Parte Ventesima
La giustizia amministrativa
Premessa
Le finalità della Guida Normativa, e l’impossibilità
di contenere una esposizione completa sulla giu-
stizia amministrativa entro i limiti fissati dal piano
dell’opera, hanno da sempre indotto a limitarne l’e-
same al suo aspetto più concreto, ossia al processo
che non poche volte (per i tempi, gli adempimenti,
l’ottemperanza ecc.) mette in difficoltà le pubbliche
amministrazioni.
La struttura del processo amministrativo era conte-
nuta inizialmente nel T.U. delle leggi del Consiglio
di Stato (R.D. 26 giugno 1924, n. 1054) e relativo
regolamento di attuazione approvato con R.D. 17
agosto 1907, n. 642, successivamente profondamen-
te innovata a seguito dell’istituzione dei TAR, quali
giudici amministrativi di primo grado.
Nel corso degli anni successivi, praticamente fino ai
nostri giorni, la materia è stata profondamente inci-
sa non solo da innovazioni legislative, quali l’intro-
duzione di riti accelerati per alcune materie ritenute
di maggiore rilevanza, ma anche da vere e proprie
rivoluzioni giurisprudenziali, prima fra tutte quel-
la che ha comportato il riconoscimento del diritto
al risarcimento del danno per lesione dell’interesse
legittimo.
Tali innovazioni sono state recepite nel nuovo
“Codice del processo amministrativo” approvato
con il D.Lgs. n. 104 del 2 luglio 2010. La sua en-
trata in vigore, avvenuta il 16 settembre 2010, ha
comportato l’abrogazione di tutte le precedenti
norme in materia processuale. Con D.Lgs. n. 195
del 15.11.2011, entrato in vigore il 9.12.2011, sono
state apportate alcune modifiche al Codice; altre
modifiche (c.d. secondo correttivo) sono state in-
trodotte con il D.Lgs. n. 160 del 14.9.2012, in vi-
gore dal 3.10.2012, ed anche nel corso del 2016 con
particolare riferimento al c.d. “rito speciale appalti”.
Dal 1° gennaio 2017 è entrato a regime il processo
amministrativo telematico (P.A.T.). A parte le dif-
ficoltà iniziali, non sono state rilevate particolari
criticità. L’unico rammarico per gli operatori è l’im-
piego di un sistema del tutto diverso da quello già
operativo da anni per la giustizia civile.
Alessandro Cecchi
TITOLO I
Principi generali, struttura, giurisdizione
e competenza del giudice amministrativo.
Le azioni esperibili
1. Principi generali e previsioni finalizzate a acce-
lerare i tempi e ridurre il numero del contenzioso
pendente
Il nuovo Codice si apre con l’affermazione di prin-
cipi generali quali l’effettività della tutela, il giusto
processo, l’obbligo di motivazione dei provvedi-
menti giurisdizionali nonché quello, innovativo,
della chiarezza e sinteticità degli atti: il giudice e
le parti, infatti, devono redigere gli atti in maniera
chiara e sintetica.
In attuazione dell’art. 13-ter delle norme di attua-
zione del codice del processo amministrativo, con
decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167
del 22.12.2016 sono stati fissati i limiti dimensionali
degli atti processuali: per i giudizi ordinari 70.000
caratteri per ciascun atto difensivo (circa 35 pagi-
ne); per i giudizi relativi all’accesso ai documen-
ti, silenzio, decreti ingiuntivi e in genere per i riti
speciali 30.000 caratteri per ciascun atto difensivo
(circa 15 pagine). Tali limiti possono essere derogati
previa autorizzazione, fino ad un massino, rispetti-
vamente di 100.000 e 50.000 caratteri. Con lo stesso
decreto sono state fornite indicazioni precise anche
circa la composizione degli atti e le modalità per la
loro redazione. Infine, ai sensi dell’ultimo comma
del citato art. 13-ter delle disposizioni di attuazio-
ne il giudice è tenuto a esaminare tutte le questio-
ni trattate nelle pagine rientranti nei limiti fissati,
mentre l’omesso esame delle questioni contenute
nelle pagine successive al limite massimo non è mo-
tivo di impugnazione.
Quanto all’effettività della tutela il modo migliore
per assicurarla è quello di contenere la durata dei
giudizi entro un termine accettabile. Per raggiunge-
re questo obbiettivo, il legislatore ha previsto diversi
strumenti fra cui quello di smaltire rapidamente
tutti i giudizi che risultano pendenti da oltre cinque
1203
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
anni, imponendo di presentare una nuova istanza di
fissazione di udienza sottoscritta direttamente dalla
parte, oltre che dal difensore (c.d. perenzione dei ri-
corsi ultraquinquennali).
Il Codice contiene altre disposizioni per accelerare i
tempi processuali, quali il dimezzamento generaliz-
zato del termine “lungo” per proporre le impugna-
zioni, cioè in caso di mancata notifica del provvedi-
mento, nonché del termine previsto in tutti i casi di
riassunzione.
Altra innovazione, introdotta per ridurre il numero
del contenzioso, è la condanna (praticamente) ob-
bligatoria al pagamento delle spese di lite a carico
del soccombente, condanna estesa anche al giudizio
cautelare. La previsione in realtà non è nuova, in
quanto analoga a quanto introdotto in tutti i pro-
cedimenti giurisdizionali (civile, tributario, ecc.),
ma la sua applicazione comporterà innegabilmente
una riduzione del contenzioso. In aggiunta a quanto
sopra è stato previsto che il giudice, anche d’uffi-
cio, può condannare la parte soccombente al paga-
mento di una sanzione pecuniaria, in misura non
inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del
contributo unificato dovuto per il giudizio, quando
essa ha agito o resistito temerariamente in giudizio
(art. 26, comma 2, come modificato con il D.Lgs. n.
195/2011). Con la modifica introdotta nel 2012, nel
condannare la parte soccombente alle spese di lite
il giudice deve anche valutare, e quindi sostanzial-
mente sanzionare, il mancato rispetto dei principi
di chiarezza e sinteticità nella redazione degli atti.
Inoltre anche il pagamento del contributo unifica-
to, previsto non solo per il ricorso introduttivo, ma
addirittura anche per la proposizione dei motivi
aggiunti e del ricorso incidentale, ha comportato
una forte riduzione del contenzioso, soprattutto in
materia di appalti dove la misura del contributo è
particolarmente elevata. Inoltre, per l’appello, è sta-
to previsto un contributo unificato maggiorato del
50%. Ovviamente, il rischio di tali previsioni è quello
di condurre ad una negazione sostanziale del diritto
di azione, cioè del diritto di rivolgersi al giudice per
ottenere giustizia. La questione è stata portata all’at-
tenzione anche della Corte di Giustizia che però, con
sentenza del 6 ottobre 2015 n. C-61/14 ha ritenuto la
sostanziale correttezza di quanto previsto dallo Stato
Italiano, salvo avanzare qualche osservazione per il
ripetuto pagamento del contributo nello stesso pro-
cesso. A tale sentenza ha fatto seguito una circolare
del Consiglio di Stato che, in buona sostanza, ha ri-
badito la correttezza dell’attuale sistema.
1204
In tale quadro complessivo volto a rendere difficol-
toso l’accesso alla giustizia è stato previsto il paga-
mento del contributo unificato anche per il ricorso
straordinario al Capo dello Stato, ricorso che è sta-
to peraltro escluso per alcune materie più sensibili
(quali gli appalti).
2. Struttura
Il Codice ha lasciato invariata la struttura del giu-
dice amministrativo per cui risultano istituiti com-
plessivamente venti Tribunali Amministrativi Re-
gionali, compreso quello per la regione autonoma
del Trentino-Alto Adige.
In attuazione della legge n. 1034/1971, istitutiva
dei TAR, sono state istituite numerosi sezioni di-
staccate. Il tentativo di sopprimerle, prima tutte
(cfr. D.L. n. 90/2014) e poi solo quelle aventi sede
in comuni che non sono sede di corte d’appello
(cfr. legge di conversione n. 114/2014), è stato defi-
nitivamente abbandonato alla metà del 2015 (D.L.
n. 83/2015).
Il TAR è giudice collegiale di primo grado e decide
con la partecipazione di tre magistrati, salvo i casi
di competenze specifiche attribuite a magistrati sin-
goli (p. es. in materia di procedimento per ingiun-
zione; decisioni mediante decreto, istruttoria, ecc.).
Il Consiglio di Stato è il giudice di appello e di ul-
timo grado della giurisdizione amministrativa. Le
funzioni giurisdizionali sono svolte dalle Sezioni IV,
V e VI (le altre Sezioni hanno funzione consultiva);
a queste tradizionali Sezioni negli ultimi anni è stata
affiancata anche la III, alla quale sono stati affidati
compiti giurisdizionali e non più consultivi.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide
con la partecipazione di cinque membri (un presi-
dente e quattro consiglieri).
Per la Sicilia è stato mantenuto il Consiglio di Giu-
stizia amministrativa, che, a seguito di interventi
della Corte Costituzionale, ha assunto a pieno titolo
la funzione di giudice di appello sulle due sezioni
(Palermo e Catania) del TAR della Sicilia.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è compo-
sta dal Presidente del Consiglio di Stato, che la pre-
siede, e da dodici magistrati del Consiglio di Stato.
3. Giurisdizione
3.1. Premessa
La giurisdizione amministrativa si articola in giuri-
sdizione generale di legittimità su tutti gli atti am-

ministrativi e in quelle speciali, esclusiva ed estesa
al merito.
La giurisdizione di legittimità si riferisce agli atti am-
ministrativi lesivi di interessi legittimi e le censure
denunciabili sono quelle dell’incompetenza, della
violazione di legge e dell’eccesso di potere. Questa
giurisdizione si dice generale, poiché estesa a tutti i
provvedimenti amministrativi emessi in qualunque
materia, ad esclusione di quelle attribuite a giudici
speciali (per es. Tribunale Superiore delle Acque Pub-
bliche). Ai sensi dell’art. 7, comma 4, del Codice sono
attribuite alla giurisdizione generale di legittimità le
controversie relative a atti, provvedimenti o omissio-
ni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle
relative al risarcimento del danno per lesione di in-
teressi legittimi e agli altri diritti patrimoniali conse-
quenziali, seppure introdotte in via autonoma.
La giurisdizione di merito si caratterizza per la
possibilità, attribuita al giudice amministrativo, di
sindacare anche nel merito l’atto amministrativo e
di modificarlo; sono anche previsti maggiori poteri
istruttori per il giudice. Le materie sono quelle in-
dicate all’art. 134 del Codice e, in questi casi, il giu-
dice amministrativo, con la sentenza, può sostituirsi
all’amministrazione.
La giurisdizione esclusiva, sempre solo nelle par-
ticolari materie espressamente previste dal legi-
slatore, estende la giurisdizione anche ai rapporti
«paritetici» tra privati e pubblica amministrazione,
dove la tutela si estende anche al diritto soggettivo.
Si dice esclusiva perché nessun altro giudice (ed in
particolare quello ordinario) può decidere su tali
controversie. Le materie sono quelle indicate all’art.
133 del Codice. L’art. 7, comma 1, del Codice pone
il principio generale secondo cui, nelle specifiche
materie previste, vi è giurisdizione esclusiva solo
quando la lesione del diritto soggettivo deriva da
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti ri-
conducibili anche mediatamente all’esercizio del
potere amministrativo, con ciò traducendo in nor-
ma un principio ripetutamente affermato dalla
Corte Costituzionale (cfr. infra).
Con la modifica alla legge n. 241/1990, avvenuta con
legge n. 15/2005, il legislatore ha introdotto l’istitu-
to della nullità degli atti amministrativi, mentre ha
limitato i casi di annullabilità dei provvedimenti am-
ministrativi in sede giudiziaria. La relativa disciplina
è contenuta nei nuovi articoli 21-septies e 21-octies
della legge n. 241/1990, secondo cui è nullo il prov-
vedimento amministrativo che manca degli elementi
essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribu-
zione, che è stato adottato in violazione o elusione
la giustizia amministrativa - parte 20
del giudicato, nonché negli altri casi espressamente
previsti dalla legge, mentre è annullabile il provvedi-
mento amministrativo adottato in violazione di legge
o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.
Inoltre (ed è qui la limitazione) non è annullabile il
provvedimento adottato in violazione di norme sul
procedimento o sulla forma degli atti qualora, per
la natura vincolata del provvedimento, sia palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe po-
tuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Il provvedimento amministrativo non è comunque
annullabile per mancata comunicazione dell’avvio
del procedimento qualora l’amministrazione dimo-
stri in giudizio che il contenuto del provvedimento
non avrebbe potuto essere diverso da quello in con-
creto adottato.
3.2. Su alcune materie attribuite alla giurisdizione
esclusiva (servizi pubblici ed urbanistica)
Il Codice ha tradotto in norma i principi elaborati
dalla giurisprudenza costituzionale fissando i limi-
ti della giurisdizione esclusiva in materia di servizi
pubblici, urbanistica e edilizia nonché espropria-
zione rispettivamente alle lettere c), f) e g) dell’art.
133:
a) escludendo dalle controversie in materia di con-
cessione di beni pubblici e di pubblici servizi solo
quelle concernenti indennità, canoni ed altri corri-
spettivi;
b) attribuendo al giudice amministrativo le con-
troversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedi-
menti delle pubbliche amministrazioni in mate-
ria urbanistica e edilizia relativi a tutti gli aspetti
dell’uso del territorio, nonché quelle in materia
espropriativa riguardanti atti, provvedimenti, ac-
cordi e comportamenti, riconducibili, anche me-
diatamente, all’esercizio di un pubblico potere,
comprese le relative controversie di risarcimento
dei danni;
c) mantenendo al giudice ordinario le controversie
riguardanti la determinazione e la corresponsione
delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti
di natura espropriativa o ablativa. Le SS.UU. della
Corte di Cassazione, con ordinanza n. 22096 del
29.10.2015, hanno affermato che anche la determi-
nazione del “quantum” dovuto per l’acquisizione
sanante, di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001,
appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario
in considerazione della natura indennitaria, e non
risarcitoria, dell’indennizzo previsto;
1205
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
d) facendo salva la giurisdizione del Tribunale Su-
periore delle Acque Pubbliche e del Commissario
per la liquidazione degli usi civici.
3.3. (segue) In materia di affidamento di pubblici
lavori, servizi e forniture
Il legislatore era intervenuto sulla materia con
D.Lgs. n. 53/2010 dando attuazione della direttiva
2007/66/CE relativa al miglioramento dell’efficacia
delle procedure di ricorso in materia d’aggiudica-
zione degli appalti pubblici.
Già in quell’occasione era stata risolta l’annosa que-
stione della sorte del contratto stipulato tra la p.a.
e l’appaltatore/fornitore in caso di annullamento
dell’aggiudicazione definitiva, concentrando ogni
controversia di fronte al giudice amministrativo.
La norma è stata trasfusa nel codice alla lett. e)
dell’art. 133 secondo cui sono attribuite alla giu-
risdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie relative a procedure di affidamento di
pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti
comunque tenuti, nella scelta del contraente o del
socio, all’applicazione della normativa comunita-
ria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza
pubblica previsti dalla normativa statale o regio-
nale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione
della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di
inefficacia del contratto a seguito di annullamento
dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative.
Inoltre ricadono nella giurisdizione esclusiva anche
le controversie relative al divieto di rinnovo tacito dei
contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relati-
ve alla clausola di revisione del prezzo e al relativo
provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzio-
ne continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art.
115 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (ora D.Lgs. 18
aprile 2016, n. 50), nonché quelle relative ai provve-
dimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai
sensi dell’art. 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto.
3.4. (segue) Altre materie
L’art. 133 contiene un lungo elenco di controversie
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice am-
ministrativo. Oltre a quelle sopra richiamate si segna-
lano quelle indicate alla lettera a), in materia di:
1) risarcimento del danno ingiusto cagionato in con-
seguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termi-
ne di conclusione del procedimento amministrativo;
2) formazione, conclusione ed esecuzione degli
accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento
1206
amministrativo e degli accordi fra pubbliche ammi-
nistrazioni;
3) silenzio di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3, e prov-
vedimenti espressi adottati in sede di verifica di se-
gnalazione certificata, denuncia e dichiarazione di
inizio attività;
4) determinazione e corresponsione dell’indenniz-
zo dovuto in caso di revoca del provvedimento am-
ministrativo;
5) nullità del provvedimento amministrativo adot-
tato in violazione o elusione del giudicato;
6) diritto di accesso ai documenti amministrativi
e violazione degli obblighi di trasparenza ammini-
strativa.
L’art. 133 riporta poi una lunga serie di ipotesi di
giurisdizione esclusiva che risultavano in buona
parte previste da leggi speciali. Tra queste si segna-
lano, rinviando per il resto al testo della norma:
- lett. i) le controversie relative ai rapporti di lavoro
del personale in regime di diritto pubblico;
- lett. l) le controversie aventi ad oggetto tutti i prov-
vedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi
quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati,
adottati dalle c.d. Autorità indipendenti con esclu-
sione, dopo le modifiche introdotte con il D.Lgs. n.
160/2012, di quelli della Consob;
- lett. m) le controversie aventi ad oggetto i provve-
dimenti in materia di comunicazioni elettroniche,
compresi quelli relativi all’imposizione di servitù,
nonché i giudizi riguardanti l’assegnazione di diritti
d’uso delle frequenze;
- lett. o) le controversie, incluse quelle risarcitorie,
attinenti alle procedure e ai provvedimenti della
pubblica amministrazione concernenti la produzio-
ne di energia, ivi comprese quelle inerenti l’energia
da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di im-
portazione, le centrali termoelettriche e quelle rela-
tive ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da
ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale
o rete nazionale di gasdotti;
- lett. p) le controversie aventi ad oggetto le ordi-
nanze e i provvedimenti commissariali adottati in
tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, nonché - per la riforma del 2012 - gli atti,
i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi
dell’articolo 5, commi 2 e 4 della medesima legge n.
225 del 1992, e le controversie comunque attinen-
ti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei

rifiuti, seppure posta in essere con comportamen-
ti della pubblica amministrazione riconducibili,
anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico
potere, quand’anche relative a diritti costituzional-
mente tutelati;
- lett. q) le controversie aventi ad oggetto i prov-
vedimenti anche contingibili ed urgenti, emanati
dal Sindaco in materia di ordine e sicurezza pub-
blica, di incolumità pubblica e di sicurezza urba-
na, di edilità e di polizia locale, d’igiene pubblica
e dell’abitato;
- lett. r) le controversie aventi ad oggetto i provvedi-
menti relativi alla disciplina o al divieto dell’eserci-
zio d’industrie insalubri o pericolose;
- lett. s) le controversie aventi ad oggetto atti e prov-
vedimenti adottati in violazione delle disposizioni
in materia di danno all’ambiente, nonché avverso il
silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente
e della tutela del territorio e del mare e per il risarci-
mento del danno subito a causa del ritardo nell’at-
tivazione, da parte del medesimo Ministro, delle
misure di precauzione, di prevenzione o di conteni-
mento del danno ambientale, nonché quelle ineren-
ti le ordinanze ministeriali di ripristino ambientale
e di risarcimento del danno ambientale;
- lett. t) le controversie relative all’applicazione del
prelievo supplementare nel settore del latte e dei
prodotti lattiero-caseari.
3.5. Questioni processuali e la translatio judicii
Il Codice ha recepito gli ultimi indirizzi giurispru-
denziali della Corte di Cassazione secondo cui la
pronuncia sul merito della domanda da parte del
giudice adito ha, come necessario presupposto, il ri-
conoscimento della propria giurisdizione, cosicché
in mancanza di specifica impugnazione di tale sta-
tuizione, si forma il giudicato implicito sulla giuri-
sdizione, non più contestabile nei successivi gradi di
giudizio (Cass., sez. un., 9 ottobre 2008, n. 24883).
Infatti, ai sensi dell’art. 9 del Codice, il difetto di
giurisdizione è rilevato in primo grado anche d’uf-
ficio, mentre nei giudizi di impugnazione è rilevato
solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo
della sentenza che, in modo esplicito o implicito, ha
statuito sulla giurisdizione.
Nel giudizio amministrativo è ammesso il ricorso
alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per il
regolamento preventivo di giurisdizione.
Successivamente alle sentenze della Corte Costi-
tuzionale n. 77 del 12.3.2007 e delle Sezioni Unite
la giustizia amministrativa - parte 20
della Corte di Cassazione n. 4109 del 22.2.2007 che
avevano ammesso la traslatio iudicii il legislato-
re è intervenuto con l’art. 59 della legge n. 69 del
18.6.2009, dettando una disciplina generale per tut-
te le giurisdizioni.
Il Codice, all’art. 11, riprende tale disciplina con
qualche precisazione. In pratica, il giudice inizial-
mente adito nel dichiarare il proprio difetto di giu-
risdizione deve indicare anche il giudice nazionale
che ritiene munito di giurisdizione. Se, nel termine
di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza
con cui è stata declinata la giurisdizione, la domanda
viene riproposta al giudice indicato, le parti restano
vincolate a tale indicazione e sono fatti salvi gli effetti
sostanziali e processuali come se il giudice fosse stato
adito fin dall’instaurazione del primo giudizio, ferme
restando le preclusioni e le decadenze intervenute.
Tuttavia il giudice davanti al quale la causa è stata
riassunta, qualora non sia intervenuta in ordine alla
controversia una decisione delle Sezioni Unite della
Cassazione, può sollevare d’ufficio tale questione
davanti alle medesime Sezioni Unite.
L’inosservanza del termine di tre mesi per la rias-
sunzione o per la prosecuzione del giudizio com-
porta l’estinzione del processo e impedisce la con-
servazione degli effetti sostanziali e processuali della
domanda.
Nei giudizi riproposti di fronte al giudice ammini-
strativo, questi - ricorrendone i presupposti - può
concedere la rimessione in termini per errore scu-
sabile; inoltre le prove raccolte davanti al giudice
privo di giurisdizione possono essere valutate come
argomenti di prova.
All’ultimo comma è precisato che le misure cau-
telari perdono la loro efficacia trenta giorni dopo
la pubblicazione del provvedimento che dichia-
ra il difetto di giurisdizione del giudice che le ha
emanate, ma che le parti possono riproporre le
domande cautelari al giudice munito di giurisdi-
zione.
3.6. La giurisdizione di merito
Le materie su cui la giurisdizione del giudice am-
ministrativo è estesa al merito sono elencate all’art.
134 del Codice e riguardano:
a) l’attuazione delle pronunce giurisdizionali esecu-
tive o del giudicato e quindi il giudizio di ottem-
peranza;
b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attri-
buiti alla giurisdizione amministrativa;
1207
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è
devoluta alla giurisdizione del giudice ammini-
strativo, comprese quelle applicate dalle Autori-
tà amministrative indipendenti e quelle previste
dall’art. 123, con esclusione di quelle applicate
dalla Consob e della Banca d’Italia, a seguito delle
sentenze della Corte Costituzionale n. 162/2012
e 94/2014;
d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali;
e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematogra-
fico.
In tali materie il giudice, con la sentenza, può sosti-
tuirsi all’amministrazione.
3.7. Rapporti con l’arbitrato
L’art. 12 del Codice ha confermato la previsione già
contenuta nell’art. 6 della legge n. 205/2000 secon-
do cui «le controversie concernenti diritti soggettivi
devolute alla giurisdizione del giudice amministra-
tivo possono essere risolte mediante arbitrato ritua-
le di diritto».
In via generale va segnalato che il giudizio arbitrale
costituisce una facoltà (in quanto rimesso alla con-
corde e libera determinazione delle parti), può ri-
guardare esclusivamente diritti soggettivi (cosicché
non si estende a tutte le controversie attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo)
e deve essere di tipo rituale e di diritto (è quindi
escluso sia l’arbitrato irrituale sia quello rituale ma
secondo equità). La previsione, pur con tutte le in-
certezze del caso, è senz’altro da apprezzare alla luce
anche del notevole ampliamento della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo. Con il D.Lgs.
n. 195/2011 è stato precisato che il procedimento
applicabile è quello di cui agli articoli 806 e seguenti
del codice di procedura civile.
4. Competenza
Una delle più rilevanti modifiche introdotte dal
Codice è l’inderogabilità della competenza per ter-
ritorio.
Contrariamente al regime precedente, il difetto di
competenza per territorio è rilevabile anche d’uffi-
cio e preclude l’esame delle domande cautelari. In
tal modo è stato posto fine a quello che a volte ac-
cadeva in passato e cioè alla possibilità per il ricor-
rente di adire qualunque TAR ed ottenere da questo,
anche in caso di contestazione circa la competenza,
la decisione sulla domanda cautelare.
1208
Il codice indica agli artt. 13 e 14 i criteri per il riparto
della competenza, distinguendo tra competenza per
territorio e competenza funzionale. Stante l’unicità del
giudice amministrativo di primo grado non esiste il
criterio di riparto basato sul valore della controversia.
Per la competenza per territorio il Codice individua,
quale foro generale, il TAR nella cui circoscrizione
ha sede l’ente ovvero alla cui circoscrizione sono li-
mitati gli effetti dei provvedimenti, atti, accordi o
comportamenti.
Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti
occorre fare riferimento alla sede di servizio.
In tutti gli altri casi, per gli atti statali è competente
il TAR del Lazio, mentre per gli atti degli altri sog-
getti ultraregionali è competente il TAR nella cui
circoscrizione ricade la loro sede.
L’art. 135 del Codice individua numerose contro-
versie per le quali è funzionalmente competente il
TAR del Lazio (procedimenti relativi a magistrati,
autorità indipendenti, i provvedimenti emessi in si-
tuazione di emergenza ai sensi dell’art. 5 della legge
n. 225/1992, ecc.), mentre è funzionalmente com-
petente il TAR della Lombardia, sede di Milano, per
le controversie relative ai poteri esercitati dall’Auto-
rità per l’energia elettrica, il gas e il servizio idrico.
Infine, il giudice dell’ottemperanza è sempre quello
che ha emesso la sentenza di cui è chiesta l’esecu-
zione.
Con successivi interventi legislativi è stato precisato
che la competenza, sia quella territoriale che funzio-
nale, è inderogabile anche per il giudizio cautelare e
che la competenza territoriale relativa al provvedi-
mento da cui deriva l’interesse a ricorrente, attrae
anche quella relativa agli atti presupposti, ad ecce-
zione di quelli normativi e generali per i quali ri-
mangono fermi gli ordinari criteri.
Come detto il difetto di competenza può essere ri-
levato d’ufficio in primo grado; in appello può es-
sere rilevato solo se dedotto con specifico motivo
di appello.
La riforma del 2012 ha soppresso l’istituto del rego-
lamento preventivo di competenza, poiché il giudi-
ce, in caso di proposizione della domanda cautelare,
deve preventivamente decidere sulla propria com-
petenza. Qualora non sia stata avanzata domanda
cautelare, le altre parti (cioè l’amministrazione o i
controinteressati) possono eccepire l’incompetenza
solo entro il termine previsto per la loro costituzio-
ne in giudizio (sessanta giorni dalla notifica).
Il Tribunale, in ambedue i casi, decide sulla que-
stione di competenza con ordinanza, indicando il
giudice ritenuto competente di fronte al quale il

giudizio deve essere riassunto nel termine di tren-
ta giorni. Il giudice indicato come competente può
sollevare d’ufficio il regolamento di competenza.
Anche la parte può proporre il regolamento di com-
petenza, avverso l’ordinanza, nel termine di trenta
giorni dalla notifica oppure, in mancanza, di ses-
santa giorni dalla pubblicazione. La parte che ha
riassunto il processo decade dal diritto di proporre
regolamento di competenza.
Qualora il Consiglio di Stato indichi come compe-
tente un tribunale diverso da quello adito, il giudi-
zio deve essere riassunto nel termine perentorio di
trenta giorni dalla notifica oppure, in mancanza di
notifica, entro sessanta giorni dalla pubblicazione.
La decisione del Consiglio di Stato sulla competen-
za è vincolante per tutti i giudici.
I provvedimenti cautelari, sia monocratici che
cautelari, pronunciati dal giudice dichiarato in-
competente perdono efficacia decorsi trenta gior-
ni dalla data di pubblicazione dell’ordinanza che
regola la competenza. La domanda cautelare può
sempre essere riproposta al giudice dichiarato
competente.
5. Le azioni esperibili
Altra significativa innovazione del codice riguarda
la codificazione delle azioni esperibili di fronte al
giudice amministrativo. La disciplina è contenuta
negli artt. 29-32.
In primo luogo è stata confermata l’azione di annul-
lamento dei provvedimenti amministrativi per vio-
lazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere.
Tale azione deve essere proposta entro il termine di
decadenza di sessanta giorni (art. 29).
Innovativa invece è la disciplina dell’azione di con-
danna.
Ai sensi dell’art. 30 del Codice, tale azione può essere
proposta contestualmente ad altra azione o, nei casi
di giurisdizione esclusiva, anche in via autonoma.
Sempre in via autonoma, ma entro il termine di
centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fat-
to si è verificato ovvero dalla conoscenza del prov-
vedimento se il danno deriva direttamente da que-
sto, può essere chiesta la condanna al risarcimento
del danno ingiusto per lesione di interessi legittimi
derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività am-
ministrativa.
Qualora sia stata proposta azione di annullamento,
la domanda risarcitoria può essere formulata nel
corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi
giorni dal passaggio in giudicato della relativa sen-
tenza. Sia la Corte Costituzionale, con ordinanza n.
la giustizia amministrativa - parte 20
57 del 31.3.2015, sia l’Adunanza Plenaria del Consi-
glio di Stato, con sentenza n. 6 del 6.7.2015, hanno
affermato che il termine decadenziale di 120 giorni
non trova applicazione per i fatti illeciti anteriori
all’entrata in vigore del codice, per i quali - dun-
que - è rimasto fermo il termine quinquennale di
prescrizione. La Corte Costituzionale, con sentenza
n. 94 del 4.5.2017 ha riconosciuto la legittimità co-
stituzionale del termine decadenziale di 120 giorni
per la proposizione del ricorso. Inoltre, trattandosi
di decadenza e non di prescrizione, il termine non
può neppure essere interrotto con l’invio di una dif-
fida o altro atto equivalente.
Può essere chiesto anche il risarcimento del dan-
no causato dal mancato esercizio dell’attività am-
ministrativa obbligatoria. In tal caso il termine di
centoventi giorni non decorre fintanto che perdura
l’inadempimento; in ogni caso il termine inizia a
decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine
per provvedere.
Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere
chiesto il risarcimento del danno da lesione di di-
ritti soggettivi entro il termine previsto per la loro
prescrizione.
Nel determinare il risarcimento il giudice valuta
tutte le circostanze di fatto e il comportamento
complessivo delle parti e, comunque, esclude il
risarcimento dei danni che si sarebbero potuti
evitare usando l’ordinaria diligenza, anche at-
traverso l’esperimento degli strumenti di tutela
previsti.
La cognizione dell’azione di condanna per il risar-
cimento dei danni causati da provvedimenti ille-
gittimi ovvero dall’inerzia della pubblica ammini-
strazione appartiene alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo. Inoltre la nuova disciplina
recepisce l’orientamento dell’inesistenza della c.d.
pregiudiziale amministrativa, ma sottopone l’azio-
ne autonoma di risarcimento dei danni a un termi-
ne ridotto di decadenza, negando altresì il risarci-
mento per quei danni che la parte avrebbe potuto
evitare proponendo tempestivamente l’azione di
annullamento (Ad. Plen. n. 3/2011).
Con il D.Lgs. n. 160/2012, recependo l’orientamen-
to maturato dalla citata decisione dell’Adunanza
Plenaria n. 3/2011, è stata prevista, tra le azioni di
condanna, anche quella c.d. di “adempimento”, vol-
ta cioè ad ottenere il rilascio di un provvedimento
purché tale domanda sia proposta contestualmente
all’azione di annullamento e sussistano i medesimi
presupposti per l’accertamento della fondatezza
della domanda previsti in caso di silenzio (cfr. in-
1209
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
fra e cioè: attività vincolata, mancanza di ulteriori
margini di discrezionalità, non necessità di accerta-
menti istruttori).
L’art. 31 disciplina le azioni avverso il silenzio e de-
claratoria di nullità.
Quanto alle prime, decorsi i termini per la conclu-
sione del procedimento amministrativo, chi vi ha
interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo
dell’amministrazione di provvedere. L’azione può
essere proposta fintanto che perdura l’inadempi-
mento e, comunque, non oltre un anno dalla sca-
denza del termine di conclusione del procedimento.
Non è necessaria alcuna preventiva diffida all’am-
ministrazione.
Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della
pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di
attività vincolata o quando non residuano ulteriori
margini di esercizio della discrezionalità e non sono
necessari adempimenti istruttori che debbano esse-
re compiuti dall’amministrazione.
Il Codice ha introdotto un termine di decadenza per
l’azione di nullità: la relativa domanda deve esser
proposta entro il termine di decadenza di centot-
tanta giorni. La nullità dell’atto può sempre essere
opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’uf-
ficio dal giudice.
6. Contenuto delle sentenze
Altra rilevante innovazione è quella dell’art. 34 del
Codice che disciplina il contenuto delle sentenze di
merito.
In primo luogo la disposizione indica il possibile
contenuto delle sentenze che, nei limiti della doman-
da, accolgono la pretesa del ricorrente. Pertanto:
a) nei giudizi di annullamento, il giudice annulla in
tutto o in parte il provvedimento impugnato;
b) nei giudizi avverso il silenzio, ordina all’ammi-
nistrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un
termine;
c) qualora sia stata esperita un’azione di condan-
na, il giudice condanna l’amministrazione al paga-
mento di una somma di denaro, anche a titolo di
risarcimento del danno, all’adozione delle misure
idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva
dedotta in giudizio e dispone misure di risarci-
mento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 del
codice civile;
d) qualora sia stata esperita un’azione di adempi-
mento, con la modifica introdotta nel 2012, il giu-
1210
dice condanna l’amministrazione al rilascio del
provvedimento richiesto dal ricorrente, qualora tale
domanda sia stata presentata contestualmente all’a-
zione di annullamento o a quella avverso il silen-
zio, però esclusivamente nell’ipotesi in cui si tratti
di attività vincolata, ovvero non residuino ulterio-
ri margini di discrezionalità e non siano necessari
adempimenti istruttori di competenza dell’ammi-
nistrazione;
e) nei casi di giurisdizione di merito, il giudice adot-
ta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello
impugnato.
Innovativa, invece, è la previsione secondo cui in
ogni caso il giudice dispone le misure idonee ad as-
sicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce
non sospese, compresa la nomina di un commissa-
rio ad acta, che può avvenire anche in sede di co-
gnizione con effetto dalla scadenza di un termine
assegnato per l’ottemperanza.
In pratica il giudice del merito può addirittura det-
tare disposizioni per l’esecuzione della sentenza,
anticipando sostanzialmente il giudizio di ottem-
peranza.
In nessun caso, però, il giudice può pronunciare
con riferimento a poteri amministrativi non ancora
esercitati. Inoltre non può conoscere della legittimi-
tà degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impu-
gnare con l’azione di annullamento, salvo che abbia
esperito l’azione di condanna nel termine decaden-
ziale di centoventi giorni.
In caso di condanna pecuniaria, il giudice può,
in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i
criteri in base ai quali il debitore deve proporre a
favore del creditore il pagamento di una somma en-
tro un congruo termine, salvo intervenire di nuovo
qualora le parti non giungano ad un accordo.
TITOLO II
Il giudizio amministrativo ordinario
Cap. I
Premessa
Il Codice ha confermato le innovazioni già conte-
nute nella legge n. 205/2000, cosicché accanto al
giudizio ordinario, sono previsti diversi riti speciali,
compreso quello monitorio.
Nel presente Titolo tratteremo del processo ordina-

rio; in quelli successivi del processo cautelare e di
quelli speciali.
Cap. II
La fase di iniziativa del giudizio
1. Il ricorso
Il processo amministrativo è un processo di parti,
rimesso alla piena disponibilità di queste in ordine
sia all’agire in giudizio sia al contenuto delle censure
e delle richieste.
L’atto con cui ha inizio il giudizio amministrativo
è il ricorso che, ai sensi dell’art. 40 del Codice, deve
essere indirizzato al giudice adito e contenere, a se-
guito della modifica di cui al D.Lgs. n. 160/2012:
a) gli elementi identificativi del ricorrente, del suo
difensore e delle parti nei cui confronti il ricorso è
proposto. In particolare per il ricorrente e il suo di-
fensore deve essere indicato il codice fiscale;
b) l’indicazione dell’oggetto della domanda, ivi
compreso l’atto o il provvedimento eventualmente
impugnato, la data della sua notificazione, comuni-
cazione o comunque della sua conoscenza;
c) l’esposizione sommaria dei fatti;
d) i motivi specifici (causa petendi) su cui si fonda
il ricorso;
e) l’indicazione dei mezzi di prova;
f) l’indicazione dei provvedimenti chiesti al giudice
(petitum);
g) la sottoscrizione del ricorrente, se sta in giudizio
personalmente, oppure del difensore, con indica-
zione, in questo caso, della procura speciale.
Con la riforma del 2012, sono state per così dire sud-
divise le parti del ricorso e cioè esposizione dei fatti,
indicazione dei motivi specifici e dei provvedimenti
richiesti (lett. c, d, e, che precedono) prima cumu-
lati in un’unica previsione. Tale suddivisione è stata
introdotta con lo scopo di circoscrivere le censure ai
motivi di ricorso veri e propri, appunto “specifici”,
escludendo per il futuro la possibilità di estrapolare
censure da argomentazioni contenute in altre parti
del ricorso e, in particolare, dalla esposizione dei fatti.
Proprio per evitare tale fenomeno, con la cita-
ta riforma è stato introdotto un ulteriore comma
che sanziona con l’inammissibilità i motivi (e non
quindi il ricorso) che sono stati proposti in viola-
zione della regola sopra richiamata.
la giustizia amministrativa - parte 20
Ovviamente la deduzione di motivi generici è
ammissibile solo quando ciò dipenda da colpa
dell’amministrazione che - per esempio - non ri-
lasci, sebbene richiesta, copia degli atti relativi al
provvedimento impugnato. I motivi devono essere
tutti dedotti all’atto della proposizione del ricorso,
ma possono essere anche integrati con atto separa-
to, purché notificato entro il termine di decadenza
fissato per la proposizione del ricorso (v. infra).
Scaduto tale termine è ammessa unicamente la pro-
posizione di motivi aggiunti quando, nel corso della
lite ed anche per la prima volta in appello, dalla do-
cumentazione prodotta dagli avversari il ricorrente
rilevi nuovi vizi di legittimità dell’atto impugnato.
I motivi aggiunti devono essere notificati alle altre
parti e con essi possono essere impugnati anche
provvedimenti connessi (v. infra).
L’art. 44 del Codice prevede le conseguenze per le al-
tre violazioni o omissioni sul contenuto del ricorso.
In pratica il ricorso è radicalmente nullo se manca
la sottoscrizione; per tutte le altre previsioni si ve-
rifica la nullità solo se vi è incertezza assoluta sulle
persone o sull’oggetto della domanda. La nullità è
rilevabile d’ufficio.
In presenza di mere irregolarità il collegio (e quindi
al momento della decisione del ricorso nel merito)
può ordinare la rinnovazione del ricorso entro un
termine a tal fine fissato.
La costituzione degli intimati sana, di norma, ogni
nullità della notificazione del ricorso; mentre qualo-
ra la nullità della notifica non dipenda da causa non
imputabile al notificante e il destinatario della notifi-
cazione non si sia costituito, il giudice può concedere
un termine per la rinnovazione della notifica.
Nel ricorso avente per oggetto l’impugnazione di
un atto amministrativo, nell’ambito della giurisdi-
zione di legittimità, le conclusioni (petitum) si so-
stanziano nella richiesta di annullamento dell’atto
mentre, nella giurisdizione di merito, può essere
chiesta altresì la riforma, in tutto o in parte, del-
lo stesso; negli altri giudizi dipende dall’oggetto
della controversia, potendo anche contenere, nelle
controversie devolute alla giurisdizione esclusiva,
la richiesta di condanna dell’amministrazione al
pagamento di somme di denaro ovvero di risar-
cimento in forma specifica, compresa la condanna
ad obblighi di fare.
Come detto la mancanza della sottoscrizione pro-
duce la nullità del ricorso.
Di fronte ai giudici amministrativi sono abilitati
alla difesa gli avvocati (per il TAR) e gli avvocati
iscritti nell’albo speciale dei patrocinanti innan-
1211
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
zi alle giurisdizioni superiori (per il Consiglio di
Stato). Nel giudizio di primo grado le parti (che
non sono anche avvocati) possono stare perso-
nalmente in giudizio, senza l’assistenza di difen-
sori, nelle controversie riguardanti l’accesso ai
documenti, in quelle elettorali e nei giudizi rela-
tivi al diritto dei cittadini dell’Unione europea e
dei loro familiari di circolare e soggiornare libe-
ramente nel territorio degli stati membri.
Il difensore deve essere munito di procura alla lite
che per essere idonea deve essere anteriore alla no-
tificazione del ricorso. La procura, oltre che per atto
notarile, può essere rilasciata a margine o in calce al
ricorso; in tal caso la firma del ricorrente deve essere
necessariamente autenticata dal difensore.
Nel processo amministrativo, a differenza di quello
civile, non è ammesso il mandato generale alle liti.
Conseguentemente il mandato deve essere conferi-
to per ciascun giudizio, ma - se non diversamente
disposto - si intende conferito per svolgere ogni at-
tività difensiva compresa la proposizione dei motivi
aggiunti e il ricorso incidentale. Inoltre è consentito
rilasciare la procura per il giudizio di appello unita-
mente a quella per il giudizio di primo grado (art.
101 del Codice).
2. L’impugnazione di provvedimenti connessi. Ri-
corsi collettivi e cumulativi
L’art. 23 del Codice ha confermato la previsione se-
condo cui tutti i provvedimenti adottati in penden-
za del ricorso tra le stesse parti, connessi all’oggetto
del ricorso stesso, sono impugnati mediante propo-
sizione di motivi aggiunti.
La previsione riveste una rilevanza pratica, poiché
evita di dover effettuare ricorsi autonomi avverso
ogni provvedimento connesso, mentre sotto un
profilo teorico riveste scarsa rilevanza poiché l’im-
pugnazione di nuovi provvedimenti e l’introduzio-
ne di nuove domande sono soggette alla medesima
disciplina prevista per la proposizione del ricorso,
compresi i termini ed anche il pagamento del con-
tributo unificato.
Del resto l’impugnativa mediante motivi aggiunti
costituisce, per la parte, una facoltà e non un obbli-
go, poiché è sempre ammessa la proposizione di un
ricorso autonomo.
Occorre ricordare che nel processo amministrativo
impugnatorio la regola generale è che il ricorso deve
avere ad oggetto un solo provvedimento e che i vizi
dedotti si riferiscano strettamente a quest’ultimo,
salvo che tra gli atti impugnati esista una connes-
1212
sione procedimentale o funzionale (da accertarsi in
modo rigoroso onde evitare la confusione di con-
troversie con conseguente aggravio dei tempi del
processo, ovvero l’abuso dello strumento proces-
suale per eludere le disposizioni fiscali in materia
di contributo unificato), tale da giustificare la pro-
posizione di un ricorso cumulativo, proposto cioè
avverso più provvedimenti (cosi Cons. Stato, Ad.
Plen., 27 aprile 2015, n. 5).
Limitazioni ancora più stringenti vi sono in caso di
ricorsi collettivi, quando più persone impugnano il
medesimo (o i medesimi) provvedimenti. Anche qui
la regola è la proposizione di un ricorso da parte di
ciascun soggetto interessato. Conseguentemente la
proposizione contestuale di un’impugnativa da par-
te di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso
atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta
al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno nega-
tivo che di segno positivo: i primi sono rappresen-
tati dall’assenza di una situazione di conflittualità
di interessi, anche solo potenziale, per effetto della
quale l’accoglimento della domanda di una parte dei
ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con
quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’i-
dentità delle posizioni sostanziali e processuali dei
ricorrenti, essendo necessario che le domande giu-
risdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti
impugnati abbiano lo stesso contenuto e che venga-
no censurati per gli stessi motivi (così Cons. Stato,
sez. III, 21 marzo 2016, n. 1120; sez. IV, 27 gennaio
2015, n. 363 e Tar Valle d’Aosta 8 marzo 2017, n. 10).
3. La notificazione del ricorso ed il termine per im-
pugnare
L’art. 42 del Codice dispone che qualora sia propo-
sta domanda di annullamento, il ricorso deve essere
notificato all’organo che ha emesso l’atto impugna-
to, ai controinteressati ai quali l’atto direttamente si
riferisce entro il termine di giorni sessanta da quello
in cui l’interessato ne abbia ricevuta la notifica, o
ne abbia comunque avuta piena conoscenza o, per
gli atti per i quali non sia richiesta la notifica indi-
viduale, dal giorno in cui sia scaduto il termine per
la pubblicazione se prevista da disposizioni di legge
o regolamento.
In presenza di più controinteressati, nel termine di
sessanta giorni è sufficiente che il ricorso sia noti-
ficato, oltre all’organo che ha emesso l’atto, ad al-
meno uno di essi, salvo l’obbligo - in tal caso - di
integrare successivamente le notificazioni anche nei
confronti degli altri.

Il ricorso, di contro, non deve essere notificato ai co-
interessati, cioè ai soggetti legittimati ad impugnare
autonomamente il provvedimento.
Qualora sia proposta azione di condanna, anche
in via autonoma, oltre al rispetto dei termini per
la proposizione del ricorso (cioè - di norma - 120
giorni), il ricorso deve essere notificato anche agli
eventuali beneficiari dell’atto illegittimo; in man-
canza il ricorso è comunque ammissibile ma il
giudice deve disporre l’integrazione del contrad-
dittorio.
Il termine per ricorrere è aumentato di 30 giorni
se le parti o alcuna di esse risiedono in altro Stato
d’Europa, e di 90 giorni, se risiedono fuori d’Euro-
pa. Inoltre, per il computo del termine deve tenersi
conto anche della sospensione per il periodo feriale
(dal 1° al 31 agosto, periodo così ridotto con il D.L.
n. 132/2014 conv. in legge n. 162/2014) previsto dal-
la legge n. 742 del 17.10.1969. Tale sospensione non
si applica al giudizio cautelare.
La notificazione dei ricorsi proposti contro le am-
ministrazioni statali deve essere effettuata presso la
sede dell’avvocatura competente, secondo il giudice
adito, e non presso l’autorità che ha emanato l’atto.
Per i ricorsi al TAR del Lazio o al Consiglio di Stato
la notifica deve sempre aver luogo presso l’Avvoca-
tura generale, mentre negli altri casi presso le rispet-
tive Avvocature distrettuali.
Alle Regioni e agli altri enti pubblici che hanno
deciso in via generale di avvalersi dell’Avvocatura
dello Stato si applicano le disposizioni sopra vi-
ste; in tutti gli altri casi vale la regola generale: la
notifica deve avere per destinatario l’organo che
ha la rappresentanza legale dell’ente. La conse-
gna all’Amministrazione può essere fatta anche
a mani di chi è autorizzato a ricevere le notifi-
cazioni o - in difetto - a mani di qualunque di-
pendente.
La notificazione del ricorso deve essere effettuata
secondo le regole del codice di procedura civile.
In particolare la notificazione, per il notificante,
si perfeziona al momento della consegna dell’atto
all’ufficiale giudiziario oppure all’ufficio postale,
in caso di notifica da parte dello stesso difenso-
re. Per il destinatario, invece, la notificazione si
perfeziona nei momenti già previsti dal codice di
procedura civile o dalle leggi speciali (al momen-
to della ricezione dell’atto, oppure per compiuta
giacenza).
La generale introduzione del processo ammini-
strativo telematico (P.A.T.) ha comportato anche
la giustizia amministrativa - parte 20
la possibilità di un maggiore utilizzo delle notifi-
che tramite PEC che gli avvocati possono eseguire
in proprio. Senonché tale modalità di notifica tro-
va un concreto ostacolo nel mancato adeguamento
da parte delle pubbliche amministrazioni. Infatti
questa notifica, per essere valida, non può essere
fatta a qualunque PEC riconducibile all’ente pub-
blico, ma solo a quella inserita nell’apposito regi-
stro tenuto dal Ministero della Giustizia. In par-
ticolare non è più considerato pubblico (e quindi
non sono più validi gli indirizzi PEC ivi indicati
ai fini della notifica) il registro IPA, cioè l’Indice
delle Pubbliche Amministrazioni dove quasi tutti
gli Enti Pubblici sono registrati. Per una corretta
notifica tramite PEC occorre quindi preventiva-
mente verificare che l’indirizzo sia inserito nell’e-
lenco ministeriale.
4. Deposito del ricorso
Il deposito del ricorso e dei relativi documenti e atti
deve essere eseguito esclusivamente in via telema-
tica mediante invio, tramite PEC e all’indirizzo del
giudice adito, di uno speciale modulo (scaricabile
dal sito ufficiale giustizia-amministrativa) debita-
mente compilato.
Il deposito deve avvenire entro il termine peren-
torio di trenta giorni dal momento in cui l’ultima
notificazione si è perfezionata nei confronti del
destinatario. È comunque possibile depositare il
ricorso anche prima del perfezionamento della
notifica per il destinatario, salvo l’onere di fornire
in seguito la prova dell’avvenuta notifica. Tutti gli
eventuali originali cartacei (ricorso, ricevute delle
notifiche, mandato difensivo, ecc.) sono trattenuti
dal difensore, mentre vengono depositate le copie
informatiche di tali atti dichiarate conformi dallo
stesso difensore.
Entro lo stesso termine previsto per il deposito del
ricorso (ma l’inosservanza non implica decadenza
nel giudizio di primo grado) devono essere depo-
sitati la copia del provvedimento impugnato ed i
documenti di cui il ricorrente intenda avvalersi in
giudizio.
La costituzione in giudizio del ricorrente nel pro-
cedimento amministrativo ha effetti diversi da
quella dell’attore nel processo civile. Infatti men-
tre nel processo civile è con la notifica della cita-
zione che viene costituito il rapporto processuale,
con tutti gli effetti sostanziali e processuali che ne
derivano, nel processo amministrativo è solo con
1213
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
il deposito del ricorso che si instaura il giudizio. Il
mancato tempestivo deposito comporta la perdi-
ta di ogni rilevanza alla notifica del ricorso, tant’è
che è consentito - ove i termini lo consentano -
procedere alla notifica di un nuovo ricorso ed al
suo (tempestivo) deposito.
Il difensore deve indicare nel ricorso, oltre ai dati
fiscali propri e della parte, anche un numero di fax
ed un indirizzo di posta elettronica certificata dove
intende ricevere le comunicazioni relative al pro-
cesso. Inoltre deve eleggere domicilio nel comune
ove ha sede il TAR o la sezione distaccata, ovvero a
Roma nei giudizi di fronte al Consiglio di Stato. In
mancanza la parte si intende domiciliata presso la
segreteria del giudice adito.
Cap. III
Costituzione in giudizio delle altre parti ed
attività preliminari
1. Costituzione delle altre parti ed oneri specifici a
carico dell’amministrazione resistente
L’art. 46 del Codice disciplina la costituzione in
giudizio delle parti diverse dal ricorrente: in pratica
nel termine di sessanta giorni dal perfezionamento
della notifica, l’organo che ha emesso l’atto impu-
gnato e le altre parti interessate possono costituirsi
in giudizio presentare memorie, fare istanze e pro-
durre documenti.
Il termine è perentorio esclusivamente per eccepi-
re l’incompetenza del giudice adito; per il resto è
meramente ordinatorio non comportando alcuna
decadenza, salvo le eventuali preclusioni nel frat-
tempo maturate determinate dall’effettivo svolgi-
mento del giudizio (termine per la produzione di
documenti, deposito di memorie ecc.).
In ogni caso, entro lo stesso termine, l’ammini-
strazione resistente deve produrre l’eventuale
provvedimento impugnato, nonché gli atti e i
documenti in base ai quali l’atto è stato emanato,
quelli in esso citati, e quelli che l’amministrazio-
ne ritiene utili al giudizio. Qualora ciò avvenga
la segreteria del TAR deve darne comunicazione
alle parti costituite.
2. Ricorso incidentale e domanda riconvenzionale
I controinteressati, ma non l’Amministrazione re-
sistente, possono proporre nello stesso giudizio un
ricorso incidentale, al fine di paralizzare la pretesa
1214
del ricorrente, contestando il provvedimento impu-
gnato sotto altri aspetti per loro lesivi.
Tutte le parti resistenti, compresa l’Amministrazio-
ne, possono proporre nei confronti dei ricorrenti le
domande riconvenzionali dipendenti dai titoli già
dedotti in giudizio. Tali domande, che assumono
particolare rilievo nelle azioni di condanna e nei
giudizi attribuiti alla giurisdizione esclusiva del giu-
dice amministrativo, devono essere proposte nelle
forme del ricorso incidentale e nel rispetto dello
stesso termine, ossia entro sessanta giorni decor-
renti dalla notifica del ricorso principale.
Il ricorso incidentale (contenente o meno doman-
de riconvenzionali) deve essere notificato alle parti
personalmente e, a quelle costituite, direttamente al
loro difensore, ai sensi dell’art. 170 c.p.c. Per il de-
posito e per la costituzione delle altre parti, valgono
le stesse disposizioni e termini previsti per il ricorso
principale.
Il ricorso incidentale con cui i controinteressati
contestano, sotto altri profili, gli atti impugnati si
trova in posizione accessoria e strettamente dipen-
dente rispetto al ricorso principale, cosicché deve
essere dichiarato inammissibile qualora quello ven-
ga respinto, ovvero dichiarato irricevibile, inammis-
sibile o improcedibile.
Ciò dipende dal differente interesse processuale che
sottostà ai due ricorsi: nel ricorso principale l’inte-
resse è dato dalla lesione alla posizione giuridica del
ricorrente ad opera dello stesso provvedimento am-
ministrativo; in quello incidentale, invece, l’interesse
del controinteressato a censurare il provvedimento
è determinato dalla proposizione del ricorso princi-
pale. Con il ricorso incidentale il controinteressato
amplia il thema decidendum introducendo in via di
azione ciò che, nella sostanza, altro non è che una
eccezione, poiché lo scopo è quello di paralizzare la
pretesa del ricorrente principale, e quindi in ultima
analisi di «salvare» il provvedimento impugnato dal
quale il controinteressato trae vantaggio.
Il ricorso incidentale, per la sua natura accessoria,
non può essere proposto da chi aveva l’onere di ri-
correre in via principale; è tuttavia possibile conver-
tire il ricorso incidentale in principale, se proposto
entro i termini per ricorrere in via principale.
Alla conclusione di una complessa elaborazione
giurisprudenziale, si ritiene che il ricorso incidenta-
le debba essere esaminato preliminarmente quando
tende a contestare la legittimazione alla proposizio-
ne del ricorso principale o, comunque, a paralizzare
l’azione principale per ragioni di ordine processuale,
trattandosi di questioni che hanno una priorità logi-

ca su quelle sollevate dal ricorrente principale. In tali
casi l’accoglimento del ricorso incidentale (per esem-
pio: esclusione dalla gara del ricorrente principale)
determina l’improcedibilità del ricorso principale
per difetto di interesse (seguendo l’esempio: il ricor-
rente principale, non potendo partecipare alla gara,
non ha alcun interesse a contestarne l’esito).
Tale principio è stato ulteriormente sottoposto
al vaglio dell’Adunanza Planaria del Consiglio di
Stato che, con sentenza n. 9/2014, ha individuato
un’ipotesi in cui è necessario procedere all’esame
congiunto delle censure contenute nel ricorso inci-
dentale e in quello principale. Trattasi dell’ipotesi
di “identità del vizio (e quindi del motivo) escluden-
te” riguardante le uniche due imprese partecipanti
alla gara, ovvero le loro offerte. In tale ipotesi, in
applicazione del principio del giusto processo e se-
gnatamente di quello c.d. della “parità delle armi”,
è necessario l’esame congiunto delle suddette cen-
sure al fine di tutelare l’interesse strumentale della
ricorrente principale alla ripetizione della gara,
una volta stabilito che entrambe le due concorren-
ti, ovvero le loro offerte, dovevano essere escluse
dalla gara.
L’Adunanza Plenaria ha altresì precisato che non
si tratta di identità in senso stretto (cioè identi-
tà della causa dell’esclusione sia per il ricorrente
principale che per quello incidentale, ovvero di ri-
proposizione speculare dello stesso motivo), bensì
di un’identità che afferisce alla medesima sub fase
del segmento procedimentale destinato all’accer-
tamento del titolo di ammissione alla gara dell’im-
presa e della sua offerta, correlando le sorti delle
due concorrenti in una situazione di simmetria
invalidante. Ed è sulla base di tali argomentazioni
che l’Adunanza Plenaria è giunta alla conclusione
che devono considerarsi comuni, rendendo così
necessario il loro esame congiunto, i vizi ricom-
presi esclusivamente all’interno delle seguenti tre,
alternative, categorie:
a) tempestività della domanda ed integrità dei pli-
chi;
b) requisiti soggettivi generali e speciali di parteci-
pazione dell’impresa;
c) carenza di elementi essenziali dell’offerta previsti
a pena di esclusione.
Pertanto solo quando ricorrono tali condizioni,
devono essere esaminati congiuntamente i con-
trapposti motivi escludenti proposti con il ricorso
principale e quello incidentale; in tutti gli altri casi
rimane fermo il principio generale della decisione
la giustizia amministrativa - parte 20
del ricorso incidentale prima dell’esame di quello
principale.
Tale conclusione è stata recentemente posta in
discussione dalla sentenza della Corte di Giu-
stizia UE, Grande Camera, 5 aprile 2016 (C-
689/13), secondo cui l’art. 1, paragrafi 1, terzo
comma, e 3, della direttiva 89/665 deve essere
interpretato nel senso che osta a che un ricor-
so principale proposto da un offerente, il quale
abbia interesse a ottenere l’aggiudicazione di un
determinato appalto e che sia stato o rischi di es-
sere leso a causa di una presunta violazione del
diritto dell’Unione in materia di appalti pubbli-
ci o delle norme che traspongono tale diritto, e
diretto a ottenere l’esclusione di un altro offe-
rente, sia dichiarato irricevibile in applicazione
di norme processuali nazionali che prevedono
l’esame prioritario del ricorso incidentale pre-
sentato da detto altro offerente. Conseguente-
mente, non resta che attendere le prossime pro-
nunce in sede nazionale.
3. Intervento nel giudizio ed integrazione del con-
traddittorio
Sono parti necessarie del processo amministrativo
il ricorrente, la pubblica amministrazione (o gli al-
tri soggetti a cui è stata estesa la giurisdizione del
giudice amministrativo) e gli eventuali controinte-
ressati; tuttavia chi ha un interesse può intervenire
nel giudizio.
L’intervento avviene nello stato e nel grado in cui il
giudizio si trova (e quindi con tutte le preclusioni
nel frattempo maturate), fatta eccezione per le parti
necessarie, ma non intimate, che possono costituir-
si senza pregiudizio del diritto di difesa (in pratica
devono essere rimesse in termini).
Stante la natura del processo amministrativo, alme-
no quello di impugnazione di atti, è solo ipotizza-
bile l’intervento volontario ad adiuvandum e quello
ad opponendum. La posizione dell’interveniente è
subordinata a quella delle parti principali, cosicché
si esclude che possa intervenire chi aveva interesse a
proporre ricorso principale e non l’ha fatto.
L’intervento ad opponendum può essere avanzato
sia dal controinteressato in senso tecnico, al quale
non sia stato notificato il ricorso, sia da chi è titolare
di un interesse di mero fatto che possa subire pre-
giudizio dall’accoglimento del ricorso.
L’atto di intervento, da sottoscriversi con le stesse for-
malità del ricorso, deve essere notificato alle parti nel
rispettivo domicilio di elezione ed all’organo che ha
1215
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
emanato l’atto impugnato, nonché depositato nello
stesso termine previsto per il deposito del ricorso
principale (cioè trenta giorni). In ogni caso il depo-
sito dell’intervento volontario è ammesso, quale ter-
mine ultimo, fino a trenta giorni prima dell’udienza.
Qualora il ricorso non sia stato proposto nei confron-
ti di tutti i controinteressati e qualora il ricorso stesso
non risulti manifestamente irricevibile, inammissibi-
le, improcedibile o infondato, il giudice (Presidente
o Collegio) ordina l’integrazione del contraddittorio,
fissando il relativo termine. Il mancato rispetto del
termine comporta l’estinzione del giudizio.
Inoltre il giudice può disporre l’intervento di un
terzo nel giudizio, quando lo ritiene opportuno, as-
segnando anche in tal caso un termine al ricorrente
per provvedervi.
4. La domanda di fissazione di udienza e l’onere
dell’impulso processuale di parte
La costituzione in giudizio del ricorrente, con il de-
posito del ricorso, non è sufficiente per ottenere una
decisione del TAR.
Nel giudizio amministrativo, caratterizzato dall’im-
pulso di parte, occorre che venga avanzata apposi-
ta istanza per la fissazione dell’udienza; senza tale
istanza il ricorso non potrà essere preso in esame
dal giudice e rimane in uno stato di quiescenza.
L’istanza, ai sensi dell’art. 71 del Codice può essere
presentata da qualunque parte costituita (compreso
l’interveniente), deve essere indirizzata al Presiden-
te e depositata presso la segreteria del giudice. Non
è richiesta la notifica alle altre parti.
Lo stesso art. 71 dispone che detta istanza deve esse-
re presentata (a pena di decadenza) entro un anno
dal deposito del ricorso o dalla cancellazione della
causa dal ruolo. Contrariamente alla previgente di-
sciplina l’istanza non è revocabile.
Una volta presentata l’istanza di fissazione di udien-
za, anche se non viene compiuto alcun atto di pro-
cedura, non si verifica alcuna perenzione, salva l’ap-
plicazione della perenzione (non automatica) dei
ricorsi pendenti da oltre cinque anni (v. infra).
Cap. IV
L’istruttoria
1. Premessa
Nel processo amministrativo l’istruttoria si rivela
sostanzialmente semplice: da un lato (almeno nei
1216
giudizi di legittimità) le prove sono essenzialmente
documentali; dall’altro, a differenza del processo ci-
vile dove vige il principio dispositivo “puro”, secondo
cui il giudice deve trarre il proprio convincimento
esclusivamente dalle prove fornite o richieste dalle
parti, nel giudizio amministrativo vige il principio
“dispositivo con metodo acquisitivo”, secondo cui il
giudice, riconosciuta non completa l’istruttoria, può
chiedere d’ufficio l’acquisizione di chiarimenti e la
produzione di documenti anche presso terzi.
La completezza o meno dell’istruttoria deve essere
valutata, in concreto, sulla base di quanto dedotto
ed asserito dalle parti, che hanno l’onere di fornire
almeno un principio di prova, cioè elementi di se-
ria consistenza. Inoltre nei giudizi di giurisdizione
esclusiva e quelli riguardanti domande risarcitorie
trova piena applicazione il principio dell’onere
della prova, cosicché ciascuna parte deve provare
i fatti posti a fondamento delle domande e delle
eccezioni.
Del resto, con il metodo acquisitivo si tende ad
eliminare sul piano processuale la disparità so-
stanziale fra le parti, poiché il ricorrente, che nor-
malmente ha il maggior interesse alla coltivazione
del ricorso, è la parte che non dispone o che ha
difficoltà ad ottenere il materiale probatorio in
possesso della pubblica amministrazione. Tale di-
sparità non si verifica, di regola, nei giudizi diversi
da quelli di annullamento, cosicché in questi casi
non è giustificato un intervento del giudice per
sopperire al mancato assolvimento dell’onere pro-
batorio a carico delle parti.
In tutti i casi il giudice amministrativo valuta i fatti
introdotti nel processo in base al proprio prudente ap-
prezzamento e può trarre argomenti di prova dal com-
portamento tenuto dalle parti nel corso del processo;
comunque a fondamento della propria decisione deve
porre le prove proposte dalle parti, nonché i fatti non
specificatamente contestati dalle parti costituite.
Per alcuni documenti, ed in particolare per quelli
provenienti dalla Pubblica Amministrazione, può
porsi il problema del loro valore probatorio, ossia se
essi fanno fede fino a prova contraria ovvero fino a
querela di falso. Di solito viene riconosciuto quest’ul-
timo valore ai verbali di organi collegiali quali le ope-
razioni di concorso, a quelle elettorali, di gare di ap-
palto ecc. La fede privilegiata riguarda la provenienza
del documento e le dichiarazioni o gli altri fatti che
risultino dal documento stesso come avvenuti, non la
valutazione dei fatti operata dalla P.A.

2. I singoli mezzi di prova
Secondo le disposizioni originarie del giudizio am-
ministrativo i mezzi di prova ammessi si differen-
ziavano in relazione al tipo di controversia oggetto
del giudizio (di legittimità, di merito o esclusiva).
Il Codice elimina totalmente tale differenze am-
mettendo praticamente tutti i mezzi di prova pre-
visti dal codice di procedura civile, con esclusione
dell’interrogatorio formale e del giuramento.
In particolare, oltre alle prove documentali, sono
ammessi, ma solo su istanza di parte, la prova te-
stimoniale che, se ammessa, è sempre assunta in
forma scritta ai sensi del codice di procedura civile.
Inoltre il giudice può chiedere informazioni e chia-
rimenti, può ordinare a terzi la produzione di do-
cumenti, può disporre l’ispezione e, qualora reputi
necessario l’accertamento di fatti o l’acquisizione di
valutazioni che richiedano particolari competenze
tecniche, può ordinare l’esecuzione di una verifica-
zione o, se indispensabile, può disporre anche una
consulenza tecnica.
3. Le modalità di acquisizione delle prove
Nel processo amministrativo difetta una vera e pro-
pria fase istruttoria del giudizio ed anche un mo-
mento preciso entro cui definire il thema proban-
dum, poiché il termine assegnato alle parti intimate
per la costituzione in giudizio si ritiene meramente
ordinatorio. Inoltre la mancanza di un termine per
richiedere l’ammissione della prova contraria e, in
generale, la mancanza di un contraddittorio sulle
varie istanze istruttorie (che se avanzate in corso del
giudizio non debbono neppure essere comunicate
alle controparti) può creare non poche difficoltà,
soprattutto per i giudizi diversi da quelli di annul-
lamento.
Ciò nonostante la fase istruttoria nel giudizio di pri-
mo grado risulta particolarmente delicata, poiché
in appello, salvo casi eccezionali, non sono ammessi
nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti
nuovi documenti.
In primo luogo occorre ricordare che le parti pos-
sono spontaneamente produrre documenti fino a
quaranta giorni liberi prima dell’udienza. Trattasi
dell’ultimo termine oltre il quale non è più consen-
tito produrre altri documenti, salvo casi eccezionali,
previa autorizzazione del Collegio e nel rispetto del
principio del contraddittorio. È dubbio che entro
lo stesso termine debbano essere avanzate istanze
istruttorie o se queste possano essere richieste con
la giustizia amministrativa - parte 20
le difese conclusive ed anche nel corso dell’udienza
di merito. Nel silenzio del Codice, e tenuto anche
conto del generale divieto di ammissione di nuovi
mezzi di prova in appello, dovrebbe prevalere la tesi
meno restrittiva.
Il termine ultimo per il deposito dei documenti è
quello fissato in vista dell’udienza di merito. Pri-
ma della scadenza di tale termine il Codice prevede
oneri a carico delle parti che, però, non producono
preclusioni.
In particolare, nel ricorso introduttivo il ricorrente
deve indicare i mezzi di prova (art. 40); ugualmen-
te le altri parti nel costituirsi in giudizio devono
a loro volta indicare i mezzi di prova e produrre
documenti. Inoltre sull’amministrazione intimata
incombe l’obbligo, al momento della costituzione
in giudizio (e, comunque, entro sessanta giorni
dalla notifica del ricorso) di produrre l’eventuale
provvedimento impugnato, nonché gli atti ed i
documenti in base ai quali l’atto è stato emanato,
quelli in esso citati e quelli che l’amministrazio-
ne ritiene utili al giudizio (art. 46). Qualora l’am-
ministrazione non vi provveda, il presidente (o
un giudice da lui delegato) o il collegio, anche su
istanza di parte, ordina l’esibizione degli atti e dei
documenti (art. 65).
Inoltre, in sede di esame della domanda cautelare, su
istanza di parte, il collegio adotta i provvedimenti ne-
cessari per assicurare la completezza dell’istruttoria.
In ogni caso, mentre i documenti possono essere
prodotti liberamente dalle parti, tutte le altre prove
devono essere ammesse dal giudice, normalmente
(salvo i casi di iniziativa d’ufficio) su istanza moti-
vata di una parte (art. 65).
Su tale istanza il presidente, o un magistrato a ciò
delegato, adotta i provvedimenti necessari per as-
sicurare la completezza dell’istruttoria. Qualora il
collegio ritenga necessario svolgere un’istruttoria,
emette un’ordinanza con contestuale fissazione
della nuova udienza di trattazione, senza necessità
di presentare una nuova istanza di fissazione d’u-
dienza. In ogni caso, quando vengono ammessi
mezzi istruttori, il giudice deve fissare i termini da
osservare, nonché le modalità per la loro assun-
zione. In particolare, per l’assunzione delle prove
fuori dall’udienza, è delegato uno dei componenti
del collegio che vi provvede con l’assistenza del se-
gretario.
La verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio
sono disposte esclusivamente dal collegio ed il Co-
dice tratta ampiamente dei due istituti: ai nostri fini
è sufficiente ricordare che la verificazione è affida-
1217
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
ta a un organismo pubblico, estraneo alle parti del
giudizio, munito di specifiche competenze tecniche,
mentre la C.T.U. è affidata a consulenti muniti di
particolare competenza tecnica da individuare sia
tra dipendenti pubblici che da professionisti iscritti
negli appositi albi. In ogni caso non possono essere
nominati consulenti coloro che prestano attività a
favore di una delle parti.
In ambedue i casi è necessario che il collegio formu-
li i quesiti oggetto sia della verificazione che della
C.T.U.
Il Codice predilige nettamente l’istituto della ve-
rificazione, anche se la C.T.U., con la nomina dei
consulenti di parte ed il contraddittorio garantito
nel corso dello svolgimento delle operazioni peri-
tali e prima del deposito della relazione conclusiva,
garantisce maggiormente il diritto di difesa di cia-
scuna parte.
Il verificatore o il consulente, se scelti tra dipendenti
pubblici o tra gli iscritti negli appositi albi, hanno
l’obbligo di prestare il loro ufficio, salvo giustificato
motivo. Entrambi possono essere ricusati per i mo-
tivi di cui all’art. 51 del codice di procedura civile
(art. 20).
L’incarico è retribuito sulla base delle tariffe stabilite
in materia di spese di giustizia e spetta al giudice
stabilire il compenso il cui onere sarà comunque
regolato definitivamente con la sentenza di merito.
4. Indisponibilità del fascicolo di parte
Il diverso regime istruttorio del processo ammini-
strativo, rispetto a quello civile, ha spinto il legisla-
tore a rendere sostanzialmente indisponibile, per le
stesse parti, la documentazione da loro prodotta.
Infatti l’art. 6 dell’allegato 2 al Codice stabilisce che
i documenti e gli atti prodotti davanti al tribunale
amministrativo regionale non possono essere riti-
rati dalle parti prima che il giudizio sia definito con
sentenza passata in giudicato.
In caso di appello, la segreteria del Consiglio di Sta-
to comunica al giudice di primo grado l’avvenuta
interposizione di appello e richiede la trasmissione
del fascicolo di primo grado; a cura della segrete-
ria del giudice di primo grado i documenti e gli atti
prodotti dalle parti vengono trasmessi al Consiglio
di Stato, unitamente al fascicolo d’ufficio.
Nel caso di appello con richiesta di sospensione
della sentenza impugnata, ovvero di impugnazione
del provvedimento cautelare, la parte ha diritto al
rilascio di copia conforme dei documenti e degli atti
prodotti.
1218
Infine il Presidente può autorizzare la sostituzione
degli eventuali documenti e atti esibiti in originale
con copia conforme degli stessi, predisposta a cura
della segreteria su istanza motivata dalla parte in-
teressata.
Ovviamente, quanto sopra è stato definitivamente
superato con l’entrata in vigore del P.A.T. (proces-
so amministrativo telematico), poiché tutto deve
essere depositato telematicamente, rendendo così
impossibile ogni “ripensamento” su quanto depo-
sitato.
Cap. V
Gli incidenti e le modifiche del rapporto pro-
cessuale
1. Interruzione del processo
L’art. 79 del Codice stabilisce che l’interruzione del
processo è regolata dal codice di procedura civile.
Pertanto la morte o la perdita della capacità di stare
in giudizio di una delle parti private, o del suo rap-
presentante legale, produce l’interruzione del pro-
cesso che decorre dalla comunicazione del difensore
fatta in udienza o notificata alle altre parti. L’inter-
ruzione è invece automatica nel caso in cui la parte
non è costituita ovvero è costituita personalmente.
Ugualmente automatica (dal giorno dell’evento) è
l’interruzione del processo per morte, radiazione o
sospensione dall’albo dell’avvocato della parte. La
revoca del mandato non interrompe il processo.
2. Sospensione del processo
Lo stesso art. 79 del Codice stabilisce che la sospensio-
ne del processo è disciplinata dal codice di procedura
civile, dalle altre leggi e dal diritto dell’Unione europea.
Pertanto, quanto al codice di procedura civile, può
essere facoltativamente disposta quando è neces-
sario attendere la decisione su di un altro giudizio
avente carattere pregiudiziale (e quindi influente)
sul giudizio in corso, ovvero quando sia stato pro-
posto regolamento preventivo di giurisdizione. Le
ordinanze che dispongono la sospensione del pro-
cesso sono appellabili (art. 79 del Codice).
La sospensione, invece, deve essere obbligatoria-
mente disposta:
a) quando sia stata sollevata di fronte alla Corte Co-
stituzionale una questione di costituzionalità;
b) quando risulti pregiudiziale alla decisione del
giudizio amministrativo la risoluzione delle que-

stioni di stato o capacità delle persone, ovvero
quando sia stata presentata querela di falso;
c) nel caso in cui esista una questione pregiudiziale
di competenza riservata alla Corte di Giustizia delle
Comunità Europee.
Fra tutte le ipotesi di sospensione indicate, maggior
rilievo rivestono il regolamento di giurisdizione e
l’incidente di falso.
3. Il regolamento preventivo di giurisdizione
Il regolamento in esame è previsto all’art. 10 del
Codice con integrale rinvio all’art. 41 c.p.c. Tale re-
golamento è facoltativo poiché, qualora non pro-
posto, la sentenza del TAR che decide il ricorso nel
merito o in rito, può essere contestata in sede di
appello e - in seguito - anche di fronte alla Corte
di Cassazione. È però necessario, con dette impu-
gnazioni, contestare espressamente la decisione
sulla giurisdizione, poiché in mancanza si forma
giudicato interno, poiché il giudice decidendo il
ricorso ha implicitamente affermato la propria
giurisdizione.
Con il ricorso preventivo si ottiene una decisione an-
ticipata, con effetto di giudicato, sulla giurisdizione.
Il regolamento si propone con ricorso alle Sezioni
Unite della Corte di Cassazione e può essere avan-
zato fin tanto che non sia intervenuta una sentenza
di primo grado, tanto sul merito, quanto sulla giu-
risdizione.
La proposizione del ricorso, ai sensi dell’art. 367
c.p.c., può comportare la sospensione del proces-
so, ma non impedisce l’esame della domanda di
sospensione del provvedimento impugnato, ma il
giudice non può disporla se non ritiene sussistente
la propria giurisdizione.
4. Questioni relative allo stato e capacità delle per-
sone ed incidente di falso
L’art. 8 del Codice prevede che il giudice ammini-
strativo possa conoscere e quindi decidere sui diritti
soggettivi in via principale nei casi di giurisdizione
esclusiva ed in via incidentale (ossia con efficacia li-
mitata alla sola controversia principale in corso) ne-
gli altri casi, ad eccezione della risoluzione dell’inci-
dente di falso e delle questioni concernenti lo stato
e la capacità di privati individui.
Qualora una di tali questioni risulti pregiudiziale
alla decisione del giudizio amministrativo occorre
sospendere quest’ultimo in attesa della decisione
del giudice ordinario.
la giustizia amministrativa - parte 20
L’incidente di falso risulta necessario quando deve
essere contestata la falsità di un documento che fa
fede fino a querela di falso.
Secondo l’art. 77 del Codice chi deduce la falsità di
un documento deve provare che sia già stata pro-
posta la querela di falso, o domandare un termine
entro cui proporla al Tribunale competente.
Proposta la querela, il processo amministrativo si
sospende fino al termine del giudizio di falso. Il ri-
corso è dichiarato estinto se nessuno delle parti de-
posita copia della sentenza nel termine di novanta
giorni dal suo passaggio in giudicato.
5. La riunione dei ricorsi
L’istituto della riunione dei ricorsi risponde ad esi-
genze di economia processuale in quanto finalizzato
a far decidere con unica sentenza, due o più ricorsi.
La riunione, secondo l’art. 70 del Codice, può av-
venire d’ufficio o su istanza di parte, ma è sempre
disposta dal Collegio normalmente con la stessa
sentenza con cui decide i ricorsi.
Presupposto per la riunione dei ricorsi è che penda-
no di fronte allo stesso giudice e che vi sia tra loro
connessione (oggettiva, soggettiva, ovvero, in alcuni
casi, anche di fatto).
Il concetto di connessione è molto elastico ed il
giudice gode di un potere largamente discrezionale,
non censurabile in appello, poiché la decisione sul-
la riunione ha natura di ordinanza (anche se con-
tenuta in sentenza) e comunque non pregiudica i
ricorsi poiché questi mantengono la loro completa
autonomia.
6. L’estinzione del processo: la perenzione
La conclusione naturale del processo è la senten-
za con cui il ricorso viene accolto o respinto nel
merito. Può però accadere che il processo si estin-
gua prima di quel momento per cause collegate
alla inattività delle parti, alla volontà espressa del
ricorrente ovvero a quella dell’amministrazione
resistente.
Nella prima ipotesi sono comprese la perenzione e
la mancata riassunzione o prosecuzione del giudi-
zio, nella seconda la rinuncia, nella terza la cessazio-
ne della materia del contendere.
La perenzione del ricorso si verifica quando nel
corso di un anno non sia compiuto alcun atto di
procedura (art. 81 del Codice). Il termine non de-
corre una volta presentata, entro l’anno, l’istanza di
fissazione di udienza.
1219
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
La perenzione del ricorso opera di diritto e può es-
sere rilevata anche d’ufficio. Le spese del giudizio
sono necessariamente compensate poiché l’onere
dell’attività processuale grava su tutte le parti.
7. (segue) La perenzione dei ricorsi ultraquinquennali
L’art. 82 del Codice conferma l’istituto della perenzio-
ne per i ricorsi ultraquinquennali, introdotta con il se-
condo comma dell’art. 9 della legge n. 205/2000 (nella
prima versione previsto per i ricorsi ultradecennali).
Come anticipato, una volta presentata l’istanza di
fissazione d’udienza, il ricorso rimane in attesa di
essere deciso e non può estinguersi neppure qualora
la decisione tardi a giungere. Frequentemente, però,
anche a causa dell’eccessiva durata del processo, il
ricorrente perde interesse ad ottenere una decisione
di merito. Il legislatore, conscio di ciò, ha introdotto
questo nuovo istituto che richiede, per la prosecuzio-
ne del giudizio, una nuova manifestazione di volontà
da parte del ricorrente. Decorsi quindi cinque anni
dalla data di deposito, la segreteria comunica alle
parti costituite un apposito avviso ed è fatto onere
alla parte ricorrente (e non alle altre) di presentare
entro centottanta giorni una nuova istanza di fis-
sazione d’udienza, sottoscritta personalmente dalla
parte (non è sufficiente quella del solo difensore).
Il termine non è soggetto ad alcuna interruzione o
sospensione (eccetto quella per il periodo feriale).
In mancanza di tempestivo deposito dell’istanza il
ricorso viene dichiarato perento; inoltre la questio-
ne è rilevabile d’ufficio anche nel caso di decisione
del ricorso nel merito.
8. (segue) La mancata riassunzione o prosecuzione
del processo
Qualora il processo sia stato interrotto o sospeso,
esso deve proseguire su iniziativa di parte. A volte il
legislatore ha posto dei termini precisi per la prose-
cuzione, come nel caso dell’interruzione, del regola-
mento di competenza e dell’incidente di falso (v. ai
paragrafi corrispondenti).
Negli altri casi l’art. 80 del Codice dispone che in
caso di sospensione del giudizio, per la sua prose-
cuzione occorre presentare una nuova istanza di
fissazione di udienza entro novanta giorni dalla
comunicazione dell’atto che fa cessare la causa di
sospensione.
In caso di interruzione, il processo prosegue se la
parte nei cui confronti si è verificato l’evento inter-
ruttivo presenta una nuova istanza di fissazione di
1220
udienza. In mancanza, il processo deve essere ri-
assunto con apposito atto notificato a tutte le altre
parti, entro novanta giorni dalla conoscenza legale
dell’evento interruttivo, acquisito ufficialmente me-
diante dichiarazione, notificazione o certificazione.
Il ricorso si estingue qualora non tempestivamente
riassunto o proseguito.
9. (segue) La rinuncia
Proposto il ricorso, il ricorrente può anche rinun-
ciarvi. Nel processo amministrativo non sono poste
distinzioni tra rinuncia al giudizio e rinuncia all’a-
zione (quest’ultima comporta la rinuncia alla prete-
sa sostanziale dedotta nel processo) anche perché il
termine di decadenza previsto per la proposizione
dei ricorsi di impugnazione comporta che la rinun-
cia al giudizio si traduce, in pratica, nella impossibi-
lità di riproporre il ricorso.
Secondo l’art. 84 del Codice il ricorrente può rinun-
ciare al ricorso in qualunque stato della controver-
sia; la giurisprudenza ha interpretato questa norma
ammettendo anche la rinuncia in appello da parte
dell’appellato che, ricorrente in primo grado, aveva
ottenuto una sentenza favorevole di annullamento.
In tal caso, avendosi anche una rinuncia agli effetti
favorevoli della sentenza di primo grado, il Consi-
glio di Stato, quale giudice di appello, annulla senza
rinvio la sentenza impugnata.
La rinuncia al ricorso deve essere effettuata me-
diante dichiarazione sottoscritta dalla parte, o dal
solo avvocato se munito di mandato speciale, no-
tificata alle controparti almeno dieci giorni prima
dell’udienza e depositata nella segreteria. Il pro-
cesso si estingue qualora non vi sia l’opposizione
delle altre parti interessate alla prosecuzione del
giudizio.
Le spese processuali sono a carico del rinunciante,
salvo che il collegio ritenga di compensarle.
La rinuncia priva delle formalità richieste può es-
sere interpretata come sostanziale manifestazione
di carenza di interesse ad ottenere una decisione di
merito, cosicché il ricorso viene dichiarato impro-
cedibile (art. 84 del Codice).
10. (segue) La cessazione della materia del contendere
La cessazione della materia del contendere si verifi-
ca quando nelle more del giudizio l’amministrazio-
ne annulla l’atto impugnato, ovvero lo riforma nel
senso richiesto dal ricorrente.
La revoca dell’atto con efficacia ex nunc di norma
non è pienamente satisfattiva delle richiesta del ri-

corrente, cosicché si ritiene che non comporti cessa-
zione della materia del contendere.
Cap. VI
La decisione del ricorso
1. Premessa
Il Codice prevede modalità differenziate per la con-
clusione dei giudizi. Oltre alla sentenza ordinaria,
è prevista la definizione del giudizio mediante sen-
tenza in forma semplificata, oppure con decreto
monocratico senza alcun preventivo contradditto-
rio.
2. La decisione mediante sentenza “ordinaria”
2.1. La fissazione dell’udienza, la trattazione e la
decisione
Il processo amministrativo si conclude con la sen-
tenza che il tribunale emette dopo la discussione del
ricorso in pubblica udienza, salvo i casi ove è previ-
sto il rito della camera di consiglio.
Come visto, compete alle parti richiedere la fissa-
zione dell’udienza di discussione entro un anno dal
deposito del ricorso o dalla cancellazione dal ruolo,
senza la quale il ricorso non potrà mai essere preso
in esame dal giudice.
Presentata l’istanza, il Presidente fissa l’udienza di
trattazione secondo l’ordine di presentazione delle
domande, salva la possibilità per il Presidente, d’uf-
ficio o su istanza di parte (c.d. domanda di prelievo
- art. 71, 2° comma), di ritenere un ricorso urgente
che ha così la precedenza sugli altri (art. 8, allegato
2 del Codice). Con l’art. 71-bis, introdotto con legge
n. 208/2015 (art. 1, comma 781, lett. b), è stato sta-
bilito che, presentata l’istanza di prelievo, il giudice,
accertata la completezza del contraddittorio e dell’i-
struttoria, sentite sul punto le parti costituite, può
definire, in camera di consiglio, il giudizio con sen-
tenza in forma semplificata. La previsione suscita
dubbi applicativi, poiché i ricorsi oggetto di istanze
di prelievo possono essere anche oggettivamente
complessi, cosicché la loro decisione mal si concilia
con il rito camerale.
L’udienza di discussione può essere fissata solo de-
corso il termine assegnato per la costituzione delle
parti diverse dal ricorrente; il relativo decreto deve es-
sere comunicato alle parti costituite almeno sessanta
giorni prima dell’udienza, le quali possono produrre
documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’u-
la giustizia amministrativa - parte 20
dienza. Inoltre le parti possono depositare memorie
e repliche, rispettivamente, entro trenta giorni e venti
giorni liberi prima dell’udienza. Le repliche, dopo la
modifica introdotta con il D.Lgs. n. 195/2011, sono
ammesse solo per replicare ai nuovi documenti e alle
nuove memorie depositate in vista dell’udienza. Sia
i documenti che le memorie devono essere deposi-
tati con modalità telematiche entro le ore 12,00 del
giorno di scadenza.
Il presidente deve designare il relatore almeno trenta
giorni prima dell’udienza. Su richiesta di parte e pre-
vio contraddittorio, il collegio può eccezionalmente
autorizzare il deposito tardivo di documenti e me-
morie, qualora la produzione nel termine di legge sia
risultata estremamente difficile.
Nel giorno fissato il ricorso viene chiamato dal Pre-
sidente, il relatore riferisce sulla causa e gli avvocati,
se presenti, sono ammessi a svolgere sinteticamente
le loro difese (art. 73 del Codice). Il ricorso viene
deciso anche se all’udienza non intervengono i di-
fensori delle parti.
Il Presidente dirige l’udienza e se il Tribunale ritiene
di porre a fondamento della propria decisione una
questione rilevata d’ufficio, la indica espressamente
in udienza dandone atto nel verbale. Chiusa la di-
scussione il Presidente dichiara il passaggio in deci-
sione del ricorso ed il Collegio decide subito dopo
la discussione, ma può differire la decisione ad una
camera di consiglio successiva.
La decisione, da adottarsi a maggioranza, deve
essere presa solo dai giudici che compongono il
collegio, anche se possono partecipare alla ca-
mera di consiglio tutti i magistrati designati per
l’udienza. Con la modifica del 2012 è previsto che
il Collegio è sempre composto dal Presidente, dal
giudice relatore e da un altro giudice, che non ne-
cessariamente (per l’eliminazione del riferimento
all’art. 114 delle disp. di att. del codice di proce-
dura civile) deve essere il giudice più anziano di
ruolo.
Il primo a votare è il relatore, l’ultimo il Presi-
dente. Qualora il Tribunale, dopo il passaggio in
decisione (cioè in camera di consiglio durante la
decisione) ritenga di definire il giudizio in base ad
una questione rilevata d’ufficio, al fine di consen-
tire il contraddittorio, sospende la decisione (c.d.
riserva) e con ordinanza assegna alle parti un ter-
mine di trenta giorni per il deposito di memorie
sul punto.
L’esito della decisione non è noto fino al deposito della
sentenza, che deve avvenire entro il termine, mera-
mente ordinatorio, di 45 giorni (art. 89 del Codice).
1221
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
La decisione può essere sempre modificata dal tri-
bunale, decidendo collegialmente in apposita came-
ra di consiglio, fino a quando non è sottoscritta dal
relatore e dal presidente. Una volta sottoscritta non
può più essere modificata e deve essere immediata-
mente resa pubblica mediante deposito nella segre-
teria. Alle parti viene data comunicazione dell’avve-
nuto deposito.
Le udienze sono pubbliche, cosicché chiunque può
assistervi ma deve stare in silenzio, non può fare
segni di approvazione o disapprovazione ovvero
cagionare disturbo. Tuttavia il presidente del colle-
gio può disporre che le udienze si svolgano a porte
chiuse, se ricorrono ragioni di sicurezza dello Stato,
di ordine pubblico o di buon costume (art. 87 del
Codice come modificato con D.Lgs. n. 195/2011).
In alcune ipotesi il Tribunale decide con sentenza a
seguito di discussione in camera di consiglio (dove
sono ammessi i soli difensori) e non in pubblica
udienza: in particolare sono decisi in camera di con-
siglio i giudizi in materia di silenzio, di accesso ai
documenti amministrativi, i giudizi di ottemperan-
za e quelli di opposizione ai decreti che producono
l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio. Tuttavia
la trattazione in pubblica udienza di un giudizio che
doveva essere trattato in camera di consiglio non co-
stituisce motivo di nullità della decisione. Costituisce
invece motivo di nullità l’ipotesi opposta.
Qualora nella sentenza siano presenti errori o omis-
sioni materiali è possibile correggerli seguendo il
procedimento di cui all’art. 86 del Codice.
2.2. La sentenza: forma, contenuto e tipi
La sentenza viene pronunciata in nome del popo-
lo italiano, reca l’intestazione “Repubblica italiana”
e deve contenere l’indicazione del giudice adito e
del collegio che l’ha pronunciata, delle parti e dei
difensori, il tenore delle domande, una succinta
esposizione dei fatti e dei motivi della decisione, il
dispositivo, ivi compresa la pronuncia sulle spese,
l’ordine che la decisione sia eseguita dalla autorità
amministrativa, la data ed il luogo della pronuncia,
la sottoscrizione del Presidente e dell’estensore, la
firma del segretario.
Alcuni elementi della sentenza sono indispensabili
perché essa possa considerarsi esistente, quali l’indi-
cazione delle parti, il dispositivo e la sottoscrizione.
Le sentenze si classificano, per il loro contenuto, in
interlocutorie e definitive.
Le prime non concludono il giudizio e, di norma,
con esse vengono disposti incombenti istruttori;
1222
possono anche avere un contenuto decisorio, ma
parziale, come quando viene decisa una questio-
ne di carattere pregiudiziale o preliminare, ovvero
vengono dichiarati infondati dei motivi di ricorso o
delle eccezioni (art. 36 del Codice).
Le sentenze definitive si distinguono in sentenze di
rito e di merito.
Le prime sono quelle con cui il processo si conclude
senza che vi sia stata la necessità di esaminare il merito
del ricorso, poiché questo risulta irricevibile, inammis-
sibile o improcedibile, proposto a giudice incompe-
tente (nei casi di competenza inderogabile) o sfornito
di giurisdizione, ovvero estinto per mancata prosecu-
zione o riassunzione, per perenzione o per rinuncia.
Fra le cause di improcedibilità del ricorso deve es-
sere segnalato anche il venir meno, nelle more del
giudizio, dell’interesse ad ottenere una sentenza di
merito. L’esistenza di tale interesse costituisce, in-
fatti, una condizione dell’azione processuale; la sua
sopravvenuta carenza comporta l’improcedibilità
del ricorso.
Le sentenze di merito, a loro volta, si distinguono in
sentenze di rigetto e di accoglimento. Quest’ultime
rivestono maggiore importanza perché - a differen-
za delle altre - modificano la situazione preesistente;
la misura dell’accoglimento va determinata (soprat-
tutto nei giudizi di impugnazione) con riguardo an-
che alla motivazione della sentenza, che può conte-
nere delle regole di diritto che devono essere seguite
successivamente dall’amministrazione.
In particolare il giudice in caso di accoglimento del
ricorso e nei limiti della domanda proposta (art. 34
del Codice):
a) annulla in tutto o in parte il provvedimento im-
pugnato;
b) ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di
provvedere entro un termine;
c) condanna al pagamento di una somma di de-
naro, anche a titolo di risarcimento del danno,
all’adozione delle misure idonee a tutelare la si-
tuazione giuridica dedotta in giudizio e dispone
le misure di risarcimento in forma specifica. In
caso di condanna pecuniaria, il giudice può limi-
tarsi a stabilire i criteri in base ai quali il debitore
deve proporre al creditore il pagamento di una
somma entro un termine congruo. In mancanza
di accordo può essere esperito il giudizio di ot-
temperanza;
d) nei casi di giurisdizione di merito adotta un nuovo
atto, ovvero modifica o riforma quello impugnato;

e) può anche disporre le misure idonee ad assicura-
re l’attuazione del giudicato e delle pronunce non
sospese, compresa la nomina di un commissario ad
acta, che può avvenire anche in sede di cognizione
con effetto dalla scadenza di un termine assegnato
per l’ottemperanza.
Quest’ultima previsione costituisce una rilevante
innovazione del Codice, tesa ad anticipare la fase
esecutiva al fine di garantire l’effettività della tutela.
In ogni caso il giudice non può pronunciare con ri-
ferimento a poteri amministrativi non ancora eser-
citati, né può conoscere della legittimità degli atti
che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare, salvo
il caso di giudizio autonomo di condanna esperito
nel termine di centoventi giorni, in mancanza del
giudizio di impugnazione.
Le sentenze di rigetto sono meramente dichiarati-
ve (lasciano inalterata la situazione preesistente);
quelle di accoglimento nei giudizi di impugnazione
sono costitutive, poiché eliminano dal mondo giu-
ridico un atto, ovvero (nei soli giudizi di merito) lo
riformano.
Come più volte detto, il processo amministrativo
è retto dal c.d. principio dispositivo, nel senso che
il giudice deve decidere sulla domanda e non ol-
tre i limiti di essa. Inoltre il giudice deve decidere
su tutta la domanda e, quindi, nel giudizio di tipo
impugnatorio, su tutti i motivi dedotti dalla parte,
salvo che non ricorrano i presupposti per disporne
l’assorbimento (assorbimento per legge, per pre-
giudizialità necessaria o per ragioni di economia).
Inoltre il Giudice è libero di esaminare l’ordine dei
motivi dedotti, a meno che nel ricorso la parte, in
modo esplicito, gradui i motivi e le domande di an-
nullamento (CdS, Ad. Plen. n. 5/2015).
3. La sentenza in forma semplificata
La sentenza in forma semplificata è prevista dall’art.
74 del Codice. Essa non differisce, per tipologia e
contenuti, compresa la liquidazione delle spese di
lite, da quella «ordinaria». Le differenze si ravvisa-
no nella motivazione che deve essere succinta e può
consistere in un sintetico riferimento al punto di
fatto o di diritto ritenuto risolutivo, ovvero, se del
caso, ad un precedente conforme.
Il giudice amministrativo può fare ricorso a tale
tipo di decisione, qualora ravvisi la manifesta fon-
datezza ovvero la manifesta irricevibilità, inam-
missibilità, improcedibilità o infondatezza del ri-
corso.
La sentenza in forma semplificata viene inoltre
la giustizia amministrativa - parte 20
utilizzata, ai sensi dell’art. 60 del Codice, quan-
do in sede di decisione della domanda cautela-
re, purché siano trascorsi almeno venti giorni
dall’ultima notifica, il collegio, verificata la com-
pletezza del contraddittorio e dell’istruttoria,
sentite le parti, ritiene di definire il giudizio. Le
parti possono opporsi esclusivamente nei casi in
cui debbano proporre motivi aggiunti, ricorso
incidentale o regolamento di competenza o giu-
risdizione.
Inoltre, di norma, tutti i riti speciali si concludono
con una sentenza in forma semplificata.
La scelta tra un tipo di sentenza e l’altra è dunque ri-
messa esclusivamente al giudice. Le sentenze in for-
ma semplificata sono soggette alle medesime forme
ed ai medesimi termini previsti per l’impugnazione
delle sentenze ordinarie.
4. La decisione mediante decreto
L’art. 85 del Codice prevede che l’estinzione e l’im-
procedibilità del ricorso siano pronunciate, con
decreto, dal presidente o da un magistrato da lui
delegato, salvo che l’estinzione o l’improcedibilità si
verifichino o siano accertate in udienza. In tal caso
il giudizio viene definito con sentenza.
I casi di estinzione e di improcedibilità sono quelli
di mancata tempestiva prosecuzione o riassunzio-
ne del giudizio, di perenzione e di rinuncia, ovve-
ro qualora sia sopravvenuto il difetto di interesse
o non sia stato integrato il contraddittorio, ovvero
sussistano altre ragioni che precludono una pro-
nuncia sul merito.
Il decreto è depositato in segreteria, che ne dà for-
male comunicazione alle parti costituite.
Entro sessanta giorni dalla comunicazione, ciascu-
na delle parti costituite può proporre opposizione
al collegio, con atto notificato a tutte le altre parti.
Il giudizio si svolge ai sensi dell’art. 87 del Codice e,
quindi, con termini dimezzati e trattazione del ri-
corso in camera di consiglio.
Il collegio decide sulla opposizione sentite le par-
ti che ne facciano richiesta, con ordinanza che, in
caso di accoglimento della opposizione, dispone la
reiscrizione del ricorso nel ruolo ordinario con con-
testuale fissazione dell’udienza di merito.
Nel caso di rigetto, le spese sono poste a carico
dell’opponente e vengono liquidate dal collegio
nella stessa ordinanza, esclusa la possibilità di com-
pensazione anche parziale. L’ordinanza è deposita-
ta in segreteria, che ne dà comunicazione alle parti
costituite.
1223
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
Avverso l’ordinanza che decide sulla opposizione,
ai sensi dell’art. 85 del Codice, può essere propo-
sto ricorso in appello con il rito camerale, previsto
dall’art. 87, comma 3, così modificato con D.Lgs. n.
160/2012.
5. Esecutività della sentenza di primo grado
L’art. 33 del Codice dispone che le sentenze dei tri-
bunali amministrativi sono esecutive, mentre l’ap-
pello al Consiglio di Stato non sospende l’esecuzio-
ne della sentenza impugnata. Tuttavia il Consiglio
di Stato, su istanza di ogni parte, può sospenderne
l’esecuzione qualora dalla esecuzione possa derivare
un danno grave e irreparabile (v. infra).
Per ottenere l’esecuzione di una sentenza del tribu-
nale, impugnata di fronte al Consiglio di Stato, ma
non sospesa, è possibile esperire il giudizio di ot-
temperanza ai sensi dell’art. 112 del Codice.
Cap. VII
Le impugnazioni
1. L’appello
Il doppio grado di giurisdizione di merito nel pro-
cesso amministrativo assurge a rilevanza costituzio-
nale, trovando il proprio fondamento nell’art. 125,
c. 2. Cost., che prevede l’istituzione nelle regioni di
organi di giustizia di primo grado.
Il giudice di appello è il Consiglio di Stato in sede
giurisdizionale (Sezioni IV, V e VI, alle quali recen-
temente è stata aggiunta la III Sezione, già con fun-
zioni consultive), ad eccezione della regione Sicilia
dove l’appello avverso le sentenze del TAR di quella
regione deve essere proposto al Consiglio di Giusti-
zia Amministrativa, con sede a Palermo.
Le sentenze che definiscono il giudizio sono tutte
impugnabili comprese le ordinanze con le quali il
TAR ha respinto il ricorso avverso il decreto presi-
denziale col quale è stata dichiarata l’estinzione o
l’improcedibilità del ricorso.
Per le sentenze non definitive, invece, sono previste
due possibilità: possono essere impugnate imme-
diatamente, oppure è possibile proporre riserva di
appello, analogamente a quanto previsto nel pro-
cesso civile. In tal caso la riserva di appello si propo-
ne con atto notificato entro il termine per l’appello
e depositato nei successivi trenta giorni presso la
segreteria del TAR (art. 102 del Codice).
Legittimati a proporre appello, come del resto tutte
le impugnazioni, sono le parti necessarie del giudi-
1224
zio, anche se non costituite o addirittura non chia-
mate a parteciparvi. Non possono invece proporre
appello le altre parti ed in particolare gli interven-
tori, a meno che non siano titolari di una posizione
giuridica autonoma (art. 102 del Codice).
Presupposto per proporre appello è avervi interes-
se ed in particolare essere rimasto soccombente nel
giudizio. Devono essere chiamate a partecipare al
giudizio di appello solo le parti necessarie (e quin-
di anche i controinteressati); è comunque ammessa
l’integrazione del contraddittorio.
Per il giudizio di appello è necessario un nuovo
mandato alla lite; è però consentito conferire la pro-
cura speciale espressamente ed unitamente a quella
rilasciata per il giudizio di primo grado.
Nel giudizio di fronte al Consiglio di Stato non è
ammessa la difesa in proprio. Pertanto, ai sensi
dell’art. 95, comma 6, del codice, è necessaria l’as-
sistenza del difensore iscritto nell’albo speciale dei
patrocinanti innanzi alle giurisdizioni superiori an-
che nelle controversie nelle quali, in primo grado,
le parti possono stare personalmente in giudizio
(controversie in materia di accesso ai documenti,
elettorali e in quelle relative al diritto dei cittadini
dell’Unione europea e dei loro familiari di circolare
e soggiornare liberamente nel territorio degli stati
membri).
1.1. I poteri di cognizione del giudice ed il contenuto
della decisione
Il giudizio di appello è destinato a rinnovare inte-
gralmente l’esame della causa ed infatti il Consiglio
di Stato, quale giudice di secondo grado, esercita gli
stessi poteri giurisdizionali di cognizione e di deci-
sione del giudice di primo grado.
Vi è, quindi, un effetto devolutivo pieno, nei limiti
però in cui l’appellante abbia riproposto in appel-
lo le questioni (e le eccezioni) già sollevate e decise
con la sentenza di primo grado. Il ricorso in appello
deve contenere anche le specifiche censure contro i
capi della sentenza impugnata, cosicché non è am-
missibile la mera riproposizione del ricorso di pri-
mo grado non accolto.
In appello non possono essere proposti moti-
vi nuovi rispetto a quelli già dedotti in primo
grado e neppure nuove eccezioni che non siano
rilevabili d’ufficio (c.d. divieto di ius novorum).
Inoltre non sono ammessi neppure nuovi mezzi
di prova né il deposito di nuovi documenti, sal-
vo che il collegio li ritenga indispensabili, ovvero
che la parte dimostri di non averli potuti produr-

re nel giudizio di primo grado per causa ad essa
non imputabile.
Quanto alle modalità di proporre le impugnazio-
ni occorre distinguere tra appellante ed appellato.
Mentre il primo deve avanzare tutte le proprie cen-
sure ed eccezioni nell’atto di appello, per l’appellato,
se integralmente vittorioso in primo grado, è suffi-
ciente difendersi attraverso scritti e memorie difen-
sive; qualora vi sia stata una soccombenza parziale
(reiezione di alcuni motivi o di alcune eccezioni)
per riproporle deve avanzare appello incidentale
avverso la stessa sentenza.
In base al principio generale di corrispondenza
nella decisione tra chiesto e pronunciato, il giudice
non può mai conoscere dei vizi della sentenza im-
pugnata non denunciati dalle parti. Cosicché si in-
tendono rinunciate non solo le domande respinte e
non contestate, ma anche le domande e le eccezioni
dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza
di primo grado che non sono state espressamente
riproposte nell’atto di appello o, per le parti diverse
dall’appellante, con memoria depositata a pena di
decadenza entro il termine di costituzione in giudi-
zio (art. 101, comma 2 del Codice).
1.2. Procedimento
L’appello al Consiglio di Stato si propone con ricor-
so entro sessanta giorni dalla notifica della sentenza,
oppure, in difetto o erroneità di notificazione, entro
sei mesi dalla pubblicazione. I termini indicati go-
dono del periodo di sospensione feriale dal 1° al 31
agosto di ciascun anno.
L’appello deve essere notificato a tutte le parti ne-
cessarie, nel domicilio indicato nel notificare la sen-
tenza o in mancanza in quello eletto nel giudizio di
primo grado. Il ricorso deve poi essere depositato
nella segreteria del Consiglio di Stato entro trenta
giorni dall’ultima notifica, unitamente ad una copia
autentica della sentenza impugnata ed alla prova
delle eseguite notificazioni.
L’appellato, parzialmente soccombente in primo
grado, deve riprodurre mediante l’appello inciden-
tale le questioni già disattese. In particolare, una
volta notificato l’atto di appello, l’altra parte deve a
pena di decadenza proporre la propria impugnazio-
ne in via incidentale nello stesso processo.
L’appello incidentale si definisce “autonomo” o
“tempestivo” se proposto entro sessanta giorni
dalla notificazione della sentenza o, se anteriore,
entro sessanta giorni dalla prima notificazione di
altra impugnazione. Con tale appello incidentale,
la giustizia amministrativa - parte 20
disciplinato anche dall’art. 333 c.p.c., può essere
impugnato qualsiasi capo della sentenza e deve es-
sere deciso, in quanto autonomo, anche in caso di
inammissibilità del ricorso principale.
È anche ammessa l’impugnazione incidentale tardi-
va, ai sensi dell’art. 334 c.p.c., cioè quella che inter-
viene quando per la parte è già decorso il termine
per l’impugnazione principale ovvero ha prestato
acquiescenza alla sentenza. Tale impugnazione in-
cidentale deve in ogni caso essere proposta entro
sessanta giorni dalla notifica dell’atto di appello e
può riguardare anche capi autonomi della senten-
za, ma se l’impugnazione principale viene dichia-
rata inammissibile, l’impugnazione incidentale
perde ogni efficacia. Con sentenza n. 6111/2018 il
Consiglio di Stato ha affermato che tale perdita di
efficacia si verifica anche in tutti i casi in cui non
si pervenga ad una decisione di merito dell’appello
principale, e cioè non solo in caso di inammissibili-
tà, ma anche in quelli di improcedibilità dello stesso
per qualsiasi ragione.
Il ricorso incidentale, sia “tempestivo” che “tardivo”,
deve essere notificato alle controparti e depositato,
a seguito della modifica introdotta con il D.Lgs. n.
160/2012, entro trenta giorni dalla sua notifica.
Nel giudizio di appello può intervenire, con atto no-
tificato a tutte le parti, chi vi ha interesse, anche se
non intervenuto nel giudizio di primo grado.
Per il resto, il giudizio si svolge con le stesse regole
fissate per il giudizio di primo grado.
1.3. Decisione dell’appello
Il Consiglio di Stato definisce il giudizio di appello
con le stesse modalità previste per il giudizio di pri-
mo grado (decreto presidenziale, sentenza ordina-
ria, sentenza in forma semplificata).
Di norma decide l’intera controversia e rimette la
causa al giudice di primo grado solo in casi ecce-
zionali (v. infra). In tutti gli altri casi il Consiglio
di Stato, nell’accogliere il ricorso, decide nel merito,
anche se per errore il giudice di primo grado aveva
respinto il ricorso in rito.
Prima della decisione il Presidente del Consiglio di
Stato, su richiesta delle parti o d’ufficio, può defe-
rire all’Adunanza plenaria qualunque ricorso che
renda necessaria la risoluzione di questioni di par-
ticolare importanza ovvero per dirimere contrasti
giurisprudenziali.
Anche la sezione, cui è affidato il ricorso può ri-
metterlo all’esame dell’adunanza plenaria qualo-
1225
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
ra il punto di diritto applicabile ha dato luogo o
potrebbe dar luogo a contrasti giurisprudenziali.
Tuttavia l’Adunanza Plenaria, qualora ne ravvisi
l’opportunità, può restituire gli atti alla sezione
(art. 99, comma 1, come modificato con D.Lgs. n.
160/2012).
Se la sezione ritiene di non condividere un prin-
cipio di diritto enunciato dall’adunanza plena-
ria, deve necessariamente rimettere la decisione a
quest’ultima.
L’adunanza plenaria decide sull’intera controversia,
salvo che ritenga di enunciare solo il principio di
diritto e restituire il ricorso, per il proseguo, alla se-
zione competente (cfr. art. 99 del Codice).
1.4. La remissione della causa al primo giudice
Il Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 105 del Codice,
come modificato con D.Lgs. n. 160/2012, rimette la
causa al giudice di primo grado soltanto se è man-
cato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto
di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità
della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza
che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato
sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la
perenzione del giudizio. Tali ipotesi, come precisa-
to dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in
varie sentenze emesse nel corso del 2018 (nn. 10,
11, 14 e 15), hanno carattere eccezionale e tassativo
e pertanto non sono suscettibili di interpretazioni
analogiche o estensive. È onere delle parti riassu-
mere il processo con ricorso notificato nel termine
perentorio di novanta giorni dalla notificazione o,
se anteriore, dalla comunicazione della sentenza o
dell’ordinanza.
1.5. La sospensione dell’efficacia della sentenza
Le sentenze di primo grado sono immediatamente
esecutive e la proposizione dell’appello non sospen-
de la loro esecutività. Tuttavia, su istanza di parte, il
Consiglio di Stato può sospendere l’esecutività della
sentenza, qualora la sua esecuzione possa compor-
tare un danno grave ed irreparabile.
La decisione viene assunta, con ordinanza collegiale
motivata, nella prima camera di consiglio succes-
siva al deposito del ricorso, sentiti i difensori delle
parti che ne facciano richiesta.
Con il D.Lgs. n. 160/2012 è stato previsto che il pro-
cedimento si svolge secondo le disposizioni previste
per il giudizio cautelare di primo grado, con l’unica
1226
eccezione di quelle oggettivamente non applicabili
in appello.
2. Il ricorso per Cassazione
Le sentenze del Consiglio di Stato (e del Consiglio di
Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia) pos-
sono essere a loro volta impugnate per revocazione,
nonché per Cassazione per soli motivi, però, inerenti
alla giurisdizione (artt. 111 Cost., e 36, legge TAR).
Per la proposizione del ricorso in Cassazione occor-
re che non si sia formato un giudicato sulla giuri-
sdizione. Il giudicato può essersi formato quando
è stato esperito il regolamento preventivo di giuri-
sdizione, oppure quando la decisione del giudice di
primo grado non è stata gravata in appello espres-
samente sulla giurisdizione.
Il ricorso deve essere indirizzato alle Sezioni Unite
della Corte di Cassazione e proposto entro il termi-
ne di decadenza di sessanta giorni dalla notificazio-
ne della sentenza (oppure entro sei mesi dalla pub-
blicazione in mancanza di notificazione).
Il Consiglio di Stato su istanza di parte, in caso
di eccezionale gravità ed urgenza, può sospendere
gli effetti della sentenza impugnata e disporre le
altre opportune misure cautelari. Copia dell’or-
dinanza deve poi essere trasmessa alla Corte di
Cassazione.
3. La revocazione
Le sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali
e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revo-
cazione nei casi e nei modi previsti dagli artt. 395 e
396 c.p.c.
L’art. 395 c.p.c. prevede le seguenti sei ipotesi di re-
vocazione:
1) se la sentenza è l’effetto del dolo di una delle parti
in danno dell’altra;
2) se è stato giudicato in base a prove riconosciute
o comunque dichiarate false dopo la sentenza op-
pure che la parte soccombente ignorava essere state
riconosciute o dichiarate tali prima della sentenza;
3) se dopo la sentenza sono stati trovati uno o più
documenti decisivi che la parte non aveva potuto
produrre in giudizio per causa di forza maggiore o
per fatto dell’avversario;
4) se la sentenza è l’effetto di un errore di fatto risul-
tante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo
errore quando la decisione è fondata sulla supposi-
zione di un fatto la cui verità è incontrastabilmen-

te esclusa, oppure quando è supposta l’inesistenza
di un fatto la cui verità è positivamente stabilita, e
tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non
costituì un punto controverso sul quale la sentenza
ebbe a pronunciare;
5) se la sentenza è contraria ad altra precedente
avente fra le parti autorità di cosa giudicata, purché
non abbia pronunciato sulla relativa eccezione;
6) se la sentenza è effetto del dolo del giudice, accer-
tato con sentenza passata in giudicato.
Si distingue tra revocazione ordinaria e straordina-
ria; quella ordinaria è limitata ai casi indicati ai nn.
4 e 5 sopra citati, deve essere proposta nel termine
decorrente dalla notificazione della sentenza e ri-
guarda solo le sentenze pronunciate in grado di ap-
pello; mentre la revocazione straordinaria (ipotesi
nn. 1, 2, 3, 6) si applica alle sentenze del Consiglio di
Stato ed a quelle del TAR per le quali sia scaduto il
termine per l’appello. Infatti, nella revocazione stra-
ordinaria il termine per la proposizione dell’azione
decorre dal giorno in cui è stato scoperto il dolo o
la falsità o la collusione o è stato recuperato il docu-
mento o è passata in giudicato la sentenza di cui al
n. 6 dell’art. 395.
Inoltre, anche nel caso di revocazione straordinaria,
il legislatore privilegia sempre il rimedio dell’appel-
lo posto che la revocazione è ammessa se i motivi
non possono essere dedotti con l’appello.
La domanda di revocazione deve essere diretta allo
stesso giudice che ha emesso la sentenza e può es-
sere proposta solo da chi è stato parte nel processo;
la decisione sulla revocazione viene adottata con il
rito ordinario.
4. L’opposizione di terzo
Il Codice, agli artt. 108 e 109, ha codificato l’istituto
di opposizione di terzo, che era stato introdotto - in
via pretoria - con sentenza della Corte Costituzio-
nale n. 177/1995.
Pertanto un terzo può fare opposizione contro una
sentenza, ancorché passata in giudicato, quando
pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi.
L’opposizione di terzo costituisce il rimedio «gene-
rale» previsto dall’ordinamento per evitare che una
sentenza resa tra alcune parti possa recare pregiudi-
zio a terzi, rimasti estranei al giudizio.
Ovviamente non è sufficiente essere terzo, ri-
spetto ad una sentenza, per poter proporre op-
posizione; occorre anche essere titolari di una
posizione soggettiva qualificata, sostanzialmente
la giustizia amministrativa - parte 20
incompatibile con l’accertamento contenuto nel-
la sentenza.
L’opposizione di terzo può essere proposta anche
dagli aventi causa e dai creditori quando la sentenza
è affetta da dolo o collusione a loro danno.
L’opposizione si propone davanti al giudice che ha
emesso la sentenza impugnata.
Se è pendente appello contro la sentenza, il terzo
deve introdurre la propria domanda intervenen-
do in tale giudizio. Se l’impugnazione è già stata
proposta davanti al giudice di primo grado, que-
sti la dichiara improcedibile assegnando even-
tualmente un termine per intervenire nel giudi-
zio di appello.
Cap. VIII
Il giudicato e l’esecuzione
1. Il giudicato amministrativo ed i suoi limiti
Le decisioni dei giudici amministrativi acquistano
la forza di cosa giudicata quando non sono più su-
scettibili di impugnazione, ad eccezione della revo-
cazione straordinaria.
Il giudicato fa sì che l’oggetto della controversia non
può essere più contestato in nessun altro giudizio e
che le parti devono sottostare al precetto contenuto
nella sentenza.
Del giudicato si sogliono individuare i limiti og-
gettivi e soggettivi. Quanto ai primi deve essere
sottolineato che nel processo di impugnazione il
giudicato riguarda solo le questioni sollevate dalle
parti e decise dal giudice; conseguentemente l’am-
ministrazione può benissimo adottare un atto del
medesimo contenuto di quello annullato ma emen-
dato dai vizi, mentre non può adottare un atto tale
e quale a quello annullato ovvero non tenere conto
delle regole di diritto contenute nella sentenza (c.d.
effetto conformativo della sentenza).
Le sentenze di rigetto lasciano inalterata la situazio-
ne preesistente, ma si ritiene che l’amministrazione
non possa, in via di autotutela, annullare l’atto per
vizi riconosciuti come non esistenti dal giudice.
Nei casi di giurisdizione esclusiva, dove oggetto del
giudizio non è un atto ma un rapporto, il giudica-
to copre il dedotto ed il deducibile, costituendo la
nuova regola del rapporto fra le parti.
Quanto ai limiti soggettivi, il principio contenuto
nell’art. 2909 c.c., secondo cui l’accertamento con-
tenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato
ad ogni effetto fra le parti, loro eredi o aventi causa,
1227
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
subisce nel diritto amministrativo una deroga di cui
occorre tenere conto.
Nel giudizio di impugnazione l’accoglimento del
ricorso comporta l’annullamento dell’atto impu-
gnato: come già sostenuto dalla dottrina più antica,
l’annullamento giurisdizionale costituisce un fatto
materiale prima ancora che giuridico, poiché dopo
la decisione di annullamento l’atto impugnato non
esiste più.
Conseguentemente si ritiene che al principio
dell’efficacia inter partes del giudicato, facciano ec-
cezione le decisioni su atti indivisibili o a contenuto
regolamentare che esplicano la loro efficacia erga
omnes. Ovviamente tale valore va riconosciuto solo
alle sentenze di accoglimento e non anche a quelle
di rigetto.
2. L’esecuzione del giudicato
Le sentenze di annullamento eliminano diretta-
mente ed immediatamente il provvedimento impu-
gnato con efficacia ex tunc, ripristinando automati-
camente la situazione preesistente.
A volte però non è sufficiente la mera pronuncia
contenuta in sentenza, poiché occorre anche can-
cellare le modificazioni di fatto che sono interve-
nute per effetto o quale conseguenza dell’atto im-
pugnato. Occorre cioè adeguare lo stato di fatto a
quello (nuovo ma retroattivo) di diritto, compito
questo che compete alla pubblica amministrazio-
ne: questo è il senso della disposizione (art. 88
del Codice) che stabilisce che le sentenze devono
contenere l’ordine all’autorità amministrativa di
eseguire la decisione.
Alla pubblica amministrazione incombe quindi l’ob-
bligo di ottemperare alla decisione del giudice am-
ministrativo: in caso di annullamento di atti positivi
l’amministrazione deve ripristinare interamente, nei
limiti del possibile, la situazione preesistente, mentre
nel caso di annullamento di atti negativi, espressi o
taciti, l’amministrazione deve provvedere nuova-
mente con un provvedimento espresso.
Come già accennato, in ogni caso l’amministrazio-
ne può adottare un atto dal medesimo contenuto
di quello annullato, purché depurato dai vizi e te-
nendo conto delle argomentazioni contenute nella
motivazione della sentenza. Infatti le sentenze di
annullamento sono sempre emesse salvi gli ulteriori
provvedimenti dell’autorità amministrativa.
Le sentenze emesse a seguito di giudizi di impugna-
zione devono essere eseguite in via amministrativa;
quelle di condanna - comprese quelle emesse su
1228
rapporti rimessi alla giurisdizione esclusiva del giu-
dice amministrativo - possono essere eseguite anche
secondo le regole del diritto civile.
3. Giudizio per l’esecuzione del giudicato
Il giudizio di ottemperanza, originariamente previ-
sto solo per dare attuazione ai giudicati dei giudici
ordinari, è stato quasi subito esteso anche ai giudi-
cati amministrativi e, recentemente, anche all’ese-
cuzione delle sentenze e delle ordinanze esecutive
del giudice amministrativo, anche se soggette ad
impugnazione ovvero già impugnate.
L’art. 112 del Codice ha recepito tale evoluzione
estendendo il rimedio anche per ottenere l’attua-
zione dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppu-
gnabili.
Inoltre il Codice, sempre all’art. 112, ha previsto
un’estensione dell’oggetto del giudizio di ottempe-
ranza, poiché può essere proposta in tale giudizio,
ed in unico grado, azione di condanna al pagamento
di somme a titolo di rivalutazione monetaria e in-
teressi maturati dopo il passaggio in giudicato della
sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni
connessi all’impossibilità o comunque alla manca-
ta esecuzione in forma specifica, totale o parziale,
del giudicato o alla sua violazione o elusione (terzo
comma come modificato con D.Lgs. n. 195/2011).
Infine, il giudizio può essere proposto anche per
ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ot-
temperanza e cioè anche nell’ipotesi in cui non si
insorge contro la volontà di non ottemperare né
contro una intervenuta violazione o elusione del
giudicato, ma in cui si chiedono al giudice, che ha
pronunciato una precedente sentenza, chiarimenti
su punti del decisum che presentano elementi di
dubbio o di non immediata chiarezza, senza alcuna
possibilità di introdurre ragioni di doglianze volte a
modificare e/o solo integrare le statuizioni rese con
la decisione di merito.
Presupposto per l’esperibilità del rimedio è l’inerzia
della pubblica amministrazione ovvero un adempi-
mento solo parziale, incompleto o sostanzialmente
elusivo.
Il giudizio di ottemperanza non può essere propo-
sto per ottenere l’esecuzione in forma specifica nei
confronti del controinteressato, ovvero - in generale
- nei confronti di un soggetto diverso da una pub-
blica amministrazione o soggetto ad essa equipara-
to (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2017).

4. La procedura
Il procedimento è disciplinato dagli artt. 113 e 114
del Codice.
In primo luogo occorre segnalare che, contraria-
mente alla precedente disciplina, non è richiesta la
preventiva diffida e messa in mora, cosicché l’azione
può essere proposta immediatamente dopo l’emis-
sione del provvedimento esecutivo ovvero del suo
passaggio in giudicato. L’azione si prescrive decorsi
dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza.
Il ricorso, qualora si tratti di provvedimenti emessi
dal giudice amministrativo, si propone al giudice
che ha emesso il provvedimento stesso (quindi Tar
o Consiglio di Stato). Però la competenza è sempre
del Tar per i suoi provvedimenti confermati in ap-
pello con motivazione avente lo stesso contenuto
dispositivo e conformativo dei provvedimenti di
primo grado.
Negli altri casi, cioè di provvedimenti non emessi dal
giudice amministrativo, il ricorso si propone al Tar
nella cui circoscrizione ha sede il giudice che emesso
il provvedimento di cui è chiesta l’esecuzione.
Il ricorso deve essere notificato alla pubblica ammi-
nistrazione e a tutte le parti che hanno partecipato
al giudizio conclusosi con il provvedimento di cui è
chiesta l’esecuzione. Unitamente al ricorso deve es-
sere depositato, in copia autentica, il provvedimento
di cui è chiesta l’esecuzione, con l’eventuale prova
del suo passaggio in giudicato.
Per il rito trova applicazione l’art. 87 del Codice,
caratterizzato dalla riduzione alla metà di tutti
i termini processuali, salvo quello per la propo-
sizione del ricorso. La camera di consiglio per
la decisione del ricorso è fissata trascorsi trenta
giorni dalla scadenza del termine per la costi-
tuzione delle parti intimate: in pratica, tenendo
conto del dimezzamento dei termini processuali,
la camera di consiglio è fissata alla prima udien-
za utile trascorsi sessanta giorni dalla notifica. I
documenti, le memorie e le repliche devono es-
sere prodotti in giudizio, rispettivamente, entro
venti, quindici e dieci giorni prima della camera
di consiglio. Tutti i termini sono liberi cosicché
non deve essere computato né il termine iniziale,
né quello finale.
In caso di accoglimento del ricorso, il giudice:
- ordina l’ottemperanza prescrivendo le relative mo-
dalità, anche mediante la determinazione del conte-
nuto del provvedimento amministrativo o l’emana-
zione dello stesso in luogo dell’amministrazione;
la giustizia amministrativa - parte 20
- dichiara nulli gli eventuali atti emessi in violazione
o elusione del giudicato;
- qualora il giudizio di ottemperanza attenga a
provvedimenti non passati in giudicato, determina
le modalità esecutive;
- nomina, se necessario, un commissario ad acta.
Nei giudizi di equa riparazione in caso di violazione
del termine ragionevole del processo, il commissa-
rio ad acta deve essere nominato tra un dirigente
dell’amministrazione soccombente, senza prati-
camente alcun compenso (art. 5-sexies, comma
8, legge n. 89/2001, come modificato con legge n.
208/2015);
- su richiesta di parte, e salvo che risulti iniquo o vi
siano altre ragioni ostative, fissa la somma di denaro
dovuta dal resistente per ogni violazione o inosser-
vanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’ese-
cuzione del giudicato. Con modifica introdotta con
legge n. 208/2015 è stato stabilito che nei giudizi
di ottemperanza aventi ad oggetto il pagamento di
somme di denaro, la penalità di mora di cui sopra
decorre dal giorno della comunicazione o notifi-
cazione dell’ordine di pagamento disposto nella
sentenza di ottemperanza e non può considerarsi
manifestamente iniqua quando è stabilita in misura
pari agli interessi legali (in pratica la penalità è stata
ridotta a ben poca cosa).
Il giudice decide sempre con sentenza in forma
semplificata; decide però con ordinanza quando è
chiesta l’esecuzione di un’ordinanza.
Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’ot-
temperanza, comprese di quelle relative agli atti del
commissario ad acta. Avverso gli atti del commissa-
rio è possibile proporre reclamo che, previa notifica
alle controparti, deve essere depositato nel termine
di sessanta giorni.
Gli atti emanati dal giudice dell’ottemperanza sono
impugnabili dai terzi estranei al giudizio mediante
l’ordinaria azione di annullamento.
Le sentenze emesse nel giudizio di ottemperanza
sono impugnabili secondo le regole ordinarie.
Per esperire il giudizio di ottemperanza non è ne-
cessaria l’apposizione della formula esecutiva. Que-
sta, invece, è necessaria per eseguire i provvedimenti
del giudice amministrativo, che dispongono il paga-
mento di somme di denaro, secondo le forme pre-
viste dal codice di procedura civile e per iscrivere
ipoteca.
1229
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
TITOLO III
Il giudizio cautelare
1. Profili generali, presupposti e finalità della misura
cautelare
Gli atti amministrativi, salvo casi particolari, sono
efficaci, ossia immediatamente idonei a produrre
effetti anche contro la volontà dei destinatari.
Accanto a questo principio generale si pone l’altro
secondo cui i ricorsi in via contenziosa non hanno
effetto sospensivo: ciò significa che il provvedimen-
to impugnato continua a produrre i propri effetti
fino alla sentenza di accoglimento del ricorso.
Nel processo amministrativo, per questa ragione,
è da sempre prevista una misura cautelare tipica,
volta appunto ad assicurare in via provvisoria gli
effetti della decisione di merito. Tale misura cau-
telare è la sospensione dell’esecuzione dell’atto
impugnato.
Il Codice, recependo le evoluzioni in materia, ha
previsto una articolata disciplina, in luogo di quel-
la precedente racchiusa sostanzialmente nell’art. 21
della legge TAR.
Presupposti per la concessione della misura caute-
lare sono quelli tipici di tutte le misure cautelari,
ossia l’esistenza del fumus boni juris e del periculum
in mora.
Il primo presupposto è legato alla valutazione som-
maria che il giudice deve fare dell’ammissibilità e
fondatezza del ricorso. Il nono comma dell’art. 55
del Codice circoscrive tale presupposto alla «ragio-
nevole previsione sull’esito del ricorso». Quindi, la
nuova disciplina risulta più rigida della precedente,
dal momento che non è più sufficiente la sommaria
valutazione della non manifesta infondatezza del
ricorso, risultando invece necessaria la ragionevo-
le previsione sull’esito, ovviamente favorevole, del
ricorso stesso.
Il secondo presupposto per la concessione della mi-
sura cautelare è il pregiudizio grave ed irreparabile
che subirebbe il ricorrente durante il tempo neces-
sario per giungere alla decisione del ricorso.
La misura cautelare costituisce una tutela provviso-
ria nelle more della decisione della causa principale;
conseguentemente cessa di produrre effetti al mo-
mento della pubblicazione della sentenza che defi-
nisce il grado di giudizio.
Inoltre il processo cautelare è del tutto autonomo
ed indipendente rispetto al giudizio principale, co-
sicché l’indagine in sede di sospensiva del fumus
1230
boni juris del ricorso non costituisce un’anticipazio-
ne della futura decisione definitiva che può, pertan-
to, essere anche diversa.
2. Contenuto della misura cautelare ed obbligo di
motivazione
La precedente disciplina cautelare era modellata
sul processo amministrativo essenzialmente di tipo
impugnatorio. Da qui l’unica misura cautelare pre-
vista: quella della sospensione dell’efficacia dell’atto
impugnato.
Tale unica misura cautelare non consentiva effettiva
tutela nei confronti dei provvedimenti negativi (ad
eccezione di quelli individuati dalla giurisprudenza
aventi un contenuto positivo, come il diniego di di-
spensa dal servizio di leva, la non ammissione agli
esami di maturità, ad un concorso o ad una pubbli-
ca gara) o nelle materie devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, nonostante
anche alcuni interventi della Corte Costituzionale
in materia di pubblico impiego.
Il Codice, recependo le innovazioni della legge n.
205/2000, consente di chiedere ed ottenere tutte
quelle misure cautelari che secondo le circostanze
appaiono più idonee ad assicurare interinalmente
gli effetti della decisione del ricorso.
Quindi la misura cautelare del giudizio ammini-
strativo non è più quella tipica (e sostanzialmente
unica) della sospensione dell’efficacia dell’atto im-
pugnato, ma è divenuta del tutto atipica, analoga-
mente a quanto previsto dall’art. 700 c.p.c., dal qua-
le è stata testualmente ripresa la stessa definizione.
Infatti l’art. 700 c.p.c. consente di richiedere «i prov-
vedimenti d’urgenza, che appaiono, secondo le cir-
costanze, più idonei ad assicurare provvisoriamente
gli effetti della decisione di merito».
Pertanto ogni provvedimento e la stessa inerzia
dell’amministrazione possono essere oggetto di
misura cautelare che può consistere in qualunque
idonea statuizione, compresa l’ingiunzione a pagare
una somma di danaro.
In questo modo le misure cautelari risultano più in-
cisive, ma anche foriere di maggiori danni qualora
il giudizio di merito si concluda in senso diverso alla
decisione assunta in sede cautelare. Da qui alcune
significative cautele.
La prima è quella della possibilità di subordinare
la concessione o il diniego della misura cautela-
re ad una cauzione, anche mediante fideiussione,
quando dall’esecuzione del provvedimento caute-
lare derivino effetti irreversibili. Tuttavia la con-

cessione o il diniego della misura cautelare non
può essere subordinato a cauzione quando la ri-
chiesta cautelare attenga ad interessi essenziali del-
la persona quali il diritto alla salute, alla integrità
dell’ambiente, ovvero ad altri beni di primario
rilievo costituzionale. Il provvedimento che im-
pone la cauzione ne indica l’oggetto, il modo di
presentarla e il termine entro cui la prestazione va
eseguita.
La seconda cautela è quella dell’obbligo della moti-
vazione. In precedenza le ordinanze, normalmente,
erano sostanzialmente immotivate (nonostante l’e-
spresso obbligo di motivazione); adesso l’ordinanza
cautelare deve contenere adeguata motivazione su
entrambi i presupposti: il periculum in mora ed il
fumus boni juris, inteso come «ragionevole previsio-
ne sull’esito del ricorso».
3. Procedimento e adozione dell’ordinanza
Coerentemente con il principio dispositivo del
processo amministrativo, la sospensione del prov-
vedimento impugnato non può essere disposta dal
giudice d’ufficio, ma deve essere richiesta dalla parte
con apposita domanda.
La domanda può essere proposta in ogni tempo
fino a che il ricorso non è deciso nel merito; stabi-
lisce infatti il comma 3 dell’art. 55 che la domanda
può essere proposta con il ricorso di merito o con
distinto ricorso notificato alle altre parti.
Il Codice, all’art. 61, ha introdotto per la prima volta
nel processo amministrativo, la possibilità di chie-
dere misure cautelari prima dell’inizio del giudizio
a cui però, come vedremo, deve seguire in tempi
strettissimi la proposizione del ricorso di merito.
Qualunque sia la forma scelta per la proposizione del-
la domanda di sospensiva, i tempi per la sua decisio-
ne sono brevi, anche se il Codice ha previsto termini
più ampi, rispetto al regime precedente, per garantire
maggiormente il diritto di difesa dei soggetti intimati.
Il ricorrente, in caso di notifica per posta, può dimo-
strare l’avvenuta consegna del ricorso depositando,
in mancanza della cartolina di ritorno, la visura in-
ternet del sito delle Poste italiane relativa alla racco-
mandata. Si ricorda, infatti, che lo stesso difensore,
previa autorizzazione dell’Ordine di appartenenza,
è abilitato alla notifica degli atti giudiziari tramite
servizio postale. Inoltre deve presentare anche l’i-
stanza di fissazione di udienza poiché, in mancanza,
la domanda di sospensiva è improcedibile.
Sulla domanda di sospensiva decide il collegio nella
prima camera di consiglio utile successiva al ven-
la giustizia amministrativa - parte 20
tesimo giorno dal perfezionamento, per il desti-
natario, della notifica del ricorso e comunque non
prima di dieci giorni dal deposito del ricorso stesso.
Le parti possono depositare memorie e documenti
fino a due giorni liberi prima della camera di con-
siglio e, se lo richiedono, possono essere sentiti.
Memorie e documenti devono essere depositati con
modalità telematica entro le ore 12,00 del giorno di
scadenza.
Alla camera di consiglio è possibile costituirsi, sen-
za documenti e memorie, per svolgere oralmente le
proprie difese.
L’ordinanza che accoglie o rigetta la domanda di
sospensione viene solitamente adottata nella stessa
camera di consiglio e prontamente depositata in se-
greteria. Il Collegio, in sede di esame della domanda
cautelare, qualora ritenga che le esigenze del ricor-
rente siano favorevolmente apprezzabili e tutelabili
adeguatamente con una sollecita decisione di me-
rito, fissa con ordinanza l’udienza per la decisione
di merito.
Più in generale, in caso di concessione di misura
cautelare, l’udienza di merito dovrebbe essere fissa-
ta direttamente con l’ordinanza cautelare.
Inoltre il ricorrente che ha proposto l’istanza cau-
telare può rinunciarvi e (ma la decisione è rimessa
al collegio) può anche chiedere che venga riunita al
merito, e, quindi, decisa insieme al merito del ricorso.
In ogni caso, il giudice adito non può disporre misu-
re cautelari se non si ritiene competente; in tal caso,
in base alla riforma del 2012, deve necessariamente
provvedere con ordinanza, di cui all’art. 15, comma
4, D.Lgs. n. 104/2010, dichiarando la propria incom-
petenza ed indicando il giudice ritenuto competente.
L’art. 57 del Codice stabilisce che sulla domanda di
sospensiva il giudice provvede sulle spese della fase
cautelare e tale statuizione mantiene efficacia anche
dopo il provvedimento che definisce il giudizio, sal-
va diversa statuizione contenuta nella sentenza di
merito.
La previsione, ovviamente, ha ripercussioni prati-
che rilevanti ed impone al ricorrente, già gravato dal
pagamento di un contributo unificato in genere ben
più costoso di quello previsto per il processo civi-
le, una certa cautela prima di proporre la domanda
cautelare.
4. Provvedimenti cautelari provvisori adottati con
decreto presidenziale
Il Codice, all’art. 56, ha mantenuto l’istituto delle
misure cautelari monocratiche, emesse cioè dal Pre-
1231
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
sidente o da un giudice a ciò delegato, dopo la pro-
posizione del ricorso, ma prima della discussione in
camera di consiglio che, come sopra visto, non può
mai avvenire prima di venti giorni dalla notifica del
ricorso stesso.
La concessione di tale misura cautelare richiede,
come requisito, oltre a quelli generali sopra visti (fu-
mus boni juris e periculum in mora) anche l’estrema
gravità ed urgenza tale da non consentire neppure
la dilazione fino alla discussione in camera di con-
siglio.
La domanda è improcedibile in mancanza di
istanza di fissazione di udienza e non può mai es-
sere concessa se il giudice si ritiene incompetente;
qualora derivino effetti irreversibili, la concessio-
ne della misura cautelare può essere sottoposta a
cauzione.
Il Presidente o il giudice a ciò delegato provvede con
decreto motivato, anche in assenza di contradditto-
rio, ma previa verifica dell’intervenuta notifica del
ricorso alla parte pubblica e ad almeno un controin-
teressato. Il difensore, per abbreviare ulteriormente
i termini, può notificare il ricorso anche diretta-
mente a mezzo fax, ma in questo caso la notifica
per via ordinaria deve avvenire entro cinque giorni
dalla richiesta delle misure cautelari provvisorie.
Il decreto con cui viene decisa la domanda cautelare
non è impugnabile, ma - in caso di accoglimento - è
efficace sino alla pronuncia del Collegio sull’istan-
za cautelare (per questo si parla di misure cautelari
provvisorie). Qualora il collegio non provveda nella
prima camera di consiglio utile, il decreto perde ef-
ficacia.
5. Misure cautelari anteriori alla causa
Come anticipato, per la prima volta, all’art. 61 del
Codice è stata prevista la possibilità di ottenere mi-
sure cautelari ante causam. In questo caso il requisi-
to richiesto, oltre ai soliti, è quello della eccezionale
gravità ed urgenza tale da non consentire neppure
la previa notificazione del ricorso e quindi la richie-
sta delle misure cautelari provvisorie.
L’istanza si propone al presidente del TAR compe-
tente per il giudizio e deve essere preventivamente
notificata alle altre parti, anche dal difensore a mez-
zo fax. La preventiva notifica costituisce condizione
necessaria per la decisione sulla misura cautelare.
Anche in questo caso la misura cautelare non può
essere accordata se il giudice non si ritiene compe-
tente e può essere sottoposta a cauzione qualora de-
rivino effetti irreversibili.
1232
Il decreto di accoglimento deve essere notificato nel
termine perentorio non superiore a cinque giorni e
perde efficacia qualora il ricorso di merito, con ri-
chiesta di domanda cautelare, non venga notificato
entro quindici giorni e depositato nei successivi cin-
que con istanza di fissazione di udienza.
In ogni caso il decreto perde efficacia trascorsi ses-
santa giorni ed è comunque sostituito dal provve-
dimento collegiale con cui viene decisa la domanda
cautelare.
Il comma 7 dell’art. 61 precisa infine che l’istituto
non trova applicazione ai giudizi in grado di appello.
6. Definizione del giudizio in esito all’udienza cau-
telare
Il Codice prevede modi diversi per la definizione del
giudizio nel merito; uno di questi è la sentenza in
forma semplificata, ossia con motivazione succinta,
La definizione del giudizio con sentenza sempli-
ficata può avvenire in occasione dell’esame della
domanda cautelare purché siano decorsi almeno
venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso ed
il contraddittorio e l’istruttoria risultino completi
(cfr. art. 60).
È necessario che il collegio avverta le parti, poiché
non è consentito decidere se una delle parti dichiara
di voler proporre motivi aggiunti, ricorso inciden-
tale, regolamento di competenza o di giurisdizione.
Ove ricorrono le condizioni, il giudice può dispor-
re un rinvio per consentire alla parte di proporre le
preannunciate iniziative processuali o per integrare
il contraddittorio, fissando contestualmente la data
per il prosieguo della trattazione.
Per definire il giudizio con sentenza in forma sem-
plificata non è più richiesta la manifesta fondatezza,
ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità,
improcedibilità o infondatezza del ricorso, cosicché
ogni giudizio può essere immediatamente definito
in occasione dell’esame della domanda cautela-
re; anzi tale modalità di conclusione del giudizio
è quello indicato dal Codice per tutti i riti speciali
accelerati.
7. Rimedi contro l’ordinanza che accoglie o nega la
domanda cautelare - La revoca e la reiterazione
della stessa - L’appello
Anche in questo caso il Codice conferma la prece-
dente disciplina. L’art. 58 stabilisce che la revoca o
la modificazione delle misure cautelari concesse,
ovvero la riproposizione della domanda cautelare
respinta, sono ammissibili solo per sopravvenuto

mutamento della situazione di fatto ovvero se ven-
gono indicati fatti anteriori di cui è stata acquisita
conoscenza solo successivamente alla decisione del-
la domanda cautelare.
Avverso le ordinanze emesse dal TAR è possibile
proporre appello al Consiglio di Stato nel termine
di trenta giorni dalla notificazione, ovvero di ses-
santa dalla loro pubblicazione.
Il termine per impugnare le ordinanze del TAR non
beneficia della sospensione dei termini processuali
nel periodo feriale.
L’appello avverso l’ordinanza del TAR deve essere
notificato alle altre parti negli stessi luoghi previ-
sti per l’appello avverso le sentenze e deve essere
depositato nel termine perentorio di trenta giorni
dall’ultima notificazione.
Il Consiglio di Stato pronuncia sull’appello con
il rito della camera di consiglio e con ordinanza.
Inoltre sono applicabili al giudizio di appello le
stesse norme previste per il giudizio di primo gra-
do, compreso il pagamento delle spese di lite. Non
trova invece applicazione, in caso di appello avver-
so l’ordinanza cautelare, la decisione nel merito del
ricorso con sentenza in forma semplificata, poiché
comporterebbe l’eliminazione di un grado di giu-
dizio di merito.
La decisione del Consiglio di Stato, pur adottata dal
giudice di secondo grado, cessa di produrre effetti
al momento della conclusione del giudizio di pri-
mo grado, stante il carattere strumentale del prov-
vedimento cautelare, rispetto al giudizio di merito.
Inoltre è limitata al solo giudizio cautelare, cosicché
essa non ha alcun effetto vincolante sulla decisione
di merito che dovrà essere adottata dal giudice di
primo grado.
Nel giudizio cautelare di appello, il Consiglio di
Stato può rilevare, anche d’ufficio, il difetto di
giurisdizione ed anche il difetto di competenza del
TAR che ha emesso la decisione cautelare impu-
gnata. In tal caso il Consiglio di Stato deve sotto-
porre la questione al contraddittorio delle parti e
regola d’ufficio la competenza ai sensi dell’art. 16,
comma 3. Quando dichiara l’incompetenza del tri-
bunale amministrativo regionale adito, con la stes-
sa ordinanza annulla le misure cautelari emanate
da un giudice diverso da quello competente. Per
la definizione della fase cautelare si applica l’art.
15, comma 8.
Alle ordinanze che decidono il giudizio cautelare
è applicabile l’istituto della revocazione nei modi
e nei termini previsti dagli artt. 395 del codice di
procedura civile.
la giustizia amministrativa - parte 20
8. Gli effetti della misura cautelare e la sua esecuzione
L’accoglimento della misura cautelare impone alla
pubblica amministrazione di uniformarsi alla de-
cisione assunta dal giudice. È tuttavia consentito
adottare atti che pur connessi non risultano dipen-
denti (es. sospeso il decreto di occupazione d’ur-
genza può essere emesso il decreto di esproprio);
inoltre l’amministrazione può esercitare i poteri di
autotutela sull’atto impugnato e sospeso.
Qualora non ottemperi alla decisione cautelare, il
Codice espressamente consente il ricorso al giudizio
di ottemperanza, alla cui trattazione si rinvia.
TITOLO IV
I procedimenti speciali
Cap. I
Tutela del diritto di accesso ai documenti am-
ministrativi
Con legge n. 241 del 7 agosto 1990, al capo V, è sta-
to previsto il diritto di accesso ai documenti am-
ministrativi, diritto che si esercita (art. 25, comma
1) mediante esame ed estrazione di copia degli
stessi. La disciplina è stata modificata con la legge
n. 80/2005 e regolamentata più nel dettaglio con
il D.P.R. 12.4.2006, n. 184, concernente appunto il
“Regolamento recante disciplina in materia di ac-
cesso ai documenti amministrativi”.
Il diritto di accesso si esercita nei confronti delle pub-
bliche amministrazioni, delle aziende autonome e spe-
ciali, degli enti pubblici e dei gestori dei servizi pubblici
ed è consentito a tutti i soggetti privati, compresi quelli
portatori di interessi pubblici o diffusi, che hanno un
interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente
ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata
al documento al quale è chiesto l’accesso.
Per accedere ai documenti occorre avanzare richie-
sta motivata alla amministrazione che ha formato il
documento o che lo detiene stabilmente. Da parte
sua l’amministrazione, nei casi previsti dall’art. 24,
dandone adeguata motivazione, può rifiutare, diffe-
rire o limitare l’accesso. Trascorsi inutilmente trenta
giorni dalla presentazione della richiesta, questa si
intende rifiutata.
Per assicurare effettività al diritto di accesso il le-
gislatore ha previsto la possibilità di ricorrere im-
mediatamente al giudice amministrativo, oppure
1233
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
di chiedere al difensore civico che sia riesaminata la
determinazione anche implicita di diniego. Avver-
so un nuovo diniego è possibile ricorrere al giudice
amministrativo.
Con D.Lgs. n. 33/2013 lo stesso procedimento si
applica per la tutela del diritto di accesso civico
connessa all’adempimento degli obblighi di traspa-
renza.
Il giudizio di fronte al giudice amministrativo, ai sen-
si dell’art. 116 del Codice, si introduce con ricorso, da
notificare all’amministrazione secondo le regole del
giudizio amministrativo nel termine (abbreviato) di
trenta giorni dalla comunicazione del provvedimen-
to di rifiuto, differimento o limitazione all’accesso,
ovvero dal formarsi del provvedimento implicito di
rifiuto. Il ricorso deve essere notificato anche ad al-
meno un controinteressato ed è necessario integra-
re il contraddittorio nei confronti di eventuali altri
controinteressati prima della decisione del ricorso. Il
termine per la proposizione di ricorsi incidentali o
motivi aggiunti è di trenta giorni.
Le parti, nei giudizi di fronte al TAR, possono stare
in giudizio personalmente senza l’assistenza del di-
fensore (art. 23 del Codice), mentre l’amministra-
zione può essere rappresentata e difesa da un pro-
prio dipendente a ciò autorizzato (art. 116, comma
3, del Codice).
Sul ricorso il TAR decide in camera di consiglio con
sentenza in forma semplificata. Il procedimento è
regolato dall’art. 87 del Codice, caratterizzato dal-
la riduzione alla metà di tutti i termini processuali.
La camera di consiglio per la decisione del ricorso è
fissata trascorsi trenta giorni dalla scadenza del ter-
mine per la costituzione delle parti intimate: in pra-
tica, tenendo conto del dimezzamento dei termini
processuali, la camera di consiglio è fissata alla pri-
ma udienza utile trascorsi sessanta giorni dalla no-
tifica. I documenti, le memorie e le repliche devono
essere prodotti in giudizio, rispettivamente, entro
venti, quindici e dieci giorni prima della camera di
consiglio. Tutti i termini sono liberi cosicché non
deve essere computato né il termine iniziale, né
quello finale.
In caso di accoglimento del ricorso, il giudice am-
ministrativo ordina l’esibizione dei documenti ri-
chiesti entro un termine non superiore, di norma,
a trenta giorni dettando, ove occorra, le relative
modalità.
In pendenza di ricorso di merito, il ricorso per la
tutela del diritto di accesso ai documenti ammini-
strativi può essere proposto nello stesso ricorso con
apposita istanza presentata al Presidente e depositata
1234
presso la segreteria, previa notifica all’amministra-
zione ed ai controinteressati. Il Tribunale può deci-
dere solo sull’istanza o anche con sentenza definendo
il giudizio nel merito (art. 116, comma 2, del Codice).
Con l’art. 133, comma 1, lett. a), n. 6), del Codice, è
stato ribadito che le controversie relative all’acces-
so ai documenti amministrativi sono attribuite alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
superando così ogni questione circa la natura del
diritto di accesso (cioè diritto soggettivo vero e pro-
prio, oppure interesse legittimo).
La decisione del TAR è appellabile al Consiglio di
Stato, nel termine dimezzato di trenta giorni dalla
notifica (tre mesi in mancanza di notifica). Il ri-
corso deve essere depositato, come in primo grado,
entro quindici giorni. Il Consiglio di Stato decide
con le medesime modalità e negli stessi termini del
TAR. Nel giudizio di fronte al Consiglio di Stato è
obbligatoria l’assistenza del difensore.
Cap. II
Procedimento speciale avverso il silenzio
dell’amministrazione
L’art. 117 del Codice disciplina il ricorso avverso
il silenzio dell’amministrazione, ossia nei casi di
silenzio-rifiuto quando al comportamento inerte
dell’amministrazione il nostro ordinamento non
attribuisce alcun effetto giuridico. Infatti, nei casi
di silenzio-assenso o di silenzio-diniego, si deve
ritenere che le eventuali impugnazioni debbano
essere proposte e decise secondo le regole ordi-
narie.
I ricorsi avverso il silenzio dell’amministrazione de-
vono essere proposti, anche senza previa diffida, al
massimo entro un anno dalla scadenza del termine
di conclusione del procedimento, mediante ricorso
da notificare all’amministrazione e ad almeno un
controinteressato.
Il ricorso è deciso in camera di consiglio, con sen-
tenza semplificata, secondo le regole sopra viste in
materia di accesso e dettate, in via generale, dall’art.
87 del Codice. In particolare, fermo il termine sopra
indicato per la proposizione del ricorso, tutti gli al-
tri termini processuali sono ridotti alla metà.
In caso di accoglimento, totale o parziale, del ricor-
so, il giudice amministrativo ordina all’amministra-
zione di provvedere di norma entro un termine non
superiore a trenta giorni. Qualora l’amministrazio-
ne resti inadempiente oltre il detto termine, il giu-

dice amministrativo, su richiesta di parte, nomina
un commissario che provveda in luogo della stessa.
Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’e-
satta adozione del provvedimento richiesto, ivi
comprese quelle relative agli atti del commissario.
Qualora nel corso del procedimento sopravviene il
provvedimento espresso o un atto connesso con la
procedura, questo può essere impugnato anche con
motivi aggiunti, nei termini e con il rito previsto per
il nuovo provvedimento e l’intero processo prose-
gue con tale rito.
Se l’azione di risarcimento del danno è proposta
congiuntamente a quella avverso il silenzio il giu-
dice può decidere quest’ultima con il rito camerale
e trattare l’altra con il rito ordinario. Rimane però
fermo, anche in caso di proposizione dell’azione di
risarcimento congiuntamente a quella avverso il si-
lenzio, la riduzione alla metà del termine per il de-
posito del ricorso.
Il giudice adito per l’azione avverso il silenzio, ai
sensi dell’art. 31, comma 3, del Codice, può pro-
nunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in
giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o
quando risulta che non residuano ulteriori margini
di esercizio della discrezionalità e non sono neces-
sari ulteriori adempimenti istruttori che debbono
essere compiuti dall’amministrazione.
Inoltre anche in questo procedimento, il contraddit-
torio deve essere esteso a tutti i soggetti titolari di un
interesse contrario a quello fatto valere dal ricorrente,
cioè a quei soggetti che restano direttamente pregiu-
dicati dalla dichiarazione dell’obbligo dell’ammini-
strazione di provvedere e, a maggior ragione, quando
è richiesto un pronunciamento sulla fondatezza della
pretesa. Pertanto, anche nel giudizio avverso il silen-
zio, entro il termine previsto per esperire l’azione, il
ricorso deve essere notificato, a pena di inammissibi-
lità, ad almeno un controinteressato.
Con D.Lgs. n. 195/2011 è stato inserito il comma
6-bis all’art. 117, secondo cui le disposizioni previ-
ste per il giudizio di primo grado si applicano anche
ai giudizi di impugnazione. La decisione del TAR
è appellabile al Consiglio di Stato, nel termine di-
mezzato di trenta giorni dalla notifica (tre mesi in
mancanza di notifica).
L’art. 28 del D.L. n. 69/2013 ha esteso il rito sopra
esaminato all’azione per ottenere l’indennizzo da
ritardo nella conclusione dei procedimenti ammi-
nistrativi, una volta azionato inutilmente il potere
sostitutivo di cui all’art. 2, comma 9-bis, dalla legge
n. 241/1990.
la giustizia amministrativa - parte 20
Cap. III
Il procedimento monitorio
Il Codice, all’art. 118, ha mantenuto la previsione,
già contenuta nel primo comma dell’art. 8 della
legge n. 205/2000, secondo cui nelle controversie
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice am-
ministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di
natura patrimoniale, si applica il Capo I, Titolo I del
Libro IV del codice di procedura civile.
In questo modo, nelle materie devolute alla giuri-
sdizione esclusiva del giudice amministrativo, se il
credito vantato riguarda somme di danaro (e non
cose fungibili o cose mobili determinate) e se di esso
vi è prova scritta, il creditore può rivolgersi al TAR
per ottenere il decreto ingiuntivo di pagamento.
In pratica, nel giudizio amministrativo, troverà ap-
plicazione solo l’ipotesi, peraltro più frequente, del
credito basato su prova scritta, di cui al n. 1 dell’art.
633 c.p.c.
L’art. 634 c.p.c. indica quali sono le prove scritte
idonee a richiedere l’emissione di un decreto in-
giuntivo. Fra queste meritano menzione anche le
scritture contabili degli imprenditori che esercita-
no attività commerciale e che valgono, come prova
scritta, anche nei confronti di soggetti che non eser-
citano attività commerciale (come in genere tutti gli
enti pubblici).
L’art. 635 c.p.c. indica anche le scritture (privilegia-
te) che possono utilizzare gli enti pubblici per ri-
chiedere ed ottenere l’emissione del decreto ingiun-
tivo: in pratica trattasi di libri o registri della p.a.,
purché ne venga attestata la regolare tenuta a norma
delle leggi e dei regolamenti da parte di un funzio-
nario all’uopo autorizzato o di un notaio.
La domanda d’ingiunzione (art. 638 c.p.c.) si pro-
pone con ricorso che, oltre ai normali requisiti (in-
dicazione del Tribunale, della parte, controparte
ecc.), deve contenere anche l’indicazione delle pro-
ve che vengono prodotte a fondamento del credito
vantato.
Sulla domanda decide il Presidente del TAR o un
magistrato da lui delegato.
Unico presupposto per l’accoglimento della doman-
da è l’esistenza delle condizioni previste dall’art.
633 c.p.c., cioè il credito liquido ed esigibile di una
somma di danaro e la prova scritta di esso. A diffe-
renza dei provvedimenti cautelari, non costituisce
presupposto del decreto ingiuntivo l’esistenza di un
danno grave ed irreparabile.
La domanda d’ingiunzione può essere anche re-
1235
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
spinta, ma ciò non pregiudica la riproposizione
della stessa, anche in via ordinaria (art. 640 c.p.c.).
Se la domanda viene accolta, il giudice, con decreto
motivato, ingiunge all’altra parte di pagare la som-
ma di danaro nel termine di quaranta giorni, con
l’espresso avvertimento che entro lo stesso termi-
ne può essere fatta opposizione e che in mancanza
verrà proceduto ad esecuzione forzata. In presenza
di giusti motivi il termine di quaranta giorni può
essere ridotto fino a dieci o aumentato a sessanta.
Con lo stesso decreto con cui viene disposta l’in-
giunzione, il giudice liquida le spese e le competen-
ze e ne ingiunge il pagamento.
In casi particolari il decreto ingiuntivo può essere
dichiarato provvisoriamente esecutivo.
Il ricorso e il decreto deve essere notificato in copia
autentica (mentre gli originali rimangono deposi-
tati nella segreteria del TAR) entro sessanta giorni
da quando è stato pronunciato, altrimenti perde
efficacia. In ogni caso la domanda può essere ri-
proposta.
La parte intimata può proporre opposizione al de-
creto ingiuntivo, nel termine perentorio di quaranta
giorni dalla notifica, con ricorso che deve essere no-
tificato al ricorrente presso il difensore.
A seguito dell’opposizione a decreto ingiuntivo, il
giudizio si svolge secondo le regole ordinarie ed, in
particolare, il ricorrente in opposizione (normal-
mente sarà l’amministrazione) mantiene la posizio-
ne sostanziale di resistente.
Il TAR, anche in caso di opposizione, può concede-
re la provvisoria esecuzione del decreto, se l’opposi-
zione non è fondata su prova scritta, ovvero se non
è di pronta soluzione.
In mancanza di opposizione, ovvero in caso di ri-
getto o comunque di estinzione del giudizio di op-
posizione, il decreto ingiuntivo acquista l’autorità
di giudicato e viene dichiarato esecutivo dal giudice
che l’ha concesso. Se invece l’opposizione viene ac-
colta anche solo in parte il titolo esecutivo è costitu-
ito esclusivamente dalla sentenza, mentre il decreto
ingiuntivo viene revocato.
Scaduto il termine per l’opposizione, l’intimato può
proporre opposizione solo se prova di non averne
avuta tempestiva conoscenza per irregolarità della
notificazione o per forza maggiore. In ogni caso
l’opposizione non è più ammissibile, decorsi dieci
giorni dal primo atto di esecuzione.
Infine, il decreto ingiuntivo divenuto esecutivo per
mancanza di opposizione può essere impugnato per
revocazione, nei soli casi indicati nei numeri 1, 2, 5
e 6 dell’art. 395 c.p.c., e con opposizione di terzo nei
1236
casi previsti dal secondo comma dell’art. 404 c.p.c.
L’art. 28 del D.L. n. 69/2013, una volta azionato inu-
tilmente il potere sostitutivo di cui all’art. 2, comma
9-bis, dalla legge n. 241/1990, prevede la possibilità
di richiedere l’emissione di un decreto ingiuntivo per
ottenere il pagamento dell’indennizzo da ritardo nel-
la conclusione dei procedimenti amministrativi.
TITOLO V
Riti abbreviati relativi a speciali contro-
versie
Cap. I
Rito abbreviato comune a determinate materie
1. Premessa
Da tempo il legislatore ha previsto dei riti speciali
in alcune materie ritenute sensibili. Le prime pre-
visioni hanno riguardato il contenzioso in materia
di appalti pubblici; successivamente il rito speciale è
stato esteso anche ad altre materie.
Il Codice, all’art. 119, ha confermato tale rito “ac-
celerato” per una nutrita casistica, dalla quale poi
ha estrapolato il rito c.d. “appalti” per il quale sono
previsti ulteriori accorgimenti per rendere il pro-
cesso ancora più rapido e incisivo. Pertanto si può
parlare di un rito abbreviato “ordinario”, valido per
tutte le materie; ed un rito abbreviato “speciale” che
trova applicazione solo in materia di appalti.
2. Ambito di applicazione
Ai sensi dell’art. 119 del Codice il rito abbreviato
“ordinario” trova applicazione in numerose mate-
rie, alcune introdotte con il D.Lgs. n. 195/2011. In
particolare si applica alle controversie relative a:
a) i provvedimenti concernenti le procedure di affi-
damento di pubblici lavori, servizi e forniture, salvo
quanto previsto dagli articoli 120 e seguenti;
b) i provvedimenti adottati dalle Autorità ammini-
strative indipendenti, con esclusione di quelli rela-
tivi al rapporto di servizio con i propri dipendenti;
c) i provvedimenti relativi alle procedure di pri-
vatizzazione o di dismissione di imprese o beni
pubblici, nonché quelli relativi alla costituzione,
modificazione o soppressione di società, aziende e
istituzioni da parte degli enti locali;

c-bis) i provvedimenti adottati nell’esercizio dei
poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza stra-
tegica nei settori della difesa e della sicurezza nazio-
nale e nei settori dell’energia, dei trasporti e delle
comunicazioni;
d) i provvedimenti di nomina, adottati previa deli-
bera del Consiglio dei ministri;
e) i provvedimenti di scioglimento degli organi di
governo degli enti locali e quelli connessi, che ri-
guardano la loro formazione e il loro funzionamen-
to;
f) i provvedimenti relativi alle procedure di occupa-
zione e di espropriazione delle aree destinate all’e-
secuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità e
i provvedimenti di espropriazione delle invenzioni
adottati ai sensi del codice della proprietà industria-
le;
g) i provvedimenti del Comitato olimpico naziona-
le italiano o delle Federazioni sportive;
h) le ordinanze adottate in tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e i consequen-
ziali provvedimenti commissariali;
i) il rapporto di lavoro del personale dei servizi di
informazione per la sicurezza, ai sensi dell’art. 22,
della legge 3 agosto 2007, n. 124;
l) le controversie comunque attinenti alle proce-
dure e ai provvedimenti della pubblica ammini-
strazione in materia di impianti di generazione
di energia elettrica di cui al decreto legge 7 feb-
braio 2002, n. 7, convertito, con modificazioni,
dalla legge 9 aprile 2002, n. 55, comprese quelle
concernenti la produzione di energia elettrica da
fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di im-
portazione, le centrali termoelettriche di potenza
termica superiore a 400 MW nonché quelle rela-
tive ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da
ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale
o rete nazionale di gasdotti;
m) i provvedimenti della commissione centrale per
la definizione e applicazione delle speciali misure di
protezione, recanti applicazione, modifica e revoca
delle speciali misure di protezione nei confronti dei
collaboratori e testimoni di giustizia;
m-bis) le controversie aventi per oggetto i provvedi-
menti dell’Agenzia nazionale di regolamentazione
del settore postale;
m-ter) i provvedimenti dell’Agenzia nazionale per
la regolazione e la vigilanza in materia di acqua;
la giustizia amministrativa - parte 20
m-quater) le azioni individuali e collettive avverso
le discriminazioni di genere in ambito lavorativo,
previste dall’art. 36 e seguenti del decreto legislativo
11 aprile 2006, n. 198, quando rientrano, ai sensi del
citato decreto, nella giurisdizione del giudice ammi-
nistrativo (le ultime tre lettere introdotte in seguito
con i D.Lgs. n. 58/2011 e n. 195/2011);
m-quinquies) gli atti e i provvedimenti adottati
in esecuzione di una decisione di recupero di cui
all’art. 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del
Consiglio del 22 marzo 1999;
m-sexies) i provvedimenti di espulsione dello stra-
niero adottati dal Ministero dell’interno ex art. 13
D.Lgs. n. 286/1998 e ex art. 3 del D.L. n. 144/2015.
3. Termini
Le particolarità del rito speciale riguardano essen-
zialmente i termini e la trattazione della domanda
cautelare.
Quanto ai primi, il secondo comma dell’art. 119 del
Codice stabilisce che tutti i termini processuali or-
dinari sono dimezzati ad eccezione, nei giudizi di
primo grado, di quelli previsti per la notificazione
del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale, dei
motivi aggiunti, dell’appello avverso i provvedi-
menti cautelari e di quelli espressamente disciplina-
ti nello stesso articolo.
Pertanto beneficiano del termine pieno (cioè non
dimezzato) tutti gli atti introduttivi del ricorso e
delle domande in primo grado: quindi non solo
il ricorso principale, ma anche quello incidentale,
quello mediante motivi aggiunti, ecc.
Tutti gli altri termini (compreso quello per il de-
posito del ricorso) sono ridotti alla metà, anche se
in verità la norma prevede numerosi termini spe-
cifici.
4. Esame della domanda cautelare
Particolare attenzione è stata prestata dal Codice
all’esame della domanda cautelare.
Nel rito ordinario, la domanda cautelare viene sem-
pre trattata dal giudice amministrativo in tempi
molto rapidi, separatamente dal merito, ed una vol-
ta accolta mantiene la sua efficacia fino alla decisio-
ne del ricorso, che però può intervenire anche con
molto ritardo.
Per questo motivo, nelle materie ritenute di parti-
colare rilevanza (ed, in primo luogo, in materia di
lavori pubblici) il legislatore era intervenuto ripe-
tutamente introducendo norme speciali al fine di
1237
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
ottenere, una volta accolta la domanda di sospensi-
va, anche una rapida decisione di merito, ossia una
decisione definitiva della controversia.
La nuova disciplina dell’esame della domanda cau-
telare è contenuta nei commi 3 e 4 dell’art. 119 del
Codice e si tende, in pratica, a superare la fase cau-
telare per giungere il prima possibile alla decisione
di merito, anche perché trattasi di ricorsi nei quali
normalmente è avanzata domanda cautelare.
La domanda cautelare è trattata secondo il proce-
dimento ordinario, salvo la riduzione alla metà di
tutti i termini.
Chiamato a pronunciarsi sulla domanda cautelare,
il TAR può applicare la previsione generale dell’art.
60 del Codice, cioè emettere una sentenza in for-
ma semplificata. Sempre in occasione dell’esame
della domanda cautelare, accertata la completezza
del contraddittorio, ovvero disposta l’integrazione
dello stesso, se ritiene ad un primo esame la sus-
sistenza di profili di fondatezza del ricorso e di un
pregiudizio grave e irreparabile, fissa con ordinanza
la data di discussione nel merito alla prima udienza
successiva al termine di trenta giorni dalla data di
deposito dell’ordinanza, disponendo altresì il depo-
sito dei documenti necessari e l’acquisizione delle
eventuali altre prove occorrenti.
Solo in caso di estrema gravità ed urgenza, il TAR
può disporre le opportune misure cautelari (art.
119, comma 4). Sulla materia è intervenuto il le-
gislatore con l’art. 9 del D.L. n. 133/2014, conv. in
legge n. 164/2014 che, con particolare riferimento al
contenzioso in materia di affidamento lavori, servizi
e forniture, ha stabilito che, per i lavori di importo
compreso fino alla soglia comunitaria, costituisce
“estrema urgenza”, la situazione conseguente ad
apposita ricognizione da parte dell’Ente interessato
che certifica come indifferibili gli interventi, anche
su impianti, arredi e dotazioni, funzionali:
a) alla messa in sicurezza degli edifici scolastici di
ogni ordine e grado, comprensivi di nuove edifica-
zioni sostitutive di manufatti non rispondenti ai re-
quisiti di salvaguardia della incolumità e della salute
della popolazione studentesca e docente;
b) alla mitigazione dei rischi idraulici e geomorfo-
logici del territorio;
c) all’adeguamento alla normativa antisismica;
d) alla tutela ambientale e del patrimonio culturale.
In tali casi, così come nelle procedure ad evidenza
pubblica per interventi conseguenti alla dichiara-
zione dello stato di emergenza, il TAR può acco-
1238
gliere l’istanza cautelare unicamente se i requisiti di
estrema gravità e urgenza siano ritenuti prevalenti
rispetto alle esigenze di incolumità pubblica eviden-
ziate dalla stazione appaltante. In caso di accogli-
mento della domanda cautelare il TAR è tenuto a
fissare la data di discussione del merito del giudizio.
Quindi, nell’intenzione del Codice, qualora il ri-
corso appaia fondato, il TAR, ai sensi del comma
2-sexies del citato art. 9, dovrà limitarsi a fissare,
con ordinanza, l’udienza di merito, senza dispor-
re misure cautelari, che possono essere concesse
solo nei casi di estrema gravità ed urgenza, previa
comparazione - nei casi sopra visti - degli interessi
in gioco. In questo modo si tende ad escludere la
possibilità di proporre appello avverso il provve-
dimento cautelare nelle more della definitiva e ra-
pida decisione del ricorso in primo grado. Infatti,
nel primo caso non verrà emesso alcun provvedi-
mento cautelare, nel secondo caso, pur esisten-
do tale provvedimento, la fissazione immediata
dell’udienza di merito in tempi ristretti sconsiglia
(o, se si vuole, impedisce di fatto) la proposizione
dell’appello.
Discorso diverso in caso di rigetto della domanda
cautelare; in tale ipotesi è ben ammissibile l’appello
al Consiglio di Stato e, qualora quest’ultimo riformi
l’ordinanza di rigetto di primo grado, la pronun-
zia di appello è trasmessa al TAR per la fissazione
dell’udienza di merito. In tale ipotesi, il termine di
trenta giorni per la fissazione dell’udienza di merito
decorre dalla data di ricevimento dell’ordinanza da
parte della segreteria del tribunale amministrativo
regionale, che ne dà avviso alle parti.
L’appello avverso l’ordinanza di diniego della do-
manda cautelare deve essere proposto entro il ter-
mine ordinario previsto per le impugnative dei
provvedimenti cautelari. Quindi: entro trenta gior-
ni dalla notifica; in mancanza entro sessanta giorni
dalla pubblicazione.
5. La decisione di merito
Una volta fissata l’udienza per la discussione del ri-
corso le parti possono depositare documenti e me-
morie nei termini dimezzati. In pratica: i documen-
ti, le memorie e le repliche devono essere prodotti
in giudizio, rispettivamente, entro venti, quindici e
dieci giorni prima dell’udienza. Tutti i termini sono
liberi cosicché non deve essere computato né il ter-
mine iniziale, né quello finale.
La discussione e la decisone del ricorso, nonché
la pubblicazione della sentenza avvengono nelle

forme ordinarie. Tuttavia, se almeno una parte lo
richiede con dichiarazione formale da inserire nel
verbale di udienza, deve essere pubblicato il disposi-
tivo (in pratica l’esisto del giudizio) separatamente
dalla motivazione, entro sette giorni. Pertanto, nel
silenzio delle parti, il giudice non può depositare il
solo dispositivo.
6. L’appello
L’appello avverso la sentenza deve essere proposto
nei termini dimezzati e cioè trenta giorni dalla no-
tifica della sentenza e tre mesi in assenza di notifica.
Il ricorso deve essere depositato nei successivi quin-
dici giorni.
Per ottenere la sospensione dell’esecuzione della
sentenza la parte soccombente può anche proporre
appello nel termine di trenta giorni dalla pubbli-
cazione del dispositivo, con riserva dei motivi che
dovranno essere proposti entro trenta giorni dalla
notificazione o (in mancanza) entro tre mesi dalla
pubblicazione della sentenza.
Le disposizioni sopra viste per l’esame della doman-
da cautelare si applicano anche davanti al Consiglio
di Stato, qualora venga chiesta la sospensione della
sentenza appellata.
Cap. II
Disposizioni specifiche per il c.d. “rito appalti”
1. Il procedimento
Il rito abbreviato “speciale”, disciplinato dagli artt.
120 e seguenti del Codice, si applica alle contro-
versie relative delle procedure di affidamento, ivi
comprese le procedure di affidamento di incarichi
e concorsi di progettazione e di attività tecnico-
amministrative ad esse connesse relativi a pubblici
lavori, servizi o forniture (cioè quelle indicate alla
lett. a) del primo comma dell’art. 119), nonché i
connessi provvedimenti dell’Autorità nazionale an-
ticorruzione.
In genere è un procedimento particolarmente acce-
lerato che, anche per i connessi costi, tende non solo
a definire in tempi rapidi le relative controversie ma,
anche, a disincentivarne la proposizione.
In primo luogo, tali atti sono impugnabili esclusi-
vamente mediante ricorso al TAR con esclusione,
quindi, del ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Il ricorso ed i motivi aggiunti, anche avverso atti
diversi da quelli già impugnati, devono essere pro-
la giustizia amministrativa - parte 20
posti nel termine di trenta giorni, decorrente dalla
ricezione della comunicazione prevista dal “codice
dei contratti” (oggi D.Lgs. n. 50/2016) o, per i bandi
e gli avvisi con cui si indice una gara dalla loro pub-
blicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, ovvero, in ogni altro caso, dalla conoscenza
dell’atto.
Qualora sia mancata la pubblicità del bando, il ricorso
non può comunque essere più proposto decorsi tren-
ta giorni decorrenti dal giorno successivo alla data di
pubblicazione dell’avviso di aggiudicazione definitiva,
a condizione che tale avviso contenga la motivazione
dell’atto con cui la stazione appaltante ha deciso di
affidare il contratto senza previa pubblicazione del
bando. Se sono omessi gli avvisi o le informazioni di
cui sopra, oppure se essi non sono conformi alle pre-
scrizioni ivi contenute, il ricorso non può comunque
essere proposto decorsi sei mesi dal giorno successivo
alla data di stipulazione del contratto.
Il D.Lgs. n. 195/2011 ha posto rimedio ad una gra-
ve lacuna contenuta nel Codice, stabilendo che nel
“rito appalti” anche il ricorso incidentale deve esse-
re proposto nel termine di trenta giorni dal giorno
in cui si è perfezionata, nei suoi confronti, la notifi-
ca del ricorso principale.
Con il D.Lgs. n 50/2016 sono state introdotte ul-
teriori norme, di dubbia costituzionalità, che ren-
dono ancora più difficoltoso il ricorso alla tutela
giurisdizionale e, in primo luogo, l’obbligo di im-
mediata impugnazione nel termine di trenta gior-
ni dei provvedimenti che determinano non solo
(come adesso) le esclusioni dalla procedura di affi-
damento, ma anche le ammissioni alle gare di altri
soggetti, con l’ulteriore limitazione che l’omessa
impugnazione preclude la possibilità di far valere
l’illegittimità derivata dei successivi atti delle proce-
dure di affidamento, anche con ricorso incidentale.
In pratica un’impresa concorrente si trova costretta
ad impugnare l’ammissione di un altro soggetto alla
gara, in via preventiva, senza conoscere l’esito della
gara (comma 2-bis dell’art. 120). Per la decisione di
questi ricorsi è stato previsto un rito ancora più ac-
celerato disciplinato dal comma 6-bis del codice del
processo amministrativo, con obbligo di deposito
della sentenza entro sette giorni dall’udienza.
Inoltre, sempre in funzione deflattiva, è stato previ-
sto (comma 11-bis) che nel caso di presentazione di
offerte per più lotti, l’impugnazione si propone con
ricorso cumulativo solo se vengono dedotti identici
motivi di ricorso avverso lo stesso atto.
Di contro, e questa modifica è invece favorevole,
è inammissibile l’impugnazione della proposta di
1239
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
aggiudicazione (un tempo definita aggiudicazione
provvisoria - oggi art. 33 del D.Lgs. n. 50/2016) e
degli altri atti endoprocedimentali privi di imme-
diata lesività.
Sempre con lo scopo di accelerare i giudizi, vi è
l’obbligo di impugnare mediante motivi aggiunti
tutti i nuovi atti attinenti la procedura (ad esclu-
sione di quelli relativi all’esclusione o ammissio-
ne alle gare, che invece devono essere impugnati
immediatamente); inoltre quando è impugnata
l’aggiudicazione definitiva, se la stazione appal-
tante fruisce del patrocinio dell’Avvocatura dello
Stato, il ricorso è notificato, oltre che presso detta
Avvocatura, anche alla stazione appaltante nella
sua sede reale, in data non anteriore alla notifica
presso l’Avvocatura, e al solo fine dell’operatività
della sospensione obbligatoria del termine per la
stipulazione del contratto.
Tutti i termini sopra richiamati devono essere poi
coordinati con quanto previsto dall’art. 32 del
D.Lgs. n. 50/2016, secondo cui il contratto non
può essere stipulato prima di trentacinque gior-
ni dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del
provvedimento di aggiudicazione definitiva e che
se è proposto ricorso avverso l’aggiudicazione de-
finitiva con contestuale domanda cautelare, il con-
tratto non può essere stipulato, dal momento della
notificazione dell’istanza cautelare alla stazione
appaltante e per i successivi venti giorni, a condi-
zione che entro tale termine intervenga almeno il
provvedimento cautelare di primo grado o la pub-
blicazione del dispositivo della sentenza di primo
grado in caso di decisione del merito all’udienza
cautelare ovvero fino alla pronuncia di detti prov-
vedimenti se successiva. Trattasi del termine c.d.
“stand still” che l’art. 32 citato, al comma 10, ne
esclude l’applicazione solo in alcuni casi.
L’effetto sospensivo sulla stipula del contratto cessa
quando, in sede di esame della domanda cautelare,
il giudice si dichiara incompetente ai sensi dell’art.
14, comma 3, del codice del processo amministrati-
vo, o fissa con ordinanza la data di discussione del
merito senza concedere misure cautelari o rinvia al
giudizio di merito l’esame della domanda cautelare,
con il consenso delle parti, da intendersi quale im-
plicita rinuncia all’immediato esame della doman-
da cautelare.
Poiché l’effetto sospensivo della stipula del con-
tratto è destinato a cessare entro pochi giorni in
mancanza di decisione, il giudice è tenuto sempre
a decidere sulla domanda cautelare anche se ordina
adempimenti istruttori, se concede termini a difesa
1240
o se solleva, o vengono sollevati, incidenti proces-
suali.
Il collegio, nonostante gli stringenti limiti previsti
dal quarto comma dell’art. 119 del codice, qualo-
ra disponga le misure cautelari, può subordinarne
l’efficacia alla prestazione, anche mediante fideius-
sione, di una cauzione di importo commisurato al
valore dell’appalto e comunque non superiore allo
0,5 per cento del suddetto valore. Infine, con il com-
ma 8-ter, introdotto con il D.Lgs. n. 50/2016 nella
decisione cautelare, il giudice tiene conto di quanto
previsto dagli artt. 121, comma 1, e 122, e delle esi-
genze imperative connesse a un interesse generale
all’esecuzione del contratto, dandone conto nella
motivazione.
Stante la particolare delicatezza della materia, qua-
lora ricorrono le condizioni, il giudice definisce il
giudizio nel merito, con sentenza in forma sempli-
ficata, all’esito della camera di consiglio fissata per
la discussione della sospensiva; in caso contrario
l’udienza di merito è fissata d’ufficio entro 45 giorni
dalla scadenza del termine per la costituzione della
parti diverse dal ricorrente (in pratica entro 75 gior-
ni dalla notifica del ricorso). Qualora per esigenze
istruttorie o per l’integrazione del contraddittorio,
ovvero per assicurare il rispetto dei termini a difesa,
si renda necessario un rinvio, la nuova udienza deve
essere fissata entro 30 giorni (termini modificati
con D.L. n. 90/2014, conv. in legge n. 114/2014).
Tutti gli atti di parte devono essere sintetici secondo
precise regole dimensionali previste inizialmente
solo per il rito speciale e poi estese a tutti i giudizi
amministrativi con decreto del Presidente del Con-
siglio di Stato del 22.12.2016; da qui l’obbligo per il
giudice di esaminare tutte le questioni trattate nelle
pagine rientranti nei suddetti limiti e con mera fa-
coltà di esaminare le altre. Inoltre costituisce mo-
tivo di appello avverso la sentenza di primo grado
e di revocazione della sentenza di appello, esclusi-
vamente il mancato esame delle questioni dedotte
entro gli ammessi limiti dimensionali degli atti di-
fensivi.
La sentenza, di norma in forma semplificata, deve
essere depositata entro trenta giorni dall’udien-
za di discussione (entro sette giorni quelle relative
ai provvedimenti di esclusione e ammissione alla
gara). Non è più prevista l’immediata pubblicazio-
ne d’ufficio del dispositivo della sentenza; tuttavia,
su richiesta delle parti, il dispositivo deve essere
pubblicato entro due giorni dall’udienza (modifica
introdotta con D.L. n. 90/20104, conv. in legge n.
114/2014).

Le sentenze di primo grado sono appellabili nei ter-
mini dimezzati sopra visti ed è ammessa l’impugna-
zione anche del solo dispositivo al fine di ottenerne
la sospensione prima della pubblicazione della sen-
tenza.
Nel giudizio di appello si applica la stessa disciplina
prevista per il giudizio di primo grado.
2. La sorte del contratto e le sanzioni alternative
Il legislatore, recependo con D.Lgs. n. 53/2010 la
c.d. direttiva ricorsi, oltre a prevedere il termine
“stand still” sopra richiamato ed a recepire gli ulti-
mi orientamenti giurisprudenziali, aveva attribui-
to al giudice amministrativo anche la giurisdizione
esclusiva in merito agli effetti dell’annullamen-
to dell’aggiudicazione definitiva sul contratto di
appalto stipulato medio tempore, concentrando
quindi, di fronte ad un unico giudice, tutte le pos-
sibili forme di tutela.
Il Codice ha confermato tale scelta all’art. 133, com-
ma 1, lett. e), prevedendo espressamente la “esten-
sione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione
di inefficacia del contratto a seguito di annullamento
dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative”.
Ebbene in caso di annullamento dell’aggiudica-
zione, ai sensi dell’art. 122 del Codice, come rego-
la generale spetta al giudice stabilire se dichiarare
inefficace il contratto, fissandone la decorrenza,
tenendo conto, in particolare, degli interessi delle
parti, dell’effettiva possibilità per il ricorrente di
conseguire l’aggiudicazione alla luce dei vizi riscon-
trati, dello stato di esecuzione del contratto e della
possibilità di subentrare nel contratto, nei casi in cui
il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo
di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia
stata proposta.
In alcuni casi, però, il giudice è tenuto inderogabil-
mente a dichiarare inefficace il contratto. Trattasi
dei casi di gravi violazioni, disciplinati dall’art. 121
del Codice e cioè:
a) se l’aggiudicazione definitiva è avvenuta senza
previa pubblicazione del bando o avviso con cui si
indice una gara nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione
europea o nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, quando tale pubblicazione è prescritta dal
Codice dei contratti;
b) se l’aggiudicazione definitiva è avvenuta con pro-
cedura negoziata senza bando o con affidamento in
economia fuori dai casi consentiti e questo abbia de-
terminato l’omissione della pubblicità del bando o av-
la giustizia amministrativa - parte 20
viso con cui si indice una gara nella Gazzetta Ufficiale
dell’Unione europea o nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, quando tale pubblicazione è pre-
scritta dal Codice dei contratti;
c) se il contratto è stato stipulato senza rispettare
il termine dilatorio stabilito dall’art. 32, comma 9,
del D.Lgs. n. 50/2016, qualora tale violazione abbia
privato il ricorrente della possibilità di avvalersi di
mezzi di ricorso prima della stipulazione del con-
tratto e sempre che tale violazione, aggiungendosi
a vizi propri dell’aggiudicazione definitiva, abbia
influito sulle possibilità del ricorrente di ottenere
l’affidamento;
d) se il contratto è stato stipulato senza rispettare
la sospensione obbligatoria del termine per la sti-
pulazione derivante dalla proposizione del ricorso
giurisdizionale avverso l’aggiudicazione defini-
tiva, ai sensi dell’art. 32, comma 11, del D.Lgs. n.
50/2016, qualora tale violazione, aggiungendosi
a vizi propri dell’aggiudicazione definitiva, abbia
influito sulle possibilità del ricorrente di ottenere
l’affidamento.
In questi casi il giudice che annulla l’aggiudica-
zione definitiva dichiara l’inefficacia del contratto
precisando in funzione delle deduzioni delle parti
e della valutazione della gravità della condotta della
stazione appaltante e della situazione di fatto, se la
declaratoria di inefficacia è limitata alle prestazioni
ancora da eseguire alla data della pubblicazione del
dispositivo o opera in via retroattiva.
Il contratto però resta efficace, anche in presenza
delle gravi violazioni sopra richiamate qualora ven-
ga accertato che il rispetto di esigenze imperative
connesse ad un interesse generale imponga che i
suoi effetti siano mantenuti. Tra le esigenze impe-
rative rientrano, fra l’altro, quelle imprescindibili
di carattere tecnico o di altro tipo, tali da rendere
evidente che i residui obblighi contrattuali possono
essere rispettati solo dall’esecutore attuale. Gli inte-
ressi economici possono essere presi in considera-
zione come esigenze imperative solo in circostanze
eccezionali in cui l’inefficacia del contratto conduce
a conseguenze sproporzionate, avuto anche riguar-
do all’eventuale mancata proposizione della do-
manda di subentro nel contratto nei casi in cui il
vizio dell’aggiudicazione non comporta l’obbligo di
rinnovare la gara. Non costituiscono esigenze im-
perative gli interessi economici legati direttamente
al contratto, che comprendono fra l’altro i costi
derivanti dal ritardo nell’esecuzione del contratto
stesso, dalla necessità di indire una nuova proce-
1241
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
dura di aggiudicazione, dal cambio dell’operatore
economico e dagli obblighi di legge risultanti dalla
dichiarazione di inefficacia.
Sulla materia è intervenuto il legislatore con l’art.
9 del D.L. n. 133/2014, conv. in legge n. 164/2014,
che ha stabilito che costituiscono esigenze impera-
tive connesse a un interesse generale anche quelle
funzionali alla tutela dell’incolumità pubblica, co-
sicché in tali casi il contratto non potrà mai essere
dichiarato inefficace, anche in presenza di gravi
violazioni.
Nei casi in cui, nonostante le violazioni, il con-
tratto sia considerato efficace o l’inefficacia sia
temporalmente limitata ai sensi dell’art. 123 del
Codice il giudice applica le seguenti sanzioni al-
ternative da applicare alternativamente o cumu-
lativamente:
a) la sanzione pecuniaria nei confronti della sta-
zione appaltante, di importo dallo 0,5% al 5% del
valore del contratto, inteso come prezzo di aggiudi-
cazione da versare entro sessanta giorni dal passag-
gio in giudicato della sentenza che irroga sanzione;
decorso il termine per il versamento, si applica una
maggiorazione pari ad un decimo della sanzione
per ogni semestre di ritardo;
b) la riduzione della durata del contratto, ove possi-
bile, da un minimo del dieci per cento ad un massi-
mo del cinquanta per cento della durata residua alla
data di pubblicazione del dispositivo.
Le sanzioni sono determinate dal giudice e in mi-
sura tale che siano effettive, dissuasive, propor-
zionate al valore del contratto, alla gravità della
condotta della stazione appaltante e all’opera svol-
ta dalla stazione appaltante per l’eliminazione o
attenuazione delle conseguenze della violazione.
Per garantire l’effettivo contraddittorio il giudice,
prima di decidere, deve invitare formalmente le
parti a prendere posizione sulla questione ai sensi
dell’art. 73, comma 3 del Codice. In ogni caso l’e-
ventuale condanna al risarcimento dei danni non
costituisce sanzione alternativa e si cumula con le
sanzioni alternative.
Le sanzioni sopra viste si applicano anche quando il
contratto è stato stipulato senza rispettare il termine
dilatorio stabilito per la stipulazione del contratto,
ovvero è stato stipulato senza rispettare la sospen-
sione della stipulazione derivante dalla proposi-
zione del ricorso giurisdizionale avverso l’aggiudi-
cazione definitiva, quando la violazione non abbia
privato il ricorrente della possibilità di avvalersi di
mezzi di ricorso prima della stipulazione del con-
1242
tratto e non abbia influito sulle possibilità del ricor-
rente di ottenere l’affidamento.
3. Il risarcimento del danno
L’art. 124 del Codice stabilisce che l’accoglimento
della domanda di conseguire l’aggiudicazione e il
contratto è comunque condizionato alla dichiara-
zione di inefficacia del contratto.
Se il giudice non dichiara l’inefficacia del contratto,
dispone il risarcimento del danno per equivalente,
che il ricorrente ha dimostrato di aver subito.
Il giudice è comunque tenuto a valutare ai sensi
dell’art. 1227 cod. civ., e quindi per ridurre l’entità
del risarcimento, la condotta processuale della parte
che, senza giustificato motivo, non ha proposto la
domanda di conseguire l’aggiudicazione o non si è
resa disponibile a subentrare nel contratto.
4. Controversie relative a infrastrutture strategiche
In questi giudizi l’esigenza del Codice è quella di
giungere ad una rapida conclusione dei lavori. Per-
tanto in sede di pronuncia del provvedimento cau-
telare, il giudice deve tener conto delle probabili
conseguenze del provvedimento stesso per tutti gli
interessi che possono essere lesi, nonché del pre-
minente interesse nazionale alla sollecita realizza-
zione dell’opera, e, ai fini dell’accoglimento della
domanda cautelare, si valuta anche la irreparabili-
tà del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse
va comunque comparato con quello del soggetto
aggiudicatore alla celere prosecuzione delle proce-
dure.
Inoltre la dichiarazione di inefficacia del contratto
è prevista solo in presenza di gravi violazioni (cfr.
sopra); in tutti gli altri casi la sospensione o l’annul-
lamento dell’affidamento non comporta la caduca-
zione del contratto già stipulato, e il risarcimento
del danno eventualmente dovuto avviene solo per
equivalente.
Cap. III
Contenzioso sulle operazioni elettorali
1. Premessa
Il Codice del Processo Amministrativo contiene an-
che la disciplina in materia di contenzioso elettorale.
La delega conferita al Governo conteneva anche la
possibilità di dettare una disciplina per il conten-
zioso riguardante la fase preliminare delle elezioni

politiche (Camera e Senato), cioè il contenzioso ri-
guardante l’esclusione o l’ammissione delle liste alla
competizione elettorale. Sennonché l’estrema diffi-
coltà di contemperare l’esigenza di rispettare il ter-
mine, fissato nella Costituzione, di settanta giorni tra
lo scioglimento delle Camere e la data delle elezioni,
nonché quella di riservare a ciascuna Camera la deci-
sione finale sulla competizione elettorale e sulla am-
missione dei suoi componenti hanno indotto il Go-
verno a non avvalersi della delega conferita. Pertanto
il giudizio elettorale è stato previsto unicamente per
il procedimento e le operazioni elettorali riguardanti
comuni, province, regioni e il Parlamento europeo.
La disciplina è contenuta nel Titolo VI del c.p.a.
Gli artt. 126, 127 e 128 contengono disposizioni co-
muni: la giurisdizione è attribuita al giudice ammi-
nistrativo con la precisazione che tale attribuzione è
limitata alle controversie riguardanti le «operazioni
elettorali» che coinvolgono quindi interessi legitti-
mi, mentre è rimessa alla giurisdizione del giudice
ordinario ogni controversia riguardante diritti sog-
gettivi, tra cui quelle relative allo status di elettore,
ovvero alle cause di ineleggibilità e decadenza del
candidato eletto ed anche quelle relative all’eserci-
zio dei diritti politici di elettorato attivo, compreso
il diritto al voto e connesse leggi elettorali che lo re-
golano (Cass., SS.UU., n. 21262/2016).
La giurisdizione attribuita al giudice amministrati-
vo è di legittimità ed estesa al merito, nel senso che
il giudice può modificare, direttamente con la sen-
tenza, i provvedimenti impugnati.
Per proporre ricorso al TAR non è necessario il pa-
trocinio di un difensore, poiché le parti possono
stare in giudizio personalmente; l’assistenza del di-
fensore è invece obbligatoria nel giudizio in appello
di fronte al Consiglio di Stato. Inoltre tutti gli atti
del procedimento sono esenti dal contributo unifi-
cato e da ogni altro onere fiscale. Non è ammesso il
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
2. Legittimazione ad agire
Il giudizio elettorale è caratterizzato dalla previ-
sione della c.d. azione popolare, cioè della facoltà
attribuita a ciascun candidato o elettore di conte-
stare le operazioni elettorali. Tale azione è prevista
a tutela dell’interesse pubblico generale inerente il
retto funzionamento del sistema democratico, con
la conseguenza che il cittadino elettore, con il ricor-
so, non fa valere un interesse proprio, bensì «gene-
rale» rappresentato dal corretto svolgimento della
competizione elettorale. Proprio per tale ragione, il
la giustizia amministrativa - parte 20
cittadino ricorrente non deve fornire alcuna prova
in ordine alla esistenza di un interesse ad agire, per-
sonale, concreto ed attuale. L’unica prova che deve
fornire è quella di possedere lo «status» di eletto-
re (ovviamente dell’assemblea cui si riferiscono le
operazioni elettorali contestate) mediante il depo-
sito in giudizio di idonea certificazione (di norma il
certificato di iscrizione nelle liste elettorali) entro il
termine previsto per il deposito della copia notifica-
ta del ricorso e dei documenti.
3. Legittimazione a contraddire
Parte necessaria del processo è l’amministrazione
locale alla quale vanno imputati i risultati della con-
sultazione elettorale, e non l’amministrazione sta-
tale della quale fanno parte gli organi temporanei
preposti ad accertare e dichiarare i risultati mede-
simi. Tuttavia l’amministrazione locale non assume
in alcun modo la veste di autorità emanante il prov-
vedimento impugnato.
Inoltre sono parti necessarie tutti i soggetti che pos-
sono subire un qualche pregiudizio dal ricorso e, in
primo luogo, i candidati eletti che potrebbero per-
dere il loro status a seguito dell’accoglimento del ri-
corso. Essi sono ad ogni effetto i controinteressati e
devono necessariamente essere chiamati in giudizio.
Ovviamente l’individuazione dei controinteressati è
determinata dai motivi del ricorso e dalle conseguen-
ze che potrebbero derivare dal loro accoglimento.
4. Tutela anticipata avverso gli atti immediatamente
lesivi nei procedimenti elettorali preparatori per
le elezioni comunali, provinciali e regionali e per
le elezioni del Parlamento europeo
L’art. 129 del Codice, anche per adeguarsi alla sen-
tenza della Corte Costituzionale n. 236 del 7 luglio
2010, prevede la possibilità, ma la terminologia uti-
lizzata lascia più intendere l’obbligo, di impugnare
i provvedimenti immediatamente lesivi del diritto
del ricorrente a partecipare al procedimento eletto-
rale preparatorio sia per le elezioni comunali, pro-
vinciali e regionali che per il rinnovo dei membri
del Parlamento europeo spettanti all’Italia. L’im-
pugnazione consentita nelle fasi preparatorie del
procedimento elettorale, a seguito della riforma del
2012, è più estesa di quella originaria, prevista solo
avverso l’esclusione di una lista dalla competizione
elettorale.
Il T.A.R. competente per le elezioni amministrative
è quello nella cui circoscrizione ha sede l’ente terri-
toriale le cui elezioni sono oggetto di contestazione;
1243
area III - i principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. e la tutela dei cittadini
per le elezioni dei membri del Parlamento europeo
è competente il T.A.R. del Lazio.
L’impugnazione degli atti immediatamente lesivi
deve essere proposta immediatamente nel termine
di tre giorni dalla pubblicazione, anche mediante
affissione, ovvero dalla comunicazione, se prevista,
degli atti impugnati.
Entro tale termine, a pena di decadenza, il ricorso
deve essere:
- notificato esclusivamente mediante consegna di-
retta, posta elettronica certificata o fax, all’ufficio
che ha emanato l’atto impugnato, alla Prefettura
e, ove possibile, agli eventuali controinteressati; in
ogni caso, l’ufficio che ha emanato l’atto impugnato
rende pubblico il ricorso mediante affissione di una
sua copia integrale in appositi spazi all’uopo desti-
nati sempre accessibili al pubblico e tale pubblica-
zione ha valore di notifica per pubblici proclami per
tutti i controinteressati; la notificazione si ha per av-
venuta il giorno stesso della predetta affissione;
- depositato presso la segreteria del tribunale adito,
che provvede a pubblicarlo sul sito internet della
giustizia amministrativa e ad affiggerlo in appositi
spazi accessibili al pubblico.
L’udienza di discussione si celebra, senza possibilità
di rinvio anche in presenza di ricorso incidentale,
nel termine di tre giorni dal deposito del ricorso,
senza avvisi. Alla notifica del ricorso incidentale si
provvede con le forme previste per il ricorso prin-
cipale.
Il giudizio è deciso all’esito dell’udienza con senten-
za in forma semplificata, da pubblicarsi nello stesso
giorno.
Il ricorso in appello al Consiglio di Stato deve essere
proposto entro due giorni dalla pubblicazione della
sentenza e, a pena di decadenza, nello stesso termi-
ne deve essere:
- notificato esclusivamente mediante consegna di-
retta, posta elettronica certificata o fax, all’ufficio
che ha emanato l’atto impugnato, alla Prefettura
e, ove possibile, agli eventuali controinteressati; in
ogni caso, l’ufficio che ha emanato l’atto impugna-
to rende pubblico il ricorso mediante affissione di
una sua copia integrale negli stessi modi sopra visti.
Per le parti costituite nel giudizio di primo grado
la trasmissione si effettua presso l’indirizzo di po-
sta elettronica certificata o il numero di fax indicato
negli atti difensivi;
- depositato in copia presso il tribunale ammini-
strativo regionale che ha emesso la sentenza di pri-
1244
mo grado, il quale provvede ad affiggerlo in appositi
spazi accessibili al pubblico;
- depositato presso la segreteria del Consiglio di Sta-
to, che provvede a pubblicarlo nel sito internet della
giustizia amministrativa e ad affiggerlo in appositi
spazi accessibili al pubblico.
Il giudizio di appello si svolge secondo le stesse re-
gole di quello di primo grado.
Considerati i ristrettissimi termini previsti per la
proposizione del ricorso, ragioni di opportunità
dovrebbero indurre a ritenere solo facoltativa, e
non necessaria, l’impugnazione immediata avverso
tali atti, consentendo cioè, in mancanza di ricorso
immediato, di poterli contestare unitamente alla
proclamazione degli eletti. Il tenore letterale della
norma è invece più categorico, il che potrà creare
non poche difficoltà applicative.
5. Procedimento in primo grado in relazione alle
operazioni elettorali di comuni, province, regioni
e Parlamento europeo
Ad eccezione degli atti immediatamente impu-
gnabili, di cui sopra, contro tutti gli atti del pro-
cedimento elettorale successivi all’emanazione dei
comizi elettorali è ammesso ricorso soltanto alla
conclusione del procedimento elettorale, unita-
mente all’impugnazione dell’atto di proclamazione
degli eletti.
Il ricorso deve essere depositato presso la segrete-
ria del T.A.R. competente entro il termine di trenta
giorni dalla proclamazione degli eletti, quanto alle
operazioni elettorali di comuni, province e regio-
ni, e entro trenta giorni dalla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale dell’elenco dei candidati pro-
clamati eletti, quanto alle elezioni del Parlamento
europeo.
Il Presidente del T.A.R., con proprio decreto, fissa
l’udienza di discussione della causa in via di urgen-
za, designa il relatore, ordina le notifiche, autoriz-
zando, ove necessario, qualunque mezzo idoneo,
ordina il deposito di documenti e l’acquisizione di
ogni altra prova necessaria, ordina che a cura della
segreteria il decreto sia immediatamente comunica-
to, con ogni mezzo utile, al ricorrente.
Il ricorso deve essere notificato, unitamente al de-
creto di fissazione dell’udienza, a cura di chi lo ha
proposto, entro dieci giorni dalla data della comu-
nicazione del decreto di cui sopra:
- all’ente della cui elezione si tratta, in caso di elezio-
ni di comuni, province, regioni;

- all’Ufficio elettorale centrale nazionale, in caso di
elezioni dei membri del Parlamento europeo spet-
tanti all’Italia;
- alle altre parti che vi hanno interesse, e comunque
ad almeno un controinteressato.
Entro dieci giorni dall’ultima notificazione di cui
sopra, il ricorrente deposita nella segreteria del tri-
bunale la copia del ricorso e del decreto, con la pro-
va dell’avvenuta notificazione, insieme con gli atti e
documenti del giudizio.
L’amministrazione resistente e i controinteressati
depositano nella segreteria le proprie controde-
duzioni nei quindici giorni successivi a quello
in cui la notificazione si è perfezionata nei loro
confronti.
Tutti i termini processuali diversi da quelli espres-
samente indicati sono dimezzati rispetto ai termini
del processo ordinario.
All’esito dell’udienza, il T.A.R., sentite le parti
se presenti, pronuncia la sentenza. La sentenza è
pubblicata entro il giorno successivo alla decisio-
ne della causa; qualora le questioni siano molto
complesse è consentito scindere il deposito del
dispositivo dalla motivazione della sentenza: il
primo, comunque, deve essere depositato il gior-
no dopo l’udienza; la seconda entro i successivi
dieci giorni.
Il T.A.R., quando accoglie il ricorso, corregge il ri-
sultato delle elezioni e sostituisce ai candidati ille-
gittimamente proclamati coloro che hanno diritto
di esserlo. In caso di ricorso avverso le operazioni
elettorali inerenti il Parlamento europeo, i voti delle
sezioni le cui operazioni sono state annullate non
hanno effetto.
La sentenza è immediatamente trasmessa in copia, a
cura della segreteria del T.A.R., al sindaco, alla giun-
ta provinciale, alla giunta regionale, al presidente
dell’ufficio elettorale nazionale, a seconda dell’ente
cui si riferisce l’elezione. Il comune, la provincia o la
regione della cui elezione si tratta provvede, entro
ventiquattro ore dal ricevimento, alla pubblicazio-
ne per quindici giorni del dispositivo della sentenza
nell’albo o bollettino ufficiale dell’ente interessato a
mezzo del segretario che ne è diretto responsabile.
In caso di elezioni relative a comuni, province o re-
gioni, la sentenza è comunicata anche al Prefetto. Ai
medesimi incombenti si provvede dopo il passaggio
in giudicato della sentenza annotando sulla copia
pubblicata la sua definitività.
L’ente comunale, provinciale o regionale, della cui
elezione si tratta, comunica agli interessati la cor-
la giustizia amministrativa - parte 20
rezione del risultato elettorale. L’Ufficio elettorale
nazionale comunica la correzione del risultato elet-
torale agli interessati e alla segreteria del Parlamen-
to europeo.
6. Procedimento in appello in relazione alle opera-
zioni elettorali di comuni, province e regioni
L’appello avverso le sentenze emesse dal T.A.R. è
proposto entro venti giorni dalla notificazione della
sentenza, per coloro nei cui confronti è obbligatoria
la notifica; per gli altri candidati o elettori nel termi-
ne di venti giorni decorrenti dall’ultimo giorno del-
la pubblicazione della sentenza medesima nell’albo
dell’ente.
Il presidente fissa in via d’urgenza l’udienza di di-
scussione. Al giudizio si applicano le norme che re-
golano il processo di appello innanzi al Consiglio di
Stato, e i relativi termini sono dimezzati rispetto a
quelli del giudizio ordinario.
La sentenza, quando, in riforma di quella di primo
grado, accoglie il ricorso originario, corregge il ri-
sultato delle elezioni e sostituisce ai candidati ille-
gittimamente proclamati coloro che hanno diritto
di esserlo. In caso di ricorso avverso le operazioni
elettorali inerenti il Parlamento europeo, i voti delle
sezioni le cui operazioni sono state annullate non
hanno effetto.
7. Procedimento in appello in relazione alle opera-
zioni elettorali del Parlamento europeo
Le parti del giudizio di primo grado possono pro-
porre appello mediante dichiarazione da presenta-
re presso la segreteria del tribunale amministrativo
regionale che ha pronunciato la sentenza, entro il
termine di cinque giorni decorrenti dalla pubbli-
cazione della sentenza o, in mancanza, del dispo-
sitivo.
L’atto di appello contenente i motivi deve essere de-
positato entro il termine di trenta giorni decorrenti
dalla ricezione dell’avviso di pubblicazione della
sentenza.
Il giudizio in appello si svolge secondo le regole di
cui sopra.
8. I rimedi contro le decisioni del Consiglio di Stato
Contro le decisioni del Consiglio di Stato sono
esperibili, nei limiti in cui ciò sia possibile, gli stessi
rimedi previsti nel processo ordinario: la revocazio-
ne ed il ricorso per Cassazione.
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