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Prospettive di gestione associata delle funzioni e dei servizi nel settore sociale. Il punto sui consorzi socio-assistenziali.

di Marco Orlando (*)

e funzioni amministrative locali afferenti al cd. settore sociale sono state interessate da una profonda riforma, che stata avviata dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e che si intersecata con le vicende relative allassociazionismo comunale e ai suoi sviluppi nellultimo triennio. Scopo del presente articolo di fare il punto, senza pretesa di esaustivit, sullargomento cercando di mettere in luce gli aspetti della governance del settore e alcuni sommari aspetti della gestione in concreto dei servizi oggi prevalentemente erogati dai consorzi socio-assistenziali (1) (2). Per addentrarsi nel tema occorre partire dalla definizione legislativa del cd. settore sociale, che contenuta nellart. 128, comma 2, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112: per detta norma, appartengono al settore sociale Tutte le attivit relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficolt che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonch quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. La citata disposizione deve essere coordinata con il successivo art. 131, il quale recita: Sono conferiti alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni e i compiti amministrativi nella materia dei servizi sociali, salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato e quelli trasferiti all'INPS. Nell'ambito delle funzioni conferite sono attribuiti ai comuni, che le esercitano anche attraverso le comunit montane, i compiti di erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali, nonch i compiti di progettazione e di realizzazione della rete dei servizi sociali, anche con il concorso delle province. Le due norme rendono correttamente la portata del tema in esame: si tratta di definire il perimetro del conferimento ai poteri locali di un insieme di compiti e attivit di tipo prettamente progettuale, gestionale e organizzativo, che vede nei comuni il fulcro della realizzazione di una rete dei servizi sociali. Come spesso accadeva nella legislazione di decentramento amministrativo della fine degli anni 90 del Novecento, i compiti attribuiti (3) ai comuni non sono isolati ma sulla scorta del principio di sussidiariet verticale sono accompagnati da funzioni collaterali di concorso delle amministrazioni provinciali e da funzioni (legislative e) programmatorie delle regioni. Queste ultime, in particolare, avevano ricevuto dallo Stato il compito di provvedere al successivo conferimento alle province, ai comuni ed agli altri enti locali nell'ambito delle rispettive
Questo articolo la rielaborazione di di un intervento tenuto al Seminario CISL FP di Alessandria dal titolo Il Futuro dei Consorzi socio-assistenziali. La Tutela del Lavoro nella Pubblica Amministrazione che cambia, svoltosi il 19 giugno 2012. Il documento risente perci dello stato della legislazione nazionale e regionale assestata a quella data. 2 Al momento di andare in stampa, il Governo ha approvato il Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95 recante Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (il cd. decreto Monti sulla spending review). Premesso che, come noto, i decreti-legge non si possono considerare norma perfettamente assestata nellordinamento fino alla loro eventuale conversione in legge parlamentare, ai fini del presente documento le modifiche apportate da tale novella verranno indicate nelle note a pi di pagina in carattere grassetto. I lettori vorranno scusare eventuali imprecisioni dovute alla rincorsa dellultimo minuto a leggere e interpretare le nuove norme. 3 Sullabbandono del cd. principio del parallelismo e sul significato della parola attribuzione nella sistematica della legislazione avviata a partire dal 1997, si veda lampia letteratura ben rappresentata dallarticolo di TORCHIA L., In principio sono le funzioni (amministrative): la legislazione seguir, a commento della (celebre) sentenza della Corte Costituzionale n. 303/2003, http://www.astrid-online.it/--le-infra/Le-sentenz/TORCHIA-Commento-a-Corte-cost303_03.pdf
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competenze, le funzioni e i compiti relativi alla promozione ed al coordinamento operativo dei soggetti e delle strutture che agiscono nell'ambito dei servizi sociali, con particolare riguardo a: a) la cooperazione sociale; b) le istituzioni di pubblica assistenza e beneficenza (IPAB); c) il volontariato. (art. 132, comma 2, del citato decreto legislativo). Cos ricostruito il questo quadro della legislazione di decentramento, il primo assunto da considerare ai fini dellanalisi che spetta a ciascun comune italiano: 1) erogare i servizi ai cittadini-utenti; 2) progettare la rete dei servizi; 3) realizzarla; 4) organizzare linsieme dei soggetti pubblici e del privato sociale operanti nel settore. Di quali servizi parliamo in concreto? La risposta offerta dalla legislazione nazionale e regionale che disciplina la funzione amministrativa e, quindi, linsieme dei suoi servizi. Trattasi, come noto, della legge 328/2000 che, allart. 6, ne offre un elenco sintetizzabile come segue: - Programmazione, progettazione, realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete e concorso alla programmazione regionale, - Autorizzazione, accreditamento e vigilanza dei servizi sociali e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale a gestione pubblica - Promozione di forme innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per favorire la reciprocit tra cittadini - Coordinare programmi e attivit degli enti che operano nell'mbito di competenza, - Intese con le aziende unit sanitarie locali per le attivit sociosanitarie e per i piani di zona; - Controlli di qualit ed efficienza sui servizi resi; - Adottare strumenti per la semplificazione amministrativa. Un maggiore dettaglio dei servizi elencati poi offerto dalla classificazione utilizzata dal Ministero Economia e Finanze per la rilevazione dei cd. fabbisogni standard delle regioni e degli enti locali. In tali documenti, i servizi della funzione sociale vengono esemplificati come segue: Asili nido Servizi di assistenza di base Servizi di supporto Assistenza economica Assistenza domiciliare Integrazione sociale e attivit di prevenzione e sensibilizzazione Assistenza residenziale Assistenza in centri e strutture semi-residenziali Servizio necroscopico e cimiteriale Al di l della evidente incongruenza del servizio necroscopico e cimiteriale, gli altri servizi elencati sono in concreto ci che i comuni (insieme agli operatori del terzo settore) sono tenuti a fare. Storicamente, la gestione della maggior parte di questi servizi stata affidata ai Consorzi socioassistenziali, costituiti secondo la previsione dellart. 31 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. In particolare, i Consorzi si sono occupati (e tuttora si occupano) di: Servizi di assistenza di base Assistenza economica Assistenza domiciliare Integrazione sociale e attivit di prevenzione e sensibilizzazione Assistenza residenziale Assistenza in centri e strutture semi-residenziali

che, come si vede, rappresentano pi dell80% dellinsieme dei servizi di spettanza comunale. Restano tendenzialmente fuori i soli cd. servizi di supporto, oltre al complesso delle attivit amministrative che possono essere svolte internamente dai comuni, con proprio personale. Come ben noto, i Consorzi socio-assistenziali sono stati interessati da una delle pi complesse vicende soppressive della storia recente. Infatti, lart. 2 comma 186 lett. e) della legge 191/2009 (legge finanziaria per il 2010), come modificato dalla legge n. 42/2010, aveva disposto la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli Enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani. La ratio della norma corrispondeva allo sforzo del legislatore nazionale (estremamente ricorrente negli ultimi dieci anni) di ridurre gli enti intermedi tra il comune e la collettivit, razionalizzare la spesa pubblica e cos arretrare il perimetro della P.A. anche nei confronti del mercato. I Consorzi socio-assistenziali, in quanto anche consorzi di funzioni, si sono quindi trovati nella necessit di ripensarsi, nellottica della soppressione. La disposizione della legge finanziaria 2010 peraltro entrata in rotta di collisione con un altro processo di riforma legislativa, inerente la progressiva estensione dellassociazionismo comunale. Infatti, sei mesi dopo, la legge 122/2010 (art. 14, comma 28) (4) ha previsto lobbligatoriet della gestione associata delle funzioni fondamentali per i piccoli comuni. Va ricordato, a tale proposito, che le funzioni del settore sociale erano state classificate come funzioni fondamentali, a norma della legge 42/2009 in materia di federalismo fiscale (5). Tra le forme di gestione associata, la legge 122/2010 ammetteva le unioni di comuni e le convenzioni, ma non pi i consorzi, coerentemente con la previsione soppressiva di soli sei mesi prima. Il dibattito sui Consorzi socio-assistenziali nato a quel punto, a causa del vizio del legislatore italiano di non abrogare (o, in questo caso, modificare) le leggi previgenti. Nella specie, lart. 31 del TUEL che disciplinava in generale i Consorzi tra comuni quindi rimasto pienamente in vigore sul piano formale, e ha continuato a prevedere la possibilit di istituire consorzi sia per la gestione associata di uno o pi servizi e sia per l'esercizio associato di funzioni. Il dibattito sulla natura (consorzi di funzioni o di servizi) delle organizzazioni dedicate al socioassistenziale ha immediatamente interessato la giurisprudenza contabile. Diverse Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti, con una serie di pronunce di identico segno, hanno affermato che in via generale, lorganizzazione di un servizio inteso quale esercizio in concreto della funzione amministrativa, deve essere riprodotta nelle forme associative consentite dalla legislazione statale(6). Di conseguenza, riprendendo un parere reso dalla Sezione Controllo della Campania (7), la Sezione del Piemonte ha inizialmente affermato che i consorzi di funzioni in materia socioassistenziale erano sottoposti alla soppressione ope legis. (8) Con successivo parere (9) la Sezione piemontese ha poi precisato che lart. 2, comma 186 della legge 191/2009, nel disporre la soppressione dei consorzi di funzioni tra enti locali costituiti ai sensi dellart. 31 TUEL, aveva implicitamente salvaguardato la sussistenza dei consorzi di servizi.
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Lart. 19, comma 1, lett. b) del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) ha modificato il comma 28, che dal 7 luglio 2012 ha la seguente formulazione: 28. I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunit montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di pi isole e il comune di Campione dItalia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l). (omissis) 5 Lart. 19, comma 1, lett. a) g) del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) ha ridefinito le funzioni nel settore sociale, che dal 7 luglio 2012 hanno la seguente formulazione: << progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione>>; 6 Ad es. Corte Conti, Sez. Reg. Controllo Lombardia, 20 dicembre 2010 7 Corte Conti, Sez. Reg. Controllo Campania, n. 118/2010 8 Corte Conti, Sez. Reg. Controllo Piemonte n. 101/2010 9 Corte Conti, Sez. Reg. Controllo Piemonte n. 47/2011/PAR

Che significato occorre dare alle parole funzioni/servizi? In questo caso la Corte dei Conti non ha utilizzato la tassonomia propria della contabilit pubblica, che prevede le funzioni come aggregati omogenei di servizi, ma una definizione pi di tipo amministrativo, che cio si riferisce alla tipologia di attivit esercitata in concreto. Lattivit del consorzio costituisce quindi una funzione quando si esplica mediante atti amministrativi (bandi, graduatorie, operazioni contabili, etc..) configuranti espressione del potere autoritativo della P.A. orientato per legge alla cura degli interessi pubblici e a fronte del quale sussistono situazioni giuridiche di mera soggezione o interesse legittimo. Laddove invece lattivit del consorzio realizzi lerogazione di attivit direttamente rivolte alla collettivit, in attuazione di precetti costituzionali afferenti a diritti soggettivi assoluti, si tratter per lo pi di consorzi di servizi. Su questa scorta, la Corte dei Conti si avviata alla seguente conclusione: lindagine sulla qualificazione giuridica dellorganismo partecipato quale consorzio di funzioni o di servizi, prescindendo dal nomen juris adottato, deve quindi focalizzarsi sul tipo di attivit concretamente svolta e sulla diversit dellagire della P.A. locale (10). La stessa giurisprudenza ha anche chiarito, in merito alla decorrenza della soppressione, che il termine enti, che appare volutamente genericonon pu che indicare, secondo uninterpretazione logico-sistematica, i singoli consorzi oggetto della prescrizione. Pertanto essa si applicher, e produrr i suoi effetti, a decorrere dal primo rinnovodel consiglio di amministrazione del consorzio interessato e non gi dal relativo consiglio comunale (11). Cos accennata, per sommi capi, la vicenda della soppressione dei consorzi socio-assistenziali, quindi necessario ricostruire il quadro delle competenze amministrative (il chi fa che cosa?) relativo al settore sociale. Su questo punto, opportuno chiarire che le disposizioni prima citate del D.lgs. 112/98 e della legge statale n. 328/2000 non sono state soppresse. Il quadro legislativo in materia di sistema integrato di interventi e servizi sociali prevede quindi ancora che i comuni (ciascun comune) siano titolari delle funzioni amministrative concernenti i servizi sociali sul territorio, concorrano alla programmazione regionale e adottino le forme gestionali e gli assetti funzionali pi idonei allerogazione dei servizi, al contenimento della spesa e al rapporto con i cittadini. Man mano che i consorzi vanno a naturale scadenza dei loro organi direttivi e vengono soppressi, i comuni sono quindi tenuti a riprendere la titolarit e lesercizio delle funzioni nel settore sociale, riorganizzando la governance e lerogazione in concreto dei citati servizi (12). Come gi accennato prima, unulteriore conferma alla esclusiva competenza comunale deriva dalla legge 42/2009 (delega al governo in materia di federalismo fiscale) che allart. 21, comma 3 elenca, ai fini della determinazione dei fabbisogni standard e del Fondo Sperimentale di Riequilibrio, le funzioni del settore sociale tra le funzioni fondamentali dei comuni (13). Sullimpianto normativo delineato dalla legge 122/2010 si sono quindi innestate le disposizioni della manovra dagosto 2011 (legge 14 settembre 2011, n.148 di conversione del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), a valle della quale il futuro assetto delle funzioni comunali risulta articolato in modo differente sulle tre soglie demografiche:

cfr. anche Sezione Regionale di Controllo per il Lazio, del. n. 15/2011. Ibidem, Sezione regionale di controllo Lombardia, del. n. 125 del 14/03/2011 12 Peraltro, il Consiglio di Stato (Decisione n. 1085/2008) aveva gi chiarito che esiste una sostanziale equiparazione normativa tra i consorzi di funzioni e gli enti che li costituiscono. I primi svolgono le funzioni a loro trasferite dai secondi e si possono considerare soggetti collettivi, costituiti da enti omogenei. Il problema per i comuni pertanto quello di rompere una forte identificazione tra loro stessi e i consorzi di riferimento. Un problema aggravato dal fatto che, in fase di attuazione delle gestioni in forma associata, non sempre le circoscrizioni amministrative delle costituende unioni di comuni coincidono con quelle dei consorzi socioassistenziali. 13 Per le modifiche operate dal decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) si veda la nota n. 5
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- [Comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti] (14) - Comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti - Comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti [Per la prima tipologia di comuni (fino a 1000 abitanti), lesercizio associato obbligatorio si realizza mediante la proposta di aggregazione alla Regione entro il 17 dicembre 2012 e lesercizio a partire dalle prime elezioni amministrative successive al 13 maggio 2013 (15). I comuni sono tenuti ad associare tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici, a loro scelta mediante la costituzione di ununione di comuni (denominata unione municipale). A tale unione hanno facolt di aderire i comuni superiori a 1000 abitanti, al fine di conferirvi lesercizio delle sole funzioni fondamentali o, a loro scelta, di tutte le funzioni e i servizi. Le unioni municipali previste dalla legge 148/2011 hanno caratteristiche particolari e derogatorie rispetto allo schema legale tipico dellunione di comuni prevista dallart. 32 TUEL, per i seguenti aspetti: - Tassativit delle funzioni minime assegnate alle unioni: programmazione economicofinanziaria e gestione del bilancio; - Successione ex lege dellunione in tutti i rapporti giuridici inerenti alle funzioni affidate e soggezione al patto di stabilit dal 2014; - Soglia demografica minima di 5000 ab. (3000 se ex appartenenti alle comunit montane) con facolt di variazione della soglia da parte della Regione, con propria legge; - Cessazione dellappartenenza a convenzioni e consorzi a decorrere dal rinnovo degli organi di governo del primo comune appartenente a unione successivamente al 13 maggio 2013 (16) La legge 148/2011 ha inoltre previsto unesenzione generale dallobbligo di costituire le unioni per i comuni inferiori a 1000 abitanti, che entro il 13/06/2013 (17) dimostrino di esercitare tutte le funzioni mediante convenzioni. A tal fine, fatto obbligo ai comuni di trasmettere al Ministero dell'Interno, entro il 15 luglio 2013 (18), un'attestazione comprovante il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle rispettive attribuzioni. Nel caso in cui le unioni non vengano costituite e le forme di aggregazione convenzionale non siano ritenute sufficienti, la legge prevede che, entro il 30 settembre 2013, la Regione provveda in via sostitutiva.](19) Per i comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti, lesercizio associato obbligatorio riguarda invece le sole funzioni fondamentali, da aggregare mediante convenzione o unione, con la previsione di una sola forma associativa per ogni funzione e il divieto di svolgere le funzioni in forma singola (art. 14, comma 29, legge 122/2010). Anche per questi comuni, le caratteristiche dellesercizio associato presentano delle particolarit: la Regione ha potest legislativa (entro il 17 agosto 2012) (20) nella determinazione delle soglie demografiche e, qualora non legiferi, si applicano le soglie previste dalla legge statale, con lesenzione dei comuni capoluogo di provincia e di quelli con popolazione superiore a 100.000 abitanti. Il limite minimo demografico delle forme

Lart. 19, comma 2 del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) ha modificato i commi da 1 a 16 dellart. 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, 148 modificando tutta la disciplina delle cd. unioni municipali. Anche per i comuni sotto i 1000 abitanti, si applica quindi la forma di unione di comuni prevista dallart. 32 TUEL, seppure con alcune significative eccezioni di disciplina, contenute nello stesso decreto sulla spending review. 15 Termini cos prorogati dalla legge 14/2012 di conversione del cd. decreto milleproroghe. 16 idem 17 idem 18 idem 19 V. nota n. 12. Il termine a carico della Regione per legiferare sulle proposte di aggregazione spostato al 31 dicembre 2013. 20 Idem come nota n. 18

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associative risultanti stabilito in 10.000 abitanti (21). Questi comuni devono organizzare la gestione in forma associata di due funzioni fondamentali entro il 30 settembre 2012 e le restanti quattro entro il 30 settembre 2013. (22) Il Consiglio Regionale del Piemonte ha avviato il procedimento di approvazione della legge regionale di recepimento della manovra 2011, mediante il ddlr. 192/2011. Le soglie demografiche minime per lesercizio associato delle funzioni socio-assistenziali, sono state individuate nelle seguenti: - in area montana: 15.000 abitanti - in area collinare: 15.000 abitanti - in area di pianura: 20.000 abitanti La Regione si comunque riservata di concedere, su richiesta motivata, deroghe a tali limiti previo parere delle province. Confrontando la legislazione nazionale con il progetto legislativo regionale, pare evidente come la Regione si sia preoccupata di conservare, per la funzione sociale, delle economie di scala significative, scoraggiando per quanto possibile la frammentazione degli attuali Consorzi di gestione. Tale indicazione, che appare molto preziosa, deve per scontare il fatto che le previsioni della manovra 2011 non appaiono coerenti rispetto alla situazione dei comuni piemontesi: nella maggior parte degli attuali Consorzi, infatti, risultano compresenti comuni piccolissimi (<1000 ab.), piccoli (1000<5000 ab.) e comuni con popolazione superiore. Come conciliare le forme associative previste dalla legge statale con la realt geografica? (23) A questo scopo si possono formulare quattro ipotesi da verificare: 1. Trasformazione dei consorzi in unioni di comuni ai sensi dellart. 32 del Tuel: Lipotesi prevede che i consorzi mantengano lattuale numero di comuni aderenti e la stessa consistenza demografica, costituendo in luogo del consorzio ununione dei comuni monofunzionale, cio dedicata alla sola funzione socio-assistenziale. Lipotesi : - Facoltativa per i comuni aderenti al consorzio e aventi popolazione superiore a 5000 abitanti - Obbligatoria per i comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti e contermini a comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti - [Non praticabile per i comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti che sono tenuti a costituire unioni di comuni non ai sensi dellart. 32 Tuel ma ai sensi dellart. 16 del D.L. 138/2011] (24) [2. Trasformazione dei consorzi in unioni municipali ai sensi dellart. 16 del D.L. 138/2011:
Lart. 19, comma 1, lett. e) del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) ha modificato il comma 31 della legge 122/2010, che dal 7 luglio 2012 ha la seguente formulazione: << 31. Il limite demografico minimo delle unioni di cui al presente articolo fissato in 10.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla regione entro i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali (omissis).>> Il termine per la legge regionale quindi fissato al 1 ottobre 2012. 22 Per effetto del decreto spending review le funzioni da associare sono diventate tre entro il 1 gennaio 2013 e le restanti entro il 1 gennaio 2014. 23 Si consideri che lart. 19, comma 2 del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) ha modificato i commi da 1 a 16 dellart. 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, 148 modificando tutta la disciplina delle cd. unioni municipali. Alla luce delle nuove disposizioni, quindi, il problema della compresenza dei comuni sotto i 1000 e di quelli sopra i 1000 abitanti dovrebbe essere parzialmente superato. 24 V. nota n. 27: questa opzione ora praticabile, come alternativa alla costituzione di ununione ai sensi del nuovo art. 16 del D.L. 138/2011, come modificato dal decreto spending review.
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Lipotesi prevede che i consorzi mantengano lattuale numero di comuni aderenti e la stessa consistenza demografica, costituendo in luogo del consorzio ununione dei comuni monofunzionale, cio dedicata alla sola funzione socio-assistenziale. Lipotesi : - Facoltativa per i comuni aderenti al consorzio e aventi popolazione superiore a 5000 abitanti - Non praticabile per i comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti che sono tenuti a costituire unioni di comuni ai sensi dellart. 32 Tuel - Obbligatoria per i comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti che tuttavia devono conferire allunione tutte le funzioni e i servizi e non solo la funzione socioassistenziale](25) 3. Trasformazione dei consorzi in sistemi di convenzioni (26): Lipotesi prevede che i consorzi mantengano lattuale numero di comuni aderenti e la stessa consistenza demografica, stipulando una convenzione in luogo del cessato consorzio. Lipotesi praticabile per tutte le tipologie di comuni, con le seguenti avvertenze: - I comuni che risultino aderenti a convenzioni cessano di diritto di farne parte nel momento in cui costituiscono una unione municipale (art. 16, comma 7, D.L. 138/2011) - I comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti sono tenuti a convenzionare tutte le funzioni e i servizi e non solo quella socio-assistenziale (art. 16, comma 16 D.L. 138/2011) - La medesima funzione non pu essere svolta da pi di una forma associativa (art. 14, comma 59 L.122/2010) 4. Aggregazione in unioni miste (composte da comuni inf. 1000 ab. e compresi tra 1000 e 5000) con disciplina ai sensi dellart. 32 Tuel (27) e adesione spontanea a dette unioni da parte dei comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti, per la sola funzione socioassistenziale. Le forme associative cos costituite si aggregano ulteriormente mediante convenzione (anche tra comuni appartenenti a province diverse) per raggiungere le attuali soglie demografiche e dimensioni territoriali dei consorzi o comunque le soglie minime previste dal disegno di legge regionale per la funzione socio-assistenziale. Come si vede, solo lipotesi 4. praticabile senza controindicazioni particolari, ed infatti questa lindicazione che lUfficio di Presidenza dellAnci Piemonte rivolge ai sindaci per la soluzione del problema di come riorganizzare la governance dopo la soppressione dei Consorzi. Il tema, tuttavia, non pu essere concluso risolvendo il problema della ricorstruzione del governo della funzione, poich restano da ridefinire anche le forme gestionali per la concreta erogazione del servizio, e per i rapporti con le organizzazioni pubbliche e private del terzo settore: IPAB, asili nido, cooperative sociali e organizzazioni di volontariato, tanto per citarne solo alcune. Di per s e ragionando in astratto, i servizi correlati alla funzione sociale possono essere riorganizzato nelle usuali tre modalit tipiche di tutti i servizi pubblici locali:

Si vedano le note n. 21 e n. 23 in merito alla modifica della disciplina inerente le cd. unioni municipali, prevista dal D.L. 138/2011 per i comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti. 26 Lart. 19, comma 2 del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review), riformulando lart. 16, comma 12 del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, ha previsto una durata almeno triennale delle convenzioni. 27 Lart. 19, comma 4 del decreto legge 6-7-2012 n. 95 (cd. decreto Monti sulla spending review) ha previsto la facolt per i comuni da 0 a 5000 abitanti, appartenenti a unioni di comuni gi costituite, di optare tra la disciplina prevista dallart. 14 del D.L. 78/2010 e la disciplina prevista dallart. 16 del D.L. 138/2011, come entrambi modificati dallo stesso decreto spending review. In sostanza: di optare tra una unione di comuni classica e una unione di comuni speciale (ex unione municipale.)

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Mediante una gestione totalmente internalizzata, trasferendo nelle unioni di comuni le risorse umane, strumentali e finanziarie oggi in capo ai Consorzi; Mediante una gestione parzialmente esternalizzata, con affidamento in house a un soggetto con personalit giuridica di diritto pubblico a partecipazione totalitaria dellunione di comuni; Mediante una gestione in appalto a soggetti economici del mercato o, addirittura, utilizzando le forme di esternalizzazione dei servizi pubblici locali consentite dalla legge.

Nella scelta della modalit di gestione, a cui ciascun comune (o unione di comuni) sar chiamata, vanno tenute in considerazione alcune variabili determinanti, quali la possibilit concreta di suddividere il personale impiegato negli attuali consorzi tra funzioni amministrative (da riportare nelle amministrazioni) e servizi operativi (da collocare nellinhouse organ o da esternalizzare); la possibilit di convenzionare lerogazione dei servizi con le ASL di riferimento territoriale; la perdurante legittimit dei consorzi esclusivamente dediti allerogazione di servizi, operando quindi una modifica delloggetto sociale (e una riduzione del personale amministrativo) che lasci al Consorzio solo i servizi operativi; lesenzione delle aziende speciali dal patto di stabilit, recentemente stabilita dallart. 25 legge 27/2012. Questa parte del tema sembra quindi ancora aperta, e piuttosto fluida anche nellassetto della legislazione, ma potr essere affrontata dopo la riorganizzazione della governance, che ha invece tempi pi stretti per le decisioni e richiede laggregazione di un consenso politico-istituzionale talvolta molto difficile da ottenere (28).

(*) Funzionario nella Provincia di Torino Consulente Anci Piemonte (marco.orlando70@yahoo.it)

In merito alla concreta modalit di gestione dei servizi, occorre evidenziare che la riscrittura della funzione come progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, operata dal decreto legge sulla spending review sembra indicare una precisa volont del legislatore statale di reinternalizzare presso i comuni (o le unioni?) tutte le attivit (amministrative e operative) oggi svolte dai consorzi socio-assistenziali, non lasciando grande spazio a ulteriore dibattito.

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