ATTI DEL CONVEGNO

I COMUNI ALLA PROVA DELLE RIFORME

NOVEMBRE 2012

LA NUOVA GESTIONE ASSOCIATA DELLE FUNZIONI COMUNALI

SCADENZE, ADEMPIMENTI E MODELLI ORGANIZZATIVI TRA UNIONI E CONVENZIONI

A cura di

Marco Orlando

DI COSA PARLEREMO
Come si arrivati al D.L. 95/2012: cenni sugli ultimi dieci anni di ricerca delle funzioni fondamentali degli Enti Locali Le caratteristiche del nuovo corso, inaugurato con il D.L. 95/2012. Il nuovo catalogo di funzioni fondamentali e gli obblighi di gestione associata. La finanziabilit delle funzioni non fondamentali. Lattuazione legislativa in Piemonte: gli ambiti ottimali di esercizio associato e le forme ammesse. La deroga per la funzione sociale e lincentivazione dellassociazionismo sulle funzioni non fondamentali. I modelli organizzativi a confronto: convenzioni e unioni classiche. La trasformazione delle Comunit Montane in Unioni Montane di Comuni.

PARTE PRIMA

Come si arrivati al D.L. 95/2012: cenni sugli ultimi dieci anni di ricerca delle funzioni fondamentali degli Enti Locali

I PRESUPPOSTI STORICI DEL DECRETO LEGGE 95/2012

Il D.L. 95/2012 rappresenta il punto di arrivo di un processo di riforma organica delle autonomie locali iniziato 15 anni fa, con la legge delega n. 59/97 (Bassanini I), con qualche anno di anticipo rispetto alla riforma del Titolo V della Costituzione. Allindomani delle riforme costituzionali del 1999 e del 2001, il percorso di attuazione del nuovo Titolo V ha avuto un andamento rapsodico, caratterizzato dal forte conflitto tra Stato e Regioni nella definizione della competenza legislativa concorrente e da storiche sentenze della Corte Costituzionale come la n. 303/2003.

I TENTATIVI DI ATTUAZIONE DEL TITOLO V

La prima attuazione legislativa del Titolo V riformato risale alla legge 131/2003 (cd. legge La Loggia), fortemente condizionata dal tentativo di individuare unarea di funzioni proprie (o tradizionali) e unarea di funzioni fondamentali degli enti locali. La ricerca delle funzioni fondamentali dura in tutto nove anni, passando per due tentativi falliti (2004-2005) e uno riuscito in via temporanea (2009).
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IL PROBLEMA DELLE FUNZIONI FONDAMENTALI

La ricerca (lunga un decennio) di un quadro di funzioni fondamentali, cio rispondenti alle aspettative della comunit amministrata dai comuni e dalle province, influenzata dal conflitto (latente o esplicito) fra le potest legislative dello Stato e delle Regioni nelle materie di competenza concorrente. I diversi tentativi portano a elenchi di funzioni o troppo ristrette, o sovrapposte fra comuni e province, oppure ridondanti rispetto alle risorse finanziarie disponibili. Intanto, dal 2004 si inizia a discutere su un Codice delle Autonomie di iniziativa parlamentare, previsto dalla stessa legge 131/2003 ma che non vedr mai la luce.

LA CRISI ECONOMICA E LA LEGISLAZIONE EMERGENZIALE DAL 2006 A OGGI

Lirrigidimento del patto di stabilit interno, lesplosione della spesa corrente degli enti locali (specialmente per il personale), il peso crescente dellindebitamento e la crisi mondiale del 20072008 portano a un primo cambio di rotta. Il Governo centrale inizia una lunga stagione di legislazione vincolistica, che porta al blocco del turn-over, alla riduzione dei trasferimenti e al definitivo abbandono di una prospettiva organica di riforma del sistema degli enti locali. Con lo stigma dei fannulloni inizia anche un progressivo sentimento di sfiducia verso tutto ci che pubblico e locale.

LA METEORA DEL FEDERALISMO FISCALE

La legge 42/2009 riporta in auge il tema delle funzioni fondamentali, ma in via transitoria per dichiarata scelta del legislatore. Sullelenco di funzioni vengono misurati i fabbisogni standard, finalizzati alla fiscalizzazione dei trasferimenti erariali e, in prospettiva, anche di quelli regionali. Il processo arriva a met del cammino e poi si interrompe, lasciando aperta la questione delleffettiva solidit dellimpianto costruito sulla fiscalizzazione, nonostante il decreto legislativo sulla fiscalit municipale (d.lgs. 23/2011)

I PRIMI SEGNALI DEL RITORNO AL NEOCENTRALISMO

Con i decreti legge n. 78/2010 e 138/2011 si hanno i primi segnali dellinversione di rotta. Il Governo individua per la prima volta degli obblighi di gestione associata delle funzioni fondamentali, rifacendosi allelenco della legge 42/2009. Coerentemente con la giurisprudenza comunitaria e la legislazione italiana dal 2006 in poi, si stabiliscono anche interventi limitativi del raggio dazione o soppressivi per gli enti gestori di servizi locali (strumentali o pubblici), come i consorzi di funzioni, le fondazioni di partecipazione e gli organismi in house.
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LE CONTRADDIZIONI NON RISOLTE /1

Sul piano legislativo nazionale, la fonte organica di disciplina degli enti locali ancora il Testo Unico del 2000, che resta in vigore sul piano formale, pur essendo sostanzialmente disatteso negli aspetti riguardanti:
le forme associative (convenzioni, consorzi, unioni di comuni e accordi di programma) la disciplina dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, dichiarata incostituzionale nel 2007 ma mai riformata alcune norme sul rapporto di impiego pubblico privatizzato, confliggenti con la legislazione statale vincolistica dal 2006 in poi e con il riparto di competenze con i legislatori regionali.

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LE CONTRADDIZIONI NON RISOLTE /2

La dicotomia fra funzioni proprie e funzioni fondamentali non viene risolta dal legislatore, ma resta in piedi sul piano interpretativo:
Sono considerate funzioni proprie quelle storicamente esercitate dai comuni e dalle province, sia per effetto di attribuzione che per effetto di trasferimento (ai sensi dei primi due commi dellart. 118 Cost.) Nella categoria delle funzioni proprie resistono ancora funzioni delegate ante riforma del Titolo V, bench lo strumento della delega sia pacificamente considerato obsoleto. Per queste funzioni dubbia la potest regolamentare, mancando la titolarit di funzione in capo agli enti locali.

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LE CONTRADDIZIONI NON RISOLTE /3

Sul piano legislativo regionale (almeno in Piemonte), manca la revisione organica della disciplina delle funzioni oggetto di conferimento agli enti locali a partire dalla legge 44/2000. Ci si trova ad affrontare dei paradossi come la legge sulla cultura: funzione parzialmente conferita ai comuni e alle province ma che risente di una disciplina risalente al 1978, quando i soggetti gestori erano i comprensori regionali. La commistione fra funzioni conferite e delegate porta a non avere chiarezza sullimpiego dei trasferimenti regionali, che non vengono destinati settorialmente ma confluiscono nel Fondo Unico, oggetto di progressivi tagli.

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PARTE SECONDA

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Le caratteristiche del nuovo corso, inaugurato con il D.L. 95/2012. Il nuovo catalogo di funzioni fondamentali e gli obblighi di gestione associata. La finanziabilit delle funzioni non fondamentali.

IL NUOVO CORSO DELLAGOSTO 2012

Con il D.L. 95/2012 (conv. in legge 135/2012) si instaura un nuovo corso per tutto il sistema degli enti locali. Il criterio-guida della riforma una soglia di sbarramento al principio di sussidiariet verticale. I servizi di prossimit al cittadino devono essere gestiti da aggregazioni di comuni non inferiori a soglie demografiche consistenti (5-10.000 abitanti secondo la legge statale, 3-5.000 per la legge regionale), mentre le funzioni di area vasta devono essere gestite da province aggregate o da Citt Metropolitane.

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LE NUOVE FUNZIONI FONDAMENTALI

Il D.L. 95/2012 porta a 10 il catalogo delle funzioni fondamentali dei comuni, riorganizzandole fino a comprendere la quasi totalit delle funzioni classificate nei bilanci municipali. La novella, inoltre, definisce in modo pi articolato (rispetto alla legge 42/2009) il contenuto di molte funzioni. Questa disciplina non pi transitoria, ma opera quel riordino organico che ci si aspettava dalla Carta delle Autonomie.
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UN NUOVO SIGNIFICATO DI FUNZIONE FONDAMENTALE

Le funzioni fondamentali nel D.L. 95/2012 non sono pi solo quelle destinate al soddisfacimento dei bisogni primari delle collettivit ammininistrate, ma ricomprendono anche in parte le funzioni proprie, cio quelle storicamente esercitate (come lorganizzazione dei servizi pubblici locali) o quelle che il legislatore statale intendeva da tempo stabilizzare nella competenza comunale (come il catasto) E un elenco ampio e quasi omnicomprensivo delle funzioni di cui gi oggi ogni comune si occupa.

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COSA CE DENTRO LE FUNZIONI FONDAMENTALI ?

E importante individuare un criterio omogeneo per linterpretazione delle funzioni fondamentali. La legge 42/2009 (art. 21, comma 2) utilizzava come criterio interpretativo la tassonomia di bilancio, cio larticolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194. Oggi il D.L. 95/2012 non si rif pi espressamente a tale classificazione, che pu tuttavia essere utilizzata per simulare limpatto delle funzioni fondamentali rispetto alle entrate e alle spese degli attuali bilanci.

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FUNZIONI FONDAMENTALI PER LA LEGGE 42/2009

FUNZIONI FONDAMENTALI PER IL D.L. 95/2012

FUNZIONI CLASSIFICATE NEL BILANCIO COMUNALE

a)

funzioni generali di a) organizzazione Funzione 1 - Funzioni amministrazione, di generale generali di dell'amministrazione, amministrazione, di gestione e di controllo gestione finanziaria e gestione e di controllo contabile e controllo; b) organizzazione dei Funzione 8 - Funzioni nel servizi pubblici di campo della Viabilit e interesse generale di dei Trasporti ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale
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d) funzioni nel campo della viabilit e dei trasporti

FUNZIONI FONDAMENTALI PER LA LEGGE 42/2009

FUNZIONI FONDAMENTALI PER IL D.L. 95/2012

FUNZIONI CLASSIFICATE NEL BILANCIO COMUNALE

e)

funzioni riguardanti la c) catasto, ad eccezione delle Funzione 9 - Funzioni gestione del territorio e funzioni mantenute allo riguardanti la gestione del dellambiente, fatta Stato dalla normativa Territorio e dell'Ambiente eccezione per il servizio di vigente edilizia residenziale pubblica d) la pianificazione urbanistica e locale e piani di edilizia ed edilizia di ambito nonch per il servizio idrico comunale nonch la integrato partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale e) attivit, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi
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FUNZIONI FONDAMENTALI PER LA LEGGE 42/2009

FUNZIONI FONDAMENTALI PER IL D.L. 95/2012

FUNZIONI CLASSIFICATE NEL BILANCIO COMUNALE

f) funzioni del settore sociale.

g) progettazione e gestione Funzione 10 - Funzioni nel del sistema locale dei servizi settore Sociale sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini

c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonch ledilizia scolastica

h) edilizia scolastica per la Funzione 4 - Funzioni di parte non attribuita alla Istruzione pubblica competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici

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FUNZIONI FONDAMENTALI PER LA LEGGE 42/2009

FUNZIONI FONDAMENTALI PER IL D.L. 95/2012

FUNZIONI CLASSIFICATE NEL BILANCIO COMUNALE

b) funzioni di polizia locale

i) polizia municipale e polizia Funzione 2 - Funzioni relative amministrativa locale alla Giustizia Funzione 3 - Funzioni di Polizia locale l) tenuta dei registri di stato (v. Funzione 1) civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonch in materia di servizi elettorali e statistici, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale (N.B. questa funzione non soggetta allobbligo di esercizio in forma associata)

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LE FUNZIONI COMUNALI NON FONDAMENTALI

Dallelenco del D.L. 95/2012 restano fuori alcuni settori di intervento comunale, quali: Funzione 5 - Funzioni relative alla Cultura e ai beni culturali Funzione 6 - Funzioni nel settore Sportivo e Ricreativo Funzione 7 Funzioni nel campo turistico Funzione 11 - Funzioni nel campo dello Sviluppo economico Funzione 12 - Funzioni relative ai Servizi produttivi Lesclusione dalle funzioni fondamentali comporta delle conseguenze in ordine alla finanziabilit di questi settori delle politiche pubbliche.

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FINANZIABILIT DELLE FUNZIONI NON FONDAMENTALI

Per quanto previsto dai decreti legislativi n. 216 del 2010 (sui costi standard) e n. 23 del 2011 (sulla fiscalit municipale), le funzioni non fondamentali a regime non saranno finanziate integralmente con la somma delle entrate proprie e del Fondo Sperimentale di Riequilibrio (*). Le funzioni, quindi, resteranno in parte a carico delle maggiori entrate (imposte di scopo, trasferimenti regionali) che i comuni potranno eventualmente vantare.
(*) lart. 13 del D.Lgs. 23/2011 prevede che una quota del FSR sia destinata alle funzioni non fondamentali, ma non comunque garantito il loro finanziamento integrale
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LE OPZIONI DI SCELTA SULLE FORME ASSOCIATIVE NELLA LEGGE STATALE

Lart. 19 del D.L. 95/2012 ha ribadito gli obblighi di gestione associata delle funzioni comunali, intervenendo per con una duplice modifica:
dellart. 32 del Testo Unico Enti Locali, che reca la disciplina delle Unioni di comuni costituite fra comuni su base volontaria e senza limiti di soglia demografica; dellart. 16 del D.L. 138/2011 che, invece, aveva istituito una forma speciale e obbligatoria di unioni municipali per i comuni sotto i 1000 abitanti. A seguito della modifica, le unioni municipali restano speciali ma diventano facoltative.

Ora, per la legge statale, i comuni soggetti agli obblighi di gestione associata possono scegliere tra:
convenzioni triennali unioni ai sensi dellart. 32 TUEL (solo i comuni con popolazione inferiore a 1000 ab.) unioni speciali ai sensi dellart. 16 del D.L. 138/2011
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LE OPZIONI DI SCELTA SULLE FORME ASSOCIATIVE NELLA LEGGE STATALE

Lart. 19, comma 4, del D.L. 95/2012 prevede che i comuni con popolazione da 0 a 5000 abitanti, gi appartenenti alle unioni costituite prima del D.L. 95/2012 hanno il dovere di optare:
se restare dentro le unioni ai sensi dellart. 32 TUEL oppure se costituire (qualora abbiano tra 0 e 1000 ab.) o aderire (qualora abbiano tra 1000 e 5000 abitanti) a ununione speciale, ai sensi dellart. 16 del D.L. 138/2011

PARTE TERZA

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Lattuazione legislativa in Piemonte: gli ambiti ottimali di esercizio associato e le forme ammesse. La deroga per la funzione sociale e lincentivazione dellassociazionismo sulle funzioni non fondamentali.

LATTUAZIONE LEGISLATIVA IN PIEMONTE

La legge regionale del Piemonte n. 11/2012 ha dato attuazione alle previsioni del D.L. 138/2011 e del D.L. 95/2012:
determinando gli ambiti ottimali di esercizio regolamentando le soglie demografiche in relazione alle diverse forme associative Fornendo alcune regole per lesercizio associato oltre gli obblighi di legge, con relative incentivazioni dettando la disciplina di trasformazione delle Comunit Montane in Unioni di Comuni Montani.

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LE FORME ASSOCIATIVE RICONOSCIUTE DAL LEGISLATORE REGIONALE

A fronte di una molteplicit di forme tipiche e atipiche di esercizio associato (ATO, consorzi, fondazioni, societ, agenzie, ATL, PTI, etc), il legislatore regionale (art. 3, comma 1) ha ritenuto ammissibili solo le forme associative:
della convenzione ai sensi dellart. 30 TUEL dellunione di comuni ai sensi dellart. 32 TUEL

Allart. 3, comma 2, quale unica deroga al principio, la legge regionale ha espressamente stabilito che la funzione socio-assistenziale pu continuare a essere svolta mediante consorzi tra comuni.

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E LE UNIONI SPECIALI ?
Le cd. unioni speciali, previste dal D.L. 138/2011 non vengono considerate di norma quali ambiti ottimali di esercizio associato dal legislatore regionale. Costituirle resta una facolt dei singoli comuni che in tal modo ottemperano alla legge statale. La Regione ha comunicato informalmente che valuter lammissibilit delle unioni speciali ai fini delle proposte di aggregazione previste della legge regionale 11/2012.

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LA FACOLT DI GESTIONE ASSOCIATA DELLE FUNZIONI NON FONDAMENTALI

Il legislatore regionale (art. 3, comma 3) riconosce ai comuni di esercitare in forma associata anche le funzioni non fondamentali, conferite dalla Regione nel tempo. Il riconoscimento molto utile in considerazione della difficolt per i singoli comuni di garantire da soli il finanziamento delle funzioni non fondamentali mediante le entrate proprie e il Fondo Sperimentale di Riequilibrio. Viabilit, Cultura, Turismo, Sport, Sviluppo Economico e Servizi produttivi possono diventare dei terreni di sperimentazione delle gestioni associate oltre gli obblighi di legge.

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LE SOGLIE DEMOGRAFICHE DEGLI AMBITI OTTIMALI DI ESERCIZIO ASSOCIATO

Ai fini della determinazione degli ambiti ottimali, la legge regionale riconosce la classificazione dei comuni gi prevista dalla D.C.R. 826-6658/1988, che distingue tra aree territoriali montane, collinari, di pianura. Sono considerati appartenenti ad area montana tutti i comuni ricompresi nelle attuali comunit montane. Le soglie minime che i comuni devono raggiungere per lesercizio associato sono stabilite in: Area montana: 3000 ab. Area collinare: 3000 ab. Area di pianura: 5000 ab. Per la funzione sociale, la soglia minima per lesercizio associato invece stabilita in 40.000 abitanti, fermo restando il rispetto degli obiettivi del Piano SocioSanitario (art. 7, comma 2)

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LE SCADENZE (SECONDO LA LEGGE STATALE E REGIONALE)

28 dicembre 2012 per la presentazione alla Regione delle proposte di aggregazione, con le forme prescelte, i servizi associati e i risultati previsti in termini di maggiore efficacia, efficienza ed economicit nella gestione delle funzioni (art. 8, comma 2, legge regionale n. 11/2012). 1 gennaio 2013 dimostrazione allo Stato della gestione associata delle prime tre funzioni fondamentali 1 gennaio 2014 dimostrazione allo Stato della gestione associata delle restanti sei funzioni fondamentali ed eventuale istituzione delle unioni speciali (opzione non prevista dalla legge regionale).

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IN CASO DI INADEMPIMENTO
Ai sensi del comma 31-ter del D.L. 78/2010, linadempimento alle scadenze di gestione associata sanzionato dal Prefetto. Ai comuni viene assegnato un termine per adempiere, decorso il quale opera lesercizio sostitutivo del Governo ai sensi dellart. 8 della legge 131/2003

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PARTE QUARTA

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I modelli organizzativi a confronto: convenzioni e unioni classiche. La trasformazione delle Comunit Montane in Unioni Montane di Comuni.

I MODELLI ORGANIZZATIVI DI GESTIONE ASSOCIATA: 1) LE CONVENZIONI

Secondo gli artt. 5 e 7 della l.r. 11/2012, le convenzioni:
devono essere stipulate fra comuni appartenenti alla medesima area territoriale omogenea (pianura, collina, montagna) devono rispettare le soglie minime demografiche di associazione, tra singoli comuni oppure tra forme associative di minori dimensioni (art. 7, comma 3) devono avere durata almeno triennale

I comuni appartenenti a ununione possono gestire alcune funzioni in convenzione, allinterno dello stesso ambito territoriale o anche fuori dallunione, limitatamente agli ambiti territoriali confinanti.

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I MODELLI ORGANIZZATIVI DI GESTIONE ASSOCIATA: 1) LE CONVENZIONI

Le convenzioni sono strumenti pattizi, appartenenti alla categoria dei contratti di diritto pubblico. Sono strumenti agili e semplici da realizzare, ma non hanno un grado elevato di cogenza e sono facilmente disapplicabili. Il contenuto obbligatorio delle convenzioni : Il fine e la durata Le funzioni e i servizi messi in gestione associata Le modalit di consultazione e i rapporti finanziari I rapporti finanziari tra gli enti contraenti La costituzione di uffici comuni o la delega di funzioni a favore di uno dei comuni stipulanti Gli obblighi e le garanzie in caso di recesso e le conseguenti obbligazioni

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I MODELLI ORGANIZZATIVI DI GESTIONE ASSOCIATA: 1) LE CONVENZIONI

La gestione associata mediante convenzione comporta riflessi in ordine:
al patto di stabilit, che viene caricato sul comune capofila soprattutto nel caso di delega di funzioni o costituzione di uffici comuni; alla determinazione dei costi standard, per i quali risponde il comune capofila anche per conto dei comuni aderenti, rischiando di non risultare virtuoso agli occhi del Governo.

La convenzione consigliabile nellipotesi in cui partecipino alla forma associativa un numero ristretto di comuni, e sia presente almeno un comune non soggetto agli obblighi di gestione associata.

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I MODELLI ORGANIZZATIVI DI GESTIONE ASSOCIATA: 2) LE UNIONI AI SENSI DELLART. 32 TUEL

Sia per i comuni piccolissimi (< 1000 ab.) che per quelli <5000 ab., lunione ai sensi dellart. 32 TUEL chiamata a gestire le funzioni fondamentali (escluso: stato civile, anagrafe e servizi elettorali), nonch tutte le ulteriori funzioni che potranno essere previste dallo Statuto. Qualora lUnione venga costituita in prevalenza da comuni montani, pu svolgere ulteriori funzioni previste dalla Costituzione e dalle leggi nazionali e regionali sulla montagna. La popolazione complessiva non deve essere inferiore alle soglie demografiche stabilite dalla legge regionale e la durata non inferiore a dieci anni. LUnione riceve per conferimento dai comuni le risorse umane e strumentali relative alle funzioni trasferite e dovr dimostrare linvarianza immediata delle spese di personale, nonch - nel tempo - significativi risparmi di questa voce di spesa. LUnione non avr potest impositiva ma ad essa competer il gettito delle tasse, delle tariffe e dei contributi sui servizi che amministra.
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I MODELLI ORGANIZZATIVI DI GESTIONE ASSOCIATA: 2) LE UNIONI AI SENSI DELLART. 32 TUEL

Gli organi di queste Unioni saranno composti da amministratori dei comuni aderenti: Il presidente scelto tra i sindaci dei comuni associati e la giunta tra i componenti dell'esecutivo dei comuni associati. Il consiglio composto da un numero di consiglieri, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti, non superiore a quello previsto per i comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'ente, garantendo la rappresentanza delle minoranze e la rappresentanza di ogni comune. La costituzione di questo genere di Unione non comporta la decadenza delle giunte comunali. Ogni comune pu far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni. Gli statuti delle unioni devono essere inviati al Ministero dell'interno per la verifica di conformit alla legge.

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MODELLI ORGANIZZATIVI 3) LE UNIONI SPECIALI EX ART. 16 D.L. 138/2011

LUnione speciale (non prevista dalla legge regionale) chiamata a gestire (oltre a tutte le funzioni e i servizi) anche la programmazione economico-finanziaria, la gestione contabile, la potest impositiva e il patrimonio. I comuni aderenti si limiteranno a concorrere alla predisposizione del bilancio di previsione dellunione e cedono alla stessa tutte le proprie risorse umane e strumentali, oltre ai rapporti finanziari. Il Consiglio di queste unioni speciali composto da tutti i sindaci e integrato da due consiglieri comunali per ciascuno dei comuni aderenti, eletti dai rispettivi consigli con la garanzia della rappresentanza delle minoranze. Il presidente dellunione eletto dal Consiglio, dura in carica due anni e mezzo ed esercita tutte le funzioni che la legge assegna al Sindaco, comprese quelle di ufficiale di governo. La Giunta di nomina fiduciaria del Presidente e gli assessori sono scelti tra i componenti del Consiglio dellUnione in un numero non superiore a quello previsto per i comuni aventi popolazione pari a quella dellUnione. Allatto della proclamazione degli eletti negli organi di governo dellUnione, le giunte comunali decadranno. Queste unioni dal 2014 saranno soggette al patto di stabilit interno.

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MODELLI ORGANIZZATIVI 4) LE UNIONI/CONVENZIONI FRA COMUNI SOGGETTI E NON SOGGETTI

Lart. 9 comma 4 della legge regionale contiene una clausola speciale di incentivazione per le unioni/convenzioni fra comuni soggetti agli obblighi di legge statale e comuni non soggetti, cio con popolazione superiore a 3/5000 abitanti. E una forma atipica di unione, che per segue lo schema dellart. 32 TUEL. Pu garantire il trasferimento tecnologico dai comuni pi grandi ai comuni pi piccoli.
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MODELLI ORGANIZZATIVI 5) LE UNIONI MONTANE DI COMUNI

Le unioni montane di comuni la cui istituzione (unica o plurima) richiede una proposta formulata a maggioranza dallassemblea dei sindaci delle attuali comunit montane, entro il 28/12/2012 e la successiva valutazione da parte della Giunta regionale. Il Consiglio dell'Unione deve essere composto da un numero di consiglieri non superiore a quello previsto per i Comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'ente. E tuttavia necessario che nel consiglio vi sia la presenza di un rappresentante per ogni Comune aderente. Il Presidente dell'Unione scelto tra i sindaci e gli assessori dei Comuni associati. Pu essere attribuita una specifica delega assessorile per lo sviluppo montano. Le Unioni gestiscono in forma associata: le funzioni relative agli interventi speciali per la montagna, quelle proprie dei comuni e conferite allUnione e le funzioni gi attribuite alle preesistenti comunit montane

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MODELLI ORGANIZZATIVI 5) LE UNIONI MONTANE DI COMUNI

Entro 90 giorni lassemblea dei sindaci delle comunit montane delibera la richiesta alla Regione di essere individuata come ambito ottimale di gestione associata, trasformandosi in una o pi unioni di comuni. La richiesta viene notificata ai comuni a cura del Presidente dellAssemblea dei Sindaci, i quali hanno facolt di recepire o rigettare la richiesta (entro i successivi 75 gg). La richiesta viene accettata nel caso di unanimit o maggioranza dei consensi dei comuni, e mediante lapprovazione dello statuto dellunione da parte dei comuni. Nel caso di unanimit vi piena successione nei rapporti giuridici della preesistente comunit montana; nel caso di maggioranza, la Giunta regionale provvede a un piano di riparto delle risorse.

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ALTRE QUESTIONI: 1/LE CENTRALI UNICHE DI COMMITTENZA

Entro il 31/03/2013 i comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti devono organizzare una gestione associata dei servizi collegati alla funzione "acquisti, appalti e contratti". L'obbligo previsto dall'art. 23, comma 4 del d.l. 201/2011 (conv. in legge n. 214/2011) che ha aggiunto il comma 3-bis all'art. 33 del D.lgs. 163/2006 (Codice "De Lise"). Il servizio di che trattasi parte integrante della funzione fondamentale "Organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo", di cui alla lett. a) dell'art. 19, d.l. 95/2012 (conv. in legge n. 135/2012) e, pertanto, rientra nei servizi che codesti comuni devono rendere in forma associata, comunque entro il termine massimo del prossimo 31/12/2013. Le modalit di gestione del servizio indicate dalla normativa sono:
1) affidamento a un'unica centrale di committenza; 2) costituzione di un apposito accordo consortile fra i soli comuni inferiori a 5000 abitanti; 3) effettuazione dei propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento, ivi comprese le convenzioni di cui allarticolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e il mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui allarticolo 328 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207.

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ALTRE QUESTIONI: 2/ LA TRANSIZIONE DEL PERSONALE

Parere Corte Conti n. 287/2012/SRCPIE/PAR ,su richiesta del Comune di Riva presso Chieri <<... evidente che gli Enti interessati dallaggregazione debbano unificare gli uffici...>> <<...ciascun Ente dovr adeguare il proprio Regolamento degli Uffici e dei servizi per poter procedere allo svolgimento associato delle funzioni...>> <<...Nella predisposizione del modello organizzativo gli Enti interessati dovranno tenere conto degli obiettivi di finanza pubblica sottesi al citato art. 14, co. 27 e segg. del d.l. n. 78 del 2010 (...) e dovranno, quindi, evitare di adottare soluzioni organizzative che, di fatto, si pongano in contrasto con le finalit, anche di risparmio di spesa, perseguite dal legislatore e che, nella sostanza, mantengano lorganizzazione precedente...>> <<...Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione non implica necessariamente che la stessa debba far capo ad un unico ufficio in un solo Comune, potendosi ritenere, in relazione ad alcune funzioni, che sia possibile il mantenimento di pi uffici in Enti diversi. Ma anche in questi casi lunitariet della funzione comporta che la stessa sia espressione di un disegno unitario guidato e coordinato da un Responsabile, senza potersi escludere, in linea di principio, che specifici compiti ed attivit siano demandati ad altri dipendenti...>> <<...una soluzione che lasciasse intravedere ununificazione solo formale delle attivit rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto, permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe allobbligo previsto dallart. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio 2010, n. 78...>>

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APPENDICE

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Costruire le unioni in concreto: Strumenti organizzativi e metodologie per la buona gestione associata

LE NUOVE UNIONI DI COMUNI

Le nuove unioni non sono dei meri contenitori per giustificare il rispetto degli obblighi di legge, ma sono ENTI SOVRAORDINATI ai comuni che devono essere costruiti in funzione di un PIANO DI SVILUPPO DECENNALE. In via eccezionale, possono aderire alle Unioni anche comuni non contermini fra loro. Le Unioni devono avere una dotazione organica, sulla quale misurare linvarianza dei costi di personale prevista dalla legge, rispetto alle spese dei comuni aderenti. Le funzioni conferite allUnione vanno gestite per mezzo di REGOLAMENTI e non di CONVENZIONI. Per creare sinergie esterne allUnione possibile stipulare convenzioni con singoli comuni e/o con altre Unioni (anche montane) di Comuni.

IL PRIMO PASSO: SCEGLIERE LE FUNZIONI

Gli obiettivi strategici dellUnione devono essere precisati in obiettivi operativi mediante una accurata analisi organizzativa utile a prendere decisioni razionali. E importante mantenere lintegrit della funzione e non spezzarla nei diversi servizi che la costituiscono. Occorre svolgere lanalisi prima sulle 9 funzioni fondamentali, per poi estenderla a tutte le funzioni del bilancio comunale. La scelta sulle priorit circa le funzioni ulteriori a quelle fondamentali dipender dalle prospettive di max benefici a min rischi offerta dai risultati dellanalisi

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Il SECONDO PASSO: USARE METODOLOGIE OPERATIVE PER DISEGNARE LE UNIONI Analisi rischi/benefici (SWOT) per lindividuazione delle funzioni Analisi di progetto e processo (WBS) per la tassonomia delle funzioni e dei servizi Analisi finanziaria (rendiconti) per la verifica degli equilibri di bilancio Analisi economica (fabbisogni standard) per lindividuazione dei centri di costo Analisi delle risorse umane (ABM) per lassestment organizzativo. Analisi dei sistemi informativi per la gestione distribuita dei servizi.

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LANALISI RISCHI/BENEFICI (SWOT)

L' analisi SWOT, uno strumento di pianificazione strategica usato per valutare i punti di forza (Strengths), debollezza (Weaknesses), le opportunit (Opportunities) e le minacce, (Threats) di un progetto o in un'impresa o in ogni altra situazione in cui un'organizzazione o un individuo deve prendere una decisione per raggiungere un obiettivo. L'analisi pu riguardare l'ambiente interno o esterno di un'organizzazione.
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I RISULTATI DELLANALISI SWOT

Lanalisi deve essere svolta in modo partecipato e collettivo mediante il coinvolgimento degli organi di governo e delle posizioni apicali dei comuni aderenti (segretari generali; responsabili dei servizi) relativamente a ogni funzione La riflessione collettiva utile a elaborare strategie preventive di riduzione del rischio e massimizzazione delle opportunit

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LANALISI DEI PROGETTI E PROCESSI DI LAVORO (WBS)

Con l'espressione Work Breakdown Structure (WBS, Struttura Analitica di Progetto) si intende l'elenco di tutte le attivit di un progetto o di un processo Le WBS sono usate nella pratica del Project management e coadiuvano il project manager nell'organizzazione delle attivit di cui responsabile. Per realizzare una WBS si utilizzano diagrammi di flusso che descrivono i progetti e i processi di lavoro.

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L ANALISI FINANZIARIA
Lanalisi finanziaria punta a esaminare le funzioni da gestire in forma associata attraverso i dati aggregati di entrate e spese rilevabili dal Certificato al Conto Consuntivo dei comuni aderenti. Il rapporto tra entrate/spese per funzioni offre la visione del grado di autosufficienza finanziaria dai trasferimenti statali/regionali

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LANALISI ECONOMICA
Lanalisi economica punta a esaminare le funzioni da gestire in forma associata attraverso il rapporto tra costi e servizi resi in termini quantitativi, rilevabile dai Questionari sui fabbisogni standard, con limputazione della corretta quota di costi generali (della funzione 1 - amministrazione e controllo). Il rapporto input economici/output di servizi offre la visione dellefficienza e delleconomicit ottenibile dallaumento delle economie di scala in forma associata

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ANALISI DELLE RISORSE UMANE

Lanalisi delle risorse umane impiegate nelle funzioni da gestire in forma associata punta a far emergere non il costo ma il valore delle competenze individuali applicate alle attivit ritenute strategiche. In un approccio teso a valorizzare le risorse umane, lanalisi effettuata con la metodologia ABM (Activity Based Management)

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COME FUNZIONA UNANALISI ABM

Per gestire unABM si effettuano interviste al personale nell'ambito dei vari centri di costo e/o delle proprie unit organizzative e funzionali. Vengono analizzate le proprie attivit operative, qualitative e quantitative: quali siano le mansioni, e chi le svolga, a che livello di professionalit e specializzazione si opera, che range di azione si abbia, quanto siano estesi gli ambiti operativi. Contestualmente si analizzano quante risorse economiche siano coinvolte per ogni attivit. Si va quindi a dividere tra attivit a maggior/minore valore aggiunto. Le attivit a maggior valore aggiunto costituiscono il nucleo delle attivit da collocare a livello dellUnione (corebusiness)

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I risultati dellanalisi ABM

Lanalisi ABM serve a individuare le competenze chiave che servono ad aggregare i servizi a maggior valore aggiunto nel tempo pi rapido Alle competenze sono associate le persone, che possono diventare i pionieri della gestione associata. A queste persone deve essere offerto un percorso motivazionale, di integrazione e di ricompensa commisurata al raggiungimento degli obiettivi operativi

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IL TERZO PASSO: APPLICARE GLI STRUMENTI PER IL MANAGEMENT

Esaurita la diagnosi organizzativa, tocca agli amministratori stabilire gli obiettivi operativi. Essi possono essere suddivisi in obiettivi principali (smart) e di mantenimento, per non turbare eccessivamente la struttura organizzativa dei comuni. E opportuno evitare che gli obiettivi smart pesino di pi economicamente, almeno nel primo anno di attivit. Questo per evitare effetti di ritorno di demotivazione delle risorse umane non coinvolte dal processo di aggregazione nellunione.

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LINFLUENZA DELLAMBIENTE ORGANIZZATIVO

Nella fase di definizione degli obiettivi opportuna unintensa ed efficace relazione sindacale per spiegare le ragioni delle scelte e aumentare il consenso attorno alloperazione. Allo stesso modo, il gruppo dirigente (segretari generali, responsabili dei servizi) devono risultare coesi e trasmettere alle risorse umane piena convinzione nelle capacit di affrontare la sfida dellinnovazione e superare la naturale resistenza al cambiamento di qualsiasi organizzazione.

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IL RUOLO DEI PIANI DELLA PERFORMANCE

Linsieme di questi strumenti definisce e usa una metodologia classica di management by objectives (MBO) negli enti locali I documenti migliori dai quali avviare la pianificazione operativa degli obiettivi sono i piani della performance e/o i piani dettagliati degli obiettivi (PDO) previsti dal D.lgs. 150/99 e dal Testo Unico Enti Locali

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IL REQUISITO FONDAMENTALE PER UNA GESTIONE ASSOCIATA CHE FUNZIONI

Ma il primo requisito per avviare una gestione associata il commitment, cio la piena convergenza degli amministratori verso gli obiettivi e la costante verifica della loro coesione. La spinta che i sindaci possono dare allinnovazione pu permettere di superare la logica di un mero adempimento agli obblighi di legge.
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GRAZIE PER LA CORTESE ATTENZIONE

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Marco Orlando Consulente Anci-Piemonte marco.orlando70@yahoo.it