Le interrelazioni

tra pianificazione territoriale

e pianificazione locale
provinciale e comunale
a cura di
Cinzia Bellone
Saggi di
Fernanda Avarini
Cinzia Bellone
Umberto De Martino
Luigi Ferri
Camillo Nucci
Virginia Proverbio
Francesca Stifano
Roberta Strappini
ARACNE
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ISBN 8879997610
I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica,
di riproduzione e di adattamento anche parziale,
con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi.
I edizione: aprile 2004

LE INTERRELAZIONI TRA
PIANIFICAZIONE DI AREA VASTA E
PIANIFICAZIONE LOCALE 7
Cinzia Bellone
I soggetti della pianificazione territoriale 7
Il rapporto tra la pianificazione territoriale regionale e
provinciale. 10
Il Piano territoriale di coordinamento e le interrelazioni con
gli strumenti urbanistici locali 13
1 APPUNTI PER UNA STORIA DELLA
PIANIFICAZIONE TERRITORIALE IN
ITALIA 19
Umberto De Martino
Le esperienze dalle origini agli anni 70. 19
Le esperienze degli anni 70-90. 27
Le pi recenti esperienze, dagli anni 90 ad oggi. 29
2 LE INNOVAZIONI NEL SISTEMA DI
RIPARTO DELLE FUNZIONI LEGISLATIVA
ED AMMINISTRATIVA 37
Virginia Proverbio
La transizione dal parallelismo alla sussidiariet 37
Ricadute della riforma del titolo V cost. sul sistema di
disciplina giuridica del territorio. 45
ALCUNI CASI ESEMPLIFICATIVI 51
3 LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE
PROVINCIALE: IL SUCCESSO DEL CASO
MILANO. 53
Roberta Strappini
Indice 6
Piani significativi 54
Principi ispiratori di natura giuridica del Ptcp approvato 56
Formazione, contenuti ed effetti del Ptcp. 58
Elaborati costitutivi del Ptcp 59
4 IL PTCP DI FROSINONE ADOTTATO NEL
2003: INQUADRAMENTO NORMATIVO 61
Luigi Ferri
La pianificazione territoriale della Regione Lazio 63
La Pianificazione Territoriale Provinciale 69
Attivit della Provincia di Frosinone nel campo della
Pianificazione territoriale 70
5 IL PTCP DI FROSINONE ADOTTATO NEL
2003: SVILUPPO LOCALE E NUOVI
MODELLI INSEDIATIVI 75
Camillo Nucci
Il Documento Preliminare dIndirizzi e il Rapporto sullo stato
del territorio 75
Limmagine programmatica dellassetto strutturale del
territorio 78
6 IL PTCP DI ROMA ADOTTATO NEL 1998 83
Umberto De Martino
Una premessa di carattere amministrativo 83
La costruzione del PTCP di Roma 83
Cenni descrittivi 86
Evoluzione storica del territorio provinciale. 86
I fattori di crisi nel modello di sviluppo tradizionale dellarea 89
Le nuove centralit 90
La riconversione del modello di sviluppo: diversificazione e
specializzazione funzionale. 93
7 IL PTCP DI ROMA ADOTTATO NEL 2003 95
Fernanda Avarini
Riferimento agli aspetti normativi e procedurali: 95
I contenuti e i principi del Piano 96
La forma del piano 97
Le interrelazioni tra pianificazione di area vasta e pianificazione
locale
Cinzia Bellone
1
Tra i motivi conduttori delle politiche di riforma avviate nel nostro
Paese a partire dai primi anni 90 per modificare il sistema della piani-
ficazione territoriale quello di un nuovo modello delle interrelazioni
tra i diversi livelli pianificatori ha acquisito una crescente centralit
nei programmi governativi. Esso divenuto uno dei paradigmi fon-
damentali sulla base dei quali commisurare i processi di riorganizza-
zione della Pubblica Amministrazione ed uno dei principali obiettivi
da seguire per competere a livello internazionale con gli altri Paesi.
Parlare, in questo particolare momento storico, delle interrelazioni tra
pianificazione territoriale e locale significa, s, riprendere in esame la
riforma delle autonomie locali, ma significa soprattutto riesaminare i
problemi della pianificazione istituzionale, cio della formazione e
dellattuazione dei piani finalizzati al governo del territorio da parte
delle autorit istituzionalmente competenti, in un momento in cui
sembra prevalere un modello culturale basato su una generica
deregulation e sullo sviluppo della citt e del territorio per parti e
per settori, secondo la logica dellemergenza permanente (Marcello
Vittorini).
I soggetti della pianificazione territoriale
La pianificazione territoriale in Italia abbastanza recente: nel 1942 la
legge 1150 la introduce nella normativa nazionale, dove, per,
lunico e principale attore rappresentato dallo Stato (il Ministero dei
Lavori Pubblici).
Agli inizi degli anni 50 i Provveditorati regionali alle opere pubbli-
che, emanazione territoriale decentrata del Ministero dei lavori pub-
blici, affrontano, per la prima volta, piani che non sono di tipo locale:
1
arch. Cinzia Bellone, professore a contratto della facolt di Architettura Ludovico
Quaroni dellUniversit di Roma La Sapienza, consulente della Provincia di Roma per
la redazione del PTCP (1998), consulente della Provincia di Frosinone per la redazio-
ne del PTPG (2000-2004).
7
Cinzia Bellone 8
lesperienza non tra le pi brillanti. Molti gli studi, anche di elevata
qualit, ma mai un vero strumento di pianificazione e programmazio-
ne territoriale sia per il particolare momento politico, sia per la caren-
za di organizzazione della struttura amministrativa.
Il DPR 15 gennaio 1972, n. 8, con il quale vengono trasferite alle re-
gioni le funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di
viabilit, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale, finalmente
sembra sancire un definitivo passo in avanti. Le Regioni realizzano i
PTR. Ovviamente vengono alla luce le diverse capacit che differen-
ziano le varie regioni. A fronte di alcuni casi di consolidata efficienza
(per esempio della regione Emilia-Romagna) si manifestano casi di
evidente incapacit di darsi uno strumento di assetto territoriale. Com-
plessivamente si parla, per, dei PTR come di un mancato successo: la
difficolt di trasferire le previsioni ed i vincoli della scala regionale
alla scala comunale (le scelte di assetto e/o di sviluppo di un ambito
territoriale vasto quanto una regione possono difficilmente tradursi in
vincoli diretti recepibili a livello comunale, non fosse altro che per la
scala di definizione), limpossibilit politica di democratizzare il pote-
re pianificatorio regionale aprendolo alla partecipazione dei Comuni
destinatari del Piano, e molte altre cause legate alla storia complessiva
del nostro Paese, hanno fatto riemergere vecchi vizi, che si sperava
potessero essere eliminati dal nuovo soggetto politico affidatario delle
competenze relative alla programmazione economica ed alla pianifi-
cazione territoriale. A meno di pochi casi esemplari, infatti, le regioni
hanno mancato nel fornirsi di uno strumento, preferendo la vecchia
prassi della navigazione a vista. Anche nei casi migliori, mancato
quasi sempre un chiaro ed esplicito raccordo con la pianificazione
territoriale (e viceversa) (Umberto De Martino).
Il dibattito disciplinare, fino agli anni90, si concentrato sulla ricerca
di una nuova dimensione nella quale articolare le regioni e con la
quale pianificare il territorio.
La soluzione ottimale per il decentramento amministrativo sembra es-
sere, allora, un ente intermedio tra comuni e regioni. Un livello sovra-
comunale che funga da cerniera fra Regioni e Comuni capace, da un
lato, di tradurre gli indirizzi, le direttive e gli standard del Piano Ter-
ritoriale Regionale in vincoli e prescrizioni pi facilmente recepibili
nella pianificazione comunale e, dallaltro, di rappresentare alla Re-
gione le necessit dei Comuni, specie di piccole dimensioni.
Le interrelazioni tra pianificazione di area vasta e locale 9
Le province, istituzioni storiche nel nostro Paese, con limitati poteri
(la viabilit provinciale, i manicomi, gli istituti di istruzione tecnica e
scientifica, alcune forme di assistenza) sembrano essere gli Enti am-
ministrativi pi idonei: hanno un governo elettivo (e quindi rappre-
sentativo delle comunit locali) ed hanno una struttura di bilancio, sia
pure con gran parte delle finanze derivate ma anche con alcune fonti
di finanziamento diretto; infine la loro dimensione giustamente
intermedia tra comune e regione.
Con la legge sulle autonomie locali (l. n.142/90) il processo di riforma
e di rivalutazione del ruolo degli enti locali porta la Provincia da ente
con funzioni residuali ad ente di governo della propria Comunit;
ente locale intermedio tra Comune e Regione che rappresenta la
propria comunit, ne cura gli interessi e ne promuove e coordina lo
sviluppo (art. 2, legge n. 142/90, come sostituito dallart. 2, co. 1
della legge n. 265/1999, oggi trasfuso nellart. 3 del T.U. n.267/2000).
In tale contesto di rivalutazione del ruolo istituzionale delle Province,
la legge n.142/90 ha ridisegnato anche il sistema delle competenze in
materia di pianificazione assegnando i poteri di programmazione, in-
dirizzo e coordinamento alla Regione mentre la Provincia provvede
per quanto di propria competenza, alla loro specificazione e attuazio-
ne (art. 15, comma 23 e art. 3, commi 4 e 5 legge n.142/90, ora tra-
sfusi nellart. 20, co. 3 e art. 5, commi 1 e 2 d.lgs. n.267/2000).
Il ruolo di questultima stato, poi, ampliato in modo significativo
conformemente al principio di sussidiariet - dal d.lgs. n.112/98, (di
attuazione della legge n.59/97 cd.Bassanini) che le ha attribuito fun-
zioni di coordinamento degli interessi presenti nel proprio territorio e,
in particolare, di specifiche competenze in materia urbanistica e di
pianificazione territoriale
2
.
Con la modifica del Titolo V della Costituzione ad opera della legge
cost. n. 3/2001, la Provincia ha dignit costituzionale pari a quella dei
Comuni, delle Citt Metropolitane, Regioni e Stato (art. 114, comma 1

2
In tale ottica gi la legge n.142/90 ha conferito alla Provincia, quale ente di governo
locale a fini generali, fra gli altri, il compito di raccogliere e coordinare le proposte
avanzate dai Comuni ai fini della programmazione economica, territoriale e ambien-
tale della Regione (ora art. 20, comma 1, lettera a) d.lgs. n.267/2000).
Cinzia Bellone 10
Cost). Alla pari dignit costituzionale si accompagna la parit di regi-
me giuridico di tutti gli enti del governo locale, ai quali viene ricono-
sciuta autonomia organizzativa e funzionale (sono enti autonomi con
propri statuti, poteri e funzioni, art 114, co. 2 Cost.).
Lo strumento per la definizione e lattuazione della politica provin-
ciale di pianificazione del territorio viene individuato nel Piano Ter-
ritoriale di Coordinamento (PTCP) che la Provincia ferme restando le
competenze dei Comuni ed in attuazione della legislazione e dei pro-
grammi regionali, predispone ed adotta (art. 20, co 2 d.lgs n.
267/2000).
Per consentire alla Provincia di espletare effettive azioni di governo
del territorio il legislatore le ha attribuito anche specifiche funzioni di
amministrazione attiva. Lart. 19 del d.lgs. n.267/2000 dispone, infatti,
che spettano alla Provincia le funzioni amministrative di interesse
provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o lintero territo-
rio provinciale in una serie di settori, tra cui, per quanto riguarda
lassetto territoriale, la difesa del suolo e la tutela e valorizzazione
dellambiente (lett. a), la tutela e valorizzazione delle risorse idriche
ed energetiche (lett. b), la viabilit e i trasporti (lett. d). Il rafforza-
mento delle attribuzioni pianificatorie attraverso attribuzioni gestionali
reso ancora pi evidente dalla corrispondenza oggettiva tra i settori
in cui la Provincia esercita funzioni amministrative e i settori-
contenuto del Piano territoriale di coordinamento (art. 20, comma 2).
Il rapporto tra la pianificazione territoriale regionale e provinciale
3
.
In ordine al rapporto fra piano territoriale di coordinamento provin-
ciale e gli atti di pianificazione regionale, lart. 20 comma 3 d.lgs.
267/2000 dispone che il piano territoriale di coordinamento provin-
ciale venga trasmesso alla Regione per laccertamento di conformit
agli indirizzi regionali di programmazione socio economica e territo-
riale.
Da tale disposizione, come evidenziato dalla Corte costituzionale
(sentenza n.343 del 1991) - adita dalla Regione Toscana per pronun-

3
Questo paragrafo stato curato dallavv. Francesca Stifano, giurista esperto in di-
ritto urbanistico-edilizio
Le interrelazioni tra pianificazione di area vasta e locale 11
ciarsi sulla questione di legittimit costituzionale dellallora art. 15
legge n.142/90 (oggi trasfuso nellart. 20, co 3 citato) - si desume la
necessaria subordinazione del piano territoriale di coordinamento
provinciale a quello regionale.
In particolare, si legge nella sentenza, la subordinazione del PTCP, di
cui al citato art. 15, a quello regionale, si evince dalla formulazione
del terzo comma dellarticolo stesso ed confermata sia dal fatto che
lattribuzione della predetta funzione di pianificazione alla Provincia
() opera ai sensi dellart. 118, primo comma, Cost. e perci potr
manifestarsi per aspetti di carattere locale, che presentino (rispetto al
quadro generale cui ineriscono) specifiche peculiarit e per i quali sia
perci possibile inserirsi nelle maglie non coperte dal piano di coordi-
namento regionale, sia dalla circostanza che ai sensi dellart. 3, commi
primo e secondo, stessa legge, lambito di incidenza del PTCP sar
sempre condizionato alla preventiva individuazione da parte delle Re-
gioni, del carattere unitario nei rispettivi territori delle relative fun-
zioni.
Il rapporto tra pianificazione regionale e provinciale ricostruito dai
giudici costituzionali, quindi, in termini di gerarchia (subordinazione
del secondo al primo) e di competenza (ambito di riferimento degli
interessi curati).
Per quanto attiene, in particolare, al profilo della competenza secondo
la Corte, il piano territoriale di coordinamento provinciale deve curare
interessi di carattere esclusivamente locale con specifiche peculiarit
rispetto alla programmazione regionale. I due livelli di pianificazione
(regionale e provinciale) pertanto non costituiscono un mero duplicato
luno dellaltro, come pure si sostenuto, attenendo ad interessi di di-
versa natura.
Lassunto, se da un lato in linea con lassetto della legge n.142/90,
riconoscendo la Provincia quale titolare della cura di determinati inte-
ressi, dallaltro, per, d adito a perplessit. Ci, in particolare, nella
parte in cui riduce gli interessi riferiti alla funzione di pianificazione
provinciale a quelli per i quali sia possibile inserirsi nelle maglie non
coperte dal piano di coordinamento regionale. Sia che la Corte abbia
voluto definire il rapporto tra interessi locali (provinciali) e regionali
in termini di residualit (per cui la pianificazione provinciale potrebbe
attenere solo a ci che non sia coperto dalla pianificazione regiona-
le) sia che labbia voluto definire in termini di eccezione a regola (per
cui la pianificazione provinciale costituirebbe eccezione mentre la
pianificazione regionale la regola), in ogni caso, infatti, risulterebbe
Cinzia Bellone 12
sminuito il nuovo ruolo riconosciuto alla Provincia, nonch violato il
principio di sussidiariet.
Sotto il profilo del contenuto e dellefficacia del piano territoriale re-
gionale la giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale, sent.
n.378/2000) ha affermato essere ormai superata la concezione dei
piani territoriali imperniata sulla divisione delle funzioni di pianifica-
zione tra Stato e Comuni, che configurava il piano territoriale di coor-
dinamento come semplice piano di direttive, operante nei confronti
della pianificazione a livello comunale quale mero strumento di indi-
rizzo e di orientamento generale ed avente funzione di esplicazione
del potere di controllo.
Questo modello di regolazione del territorio ha affermato la Corte
deve intendersi ormai sostituito da un sistema di pianificazione mirato
soprattutto allefficacia dei vincoli. Un sistema che, in attuazione del
principio di sussidiariet, privilegia il livello pi idoneo di pianifica-
zione nella protezione di alcuni assetti territoriali ed ambientali indi-
viduati. In tale ottica la legislazione statale prevede una serie di istituti
anticipatori e di salvaguardia delle prescrizioni programmatiche ri-
spetto alla stessa pianificazione definitiva ed al perfezionamento dei
vincoli. Ci stato reso possibile anche dal conferimento alle Regioni
di competenze legislative ed amministrative in materia urbanistica ga-
rantite dallart. 117 cost.
N la predisposizione di prescrizioni immediatamente vincolanti gi in
sede di piano territoriale di coordinamento pu ritenersi violare
lautonomia riconosciuta ai Comuni dallart. 118 Cost. Lautonomia
comunale non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclu-
de che il legislatore regionale possa, nellesercizio della sua compe-
tenza, individuare le dimensione della stessa autonomia, valutando la
maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli inte-
ressi coinvolti In realt, il rispetto delle autonomie comunali deve
armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi
generali, collegati ad una valutazione pi ampia delle esigenze diffuse
nel territorio: ci giustifica leventuale emanazione di disposizioni le-
gislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni gi
assegnate agli enti locali (sent n.286 del 1997).
Le interrelazioni tra pianificazione di area vasta e locale 13
Il Piano territoriale di coordinamento e le interrelazioni con gli stru-
menti urbanistici locali
Il PTC introdotto dalla legge 142 (art. 15) simile solo formalmente a
quello della 1150/42: nella legge del 90 si richiama nominalmente la
natura e la finalit del PTC della L. 1150 di coordinamento darea va-
sta dei piani urbanistici locali (cio quella natura che si pu definire di
strumento indiretto che produce effetti prevalentemente per succes-
sivo adeguamento dei PRG).
La legislazione statale (L. n.142/90 prima, e D.lgs. n.267/2000 poi)
non esaustiva della natura del nuovo strumento di pianificazione:
deve essere puntualmente completata da leggi regionali che devono
entrare nel dettaglio delle funzioni e dei contenuti dei piani stessi.
Gli artt. 14 e 15 della L. 142/90 fanno avanzare lipotesi del PTC co-
me un quadro di riferimento affermando che esso deve indicare le
linee dintervento per la sistemazione idrica , idrogeologica piutto-
sto che un piano tradizionalmente inteso. Uno strumento flessibile che
non abbia il compito di definire i vari assetti territoriali generali.
Gli artt. 19 e 20 del T.U. 267/2000 sottolineano ancora i principi senza
dare ulteriori indicazioni di contenuto: nel regolamentare rispettiva-
mente le funzioni e i compiti di programmazione della Provincia,
si limitano, infatti, ad individuare, solo in linea di massima, che cosa il
Piano territoriale di coordinamento dovr contenere. Al comma se-
condo dellart. 20 citato viene enunciato che il PTC determina gli
indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica:
a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla preva-
lente vocazione delle sue parti;
b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e
delle principali linee di Comunicazione;
c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica
ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del
suolo e la regimazione delle acque;
d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve natu-
rali.
Laspetto procedurale di formazione, adozione ed approvazione del
PTCP rimandato dalla legislazione statale, in linea di massima, alle
Regioni, alle quali, per, si imposto di assicurare il concorso dei
Cinzia Bellone 14
Comuni in sede di formazione dei piani territoriali di coordinamento
(art. 20, co 4 d.lgs. n.267/2000). Con luso del termine concorso in
luogo di partecipazione si voluto presumibilmente dare maggiore
risalto allesigenza di promuovere intese, accordi, concertazioni etc. e,
quindi, attraverso una consultazione preventiva delle varie ipotesi di
assetto del territorio formulate dai Comuni che favoriscano
loperativit delle scelte del piano (relative, per esempio, agli impianti
non graditi).
A tal fine alcune Leggi Urbanistiche Regionali prevedono lo stru-
mento della conferenza, dove partecipano gli enti locali, le organizza-
zioni e le associazioni economico-sociali, alla quale sottoporre le linee
fondamentali dello strumento.
Nella legge regionale dellUmbria n.28/1995, modificata dalla legge
n.31/1997, agli artt. 15 e 15 bis si parla di conferenza partecipativa cui
sono invitate le amministrazioni dello stato interessate al territorio
provinciale, la Regione, i Comuni, la Provincia confinante, i soggetti
titolari di pubblici servizi, i soggetti portatori di interessi collettivi.
Nella legge regionale del Lazio n.38/1999 allart. 21 si prevede una
conferenza alla quale partecipano gli enti locali, le organizzazioni so-
ciali, culturali, ambientaliste, economico-professionali e sindacali ope-
ranti a livello provinciale.
Ed ancora la legge regionale dellEmilia Romagna n.20/2000 allart.
27 dispone che per lesame congiunto del documento preliminare il
Presidente della Provincia convoca una conferenza di pianificazione,
chiamando a parteciparvi la Regione, le Province contermini nonch i
Comuni, le Comunit montane e gli enti di gestione delle aree naturali
protette interessati.
I poteri decisionali della Provincia in sede di formazione del piano
possono essere di indirizzo o vincolanti. Sono scelte di indirizzo le co-
sidette scelte per settori di intervento che lasciano al Comune margini
di decisione circa la collocazione territoriale-spaziale della scelta fatta
dalla Provincia. Sono, invece, scelte vincolanti le cosidette scelte per
ambiti territoriali, in cui ridotto, se non in alcuni casi assente, il mar-
gine di decisione del Comune in quanto la Provincia pone vincoli im-
mediati nellinteresse generale; vincoli spesso prevalenti su eventuali
difformi disposizioni degli strumenti urbanistico-territoriali del Co-
mune.
Le interrelazioni tra pianificazione di area vasta e locale 15
Dallesame delle leggi regionali ad oggi emanate possibile ricostrui-
re, pur tenendo presente le peculiarit delle singole normative regio-
nali, la regolamentazione della procedura di formazione dei piani ter-
ritoriali di coordinamento provinciale.
Cos, la fase di formazione del piano territoriale di coordinamento
provinciale generalmente inizia con una conferenza di programmazio-
ne con i Comuni interessati, sulla base delle cui risultanze la Provincia
procede alla redazione di un progetto preliminare da sottoporre
allesame di una nuova conferenza di programmazione in cui intervie-
ne anche la Regione.
Successivamente, anche in ragione dellesito della conferenza, la Pro-
vincia adotta il piano territoriale di coordinamento provinciale (fase di
adozione) e lo deposita presso la sua sede onde consentire agli enti
interessati di formulare eventuali osservazioni entro i termini previsti.
Il progetto del piano territoriale di coordinamento provinciale viene
esaminato dalla giunta regionale che si pronuncia sulla sua conformit
agli indirizzi o eventuali prescrizioni del piano territoriale di coordi-
namento regionale. In caso di inerzia della Regione si configura una
ipotesi di silenzio assenso.
La chiusura delliter (fase di approvazione) in alcune Regioni di
competenza della giunta regionale mentre nella Regione Toscana, di
competenza delle Province.
In ogni caso il Piano deve essere conforme agli indirizzi regionali
della programmazione socio economica e territoriale. In tale ottica il
PTC da un lato condizionato dalle scelte del piano regionale cui de-
ve conformarsi, dallaltro sovraordinato agli strumenti di pianifica-
zione territoriale predisposti dai Comuni che devono, a loro volta,
conformarsi ad esso.
Per quanto riguarda i rapporti tra la pianificazione territoriale provin-
ciale e gli strumenti di pianificazione urbanistica si osserva in via ge-
nerale, salvo poi riferirsi alla normativa specifica adottata dalle sin-
gole Regioni, che il piano territoriale di coordinamento provinciale per
alcuni versi contiene gli indirizzi, le direttive e il coordinamento, per
altri le previsioni e prescrizioni urbanistico-territoriali.
Nella fase di formazione/redazione del Piano i poteri decisionali
dellEnte possono tradursi in scelte vincolanti o di indirizzo. Le scelte
vincolanti, sono relative, per esempio, agli interessi pubblici di livello
sovracomunale o di cui la Provincia, anche in ragione delle nuove
Cinzia Bellone 16
funzioni di amministrazione attiva e di programmazione attribuitele,
portatrice. La Provincia pone vincoli immediati nellinteresse genera-
le; vincoli spesso prevalenti su eventuali difformi disposizioni degli
strumenti urbanistico-territoriali del Comune. Sono scelte di indirizzo
le cosiddette scelte per settori di intervento che lasciano al Comune
margini di decisione circa la collocazione territoriale-spaziale della
scelta fatta dalla Provincia.
Per quanto detto il piano territoriale di coordinamento provinciale ha
una doppia valenza: da un lato si configura quale piano quadro, e, co-
me tale, necessita della pianificazione comunale per essere attuato (es.
grandi infrastrutture non ancora progettate), dallaltro lato come piano
generale, e, come tale, reca prescrizioni immediatamente prevalenti
sugli strumenti di pianificazione comunale ed immediatamente vin-
colanti anche nei confronti dei privati (cosiddette invarianti territo-
riali sulle quali i Comuni hanno, in sede di pianificazione, limitati o
addirittura inesistenti margini di discrezionalit).
Cos, per esempio, la Legge Regionale della Liguria del 4 settembre
1997 n.36, allarticolo 17 afferma che il piano territoriale di coordi-
namento provinciale considerando la totalit del territorio provincia-
le, sede di esplicitazione e di raccordo delle politiche territoriali di
propria competenza, nonch sede di indirizzo e di coordinamento della
pianificazione urbanistica comunale in coerenza con gli atti di pro-
grammazione.
La medesima legge specifica poi che il piano provinciale, nelle parti in
cui imponga vincoli preordinati alla realizzazione di opere pubbliche
di interesse provinciale, prevale immediatamente sulle corrispondenti
previsioni e prescrizioni dei piani di livello comunale sostituendole e
definendo contestualmente le utilizzazioni e le trasformazioni del ter-
ritorio consentite in attesa dellattuazione delle opere stesse. In tali i-
potesi lo stesso piano pu dichiarare, ove ricorrano i presupposti, la
pubblica utilit, nonch lindifferibilit e lurgenza delle opere da esso
previste.
Ed ancora la Legge Regionale del Lazio del 22 dicembre 1999 n.38
allarticolo 20 dispone che il piano territoriale provinciale generale -
con funzioni di piano territoriale di coordinamento provinciale ai sensi
dellallora art. 15 della legge n.142/90 ed attuale art. 20 del d.lgs.
n.267/2000 determina gli indirizzi generali dellassetto del territorio
provinciale dettando accanto alle disposizioni programmatiche anche
Le interrelazioni tra pianificazione di area vasta e locale 17
disposizioni strutturali. Le disposizioni programmatiche stabiliscono
le modalit ed i tempi di attuazione delle disposizioni strutturali, le
quali stabiliscono in particolare, tra laltro, le prescrizioni di ordine
urbanistico-territoriale necessarie per lesercizio delle competenze
della Provincia.
Le prescrizioni immediatamente vincolanti nellambito degli aspetti di
competenza del piano territoriale di coordinamento provinciale si ri-
tiene abbiano efficacia temporale limitata in ragione dellapplicazione,
in via estensiva, della disposizione di cui allart. 2 della legge
n.1187/1968 che ha disposto la decadenza, decorso il termine di cin-
que anni, delle prescrizioni del piano regolatore generale che impon-
gono vincoli di inedificabilit o vincoli preordinati allesproprio. Ci
peraltro non opera nel caso di vincoli connaturati allessenza del bene
(es. vincoli paesistici su beni che hanno il carattere di bellezza natu-
rale).
La limitazione oggettiva dellambito applicativo della norma (ai soli
Piani regolatori generali) trova una giustificazione semplicemente
nella inesistenza, allepoca della sua emanazione, di piani di livello
intermedio. Si pu pertanto ritenere che, in considerazione della ratio
legis, il legislatore, nello stabilire il suddetto limite temporale, abbia
inteso fare riferimento ai vincoli ablativi comunque imposti.
Di conseguenza si ritiene che i vincoli previsti dal piano territoriale di
coordinamento provinciale possano essere attuati solo entro cinque
anni dalla data di approvazione del piano.
Ci posto, si rammenta che il tema dei rapporti tra piani territoriali
provinciale e atti di pianificazione comunale - sebbene non pu dirsi
ancora esistere un orientamento giurisprudenziale, visto il ridotto nu-
mero di contenziosi sviluppatisi - stato oggetto di una significativa
pronuncia del Consiglio di Stato (sez. IV, 20 marzo 2000 n.1493).
I giudici di Palazzo Spada, in particolare, attesa la natura di coordina-
mento e di indirizzo tipico della programmazione intermedia, hanno
avuto modo di affermare che la regolamentazione urbanistica comu-
nale non si riduce ad una mera specificazione delle scelte compiute a
monte da Regione e Provincia, pur essendo delimitata dal quadro ob-
bligatorio adottato dallente titolare di poteri di coordinamento. Per-
tanto il piano provinciale non pu imporre soluzioni in ambiti di e-
sclusiva spettanza comunale o sostituire con scelte della Provincia
quelle gi formalizzate in modo puntuale dai Comuni con proprie de-
Cinzia Bellone 18
terminazioni, imponendo modificazioni che non siano riconducibili ad
uno specifico interesse pubblico riservato alla Provincia.
Il governo del territorio, si legge nella sentenza, in definitiva artico-
lato su una pluralit di poteri, di sicura valenza politica, insediati nelle
rispettive Comunit di riferimento e caratterizzati, peraltro, dal princi-
pio di sussidiariet che stabilisce la sostanziale riconducibilit
dellintero complesso di scelte e di compiti relativi ad una dimensione
territoriale dellente esponenziale della relativa Comunit.
Cos, affermano i giudici di Palazzo Spada, atteso che il piano territo-
riale di coordinamento provinciale atto di indirizzo, lo stesso non
pu introdurre nel PRG di un Comune, con forza innovativa e cogen-
te, prescrizioni e vincoli privi di una specifica causale legislativa o
non riferibili ad una attribuzione riservata della Provincia stessa.
La sentenza, pertanto, nellottica di quanto affermato nellarticolo 20,
co 2 del d.lgs. n.267/2000 che, nel conferire alla Provincia il potere
primario di pianificazione, fa espressamente salve le competenze dei
Comuni, esclude che la Provincia possa introdurre, per forza propria,
modificazioni alla pianificazione comunale.
Resta, comunque, salvo il compito assegnato alla Provincia di accerta-
re, in ogni caso, la compatibilit degli strumenti di pianificazione ter-
ritoriale predisposti dai Comuni con le previsioni del piano territoriale
di coordinamento, ai fini del coordinamento e della approvazione di
tali strumenti comunali (art. 20. comma 5 d.lgs. n.267/2000).
I Comuni, inoltre, nellesercizio della attivit di pianificazione devono
conformarsi ai piani territoriali di coordinamento delle Province.
1 APPUNTI PER UNA STORIA DELLA PIANIFICAZIONE
TERRITORIALE IN ITALIA
Umberto De Martino
4
La storia della pianificazione territoriale in Italia abbastanza recente
e si potrebbe articolare in tre periodi.
Le esperienze dalle origini agli anni 70, per le quali lattore principale
lo stato.
Le esperienze degli anni 70-90, per le quali gli attori principali sono
le regioni.
Le pi recenti esperienze, dagli anni 90 ad oggi, per le quali, pur in
presenza di un ruolo principale delle province, non pi facilmente
individuabile un unico attore al quale attribuire la completa paternit
della pianificazione-gestione del piano.
Le esperienze dalle origini agli anni 70.
Com noto solo con la legge urbanistica n. 1150 del 17 agosto 1942
che nel panorama legislativo italiano compare per la prima volta la
pianificazione territoriale.
I contenuti urbanistici della precedente legge 25 giugno 1865, n. 2359
(sullespropriazione per pubblica utilit) si erano infatti limitati
allambito comunale, con i Piani regolatori edilizi (Capo VI) e con i
Piani di ampliamento (Capo VII).
Tuttavia prima della legge urbanistica del 1942 vi sono state esperien-
ze, in campo nazionale e internazionale, che hanno contribuito a defi-
nire i contenuti della legge stessa in materia.
In campo internazionale, per esempio, si deve fare riferimento
allesperienza dei Polders olandesi. Dovendosi procedere
allindividuazione di ambiti territoriali ai quali allargare lottica del
piano regolatore dei primi anni 30, al fine di inquadrare Amsterdam
in un pi vasto ambito territoriale e di precostituire una riserva di spa-
zi per lattivit produttiva e la futura urbanizzazione, venne redatto un
piano di area vasta che connetteva fortemente il territorio delle citt
4
prof. Umberto De Martino, professore ordinario della facolt di Architettura Lu-
dovico Quaroni dellUniversit di Roma La Sapienza
19
Umberto De Martino 20
che contornavano lo Zuiderzee (Amsterdam prima di tutte, ma anche
Hilversum e altre) con le nuove terre conquistate al mare.
Gli elementi principali di questo piano riguardavano: la nuova viabi-
lit ed il suo raccordo con quella esistente (strade principali, strade di
collegamento, ferrovie); le zone da destinare ad attivit produttive
primarie; le zone boschive e incolte da destinare a conservazione; la
rete delle nuove citt, dal capoluogo dei Polders (Lelystadt) al sistema
di centri urbani gerarchicamente organizzati, nonch le aree interne
alla zona urbana.
In Italia vi era stata negli anni 36-37 lesperienza pilota del Piano re-
golatore della Valle dAosta, redatto dalle migliori firme
dellarchitettura dellepoca (G.L. Banfi, L.B. di Belgiojoso, P. Botto-
ni, L. Figini, E. Peressutti, G. Pollini, E.N. Rogers) su iniziativa di A-
driano Olivetti
5
ma la connessione pi diretta tra esperienze proget-
tuali e il successivo (e conseguente) articolato legislativo del 1942 si
deve far riferire al caso delle bonifiche che si andavano concludendo
in Italia in attuazione della legge Serpieri.
Tra queste particolarmente significativa stata lesperienza della boni-
fica pontina, applicata ad uno specifico territorio segnato da una parti-
colare problematica (la bonifica idraulica e la riutilizzazione agricola).
Anche in questo caso, come nellesperienza similare dei Polders olan-
desi, si conquistato un nuovo territorio, solcato da un nuovo sistema
infrastrutturale (strade di vario livello e funzione, canali idraulici e ac-
quedotti, rete elettrica) con una immissione di nuovi residenti insediati
in una struttura gerarchica di nuove citt costituite dalla capitale del
territorio bonificato (Littoria oggi Latina) e da vari centri superiori
(Pomezia, Aprilia, Sabaudia) fino ad una fitta rete di borghi agricoli.
Un territorio destinato prevalentemente alla produzione agricola e con
una riserva significativa dellambiente preesistente che poi costituir
la parte prevalente del Parco del Circeo.
I due articoli (5 e 6) che nella L.U. del 1942 sono dedicati ai Piani ter-
ritoriali di coordinamento, nascono da questa esperienza
6
. Ma sono

5
Carlo Olmo (a cura di), Costruire la citt delluomo. Adriano Olivetti e
lurbanistica, Edizioni di Comunit, Torino, 2001
6
Art. 5. Formazione ed approvazione dei piani territoriali di coordinamento.
Allo scopo di orientare e coordinare lattivit urbanistica da svolgere in determinate
parti del territorio nazionale, il Ministero dei lavori pubblici ha facolt di provvedere,
su parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, alla compilazione di piani terri-
toriali di coordinamento fissando il perimetro di ogni singolo piano.
Appunti per una storia della pianificazione territoriale in Italia 21
anche diretta conseguenza del momento storico, politico, culturale nel
quale hanno visto la luce. Come per la restante parte della legge, in-
fatti, lattore principale rappresentato dallo stato (il Ministero dei la-
vori pubblici) in una visione verticistica tipica del periodo.
Si tratta di un piano sovraordinato, redatto senza alcuna partecipazione
degli enti locali, calato dallalto e approvato senza prevedere alcuna
fase di osservazioni da parte della collettivit.
La guerra e la successiva ricostruzione hanno ritardato lavvio (anche)
della pianificazione territoriale in Italia. Quando poi ci si avviati alla
sua attuazione, ci si trovati a dover applicare la L.U. in un contesto
politico del tutto diverso da quello del 1942.
Comunque, allinizio degli anni 50 i Provveditorati regionali alle ope-
re pubbliche, emanazione territoriale decentrata del Ministero dei la-
vori pubblici, iniziarono un po in tutta Italia ad affrontare questo li-
vello di piano.
Lesperienza non andata a buon fine, per una serie di motivi. Anzi-
tutto il Ministero dei lavori pubblici (e per esso i Provveditorati) non
era mai stato, in Italia, un dicastero con compiti di pianificazione. Es-

Nella formazione di detti piani devono stabilirsi le direttiva da seguire nel territorio
considerato, in rapporto principalmente:
alle zone da riservare a speciali destinazioni ed a quelle soggette a speciali
vincoli o limitazioni di legge;
alle localit da scegliere come sedi di nuovi nuclei edilizi od impianti di
particolare natura ed importanza;
alla rete delle principali linee di comunicazione stradali, ferroviarie, elettri-
che, navigabili esistenti e in programma.
I piani, elaborati dintesa con le altre Amministrazioni interessate e previo pare del
Consiglio superiore dei lavori pubblici, sono approvati con decreto Reale su proposta
del Ministro per i lavori pubblici, di concerto col Ministro per le comunicazioni,
quando interessino impianti ferroviari, e col Ministro per le corporazioni, ai fini della
sistemazione delle zone industriali nel territorio nazionale.
Il decreto di approvazione viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del Regno, ed allo
scopo di dare ordine e disciplina anche allattivit privata, un esemplare del piano ap-
provato deve essere depositato, a libera visione del pubblico, presso ogni Comune il
cui territorio sia compreso, in tutto o in parte, nellambito del piano medesimo.
Art. 6. Durata ed effetti dei piani territoriali di coordinamento.
Il piano territoriale di coordinamento ha vigore a tempo indeterminato e pu essere
variato con decreto Reale previa la osservanza della procedura che sar stabilita dal
regolamento di esecuzione della presente legge.
I Comuni, il cui territorio sia compreso in tutto o in parte nellambito di un piano ter-
ritoriale di coordinamento, sono tenuti ad uniformare a questo il rispettivo piano re-
golatore comunale.
Umberto De Martino 22
so era stato sempre utilizzato per la realizzazione di specifiche opere
(scuole, ospedali, strade, dighe, porti, eccetera) decise, localizzate e
finanziate dallo stato. In particolare questo organismo, e ancor pi le
sue strutture regionali decentrate, mancavano di esperienza e di perso-
nale preparato in campo urbanistico
7
. Tanto pi, quindi, per una atti-
vit urbanistica cos particolare come quella della pianificazione ter-
ritoriale che, come dice Dino Borri
8
, un processo di formulazione e
gestione di un piano al livello di un territorio pi o meno ampio (defi-
nito in base a perimetrazioni amministrative o di altro tipo), finaliz-
zato al conseguimento di obiettivi generali di sviluppo economico e
sociale della comunit, di uso ottimale delle risorse, di protezione ed
assetto ottimale dellambiente.
Questo tipo di processo, tra laltro, postula lesistenza di un decisore
politico (non tecnico) che formuli obiettivi, che scelga possibili opzio-
ni, che allochi le risorse disponibili rispetto a programmi articolati nel
tempo, che risponda delle sue scelte rispetto ad una cittadinanza che lo
giudicher al momento del voto. Insomma tutti compiti che non sono
propri di un organismo tecnico-esecutivo.
Un piano urbanistico, poi, comunale o territoriale, richiede la disponi-
bilit delle risorse necessarie per la realizzazione delle opere in esso
programmate, risorse che fanno capo ad una miriade di organismi di-
versi ma non ai Provveditorati regionali alle OO.PP.
Si avvi quindi una esperienza, pi che di pianificazione, di analisi
dello stato di fatto, di valutazione delle carenze e dei fabbisogni, di
studio delle tendenze in atto, che i Provveditorati non riferirono a
determinate parti del territorio nazionale ma allintero territorio di
loro competenza, alle regioni, avendo come riferimento una specifica
pubblicazione edita dal Ministero dei lavori pubblici
9
dove venivano
fornite indicazioni per la raccolta dei dati statistici (in una elencata ti-

7
Secondo la nota definizione datane da Giovanni Astengo, lurbanistica studia tutti gli
aspetti dei fenomeni urbani, anche al fine di pianificare il loro sviluppo sia attraverso
linterpretazione, il riordino, il risanamento, ladattamento funzionale di aggregati ur-
bani gi esistenti e la disciplina della loro crescita, sia attraverso la riforma e
lorganizzazione ex novo dei sistemi di raccordo degli aggregati fra loro e con
lambiente naturale (Giovanni Astengo, voce Urbanistica dellEnciclopedia Univer-
sale dellArte, vol. XV).
8
Dino Borri, Lessico urbanistico, Edizioni Dedalo, Bari, 1985.
9
Ministero dei lavori pubblici, Criteri di indirizzo per lo studio dei piani territoriali
di coordinamento in Italia, 1953.
Appunti per una storia della pianificazione territoriale in Italia 23
pologia di settori) e per la loro elaborazione fino alla definizione della
scala della rappresentazione grafica. Il Ministero continuava ad assu-
mere un ruolo centralistico, che doveva favorire il suo compito di e-
saminatore dei piani, senza tener conto delle enorme diversit - eco-
nomiche, dimensionali, sociali- che caratterizzavano le regioni italia-
ne.
Per la verit allinizio vi fu un caso di libert interpretativa e di mag-
giore aderenza ai dettami della L.U., in particolare (ma non solo) per
quanto riguarda lindividuazione dellambito di applicazione del piano
territoriale (determinate parti del territorio nazionale e non le regioni
tout court). E quello dello studio territoriale della regione marsica-
na, correttamente definito studio e non piano, e dove al termine
regione bisogna ovviamente dare un significato geografico e non
amministrativo. Si tratta di uno studio affidato allinizio degli anni 50
dal Provveditorato ad un gruppo di giovani e validi urbanisti (Leonar-
do Benevolo, Mario Coppa, Federico Gorio, Giampaolo Rotondi, Mi-
chele Valori e Marcello Vittoriani), pubblicato nel 1955
10
.
Esso iniziava individuando larea ottimale di studio, comprendente il
territorio di recente bonifica del lago Fucino e la corona di monti cir-
costanti ove era insediata la popolazione che, successivamente, oltre a
continuare ad emigrare in altre regioni, si trasfer parzialmente nelle
terre bonificate. Nello studio si descriveva poi lo stato del territorio,
con riferimento allandamento demografico, al rapporto popolazione-
servizi e infrastrutture, al rapporto popolazione reddito
11
.
Pur senza arrivare ad un piano vero e proprio, dallanalisi tra la demo-
grafia e il reddito ricavabile dalluso del suolo ne derivava un surplus
di disoccupazione e, in modo esplicito, in assenza di nuovi interventi
strutturali, lesigenza di dover continuare a ricorrere allemigrazione.
Come alternativa si prospettava lapertura verso altre e nuove fonti di
reddito (come il turismo, allora agli albori, e lindustria) allargando
per il bacino di analisi e di lavoro alle circostanti zone utilizzabili per

10
Ministero dei lavori pubblici, Provveditorato alle opere pubbliche per lAbruzzo,
Studio territoriale sulla regione marsicana, Roma, Istituto poligrafico dello Stato,
1955.
11
Ne deriva uno spaccato della situazione di una regione depressa italiana nel primo
dopoguerra oggi difficile da immaginare per le nuove generazioni. Data la difficolt di
reperire la pubblicazione citata comunque significativa la lettura del famoso roman-
zo di Ignazio Silone, Fontamara.
Umberto De Martino 24
attivit sportive e ricreative bistagionali e, per lo sviluppo industriale,
alla valle del Pescara fino allAdriatico.
Per il resto i Provveditorati produssero non piani territoriali ma analisi
conoscitive, talvolta approfondite, che comunque risultarono utili per
la conoscenza del territorio e delle sue recenti trasformazioni. A tal
fine, per mancanza di idonee strutture specializzate al loro interno, si
rivolsero quasi sempre a professionisti di nota competenza. Ad esem-
pio il Provveditorato alla Campania affid una serie di studi economi-
ci a qualificati studiosi come Nino Novacco, Manlio Rossi Doria e
Ferdinando Ventriglia ed altri, nonch studi urbanistici a studiosi al-
trettanto qualificati, tra i quali Carlo Cocchia, Corrado Beguinot, Do-
menico Andriello
12
.
Ma per quanto approfonditi tali studi non potevano trasformarsi in
piani veri e propri per le motivazioni sopra riportate.
Sempre pi ci si rendeva conto che i piani urbanistici (comunali ma
ancor pi quelli territoriali di coordinamento) dovevano essere redatti
con riferimento alla programmazione economica del territorio di com-
petenza. Tanto vero che nel 1960 lIstituto Nazionale di Urbanistica
(INU) present al congresso nazionale tenutosi a Roma una proposta
di nuova legge urbanistica nella quale questi principi venivano espli-
citamente espressi. Tuttavia il momento politico nazionale (a cavallo
tra gli anni 50 e 60) non era ancora favorevole. La contrapposizione
tra i blocchi conservatore e progressista era molto forte, in un clima di
guerra fredda mondiale. Il liberismo del dopoguerra aveva prodotto un
notevole sviluppo economico, pur esaltando i divari e le sacche di e-
marginazione (si vedano le emigrazioni di milioni di persone dal Me-
ridione allestero e nelle zone del triangolo industriale italiano).
Da pi parti, non soltanto dalla sinistra ma anche dal mondo cattolico,
avanzava la richiesta di una maggiore giustizia sociale e di una mi-
gliore utilizzazione delle risorse per mezzo di una politica di pro-
grammazione. Nacque cos allinizio degli anni 60 il primo governo
di centro-sinistra e venne istituito il Ministero per la programmazione
economica.
Anche in questo caso, come gi abbiamo visto per la nascita della leg-
ge urbanistica del 1942, listituzione del nuovo Ministero era stata
preceduta da varie iniziative che ne prepararono il terreno, tra le quali:
il piano Vanoni, alla fine degli anni 50; la relazione di Giulio Pastore,

12
Ministero dei lavori pubblici, Provveditorato OO.PP. Campania e Molise, Piano
regionale della Campania, 5 voll. Napoli, 1956
Appunti per una storia della pianificazione territoriale in Italia 25
presidente del comitato dei Ministri per il Mezzogiorno, presentata nel
1961; la Nota aggiuntiva presentata da Ugo La Malfa nel 1962
13
.
Tuttavia solo con la nascita del nuovo Ministero che si avvia la pro-
grammazione economica, sia a livello nazionale (col Progetto di pro-
gramma di sviluppo economico per il quinquennio 1965-69 presen-
tato dal Ministro Pieraccini, ed approvato come Programma econo-
mico nazionale 1966-70) che a livello regionale.
Anche a livello regionale, infatti, si cap che era necessario riferire i
piani territoriali di coordinamento redatti dal Ministero dei lavori pub-
blici ad un quadro economico di sviluppo che non poteva essere de-
mandato al Ministero stesso. In attesa che venissero istituite le regioni
(organo democratico a ci abilitato) furono quindi nominati con de-
creto del Ministero del bilancio i Comitati regionali per la program-
mazione economica (CRPE), composti dai presidenti delle province,
dai sindaci dei comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti,
dai presidenti delle Camere di commercio, da esperti, da funzionari
delle amministrazioni centrali, da rappresentanti dei sindacati dei la-
voratori e delle organizzazioni degli imprenditori. I CRPE nel periodo
1966-69 portarono avanti in ogni regione studi e ricerche sulle varie
realt regionali, finalizzati alla redazione di progetti regionali di svi-
luppo. Insieme a questi vennero anche avanzate ipotesi di assetto ter-
ritoriale regionale che, tra laltro, vennero utilizzate dagli organi na-
zionali della programmazione per una ipotesi di assetto territoriale ar-
ticolato regionalmente
14
.
Ma anche questa esperienza, pur rappresentando un passo in avanti,
non poteva arrivare a conclusione in quanto i CRPE, oltre a non essere
provvisti di risorse proprie, non erano organi elettivi e quindi non era-
no rappresentativi della volont popolare; in sostanza non potevano
assumere direttamente decisioni. Resta comunque, anche in questo ca-
so, un bagaglio di studi, di conoscenze, di proposte che hanno rappre-
sentato un fertile terreno per i successivi sviluppi della pianificazione
di area vasta.

13
Per lanalisi di queste vicende si rinvia a: Manin Carabba, Un ventennio di pro-
grammazione 1954/1974, Editore Laterza, Bari, 1977.
14
Ad esempio nel Lazio venne redatta dal Provveditorato alle OO.PP. e presentato al
CRPE nel 1967 una Ipotesi di assetto territoriale per il programma regionale di svi-
luppo, a cura di un gruppo di esperti coordinati da Luigi Piccinato.
Umberto De Martino 26
Successivamente le vicende dalla pianificazione economica seguirono
fasi alterne, connesse alla vita politica italiana, agli anni di piombo,
alla nascita dei movimenti e delle lotte per la casa.
Dal punto di vista disciplinare, per, si deve registrare un indubbio
successo culturale. Per la prima volta, infatti, mentre si avviava il di-
battito per la redazione di un secondo programma economico nazio-
nale, sulla base di un Rapporto preliminare al programma economico
nazionale 1971-75, pi noto come Progetto 80 gli studi di pro-
grammazione economica vennero accompagnati da un lavoro diretto
dallIstituto di studi per la programmazione economica ISPE e af-
fidato a un gruppo di esperti presso il centro di studi e piani economici
(tra i quali F. Archibugi, A. Busca, V. Cabianca, M. Di Palma, B. Fer-
rara, A. Lacava, C. Morelli, P. Moroni, O. Piacentini) dal titolo Le
proiezioni territoriali del Progetto80
15
, che venne inserito nel citato
Rapporto preliminare. Il lavoro dellISPE veniva illustrato con una
serie di cartografie nelle quali, preso atto del modello di assetto ter-
ritoriale attuale, quale derivava dallanalisi dello stato di fatto, si a-
vanzava un proposta di un modello programmatico, quale si sarebbe
realizzato a seguito delle azioni previste nel programma economico. In
particolare venivano anche proposte modalit di attuazione, sia del
modello programmatico per i sistemi metropolitani e per il sistema
relazionale, sia del modello per il sistema delle aree per il turismo e il
tempo libero.
Per la prima volta, nel momento pi alto e mai pi raggiunto del di-
battito sulla programmazione economica nel Paese, si realizz un e-
semplare raccordo con la pianificazione territoriale. Dopo di allora
questa tensione si annull, in parte per lesaurirsi della spinta riforma-
trice dei partiti della sinistra nella ricerca di nuove formule di governo
(gli equilibri pi avanzati, il compromesso storico) e in parte per la
nascente iniziativa delle regioni, i nuovi soggetti democratici che ver-
ranno incaricati dalla programmazione economica e della pianifica-
zione territoriale in unottica di decentramento dei poteri.
Non possibile tuttavia concludere questa prima parte dedicata alla
pianificazione territoriale in Italia fino agli anni 70 senza citare
lesperienza di alcuni piani territoriali effettivamente redatti e realiz-

15
Ministero del bilancio e della programmazione economica, Centro di studi e piani
economici, Le proiezioni territoriali del Progetto 80, Collana di studi e ricerche,
1971.
Appunti per una storia della pianificazione territoriale in Italia 27
zati: i piani delle aree di sviluppo industriale istituiti dalla Cassa per il
Mezzogiorno.
Esaurita la prima fase di infrastrutturazione diffusa e di interventi a
pioggia, con la legge n. 717 del 1965 si consent alla Cassa di con-
centrare i propri interventi attorno a poli di sviluppo. Nacquero cos,
in ben definiti punti del territorio meridionale, le aree di sviluppo in-
dustriale (ASI) il cui assetto territoriale venne affidato alla redazione
di PTC ai sensi della legge urbanistica del 1942, sovraordinati alla
pianificazione comunale.
Le esperienze degli anni 70-90.
Con il DPR 15 gennaio 1972, n. 8, vengono trasferite alle regioni le
funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilit,
acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale.
Naturalmente ci sono voluti alcuni anni per le messa a regime di que-
sti nuovi organismi: per la formazione di una nuova classe politica;
per lorganizzazione delle strutture tecniche-amministrative, in gran
parte composte da personale proveniente dalle pi varie amministra-
zioni; per risolvere i problemi logistici.
Cos come c voluto un certo tempo per predisporre e approvare le
necessarie leggi urbanistiche regionali, tempo che stato assai diverso
di caso in caso
16
.
Comunque sia, lentrata in campo delle regioni ha rafforzato la dimen-
sione regionale della pianificazione territoriale e quasi tutte le nuove
amministrazioni, chi prima chi dopo, hanno avviato la redazione di
piani territoriali di coordinamento. Anche in questo caso sono venute
alla luce le diverse capacit che differenziano le varie regioni. A
fronte di alcuni casi di consolidata efficienza (per esempio della re-
gione Emilia-Romagna) si sono manifestati casi di evidente incapacit
di darsi uno strumento di assetto territoriale.
Sono venuti a galla vecchi vizi, che si sperava potessero essere elimi-
nati dal nuovo soggetto politico al cui interno venivano accomunate le
competenze sia della programmazione economica che della pianifica-
zione territoriale. A meno di pochi casi esemplari, infatti, le regioni
hanno mancato nel fornirsi di uno strumento di programmazione eco-

16
Ad esempio, nel Lazio la prima legge urbanistica stata approvata nel 1999 mentre,
nello stesso tempo, altre regioni sono passate attraverso pi esperienze legislative.
Umberto De Martino 28
nomica, preferendo la vecchia prassi della navigazione a vista. Ma
anche nei casi migliori, mancato quasi sempre un chiaro ed esplicito
raccordo con la pianificazione territoriale (e viceversa).
In realt, anche se non sono mancati esempi di studi approfonditi e di
proposte complessive di assetto, il problema in cui si sono trovate a
dibattere le regioni stato per molto tempo quello della ricerca della
dimensione ottimale delle aree da sottoporre a PTC. Mentre in alcuni
pochi casi (Umbria, Friuli V.G.) veniva confermata la dimensione re-
gionale, in molte altre regioni, specialmente in quelle di pi elevata
dimensione territoriale, ci si rese presto conto che un PTC non poteva
essere applicato a territori cos estesi e si tent di articolare il piano in
aree pi ridotte di livello comprensoriale.
Infatti il dibattito di quegli anni si era concentrato sulla ricerca di una
nuova dimensione nella quale articolare le regioni: i comprensori.
Quasi come reazione al centralismo, allautoritarismo, allimposizione
dallalto, ci fu un grande impegno politico e civile per favorire la par-
tecipazione dei cittadini, in particolare nella gestione dei servizi so-
ciali: le scuole, gli ospedali, gli impianti sportivi. Nacquero i distretti
scolastici, le ASL, i bacini ottimali per la gestione di particolari servi-
zi, dimensionati su ambiti non troppo piccoli per consentire al loro
interno la pluralit delle offerte (ad esempio tutti i livelli di scuole fino
alle superiori comprese) ma allo stesso tempo non troppo grandi per
consentire alle comunit dei cittadini di partecipare alla loro gestione.
I territori di molte regioni (Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagma,
Lazio, eccetera) vennero articolati e suddivisi per comprensori, luogo
e dimensione ottimale per la pianificazione dei servizi. In conseguenza
si pass ad una articolazione per comprensori in molti piani territoriali
regionali. Ad esempio la regione Lazio, con deliberazione n. 155 del
1976, approv la suddivisione del proprio territorio in 19 comprensori
economico-urbanistici, riferimento per il programma di sviluppo re-
gionale 1977-1981.
Ma anche la articolazione del PTC in piani comprensoriali non si ri-
vel feconda. In parte perch la loro dimensione limitata, se poneva in
primo piano il problema del soddisfacimento dei servizi, era per
troppo piccola per un quadro di sviluppo economico integrato. Ma, e
fondamentalmente, perch i comprensori, organi non elettivi, non a-
vevano alcun potere, politico ed economico, nella scelta degli obietti-
vi, nella disponibilit delle risorse, nella gestione del piano.
Per alcuni anni, mentre con alterna fortuna e con pi o meno convinto
impegno, a seconda delle specifiche realt regionali, si conduceva