliminazione delle plusvalenze formatesi in dipendenza dell'espan-
sione delle città ed un'azione calmieratrice sul mercato dei suoli;
4. coordinamento ed integrazione degli interventi realizzati dagli enti operanti nel settore dell'edilizia
economica e popolare, con gli interventi realizzati dai privati, al fine di assicurare la formazione di
quartieri socialmente equilibrati.
Il meccanismo previsto per l'acquisizione delle aree veniva però dichiarato illegittimo dalla Corte co-
stituzionale (sentenza n. 22 del 1965) in quanto la dissociazione del momento in cui viene determina-
ta la indennità da quello dell'espropriazione, può condurre ad una liquidazione dell'indennità in misu-
ra solo simbolica; ad avviso della Corte l'indennità deve costituire invece, in ogni caso, un serio risto-
ro del danno patrimoniale subìto dall'espropriato, anche se non è da escludere la legittimità delle de-
curtazioni del valore venale stabilite dal legislatore.
In sostituzione degli articoli dichiarati illegittimi fu promulgata la legge n. 904 del luglio 1965 con la
quale, per la determinazione dell'indennità di espropriazione, si fa ricorso alla legge di Napoli del
1885. Questa è stata solo una delle ragioni che hanno resa stentata, irta di difficoltà, la vita della 167.
Salvo rare eccezioni, quasi dovunque si è realizzata una oggettiva alleanza fra le manovre poste in
atto dai proprietari di aree e l'inadeguatezza delle strutture e delle iniziative della pubblica ammini-
strazione.
Nel 1964 la crisi edilizia, che ciclicamente riaffiora, è decisiva. La parola d'ordine prevalente è che
prima di porre mano alla riforma, bisogna tornare alla “normalità”. La riforma urbanistica esce di
scena.

19
Cfr. Ministero dei lavori pubblici, Direzione generale dell'urbanistica, Relazione all'on.le Ministro sulla applicazione della legge
184-1962, n. 167, Roma, 1967, p. 9. Sulla legge 167 cfr. anche: V. ERBA, L'attuazione dei piani urbanistici, Edizioni delle autono-
mie, Roma, 1973
22
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Gli anni di Agrigento

Gli scandali edilizi si susseguono intanto a ritmo serrato. “Napoli crolla e uccide”: le amministrazioni
post-laurine seguono la strada aperta dal “comandante”. La speculazione edilizia in tutto il paese, ma
in particolare nel Mezzogiorno, riesce ad alimentare una rete di collusioni sempre più fitta e sedimen-
tata.
Il suolo italiano, intanto, viene lottizzato. Da una inchiesta del Ministero dei lavori pubblici, emergo-
no dati impressionanti: solo in un quarto dei Comuni italiani (poco più di 2 mila) sono state autoriz-
zate lottizzazioni per circa 115 mila ettari, per oltre 18 milioni di vani, quanti sarebbero sufficienti a
colmare l'intero fabbisogno nazionale di alloggi fino al 198020. Inutile dire che le lottizzazioni non
servono a colmare alcun fabbisogno reale perché fioriscono al di fuori di qualsiasi programma di inte-
resse generale, aggravano anzi gli squilibri esistenti.
Le zone investite dalle lottizzazioni sono quelle di massima concentrazione abitativa ( il triangolo in-
dustriale, la piana veneta, l'area romana e napoletana, ecc.) ovvero quelle più pregiate per valori pae-
saggistici, le coste soprattutto. La localizzazione degli insediamenti e l'utilizzazione del suolo ubbidi-
sce esclusivamente alla convenienza dei proprietari che accollano alle esaurite finanze comunali le
spese per strade, acqua, luce, ecc. “Il lottizzatore italiano - scrive Michele Martuscelli, che ha diretto
l'inchiesta - non è nemmeno un imprenditore, ma un semplice mercante dei terreni”; il suo interesse
per il completamento dell'iniziativa cade non appena la maggior parte dei lotti è stata venduta ed è
stata intascata la differenza fra il valore dei terreni divenuti edificabili e quello agricolo originario.
La maggioranza dei comuni italiani si trova così sottoposta alle manovre degli speculatori, molto
spesso sostenuti dagli organi della amministrazione statale. L'autonomia comunale è sacrificata alle
esigenze del potere economico dominante e, in generale, alle esigenze degli interessi privati; è umilia-
ta dalle interferenze prefettizie e dagli interventi censori della magistratura amministrativa. Senza ri-
ferirsi ai casi, pure frequentissimi, di esplicita complicità fra amministratori, professionisti disponibili
ad ogni avventura, e speculatori, anche laddove i comuni seguono criteri di comportamento diversi
da quelli indotti dal sistema, la lotta è faticosa ed è duro realizzare obiettivi che si muovono contro-
corrente rispetto alle idee ed ai valori che l'orientamento prevalente tenta di imporre come modelli
universali.
L'eccezione è, in qualche modo, rappresentata dalla realtà dell'Emilia-Romagna dove i comuni, ed in
primo luogo quelli di Bologna e della cintura bolognese, nonostante il sabotaggio posto in atto dagli
organi tutori e dalla proprietà fondiaria21, riescono ad organizzare un sistema, democraticamente a-
perto, di pianificazione intercomunale, che rappresenta senz'altro il momento più avanzato dell'am-
ministrazione urbanistica italiana, ed è reso possibile, tra l'altro, grazie all'omogeneità politica delle
amministrazioni.
L'interesse particolare dell'esperienza bolognese sta proprio nel tentativo di superare la scarsità effet-
tiva dei poteri e dei mezzi economici che sono a disposizione dei comuni, attraverso l'istituzionaliz-
zazione di un potere pubblico a livello superiore di quello comunale; un potere labile sotto il profilo
giuridico, ma sostenuto dalla convinzione che l'accordo autonomo e la solidarietà fra i comuni parte-
cipanti, rappresenti l'anticipazione, la decisa volontà di un rinnovamento istituzionale22 .
Ma ecco l'avvenimento che ripropone drammaticamente l'intera “questione urbanistica”. Il 19 luglio
1966

20
Cfr. Ministero dei lavori pubblici, Direzione generale dell'urbanistica, Indagine sulle lottizzazioni, Roma, 1968.
21
La Giunta provinciale amministrativa della provincia di Bologna sospese per circa un anno i quattordici piani di minima previ-
sione della cintura bolognese, sostenendo la pretesa illegittimità dei criteri di pianificazione adottati.
22
Cfr. AA. VV., La pianificazione territoriale urbanistica nell'area bolognese, Padova, 1965
23
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una frana di inconsuete dimensioni, improvvisa, miracolosamente incruenta, ma terribile nello stritolare o in-
crinare irrimediabilmente spavalde gabbie di cemento, ed impietosa, al tempo stesso, nello sgretolare vecchie
abitazioni di tufo, in pochi istanti, ha buttato fuori casa migliaia di abitanti ponendo Agrigento sotto nuova
luce e nuova dimensione23
La frana è stata causata dall'enorme sovraccarico edilizio: ben 8.500 vani costruiti negli ultimi anni in
contrasto con tutte le norme esistenti. Mancini, Ministro dei lavori pubblici, nomina una commissione
d'inchiesta, presieduta da Michele Martuscelli. Nel settembre la “relazione Martuscelli” è resa pubbli-
ca.
Gli uomini, in Agrigento, hanno errato, fortemente e pervicacemente, sotto il profilo della condotta ammini-
strativa e delle prestazioni tecniche, nella veste di responsabili della cosa pubblica e come privati operatori. Il
danno di questa condotta, intessuta di colpe coscientemente volute, di atti di prevaricazione compiuti e subiti,
di arrogante esercizio del potere discrezionale, di spregio della condotta democratica, è incalcolabile per la
città di Agrigento. Enorme nella sua stessa consistenza fisica e ben difficilmente valutabile in termini econo-
mici, diventa incommensurabile sotto l'aspetto sociale, civile ed umano24.
L'impressione nel paese è enorme. Sotto accusa è la DC che amministra la città da vent'anni. Un a-
spro dibattito si accende nel Parlamento e nel Paese.
La DC fa quadrato intorno ai suoi uomini compromessi.
Gran parte della stampa conservatrice tenta di accreditare la versione dell'“evento naturale impreve-
dibile”. In questa tesi, in fondo, c'è del vero: la sordida connivenza tra amministratori e speculatori,
che è all'origine della frana, non è una triste prerogativa di Agrigento; Agrigento riproduce in piccolo
la generale situazione italiana, da Roma a Napoli, da Palermo a Mestre. Lo afferma la stessa commis-
sione Martuscelli che
nel rimettere agli atti, sente il dovere di segnalare all'attenzione del Signor Ministro,
dei Parlamentari e di tutti i responsabili delle amministrazioni pubbliche e degli enti
locali, la gravità della situazione urbanistico-edilizia del paese, che ha trovato in Agri-
gento la sua espressione limite. E non può, nel concludere, non auspicare che da questa
analisi concreta parta un serio stimolo nel porre un arresto - deciso ed irreversibile - al
processo di disgregazione e di saccheggio urbanistico. Il problema non può ovviamen-
te, essere risolto che con una nuova legge urbanistica - la cui emanazione non dovreb-
be essere ulteriormente rinviata - ; ma in attesa che tale legge entri in vigore e dispieghi
i suoi effetti positivi e rinnovatori, appare indispensabile ed urgente l'adozione - even-
tualmente anche nella forma del decreto-legge - di alcune essenziali ed incisive norme
di immediata operatività atte ad affrettare la formazione dei piani, ad eliminare nei
piani e nei regolamenti le più gravi storture relative ad indici aberranti e a troppo este-
se facoltà di deroga e ad impedire i più vistosi fenomeni di evasione e di speculazio-
ne25.
La “lezione di Agrigento” induce Mancini a correre ai ripari; “in attesa che la nuova legge urbanistica
sia emanata e che i dispositivi da essa previsti producano i loro effetti positivi e rinnovatori, appare
indispensabile ed urgente l'emanazione di norme intese a porre un freno all'attuale situazione di di-
sordine urbanistico-edilizio”. Così inizia la relazione al d.d.l. governativo, che sarà approvato nell'e-
state del 1967 e sarà noto come “legge-ponte”.

23
Ministero dei lavori pubblici, Commissione d'indagine sulla situazione urbanistico-edilizia di Agrigento, Relazione al Ministra,
on. Giacomo Mancini, Roma, 1966, p. 5.
24
Idem, p 142
25
Ministero dei lavori pubblici Commissione, cit., p. 142.
24
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Ad accelerare l'approvazione della legge concorsero anche, indubbiamente, i disastri del novembre
1966: le tragiche alluvioni di Firenze e Venezia, le frane e le alluvioni nel Veneto. Come scrive Gio-
vanni Astengo:
Alla radice di ognuno di essi sta, per certo, il cattivo uso del suolo, sotto forma sia di continuativo ed insensa-
to disfacimento di antichi equilibrati ecosistemi naturali, sia di violento e pervicace sfruttamento intensivo del
suolo a scopi edificatori.
In entrambi i casi, la natura, irragionevolmente sfidata, ha scatenato d'improvviso le sue furie terribili ed
ammonitrici.

La “legge ponte”

Il 1° settembre 1967 viene emanata la legge 6 agosto 1967, n. 765, “recante modifiche e integrazioni
alla legge” urbanistica del 1942. Viene subito definita “legge ponte”. Essa cerca di portare un mini-
mo di ordine nell'attività edilizia ed urbanistica. La legge limita le possibilità di edificazione nei co-
muni sprovvisti di strumenti urbanistici (che sono il 90% dei comuni italiani) e cerca quindi di incen-
tivare la formazione dei piani. Per i comuni inadempienti è previsto l'intervento sostitutivo degli or-
gani dello Stato. L'intervento sostitutivo dello Stato e più rigide sanzioni sono previste anche per pu-
nire le illegittimità e gli abusi edilizi. La legge stabilisce anche che sono proibite le lottizzazioni nei
comuni sprovvisti di piano regolatore o di programma di fabbricazione ed accolla ai privati le spese
per le opere di urbanizzazione primaria (strade, fognature, acqua, luce, verde di vicinato, ecc.), e per
parte di quella secondaria (scuole, ambulatori, parchi, centri sociali, ecc.).
L'innovazione fondamentale della legge ponte riguarda i cosiddetti standard urbanistici, cioè le quan-
tità minime di spazio che ogni piano deve inderogabilmente riservare all'uso pubblico, e le distanze
minime da osservare nell’edificazione ai lati delle strade. Così finalmente, con un ritardo di decenni
su altri paesi europei, un decreto ministeriale dell'aprile 1968 stabilisce che ogni cittadino ha diritto
ad un minimo di 18 mq. di spazio pubblico, così ripartiti: 4,5 per asili nido, scuole materne e
dell’obbligo; 2 per attrezzature di interesse comune (culturali, assistenziali, amministrative, religiose,
sociali, sanitarie, ecc.); 2,5 per parcheggi pubblici; 9 per il verde, il gioco e lo sport.

Un anno di moratoria

Un passo avanti, indubbiamente, è stato compiuto; ma viene pagato duramente. La legge ponte -
come si è detto - limita la possibilità di edificazione nei comuni sprovvisti di strumento urbanistico
(non si possono costruire più di un metro cubo e mezzo per ogni metro quadrato, all'interno dei cen-
tri abitanti, e non più di un decimo di metro cubo per metro quadrato nelle zone esterne, in ogni caso
l'altezza non deve superare i tre piani). Per costruire di più è quindi necessario fornirsi del Prg o del
programma di fabbricazione. Ma durante il dibattito parlamentare, per evitare che l'attività edilizia
fosse “scoraggiata”, passa un emendamento che rinvia di un anno l'attuazione di quelle limitazioni: è
il famigerato “anno di moratoria” della legge ponte.
Dal 1° settembre 1967 (data di approvazione della legge) al 31 agosto 1968 (scadenza dell'anno di
moratoria) l'Italia è inondata di licenze. Sul finire dell'agosto 1968 l'attività degli uffici tecnici e delle
commissioni edilizie è frenetica. Sono stati accertati infiniti casi di licenze edilizie che, in data 31 a-
gosto, sono state presentate al Comune per l'approvazione, “istruite” dagli uffici tecnici comunali,

25
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esaminate ed approvate dalla Sovrintendenza ai monumenti e dal Genio civile, discusse in commis-
sione edilizia e firmate dal Sindaco!
Un'indagine condotta dal Ministero dei lavori pubblici e dall'Istituto centrale di statistica rivela che
nell'anno di moratoria sono state rilasciate licenze per 8 milioni e mezzo di vani residenziali, quasi il
triplo della media annuale di vani autorizzati nel decennio precedente. Le nuove licenze edilizie ri-
guardano poco più di un quinto dei Comuni italiani, tutti quelli ricadenti nelle aree metropolitane più
congestionate e nei territori di maggior pregio naturale e paesistico26.
Scaduto l'anno di moratoria, gli effetti positivi della legge ponte dovrebbero farsi sentire, ma “la mo-
bilitazione dei proprietari”, di cui aveva parlato Sullo, innesca un'altra bomba destinata a paralizzare
l'attività urbanistica. Ne parleremo più avanti, dopo aver illustrato uno degli “attrezzi” più importanti
costruiti in questa fase: gli standard urbanistici.

26
Nell'anno di moratoria, il comune di Ceriale (SV) rilascia licenze per un numero di vani superiore a quello degli abitanti ed il
comune di Pescasseroli, facente parte del Parco nazionale d'Abruzzo, presenta un incremento percentuale di autorizzazioni per vani
residenziali superiore al 500~. Cfr. Ministero dei lavori pubblici, Direzione generale dell'urbanistica, Indagine sulle licenze edilizie
rilasciate nel per/odo 1/9/1967-31/8/1968, Roma, s.d., p. 36.

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Gli “standard urbanistici”

Premessa e riepilogo

Nelle lezioni precedenti abbiamo visto, a partire dai contenuti della legge urbanistica del 1942, alcuni
aspetti della pianificazione urbanistica ancor oggi praticata. Nella lezione scorsa abbiamo esaminato i
piani urbanistici attuativi e i loro effetti sulla distribuzione della rendita urbana.
Oggi esamineremo un'altra categoria importante, Esamineremo il ruolo che le dotazioni di spazi pub-
blici e d'uso pubblico assumono nella pianificazione, a partire dalla legge del 1942. Ma prima di farlo,
ricordiamo il ruolo decisivo che le funzioni pubbliche, comuni, collettive hanno svolto nel processo
di formazione della città.

Qualche precisazione terminologica

Teniamo presenti i significati che d’ora in avanti adopererò per alcune parole.
Servizi a attrezzature: i servizi sono l'insieme degli elementi che servono a garantire una determinata
prestazione (sede, personale, regolamento di gestione, finanziamenti ecc.); le attrezzature sono la
struttura fisica nella quale il servizio si svolge.
Infrastrutture: nel lessico urbanistico corrente si definiscono infrastrutture le strutture fisiche “a rete”
necessarie per trasmettere flussi di traffico, di energia, d'acqua, di informazioni ecc. Anche attrezza-
tura tecnica.
Urbanizzazione: è l'insieme delle strutture fisiche (attrezzature e infrastrutture) necessarie per rende-
re utilizzabile un sito secondo un modulo di vita e di attività urbano. Si distingue in urbanizzazione
primaria (la “precondizione” per l'utilizzabilità: essenzialmente le infrastrutture e la sistemazione del
terreno) e secondaria (il resto, cioè essenzialmente le attrezzature). Più precisamente, urbanizzazione
tecnica e urbanizzazione sociale.
Pubblico e privato: pubblico ciò che è di proprietà, o è affidato alla gestione, della pubblica ammini-
strazione; privato, ciò che è di proprietà, o è affidato alla gestione, di soggetti privati.
Collettivo (o comune) e individuale: collettivo (o comune), ciò che è predisposto, gestito e organiz-
zato in relazione a una utilizzazione da parte di un insieme di cittadini. Individuale è ciò che riferito a
una utilizzazione della singola persona o famiglia (il treno è un servizio collettivo, l'automobile è un
modo di trasporto individuale). Collettivo non è uguale a pubblico, individuale non è uguale a priva-
to. (Il treno è un modo di trasporto collettivo, ma può essere gestito da una azienda privata).

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Le attrezzature nella legge 1150 del 1942 e nella sua attuazione

Vediamo che cosa dice la legge 1150/1942: ancora oggi, la “madre di tutte le leggi” urbanistiche in
Italia. L’articolo 7 definisce il contenuto del piano generale e, come ricorderete, stabilisce:
Il piano regolatore generale di un comune deve considerare la totalità del territorio comunale.
Esso deve indicare essenzialmente:
1° la rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e, laddove occorra, navigabili, con-
cepita per la sistemazione e lo sviluppo dell'abitato, in modo da soddisfare alle esigenze del traffico,
dell'igiene e del pubblico decoro;
2° la divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate all'espansione dell'aggregato
urbano, e i caratteri e i vincoli di zona da osservare nell'edificazione;
3° le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciale servitù;
4° le aree da riservare a sede della casa comunale e della casa del Fascio, alla costruzione di scuole e
Chiese e ad opere e impianti d'interesse pubblico in generale.
Ma qual è la prassi fino al 1967? Gli spazi pubblici sono considerati dei residui, scampoli di terra po-
co utilizzabile per altri usi, utilizzazioni del tutto marginali. Nei casi migliori, si tratta di lotti della
lottizzazione edilizia, uguali a tutti gli altri. Nessuna attenzione alla quantità dello spazio necessario,
nessuna attenzione alla centralità che i luoghi dell’interesse pubblico dovrebbero avere: come del re-
sto hanno sempre avuto nei momenti felici della storia della città.
Perché questa contraddizione? Perché questa negazione rispetto alla città storica, rispetto a una tra-
dizione particolarmente presente nelle centinaia di centri storici che costellano il Bel paese? Il fatto è
che la città moderna è diventata il luogo dell'individualismo. Il piano regolatore è diventato lo stru-
mento per la regolazione e la valorizzazione della rendita fondiaria. Gli interessi comuni scompaiono:
vengono relegati ai margini, ridotti a qualche scampolo.

Nuove esigenze sociali


nell'Italia della Resistenza e del dopoguerra

Ma in quegli stessi anni (dalla Resistenza e dalla caduta del fascismo fino agli anni ‘60) c’erano state
in Italia altre rilevanti trasformazioni, nella società e nella cultura. C’era stata l’impetuosa afferma-
zione di un regime democratico di massa, radicalmente diverso da quello del totalitarismo fascista
(era infatti un regime democratico), ma anche diverso da quello élitario della “Italietta” prefascista
(era infatti una democrazia di massa). Il suffragio universale e il voto alle donne, la centralità assunta
da due forze politiche antagoniste e concorrenti, ma entrambi solidamente radicate alle masse popo-
lari (la Democrazie cristiana e il Partito comunista italiano), le lotte sociali e il ruolo protagonista as-
sunto (di fronte ai ceti padronali) le organizzazioni sindacali di massa che esprimono l'insieme dei ceti
lavoratori, tutto ciò ha determinato una situazione sociale e politica radicalmente nuova. Contempo-
raneamente si era sviluppata a partire dal dopoguerra,. dopo la conclusione della fase della ricostru-
zione (e sia pure in modi gravidi di rischi e di conseguenze negative) una fase di crescita dei redditi e
di uscita generalizzata dalla miseria e dalla povertà.
Nascono così nuove esigenze, e nuove possibilità di soddisfarle. Non sono più dominanti la pressanti
ed elementari esigenze del lavoro e della casa: comincia a manifestarsi una più complessa domanda
sociale di scuola, sport, verde, asili nido.
In alcune zone del paese (Emilia-Romagna, parti del Piemonte, della Toscana, della Lombardia), si
afferma, in relazione all'aumento della democrazie, del potere dei ceti popolari, del reddito e del be-
nessere, una maggiore attenzione alla quantità e qualità delle urbanizzazioni.
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Particolarmente interessante l’esperienza nell’Emilia. Le regioni non sono ancora state istituite, ma i
partiti di sinistra (solidamente al potere in tutta l’area) promuovono la formazione di un organismo
volontario, formato dai rappresentanti dei comuni: la Consulta urbanistica dell’Emilia-Romagna).
Questa opera per far sì che i comuni, volontariamente, ispirino la loro politica urbanistica a principi,
metodi e regole comuni. La Consulta formula così indirizzi (sui limiti del dimensionamento, sulla
quantificazione degli spazi pubblici ecc.) cui i comuni si adeguano.
Vorrei sottolineare il fato che la Consulta è un organismo volontario, “politico”, non istituzionale, il
quale tuttavia ha un grandissimo peso nelle concrete decisioni dei comuni. Non è un caso unico in
Europa. Ad esempio, nel Land della Renania-Westfalia il partito socialdemocratico, guidato all’epoca
da Willy Brand, riuscì a promuovere la formazione di un piano paesaggistico e di un vasto program-
ma di riqualificazione ambientale senza alcun supporto istituzionale (il piano del parco, oggi in via di
attuazione, non è mai stato formalmente approvato da un livello istituzionale) ma solo avvalendosi
della omogeneità politico-culturale e di un ben calibrato sistema di incentivi e di sostegni tecnici.

Gli standard urbanistici:


quantità o “stendardo”?

Si intende per “standard urbanistici” la determinazione delle quantità minime di spazi pubblici o di
uso pubblico, espresse in metri quadrati per abitante, che devono essere riservati nei piani,sia generali
che attuativi. Nel nostro paese lo standard
è un valore definito, il cui rispetto è reso obbligatorio dalla legge: si tratta di una precipua caratteristica
che ha una profonda conseguenza sulla sua interpretazione corrente e sul suo uso. Lo standard è un va-
lore minimo, considerato come “livello di dotazione obbligatorio e come soglia minima al di sotto della
quale non si può considerare soddisfatto il disposto normativo” (IASM, Manuale delle opere di urbaniz-
zazione, F. Angeli, Milano, 1983, p. 34)27
In altre parole, lo standard
è una norma espressa in valore numerico minimo o massimo a cui si devono attenere gli strumenti urba-
nisti28ci
Il concetto di standard urbanistici è, per la verità, più ampio. Luigi Falco, ad esempio, ricorda che
la parola standard, parola inglese che aveva originariamente il significato di bandiera, di segno di rico-
noscimento dei cavalieri, si usa oggi nella lingua originaria per indicare qualcosa di noto, di non discuti-
bile e che può essere usato come elemento di paragone in numerosi campi delle tecnologie e delle scein-
ze. La caratteristica dello standard, di essere legato a una prestazione, ad un livello di funzionamento
raggiunto e sperimentato, è evidente in numerosi ambiti disciplinari, nei quali il termine è appunto usato
in questo significato29.
E un significato ancora diverso del termine - non contraddittorio con i precedenti - è quello sottoli-
neato da Alessandro Tutino:
lo standard deve essere una bandiera (stendardo, simbolo) ed una bandiera che ad ogni traguardo va rin-
novata perchè mantenga il suo valore30

27
LUIGI FALCO, I “nuovi” standard urbanistici, Edizioni delle autonomie, Roma, 1987, p.7.
28
R. BAROCCHI, Dizionario di urbanistica, F. Angeli, Milano, 19842 citato in L. Falco cit.
29
LUIGI FALCO, Gli standard urbanistici, Edizioni delle autonomie, Roma 19782, p. 23.
30
ALÒESSANDO TUTINO, Gli standard urbanistici nell’edilizia popolare, in “La legge urbanistica e le cooperative di abitazione”, La
Nuova Italia, Firenze, 1965.
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La storia dell’introduzione degli standard urbanistici in Italia dà ragione di entrambe queste interpre-
tazioni: quella quantitativa e normativa, e quella dinamica.
In Italia gli standard urbanistici erano noti (negli anni ‘50) alla cultura specializzata. Ad essi faceva
riferimento Il Manuale dell'architetto, mitico strumento di lavoro razionalista di generazioni di archi-
tetti, urbanisti e ingegneri, prodotto per la prima volta da un ufficio di promozione culturale statuni-
tense (l’Usis, nel 1945), poi aggiornato a cura del Consiglio nazionale delle ricerche nel 1953 e nel
1962.
Si cominciò ad applicare gli standard urbanistici (cioè a riservare, nei piani per le città e in quelle per
i quartieri, determinate quantità di aree per spazi pubblici in proporzione agli abitanti previsti)
all’inizio degli anni 60. I quartieri popolari dell'Ina-casa e della Gescal, i piani regolatori di Roma, di
Torino, di Modena costituiscono in quegli anni le prime esperienze di definizione concreta delle
quantità di aree da riservare agli spazi pubblici.

La “legge ponte” e il decreto sugli standard

Ma è più tardi, è quando - impantanatosi il dibattito sulla riforma urbanistica - i disastri del 1966 por-
tano di nuovo drammaticamente alla ribalta la questione urbanistica e vierne emanata con grande ur-
genza la “legge ponte”, che in Italia si vara una normativa nazionale sugli standard urbanistici. Que-
sta normativa, prescritta dalla legge, viene definita te cnicamente in un decreto miniteriale emanato
un anno dopo: il decreto n. 1444 del 4 aprile 1968. Le sua formulazione venne definita utilizzando
sia le elaborazioni teoriche degli urbanisti31 sia l’esperienza di pianificazione dei comuni più avanzati:
in questo quadro assunse un peso notevole la “normativa di fatto” suggerita dalla Consulta urbanisti-
ca dell’Emilia Romagna.
Il decreto prevedeva standard riferiti a diversi tipi di attrezzature: alcune “d’interesse locale”, cioé
tali da dover essere direttamente accessibili dagli utenti con percorsi pedonali o comunque superabili
in archi di tempo brevi (non superiori ai 20-25 minuti primi); altre “d’interesse generale”, o “territo-
riale”, le quali, per la loro natura o per la dimensione funzionale richiesta, dovevano essere localizzati
in relazione a bacini d’utenza più vasti.
Per quanto riguarda le attrezzature d’interese locale, o di quartiere, il decreto stabilisce che ogni cit-
tadino ha diritto ad un minimo di 18 mq. di spazio pubblico, così ripartiti: 4,5 per asili nido, scuole
materne e dell’obbligo; 2 per attrezzature di interesse comune (culturali, assistenziali, amministrative,
religiose, sociali, sanitarie, ecc.); 2,5 per parcheggi pubblici; 9 per il verde, il gioco e lo sport. Per le
attrezzature di livello territoriale il decreto stabilisce la necessità di una ulteriore dotazione di 15 mq
di parchi territoriali, di 1,5 mq per attrezzature opedaliere e di 1 mq per l’istruzione di livello supe-
riore, rinviando all’esame delle situazioni locali e alle decisioni degli strumenti della pianificazione le
quantità relative agli ulteriori servizi richiedenti spazio.

L’equivoco delle “zone omogenee”

Il decreto sugli standard è stato successivamente accusato di una certa rozzezza. e in effetti, esso è
molto più schematico di quelli adoperati negli stessi anni in altri paesi europei. Non tiene conto dei

31
Vennero particolarmente utilizzate le elaborazioni di MARIO GHIO E VITTORIA CALZOLARI, avviate con il volume Verde per la
città, De Luca, Roma, 1961, e quelle del Centro studi della Gescal.
30
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tempi e dei modi dell’accessibilità, del rapporto tra attrezzatura e sito, delle dimensioni conformi di
ogni attrezzatura, delle opportunità di integrazione tra atrezzature diverse ma complementari, della
opportunità di diversificare le stesse dotazioni ad abitante in relazione a diverse situazioni demografi-
che e sociali. Ciò nonostante, come vedremo al prossimo capitolo, esso fu una bomba: per la prima
volta nella redazione dei piani, e quindi poi nelle politiche di governo del territorio, si doveva desti-
nare agli usi collettivi una consistente e non eludibile quantità di aree.
Ma più che la rozzezza del testo normativo, si deve criticare la superficialità della sua applicazione
nella maggior parte della pratica professionale, e nella stessa successiva legislazione regionale di ap-
plicazione di quel decreto. Un caso esemplare di questa superficialità è costituito dal modo in cui so-
no state utilizzate le “zone omogenee” previste dal decreto. Il decreto prevede diverse zone, e per
ciascuna di queste prevede norme diverse in relazione al conteggio degli standard e ad altre prescri-
zioni della legge. Così per le zone A (centro storico) si devono seguire determinate prescrizioni per
la tutela dei valori storici, per quelle B ( di completamento) e per quelle A lo standard è di fatto di-
mezzato, invece per le zone C (residenziali d’espansione) e per le D (produttive) devono essere ap-
plicati integralmente gli standard relativi all’una e all’altra utilizzazione prevalente, le zone E (agrico-
le) sono caratterizzate da uno standard ridotto, le F e le G sono costituite interamente da superfici di
standard (ossia di spazi destinati a utilizzazioni collettive).
Nella volontà del legislatore, insomma, le zone omogenee sono sostanzialmente uno strumento di
verifica dell’applicazione degli standard. Nella prassi corrente, invece, sono diventate una tecnica di
progettazione della città, consolidando una concezione del disegno urbano basato sulla rigida mono-
funzionalità delle diverse parti e sulla negazione del carattere complesso tipico e caratterizzante
dell’organismo urbano.
C’é da aggiungere, comunque, che la legislazione regionale, che subentrerà negli anni 70, si limiterà a
ritoccare (generalmente in aumento) le quantità degli standard fissati nel 1968, ma non modificherà
nella sostanza l’impostazione del legislatore nazionale: non ne superà quindi neppure i limiti culturali.
Ciò avviene in molti altri campi. Benché la Costituzione attribuisca alle regioni piena potestà in mate-
ria di legislazione urbanistica, nell’ambito dei soli “principi” fissati dalla legislazione nazionale o da
essa desumibili, nella realtà le regioni si sono limitate a precisare, commentare, ulteriormente disci-
plinare la legislazione nazionale, nell’alveo della “vecchia” legge urbanistica del 1942.

Le sentenze della Corte costituzionale32

La sentenza 55 del 1968

Alcuni privati riescono a portare davanti alla Corte costituzionale, ed a far dichiarare illegittimi - con
sentenza n. 55 del 9 maggio 1968 - parte dell'art. 7 e l'art. 40 della legge urbanistica del 1942.33

32
Questo capitolo è tratto da: V. DE LUCIA, E. SALZANO, F. STROBBE, Riforma urbanistica 1973, Edizioni delle Autonomia, Roma,
1973.
33
Ricordiamo l'art. 7 della legge urbanistica:
“Il piano regolatore generale di un Comune deve considerare la totalità del territorio comunale.
31
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La tesi che la Corte accoglie è sviluppata come segue: il piano regolatore generale, una volta
approvato, ha vigore a tempo indeterminato; anche i vincoli di destinazione di zona per uso pubblico
indicati dall'art. 7 sono validi a tempo indeterminato e sono immediatamente operativi. Viene così a
determinarsi

un distacco tra l'operatività immediata dei vincoli previsti dal piano regolatore generale ed il consegui-
mento del risultato finale. Quest'ultimo, quando presupponga trasferimenti di proprietà (e quindi per la
generalità delle aree da destinare a opere e usi pubblici), e inoltre quando presupponga trasformazioni
ad opera dei proprietari, è infatti dilazionato a data incerta e imprevedibile nel suo verificarsi (quella in
cui potranno essere eventualmente approvati e attuati i piani particolareggiati).
Orbene per nessuno dei riferiti vincoli in relazione alla descritta situazione viene nel sistema della legge,
ipotizzato un indennizzo (..). Quanto poi ai casi di trasferimento coattivi, la legge, mentre pel trasferi-
mento non fissa alcun termine decorrente dalla entrata in vigore del piano generale, non contempla alcun
indennizzo per il vincolo di immodificabilità cui il proprietario è tenuto a sottostare per il tempo, illimi-
tato, durante il quale rimarrà in attesa del trasferimento. Per costoro, quando il trasferimento coattivo
abbia poi luogo, la proprietà verrà indennizzata “allo stato”, e cioè con riferimento ai valori del momen-
to 34.

Un vincolo immediatamente operativo, ma il cui indennizzo è rinviato nel tempo, deve ritenersi -
secondo la Corte costituzionale - di carattere espropriativo. Infatti

premesso che l'istituto della proprietà privata è garantito dalla Costituzione e regolato dalla legge nei
modi di acquisto, di godimento e nei limiti, la Corte ha osservato che tale garanzia è menomata qualora
singoli diritti, che all'istituto si ricollegano (naturalmente secondo il regime di appartenenza dei beni
configurato dalle norme in vigore), vengano compressi e soppressi senza indennizzo, mediante atti di
imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducano tanto ad una traslazione totale o par-
ziale del diritto, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rima-
nendo intatta l'appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la
proprietà fondiaria. Anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa35

Tuttavia la Corte riconosce - e questo, come vedremo, è il punto più interessante della sentenza - che

il principio della necessità dell'indennizzo non opera nel caso di disposizioni le quali si riferiscano a inte-
re categorie di beni (e perciò interessino la generalità dei soggetti), sottoponendo in tal modo tutti beni
della categoria senza distinzione ad un particolare regime di appartenenza. Secondo i concetti, sempre

“Esso deve indicare essenzialmente:


l° la rete delle principali vie di comunicazione stradali ferroviarie e, laddove occorra, navigabili, concepita per la sistemazione e lo
sviluppo del l'abitato, in modo da soddisfare alle esigenze del traffico, della igiene e del pubblico decoro;
2° la divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate all'espansione dell'aggregato urbano, ed i caratteri e i vin-
coli di zona da osservare nell'edificazione.
3° le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;
4° le aree da riservare a sede della casa comunale e della casa del Fascio, alla costruzione di scuole e di Chiese e ad opere ed im-
pianti d'interesse pubblico in generale ”.
La Corte costituzionale ne dichiara illegittimi i punti 2, 3 e 4. L'articolo 40, dichiarato illegittimo integralmente, è il seguente:
“Nessuna indennità è dovuta per i vincoli di zona e per le limitazione e gli oneri relativi all'allineamento edilizio delle nuove co-
struzioni.
“ Non è dovuta indennità neppure per la servitù di pubblico passaggio che il Comune creda di imporre sulle aree dei portici delle
nuove costruzioni e di quelle esistenti. Rimangono a carico del Comune la costruzione e la manutenzione del pavimento e la illu-
minazione dei portici soggetti alla predetta servitù ”.
34
Corte costituzionale, Sentenza n. 55, del 9 maggio 1968, depositata in Cancelleria il 29 maggio.
35
Ibidem.
32
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più progredienti, di solidarietà sociale, resta escluso che il diritto di proprietà possa venire inteso come
dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall'attitudine di
essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di determina-
re. Nel determinare tale regime il legislatore può persino escludere la proprietà privata di certe categorie
di beni, come pure può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, ovvero
autorizzare imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione
delle facoltà di godimento e di disposizione. Ma tali imposizioni a titolo particolare non possono mai ec-
cedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul
bene, oltre ciò che è naturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell'attuale momento storico.
Al di là di tale confine, essa assume carattere espropriativo36

La Corte richiama poi l'art. 42 della Costituzione, che disciplina la proprietà privata37; viene ricordato
in particolare il terzo comma dell'art. 42 che subordina l'espropriazione all'indennizzo. Riferendosi
alla legge urbanistica la Corte riconosce che

per evitare lo sconfinato arbitrio del singolo e disciplinare l'esercizio del diritto, e per dare un ordine e
una armonia allo sviluppo dei centri abitati, la proprietà in questione è tuttavia sottoposta ad alcuni li-
miti, in relazione alla funzione sociale propria di essa. Tra questi limiti vanno senz'altro ritenuti legitti-
mi, prima di tutto, perché compatibili con l'anzidetto sistema, quelli che possono essere considerati con-
nessi e connaturali a detta proprietà, in quanto hanno per scopo una disciplina dell'edilizia urbana nei
suoi molteplici aspetti (inerenti all'intensità estensiva e volumetrica, alla localizzazione, al decoro e simi-
li).

Tra i limiti legittimi, in quanto connaturali alle anzidette esigenze (e storicamente tramandati), deve
farsi rientrare anche l’assoggettamento a vincolo di immodificabilità per la limitata durata purché
ragionevole dei piani particolareggiati, di quelle aree che i piani stessi destinano al trasferimento in
vista delle programmate trasformazioni o diverse utilizzazioni38
Ma, a detta della Corte, il caso in esame è di diversa natura; si

tratta infatti di decidere se sia legittimo imporre vincoli urbanistici immediatamente operanti quando ben
più che disciplinare (come quei vincoli di cui or ora si è parlato) le modalità di utilizzazione della pro-
prietà), o limitarne l'impiego per il tempo normalmente necessario a una prossima diversa utilizzazione
previo passaggio ad altre mani (come è proprio dei piani particolareggiati), comprimono a titolo partico-
lare la proprietà in modo rilevante39.

In che cosa consiste questa rilevante compressione della proprietà? Per la Corte costituzionale - e
questo è uno degli aspetti più sconcertanti della sentenza - tutte le aree sono edificabili. Questo af-
ferma in sostanza la Corte chiedendosi se sia costituzionalmente legittimo

36
Ibidem.
37
L'art. 42 della Costituzione è il seguente:
“La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.
“La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo
di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
“La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e sa;lvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale.
“La legge stabilisce le norme e i limiti della successione legittima e testamentaria e i dititti dello Stato sulla eredità”.
38
Corte costituzionale, Sentenza n. 55, cit.
39
Ibidem.
33
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sottrarre senza un indennizzo gli immobili, quando essi siano da considerarsi edificabili in base all'ordi-
namento vigente nel momento in cui il vincolo intervenga, alla possibilità di utilizzazione rappresentata
dalla destinazione (che peraltro, a seconda dei casi, può essere intensiva o meno intensiva, od estensiva,
o addirittura rada) a nuove costruzioni o comunque ad altri proficui impieghi di ordine urbanistico40.

Posto così il quesito, la risposta non può che essere negativa, sia per quanto riguarda
l’”indennizzabilità” che per quanto riguarda il “tempo dell’indennizzo”.

Sotto il primo aspetto, la questione, in via di principio, non può essere risolta che in conformità della già
richiamata giurisprudenza di questa Corte, in base alla quale ogni decisione operata a titolo individuale
sul godimento del singolo bene, la quale penetri al di là di quei limiti che la legislazione stessa abbia
configurato in via generale (ai sensi dell'art. 42, secondo comma, Cost.) come propri di tale godimento
in relazione alla categoria dei beni di cui trattasi, e annulli o diminuisca notevolmente il valore di scam-
bio, deve essere indennizzato. L'interesse del privato è subordinato all'interesse generale della collettività
per quanto riguarda la sottoposizione a siffatti vincoli: non per quanto riguarda le più gravi conseguenze
economiche che ne derivano sul patrimonio, non di tutti in egual modo e misura, ma di alcuni soltanto
dei componenti della collettività destinataria della legge. Se, come si è più sopra ricordato, la legge ur-
banistica prevede l'indennizzo secondo il valore venale per gli immobili dei quali viene imposto il trasfe-
rimento per finalità urbanistica - con ciò stesso dando una certa configurazione alla proprietà urbana dei
singoli -, è evidente il contrasto di ciò col mancato indennizzo delle diminuzioni imposte per la medesi-
ma finalità alla proprietà privata senza operare un trasferimento, ovvero in attesa di operare un trasfe-
rimento incerto nel “se” e nel “quando”.
Sotto il secondo aspetto, la risoluzione della questione si collega alla prima e ne dipende, nel senso che,
una volta riconosciuto il diritto ad indennizzo, questo deve essere razionalmente riferito a punti cronolo-
gici di operatività, senza creare vuoti che disgiungano illimitatamente la sottomissione immediata del
bene dal compenso per la sua perdita, effettiva o virtuale, dilazionando, solo per ciò che riguarda l'onere
cui l'amministrazione è tenuta, l'efficacia dell'atto impositivo41.

La Corte riconosce infine, ancora una volta, che è legittimo fissare indici di fabbricabilità
differenziati, anche molto bassi (“edilizia urbana estensiva e persino rada”, afferma testualmente il
dispositivo della sentenza). Queste limitazioni sono infatti da considerare funzionali alle “esigenze di
ordine ed euritmia” nell'edilizia. Non è invece legittimo - senza la previsione di indennizzo - fissare
quei vincoli che, pur consentendo la conservazione della titolarità del bene, sono tuttavia destinati a
operare immediatamente una “definitiva incisione profonda, al di là dei limiti connaturali sulle facoltà
di utilizzabilità sussistenti al momento dell'imposizione”. Per questi motivi, come si è detto, parte
dell'art. 7 e l'art. 40 della legge urbanistica sono dichiarati incostituzionali.
La sentenza della Corte costituzionale fu decisa, a maggioranza, nell'adunanza del 9 maggio 1968,
ma fu depositata nella cancelleria di palazzo della Consulta soltanto il 29 maggio. Si tenne così
all'oscuro l'opinione pubblica e l'elettorato che il 19 maggio votava per la V legislatura.

40
Ibidem
41
Ibidem.
34
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La sentenza di Bolzano

Il 29 maggio, insieme alla sentenza n. 55 relativa alla legge urbanistica, veniva depositata anche la
sentenza n. 56, anch'essa decisa il giorno 9, relativa alla legge della Provincia autonoma di Bolzano
sulla tutela del paesaggio.

Decidendo su un ricorso proposto da Menegot Vittorio contro i decreti del Presidente della Giunta pro-
vinciale di Bolzano 16 novembre 1959, 30 luglio e 30 settembre 1963, con i quali rispettivamente era
stato approvato l'elenco delle particelle da sottoporre alla tutela del paesaggio ai sensi della legge pro-
vinciale 24 luglio 1957, n. 8, era stata disposta l'immediata sospensione dei lavori di costruzione di una
casa di abitazione intrapresi dal Menegot e si era diffidato quest'ultimo a rimuovere l'opera eseguita, il
Consiglio di Stato, con ordinanza del 13 maggio 1966, denunziava a questa Corte l'illegittimità costitu-
zionale dell'art. 15, secondo comma, della legge provinciale suddetta, in riferimento all'art. 42, terzo
comma, della Costituzione42.

La legge provinciale di Bolzano era “sospettata” di illegittimità costituzionale perché stabiliva che,
nel caso di divieto assoluto di costruire sopra aree da considerarsi fabbricabili, può essere concesso
uno speciale contributo, nei limiti delle somme da stanziarsi in apposito articolo del bilancio provin-
ciale. Secondo il Consiglio di Stato il divieto assoluto di edificazione svuota del tutto il diritto di
proprietà quando si riferisce ad un'area da ritenersi fabbricabile, in quanto quel contributo di natura e
consistenza ben diversa dall'indennizzo, perché essendo commisurato all'importo degli stanziamenti
in bilancio, non è oggetto di “un diritto certo e perfetto”.
Il Presidente della Giunta provinciale di Bolzano contesta l'interpretazione del Consiglio di stato che
“aveva riconosciuto apoditticamente la fabbricabilità dell'area in contestazione, senza chiarire cioè se
di essa, per effetto di disposizioni di piano regolatore o di regolamento edilizio, è prevista l'utilizza-
zione a scopi edilizi, e senza considerare inoltre che l'area predetta è adibita ad usi agricoli, è utilizza-
ta come tale e non ha mai avuto altra destinazione”43. E prosegue osservando che “la compressione
della facoltà di costruire, a tutela degli interessi paesistici, non comporta espropriazione, ma solo li-
mitazione di una delle possibilità di godimento e quindi non dà luogo ad indennità”44.
Nel merito della questione la Giunta provinciale di Bolzano rileva inoltre che

la Costituzione garantisce, non tutte le situazioni soggettive che formano il contenuto della proprietà, ma
soltanto un contenuto minimo della stessa, rappresentato dall'appartenenza del bene e dalle sue utilizza-
zioni in atto, quindi dai diritti acquisiti, veri e propri diritti soggettivi: solo rispetto a tale contenuto mi-
nimo sorge l'obbligo di indennizzo. Ma lo jus aedificandi, dall’unanime giurisprudenza, non è qualifica-
to come diritto soggettivo: il diritto di costruire si connette infatti a quanto al proprietario del fondo è ri-
conosciuto dalla pubblica amministrazione nell’esercizio di poteri amministrativi discrezionali, quali so-
no quelli inerenti ai piani regolatori generali e particolari, nonché ai regolamenti edilizi. Rispetto a tale
jus non è perciò configurabile un diritto all'indennizzo. solo dopo il rilascio della licenza di costruzione
la situazione assume il carattere di diritto soggettivo, e può prospettarsi un obbligo di indennizzo nel ca-
so di provvedimento ablativo45.

Anche la Corte costituzionale respinge la tesi del Consiglio di stato rilevando

42
Corte costituzionale, Sentenza n. 56 del 9 maggio 1968, depositata in Cancelleria il 29 maggio.
43
Ibidem
44
Ibidem
45
Ibidem.
35
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

che i beni immobili qualificati di bellezza naturale hanno valore paesistico per una circostanza che di-
pende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le
qualità indicate dalla legge. Costituiscono cioè una categoria che originariamente è di interesse pubbli-
co, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non
ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla pre-
scrizione normativa. Individua il bene che essenzialmente è soggetto al controllo amministrativo del suo
uso, in modo che si fissi in esso il contrassegno giuridico espresso dalla sua natura e il bene assuma l'in-
dice che ne rileva all'esterno le qualità; e in modo che sia specificata la maniera di incidenza di tali qua-
lità sull'uso del bene medesimo.
L'atto amministrativo svolge, vale a dire, una funzione che è correlativa ai caratteri propri dei beni natu-
ralmente paesistici e perciò non accostabile ad un atto espropriativo: non pone in moto, vale a dire, la
garanzia di indennizzo apprestata dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione46 .

Il dispositivo della sentenza prosegue affermando che

nell'ipotesi di vincolo paesistico su beni che hanno il carattere di bellezza naturale, la pubblica ammini-
strazione, dichiarando un bene di pubblico interesse o includendolo in un elenco, non fa che esercitare
una potestà che le è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene, cosi che le sia consentito di
confrontare il modo di esercizio di alcune facoltà inerenti a quel godimento con l'esigenza di conservare
la qualità che il bene ha connaturali secondo il regime che gli è proprio e di prescrivere adempimenti co-
ordinati e correlativi a tali esigenze. L'amministrazione può anche proibire in modo assoluto di edificare
sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili (art. 15 secondo comma). Ma in tal caso, essa non
comprime il diritto sull'area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite
vive; né aggiunge al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la
sola forza di un atto amministrativo discrezionale, com'è nel caso dell'espropriazione considerata
nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, sacrificando una situazione patrimoniale per un interesse
pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone47.

Sulla base di queste considerazioni

la Corte ha rilevato che la legge può non disporre indennizzi quando il modo e i limiti che essa segna ai
diritti reali attengono in maniera obiettiva, rispetto alla generalità dei soggetti, al regime di appartenenza
o ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando essa regola la si-
tuazione che i beni stessi abbiano rispetto a beni o ad interessi della pubblica amministrazione, nel qual
caso la legge imprime, per cosi dire, un certo carattere a determinate categorie di beni, identificabili a
priori per caratteristiche intrinseche, salva la possibilità di accertare, con atti amministrativi di destina-
zione individuale, l'esistenza delle situazioni presupposte rispetto a singoli soggetti e a singoli beni. Solo
per le imposizioni che comportano un sacrificio riguardo a beni che non si trovino nella situazione sud-
detta sorge, secondo la predetta sentenza, il problema dell'indennizzabilità; e i beni che formano il pa-
trimonio paesistico della comunità costituiscono essi stessi una categoria a contorni certi, dato il caratte-
re tecnico del giudizio che la pubblica amministrazione è chiamata ad emettere per delinearla in concre-
to, e che è suscettibile del sindacato giurisdizionale48.

In conclusione, la Corte costituzionale “dichiara non fondata la questione di legittimità promossa dal
Consiglio di stato”. Per la Corte costituzionale, quindi, mentre sono legittimi i vincoli di
inedificabilità per la tutela del paesaggio (sentenza n. 56), sono invece di natura “espropriativa”, e

46
Ibidem
47
Ibidem
48
Ibidem.
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

perciò illegittimi se non indennizzati, quei vincoli che individuano gli spazi da destinare a impianti
pubblici e di uso pubblico (sentenza n. 55).

Il dibattito sulle sentenze

La pubblicazione delle due sentenze suscita un enorme scalpore, non solo fra gli urbanisti e i giuristi,
ma in tutti gli ambienti politici ed amministrativi. La sentenza n. 55 è giudicata “ un pericolo mortale
per le nostre città”. Senza tregua si susseguono le interviste e le dichiarazioni.
Giacomo Mancini, ministro dei Lavori pubblici, dichiara che le conseguenze sulla pianificazione ur-
banistica della decisione della Corte sono “molto gravi ed, oltre tutto, determineranno un disorienta-
mento nelle amministrazioni locali, proprio in un momento in cui la pianificazione comunale, anche
per effetto della recente legge - ponte, si trova in una fase di concreto e promettente rilancio”. Duris-
sime sono le reazioni degli urbanisti più impegnati nel dibattito politico e culturale. Marcello Vittorini
dichiara che “la sentenza della Corte costituzionale conclude - per ora - in maniera tragicamente far-
sesca una battaglia ventennale per una legge urbanistica capace di garantire alla collettività il recupe-
ro di valori umani finora calpestati dagli interessi privati, dal lassismo dei pubblici poteri, dalla ipocri-
sia qualunquistica dei benpensanti, battaglia che solo ora cominciava a dare i primi risultati”49.
Aldo Sandulli, presidente della Corte costituzionale, e primo ispiratore della sentenza n. 55, rilascia
un'intervista a L’Astrolabio, affermando che” solo chi non sia bene informato può parlare, a proposi-
to della recente sentenza 55, di fulmine a ciel sereno e di sentenza bomba. Essa rappresenta infatti (e
la parte più attenta di quella stessa stampa che se ne è mostrata allarmata non ha mancato di rilevar-
lo) nient'altro che la applicazione e lo svolgimento di principi già affermati da anni dalla Corte50.
Non è vero, prosegue Sandulli, che la sentenza n. 55 abbia accordato prevalenza all'interesse privato
su quello pubblico:

La Corte ha ragionato in questo modo. Il 2° comma dell'art. 42 della Costituzione conferisce al legisla-
tore (e cioè al Parlamento) il potere di stabilire quali categorie di beni possano appartenere ai privati, e
inoltre di delimitare il regime di godimento dei beni privati; il 3° comma dello stesso articolo stabilisce
poi che il legislatore può attribuire ai pubblici poteri, per ragioni di interesse pubblico, la possibilità di
espropriare singoli soggetti, di quei beni che il 2° comma consente ad essi di possedere come proprieta-
ri; ma aggiunge che in tale caso i singoli hanno diritto a un indennizzo. Queste le regole costituzionali.
Passando a raffrontare con le anzidette regole i precetti vigenti nella legislazione urbanistica, la Corte ha
preso atto che la legge del 1942 ha fatto uso della discrezionalità che in materia di proprietà privata la
Costituzione conferisce al legislatore, riconoscendo ai privati la possibilità di essere proprietari di terre-
ni e inoltre, una volta che questi siano edificabili e che i proprietari si siano muniti delle necessarie li-
cenze, riconoscendo a questi ultimi, in via di principio, il diritto di utilizzarli liberamente a fini edilizi
(..). In un regime siffatto - ha argomentato la sentenza - il legislatore contraddice se stesso, e incorre
perciò in violazione del 3° comma dell'art. 42 della Costituzione, quando in altre disposizioni della me-
desima legge nega qualsiasi indennizzo a quei proprietari di suoli, considerati anch'essi fino a quel mo-
mento come edificatori, per i quali un sopravvenuto piano regolatore generale imponga vincoli - perma-
nenti o a tempo indeterminato - di inedificabilità assoluta, e perciò aventi contenuto espropriativo51.

49
Dichiarazione di .M. Vittorini a Paese sera dell'll giugno 1968.
50
) E. Capocelatro, Intervista con il presidente della Corte costituzionale, in “L'astrolabio”, n. 27, luglio 1968, ora in “Urbanistica”,
n. 53, cit., p. 10~102.
51
Ibidem.
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Ma ecco il punto chiave dell'intervista di Sandulli, che rilancia la palla al potere legislativo:

In sostanza la Corte ha affermato: libero il legislatore di stabilire, per categorie, quali cose possono es-
sere di proprietà privata e quali no, e di fissare i limiti di godimento della proprietà; ma, una volta stabi-
lito che una certa categoria di beni ( nella specie, il suolo) può formare oggetto di proprietà privata, e
che per essa una certa utilizzazione (nella specie, quella edilizia) rientra tra le utilizzazioni consentite in
via di principio al proprietario, non può poi il legislatore disporre legittimamente che solo questo o quel
proprietario venga privato senza indennizzo del diritto di utilizzare un certo bene della medesima cate-
goria in modo conforme a quella utilizzazione, tanto più quando si tratti della utilizzazione tipica della
categoria. È chiaro che queste affermazioni della sentenza lasciano aperta la strada a tutte le scelte, an-
che le più radicali. L'effettuazione delle scelte, è perciò compito del legislatore e non della Corte52

Le soluzioni possibili in sede legislativa - prosegue il presidente della Corte costituzionale - sono
numerose, “ dalle più temperate alle più radicali “.

Esse, però, passano tutte, necessariamente, per il divieto, in via di principio, delle utilizzabilità a fini di
edilizia urbana delle aree che non abbiano ancora formato oggetto di una pianificazione di dettaglio ( e
cioè di piani particolareggiati o di lottizzazione). Questa è, del resto la strada per la quale già si è posta
la legge-ponte53

Sandulli conclude indicando le soluzioni possibili; tra queste, quella

che configuri la facoltà di costruire non più come connaturata al diritto di proprietà, bensì come l'effetto
di una concessione pubblica, da accompagnare con l'imposizione di un tributo pari all'intero o a una
preponderante, o comunque notevole parte dell'incremento di valore derivante alle aree dall'edificazio-
ne54.

Le proposte della cultura urbanistica

L’Inu organizza un'assemblea straordinaria a Roma, al teatro Eliseo, il l0 luglio; relatori sono
Massimo Severo Giannini, Vincenzo Cabianca e Mario Ghio. Per Giannini

le direttrici lungo le quali procedere sono in certo modo segnate dalle stesse motivazioni della Corte. (...)
Se ci si pone sul piano del da fare, cioè sul piano della politica legislativa è chiaro che bisogna stabilire,
in un provvedimento legislativo, in un modo che più non dia luogo a dubbi, che cosa è la proprietà edili-
zia. Questa si può ottenere stabilendo che per costruire sono necessarie delle concessioni: le licenze edi-
lizie dl oggi vanno trasformate in concessioni55

Riguardo all’indennità di espropriazione Giannini propone

52
Ibidem
53
Idem, p. 102.
54
Ibidem.
55
Ibidem.
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il vecchio concetto della giurisprudenza inglese, cioè l'indennità di espropriazione deve consistere nel ri-
storo di quel valore che è opera dell'uomo. Quindi va escluso dall'indennità di espropriazione il ristoro di
quei valori che non provengono dall'attività dell'uomo, ma provengono da fatti della collettività, come le
acquisizioni di plusvalori derivanti dall'espansione urbana, l'acquisizione di particolari valori derivanti
da esecuzioni di opere pubbliche, o da trasformazioni economiche che possono anch'esse derivare da o-
pera dell'uomo, ma comunque di uomini che agiscono nella collettività, non dei proprietari delle aree56.

Cabianca ricorda altre sentenze della Corte costituzionale, che hanno preceduto questa sulla legge
urbanistica: la sentenza che dichiarò illegittima l'imposizione di servitù militari senza indennizzo;
quella che dichiara incostituzionali alcuni articoli della legge per l'imposta sulle aree fabbricabili co-
stringendo i Comuni a rimborsare il 90% delle aree già acquisite ed utilizzate; la sentenza che, dichia-
rando illegittimo il meccanismo di esproprio previsto dalla legge 167, frustrando gli obbiettivi che la
legge stessa si proponeva; infine, la sentenza n. 55. Cabianca illustra le prime conseguenze della sen-
tenza: ”cominciano a pervenire i ricorsi, le Prefetture restituiscono i piani adottati affinché siano in-
tegrati dai piani finanziari che specifichino gli oneri e ad un tempo le risorse finanziarie cui attinge-
re”57. In alternativa al “rimedio tributario”, Cabianca propone una legge di radicale trasformazione
dei regimi di appartenenza dei suoli, proposta che sarà poi ripresa e sviluppata.
Il Convegno dell’Inu, si conclude con l’approvazione di una mozione in cui, considerato che la
sentenze n. 55 della Corte costituzionale “ha aperto una nuova fase nel processo di sviluppo
dell'urbanistica italiana, avendo fatto precipitare le contraddizioni insite nella legislazione vigente,
con effetti catastrofici, in parte ancora imprevedibili”, e che “il problema urbanistico, costituisce uno
dei massimi problemi nell'attuale condizione del Paese”, si invita il Parlamento e il Governo,
“nell'attesa della futura legge urbanistica, a promuovere nel più sollecito dei modi l'adozione di un
provvedimento legislativo” che si ispiri ai seguenti principi:

1. La proprietà del suolo non deve più comprendere il diritto di edificare;


2. il diritto di edificare appartiene ai Comuni, salvo gli interessi dello Stato e delle Regioni; va conside-
rato una facoltà da esercitare in base a concessione ad operatori pubblici e privati;
3. l'edificazione è regolata unicamente da piani regolatori;
4. i Comuni hanno facoltà di espropriare tutti i terreni compresi nei piani con un indennizzo compensa-
tivo dei valori derivanti dall'opera dell'uomo con esclusione dei valori provenienti dall'opera della collet-
tività.

Nuovi indirizzi per la riforma

In ogni sede si susseguono le proposte per far fronte al vuoto determinato dalla sentenza
costituzionale. Alcuni suggeriscono che gli organi di controllo approvino, “con riserva”, le
deliberazioni comunali, di adozione degli strumenti urbanistici, in attesa della definitiva sistemazione
legislativa della materia. Altri propongono di fissare una scadenza (per esempio, dieci anni) per la
validità dei piani che, per la legge del '42, sono invece validi a tempo indeterminato; oppure si
propone di fissare un termine ( per esempio, cinque anni) per l'approvazione dei piani
particolareggiati, a partire dalla data di approvazione del piano generale. Sempre nell'ambito dei
provvedimenti transitori, vengono anche proposte misure più radicali, quale quella di subordinare il

56
In “ Urbanistica”, n. 53, cit., p. l05.
57
Idem, p. l06.
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rilascio delle licenze edilizie alla approvazione di un piano particolareggiato di una lottizzazione
convenzionata, attraverso i quali sarebbe risolto il problema della acquisizione delle aree pubbliche o
di uso pubblico.
Anche riguardo alla soluzione definitiva le proposte sono molte ma derivano da due soli principi:
riconoscere, o no, l'edificabilità come “connaturata” alla proprietà privata dei suoli, e quindi
indennizzarla, o meno, quando viene impedita.
Per coloro che ritengono indispensabile il riconoscimento dell'indennizzo, alcuni propongono di
demanializzare i suoli che i piani destinano ad uso pubblico, pagando per questi un prezzo pari al 70 -
75% del valore di mercato; viene addirittura lanciata l'idea di un prestito pubblico per procurare
l'enorme quantità di danaro necessario all'operazione.

Poco importa se l'edificabilità privata di un’area è resa possibile proprio dai servizi costruiti e previsti
dalla collettività, poco importa l'obbligo di un enorme corrispettivo finanziario finirebbe automatica-
mente per limitare la quantità dei servizi, poco importa se lo Stato sarà schiacciato sotto il peso di nuovi
oneri sottratti agli investimenti produttivi: l'importante, per i sostenitori di questa tesi, è la difesa cieca
della rendi fondiaria urbana, la affermazione giuridica definitiva dei suoi sacri diritti, la configurazione
borbonica di uno Stato produttore di servizi agli ordini delle strutture capitalistiche più retrive58

Un altro sistema proposto è quello di assegnare una bassa densità edificatoria a tutto il territorio
pianificato e, sulla base di quel valore riconosciuto universalmente, compensare chi ne viene privato,
prelevando da coloro cui il piano riconosce una densità di categoria superiore alla media. Una simile
soluzione significherebbe ammettere, osserva criticamente e ironicamente Giovanni Astengo,

che con l'indice di edificabilità di 1 mc/mq, ritenuto per solito il più basso gradino nella scala delle den-
sità territoriali, corrispondente qui alla costruzione rada della sentenza, i 30 milioni di ettari del territo-
rio del nostro paese sarebbero in grado di ospitare, in un continuum urbanizzato, gli attuali 3 miliardi di
abitanti del pianeta (...) con il pieno rispetto degli standard ministeriali, ivi compresi i parchi compren-
soriali59

Se notevolmente diverse sono le soluzioni proposte da coloro che ritengono ineliminabile il


riconoscimento della naturale edificabilità dei suoli, è invece una sola la soluzione cui pervengono
coloro che negano la identità del diritto di proprietà dei suoli con il diritto ad edificare. La soluzione
che questi propongono parte appunto dalla separazione legislativa dello jus aedificandi dal diritto di
proprietà.
Questo principio, come si è visto, era contenuto nella mozione votata dall’assemblea dell’Inu del l0
luglio. Lo stesso principio era già stato affermato nel convegno organizzato a Bologna dalla
Consulta urbanistica regionale il 3 luglio. “ Una revisione del rapporto tra diritto di proprietà e jus
aedificandi” è sollecitata anche dal Consiglio nazionale dell'Associazione dei comuni italiani. La tesi
della separazione è confortata dal parere di noti giuristi60

58
Idem, p. 9.
59
G. Astengo, Fare e disfare, ma quando operare7, in “Urbanistica ”, n. 53, cit., p. 4.
60
A. Predieri, nel Convegno regionale emiliano del 3 luglio, richiamando l'art.31 della legge urhanistica, afferma: “quando si stabi-
lisce che qualunque costruzione, sia pure un muretto alto cm. 50, qualunque opera che modifichi il suolo, sia anche una strada non
asfaltata, deve essere, a pena di sanzioni penali, autorizzata dal Sindaco con il rilascio della licenza, si è stabilito il principio che lo
jus aedificandi come diritto soggettivo di edificare come si vuole, non esiste più nel nostro ordinamento. esiste solamente la facoltà
di costruire quando e solo se si sono avuti i permessi dai pubblici poteri”. (G. CAMPOS VENUTI, cit., p. l00. “Urbanistica”, n. 53,
cit., p. l03).
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Gli stessi dispositivi delle sentenze della Corte costituzionale (n. 55 e n. 56) e l'intervista del prof.
Sandulli a L'Astrolabio, sono citate a sostegno di questa tesi e ne viene data un'interpretazione in
positivo. La Corte costituzionale ha affermato che

il principio della necessità dell'indennizzo non opera nel caso di disposizioni le quali si riferiscono a inte-
re categorie di beni (e perciò interessino la generalità dei soggetti), sottoponendo in tal modo tutti i beni
della categoria senza distinzione a un particolare regime di appartenenza.

Il problema allora è il seguente:

occorre individuare una categoria di beni “a confine certo” alla quale sia possibile imporre, in modo ge-
neralizzato, quelle “limitazioni in via generale” del diritto di proprietà le cui necessità e possibilità deri-
vano dal fatto che un particolare uso dei beni di quella categoria ha preminenti caratteristiche di interes-
se sociale61.

La “categoria dei beni a confine certo”, a cui imporre le limitazioni, non può che essere costituita
dalla generalità dei suoli. L'“uso” dei beni in questione, che non pertiene alla proprietà dei beni
medesimi, è quello edilizio.
Chiarita così la distinzione tra uso edilizio e proprietà dei suoli e quindi le necessità della
codificazione legislativa del principio che la facoltà di costruire non è connaturata al diritto di
proprietà, ma è l'effetto di una concessione pubblica, non sono certamente risolti tutti i problemi. Per
liberare totalmente la pianificazione urbanistica dalle pastoie della proprietà privata dei suoli urbani,
non basta la affermazione del carattere pubblico dello jus aedificandi. Almeno altre due misure si
rendono necessarie e cioè la generalizzazione della prassi dell'esproprio dei suoli via via investiti
dall'urbanizzazione, e la temporaneità della concessione dello jus aedificandi. Le espropriazioni,
infatti, sarebbero finalmente possibili anche in misura assai ampia per il fatto che l'indennità verrebbe
sostanzialmente commisurata sulla sola utilizzazione agraria dei terreni, e la concessione temporanea
dell'uso edilizio si configurerebbe logicamente come l'unica forma concreta di concessione di uso
legato alla realizzazione di un prodotto ( quello edilizio) che ha indubbiamente un suo tempo
economico determinato, al di là del quale esso diviene addirittura obsoleto o fatiscente. Non solo; ma
ove il principio della pubblicità dello jus aedificandi venisse effettivamente codificato, le altre due
misure diverrebbero in qualche modo costituzionalmente necessarie, proprio perché attraverso di
esse si potrebbe evitare il permanere (o il riformarsi) di posizioni di disparità da parte dei proprietari.
Anche in sede governativa ci si orienta nella direzione di una interpretazione “positiva” della
sentenza costituzionale. Lorenzo Natali, ministro dei Lavori pubblici nel “governo ponte” presieduto
da Leone, lo ribadisce in più occasioni.
D'altra parte, come al solito, non c'è il tempo indispensabile per mettere a punto un provvedimento di
riforma urbanistica, e si opta per una soluzione a termine, che dovrebbe però “postulare ed
accentuare le necessità di una riforma”62. Viene cosi approvata la legge 13 novembre 1968, n. 1187
(subito definita “legge tappo”), con la quale si stabilisce che le previsioni di piano regolatore
generale, che comportano vincoli nei confronti dei diritti reali, aventi contenuto espropriativo,
cessano di avere vigore qualora entro cinque anni dall'approvazione del piano regolatore medesimo,

61
E. SALZANO, Intervento all'Assemblea dell'Inu. del l0 luglio, in “Città e società”, n. 6, novembre-dicembre 1968, p. 61.
62
Il ministro Natali, illustrando al Senato il disegno di legge governativo affermò: “Non è certamente pensabile che allo scadere di
tale termine si possa o si voglia procedere ad una proroga legislativa, anche perché in tal modo verrebbe sostanzialmente a modifi-
carsi il “sistema” che è stato prescelto, riproponendosi così le ragioni di incostituzionalità che hanno ispirato ia deaisione della
Corte”.
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non siano approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione


convenzionata.
Ancora una volta, dunque, niente di fatto per l'urbanistica italiana. Anche gli ambienti più progressisti
tirano comunque un sospiro di sollievo: poteva andare peggio, il compromesso raggiunto sembra
ragionevole. Di compromessi e di ragionevolezza invece non vogliono più sentire parlare gli studenti
che, a Napoli, nel novembre 1968 contestano ed interrompono il Congresso dell’Inu.

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Capitolo 7 - Dal territorio alla casa, dalla casa


al territorio

Un decennio contraddittorio

Riprendiamo dall’analisi delle trasformazioni avvenute nel periodo che comprende i decenni ‘50 e ‘60
e dagli avvenimenti che ne scaturiscono, il cui svolgimento contrassegnerà contraddittoriamente
l’intero corso degli anni ‘70. Sono anni che si aprono con le grandi e innovative tensioni del Sessan-
totto studentesco e operaio, si sviluppano, attraverso una serie di crisi politiche e di attentati dinami-
tardi, attorno ai temi dell’intervento pubblico nel settore della casa, degli espropri, dell’attuazione
dell’ordinamento regionale, dei tentativi di programmazione economica.
Il quadro istituzionale dell’urbanistica cambia considerevolmente. La drammaticità degli scontri so-
ciali sulle questioni del territorio e della città sembrano ridare fiato alla riforma urbanistica. La politi-
ca della casa entra a far parte dell’armamentario della pianificazione. L’istituzione delle regioni intro-
duce un soggetto pubblico potenzialmente decisivo. Sebbene non si raggiunga una vera riforma del
regime dei suoli, vengono introdotte alcune significative innovazioni, in parte vanificate dalla senten-
ze della Corte costituzionale.
Mentre da un lato sembra procedere, attraverso tappe parziali, un disegno di riforma, dall’altro lato
si mettono in moto forze controriformatrici, le quali agiscono a volte con gli attentati terroristici, a
volte con sottili tattiche di svuotamento delle leggi innovative. Seguiamo la documentata esposizione
di De Lucia.

Squilibri territoriali e politica edilizia

Ricorda De Lucia che “in un decennio (1961-1971) gli abitanti del Mezzogiorno si sono ridotti dal
36,7% al 34,8% della popolazione nazionale, con un decremento più veloce che nel recedente perio-
do intercensuario”63. In realtà, nel decennio sono nate nelle regioni del Sud circa 2 milioni e mezzo di
persone, ma oltre 2 milioni e 300 mila sono state costrette ad emigrare. L’occupazione, dal 1961 al
1971, è aumentata del 21% nel Mezzogiorno e del 79% nel resto del paese. Su 2 mila e 500 comuni
meridionali, quasi 2 mila sono quelli dove si registra una diminuzione della popolazione in valore as-
soluto. I 4/5 del territorio meridionale sono in via di abbandono e di disgregazione, è in disfacimento
l'agricoltura collinare e montana, aumentano vertiginosamente frane e dissesti.
Nei quindici anni che vanno dal 1955 al 1970 cambiano residenza 17 milioni di italiani. Gli spostamenti
avvengono prevalentemente: dal Mezzogiorno verso il triangolo Milano, Torino, Genova; dalle zone in-
terne verso la fascia costiera; dai centri minori verso le città più grandi. Lo sviluppo dei fenomeni mi-
gratori è assolutamente “spontaneo” e contrasta vistosamente con gli obiettivi osti dai tentativi di pro-
grammazione economica che si susseguono e che socialmente la componente riformista del centrosini-
stra cerca di difendere, puntigliosamente, nonostante le continue delusioni. Intanto, l'intervento statale di

63
VEZIO DE LUCIA, op. cit., p.93
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gran lunga prevalente, specialmente nel Mezzogiorno, continua ad essere la costruzione delle strade e,
soprattutto, delle autostrade64.
Osserva in proposito Della Seta:
Che l’impegno dello Stato in questo settore sia stato veramente faraonico risulta dal fatto che dal 1960
si sono avute in Italia costruzioni per una media di 208 km annui contro i 170 della Germania e 127 del-
la Francia. Di conseguenza gli investimenti a favore dei trasporti collettivi su rotaie sono rimasti stroz-
zati dall’impegno autostradale, che di fatto risultava uno stimolo diretto a sostenere e rafforzare l'indu-
stria automobilistica e quelle consorelle65.
Paradossale è il tentativo di programmare la politica abitativa. Lo “Schema di sviluppo
dell’occupazione e del reddito in Italia nel decennio 1955-1964” (il cosiddetto “schema Vanoni”,
primo tentativo di programmazione economica) poneva come obiettivo per risolvere il problema del-
la casa quello di realizzare 13 milioni di vani nel decennio considerato. L’obiettivo fu ampiamente
superato: dal 1955 al 1964 si costruirono in Italia oltre 19 milioni di vani. Il problema della casa a-
vrebbe dovuto considerarsi risolto. Invece, nello stesso anno 1964, il “progetto di programma di svi-
luppo economico” per il quinquennio 1965-1969 predisposto dal ministro per il bilancio Antonio
Giolitti prevede un “fabbisogno ottimale di abitazioni” corrispondente addirittura a 20 milioni di
stanze!
Eppure, più case si fanno più ce ne vogliono: è questo il paradosso della situazione italiana. In effetti le
case ci sarebbero per tutti, come confermano i dati del censimento. Nel 1971 ci sono in Italia 54 milioni
di abitanti ed oltre 63 milioni di stanze. Nel decennio 19611971 la popolazione è cresciuta del 6,7% ed
il patrimonio edilizio del 33,8%. L'indice di affollamento medio nazionale è di 0,85 abitanti/stanza. Ma
è un indice teorico perché quasi un quarto del patrimonio esistente è inoccupato o sottutilizzato. Le case
ci sarebbero per tutti, solo che costano troppo, oppure sono lontane da dove ormai è costretta a vivere la
maggioranza degli abitanti, oppure sono seconde o terze case. Questi dati, dapprima elaborati e discussi
in ristretti ambienti specialistici, diventano gli argomenti e slogan della contestazione sindacale ed ope-
raia. Sotto accusa è il “modello di sviluppo” basato sull'esaltazione degli squilibri. Il problema della ca-
sa, irrisolvibile fino a quando continueranno poderosi flussi migratori, è all'origine dell'“autunno cal-
do”66.

Le lotte per la casa e l’autunno caldo

Nel marzo 1969 la Fiat pubblica un bando per assumere negli stabilimenti di Torino 15 mila nuovi
addetti, reclutandoli nel Mezzogiorno 15 mila addetti: con le loro famiglie, 60 mila nuovi immigrati a
Torino. Le organizzazioni sindacali rilevano subito che i programmi di espansione degli impianti e
dell'occupazione della Fiat aggraverebbero la tendenza in atto alla emarginazione delle regioni meri-
dionali. Nell’area torinese si manifesta una decisa opposizione contro ogni indiscriminato aumento
della popolazione che farebbe saltare le già precarie strutture residenziali, e quel po' di attrezzature
sociali funzionanti nei comuni della cintura.
La protesta operaia e popolare sbocca nello sciopero generale provinciale del 3 luglio 1969 “contro il
caro-casa e per un massiccio e tempestivo intervento dello Stato nell'edilizia”. I fatti di Torino, gli altri
scioperi generali in numerose province nei mesi successivi, le proteste dei baraccati, il ripetersi delle oc-
cupazioni di alloggi pongono in primo piano la necessità di una nuova politica della casa. Ed è proprio

64
Idem, p. 94.
65
Cit. in DE LUCIA cit., p.94
66
Idem, p. 95.
45
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

con la vertenza nazionale per la casa e per una nuova politica urbanistica che le centrali sindacali av-
viano l'autunno caldo del 196967.
Le confederazioni Cgil, Cisl e Uil aprono la vertenza per la casa, i servizi, i trasporti, il superamento
degli squilibri territoriali. Secondo i sindacati, i nuovi interventi di edilizia pubblica vanno realizzati
nell’ambito di una nuova legislazione urbanistica che deve regolare il regime delle aree urbane attra-
verso il diritto di superficie e l'esproprio generalizzato. Anche per le Acli condizione principale per
rendere possibile un mercato della casa alla portata di tutti è la pubblicizzazione dei suoli,
l’abolizione dell'attuale regime, l'esproprio generalizzato e la definizione del diritto di superficie. Si
estende il dibattito, fioriscono le proposte. La questione approda al Parlamento.
Si arriva cosi al momento culminante della mobilitazione: il grande sciopero nazionale del 19 novembre
1969, indetto dalle tre confederazioni sindacali nonostante i ripetuti tentativi del governo per evitarlo. Si
ferma l'intero paese, è una delle più forti manifestazioni popolari dell'Italia contemporanea. Prima con-
seguenza è la decisione governativa di accantonare due disegni di legge, frettolosamente predisposti dai
ministri Natali e Carlo Donat Cattin, evidentemente inadeguati rispetto alle rivendicazioni.
L’indiscutibile successo dello sciopero contribuisce certo ad accelerare le manovre dei poteri più o meno
occulti che governano la strategia della tensione. E infatti le come di Milano e Roma del 12 dicembre di-
straggono l'opinione pubblica dal problema della casa, ma solo per qualche settimana. I primi mesi del
1970 sono di nuovo punteggiati da numerosi dibattiti ed i sindacati riprendono l'iniziativa politica.68
Nel marzo 1971 il ministro dei lavori pubblici Lauricella presenta alla Camera il disegno di legge n.
3199 contenente “Norme sull'espropriazione per pubblica utilità, modifiche ed integrazioni alla legge
18 aprile 1962, n. 167, ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia
residenziale, agevolata e convenzionata”. La riforma urbanistica è invece rinviata sine die. Si avviano
l’esame del disegno di legge e le consultazioni con i rappresentanti delle organizzazioni sindacali, de-
gli imprenditori, degli inquilini, delle associazioni comunque interessate al problema, e con le neonate
amministrazioni regionali (le prime elezioni regionali si erano svolte il 7 giugno 1970).

La legge per la casa del 1971

Il dibattito parlamentare si conclude con la definitiva approvazione della legge il 22 ottobre 1971. La
legge 865/1971 affronta organicamente e compiutamente i nodi del problema della casa in Italia.
Il primo titolo riguarda la programmazione e il coordinamento dell'intervento pubblico. Spetta alle
regioni la localizzazione ed il coordinamento degli investimenti pubblici per l'edilizia stabiliti dal go-
verno sulla base di un “piano di attribuzione” redatto in funzione dei fabbisogni regionali e alimentato
da tutte le risorse pubbliche nazionali destinate al settore.
Il secondo titolo riguarda l'espropriazione per pubblica utilità. Il campo di applicazione comprende
gli immobili (aree ed edifici) necessari: per gli interventi previsti dalla stessa legge n. 865; per i piani
di zona della legge n. 167; per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, compresi i parchi
pubblici; per le singole opere pubbliche; per il risanamento, anche conservativo, degli agglomerati
urbani; per la ricostruzione di edifici o quartieri distrutti o danneggiati da eventi bellici o da calamità
naturali; per l'attuazione di zone di espansione urbana, a norma dell'articolo 18 della legge urbanistica
del 1942; per la formazione di parchi nazionali; per le zone che gli strumenti urbanistici destinano ad
impianti industriali, artigianali, commerciali e turistici. Le aree espropriate sono assegnate in conces-
sione (per periodi rinnovabili da 60 a 99 anni) oppure in proprietà.

67
Idem, p. 96.
68
Idem, p. 97.
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La legge non riconosce, nell’indennità espropriativa, il maggiore valore acquisito dall'area per effetto
dell'opera che vi si dovrà insediare o della destinazione d'uso stabilita dal piano regolatore. La rendita
di posizione è solo in parte riconosciuta con il ricorso a parametri che moltiplicano il valore agricolo
iniziale in funzione della ubicazione (più o meno centrale) del bene da espropriare e della dimensione
demografica dei comuni.
Il terzo titolo della legge riguarda le modifiche alla legge 167/1962 e raccoglie i perfezionamenti ri-
chiesti da quasi un decennio di esperienza in materia di piani di zona. Si stabilisce in particolare che
l'estensione delle aree destinate all’edilizia economica e popolare non può superare il 60% del fabbi-
sogno complessivo di edilizia abitativa prevista per un decennio. Viene disposta l'abrogazione dell'ar-
ticolo 16 della originaria legge. 167/1962, che consentiva ai proprietari di aree ricadenti nei piani di
zona di intervenire direttamente. Come osserva De Lucia,
in tal modo, la legge per la casa, imponendo ai comuni di acquisire le aree e di assegnarle agli enti ed ai
costruttori privati che si impegnano a realizzare abitazioni economiche e popolari nel rispetto di deter-
minati vincoli, rappresenta un risoluto passo avanti nel controllo dei meccanismi di formazione della
rendita fondiaria. In sostanza, per la prima volta, viene affermata una netta separazione fra proprietà
fondiaria e attività costruttiva, traducendo in termini concreti il principio dell'indifferenza dei proprietari
alle destinazioni del piano69.
Il quarto ed il quinto titolo della legge riguardano aspetti finanziari dell'intervento pubblico in edilizia
e tradizionali agevolazioni per l'edilizia privata. Si tratta di norme dichiaratamente transitorie, in atte-
sa di quella organica legge di spesa per l'edilizia residenziale, che sarà approvata dopo sette anni (il
cosiddetto “piano decennale” del luglio 1978).

Fioritura e crisi della programmazione economica

Nella storia dei tentativi di programmare lo sviluppo dell’economia per evitare i danni e le strozzatu-
re un posto di rilievo spetta alla “Nota aggiuntiva” alla relazione annuale di contabilità economica
nazionale, presentata nel maggio 1962 dal ministro Ugo La Malfa. Secondo De Lucia
la “Nota aggiuntiva” traccia un lucido consuntivo dei caratteri salienti del processo di sviluppo degli
anni cinquanta. Segnala, fra i principali squilibri, il persistente scompenso fra le regioni nordoccidentali
ed il resto del paese, ed i disordinati fenomeni di migrazione interna con la conseguenza della congestio-
ne di alcune aree e dello spopolamento di altre. Di squilibri territoriali si parla in termini approfonditi,
ma le analisi e gli obiettivi della politica economica continuano ad essere esposti in una forma aggregata
che non consente di dedurre dalle scelte di sviluppo produttivo concrete indicazioni di assetto del territo-
rio. Nel 1964, il vicepresidente della Commissione nazionale per la programmazione economica, Pa-
squale Saraceno, presenta il Rapporto 4 che costituisce la base del programma economico nazionale. La
strategia meridionalistica obbliga a collocare il riequilibro del territorio al primo posto fra gli obiettivi
dell'intervento pubblico. L'analisi territoriale è accurata; si introduce la distinzione fra Mezzogiorno ed
aree sottosviluppate nell'Italia centrale e nord-orientale70.
Analoghe indicazioni sono contenute nel Progetto di programma di sviluppo economico per il quin-
quennio 1965-1969 presentato dal ministro per il bilancio Antonio Giolitti nel giugno 1964, e ripre-
sentato con alcune modifiche nel gennaio successivo dal nuovo ministro Luigi Pieraccini. L'assetto
del territorio rimane tuttavia un capitolo del documento e, anche per la fiducia riposta nelle procedu-
re e nei contenuti innovativi della nuova legge urbanistica (la cui approvazione è data per certa ed
immediata), non diventa una “dimensione” della politica di programmazione.

69
bIdem, p. 104
70
Idem, p. 108
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Nel 1967 viene finalmente approvato con legge il Programma di sviluppo economico per il quin-
quennio 1966-1970. E il primo ed unico documento di programmazione economica nazionale sancito
in un atto ufficiale.. In verità, come osserva De Lucia riassumendo le vicende della programmazione,
dai primi anni sessanta, per circa un decennio, sui temi della programmazione economica, presso il mi-
nistero del bilancio, operarono alcuni dei più coerenti sostenitori della politica di riforma (primi Antonio
Giolitti e Giorgio Ruffolo). Anche in materia di assetto del territorio furono prodotti ipotesi e ragiona-
menti spesso di notevole impegno intellettuale. È soprattutto importante osservare come l'organizzazione
territoriale, assente nei primi documenti, diventa progressivamente parte essenziale della logica di pro-
grammazione. Ma dopo la crisi economica del 1973 i riferimenti alla politica territoriale si affievolisco-
no di nuovo, e poi scompaiono del tutto, secondo un percorso circolare che riporta al punto di partenza.
Cominciando dallo “schema Vanoni” di cui si è già detto, vediamo che, per la prima volta, l'eliminazio-
ne del divario fra regioni del nord e del Mezzogiorno è indicata fra gli obiettivi della politica economica
nazionale. Ma si tratta di un’indicazione limitata agli investimenti da effettuare senza alcuna specifica-
zione relativa alle localizzazioni ed ai tempi di attuazione71.
Una compiuta integrazione dell'assetto del territorio nella strategia della programmazione si propone
nel Rapporto preliminare al programma economico nazionale 1971-1975, più noto come “Progetto
'80”. Il superamento degli squilibri
non è più affrontato in termini esclusivamente econometrici, ma in una prospettiva dinamica di cui si ve-
rificano e si controllano le conseguenze territoriali. Il modello di assetto proposto è fondato sull'indivi-
duazione di “sistemi di città” potenzialmente alternativi rispetto alle agglomerazioni urbane esistenti ed
alle loro degenerazioni “spontanee”. Il Progetto '80 delinea pertanto una politica di riequilibrio territo-
riale non solo alla scala delle grandi ripartizioni geografiche ma anche ai livelli locali. Il riferimento alle
questioni urbane è inoltre rigidamente connesso agli altri settori d'intervento, soprattutto alle politiche
sociali ed agli obiettivi di miglioramento e di uguaglianza del livello di vita della popolazione, quali che
siano i luoghi di residenza72.
Dopo continui slittamenti, la programmazione economica scompare infine dalle azioni di governo. La
crisi economica fa scattare il “ricatto della congiuntura”: la logica di piano viene presentata come un
lusso che non ci si può consentire quando urgono problemi di sopravvivenza economica. I nuovi do-
cumenti programmatici tornano cosi ad occuparsi esclusivamente dei grandi aggregati economici e
delle loro compatibilità.

L'attuazione delle regioni a statuto ordinario

Uno degli obiettivi della politica riformatrice era l'attuazione della norma costituzionale relativa alle
regioni a statuto ordinario. Delle regioni si parla, come ricorderete, nelle proposte di legge di riforma
urbanistica
I quindici consigli regionali a statuto ordinario sono eletti per la prima volta nella primavera del
1970, ma l'effettivo trasferimento dei poteri avviene nel febbraio del 1972, in base a decreti del presi-
dente della repubblica. Per quanto riguarda l’urbanistica, accanto al potere di legiferare già attribuito
dalla Costituzione, alle regioni vengono trasferite tutte le funzioni amministrative che la legge del
1942, e le successive leggi di modifica e di integrazione, affidavano agli organi centrali e periferici
del ministero dei lavori pubblici: l'approvazione degli strumenti urbanistici (piani territoriali di coor-
dinamento, piani regolatori generali comunali e intercomunali, piani di ricostruzione, regolamenti edi-
lizi e programmi di fabbricazione, piani particolareggiati e lottizzazioni convenzionate) e dei piani per

71
Idem, p 107
72
Idem, p 109
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l'edilizia economica e popolare; il controllo e la vigilanza sull'attività edilizia ed urbanistica degli enti
locali. Alle regioni a statuto ordinario viene anche trasferito il potere di redigere e di approvare i pia-
ni territoriali paesistici previsti dalla legge per la tutela delle bellezze naturali del 1939.
Agli organi centrali dello Stato è riservata la funzione di “indirizzo e coordinamento” delle attività
amministrative regionali “che attengono ad esigenze di carattere unitario, anche con riferimento agli
obiettivi del programma economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali”.
Allo Stato sono riservate inoltre le competenze relative alla rete autostradale; alle costruzioni ferro-
viarie, ai porti, alle opere idrauliche e di navigazione interna di maggiore importanza; all'edilizia sta-
tale, demaniale e universitaria, ecc.
Al trasferimento delle materie stabilite dall'art. 117 della Costituzione si affianca la delega delle “fun-
zioni amministrative necessarie per rendere possibile l'esercizio organico da parte delle regioni delle
funzioni trasferite o già delegate”. Viene istituita una commissione (presieduta da Massimo Severo
Giannini) le cui proposte forniscono la base al decreto del presidente della repubblica n. 616 del lu-
glio 1977, che chiude quasi un decennio di dibattiti e di produzione legislativa circa l'ordinamento
regionale.
Secondo il decreto 616/1977, l'urbanistica è “la disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti
gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasforma-
zione del suolo nonché la protezione dell'ambiente”: tutto ciò è di competenza regionale. Allo Stato
resta affidata la “identificazione, nell'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento [...],
delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale, con particolare riferimento alla articola-
zione territoriale degli interventi di interesse statale ed alla tutela ambientale ed ecologica del territo-
rio nonché alla difesa del suolo”. Si tratta però, osserva De Lucia,
di funzioni indeterminate, prive di qualsiasi riferimento a modalità, tempi e procedure di esercizio. E
forse anche per questo che lo Stato abdica totalmente alle funzioni che gli spettano. Se l'inerzia poteva
essere attribuita a motivi di pavidità quando prevalevano le più irragionevoli spinte regionalistiche, solo
l'inettitudine politica e, appunto, la mancanza di precise indicazioni normative, possono spiegare la lati-
tanza governativa negli ultimi anni, (...) quando le stesse regioni riconoscono l'esigenza di un'azione uni-
taria di indirizzo73.

La “linea dei sistemi urbani”

L'approvazione della legge per la casa avrebbe dovuto rappresentare, come abbiamo già detto, l'av-
vio di un profondo rinnovamento nell'organizzazione pubblica dell'edilizia. I1 governo di centro-
destra che si costituisce nel giugno del 1972 (cosiddetto governo Andreotti-Malagodi) insedia invece
una commissione con il dichiarato intento di fare marcia indietro rispetto alla legge di riforma appro-
vata nel novembre precedente74.
L'insediamento della commissione è solo una delle iniziative che si intraprendono per rimettere in di-
scussione gli obiettivi raggiunti. Più preoccupante è invece l'insieme delle operazioni allora tentate,
che prese il nome di “linea dei sistemi urbani”. Si tratta di un disegno che ha origine nel mondo delle
partecipazioni statali, dove la ricerca di nuove fonti di profitto e di rendita si salda con una più ampia
trama politica che mira all'affermazione di un complesso modello di sviluppo fondato sulla “efficien-
za”, che dovrebbe essere garantita da un sistema di formazione delle decisioni accentrato in “agen-

73
Idem, p 113
74
Idem, p151
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zie” ovvero “amministrazioni funzionali” inevitabilmente estraneo, o meglio antagonista, rispetto agli
organismi elettivi degli enti locali.
Una prima anticipazione della linea dei sistemi urbani si era avuta nella primavera del 1969 con l'inizia-
tiva della Sicir (Iri, Impresit-Fiat, Bonifica ed altri) per la “nuova città nolana”, 100 mila abitanti, da
costruire alle porte di Napoli. Anche per la realizzazione dell'“asse attrezzato” e dei centri direzionali di
Roma c'era stato - all'inizio del 1969 - fra la giunta capitolina e l'Iri l'avvio di una trattativa che non an-
dò in porto per la decisa opposizione del Pci in Campidoglio. Da allora si susseguono, a ritmo incalzan-
te, le proposte di affidare alle imprese a partecipazione statale funzioni di stretta ed esclusiva competen-
za dello Stato e degli enti locali. Si propone di affidare all'Iri il potenziamento dei porti, la costruzione
dei nuovi aeroporti, dei nuovi centri universitari (ne parla anche Andreotti nell'intervista citata
poc’anzi), delle infrastrutture urbane, metropolitane e territoriali75.
Il riconoscimento ufficiale dell'interesse di aziende del sistema delle partecipazioni statali a gestire in
prima persona il settore dell'edilizia e dell'urbanistica appare durante l’iter di formazione della legge
sulla casa, quando l'allora presidente del Consiglio Emilio Colombo propose di superare la crisi del
settore mediante la realizzazione di “sistemi urbani integrati”, che non sono mai stati definiti chiara-
mente, ma che avrebbero dovuto essere una specie di città nuove all'italiana, realizzate da enti pub-
blici e privati e da aziende a partecipazione statale.
In prima linea nella denuncia dei rischi insiti nelle manovre del governo e delle partecipazioni statali è
l'Inu.
Quale autonomia potranno avere le regioni nella predisposizione o nell'attuazione di una politica della
casa e del territorio? Quale potere di pianificare lo sviluppo della città potrà rimanere agli enti locali? Il
nuovo “cartello”, verticisticamente organizzato e sottoposto all'unico controllo di un organo dell'esecuti-
vo (il Cipe?, non potrà non schiacciare il tessuto democratico delle autonomie locali (ancora stentato e
precario) in nome delle esigenze dell'efficienza. E infatti evidente che nelle attuali condizioni solo parti-
colari ed ingiustificabili privilegi potrebbero consentire funzionalità ed efficienza ai nuovi enti, e questi
privilegi non potranno che essere pagati in termini di delega ad essi delle funzioni sociali e democratiche
della collettività 76.
L'approvazione della legge per la casa non sconfigge la linea dei sistemi urbani. Sembra anzi che le
più potenti centrali del capitalismo italiano si siano preparate da tempo per gestire in proprio la nuo-
va legge. Già sul finire del 1971 la Fondazione Agnelli propone un modello di programmazione
dell'edilizia sul quale tenta (senza peraltro riuscirvi) di ottenere l'adesione delle regioni e dei sindaca-
ti. Subito dopo è l'Isvet (un istituto di ricerche dell'Eni) a muoversi sulla stessa strada e con proposte
quasi identiche.
Le potenzialità eversive di questi disegni sono esposte con franchezza da Eugenio Cefis, allora presiden-
te della Montedison, in un discorso all'accademia militare di Modena sull'“impresa ecumenica”. Secon-
do Cefis, in un prossimo futuro, “i maggiori centri decisionali non saranno tanto nel governo o nel par-
lamento, quanto nelle direzioni delle grandi imprese e nei sindacati, anch'essi avviati ad un coordinamen-
to internazionale”. Agli organi dello Stato restano compiti di mediazione e il “vero interlocutore dell'im-
presa multinazionale sarà l'organo della programmazione statale”. Dalle parole ai fatti: ai documenti di
studio ed alle pubbliche dichiarazioni fanno seguito concrete iniziative aziendali. La Fiat costituisce due
società con un totale di 850 dipendenti: la Costruzioni e impianti Spa - Fiat Engineering e la Siteco Spa
- Società italiana tecnica e consulenza urbanistica, ingegneria socioeconomica. L'Eni dà vita alla Tecne-
co che in pochi mesi, come vedremo, si scatena, dando avvio ad un numero sconfinato di iniziative e di
attività promozionali. L'Iri, da parte sua, già disponeva dell'Italstat che, con l'acquisto delle Condotte
d'acqua, diventa l'azienda pilota di un gruppo comprendente decine di società specializzate nel settore
dell'ingegneria, delle opere pubbliche, dell'edilizia, della prefabbricazione. L'esperienza delle costruzioni
autostradali è stata decisiva e l'Iri intende ora fare il salto (come informano le riviste del gruppo): dalle

75
Idem, p 152
76
Inu, Documento sulla politica della casa, Roma, novembre 1970.
50
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autostrade alle nuove città. L'Eni, I'Iri e la Montedison si ritrovano insieme nella costituzione della Svei-
Società per lo sviluppo dell'edilizia industrializzata, presieduta da Giuseppe Guarino, autorevole mem-
bro della commissione Piga, che sarà anche lui ministro nel governo Fanfani del 1987 e poi nel governo
di Giuliano Amato del 1992. L'ultima nata è la Tecnocasa - Società di ricerca per l'edilizia industrializ-
zata, costituita a Roma nel dicembre 1972. Ne fanno parte l'Imi, gestore dei fondi per la ricerca applica-
ta, la Montedison, la Sir e società dell'Iri, dell'Eni e dell'Efim77.
La linea dei sistemi urbani, il fascino dell'efficienza, il pretesto dell'ecologia riescono a raccogliere
l'adesione di settori sempre più consistenti del mondo progressista (specialmente nel sindacato e nelle
organizzazioni cooperative). La schiera degli oppositori (in primo piano l'Inu) è sempre più esigua ed
isolata, fino a quando la crisi energetica conseguente alla guerra arabo-israeliana del 1973 mette in
crisi i presupposti essenziali delle manovre eversive di cui si è detto. Il repentino tramonto del model-
lo di sviluppo basato sull'energia a basso costo rende di fatto insostenibile ogni ragionamento fondato
sulle “magnifiche sorti e progressive” di uno sviluppo economico illimitato. Comincia la stagione del-
le vacche magre, delle risorse scarse. Ma è anche una stagione non arida di risultati. Enrico Berlin-
guer avvia la riflessione sull'austerità.
Sono gli anni della solidarietà nazionale e si determinano allora le condizioni favorevoli per completare
il processo di riforma avviato con la legge n. 167 del 1962. Si riesce infatti ad ottenere l'approvazione
delle tre leggi mancanti: quella sul regime dei suoli, quella per le procedure ed il finanziamento plurien-
nale dell'edilizia pubblica (cosiddetto “piano decennale”); e, soprattutto, l'equo canone. In effetti, solo
l'eccezionale congiuntura di un'amplissima maggioranza parlamentare poteva consentire l'approvazione
di un provvedimento - come l'equo canone - oggettivamente difficile ed inevitabilmente inviso a quella
parte della popolazione (inquilini o proprietari) che nell'immediato risultava danneggiata dalle nuove
norme78.

Spezzoni di riforma

La legge Bucalossi sul regime dei suoli

Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 55 era stata approvata - come ricorderete - la legge-
tappo del novembre 1968, che prorogava per cinque anni la validità delle previsioni degli strumenti
urbanistici comportanti vincoli nei confronti dei diritti reali. I cinque anni trascorsero senza che fosse
assunta alcuna concreta iniziativa e si fu cosi costretti, nell'ultimo giorno utile, ad approvare un'altra
proroga biennale. Nel novembre 1975 ancora un rinvio di un anno. Questa volta è però accompagna-
to da un disegno di legge governativo di riforma del regime dei suoli che, finalmente, dopo un'ultima
proroga di tre mesi 9, è approvato nel gennaio 1977. E la legge 28 gennaio 1977, n. 10, più nota
come legge Bucalossi, dal nome del ministro repubblicano per i lavori pubblici che ne fu l'autore.
Alla base della legge c'è la scelta nettamente a favore della separazione dello jus aedificandi dal dirit-
to di proprietà. In verità, sullo “scorporo” del diritto di edificare dal diritto di proprietà la Dc non dà
mai un'adesione convinta. L'intesa fra i partiti di governo si realizza soprattutto grazie all'impegno di

77
VEZIO DE LUCIA, op. cit., p. 154
78
Idem, p157
51
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Pietro Bucalossi che minaccia le dimissioni (e quindi la crisi di governo) in caso di mancata approva-
zione del disegno di legge. I1 principio della separazione viene però affermato
in maniera ambigua, cosi da renderla accettabile al partito della proprietà, se e vero che qualche espo-
nente della proprietà edilizia che aveva prima parlato “di una vera confisca (sic), giustificata dal troppo
evidente inganno che la proprietà rimane nella titolarità dei proprietari”, dopo l'approvazione del consi-
glio dei ministri, afferma - peraltro con la medesima superficialità del primo giudizio - che “la legge non
esprime più l'adozione di quel principio sovversivo79.
I1 disegno di legge Bucalossi è approvato dal Consiglio dei ministri il 29 novembre 1975 e presenta-
to al parlamento 1'11 dicembre.
Gli elementi portanti della riforma sono l'istituto della concessione onerosa, il convenzionamento
dell'edilizia abitativa, il programma di attuazione dei piani urbanistici e la normativa contro gli abusi.
Vediamoli nella sintesi di De Lucia.
Il regime di concessione onerosa ha come presupposto la riserva pubblica del diritto di edificare. La
concessione di questo diritto è assentita al proprietario dell'area, ovvero a chi ne ha la legittima disponi-
bilità, per l'edificazione di opere conformi agli strumenti urbanistici. ovviamente, la concessione non in-
cide sulla proprietà - che resta privata - dell'immobile realizzato. L'onerosità della concessione è parzia-
le, nel senso che il contributo di concessione non costituisce il corrispettivo dell'intero plusvalore dell'a-
rea. Il contributo è infatti formato da una quota del costo di costruzione, variabile dal cinque al venti per
cento, e da una quota afferente agli oneri di urbanizzazione.
Il convenzionamento dell'edilizia abitativa dovrebbe essere uno dei punti più qualificanti della legge.
Esonerando infatti l'edilizia convenzionata dagli oneri di concessione si favoriscono gli imprenditori di-
sposti a concordare con il comune i prezzi di vendita ed i canoni di locazione degli alloggi da destinare
alle categorie meno abbienti.
Il programma poliennale di attuazione degli strumenti urbanistici serve ad evitare - meglio tardi che
mai - una delle più macroscopiche distorsioni che hanno accompagnato la crescita delle nostre città, e
cioè la contemporanea diffusione dell'attività edilizia (quand'anche nel rispetto degli strumenti urbanisti-
ci) in tutte le direzioni possibili. In tal modo i comuni sono stati costretti ad inseguire per ogni dove le
iniziative private, sostenendo ingenti spese per la costruzione delle reti di urbanizzazione e per assicura-
re i minimi servizi (si pensi ai trasporti). Il programma poliennale di attuazione consente invece ai co-
muni di definire quali delle opere previste dal piano regolatore si possono realizzare in un determinato
periodo, organizzando per tempo, ed in rapporto alle proprie disponibilità finanziarie, gli interventi pub-
blici necessari.
La nuova normativa contro l'abusivismo, fenomeno già allora come si è detto - in forte espansione,
prevede, nei casi di maggior gravità, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva.
La demolizione resta l'unica sanzione quando l'abuso contrasta con rilevanti interessi urbanistici ed am-
bientali. Il fatto che l'acquisizione al patrimonio comunale non sia una facoltà ma un atto dovuto per il
comune sembra il deterrente decisivo. Ma, come vedremo, l'abusivismo esploderà più violento di prima.
Il dibattito in parlamento rinfocola i contrasti faticosamente composti in sede governativa. Il disegno di
legge è in parte migliorato; per esempio a proposito degli interventi di restauro, di risanamento conser-
vativo e di ristrutturazione viene stabilito il vincolo del mantenimento delle precedenti destinazioni d'uso
e l'obbligo del convenzionamento dei canoni, allo scopo di evitare l'espulsione dai centri storici dei ceti
più deboli. Importanti sono pure le nuove norme che limitano drasticamente l'attività costruttiva dei co-
muni sprovvisti di piano regolatore. Il parlamento introduce anche modifiche alla legge n. 865 riguardo
alla determinazione delle indennità di esproprio80.
Non vengono invece chiariti i nodi relativi al regime di proprietà delle aree edificabili.

79
MICHELE MARTUSCELLI, cit. Idem, p 158.
80
VEZIO DE LUCIA, op. cit., p. 160
52
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

La mancata esplicitazione del principio della separazione costituisce un grave errore - anche politico -
perché le riforme non si fanno con le riserve mentali (se c’è separazione, come c’è, non si vede per quale
motivo non Si debba dirlo chiaramente), perché non ci può essere confusione su un principio che costi-
tuisce il presupposto del regime concessori (senza la separazione, infatti, la concessione si ridurrebbe ad
un fatto meramente nominalistico), perché infine si potrebbe rischiare di incorrere in una nuova declara-
toria di incostituzionalità (la logica della sentenza n. 55, è bene ricordarlo, è stata ribadita dalla Corte in
una recente pronuncia)81.
Facile profezia. Nel gennaio 1980, a tre anni dalla Bucalossi, la Corte costituzionale si pronuncerà
ancora sulla incostituzionalità della legge urbanistica.

Nuove esigenze nella politica della casa

Nonostante le riforme legislative operate dal 1962 la questione della casa era ben lontana dall’esser
risolta. Il settore era, nel suo complesso, estremamente articolato e ricco di sperequazioni e differen-
ze quasi patologiche. Dal punto di vista degli utenti, si potevano distinguere cinque grandi segmenti
dello stock di abitazioni:
1. gli alloggi abitati direttamente dei proprietari, di cui la politica centrista aveva continuamente au-
mentato il numero portandolo a livelli sconosciuti negli altri paesi europei,
2. gli alloggi privati condotti in affitto libero, che pagavano prezzi crescenti,
3. gli alloggi privati condotti a fitto “bloccato”, cioè ancorato al valore originario senza tener conto
dell’aumento dell’inflazione, per effetto di una serie di leggi che, a partire dagli anni della guerra,
avevano teso a proteggere gli inquilini dei ceti meno abbienti dai notevoli aumenti dei prezzi,
4. gli alloggi privati realizzati in aree Peep, preventivamente espropriate e assegnati a fitti conven-
zionati,
5. gli alloggi di proprietà pubblica, assegnati a canone “sociale”.
Gli inconvenienti di questa situazione erano notevoli: sperequazioni tra proprietari a fitto bloccato e
altri proprietari, liberi di affittare a qualsiasi prezzo; sperequazioni tra inquilini, alcuni privilegiati dal
livello irrisorio dei fitti (quelli bloccati e quelli sociali); rigidità del “mercato” e impossibilità di acce-
dervi da parte delle giovani coppie; eccesso di alloggi nelle zone dell’esodo e carenze nelle zone
d’immigrazione.
Particolarmente pesante era la situazione determinata dal blocco dei fitti. Questo era nato
nel 1920, quando vennero istituiti nei maggiori comuni i commissariati del governo per gli alloggi, con il
compito di regolare in via provvisoria gli aumenti connessi alla proroga del blocco dei fitti e di determi-
nare il canone più giusto nei casi controversi. Da allora si è andati avanti alternando il blocco con par-
ziali liberalizzazioni: dal 1945 al 1978 si contano ben quarantaquattro proroghe del blocco. E la Corte
costituzionale - con sentenza del gennaio 1976 - ad ammonire i pubblici poteri circa l'anomalia di una
situazione dove vige quasi permanentemente un regime - quello del blocco - che può considerarsi legit-
timo solo in momenti eccezionali e con caratteri di “temporaneità” e di “straordinarietà”. Dopo la sen-
tenza si è perciò costretti a porre mano concretamente alla legge di regolamentazione degli affitti82.
D’altra parte, lo stesso contenimento dei prezzi operato nelle aree Peep (per effetto della decurtazio-
ne iniziale della rendita fondiaria e del controllo sul prezzo finale operato con il convenzionamento)
veniva vanificato dalla “concorrenza” provocata da un “mercato libero”, libero di spingere all’insù i

81
MICHELE MARTUSCELLI, cit. Idem, p 160
82
VEZIO DE LUCIA, op. cit., p.161
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

prezzi degli alloggi. Né era possibile limitarsi a “sbloccare” la parte vincolata dello stock privato, ciò
che avrebbe provocato tensioni sociali insostenibili.
Per affrontare risolutivamente la questione abitativa non bastava quindi più limitarsi a costruire abita-
zioni economiche per le fasce più disagiate, ne limitare l’intervento pubblico alla costruzione di nuo-
ve case. Del resto, in quegli anni erano emerse due consapevolezze nuove: da un lato, il fatto che
l’età dell’espansione continua e indefinita era terminata, che “più case si fanno più ce ne vogliono”, e
che non si poteva proseguire con “lo spreco edilizio” 83; dall’altra parte, il fatto che l’esigenza di di-
sporre di un alloggio ad un prezzo commisurato al reddito e alla conseguente capacità di spesa era
un “diritto sociale”, che doveva essere garantito a tutti.
Appariva infine palesemente errato proseguire con la tendenza di promuovere la proprietà diretta
della casa: era un obiettivo ormai in contrasto con il trasformarsi dell’Italia in un’economia industria-
le matura, nella quale la mobilità della forza lavoro (da settore a settore e da luogo a luogo) diventa-
va un’esigenza dello stesso sistema economico: è evidente che la carenza di case offerte in affitto a
prezzi ragionevoli costituiva un ostacolo fortissimo alla mobilità sul territorio.
Ecco le ragioni per cui maturò la necessità di affrontare la questione abitativa nell’insieme dello stock
edilizio, superando il blocco di una parte dello stock con una politica di “prezzi amministrati”: l’equo
canone.

L’equo canone

Anche la vicenda della formazione della legge per l’equo canone è quella di una profonda interrela-
zione tra proposte del governo, lavoro parlamentare, confronto con le forze sociali:
Nella primavera del 1976 viene reso noto il primo disegno di legge governativo. Si tratta di una propo-
sta completa quanto agli aspetti normativi, processuali, procedimenti. Manca invece ogni indicazione
circa la determinazione degli affitti: in sostanza manca proprio l'equo canone. Il problema è delegato a
commissioni comunali ad hoc che dovrebbero tener conto di un lungo elenco di criteri, del tutto generici,
sia di carattere oggettivo (cioè riferiti all'alloggio) che soggettivo (cioè riferiti alle condizioni di reddito
dell'inquilino). ove fosse stata approvata una proposta del genere, il risultato non sarebbe stato altro che
un contenzioso senza fine.84
L'assenza di precise formulazioni per il livello dei canoni dipendeva, in effetti, dalla difficoltà che in-
contrava il governo a scegliere fra le soluzioni proposte dalle principali forze politiche: La Dc propo-
neva un affitto corrispondente al 5% del valore di mercato dell'alloggio; il Psi un canone corrispon-
dente al 3% del valore dell'alloggio dichiarato dal proprietario o accertato ai fini dell'Invim o dell'im-
posta di registro; il Pci di determinare l'equo canone attraverso la rivalutazione della rendita catasta-
le.
Nessuna di queste tre ipotesi appariva concretamente praticabile. Sulla proposta Dc basta dire che a-
vrebbe comportato un aumento medio degli affitti intorno al 90%. La proposta socialista, accanto a
problemi tecnici non facilmente risolvibili, avrebbe determinato, a parità di condizioni oggettive degli al-
loggi, canoni differenziati secondo le autodichiarazioni del proprietario: una sorta di lotteria per le fami-
glie in cerca di casa. Chiara e automatica la proposta del Pci, posta però in crisi dalla inattendibilità dei
dati catastali. Non solo risultava censita al catasto poco più della metà delle unità immobiliari esistenti
ma, soprattutto, verifiche effettuate presso il ministero dei lavori pubblici mentre si metteva a punto il

83
Lo spreco edilizio, a cura di FRANCESCO INDOVINA, Marsilio, Padova, ....E’ una fondamentale raccolta di testi sulla situazione
della residenza in Italia negli anni di cui ci occupiamo. Cfr. anche: MAURIZIO MARCELLONI e GIANNI FERRACUTI, La casa in Italia,
Einaudi, Milano ...
84
VEZIO DE LUCIA, op. cit., p.161
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

disegno di legge governativo dimostrarono l'inadeguatezza del riferimento alla rendita catastale come
valore base (da moltiplicare per appositi coefficienti di rivalutazione. Più che una soluzione, quindi,
quella del Pci era un’ipotesi-obiettivo da subordinare alla riforma del catasto85.
Non solo i partiti, anche le forze sociali proponevano soluzioni: particolare rilievo ebbe quella del
sindacato unitario degli edili.
Non si trattava in effetti di una proposta di legge, ma di un'indicazione metodologica (in parte desunta
da precedenti elaborazioni Inu) fondata sull'obiettivo di eliminare quasi totalmente, nella determinazione
del valore degli alloggi, la componente dovuta alla rendita fondiaria. In sostanza i sindacati suggerivano
di calcolare l'equo canone come il 3% del valore degli immobili, definendo quest'ultimo sulla base del
costo di costruzione dell'edilizia residenziale pubblica, e valutando l'area ai prezzi di esproprio stabiliti
dalla legge per la casa. Fu proprio questa proposta a consentire al governo di risolvere abilmente l'incer-
tezza fino ad allora manifestata nella scelta del dispositivo tecnico per il calcolo dell'equo canone. Il di-
segno di legge governativo presentato al parlamento nel febbraio del 1977 definisce infatti l'equo canone
come una percentuale del valore locativo dell'immobile. Che cos'è il valore locativo? E il prodotto del-
la superficie convenzionale per il costo unitario di produzione. La superficie convenzionale è, più o me-
no, la superficie netta dell'alloggio, che tiene conto anche di annessi e di accessori. Il costo unitario di
produzione è invece un costo base (250 mila lire a mq per il Centro-nord e 225 mila per il Mezzogiorno)
moltiplicato per alcuni coefficienti correttivi (tipologia catastale, classe demografica dei comuni, ubica-
zione dell'immobile nel territorio comunale, stato di conservazione e manutenzione, ecc.) i cui valori
numerici variano (nel disegno di legge) da 0,6 a 1,6. La prevalenza di valori inferiori o superiori all'uni-
tà determina, almeno da un punto di vista teorico, un campo di variabilità abbastanza ampio. Infatti
all'alloggio più sfavorito (per il quale si sovrappongono cioè tutte le condizioni peggiori: tipologia ultra-
popolare; sito in un comune meridionale con meno di 5 mila abitanti; ubicato in zona agricola; al piano
seminterrato; vecchio di oltre cinquant'anni; in pessimo stato di conservazione e di manutenzione) risulta
attribuito un valore locativo oltre venti volte inferiore a quello dell'alloggio più avvantaggiato (tipologia
signorile; sito in un comune del Centro-nord con oltre 500 mila abitanti; ubicato nel centro storico; al
piano attico; di recentissima costruzione; in buono stato di conservazione e di manutenzione)86.
Il dibattito parlamentare procede faticosamente per diciotto mesi, soprattutto sugli aspetti normativi..
La legge finalmente approvata a larghissima maggioranza (29 luglio 1978, n. 392, “Disciplina delle
locazioni degli immobili urbani”) è una legge oscura, ottantaquattro articoli densi di errori e di diffi-
coltà interpretative. Il tasso di rendimento del valore locativo viene elevato al 3,85 per cento; l'indi-
cizzazione al 75 per cento dei prezzi al consumo per le famiglie di impiegati e operai diventa annuale;
la durata dei contratti è portata a quattro anni. E infine previsto un irrisorio fondo sociale per le fa-
miglie più bisognose.
La legge per l’equo canone è stata spesso criticata, e infine dissolta. E’ necessario precisare che le
colpe maggiori non sono della legge, quanto della sua mancata gestione.
L'equo canone è in sostanza un fragile patto con i proprietari, cui si chiede di accettare un controllo dei
canoni (talvolta pesante) in cambio della garanzia alla piena disponibilità dell'alloggio alla scadenza dei
contratti. In compenso, agli inquilini sfrattati e bisognosi si sarebbero assegnati gli alloggi di edilizia
pubblica, la cui produzione doveva essere fortemente potenziata dalle nuove disposizioni del piano de-
cennale. Ma, come si sa, il coordinamento fra le due leggi del luglio 1978 è clamorosamente mancato. In
questo sta soprattutto il fallimento dell'equo canone, nel venir meno di ogni coerente politica edilizia.
Si deve infatti tener conto che, da un punto di vista strettamente economico, la proprietà non è affatto
danneggiata dall'equo canone: nel 1979, dopo l'approvazione della legge, gli inquilini sborsano 800 mi-
liardi in più del 1978, l'affitto aumenta quasi per tutti, con un incremento medio del 33 per cento circa,
mentre i redditi di lavoro aumentano del 19,5 per cento 21. Non è tanto sul livello dei canoni quindi che
i proprietari si irrigidiscono; ma per il fatto che si sentono traditi dalle successive proroghe al regime di

85
Idem, p162.
86
ibidem.
55
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blocco, che sono l'unica risposta governativa al disagio abitativo. Ma la difesa ad oltranza degli attuali
inquilini ottiene l'effetto contrario, traducendosi in una irreversibile erosione del mercato dell'affitto resi-
denziale a tutto vantaggio degli usi terziari (che sono sottratti all'equo canone) del patrimonio abitativo.
E cosi gli inquilini, com'è stato osservato, diventano una specie in via di estinzione87.
Eppure l'equo canone avrebbe avuto in sé la possibilità di rispondere adeguatamente alle esigenze
della società.
Essa è infatti, probabilmente l'unica legge italiana dichiaratamente sperimentale: l'articolo 83 prevede
che ogni anno il governo debba presentare al parlamento una apposita relazione contenente tra l'altro le
proposte di modifica al testo vigente, onde adeguarlo alla situazione rilevata. Almeno nei primi anni di
vita della legge, dai ministeri di grazia e giustizia e dei lavori pubblici sono state messe a punto relazioni
ben documentate dalle quali era facile desumere i punti del provvedimento inadeguati o del tutto indi-
fendibili. Ma il venir meno delle condizioni politiche (quelle della solidarietà nazionale), che avevano
consentito l'approvazione della legge, inducono il governo e l'opposizione ad un paralizzante gioco delle
parti, nel timore che una riapertura del dibattito “senza rete” porti a risultati imprevisti e incontrollati. E
cosi, invece di avviare un progressivo ripristino del mercato, com'era negli obiettivi della legge, con il
passare degli anni il regime delle locazioni ha assunto assetti sempre più iniqui, aggrovigliati e distorti.88

Il piano decennale per l’edilizia

Le leggi per la casa avevano affrontato solo episodicamente il problema del finanziamento
dell’intervento pubblico nell’edilizia abitativa. E non era stato affrontato (salvo che nella positiva ec-
cezione del “Peep-centro storico” di Bologna) la questione di un intervento volto al recupero
dell’edilizia esistente. A entrambe queste carenze vuole provvedere la legge 5 agosto 1978, n. 457
(“Norme per l'edilizia residenziale”, più nota come “piano decennale”). Essa avrebbe dovuto conclu-
dere il tempo delle riforme e consentire finalmente quella continuità dell'azione pubblica che è stata
auspicata da decenni di dibattiti, ricerche, vertenze di massa. Ma la gestione delle nuove norme av-
viene prevalentemente nell'atmosfera di restaurazione, di neoliberismo selvaggio degli anni ottanta.
La legge si preoccupa in primo luogo di definire in modo più compiuto le procedure dell’intervento
pubblico.
La riorganizzazione del ciclo edilizio è basata su tre livelli temporali: il piano decennale, il programma
quadriennale ed il progetto biennale. Il piano decennale (che dà nome alla legge) dovrebbe fissare gli o-
biettivi di lungo periodo e le linee dell'azione statale nel settore edilizio. Il programma quadriennale
(soggetto ad aggiornamenti biennali) dovrebbe rappresentare lo strumento per la realizzazione degli o-
biettivi stabiliti con il piano decennale attraverso la ripartizione fra i settori di intervento e fra le regioni
delle risorse finanziarie disponibili. Il progetto biennale, infine, doveva rappresentare lo strumento di
raccordo tra la programmazione delle risorse ed il loro effettivo impiego, collegando il settore edilizio
agli strumenti della politica finanziaria dello Stato (legge finanziaria, bilancio annuale e triennale). Il
ruolo fondamentale è assegnato al Cer, l'organo governativo già previsto dalla legge n. 865 che viene
potenziato, rinnovato e, come si dice, “democratizzato”, con la partecipazione delle regioni. Al Cer
compete - tra l'altro - la determinazione del fabbisogno abitativo, la definizione della normativa tecnica
nazionale, il controllo della sperimentazione, la messa a punto di un sistema informativo per i problemi
della casa89.

87
Idem, p 165
88
ibidem.
89
Idem, p 167
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Si può insomma affermare che è stato progettato un meccanismo complesso, teoricamente perfetto.
Esso nei primi tempi sembra destinato ad una puntuale attuazione. Il Cipe infatti, impartisce direttive
che hanno il pregio di disegnare, in poche parole e per la prima volta nella storia dell'intervento pub-
blico nel settore un quadro di riferimento sufficientemente preciso per indirizzare l'azione degli orga-
ni ai quali è affidata l'attuazione di tale intervento. Ma gli altri protagonisti, il Cer e le regioni, comin-
ciano ad accumulare ritardi e inadempienze che portano allo spreco delle pur rilevanti risorse finan-
ziarie di cui è dotata la legge, al fallimento delle nuove procedure e, come si è detto, forniscono il
pretesto per la “controriforma”.
Solo da parte di alcuni comuni la nuova legge è utilizzata come occasione per razionalizzare e potenzia-
re le iniziative pubbliche. In molte città si istituiscono uffici, o anche assessorati, per i problemi della
casa, ai quali vengono assegnati compiti conoscitivi ed operativi di coordinamento con strutture del me-
desimo comune e con altri soggetti (Iacp, cooperative, imprese, associazioni di proprietari, di inquilini,
ecc.). Più di un'amministrazione si impegna in un'attenta e consapevole politica delle aree basata sulla
loro preventiva acquisizione e urbanizzazione. Si perfezionano in generale gli strumenti per il conven-
zionamento con i privati, anche per quanto riguarda il controllo degli affitti. Di particolare interesse è
l'iniziativa del comune di Modena (tradizionalmente all'avanguardia nell'amministrazione dell'urbanisti-
ca), basata sull'azione congiunta di un'agenzia pubblica che opera sul mercato degli affitti, con piena
garanzia per i proprietari di rilascio tempestivo, e di una società a partecipazione mista che convoglia il
risparmio privato verso nuovi investimenti immobiliari a fini residenziali90.
La 457 resta una legge fondamentale soprattutto per le norme a favore degli interventi di recupero
del patrimonio edilizio esistente. Una nomenclatura specifica per questi interventi; la destinazione ad
essi di una quota minima inderogabile dei finanziamenti pubblici; l'indicazione di strumenti urbanistici
ad hoc: sono queste le innovazioni legislative in materia. Le definizioni degli interventi che formano
il recupero (articolo 31 della legge) sono in verità poco soddisfacenti. I due nuovi strumenti urbani-
stici, le zone ed i piani di recupero, sono anch'essi poco convincenti: se è vero che risolvono, in par-
te, il problema di una specie di piano di zona proprio per gli interventi in aree edificate, è però anche
vero che sanciscono in tal modo la specialità del recupero rispetto alle tradizionali operazioni di
nuova edificazione, che perciò restano quelle più diffuse, di quotidiana e ordinaria amministrazione.
La riserva a favore del recupero del 15 per cento almeno degli stanziamenti pubblici è invece la scelta
di sicuro più importante, quella che in concreto meglio manifesta il nuovo orientamento legislativo.

90
Idem, p 168
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Capitolo 8 - Gli anni di Tangentopoli

Deroga, emergenza, abusivismo

“Derogare per accelerare”

Come abbiamo visto, nel corso degli anni 70 si erano venuti mettendo a punto nuovi meccanismi di
programmazione per l'intervento pubblico nell'edilizia. Si trattava dello sviluppo e del consolidamen-
to di una riforma già avviata all'inizio degli anni 60 (con la legge 167 del 1962), nel quadro di una
definizione organica dei rapporti tra le strutture centrali dello Stato e le neonate regioni. La pro-
grammazione pluriennale dell'intervento pubblico nell'edilizia abitativa, l'attribuzione alle regioni delle
competenze di ripartizione territoriale dei finanziamenti e di verifica dell'efficacia degli interventi, la
realizzazione integrata di alloggi e servizi sociali, l'acquisizione preventiva delle aree da parte dei
comuni e l'inclusione dei nuovi insediamenti nelle procedure e nelle coerenze della pianificazione ur-
banistica: questi erano i cardini del nuovo assetto del settore
Il meccanismo non è ancora del tutto a regime, che subito lo si scardina. Si comincia con una legge
per l'accelerazione delle opere pubbliche del 1978.. Una leggina transitoria (doveva durare solo tre
anni, ma fu prorogata silenziosamente di triennio in triennio fino al 1987, e poi resa permanente)
consente che le opere pubbliche siano eseguite anche se in contrasto con gli strumenti urbanistici.91.
È “l'emergenza casa” che fornisce più compiutamente l'alibi alle prime deroghe. Una legge del 1980
cancella la programmazione regionale e consente di localizzare gli interventi indipendentemente dalle
previsioni dei piani urbanistici. La rottura del meccanismo programmatorio, faticosamente messo a
punto per oltre un decennio, viene ribadita e aggravata con una legge del 198292, che completa lo
svuotamento del programma comunale d'attuazione del piano regolatore93 e riduce i poteri di con-
trollo dei comuni sulle trasformazioni edilizie.
Nel corso stesso della stagione delle riforme aveva serpeggiato e alla fine trionfato la tesi secondo la
quale la diffusione della pianificazione locale e l'avvio, pur stentato, della programmazione avevano
frenato il ritmo “fisiologico” della produzione edilizia, determinando con ciò stesso un aggravamento
del problema della casa per carenza di offerta. Questa tesi, occorre dirlo, è travolta dai risultati del
censimento 1981. Questi dimostrarono infatti, al di là d'ogni ragionevole dubbio, almeno due cose:

91
Legge n.1 del 3 gennaio 1978, Accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni
industriali. Questa stessa legge introduce un'altra gravissima norma: il ripristino, come forma generale e ordinaria di contrattazio-
ne, della trattativa privata, che era stata fortemente limitata dalla Direttiva comunitaria 305 del 1971 e dalla conseguente legge 540
del 1977.
92
Legge n. 94 del 23 gennaio 1982, cosiddetta "Legge Nicolazzi". La legge segue alcuni tentativi di far passare con decreto modifi-
che ancora più stravolgenti. Un vastissimo fronte di reazioni negative (dai sindaci delle grandi città ai sindacati all'associazione dei
costruttori) indusse il Governo a lasciar cadere il decreto (si veda in proposito i nn. da 57/8 a 63 di Urbanistica informazioni).
93
Il Programma pluriennale di attuazione del Prg era stato introdotto con la legge n.10 del 28 gennaio 1977 ("Legge Bucalossi").
Per la verità, lo svuotamento del Ppa era stato avviato, prima di Nicolazzi, dalle stesse regioni.
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che in Italia si era costruito, nel decennio, molto più di quanto si riteneva fosse necessario costruire
per risolvere il problema della casa; che questa frenetica attività non era affatto servita per avvicinarsi
alla soluzione del problema.

Le emergenze naturali: terremoti e altre imprevidenze

Ma altre “emergenze” si susseguono: terremoti e frane, alluvioni e alte maree, mareggiate, alghe e
mucillagini. Possono essere definite “emergenze naturali”. Sembrano a prima vista scatenate dalla
forza cieca della natura. In realtà, sono dovute all'imprevidenza dell'uomo: più precisamente, delle
forze sociali e politiche che hanno governato il paese dalla ricostruzione in poi. Lo ricorda incessan-
temente Antonio Cederna:
I disastri arrivano ormai a ritmo accelerato (...): e tutti dovremmo aver capito che ben poco essi hanno
di “naturale”, poiché la loro causa prima sta nell'incuria, nell'ignavia, nel disprezzo che i governi da de-
cenni dimostrano per la stessa sopravvivenza fisica del fu giardino d'Europa e per l'incolumità dei suoi
abitanti. Siamo un paese che conta alcuni catastrofici primati alla rovescia: solo lo 0,6 per cento del ter-
ritorio destinato a parco nazionale, il 69 per cento dei boschi esistenti degradato e incapace di esercitare
la minima azione regolatrice del deflusso delle acque, solo un metro quadrato di verde pubblico per abi-
tante, il minor tasso di rimboschimento (...) la più alta percentuale di incendi boschivi (...), cinque mi-
lioni di ettari (che rappresentano un sesto dell'Italia) sottoposti a erosione 94.
La causa dei disastri naturali sta nell'assenza “di qualsiasi programmazione di autentico e lungimiran-
te interesse generale”. E tuttavia, le conseguenze dei disastri sono utilizzate come pretesti per liqui-
dare quel poco di programmazione che si è riusciti a far vivere.
I terremoti, nel nostro paese, non sono una novità. E neppure è una novità l'inefficienza e l'improvvi-
sazione che caratterizzano (dove più dove meno) l'intervento di ricostruzione 95. Ma è con l'inizio
degli anni 80 che i terremoti diventano un'occasione d'oro per sostituire la discrezionalità e l'affari-
smo alla programmazione. L'Irpinia è il caso più famoso, non solo per la sua catastrofica incidenza (3
mila sono i morti), ma anche perché lo scandalo collegato all'impiego dei fondi ha campeggiato per
mesi sulle pagine dei giornali.
Rileva Isaia Sales, che
il terremoto, da grande occasione di solidarietà e di condivisione dei problemi meridionali, si è trasfor-
mato nel più grande atto di accusa contro il Mezzogiorno e la sua classe dirigente da parte dell'opinione
pubblica nazionale. (...) Dal modo in cui sono stati gestiti gli investimenti, dai risultati ottenuti, dalla
“cultura politica” che era dietro quelle decisioni, si è consolidata un'opinione negativa, che ha seppellito
il dolore per i morti, le sofferenze umane e civili, lo sforzo e l'azione di decine e decine di amministratori
onesti e capaci 96.

Le emergenze provocate: l'occasione Mondiali

Quando le “emergenze” non sono causate da calamità naturali e altri eventi imprevedibili si inventa-
no, con italica fantasia.

94
Antonio Cederna, Brandelli d'Italia, Newton Compton editori, Roma 1992, p.87.
95
- Un quadro molto ricco delle vicende dei terremoti é contenuta nei due dossier "Questione terremoti", a cura di Filippo Ciccone,
pubblicati nei nn. 52/53 e 54 di Urbanistica informazioni.
96
Isaia Sales, "Lo Stato e il Sud a dodici anni da quella tragedia", l'Unità, 24 novembre 1992.
60
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Tra le “emergenze inventate” va annoverata la “calamità territoriale” dei Mondiali di calcio. Dal
maggio del 1984 si sapeva che la grande kermesse agonistica si sarebbe tenuta in Italia nel 1990, sei
anni dopo. Tutto il tempo di provvedere, quindi: ma allora, non sarebbe stata un'emergenza! E infatti
si dorme per tre anni. Ci si sveglia nel 1987, e si approva un decreto, dominato dall'urgenza 97. Que-
sto prevede, nella sostanza, due cose: soldi per opere d'ogni genere, e facoltà di derogare sia dalle
procedure degli appalti che da quelle urbanistiche.
I finanziamenti previsti sono 3.500 miliardi di lire, ma gli incrementi dei prezzi portano la spesa a
7.320 miliardi: più del doppio. Gli appalti sono affidati in deroga alle norme ordinarie, con un largo
ricorso all'istituto della concessione della progettazione e dell'esecuzione delle opere. La deroga è
motivata dalla considerazione che esiste una “eccezionale urgenza derivante da avvenimenti impre-
vedibili”: abbiamo appena ricordato che era dal 1984 che si sapeva che i campionati mondiali di cal-
cio si sarebbero svolti in Italia nel 1990.
Lo strumento impiegato per derogare alle procedure urbanistiche è la “conferenza”. Una riunione di
rappresentanti di tutti gli enti interessati, vuoi per competenza tecnica vuoi per obbligo di esprimere
pareri o accertare conformità, esamina frettolosamente i progetti delle opere e li approva, anche se
sono in deroga agli strumenti urbanistici. Un rappresentante del comune presente a una riunione, in
cui in mezza giornata si esaminano decine di progetti, col suo “si” o, molto più raramente, col suo
“no”, scavalca la discussione del consiglio comunale, la partecipazione dei quartieri, il parere della
cittadinanza: senza alcuna pubblicità, decide per tutti su opere che, in molti casi, condizionano pesan-
temente il futuro delle città coinvolte.
Si tratta infatti di opere che incidono notevolmente sull'assetto delle città e del territorio. Eccone al-
cune: la ristrutturazione della stazione ferroviaria di Firenze e dell'intero piazzale di S. Maria Novel-
la, la grande circonvallazione a Cagliari, la tangenziale di Verona, tronchi di autostrade un po’ do-
vunque. E poi, dappertutto, alberghi, centri congressi, e naturalmente stadi e parcheggi: il più delle
volte (come a Palermo, come a Trieste) localizzati in luoghi che aumentano la congestione del traffi-
co. È la stessa Corte dei Conti a rilevare “gli effetti destabilizzanti che le opere realizzate hanno in-
dotto nelle città interessate” 98.
Nonostante l'eccezionalità delle procedure, alla scadenza del termine solo il 40 per cento delle opere
è completato. Degli 87 interventi di viabilità previsti solo 33 erano ultimati, mentre per gli altri 54 lo
stato d'avanzamento dei lavori non superava il 65 per cento. Osserva la Corte dei conti.
Gli investimenti fatti per i mondiali di calcio presentano non solo segni di precoce degrado, ma appaiono
privi dei necessari interventi integrativi che ne avrebbero permesso l'inserimento nel tessuto urbano. Sul-
la lievitazione dei costi e sulle inadeguatezze delle strutture portate a termine sono in corso indagini
presso le procure della Repubblica di Roma e di Palermo. Il versante più problematico è rappresentato
dagli interventi non previsti originariamente dalla legge che, approvati dalla conferenza dei servizi, sono
stati portati a termine dai comuni di Bari, Verona, Firenze, Milano e Roma con grande lievitazione dei
costi. D'altra parte, ben 17 opere programmate per l'“Italia 90” non sono state portate a compimento,
pur essendo approvate dalla conferenza dei servizi 99.
Ma i Mondiali fanno rapidamente scuola. Le procedure derogatorie si allargano via via, con ogni
legge o leggina che riguarda, direttamente o indirettamente, il governo del territorio. Non c’è settore
della vita pubblica, non c’è esigenza, autentica o inventata, che non diventi un pretesto per derogare,
sregolare, infrangere il sistema di regole dato senza sostituire ad esso che la discrezionalità più sfre-
nata.

97
Decreto-legge n.2 del 3 gennaio 1987, convertito in legge e integrato con successivi provvedimenti del 1987, del 1988 e del
1989.
98
Corte dei Conti, Sezione Enti locali, Relazione sui risultati dell'esame della gestione finanziaria e dell'attività degli enti locali
per l'esercizio finanziario 1990, (relazione alle Camere), deliberazione n. 11/1992, p.519.
99
Corte dei conti, doc.cit.
61
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Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

Condono dell'abuso e delegittimazione del piano

È negli stessi anni in cui inizia la prassi delle deregolamentazione e dell'emergenza - è agli inizi degli
anni 80 - che si colloca anche il più dispiegato contributo alla delegittimazione della pianificazione
urbanistica: il condono dell'abusivismo edilizio e urbanistico.
Nel 1980 era iniziata la discussione di una legge sull'abusivismo. Nelle sue prime formulazioni era un
provvedimento che, per poter combattere con maggiore efficacia le iniziative edilizie e urbanistiche
abusive (che si erano molto diffuse in alcune città e siti del meridione e nell'area romana), accompa-
gnava le nuove, e più severe, norme repressive con una controllata sanatoria dell'abusivismo pregres-
so.
Ma nell'estate del 1982 ecco la svolta: il Governo decide di utilizzare l'abusivismo per ridurre il disa-
vanzo pubblico. L'obiettivo perseguito diventa adesso non la repressione, ma il condono dell'abusivi-
smo. Un lunghissimo braccio di ferro tra Parlamento e Governo (dove quest'ultimo parte in condi-
zioni di forza, avendo approvato fin dal 1982 un decreto legge, più volte reiterato) conduce, nel
1985, all'approvazione del provvedimento 100. Questo si configura, alla fine del suo percorso, come
una sanatoria pressoché generalizzata, a buon mercato e, nelle esplicite intenzioni di molti dei suoi
sostenitori di destra e di sinistra, aperta anche al futuro. Se non la legge, che per l’abusivismo nuovo
costituirebbe un deterrente notevole se fosse applicata con rigore, il dibattito politico e culturale che
l'hanno accompagnata hanno costituito in definitiva un incentivo all'abusivismo anziché un deterrente
101
.
È una vicenda sciagurata, quella che si apre. Molti la denunciano, richiamano l'attenzione dell'opinio-
ne pubblica, fanno appello alla responsabilità dei “decisori”. Molti sostengono che la scelta dell'abu-
sivismo come occasione da cogliere (e da spremere) per impinguare le casse della finanza pubblica
altro non è, sul piano morale, che la legittimazione (e l'utilizzazione monetaria) di un reato contro la
collettività e il suo futuro, ed è poi, sul piano pratico, la contraddizione palese di qualunque impegno
di difesa dell'ambiente, del territorio, del paesaggio e della risorsa che questo rappresenta, e infine
dell'ordine nell'assetto territoriale e della certezza del diritto.
Inutili i richiami alla responsabilità. La svendita della giustizia e del territorio per una manciata di
soldi (e un pugno di voti) prosegue, la legge per l'abusivismo continua il suo cammino. Ma per poter
condonare così estesamente gli interventi posti in essere contro la pianificazione urbanistica, occor-
reva sostenere che la colpa dell'abusivismo sta proprio nella pianificazione. È proprio questo ciò che
avviene, nel corso del primo quinquennio degli anni 80 e, in particolare, nelle polemiche che accom-
pagnano la discussione della legge.
In quegli anni all'urbanistica si attribuiscono le peggiori nefandezze. Gli urbanisti sono dei “giacobi-
ni”. Il termine vuol suonare ingiurioso. Ma la ricorrenza della rivoluzione borghese del 1789 chiarirà
che, dietro l'intento offensivo, si nasconde una verità. A Lucio Caracciolo che gli chiede quali siano
“le radici del pensiero” degli uomini del Terrore, lo storico Lucio Villari risponde che sono uomini
per i quali “il buon governo consiste nella soggezione dell'interesse privato a quello pubblico”. E ag-
giunge: “è questo, solo questo, il fondamento della democrazia moderna”102.

100
Legge n.47 del 28 febbraio 1985, Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere abusive.
101
Vezio De Lucia osserva che, nella fase della discussione della legge e nel regime determinato dai decreti-legge, l'abusivismo
raggiunge il suo massimo storico. La dimensione dell'abusivismo passa infatti dai 65 mila alloggi all'anno del periodo '50-'60, dai
120 mila all'anno del periodo '61-'76, dai 115 mila all'anno del periodo '77-'83, ai 200 mila nel corso del 1984. (V. De Lucia, Se
questa é una città, Editori riuniti, Roma 1992; cfr. p. 240).
102
Intervista di Lucio Caracciolo a Lucio Villari, in: 1789-1799, I dieci anni che sconvolsero, il mondo, n. 4, supplemento a La
Repubblica, s.d.
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L'urbanistica, sostengono i fautori della deregulation, è un insieme di “lacci e lacciuoli” che frena
ogni sviluppo. E l'abusivismo è nato e si è sviluppato per effetto della pianificazione e delle sue “rigi-
dezze”. Nessuno dei numerosi propagandisti di questi slogan spiegò mai per quale misteriosa ragione
l'abusivismo era praticamente sconosciuto proprio in quelle zone del paese dove si era consolidata
una “cultura della pianificazione”, ciò che sembrerebbe dimostrare che l'abusivismo nasce invece,
come difatti è nato e si è rigogliosamente sviluppato, là dove la pianificazione non c'è, o si riduce alla
burocratica approvazione di un pacco di carte chiuso nel cassetto e là dimenticato.
Nel commentare a caldo la conclusione della vicenda si poteva legittimamente osservare che la que-
stione del condono edilizio aveva provocato in Italia l'emergere di una vera e propria “cultura dell'a-
busivismo condonato”. Una parte consistente dell'opinione pubblica considerava ormai l'abusivismo
come qualcosa che non era un vero e proprio reato, ma una infrazione che, in un modo o nell'altro,
può essere sanata senza neppure pagare un prezzo troppo elevato. Del resto, al tema del condono si
era intrecciato, fino a saldarvisi, il tema della deregulation, consolidando così la convinzione che l'o-
rigine dell'abusivismo risiede nell'impraticabilità della pianificazione urbanistica. Sicché, in definitiva,
l'abusivismo è potuto apparire come qualcosa di assimilabile a una “disobbedienza civile” nei con-
fronti di regole ingiustificate e ingiuste: regole che, appunto, ci si è proposti di smantellare (e non di
modificare e sostituire), completando l'oggettiva delegittimazione (mediante le deroghe e le deleghe)
della pianificazione urbanistica.
Il radicarsi della “cultura dell'abusivismo condonato” ha provocato un sostanziale e profondo indebo-
limento della credibilità della politica e del principio stesso dell'autorità dei pubblici poteri. Torniamo
così al circolo vizioso tra abusivismo, opere pubbliche realizzate nella prassi dell'emergenza, degrado
del territorio e dell'azione pubblica. Adoperiamo ancora una volta, per commentarlo, le parole dei
magistrati della Corte dei Conti:
È di tutta evidenza che la localizzazione di opere pubbliche, al di fuori delle previsioni degli strumenti
urbanistici ed alcune volte anche contro le scelte fondamentali poste a base della pianificazione, produce
la crisi della strumentazione urbanistica e mette in dubbio la stessa ratio insita nella pianificazione rela-
tiva agli usi e alle trasformazioni del territorio 103.

Gli strumenti di Tangentopoli

Sgombrato il campo, con la spregiudicata utilizzazione delle emergenze e con la legittimazione


dell'abusivismo, dalle “regole” suscettibili di intralciare gli affari nella gestione del territorio, Tangen-
topoli inventa gli strumenti più appropriati per consolidare l'intreccio tra affari, politica e trasforma-
zioni del territorio. Abbiamo già parlato di uno di questi strumenti: la deformazione compiuta, a par-
tire dalla legge per i Mondiali di calcio, dell'istituto burocratico della “conferenza dei servizi”. Ricor-
diamo l’”accordo di programma”, altro strumento foggiato e sviluppato per derogare punto per pun-
to (e opera per opera) dai “lacci e lacciuoli” delle procedure ordinarie con l'intesa opaca tra i diversi
soggetti, pubblici e privati, interessati a un'operazione complessa. Un ulteriore strumento, in qualche
modo riassuntivo e pienamente espressivo dell'ideologia della quale ci siamo fin qui occupati, e alla
cui illustrazione ed esemplificazione dedicheremo il prossimo capitolo, è l”urbanistica contrattata”.

103
Corte dei Conti, cit., p.523.
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L’urbanistica contrattata

La distinzione tra pubblico e privato

La distinzione dei ruoli tra pubblico e privato quale premessa per i rapporti economici tra i soggetti
dell'una e dell'altra categoria è una base indispensabile per il corretto funzionamento di una democra-
zia moderna. Ben più antica è, nel nostro patrimonio culturale, la consapevolezza della necessità del-
la distinzione tra pubblico e privato nella gestione dell'urbanizzazione del territorio. Qui la subordi-
nazione degli interessi economici privati agli interessi della città in quanto tale è riconosciuta, fin dai
“secoli bui” del medioevo europeo, come la condizione perché la città cresca e si trasformi libera,
bella e funzionale 104.
In un'epoca dominata dall'individualismo proprietario, quale è quella che caratterizza la lunga fase
dell'egemonia capitalistico-borghese fino alle sue più recenti mutazioni ed espressioni, quella subor-
dinazione ha avuto bisogno di specifici strumenti tecnici perché le regole dell'individualismo proprie-
tario non prevalessero nella città: dunque, là dove ciò - se fosse avvenuto - avrebbe prodotto un in-
sostenibile caos. Come abbiamo visto, per imprimere, all'azione dei singoli proprietari e costruttori,
una regola d'insieme volta agli interessi collettivi, si è inventato nella seconda metà del XIX secolo il
piano regolatore; e nei primi decenni del XX secolo si è compreso che era necessario accompagnare
il piano con gli strumenti che rendessero possibile una politica fondiaria non soggetta al ricatto della
proprietà fondiaria, e quindi finalizzata all'acquisizione preventiva delle aree da urbanizzare.

Un tentativo di separare
la rendita dal profitto

Nel corso degli anni 70 si era compiuto uno sforzo consistente per raggiungere un obiettivo di gran-
dissimo interesse politico, economico, sociale: rompere la saldatura tra impresa edilizia e speculazio-
ne fondiaria, tra profitto e rendita.
In quegli anni, sollecitati da amministrazioni comunali capaci e determinate, tagliando faticosamente
con una tradizione che vedeva, nel bilancio delle attività edilizie, prevalere massicciamente gli utili
della speculazione su quelli dell'impresa produttiva consistenti gruppi di imprenditori avevano scelto
di orientare la loro attività alla realizzazione di edifici sulle aree preventivamente espropriate dal Co-
mune. Ciò era stato possibile utilizzando con intelligenza politica lo strumento costituito dalla legge
167/1962 e trovando una sinergia (questa volta virtuosa) tra la volontà dell'amministrazione di rea-
lizzare alloggi senza pagare prezzi elevati alla rendita, e la disponibilità di alcune componenti dell'As-

104
Si veda, ad esempio, Hans Bernoulli, La città e il suolo urbano, Vallardi, Milano, 1951.
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sociazione dei costruttori di ammodernare la categoria avviandola su una strada nettamente “impren-
ditoriale”.
Negli anni 70 non solo nelle isole di buongoverno, ma in ampie parti del paese (tutte quelle dove per
il governo del territorio si adoperano gli strumenti forniti dalle leggi urbanistiche degli anni 60 e 70,
quindi la maggior parte dell'Italia centrale e settentrionale) si cominciano ad affermare realtà impren-
ditoriali “pulite”, che operano, naturalmente senza rimetterci, nelle aree preventivamente espropriate
dai comuni, per interventi edilizi in cui i prezzi di vendita sono convenzionati con l'amministrazione
comunale: a carte scoperte. Ciò accade perfino a Roma, che nei decenni precedenti era stata emble-
ma (insieme a Napoli) dalla “nazione infetta” e del malgoverno urbanistico 105.
Nella faticosa battaglia che, tra il 1969 e il 1972, diede luogo alle nuove norme per l'edilizia econo-
mica e popolare e per gli espropri, uno dei cardini era stato costituito dall'abolizione di quell'articolo
16 della legge 167/1962 che consentiva ai proprietari di aree comprese nei piani Peep (piani per l'edi-
lizia economica e popolare) di ottenere per sé, o per altri soggetti, la possibilità di edificare. Questa
norma, si convenne allora, aveva aperto un vero e proprio mercato delle aree edificabili e determina-
va così, da un lato, l'aumento dell'incidenza del costo dell'area sul costo complessivo dell'intervento,
e dall'altro lato collusioni interessate tra proprietari fondiari e amministratori. La norma fu perciò a-
bolita. I terreni destinati alla realizzazione di quartieri residenziali per la generalità dei cittadini - si
stabilì - devono essere acquisiti a prezzi corrispondenti all'indennità d'esproprio, senza alcuna priorità
per i precedenti proprietari. Rendita e profitto sono così separati, almeno in una parte molto consi-
stente dell'espansione urbana 106.
La tendenza s'inverte nettamente nel decennio successivo. I piani della legge 167/1962 sono svuotati:
prima c'era l'esproprio preventivo, adesso sono i proprietari i favoriti nell'edificazione. Avere il “vin-
colo” del Peep sul proprio terreno non è più una penalizzazione, è un premio. Sembrano frustrati i
tentativi di affrancare il profitto dalla rendita: quest'ultima riprende il sopravvento. E le cronache ur-
banistiche degli anni 80 sono costellate da progetti in cui l'iniziativa è assunta da grandi gruppi eco-
nomici in cui il motore non è l'attività imprenditoriale, ma la “valorizzazione immobiliare”. Ciò che
interessa non è tanto realizzare, quanto “mettere in portafoglio” il valore di un'area che, da agricola,
o industriale (magari coperta da fabbriche obsolete) diventa edificabile per destinazioni ricche: preva-
le il terziario, privato e pubblico. E il Comune va a rimorchio, mette lo spolverino a decisioni già pre-
se, copre e avalla affari altrui.
Succede dappertutto. Nelle città grandi e in quelle medie e piccole. Con le amministrazioni di destra,
di centro, di centro sinistra, e anche con quelle di sinistra. Nasce così quella che viene definita “urba-
nistica contrattata”. Qualcosa che è, come vedremo, tutt'altro che la contrattazione con interessi e-
conomici del modo di attuare le scelte della pianificazione, già definite in funzione di interessi genera-
li, e tutt'altro anche dal tener conto, nella formulazione delle scelte, del sistema delle convenienze
economiche delle imprese: cose, l'una e l'altra, doverose prima che lecite. Che cosa è, allora, l'urbani-
stica contrattata?

Che cos'è l'urbanistica contrattata

L'“urbanistica contrattata” è la sostituzione, a un sistema di regole valide erga omnes, definite dagli
strumenti della pianificazione urbanistica, della contrattazione diretta delle operazioni di trasforma-

105
L'esperienza di Roma é stata decisiva per far affermare la tendenza progressista a scala nazionale. Nel suo svolgimento é stato
essenziale il ruolo svolto, per il Comune, dal sindaco comunista Luigi Petroselli e, per i costruttori, dal gruppo di imprese che face-
vano capo all'istituto Isveur, guidato dall'ing. Carlo Odorisio.
106
Poteva essere inclusa nei Peep una quantità di aree corrispondenti a quasi tre quarti dell'intera espansione urbana.
65
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zione urbana tra i soggetti che hanno il potere di decidere. Dove le regole urbanistiche si caratteriz-
zano per la loro complessità, in gran parte dovuta al sistema di garanzie che esse costituiscono, e la
contrattazione per la sua discrezionalità.
Essa di fatto si manifesta ogni volta che l'iniziativa delle decisioni sull'assetto del territorio non viene
presa per l'autonoma determinazione degli enti che istituzionalmente esprimono gli interessi della col-
lettività, ma per la pressione diretta, o con il determinante condizionamento, di chi detiene il possesso
di consistenti beni immobiliari. Quando insomma comanda la proprietà, e non il Comune. Ma poiché
il potere di decidere sull'assetto del territorio spetta, almeno formalmente, ai Comuni, ecco che,
quando i proprietari vogliono incidere in modo sostanziale sulle scelte sul territorio (quali aree rende-
re edificabili, per che cosa, quanto, ecc.), essi devono contrattare le scelte con i rappresentanti di
quegli enti.
L'urbanistica contrattata può apparire a qualcuno come una forma semplicemente ammodernata della
vecchia, tradizionale speculazione fondiaria: quella di cui abbiamo parlato a proposito degli anni 50 e
60, del “sacco di Roma” e delle “mani sulla città” a Napoli e dei crolli ad Agrigento. Ma non è così.
L'urbanistica contrattata è qualcosa non solo di nuovo e diverso rispetto alla vecchia e nota specula-
zione, ma è qualcosa di infinitamente più grave, perché più penetranti e pervasivi sono i suoi effetti e
le distorsioni che induce (che ha indotto) sull'intero ordinamento delle istituzioni e della società.
Ieri, si trattava di violazioni del sistema di regole dato. Oggi, della sostituzione, al sistema di regole
date, di un nuovo e perverso controsistema di regole. Ieri, erano infrazioni e violazioni puntuali
all'organizzazione istituzionale dei poteri. Oggi, è la costruzione di un contropotere.
E non è senza significato la differenza tra le reazioni sociali all'una e all'altra forma (quella di ieri e
quella di oggi) della subordinazione dell'interesse pubblico a quello privato. Trenta e quarant'anni fa
la speculazione fondiaria ed edilizia appariva immediatamente come uno scandalo, nei confronti del
quale l'opinione pubblica (e non solo quella progressista) si ribellava, reagiva con forza e con durez-
za. Prima dell'indagine Mani pulite l'urbanistica contrattata era invece divenuta una prassi corrente e
una procedura legittimata dalla costanza dei comportamenti: c'è da credere che il termine, se non fos-
se esplosa Tangentopoli, sarebbe comparso nelle prossime edizioni dei manuali di tecnica urbanistica
o di diritto amministrativo.
La portata di ciò che l'urbanistica contrattata ha rappresentato e rappresenta, le sue conseguenze per
la società italiana, i rischi che essa comporta per la stessa democrazia potranno esser compresi solo
ragionando su alcuni casi concreti: la Fiat-Fondiaria a Firenze, i 12 milioni di metri cubi consentiti
con una congerie di varianti al Prg a Milano, i “ministeri d’oro” a Roma, la proposta di “Neonapo-
lis”, e numerosissimi altri episodi grandi e piccoli che hanno costellato l’Italia107

Ma gli anni 80 non sono tutti da buttare

Non tutto ciò che accade nel corso degli anni 80 è da buttar via. Anche limitandosi al campo degli
strumenti per il governo del territorio e la pianificazione teritoriale e urbanistica, occorre sottolineare
che proprio in quegli anni il Parlamento portò all’approvazione provvedimenti di grandissima impor-
tanza: luci positive in un mare di fango e di nebbia. Mi riferisco in particolare a quattro provvedimen-
ti, che hanno diretta attinenza con ciò di cui ci occupiamo, e che videro la luce tra il 1985 e il 1990.
Essi riguardano tutela del paesaggio, la difesa del suolo, l’istituzione di zone protette (parchi e riser-
ve) e il nuovo ordinamento degli enti locali. Tre questioni attinenti la salvaguardia dell’ambiente, e
una concernente il modo di partecipare al proceso di pianificazione da parte degli enti locali.

107
Si veda un’ampia casistica in: P. DELLA SETA, E. SALZANO, L’Italia a sacco cit.
66
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Prima di affrontare il contenuto di tali leggi, è necessario riprendere l’argomento del rapporto tra
l’ambiente e la pianificazione, di cui abbiamo parlato già all’inizio del corso.

67
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Cap. 9 Il nuovo assetto dei poteri locali


Nel 1990, dopo un dibattito pluridecennale, viene emanata la legge 142 sul “Nuovo ordinamento
degli enti locali”. E’ una legge importante ai fini della pianificazione, perché, nel riordinare compe-
tenze, funzionamento e strumenti dei diversi livelli di governo del territorio, definisce in modo com-
piuto il sistema della pianificazione territoriale e urbanistica. Il principio che viene sostanzialmente
assunto dalla legge e che a ciascun livello di governo corrisponde un livello di pianificazione. Dopo
la legge 142/1990 si può affermare che, in Italia, mentre allo Stato spetta di definire (secondo il Dpr
616/1977) i lineamenti generali dell’assetto del territorio, la fornmazione dei veri e propri strumenti
della pianificazione spetta esclusivamente a tre enti, tutti appartenenti alla categoria degli enti elettivi
di primo grado: la regione, la provincia, il comune. Inoltre, la legge 142/1990 individua la Citta me-
tropolitana come un nuovo organo e livello di governo, il quale, limitatamente alle aree dove più fit-
te sono le relazioni intercomunali e più complessi i flussi di relazione, sostituisce la provincia.

I tre livelli della pianificazione

Aspetto essenziale del sistema configurato dalla legge 142/1990 è che i livelli istituzionali substatali
di "governo del territorio” siano tre e non più di tre, tutti dotati di organismo decisionale elettivo di
primo grado: regionale, provinciale ordinario o "metropolitano", comunale. Ai tre livelli di governo
suddetti corrisponderanno tre analoghi livelli di pianificazione: la pianificazione regionale, la pianifi-
cazione provinciale e metropolitana, la pianificazione comunale.
Parlare di “livelli” di pianificazione non esclude affatto che si possano configurare, in relazione a de-
terminate possibilità o convenienze legate alle situazione di fatto, atti di pianificazione riferiti a por-
zioni del territorio non coincidenti con la regione o con la provincia. Se si tratterà di più comuni, e di
un atto che organicamente ne coordini la pianificazione, esso apparterrà al livello provinciale, e avrà i
contenuti e le procedure della pianificazione di livello provinciale, anche se poi la sua redazione potrà
essere affidata all’uno o all’altro comune, o all’associazione dei comuni.

I contenuti
della pianificazione ai diversi livelli

Vediamo adesso, in riferimento alla legge 142/1990, quali sono i contenuti della pianificazione ai di-
versi livelli.
La Regione - Il comma 4 dell'articolo 3 della legge 142/1990 dispone che "la regione determina gli
obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale". Da tale dizione non si può
certamente dedurre che la "programmazione economico- sociale e territoriale" delle regioni debba
limitarsi a determinare "obiettivi generali".
Infatti, la Corte costituzionale, nella sentenza 343/1991, dopo aver ricordato che "la materia urbani-
stica appartiene alle regioni" e che "sono esse a dover stabilire le procedure e le linee fondamentali
della programmazione attinente tale materia", ha affermato che la legge regionale può benissimo pre-
vedere "che le linee e gli indirizzi fondamentali nella materia debbano essere contenuti in un piano
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territoriale urbanistico regionale”. Del resto, la medesima Corte costituzionale, con la sentenza
327/1990, aveva già riconosciuto la piena legittimità costituzionale delle leggi regionali che conferi-
scano agli strumenti di pianificazione territoriali regionali efficacia (anche) immediatamente prescrit-
tiva erga omnes e prevalente sui piani sottordinati.
La Provincia - La legge 142/1990, all'articolo 15, comma 2, afferma che "la provincia, inoltre, pre-
dispone e adotta il piano territoriale di coordinamento" che, ferme restando le competenze dei comu-
ni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, determina indirizzi generali di assetto
del territorio e, in particolare, indica (per ripetere testualmente le parole della legge): a) le diverse
destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la localizzazione di
massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; c) le linee di interven-
to per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento
del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve
naturali". Giova ricordare che rientrano nelle competenze provinciali anche la difesa del suolo, la tu-
tela e valorizzazione dell’ambiente, la tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, la
valorizzazione dei beni culturali, la viabilità e i trasporti e altre competenze di spiccato interesse terri-
toriale.
Dal testo della disposizione ora riportata si ritiene che possa (e debba) essere individuato quale
"principio" fondamentale sostanzialmente quello per cui alle province devono necessariamente essere
riconosciute, dalle leggi regionali, specifiche funzioni di pianificazione territoriale.
La città metropolitana - Il comma 1 dell'articolo 19 della legge 142/1990 dispone che "la legge
regionale, nel ripartire tra i comuni e la città metropolitana le funzioni amministrative, attribuisce alla
città metropolitana, oltre alle funzioni di competenza provinciale, le funzioni normalmente affidate ai
comuni quando hanno precipuo carattere sovracomunale e debbono, per ragioni di economicità ed
efficienza, essere svolte in forma coordinata nell'area metropolitana, nell'ambito delle seguenti mate-
rie: a) pianificazione territoriale dell'area metropolitana; b) viabilità, traffico e trasporti; c) tutela e
valorizzazione dei beni culturali e dell'ambiente; d) difesa del suolo, tutela idrogeologica, tutela e va-
lorizzazione delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti; e) raccolta e distribuzione delle acque e del-
le fonti energetiche; f) servizi per lo sviluppo economico e grande distribuzione commerciale; g) ser-
vizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale e degli altri
servizi urbani di livello metropolitano".
A norma dell'articolo ora riportato, la "città metropolitana" ha quindi due ordini di funzioni:
- quelle proprie di ogni altra provincia;
- quelle che la legge regionale riterrà di attribuirle sottraendole ai comuni ricadenti nel suo ambito di
competenza, esclusivamente all'interno delle "materie" elencate (e l'elencazione pare dover essere
tassativa).
Livello comunale - Dal dettato della legge 1150/1942, per cui "il piano regolatore generale deve
considerare la totalità del territorio comunale", può desumersi, come "principio fondamentale", quel-
lo per cui non può darsi parte del territorio che non sia considerata dalla pianificazione comunale
(mentre lo stesso non può dirsi per la pianificazione regionale e per quella provinciale). Il che non
implica che ogni parte del territorio debba essere simultaneamente disciplinata dalla pianificazione
comunale con disposizioni aventi analoga natura ed efficacia.
Vale la pena di osservare che nella logica della legge 1150/1942 il piano regolatore generale aveva
un carattere assimilabile al “piano strutturale”, mentre la specificazione delle sue indicazioni nelle
parti del territorio ove tale specificazione era necessaria avveniva mediante il tramite del piano parti-
colareggiato d’esecuzione. La prassi e la cultura della pianificazione hanno via via abbandonato tale
impostazione, arricchendo enormemente di indicazioni, prescrizioni, scelte specifiche e dettagliate il
medesimo Prg. Nel quadro di una articolazione degli strumenti di pianificazione in due componenti

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Corso di Analisi del Territorio e degli Insediamenti A.A. 2013/14
Modulo 6. Gli strumenti della pianificazione Prof. Valeria Lingua

(della quale vi si parlerà nei successivi anni di corso) a diversa validità temporale, è probabilmente
opportuno riavvicinarsi in qualche modo alla logica della legge 1150/1942.

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