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Il punto sui consorzi socio-assistenziali

Marco Orlando Intervento al seminario del 20/02/2012

Funzioni vs. Servizi


Lart. 2 comma 186 lett e) della legge 191/2009 (legge finanziaria per il 2010), come modificato dalla legge n. 42/2010, ha disposto la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli Enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani. Negli ultimi anni, lo sforzo legislativo di ridurre gli enti intermedi fra il comune e la collettivit ha trovato la sua ragion dessere nellottica generale di razionalizzazione della spesa pubblica e di arretramento del perimetro della pubblica amministrazione.

La legge 122/2010 e la Corte dei Conti


In tale processo, la legge n. 122/2010 (art. 14, comma 28) ha inoltre previsto lobbligatoriet della forma associata nella resa di funzioni fondamentali per i comuni demograficamente minori, citando espressamente gli assetti organizzativi delle unioni di comuni o delle convenzioni, ma non citando i consorzi quale forma ammissibile di gestione associata.

Segue: Corte dei Conti


Nello specifico dei consorzi socioassistenziali, si posto il dibattito sulla loro natura di consorzi di funzioni (quindi soggetti alla soppressione) oppure di servizi (quindi esenti). Sul punto si registrata una serie di pronunce di identico segno delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, volte ad affermare che in via generale lorganizzazione di un servizio inteso quale esercizio in concreto della funzione amministrativa, deve essere riprodotta nelle forme associative consentite dalla legislazione statale (ad es. Corte Conti, Sez Reg Contr Lombardia, 20 dicembre 2010).

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In tale ottica, la funzione socio-assistenziale comprende, quindi, alcuni servizi che il comune deve obbligatoriamente rendere sul proprio territorio. Riprendendo un parere reso dalla Sezione per il controllo della Campania della Corte dei Conti (n. 118/2010), la Sezione piemontese ha inizialmente affermato che i consorzi di funzioni in materia socio-assistenziale sono sottoposti alla soppressione ope legis (Corte conti, sez. contr. Piemonte, 30 dicembre 2010, n. 101).

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Con successiva pronuncia (Deliberazione n. 47/2011/PAR), la Sezione piemontese ha poi precisato che lart. 2, comma 186, della legge n. 191 del 2009, nel disporre la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ovvero dei consorzi costituiti, ai sensi dellart. 31 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), per lesercizio associato di funzioni, ha implicitamente salvaguardato la sussistenza dei consorzi di servizi.

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Lattivit posta in essere dallente consortile costituisce quindi una funzione quando si esplica mediante atti amministrativi o comportamenti configuranti espressione del potere autoritativo della pubblica amministrazione orientato per legge alla cura degli interessi pubblici e a fronte del quale sussistono situazioni giuridiche di mera soggezione o dinteresse legittimo. Laddove invece lattivit del consorzio realizzi la mera erogazione di un servizio alla collettivit, in attuazione di precetti costituzionali afferenti a diritti soggettivi assoluti, si tratter per lo pi di consorzi di servizi.

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Lindagine sulla qualificazione giuridica dellorganismo partecipato quale consorzio di funzioni o consorzio di servizi, prescindendo dal nomen juris utilizzato, deve quindi focalizzarsi sul tipo di attivit concretamente svolta e sulla diversit dellagire della P.A. locale (cfr. anche Sezione regionale di controllo per il Lazio, del. 15/2011).

Conslusioni della giurisprudenza contabile


La stessa giurisprudenza contabile ha anche chiarito, in merito alla decorrenza della soppressione, che il termine enti, che appare volutamente genericonon pu che indicare, secondo uninterpretazione logico-sistematica, i singoli consorzi oggetto della prescrizione. Pertanto, essa si applicher, e produrr i propri effetti, a decorrere dal primo rinnovodel consiglio di amministrazione del consorzio interessato e non gi del relativo consiglio comunale (idem: Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Lombardia, Deliberazione n. 125 del 14.03.2011). La normativa in oggetto trova, quindi, applicazione a decorrere dal primo rinnovo - a partire dal 2011 e per tutti gli anni a seguire - del consiglio di amministrazione del consorzio interessato.

La competenza comunale
Sul punto della competenza funzionale, bene evidenziare che la L. 328/2000, istitutiva del sistema integrato di interventi e servizi sociali, prevede che i comuni siano titolari delle funzioni amministrative concernenti i servizi sociali sul territorio, concorrano alla programmazione regionale ed adottino le forme gestionali e gli assetti pi funzionali allerogazione dei servizi, al contenimento della spesa e al rapporto con i cittadini.

Una delle funzioni fondamentali


Il Consiglio di Stato, peraltro, con Decisione n. 1085/2008, aveva gi chiarito che esiste una sostanziale equiparazione normativa tra i consorzi di funzioni e gli enti che li costituiscono. I primi svolgono le funzioni a loro trasferite dai secondi e si possono considerare soggetti collettivi, costituiti da enti omogenei (tipicamente i comuni). Una ulteriore conferma alla competenza comunale in materia di servizi socio-assistenziali viene anche dalla Legge n. 42/2009, delega al governo in materia di federalismo fiscale, che elenca in via provvisoria e per la determinazione ed il riparto dei fondi perequativi le funzioni fondamentali dei comuni, citando esplicitamente il settore sociale.

La legge 148/2011 (manovra dagosto)


Sullimpianto normativo delineato dalla legge finanziaria 2010 si innestano le disposizioni della legge 148/2011, a valle della quale il futuro assetto delle funzioni comunali risulta articolato come segue: Comuni fino a 1.000 abitanti: esercizio associato obbligatorio di tutte le funzioni amministrative e servizi pubblici mediante unione di comuni, con facolt di aderire a dette unioni da parte dei comuni superiori a 1.000 abitanti (per lesercizio delle sole funzioni fondamentali o, a loro scelta, di tutte le funzioni e servizi). Tali unioni avranno caratteristiche particolari e derogatorie rispetto allo schema legale previsto dallart. 32 TUEL per i seguenti aspetti: Tassativit delle funzioni minime assegnate allunione: programmazione economico-finanziaria e gestione contabile; Successione ex-lege dellunione in tutti i rapporti giuridici inerenti alle funzioni affidate e soggezione dal 2014 al patto di stabilit; Soglia minima demografica di 5000 ab. (3000 se ex appartenenti alle comunit montane) con facolt di variazione da parte della Regione; Cessazione dellappartenenza a convenzioni e consorzi a decorrere dal rinnovo degli organi di governo del primo comune appartenente a unione successivamente al 13 agosto 2012; Esenzione generale dallobbligo di costituire le unioni per i comuni <1000 ab che entro il 30/9/2012 esercitino tutte le funzioni mediante convenzione.

Segue: manovra dagosto


Per i comuni tra i 1.000 e i 5.000 abitanti, la legge 148/2011 prevede invece lesercizio associato obbligatorio delle sole funzioni fondamentali mediante convenzione o unione, con la previsione di una sola forma associativa per ogni funzione e il divieto di svolgere le funzioni in forma singola (art. 14 comma 29 legge 122/2010). Anche per tali comuni, le caratteristiche dellesercizio associato secondo sono particolari: La Regione ha potest legislativa nella determinazione del livello ottimale e, qualora non legiferi, ferme le soglie previste dalla legge statale sono esentati dallesercizio associato i capoluoghi di provincia e i comuni superiori a 100.000 abitanti; Limite minimo demografico delle forme associative stabilito in 10.000 abitanti Il termine la gestione in forma associata di tutte le sei funzioni fondamentali della legge 42/2009 anticipato al 31/12/2012

Il disegno di legge regionale


Per la funzione socio-assistenziale, il legislatore piemontese ha stabilito soglie demografiche minime molto pi alte rispetto alle altre funzioni: in area montana: 15.000 abitanti in area collinare: 15.000 abitanti in area di pianura: 20.000 abitanti ma con la facolt per la Regione di concedere, su richiesta motivata, deroghe a tali limiti, previo parere delle province. Al 20/02/2012 il disegno di legge in discussione presso il Consiglio Regionale

Ipotesi di scenario: 1
Trasformazione dei consorzi in unioni di comuni ai sensi dellart. 32 del Testo Unico Enti Locali. Lipotesi prevede che i consorzi mantengano lattuale numero di comuni aderenti e la stessa consistenza demografica, costituendo in luogo del consorzio ununione di comuni monofunzionale, cio dedicata alla sola funzione socio-assistenziale. Trattandosi di funzione fondamentale (art. 21 legge 42/2009), detta ipotesi : facoltativa per i comuni aderenti al consorzio e aventi popolazione superiore a 5000 abitanti; obbligatoria per i comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti e contermini a comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti (art. 16, co. 4 l.148/2011) non praticabile per i comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti che sono tenuti a costituire unioni di comuni non ai sensi dellart. 32 TUEL ma ai sensi dellart. 16 della legge 148/2011.

Ipotesi di scenario: 2
Trasformazione dei consorzi in unioni municipali ai sensi dellart. 16 della legge 148/2011. Lipotesi prevede che i consorzi mantengano lattuale numero di comuni aderenti e la stessa consistenza demografica, costituendo in luogo del consorzio ununione di comuni monofunzionale, cio dedicata alla sola funzione socio-assistenziale. Trattandosi di funzione fondamentale (art. 21 legge 42/2009) detta ipotesi : facoltativa per i comuni aderenti al consorzio e aventi popolazione superiore a 5000 abitanti; non praticabile per i comuni con popolazione compresa tra i 1000 e 5000 abitanti, che sono tenuti a costituire unioni ai sensi dellart. 32 TUEL; obbligatoria per i comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti, che tuttavia devono conferire allunione tutte le funzioni e i servizi e non solo quella socioassistenziale.

Ipotesi di scenario: 3
Trasformazione dei consorzi in sistemi di convenzioni. Lipotesi prevede che i consorzi mantengano lattuale numero di comuni aderenti e la stessa consistenza demografica, stipulando una convenzione in luogo del cessato consorzio. Lipotesi praticabile per tutte le tipologie di comuni, con le seguenti avvertenze: I comuni che risultino aderenti a convenzioni cessano di diritto di far parte della convenzione nel momento in cui costituiscano una unione municipale (art. 16 comma 7 D.L. 138/2011); I comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti sono tenuti a convenzionare tutte le funzioni e i servizi e non solo quella socio-assistenziale entro il 30 settembre 2012 (art. 16, comma 16 D.L. 138/2011) La medesima funzione non pu essere svolta da pi di una forma associativa (art. 14, comma 29, L. 122/2010)

Ipotesi di scenario: 4
Aggregazione in unioni municipali ai sensi dellart. 16 legge 148/2011 (o unioni cd. miste) tra comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti; aggregazione in unioni di comuni ai sensi dellart. 32 TUEL tra i comuni con popolazione compresa tra 1000 e 5000 abitanti e adesione spontanea a dette unioni da parte dei comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti. Le forme associative cos costituite si aggregano ulteriormente (mediante convenzione, anche tra comuni convenzione appartenenti a diverse province) per raggiungere le attuali soglie demografiche e territoriali dei consorzi o comunque le soglie minime previste dal disegno di legge regionale per la funzione socio-assistenziale..

La posizione dellAnci Piemonte


Nel dibattito aperto presso gli organi della Regione (Giunta e Consiglio delle Autonomie locali), lAnci Piemonte sostiene lipotesi 4 di unioni miste e successivi convenzionamenti tra unioni o fra queste e singoli comuni, anche superiori a 5000 abitanti. Tale posizione ritenuta quella maggiormente efficace a non destrutturare la funzione socioassistenziale sostituendo agli attuali consorzi degli strumenti in linea con la riforma del sistema degli enti locali avviata dalla Regione Piemonte. Nella seduta del CAL del 16/2/2012 lAnci ha chiesto e ottenuto che la Regione si impegni a garantire un passaggio indolore a nuove forme gestionali entro il 31/12/2012

Questioni aperte
Lipotesi 4 resta da approfondire rispetto ai seguenti aspetti:
La suddivisione del personale impiegato negli attuali consorzi tra funzioni di governo (da reinternalizzare presso i comuni) e servizi operativi (da assumere in gestione diretta o affidare a soggetti terzi partecipati dai comuni La possibilit di affidare in house la gestione dei servizi socio-assistenziali a organismi di diritto privato partecipati dalle amministrazioni comunali

Grazie per la cortese attenzione

Marco Orlando Consulente giuridico Anci Piemonte email: marco.orlando70@yahoo.it