MANUALE DI CONTABILITA’ E FINANZA DEGLI ENTI LOCALI

AA.VV. (SIMONE XXIII EDIZIONE)

PARTE IV – LA GESTIONE DEI BENI E L’ATTIVITA’ CONTRATTUALE

CAPITOLO 3
L’ATTIVITA’ CONTRATTUALE

1. L’attività contrattuale: caratteri generali

2. Classificazione dei contratti della P.A. (3 tipologie, R.D. 2440/1923 e d.lgs. 50/2016)
3. Il Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016, d.lgs. 56/2017 “correttivo”, d.l. 32/2019
“sblocca cantieri”)
4. Il sistema di governance sui contratti pubblici (cabina di regia, ANAC-d.l. 90/2014, MIT,
CSLP, comitati tecnici amministrativi c/o i Provveditorati interregionali per le opere pubbl.)
5. Il Codice dei contratti dopo il d.l. 18/4/2019 n. 32 (cd. sblocca cantieri)  regolamento
unico di attuazione, esecuzione e integrazione (entro 180 gg.) + altre novità
6. L’ambito di applicazione del Codice
A) Ambito soggettivo (art. 1)  amministrazioni aggiudicatrici/enti
aggiudicatori/soggetti aggiudicatori/altri soggetti aggiudicatori  stazione appaltante
B) Ambito oggettivo  appalto o concessione (art. 3, co. 1, lett. dd). Settori speciali (7)
e settori ordinari
7. Segue: i contratti sopra soglia e sotto soglia (art. 35)
8. I principi generali per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e concessioni (art. 30) 
garanzia della concorrenza/rispetto esigenze sociali. Art. 30 co. 7  favorire partecipazione
microimprese e PMI. Principio dell’unicità dell’invio
(Trasparenza, conflitto di interesse e lotta alla corruzione  art. 42)
9. I Green Public Procurement nella contrattualistica pubblica (art. 34)
10.La fase propedeutica alla gara: pianificazione, programmazione e progettazione
A) La pianificazione e la programmazione (artt. 32 e 21, programma biennale acquisto
di beni e servizi ≥40k; programma triennale dei lavori pubblici ≥100k: se ≥1mln,
devono essere corredati dal progetto di fattibilità tecnica ed economica)
B) La progettazione (art. 23. Lavori pubblici  3 livelli successivi  progetto esecutivo
a base di gara ex art. 59. Fornitura di prodotti e servizi  unico livello)
11.Il Responsabile unico del procedimento negli appalti e nelle concessioni (art. 31)
12.La digitalizzazione dei contratti pubblici
13.La qualificazione e l’aggregazione delle stazioni appaltanti
A) La qualificazione (art. 38)
(La centrale di committenza  art. 3 co. 1 lett. i)
B) L’aggregazione (art. 37. Acquisti di beni e servizi <40k e lavori <150k  si procede
autonomamente e direttamente. Se ≥ è necessaria la qualificazione)
14.La procedura di evidenza pubblica
A) L’ambito di applicazione (appalti&concessioni, settori ordinari. Settori speciali ove le
norme siano compatibili)
B) Le fasi (art. 32. Quattro fasi  1)deliberazione a contrarre 2)scelta del contraente,
che termina con l’aggiudicazione del contratto 3)conclusione del contratto
4)approvazione del contratto)
15.Segue: La deliberazione (o determinazione) a contrarre (art. 32 co. 2  atto
preparatorio/presupposto futuro negozio. Individua gli elementi essenziali e i criteri di
selezione)

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16.Segue: La scelta del contraente: indizione della procedura, modalità e criteri di
aggiudicazione (specifiche tecnichecaratteristiche di lavori/serv./forn.; capitolati d’oneri
 condizioni e modalità dell’esecuzione del contratto. Capitolati d’oneri generali e speciali)
A) L’indizione e gli atti di indizione della gara (art. 71  i)bando di gara (regola
generale), ii)avviso di preinformazione (doppia valenza, solo per amministrazioni
aggiudicatrici sub-centrali e solo in caso di procedure ristrette/competitive con
negoziazione). Bandi e avvisi  pubblicazione prima a livello europeo poi a livello
nazionale; iii)lettere di invito (no in procedure aperte). Art. 83 co. 8  principio di
tassatività delle cause di esclusione)
B) Le procedure di scelta del contraente e i criteri di aggiudicazione (art. 59)
C) Gli appalti elettronici e aggregati (artt. 54-58. Accordo quadro/sistema dinamico di
acquisizione/asta elettronica/cataloghi elettronici/procedure svolte attraverso
piattaforme telematiche di negoziazione)
D) I criteri di aggiudicazione (art. 95. Regola generale: offerta economicamente più
vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Tale criterio deve essere
utilizzato in alcuni casi (es. servizi sociali, ristorazione scolastica-ospedaliera-
assistenziale, lavori di ingegneria e architettura ovvero di notevole contenuto
tecnologico ≥40k). Il criterio del minor prezzo può -non deve- essere utilizzato per
servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o condizioni definite dal
mercato. Punteggio economico max. 30%. Si può anche non aggiudicare la gara.
E) Le offerte anomale (art. 97. Richiesta per iscritto di spiegazioni all’operatore
economico  min. 15 gg. per rispondere. In caso di mancata o insoddisfacente
risposta  esclusione dalla procedura. No giustificazioni in merito a condizioni
minime salariali, sicurezza sui luoghi di lavoro. No aiuti di Stato (art. 107 TFUE)
incompatibili con il mercato interno)
17.Segue: La scelta del contraente: i soggetti partecipanti, i criteri di selezione e il soccorso
istruttorio
A) I soggetti che possono partecipare alla gara (art. 45  coloro che possiedono tutti i
requisiti richiesti dalla stazione appaltante nell’atto di indizione. Art. 51  necessità
di suddividere in lotti gli appalti nei settori ordinari/speciali per consentire la
partecipazione delle microimprese e delle PMI. Divieto di frazionamento artificioso e
di aggregazione artificiosa degli appalti per aggirare la normativa)
B) I criteri di selezione (art. 83. Riguardano esclusivamente i)requisiti di idoneità
professionale (=iscrizione alla CCIAA), ii)capacità economica e finanziaria e
iii)capacità tecniche e professionali. DGUE  strumento di prova documentale
preliminare (autodichiarazione aggiornata ). Nel caso di lavori pubblici >150k  SOA
(Società organismo attestazione, organismi di diritto privato) quale sistema unico di
qualificazione (art. 84). Possesso dei requisiti nei 15 anni (10 ante d.l. 32/2019)
antecedenti l’adesione alla SOA)
C) Il soccorso istruttorio (art. 83 co. 9. Post d.lgs. 56/2017 a titolo gratuito. No
sanatorie per mancanza/incompletezza/irregolarità dell’offerta tecnica ed economica)
18.Segue: Le cause di esclusione della gara e l’avvalimento
A) Le cause di esclusione (art. 80  affidabilità morale quale criterio guida. L’esclusione
può avvenire in qualunque momento della procedura)
B) Mezzi di prova (art. 86. Assenza di motivi di esclusione in caso di presentazione del
DURC+certificato del casellario giudiziario: le stazioni appaltanti devono accettare
tali documenti che costituiscono prova sufficiente)
C) L’avvalimento (art. 89. Non può essere impiegato per requisiti di carattere
strettamente personale. Responsabilità in solido. Art. 89 co. 11  vietato se trattasi
di lavori con notevole contenuto tecnologico/rilevante complessità tecnica (=valore
dell’opera>10% del costo totale di realizzazione)
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19.Segue: Dalla presentazione dell’offerta all’aggiudicazione della gara (art. 32 co. 4  una
sola offerta, vincolante per massimo 180 gg., garanzia provvisoria -cauzione o fideiussione-
del 2% ex art. 93. Commissione numero dispari max. 5 persone. Proposta di aggiudicazione
 aggiudicazione. Il provvedimento di aggiudicazione NON equivale ad accettazione
dell’offerta; inoltre essa diviene efficace solo dopo la verifica del possesso dei requisiti)
20.La stipulazione del contratto e la sospensione del termine di stipulazione (art. 32 co. 8 
entro 60 gg. da quando l’aggiudicazione è divenuta efficace. Per iscritto, a pena di nullità
atto pubblico notarile informatico, per importi <40k anche tramite corrispondenza
secondo l’uso del commercio. Sospensione del termine di stipulazione: art. 32 co. 9 
stand still period, 35 gg. e art. 32 co. 11  ricorso giurisdizionale con contestuale domanda
cautelare, 20 gg.)
21.La disciplina dei contratti sotto soglia (art. 36, modificato dal d.l. 32/2019. Regime
transitorio fino al 31/12/2021 ex d.l. 76/2020 “semplificazioni 2020”)
22.L’approvazione del contratto (art. 32 co. 12  il contratto stipulato è sottoposto a
condizione sospensiva dell’esito positivo dell’eventuale approvazione dello stesso.
L’approvazione è condicio iuris per l’efficacia del contratto: l’esecuzione di quest’ultimo può
avere inizio solo dopo che il contratto è divenuto efficace)
23.L’esecuzione del contratto
A) Aspetti generali. I soggetti coinvolti (v. RUP e direttore dei lavori)
B) Il subappalto (art. 105  max. 30% (40% fino al 31/12/2021), limiti e condizioni (4)
C) Le garanzie per l’esecuzione del contratto (art. 103. Garanzia definitiva -cauzione o
fideiussione- del 10%  svincolo automatico con il meccanismo del SAL fino all’80%
 20% residuo dopo certificato di collaudo/verifica di conformità/regolare
esecuzione provvisorio o comunque entro 12 mesi. Garanzia definitiva opzionale in
caso di lavori in amministrazione diretta/operatori di comprovata solidità/
importi<40k  SOLO in caso di motivazione dettagliata e miglioramento delle
condizioni economiche)
D) Il collaudo e la verifica di conformità (art. 102. Il RUP è tenuto, insieme al direttore
dei lavori, al controllo dell’esecuzione del contratto. I contratti pubblici di lavori sono
soggetti a collaudo, quelli di forniture/servizi a verifica di conformità  certificato di
collaudo e certificato di verifica di conformità. Per lavori >1mln. e <soglie europee la
stazione appaltante potrà, nei casi previsti dal futuro regolamento unico di E.A.I del
d.lgs. 50/2016, sostituire i certificati sopracitati con il certificato di regolare
esecuzione. Per forniture/servizi sotto-soglia e per lavori ≤1mln. è sempre possibile
utilizzare il certificato di regolare esecuzione anziché i certificati di cui sopra.
Collaudo/verifica di conformità  entro 6 (12 in casi di particolare complessità) mesi.
Carattere provvisorio dei certificati  definitivi entro 2 anni. L’operatore economico
risponde per vizi/difformità se i)riconoscibili e ii)segnalati dalla stazione appaltante
prima che i certificati diventino definitivi)
E) Le modifiche e le varianti dei contratti in corso di validità (art. 106. Devono essere
autorizzate dal RUP. NON ammesse se stravolgono la natura/oggetto del contratto.
Le varianti in corso d’opera sono modifiche che si rendono necessarie per cause
impreviste e imprevedibili. Due ipotesi: 1)se <10%  segnalazione del RUP
all’Osservatorio; 2)se >10% segnalazione del RUP all’ANAC)
24.Vicende particolari dell’esecuzione del contratto (art. 107  sospensione dell’esecuzione.
Dovuta a: tutti i casi in cui ricorrano circostanze speciali/ragioni di necessità o di pubblico
interesse/cause imprevedibili o di forza maggiore (sospensione parziale). Art. 108 
risoluzione. Può/deve essere richiesta. Diritto dell’operatore a riscuotere quanto
regolarmente eseguito al netto degli oneri di risoluzione. Art. 109  recesso (v. anche art.
21 sexies l. 241/1990). Diritto dell’operatore a riscuotere quanto regolarmente
eseguito+valore materiale presente in cantiere+10% valore dei lavori residui da eseguire)
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25.Le convenzioni quadro e la centralizzazione degli acquisti (art. 26 l. 488/1999-Finanziaria
2000  condizioni, prezzo e limite (massimale). Nascita di CONSIP SpA  centrale di
committenza  opera tramite il portale www.acquistinretepa.it  centralizzazione degli
acquisti pubblici. Nel sito di cui sopra sono presenti quattro canali di acquisto:
i) convenzioni quadro (art. 1 co. 449 l. 296/2006-Finanziaria 2007), per acquisti di
beni e servizi sotto/sopra soglia con caratteristiche standard
ii) MePA (art. 1 co. 450 l. 296/2006), per acquisti di beni e servizi sotto soglia con
caratteristiche non standard. Con il MePA gli ordini possono avvenire tramite:
a)ordine diretto di acquisto, b)richiesta di offerta (RdO), se inferiore a 40k la P.A.
può essere inviata direttamente anche a un solo fornitore (=affidamento diretto) e
c)trattativa diretta
iii) accordi quadro, per appalti specifici
iv) sistema dinamico di acquisizione, per acquisti sopra soglia)
(I contratti pubblici e il cosiddetto decreto “Cura Italia”, d.l. 17 marzo 2020 n. 18)
26.Ripartizione delle competenze tra Consiglio, Giunta e dirigenti in materia di contratti
(Consiglio  programmazione generale e indirizzo politico, Giunta  atti fondamentali di
gestione, dirigenti  stipula dei contratti ex art. 107 co. 3 TUEL)
27.La tutela stragiudiziale e gli strumenti deflativi del contenzioso (art. 205  accordo bonario,
per riserve su documenti contabili tra il 5% e il 15%: se accettato ha natura di transazione,
altrimenti entro 60 gg. si può instaurare un contenzioso giudiziario. Art. 207  collegio
consultivo tecnico, abrogato dal d.lgs. 56/2017 e reintrodotto in via transitoria fino al 31
dicembre 2021 dal d.l. 76/2020, è obbligatorio nei casi di contratti sopra-soglia, facoltativo
negli altri casi. Deve essere nominato prima dell’avvio dell’esecuzione, o comunque non
oltre dieci giorni da tale data. Si compone, a discrezione della stazione appaltante, di 3 o 5
(nei casi di particolare complessità) membri scelti -di regola- di comune accordo dalle parti.
E’ sciolto al termine dell’esecuzione del contratto, oppure dal 31 dicembre 2021 in qualsiasi
momento, su accordo tra le parti. Art. 208  transazione, per controversie su diritti
soggettivi legati all’esecuzione del contratto. Si può far ricorso solo ed esclusivamente se
non vi siano altre strade percorribili diverse dal contenzioso giudiziario. Forma scritta ad
substantiam. Art. 209  arbitrato, per controversie su diritti soggettivi legati all’esecuzione
del contratto o qualora la procedura di accordo bonario non sia andata a buon fine.
L’inserimento della clausola compromissoria nel bando di gara deve essere motivatamente
autorizzato dall’organo di governo dell’amministrazione: in caso contrario, nullità della
clausola. L’operatore economico può, entro 20 gg. dalla data in cui è venuto a conoscenza
dell’aggiudicazione, ricusare la clausola. Resta in ogni caso vietato il compromesso.
Art. 211  pareri di precontenzioso ANAC: operano nei casi di controversie sorte nel corso
della procedura di gara. Sono vincolanti tra le parti. Devono essere resi entro 30 gg., sono
impugnabili (possibile sanzione per lite temeraria)
28.Il riparto di giurisdizione in materia di contratti pubblici (fase antecedente alla stipulazione
del contratto di appalto/concessione  giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
ex art. 133 co. 1 lett. e) del CPA. Fase successiva alla stipulazione del contratto di
appalto/concessione  giudice ordinario)