Capitolo 8

Capitolo 8 corso di diritto
parlamentare
Diritto Costituzionale
Alma Mater Studiorum – Università di Bologna
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CAPITOLO 8 - I PROCEDIMENTI PARLAMENTARI
1. I PROCEDIMENTI ORGANIZZATORI: LA PREPARAZIONE DEI LAVORI IN AULA E IN

COMMISSIONE
1.1. Le origini e le evoluzioni della programmazione dei lavori

• I procedimenti che portano alla definizione della programmazione dei lavori parlamentari si
possono qualificare come procedimenti di secondo grado (o procedimenti di procedimenti):
sono le modalità attraverso le quali le camere decidono quando riunirsi e quali argomenti
trattare.
• Nel 1971 i regolamenti parlamentarti introdussero il metodo della programmazione delle sedute,
superando il metodo che prima vigeva della programmazione seduta per seduta dell’ordine del
giorno, che veniva approvata alla fine della seduta precedente su proposta del presidente. Con la
riforma si vuole organizzare la produzione legislativa, fornendo dei punti di riferimento per
l’attività dell’assemblea, delle commissioni e persino dei lavori dei singoli parlamentari.
• Questo metodo risultò tuttavia essere insufficiente, i problemi riguardavano:
- il fatto che per definire il programma e il calendario era necessario un accordo unanime
all’interno della conferenza dei capi gruppo, con l’idea di individuare un’accordo tra le
esigenze dei gruppi, mentre le priorità governative venivano del tutto sottaciute (fino alla
modifica dei regolamenti del 1977 il governo non era neppure ammesso alla conferenza dei
capi gruppo).
- L’inesistenza di strumenti procedurali che permettevano il rispetto dei tempi stabiliti.
• Queste problematiche hanno fatto si che alla camera si è continuato a procedere come prima
(con la definizione seduta per seduta dell’ordine del giorno), mentre al Senato si procedeva per
schemi dei lavori settimanali, predisposti dal presidente del senato sulla base delle indicazioni
emerse dalla Conferenza.
• Al Senato il quadro è mutato con la trasformazione dello strumento del contingentamento dei
tempi da facoltativo a obbligatorio nel 1988 e questo ha permesso di attuare le indicazioni
contenute nel programma e nel calendario. Nella novella si era prevista una articolazione
bimestrale dei lavori, con 4 settimane dedicate alle commissioni, 3 all’Assemblea e una dedicata
all’attività dei singoli gruppi e senatori. Questa articolazione è rimasta inattuata ed è stata
recentemente ripensata, con la riforma del 2017, prevedendo 2 settimane al mese sia per
l’assemblea che per le commissioni. Ora bisogna vedere se questa organizzazione prevarrà
rispetto alla prassi di concentrare nelle medesime settimane sia i lavori dell’assemblea che
quelli delle commissioni.
• Alla camera dei deputati l’evoluzione della programmazione dei lavori ha subito una evoluzione
più tortuosa:
- Nel 1981: si è consentito al presidente, nel caso di mancato raggiungimento di un accordo, di
predisporre un programma bimestrale e un calendario bisettimanale da sottoporre
all’approvazione dell’assemblea
- Nel 1990: si è esclusa la votazione dell’assemblea sui programmi predisposti dal presidente. Si
è predisposto lo strumento del contingentamento dei tempi in modo da poter rispettare gli
obbiettivi fissati nella programmazione dei lavori.
- Nel 1997: superamento del principio unanimistico, richiedendosi il consenso dei Presidenti di
gruppi la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno ai 3/4 dei componenti
delle camere.

1.2. Gli strumenti della programmazione dei lavori nella disciplina vigente
• Vi sono 3 strumenti nella disciplina vigente per la programmazione dei lavori: programma,
calendario e ordine del giorno.
• L’ordine del giorno:
- Determinato in maniera pressoché esclusiva dal Presidente di assemblea.
- Viene annunciato alla fine della seduta precedente, e alla camera può essere oggetto opposizione
e quindi di votazione in seno all’assemblea.
- L’ordine del giorno è una mera attuazione del programma e del calendario.
• Il calendario dei lavori:
- È mensile al Senato e teoricamente trisettimanale (ma in realtà mensile) alla camera.
- Strumento cruciale: fissa il numero e la data delle singole sedute, con l’indicazione degli
argomenti da trattare; individua gli argomenti e le sedute per la loro trattazione, specificando
quali sono i giorni di discussione e quelli nei quali l’assemblea procede alla votazione
(distinzione che risulta essere essenziale, in quanto solo nelle sedute nelle quali è prevista una
votazione è richiesto il numero legale); spesso il calendario individua anche l’orario di inizio e di
fine della seduta e specifica in quale ordine i diversi provvedimenti verranno iscritti all’ordine
del giorno.
- Inoltre all’interno del calendario viene pubblicato il contingentamento dei tempi: un documento
fondamentale che guida in maniera analitica lo svolgimento dei lavori parlamentari.
• Il programma dei lavori:
- È il documento + astratto e generale, che contiene gli argomenti e i provvedimenti che
presumibilmente saranno oggetto di trattazione.
- È bimestrale al Senato e bimestrale e trimestrale alla Camera.
• Procedimento per la formazione e del programma e del calendario—>articolato.
• Procedimento di formazione del programma:
A. Contatti tra presidente d’assemblea, presidente dell’altro ramo e Governo prima della
conferenza dei capigruppo.
B. Convocazione eventuale della conferenza dei presidenti di commissione.
C. Comunicazione, alla camera, preventiva delle indicazioni del governo e delle proposte di
ciascun gruppo.
D. Riunione conferenza dei capigruppo, nella quale il presidente presenta una bozza del
programma, redatta tenendo conto delle indicazioni fornite dal governo e dai vari gruppi.
E. Alla fine dell’assemblea o il programma viene approvato oppure è deferito al presidente di
Assemblea.
F. Il programma viene comunicato all’assemblea divenendo definitivo. Al senato se il programma
è stato presentato dal Presidente può essere discusso ed eventualmente modificato.
• Il procedimento previsto per il calendario è analogo, solo che semplificato in quanto non sono
richiesti i preliminari contatti e l’indicazione delle priorità di gruppi e governo sono comunicate
entro 24 ore di anticipo. Alla camera è previsto che in seguito alla comunicazione del calendario
vi può essere un breve dibattito, che verrà preso in considerazione per la formazione del
successivo calendario. Al Senato se il calendario non è stato approvato all’unanimità possono
essere avanzate proposte di modifica e l’assemblea decide per alzata di mano.
• Sono poi previsti dei vincoli contenutistici sia per il programma che per il calendario: garantire
tempi congrui per l’esame in rapporto al tempo disponibile e alla complessità degli argomenti;
alla camera devono essere tenuti conto le indicazioni del governo e dei gruppi; deve essere
rispettato un tipo minimo per l’esame in commissione dei progetti di legge.
• Alla camera: È richiesto nel caso in cui programma e calendario vengano approvati nella
conferenza, che il presidente riservi una quota del tempo, proporzionale alla consistenza di tali

gruppi, agli argomenti che sono stati indicati dai gruppi dissenzienti. Nel caso invece in cui il
programma o il calendario vengano stabiliti dal Presidente della camera, egli deve inserire le
proposte dei gruppi di opposizione in modo da concedere 1/5 degli argomenti da trattare o del
tempo disponibile (quota riservata all’opposizione).
• Al senato è previsto un meccanismo simile: il programma deve essere redatto tenendo conto
delle indicazioni del Governo, dei gruppi e dei singoli senatori. Inoltre si stabilisce che i disegni
di legge, gli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo devono essere inseriti di diritto nel
programma se vengono sottoscritti da 1/3 dei Senatori.
• La sequenza programma - calendario - ordine del giorno Vine interpretata in forma flessibile
con il fine di tenere conto delle urgenze che regolarmente sorgono:
- Il programma e il calendario possono essere aggiornati seguendo la medesima procedura prevista
per la loro adozione. La prassi ci mostra che il calendario viene addirittura modificato con
cadenza settimanale!
- In teoria alla Camera il programma dovrebbe essere modificato ogni mese. Nella realtà la
decisione politica sulla programmazione dei lavori sta tutta nella definizione del calendario e il
programma si riduce a un ruolo meramente ricognitivo, tanto che in alcuni casi al senato se ne è
fatto addirittura a meno.
- Con riguardo alle situazioni sopravvenute, si possono inserire nel calendario argomenti nuovi che
non sono presenti nel programma. Questo al camera viene fatto dalla conferenza dei capi gruppo;
al senato viene fatto per alzata di mano in seno all’Assemblea. Queste integrazioni sono possibili
purché il programma rimanga attuabile.
- vi sono argomenti che possono entrare automaticamente nel calendario. Questi argomenti, per
disposizione della costituzione o del regolamento, devono essere discussi e votati in una data
precisa del calendario.
- È ancora prevista dai regolamenti la procedura per l’inserimento di argomenti nuovi all’ordine
del giorno in corso di seduta. Trattandosi della rottura del divieto di trattare argomenti non
previsti all’ordine del giorno, è richiesto un quorum molto alto (2/3 dei presenti al Senato e 3/4
dei votanti alla camera).
• Da tutti questi elementi si evince la difficoltà del rispetto della programmazione dei lavori
parlamentari, che subiscono frequenti modifiche.
Quadro 8.1. L’interfaccia tra governo e parlamento: il ministro per i Rapporti con il Parlamento
• Il governo ruolo un ruolo essenziale nella programmazione dei lavori e di quasi tutti i
provvedimenti delle camere.
• Il coordinamento di queste attività spetta al ministro per i rapporti con il parlamento, previsto
per la prima volta nel 1954 e da allora è stato sempre presente, salvo che in un caso isolato. ‘
un ministro senza portafoglio.
• Compiti svolti da questo ministro:
- Ruolo di interfaccia tra governo e la maggioranza parlamentare e le forze di opposizione
- Indicazione delle priorità governative, delle posizioni di governo nella programmazione dei
lavori, presenta i provvedimenti di iniziativa governativa egli emendamenti governativi, pone la
questione di fiducia, su autorizzazione del presidente del Consiglio.
Quadro 8.2. l’applicazione della quota di tempo riservata all’opposizione: un bilancio non
esaltante

• Le previsioni che riservano una quota di tempo all’opposizione per avanzare le proprie
proposte e per esercitare la funzione di controllo.
• La quota dell’opposizione non ha raggiunto i risultati desiderati, in quanto per l’opposizione
risulta difficile approvare poi le proposte di legge, in quanto ovviamente è richiesta la
maggioranza. La quota risulta essere piè utile nell’esercizio della funzione di controllo
(procedimenti conoscitivi, di indirizzo e fiduciari), in quanto gli argomenti diversi dai progetti
di legge sono posti in cima all’ordine del giorno.
1.3. Il contingentamento dei tempi

• Contingentamento dei tempi: determinazione del tempo complessivo da dedicare a un certo
argomento e nella sua ripartizione tra i diversi gruppi parlamentari.
• Spetterà poi ai singoli gruppi parlamentari in base alle proprie regole interne decidere come
dividere tra i suoi membri il tempo ricevuto.
• È poi prevista l’esistenza di appositi spazi per i singoli parlamentari, se essi intendono
intervenire a titolo personale o in dissenso dal proprio gruppo.
• Alla camera ristabilisce che:
A. Dal tempo che è stato assegnato deve essere sottratti i tempi degli interventi dei relatori, dei
rappresentanti del governo e dei deputati del gruppo misto, i tempi per i richiami al regolamento
e per le operazioni di voto.
B. Il tempo residuo da questa sottrazione Vine distribuito per 1/5 agli interventi personali.
C. I restanti 4/5 vengono distribuiti tra i gruppi: una parte in misura uguale, un’altra in virtù della
consistenza dei singoli gruppi. Per l’esame dei disegni di legge governativi, all’opposizione
viene attribuito un tempo superiore rispetto a quello che viene attribuito alla maggioranza.
• Nella prassi per fare questi calcoli sono stati predisposti dei modelli tipo da applicare
automaticamente a seconda della complessità del provvedimento.
• Al senato il regolamento richiede la fissazione di un termine entro il quale gli argomenti iscritti
nel calendario devono essere posti a votazione.
• La determinazione del contingentamento dei tempi viene affidata alla conferenza dei
capigruppo e se non si raggiunge la maggioranza richiesta viene predisposto dal Presidente di
Assemblea.
• L’introduzione del contingentamento dei tempi al senato è avvenuto in maniera piuttosto serena;
alla camera no. Le tracce del cammino travagliato si rinvengono nel diverso trattamento del
contingentamento dei tempi a seconda che si applichi alla fase della discussione delle linee
generali, che è pacifico, oppure alle fasi successive, per le quali sono previste alcune cautele. In
particolare il contingentamento dei tempi va deliberato all’unanimità della conferenza dei
capigruppo quando si tratti di progetti di legge:
a) Costituzionale.
b) Vertenti prevalentemente su una materia su cui è possibile richiedere lo scrutinio segreto, vale a
dire relativa a diritti e libertà previsti nella prima parte della Costituzione
c) Riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferite ai diritti
previsti dalla prima parte della Costituzione, su richiesta di un gruppo parlamentare.
• Questa eccezione in realtà non ha avuto fino ad oggi una grande rilevanza visto che l’elenco è
stato interpretato dal Presidente della Camera in forma restrittiva e inoltre fino ad oggi non ha
mai trovato applicazione.
• Scaduti i tempi riservati ai gruppi si procede alle votazioni. È possibile che il Presidente di
assemblea decida di assegnare del tipo in + ai gruppi, nella misura di un terzo in + rispetto a
quello originariamente disponibile.

Quadro 8.3. L’esclusione dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge all’applicazione del
contingentamento dei tempi
• Eccezione all’applicazione del contingentamento dei tempi alla Camera: non si applicano al
procedimento di conversione dei decreti legge.
• Questa è una previsione transitoria, che va contro a perplessità visto che la costituzione
prevede che essi debbano essere convertiti entro 60 giorni.
• Da un punto di vista pratico questa disposizione permette di evitare che i decreti legge,
assicurata la certezza dei tempi, abbaino un procedimento agevolato e protetto.
• La mancata applicazione del contingentamento dei tempi, rende inapplicabile la norma del
regolamento della camera che prevede che all’esame dei disegni di legge da convertire sia
destinato non + della metà del tempo disponibile.
• Il regolamento del senato prevede uno strumento antiostruzionistico per la decretazione di
urgenza: la c.d. ghigliottina—> nella conferenza dei capigruppo nel determinare il tempo da
attribuire a ciascun gruppo , stabilisce anche la data entro la quale gli argomenti iscritti a
calendario devono essere sottoposti a votazione, garantendo per i disegni di conversione dei
decreti legge che la votazione finale avvenga non oltre il trentesimo giorno.
1.4. I rapporti tra la programmazione in Assemblea e in commissione

• La programmazione dei lavori viene svolta anche nelle commissioni.
• Essa viene affidata ai Presidenti, ai rispettivi uffici di presidenza e a rappresentanti dei gruppi.
• Nella prassi tende a prevalere una programmazione dei lavori delle commissioni a cadenza
settimanale, in quanto i loro lavori si devono incastrare con gli spazi lasciati liberi
dall’Assemblea, in quanto vige la regola per cui le commissioni non si possono riunire quando è
riunita l’aula.
• A lungo le commissioni sono stati gli organi decisivi ai fini della selezione dei progetti di legge
di cui avviare l’esame. Dagli anni ’90 si è realizzato uno storico spostamento della decisione
dell’indirizzo e delle priorità della legislazione dalle commissioni all’aula all’Assemblea, che
con la conferenza dei capigruppo decide quali progetti di legge esaminare prioritariamente
condizionando quindi l’agenda delle commissioni—>effettiva prevalenza della
programmazione d’Assemblea su quella della commissione:
- Alla camera è previsto che la commissione organizzi i propri lavori in modo da approvare in
tempi utili il mandato del relatore riferire all’assemblea.
- Al senato è esclusa questa possibilità. È quindi frequente che la commissione non finisca neppure
di esaminare il progetto di legge e che si vada in aula senza relatore; la previsione di un progetto
senza relatore è espressamente prevista dal regolamento del senato. Nella prassi viene utilizzata
per iscrivere in meno di 2 mesi nel calendario provvedimenti che sono considerati prioritari.
2. I PROCEDIMENTI CONOSCITIVI E ISPETTIVI
2.1. L’informazione parlamentare

• Il parlamento ha bisogno di conoscere per esercitare le proprie funzioni.
• Un canale di informazione necessario è il governo e, attraverso di esso, l’amministrazione.
• La costituzione prevede anche uno strumento autonomo per la diretta acquisizione dello notizie:
l’inchiesta—>art.82 cost.
• Accanto a questo strumento il legislatore ordinario ha previsto una serie di strumenti conoscitivi
che forniscono una grande quantità di informazioni indipendenti; ad esempio le relazioni
annuali al Parlamento da parte delle autorità indipendenti e di molti altri soggetti.

• Si è soliti individuare, all’interno della generica attività conoscitiva, un’attività propriamente
ispettiva.
• Attività ispettiva: attività di acquisizione di conoscenze da parte del Parlamento, cui
corrisponde l’obbligo di risposta da parte dei soggetti interessati.
• Lo strumento ispettivo per eccellenza è l’inchiesta parlamentare. Questo strumento attribuisce i
poteri dell’autorità giudiziaria in capo all’organo che svolge l’inchiesta.
• Indagini conoscitive: sono mezzi meramente conoscitivi. I soggetti da ascoltare sono invitati ad
intervenire.
• Interrogazioni e interpellanze: hanno carattere ispettivo. Il governo deve rispondere.
• Commissioni bicamerali di vigilanza: sono dotate di poteri ispettivi particolari e penetranti. Tra
queste commissioni spicca la COPASIR (comitato parlamentare per la sicurezza della
repubblica).
• Anche le singole commissioni parlamentari nelle materie di loro competenza si possono
avvalere di strumenti ispettivi (audizione di ministri sugli indirizzi politici di settore o sullo
stato di attuazione delle leggi; audizione dei dirigenti delle amministrazioni ministeriali o di enti
pubblici; acquisizione di notizie, dati documenti, esame delle relazioni presentate dal governo).
• Il regolamento del senato con la novella del 2017 ha recepito la prassi, prevedendo lo
svolgimento in sede congiunta dei due rami del Parlamento delle informative e comunicazioni
di governo.
• Nelle commissioni permanenti si possono anche svolgere interrogazioni.
• Esclusivamente nelle commissioni si esaminano, per la formulazione di pareri parlamentari, le
nomine governative di enti, aziende e banche pubbliche. La legge ha previsto che per alcune di
queste nomine i pareri potessero essere preceduti all’audizione dei candidati alla nomina.
• La disponibilità di questo complesso insieme di strumenti conoscitivi e ispettivi dovrebbero
garantire alle commissioni permanenti che lo desiderino di essere i veri centri di propulsione
dell’attività parlamentare: non solo di quella legislativa, ma soprattutto di quella di indirizzo e
di controllo.
Quadro 8.4. Dal COPACO al COPASIR: alla ricerca di nuovi modelli per il controllo
parlamentare
• Legge 801/1977: istituisce il COPACO (Comitato parlamentare di controllo sui servizi segreti).
• La legge 124/2007: sostituisco il COPACO con il COPASIR (Comitato parlamentare per la
sicurezza della Repubblica).
• Il COPASIR è una forma di controllo bipartisan sia sull’attività dei servizi segreti, sia sull’uso
del segreto di stato.
• Molti dei poteri e prerogative del COPASIR si erano sviluppate nella prassi del COPACO.
• Composizione del COPASIR: 5 deputati e 5 senatori, nominati dai presidenti delle due camere
in modo da rispettare la composizione paritaria dell’organo tra maggioranza e opposizione
(tutti coloro che non hanno votato fiducia al governo, quindi anche gli astenuti). Il presidente
vie eletto dai membri del COPASIR e deve per forza essere membro dell’opposizione
2.2. le commissioni di inchiesta

• Art. 82: “Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse”.
• L’inchiesta deve essere svolta da una commissione formata in modo da rispettare la proporzione
dei vari gruppi parlamentari
• La commissione per svolgere l’inchiesta è dotata degli stessi poteri e le stesse limitazioni
dell’autorità giudiziaria.

• La commissione viene creata con legge quando è bicamerale o con una decisione non
legislativa, quando la commissione è monocamerale.
• Le commissioni devono essere create dalle camere, non è ammissibile che una commissione
venga creata con atto avente forza di legge del Governo. Il regolamento della camera esclude,
inoltre la possibilità di porre la questione di fiducia sull’atto istitutivo della commissione di
inchiesta.
• L’inchiesta parlamentare è uno strumento di garanzia, oggetto di un’attività radicalmente
autonoma rispetto al circuito dell’indirizzo politico.
• I poteri della commissione vengono stabiliti nell’atto costitutivo e comunque non possono mai
andare oltre a quelli dell’autorità giudiziaria.
• L’eccezionalità dell’attribuzione dei poteri dell’autorità giudiziaria dovrebbe indurre cautela
nell’uso dello strumento dell’inchiesta, spingendo a una lettura rigorosa della previsione
costituzionale che limita il ricorso all’inchiesta parlamentare alle sole “materie di pubblico
interesse”. Tuttavia la prassi dimostra la difficoltà di circoscrivere questa nozione, che è per sua
natura elastica: le materie oggetto di inchiesta sono state le + disparate.
• Alcune inchieste hanno subito un processo di vera e propria istituzionalizzazione e la loro
durata è stata prorogata di legislatura in legislatura. Questo è il caso delle commissioni di stragi
e la commissione antimafia, che sono divenute quasi commissioni permanenti di inchiesta.
Questa loro istituzionalizzazione ha garantito la loro indipendenza.
• Finalità delle inchieste: acquisizione di informazione utile nell’attività legislativa; controllo e
verifica delle responsabilità; commissioni che affiancano nei fatti organi giudiziari inquirenti.
• Come ha affermato la Corte cost. il compito delle commissioni di inchiesta non è di giudicare,
ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l’esercizio delle funzioni delle Camere.
• La commissione nello svolgimento delle proprie funzioni può seguire un doppio binario:
utilizzo dei poteri giudiziari che gli sono stati attribuiti o procedere informalmente con
audizioni libere.
• Nella prassi si sono realizzate concorrenza e simultaneità tra inchiesta parlamentare e attività
giudiziaria. La commissione ha l’obbligo di trasmettere al giudice penale gli atti e i documenti
frutto dell’attività ispettiva. La commissione non deve trasmettere, invece, i documenti che ha
ottenuto attraverso una collaborazione spontanea dei cittadini, in quanto è un’attività comporta
da segreto funzionale, che può essere rimosso dalla sola commissione.
• Gli atti istitutivi, generalmente, prevedono l’obbligo da parte delle commissioni di trasmettere
alle Camere relazioni sullo stato di avanzamento dei lavori.
• In ogni caso la commissione dovrebbe dar conto delle indagini in una relazione conclusiva nella
quale formulare proposte destinate all’esame dell’Assemblea, anche allo scopo di garantire un
legame dell’attività di inchiesta con le funzioni tipiche del Parlamento. Spesso, però, queste
relazioni non sono state discusse ovvero sono state esaminate solo a distanza di anni, senza mai
realmente attivare processi di responsabilità politica.
• Le commissioni possono sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello stato, come è stato
affermato dalla corte costituzionale. Tuttavia le commissioni non sono poteri autonomi, sebbene
siano dotati di indipendenza funzionale, non significa che siano strutturalmente distinti dalle
camere stesse, di cui sono comunque una articolazione.
2.3. le indagini conoscitive

• Strumento + utilizzato dalle commissioni permanenti per acquisire notizie e informazioni nelle
materie di loro competenza.
• Ciascuna commissione può deliberare infatti di aprire un’indagine conoscitiva per ottenere
informazioni su una determinata questione.

• La commissione prosegue all’acquisto di notizie, in particolare attraverso la audizione di
qualsiasi persona che sia capace di fornire elementi utili sull’indagine.
• Vi è la piena pubblicità di questo tipo di lavori.
• Ha avuto un grande successo in quanto permette alle commissioni di ascoltare liberamente, in
una sede formale, soggetti estranei al Parlamento.
• Spesso l’indagine è strumentale all’ordinaria attività delle commissioni.
• Le indagini conoscitive si concludono con l’approvazione di un documento, che spesso va oltre
il carattere meramente conoscitivo che gli viene affidato dai regolamenti e si trasforma in un
atto di indirizzo politico.
2.4. Le audizioni
• Strumento ordinario a disposizione delle commissioni parlamentari per acquisire le
informazioni su le questioni che si tratteranno.
• Limite: gli unici soggetti che possono essere ascoltati sono dimembri di governo, dirigenti e
amministratori delle amministrazioni centrali e degli altri enti sottoposti a controllo
ministeriale. Sono tuttavia i ministri a decidere chi dovrà rispondere e a loro le commissioni si
devono rivolgere se vogliono procedere ad audizioni.
• Il novero di soggetti che si è andato ulteriormente restringendo con la privatizzazione degli enti
pubblici ed economici.
• Oggi questi strumenti si colorano di una connotazione ispettiva piuttosto che semplicemente
conoscitiva. Mentre l’obiettivo di acquisire semplicemente conoscenze viene perseguito
attraverso audizioni informali che si svolgono in sede appunto informale, senza pubblicità.
• Da finire
2.5. le interrogazioni
• Interrogazione: domanda che ogni singolo parlamentare può rivolgere al Governo, su un fatto
determinato, chiedendo informazioni particolari, documenti, notizie o di esprimere la propria
posizione politica.
• Alle interrogazioni il rappresentante del Governo interessato risponde in Assemblea, in
commissione o per iscritto, a seconda dell’opzione esercitata dall’interrogante.
• L’interrogante può solo replicare, intervenendo in Assemblea o in commissione, dichiarandosi
soddisfatto o insoddisfatto; nel caso di risposta scritta, si deve accontentare delle informazioni
ricevute.
• Contenuto delle interrogazioni: raramente riguardano accadimenti di particolare gravità (in
questo caso si parla di interrogazioni urgenti);nella maggior parte dei casi sono semplici
segnalazioni fatti o problemi che spesso si sono verificati nei collegi di provenienza del
parlamentare che ha posto la interrogazione.
• Interrogazioni a risposta immediata (introduce il question time tipico del parlamento inglese):
Una volta alla settimana viene riservato uno spazio della seduta dell’aula a interrogazioni
presentate da un deputato per ciascun gruppo parlamentare, entro mezzogiorno del giorno
precedente. A esse dovrebbero rispondere, alternativamente: il Presidente del consiglio dei
ministri o il vicepresidente del consiglio, due volte al mese; e i ministri competenti, una volta al
mese. Gli argomenti sono previamente conosciuti dai rappresentanti del governo.
Quadro 8.5. L’inattuaizone del Premier question time. Quali rimedi?

• Nel 1997 viene regolato il premier question time nel 1997: il premier doveva presentarsi per
una dialettica con i parlamentari di maggioranza e opposizione almeno 2 volte al mese, sugli
argomenti + scottanti del dibattito politico.
• Attuazione dell’istituto: non entusiasmante (il question time è stato utilizzato 21 volte nella XIII
legislatura, poi solo una volta nella XV e 4 volte XVII legislatura).
• Il premier question time è stato introdotto nel 2017 anche nel regolamento del senato, solo che
una volta ogni due mesi
2.6. le interpellanze
• Interpellanza: consiste in una domanda formulata al Governo da uno o più parlamentari.
• Differenza con l’interrogazione: l’interpellanza è una domanda motivata tesa a conoscere i
motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in questioni che riguardino determinati
aspetti della sua politica.
• maggiore rilevanza politica —> per questo la risposta deve avere luogo necessariamente in
Assemblea.
• Obbiettivo dell’interpellanza: far conoscere la posizione politica del Governo su una data
questione.
• Sebbene in epoca statutaria lo strumento è risultato fondamentale, oggigiorno la prassi della
interpellanza risulta confusa con quella delle interrogazioni, gli oggetti delle interpellanze sono
i + disparati e spesso il governo risponde tardivamente a solo una parte di esse.
• Per rivitalizzare l’istituto i regolamenti delle camere hanno previsto una corsia preferenziale per
le interpellanze “urgenti”, che sono quelle presentate non da un singolo parlamentare, ma da un
gruppo parlamentare e da un numero significativo di parlamentari. La presentazione di questo
tipo di interpellanze fa sorgere un diritto ad ottenere una risposta in tempi brevi (per questo
sono stati stabiliti limiti numerici alla presentazione di interpellanze urgenti).
Quadro 8.6. L’ammissibilità degli atti di sindacato ispettivo

• La presentazione di interpellanze e interrogazioni devono essere sottoposte a vaglio di
ammissibilità da parte del Presidente. Il vaglio riguarda un controllo generale sulla forma
dell’atto, sul linguaggio utilizzato e sulla lunghezza e conformità dello scopo perseguito (non
possono superare infatti un limite massimo di parole consentito).
• Con le interpellanze e le interrogazioni che sono atti di sindacato ispettivo non si può chiedere
pareri riguardanti altri organi costituzionali, della magistratura, delle regioni e degli enti
locali.
• Secondo quanto stabilito dall’art.139 bis del regolamento della camera, viene affidata al
presidente che deve tutelare la sfera personale e l’onorabilità dei membri del governo e il
prestigio dell’organo e di soggetti terzi.
• Sent. 10 e 11/2000: la corte costituzionale dice che le dichiarazioni dei parlamentari compiute
fuori dal parlamento sono coperte da insindacabilità solo se riproduttive di dichiarazioni rese
all’interno delle camere.
3. I PROCEDIMENTI DI INDIRIZZO
3.1. Indirizzo politico e programma di governo
• Potere di indirizzo politico: determinazione dei grandi obbiettivi della politica nazionale e
nell’approntamento dei mezzi per conseguire tali obbiettivi.
• Per quel che riguarda la funzione di indirizzo politico il nostro parlamento gioca un ruolo attivo
e importante in un circuito che lo vede concorre in questa funzione con il Governo, il corpo
elettorale, il presidente della repubblica e la corte costituzionale.

• La funzione di indirizzo politico delle camere si esplica attraverso tutti i procedimenti
parlamentari (quindi anche con gli atti che si collocano in procedimenti non di indirizzo). Fatta
questa premessa l’attenzione si deve rivolgere ai procedimenti di indirizzo politico, ovvero i
procedimenti con i quali le camere assumono decisioni volte ad indirizzare l’attività di governo.
Questi procedimenti sono: presentazione e esame di mozioni, risoluzioni e ordini del giorno.
• Questi procedimenti si possono svolgere o in Assemblea o nelle commissioni, con diverse
procedure.
3.2. L’origine storica e l’efficacia degli atti di indirizzo

• Mozioni, risoluzioni e ordini del giorno sono tutti strumenti volti a promuovere votazioni di una
camera su uno specifico oggetto.
• Sono germinate dall’interpellanza.
• Sono atti che regolano i rapporti tra governo e parlamento incidendo in modo vario
sull’indirizzo politico (da mozioni o risoluzioni che modificano il programma di governo, a
ordini del giorno che vengono accolte dal governo come semplici raccomandazioni).
3.3. La mozione
• Mozione: atto non individuale (deve essere presentato alla camera da 10 deputati o dal
presidente di un gruppo, e al senato da 8 senatori) diretto a provocare un dibattito e una
deliberazione in Assemblea.
• È uno strumento polivalente: solitamente serve a definire indirizzi, ma può essere utilizzato per
sanzionare comportamenti o esaurire i suoi effetti all’interno delle camere (è questo il caso
dell’istituzione di commissioni non previste ne dalla legge ne dal regolamento).
• È il + incisivo tra gli atti di indirizzo.
• Ammissibilità della mozione: il giudizio di ammissibilità viene svolto dalla presidenza, che
deve accertare che l’atto rechi indicazioni al Governo su questioni sulle quali può impegnare la
propria responsabilità.
• Il testo della mozione si articola in:
- una premessa, che reca la motivazione dell’atto.
- un dispositivo che, a seconda dei casi, recita: “impegna il Governo”, se è un atto di indirizzo,
ovvero “delibera”, se è una decisione che produce i suoi effetti all’interno della Camera.
• La mozione è innanzitutto oggetto di una discussione di carattere generale, chiusa dalle
dichiarazioni del Governo e dalle repliche. Se sono state presentate più mozioni relative a fatti o
argomenti connessi, sono discusse insieme e sono poste ai voti secondo un ordine che eviti
preclusioni.
• Al Senato, dal 1988 il regolamento disciplina le mozioni a procedimento abbreviato: devono
essere presentata da 1/5 dei senatori (ogni senatore per evitare un uso ostruzionistico di questo
tipo speciale di mozione ne può sottoscrivere solo 6 all’anno), devono essere discusse entro 30
giorni dalla loro presentazione.
• Il valore degli indirizzi contenuti nelle mozioni è tutto lasciato al modo in cui si sviluppano i
rapporti tra le forze politiche e tra Governo e Camera e Senato, che, se vogliono, possono
chiamare a riferire sull’attuazione data a mozioni.
Quadro 8.7. L’istituzione di commissioni: un esempio della fungibilità degli atti di indirizzo
Al senato con mozioni è stata istituita al senato la commissione speciale per i diritti umani e con
mozioni parallele tra Camera e Senato è stata istituita la commissione Bozzi sulle forme

istituzionali. La commissione Mitta-Iotti venne istituita con una risoluzione alla camera e un ordine
del giorno al senato—>fungibilità degli atti di indirizzo, che si distinguono per il diverso
procedimento seguito.
3.4. La risoluzione, in Assemblea e in commissione

• Risoluzione: strumenti utilizzati per manifestare orientamenti sugli argomenti in discussione.
Strumento a iniziativa individuale, che in generale chiude un dibattito, che spesso iniziata con
altri fini (chiude spesso dibattiti iniziati nei modi + vari come da mozioni, documenti trasmessi
alle camere, comunicazioni del governo)—>per questo si parla di strumento prevalentemente
accessorio (caratteristica che rende questo strumento poliedrico).
• Grazie a questo strumento il parlamento fissa l’indirizzo da seguire votando dispositivi secchi o
può definirne i maniera dettagliata il contenuto.
• Il destinatario e interlocutore principale delle risoluzioni è il governo e a lui spetta interpretare il
significato di questi atti di indirizzo.
• Risoluzioni sono anche gli atti che concludono procedimenti parlamentari tipizzati, al termine
di un’istruttoria svoltasi nelle commissioni permanenti: questo è il caso delle risoluzioni con le
quali il parlamento approva il DEF (documento di di economia e finanza)e anche la relativa
nota di aggiornamento (NADEF), sulla base della relazione che era stata predisposta dalla
commissione bilancio.
• In Commissione la risoluzione ha carattere autonomo e consente di definire indirizzi settoriali
sugli argomenti di competenza di ciascuna Commissione permanente. Il regolamento della
Camera configura l’esame delle risoluzioni in commissione come un procedimento autonomo,
purché le risoluzioni vertano su “affari di propria competenza, per i quali [la commissione] non
debba riferire all’Assemblea”.
• Alla Camera (art. 117 reg. cam.), ciascuna Commissione può votare una risoluzione, su
proposta di un suo componente, negli affari di propria competenza per i quali non debba riferire
all’Assemblea. Mentre al Senato sono ammesse solo a conclusione dell’esame di affari a esse
assegnati., sui quali le commissioni non sono tenute a riferire all’Assemblea.
• Le risoluzioni sono gli atti che possono chiudere con un voto che definisce un indirizzo, una
serie di procedure tipiche previste dai regolamenti: come ad esempio l’esame delle relazioni
della Corte dei conti, dei voti delle regioni, delle sentenze della corte costituzionale, delle
sentenze della corte di giustizia dell’unione europea.
• Al senato con risoluzione si chiude la fase ascendente (esame degli atti preparatori della
normativa UE).
3.5. L’ordine del giorno (di istruzione al governo)

• Ordine del giorno: espressione che ha molti significati. Tra i vari significati che l’espressione
può avere essa può essere utilizzata per indicare gli atti di indirizzo nei confronti del governo.
• Possono essere presentati dal singolo parlamentare (che alla camera non ne può sottoscrivere +
di uno per procedimento).
• Sono atti accessori: si inseriscono in discussioni, che hanno ad oggetto altri atti (progetti di
legge -nella maggior parte dei casi-, ma anche mozioni o risoluzioni).
• Nel caso di ordine del giorno che si svolge all’interno di mozioni o risoluzioni, può accadere
che l’ordine del giorno sia l’unico atto che alla fine viene approvato. Questo è impossibile nel
procedimento legislativo, nel quale l’ordine del giorno reca indirizzi che conseguono
all’approvazione dell’ordine del giorno.
• Procedura di esame degli ordini del giorno nel corso del procedimento legislativo è diversa tra
Senato e Camera:

- In Senato: devono essere presentati prima (o al massimo nel corso) della discussione generale.
La loro votazione ha luogo durante l’esame e la votazione degli articoli e degli emendamenti ad
essi riferiti.
- Alla Camera: possono essere presentati anche durante la discussione degli articoli e vengono
esaminati “dopo l’approvazione dell’ultimo articolo”, subito prima della votazione finale del
progetto di legge.
• Sugli ordini del giorno il rappresentante del governo è obbligato ad esprimersi. A questo punto
le alternative sono 3:
1. il Governo li accetta integralmente. Non c’è bisogno di porli in votazione visto che hanno così
già conseguito lo scopo.
2. Il Governo esprime parere negativo. L’ordine viene votato, sempre che il presentatore sia
presente e insista per votarlo.
3. il rappresentante del Governo li accoglie soltanto “come raccomandazione”, spetta al
presentatore decidere se accontentarsi di questo generico impegno, oppure chiedere il voto
dell’Assemblea.
• Gli ordini del giorno non fanno altro che “esprimere un’intenzione, un desiderio delle Camere”
e per questa ragione i loro effetti giuridici sono incerti e dovrebbero esaurirsi all’interno dei
rapporti tra Parlamento e Governo, potendo ogni commissione permanente, nelle materie di
propria competenza, chiamare il governo a riferire sugli ordini del giorno.
• In alcuni casi l’ordine del giorno più che a vincolare il governo erano diretti, è stato diretto
all’interprete, con l’obbiettivo di condizionare l’interpretazione della disposizione che si stava
per approvare. Per evitare contrasti tra testo e ordine del giornali ordini del giorno non possono
riprodurre emendamenti o articoli aggiuntivi che sono stati respinti.
Quadro 8.8. Le origini storiche dell’ordine del giorno: un indirizzo a sé stessi

• Nel parlamento inglese l’ordine del giorno si discuteva all’inizio del procedimento legislativo
per indirizzare il prosieguo.
• Questo uso originario si rinviene sia in epoca statutaria sia nell’assemblea costituente.
• Di questo vecchio significato dell’istituto si trovano ancor oggi delle tracce.
4. I PROCEDIMENTI FIDUCIARI
4.1. Il rapporto fiduciario e la debole “razionalizzazione" della forma di governo

parlamentare
• Rapporto di fiducia tra governo e parlamento è il cuore della forma di governo parlamentare:
senza la fiducia delle camere il governo non può rimanere in carica e, a sua volta, ance il
parlamento se non riesce a esprimere la fiducia a un governo verrà sciolto dal presidente della
repubblica—>carattere sinnallagmatico del rapporto fiduciario.
4.2. La mozione di fiducia

• Le modalità di istallazione del rapporto fiduciario sono disciplinate all’articolo 94 cost.
• Procedimento della mozione di fiducia:
- Il governo entro 10 giorni dalla sua formazione si deve presentare dalle camere per ottenere la
fiducia. La presentazione avviene in entrambe le camere nel medesimo giorno. Il presidente del
consiglio fa il discorso programmatico in forma orale presso una delle camere (e lo ritrasmette
per iscritto all’altra).

- Il discorso del presidente è oggetto di dibattito nelle camere. Nel corso di questo dibattito i
capigruppo di quella che sarà la maggioranza presentano la mozione di fiducia. La mozione di
fiducia è motivata e si deve votare per appello nominale (art.94 co.2).
- Generalmente nella prassi la motivazione è consistita in un riferimento esplicito, ma generico,
alla dichiarazione del presidente del consiglio. La motivazione viene espressa secondo la formula
tradizionale: “la camera, udite le dichiarazioni programmatiche del Presidente del consiglio dei
ministri, le approva e passa all’odine del giorno”.
- Per la mozione di fiducia è prevista una votazione ad appello nominale. Questo tipo di votazione
permette che il singolo parlamentare si esprima con chiarezza davanti al corpo elettorale.
- Per l’approvazione della mozione di fiducia è richiesta la maggioranza semplice.
• Il rapporto fiduciario intercorre fra i due organi costituzionali (tra governo e parlamento).
4.3. La mozione di sfiducia

• Art.94 co.3: “Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non
importa obbligo di dimissioni”. Il governo non si deve dimettere se in una votazione “va
sotto” (se viene respinta una proposta del governo o se viene approvata una proposta su cui il
Governo ha espresso parere contrario).
• Art.94 co.2: la fiducia viene revocata con atto uguale e opposto alla mozione di fiducia, è quindi
votata per appello nominale, in quanto anche qui vi è l’esigenza di individuazione pubblica di
coloro che si assumono la responsabilità di aprire una crisi di governo e di coloro che invece lo
supportano, e motivata, si obbligano le forze politiche che presentano la mozione a individuare
elementi di critica nei confronti dell’operato del governo.
• Ulteriori requisiti della mozione di sfiducia vengono indicati all’art.94 comma 5:
- deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera—>quorum + elevato
rispetto a una mozione ordinaria: per scoraggiare un uso banalizzante o ostruzionistico della
mozione di sfiducia
- non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione—> diretto ad
impedire colpi di mano operati a sorpresa all’opposizione, che potrebbe presentare una mozione
di sfiducia in un momento nel quale la maggioranza non si trova a ranghi compatti. La
maggioranza ha quindi il tempo di discutere la linea da prendere con riguardo ai nodi evidenziati
nella mozione di sfiducia.
• Problema sorto nella prassi: la mozione di sfiducia ha la capacità di imporsi sulla
proclamazione dei lavori? No, in quanto sennò la presentazione massiccia di mozioni di
sfiducia potrebbe essere utilizzata con fini meramente ostruzionistici.
• Dalla mozione di sfiducia deriva l’obbligo giuridico per il governo di dimettersi.
• In tutta la storia repubblicana, dal 1948 ad oggi, non è mai stat approvata una mozione di
sfiducia. Tutte le numerose crisi di Governo sono state crisi “extraparlamentari”, ovvero le
dimissioni del Governo, non determinate da una votazione di una mozione di sfiducia. Tuttavia
in molti casi le dimissioni volontarie, sono state originate da vicende interne alla maggioranza.
• Parlamentarizzazione della crisi: Dal 93 a oggi, si è sviluppata la prassi in base alla quale il
Presidente della Repubblica tende a rinviare alle camere il President del Consiglio
dimissionario, in modo da rendere pubblico le motivazioni della crisi ed eventualmente da
verificare con votazione fiduciaria la presenza o meno della maggioranza parlamentare.
4.4. Mozione di sfiducia al singolo ministro

• La mozione di sfiducia al singolo ministro è stata inventata dalla giunta per il regolamento in un
parere del 1984 ed è poi stata codificata nel 1986 dal regolamento della camera all’articolo 115.

• Le camere hanno previsto il medesimo trattamento procedurale previsto per la mozione di
sfiducia dell’intero governo: votazione palese per appello nominale; ma anche motivazione,
presentazione da parte di almeno 1/10 dei componenti dell’Assemblea e intervallo minimo di
tre giorni tra presentazione e votazione.
• Vi erano dubbi in dottrina sull’ammissibilità della mozione di fiducia a un singolo ministro: in
quanto appariva incompatibile al rapporto fiduciario che si instaurava tra Parlamento e Governo
nel suo complesso e inoltre si sarebbe accentuata la prassi del governo per ministeri, a
svantaggio della collegialità governativa.—>su questi argomenti ha cercato di far leva l’ ex
ministro della giustizia Mancuso, che è stato l’unico ministro della storia repubblicana a essere
stato sfiduciato. Tuttavia, la Corte costituzionale, con sentenza 7/1996, ha affermato la piena
conformità a Costituzione della mozione di sfiducia individuale e la sua idoneità a comportare,
per il ministro che ne sia stato colpito, l’obbligo di dimettersi.
Quadro 8.10. Il caso Mancuso davanti alla corte costituzionale

• 1995, il ministro di grazia e Giustizia Filippo Mancuso. Venne approvata la mozione di sfiducia
individuale da parte del Senato, ma egli si rifiutò di dimettersi e sollevò conflitto di attribuzione
contro il senato, il presidente del consiglio e il presidente della repubblica, sostenendo che il
rapporto fiduciario tra camere e governo era insuscettibile di essere parzializzato, e
parzialmente revocato, a discapito dell’unitarietà del governo.
• La corte con la sentenza 7/1996: nella sentenza la corte ha chiarito il concetto della
responsabilità individuale dei ministri: “la costituzione prevedere la responsabilità collegiale e
la responsabilità individuale dei ministri, sia come componenti della compagine governativa e
vertici dei rispettivi dicasteri”. In questo modo la corte è agevolmente in grado di afferma che
la prassi della sfiducia individuale è conforme ai dettami della costituzione e può, visto che
interano le norme costituzionali scritte, qualificarsi come vera e propria consuetudine
costituzionale.
4.5. La questione di fiducia

• Con la questione di fiducia il governo dichiara che dall’esito di una certa votazione
parlamentare dipende la sua permanenza in carica—>obbiettivo: compattare su una certa
votazione la maggioranza.—>ratio: di tipo ricattatorio. O il parlamento approva il testo voluto
dal governo oppure si dimetterà.
• La disciplina della questione di fiducia deriva da una lettura in negativo dell’articolo 94 co.4
(una sconfitta una votazione parlamentare non comporta per il governo obbligo di dimissioni).
• Si è andata con il tempo consolidando una vera e propria consuetudine costituzionale, in forza
della quale la questione di fiducia produce tre ordini di effetti:
1. Voto palese per appello nominale.
2. La priorità della votazione su cui è stata posta la fiducia.
3. L’inemendabilità (e l’indivisibilità) dell’oggetto di tale votazione.
• Oggi questa consuetudine è stata in parte codificata, in parte integrata da norme inserite nei
regolamenti parlamentari.
• La disciplina contenuta in queste norme è integrata da due disposizioni legislative, contenute
nella legge 400/1988:
- “il consiglio dei ministri esprime l’assenso all’iniziativa del Presidente del consiglio di porre la
questione di fiducia davanti alle Camere”.

- Spetta al Presidente del consiglio “direttamente o a mezzo di un ministro espressamente
delegato” porre la questione di fiducia.
• Il regolamento del senato:
A. Vieta la questione per le proposte di modifica del regolamento o di altre modifiche del
funzionamento interno del senato.
B. La questione di fiducia può essere posta sull’approvazione di un articolo, sull’articolo unico del
disegno di conversione del decreto legge o sull’approvazione o reiezione di un emendamento.
C. Il governo deve preventivamente sottoporre alla presidenza del senato i testi sui quali intende
sollevare la questione di fiducia.
• Il regolamento della Camera:
- Ambito di applicazione, che è + limitato rispetto al Senato, in quanto la questione di fiducia non
può essere posta sulle proposte di inchieste parlamentari e per tutti gli argomenti per i quali il
regolamento prevede votazioni per alzata di mano o scrutinio segreto.
- Votazione per appello nominale.
- Intervallo di almeno 24 ore tra la posizione della questione di fiducia e la sua votazione.
- Lodo Iotti: decisione del Presidente della Camera, che ha stabilito che la questione di fiducia da
vita ad un iter autonomo e speciale. Ciascun deputato non può parlare + di una volta nel corso di
una medesima discussione.
• Va annotato che il diritto non scritto continua ad avere una grande rilevanza nella disciplina
della questione di fiducia—> per queste ragioni essa è uno strumento assai duttile. Oltre che nel
procedimento legislativo può essere posta per atti di indirizzo.
• Finalità per le quali il governo può porre la questione di fiducia:
- Ricompattamento della maggioranza.
- Scopo di tipo antiostruzionistico: visti gli effetti della questione di fiducia (votazione nominale,
priorità e inemendabilità), che erano preziosi soprattutto nei primi decenni dell’esperienza
repubblicana quando la maggior parte delle votazioni avvenivano a scrutinio segreto.
• Queste due finalità sono esaltate quando non sono poste su degli emendamenti ma su
maxiemendamenti o maxiarticoli, ovvero su emendamenti volti a sostituire l’intero progetto di
legge o su un articolo composto una molteplicità di commi.
• La questione di fiducia, proprio perché disciplinata prevalentemente da fonti non scritte,
costituisce uno strumento estremamente duttile. Oltre che nel procedimento legislativo, può
essere posta anche su atti di indirizzo.
Quadro 8.11. Quand’è che il Consiglio dei ministri deve esprimere l’assenso alla posizione della
questione di fiducia?
Prassi applicativa delle disposizioni riguardanti la questione di fiducia da parte della legge
400/1988: vi sono casi in cui la questione di fiducia viene posta da un ministro in assenza di un
assenso da parte del Consiglio dei ministri—>prassi scorretta e che va a svilire l’istituto della
questione di fiducia ma difficilmente sanzionabile.
Quadro 8.12. Le divergenze tra Camera e Senato nella disciplina della questione di fiducia
• Conseguenza del fatto che ampio spazio viene lasciato alle fonti non scritte: regolamentazione
disomogenea tra i due rami del parlamento.
• Le disomogeneità sono:
- Ambito di applicazione: al Senato è + amplio (può essere posto su progetti di legge istitutivi di
inchieste parlamentari e anche sull’intero testo di un progetto di legge); alla camera è + ristretto
(non può essere posto per un intero progetto di legge e il regolamento vieta la posizione della

questione di fiducia su tutti gli argomenti per i quali il regolamento prescrive votazioni per
alzata di mano o per scrutinio segreto).
- Alla Camera vi deve essere un intervallo di almeno 24 ore, salvo accordo unanime tra i gruppi,
intercorrente tra la posizione della questione di fiducia e la votazione. Alla camera non vi è tale
previsione.
Quadro 8.13. La questione di fiducia sui maxiemendamenti

• La questione di fiducia sui maxiemendamenti permette: di potenziare il ricompattamento della
maggioranza (chiedendo la fiducia su oggetti disparati si può garantire la tenuta della
maggioranza, che non terrebbe se gli accordi venissero votati singolarmente), aumenta anche
la finalità antiostruzionistica (si vota un solo emendamento e non centinaia) e vi sono una serie
di altri vantaggi di tattica politica.—>ragioni che hanno portato al successo di questo
strumento.
• Tuttavia si tratta di una pratica elusiva del dettato costituzionale, in quanto vengono travolti i
principi della discussione e la deliberazioni delle leggi articolo per articolo e anche la potestà
emendata del governo. Sono state quindi fatte numerose obiezioni ai maxiemendamenti.
Tuttavia i presidenti delle camere non hanno mai dichiarato inammissibile nessun
emendamento, e hanno anche dichiarato l’impossibilità di individuare un limite costituzionale
all’approvazione dei maxiarticoli, visto che la costituzione non da la nozione di articolo.
5. IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO ORDINARIO
5.1. l’iniziativa legislativa

• Il procedimento di formazione della legge è regolato nei suoi passaggi essenziali dalla
Costituzione, negli articoli da 70 a 74, e rinvia per una disciplina + puntuale ai regolamenti
delle camere (riserva di regolamento parlamentare).
• La Costituzione fissa alcuni passaggi ineliminabili: l’iniziativa; la deliberazione delle due
camere in momenti distinti e successivi; l’esame in commissione; il voto articolo per articolo e
quello finale—>questi passaggi sono tutti anelli necessari di una catena e la mancanza di uno di
questi passaggi origina un vizio di legittimità costituzionale della legge, sindacabile dalla Corte
costituzionale (come sancito nella sentenza 9/1959 c.c.).
• Iniziativa legislativa: è la redazione di un progetto di legge, composto in articoli e corredato da
una relazione illustrativa.
• soggetti dotati di iniziativa legislativa (art. 71 Cost.): Governo; singoli parlamentari; 50 000
elettori; ciascun Consiglio regionale; nonché il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro
(CNEL).
• Iniziativa del governo
- È la forma + significativa e rilevante di iniziativa visto che abbiamo una forma di governo
parlamentare.
- Procedimento molto complesso: iniziativa del ministro competente o del presidente del consiglio;
il concerto degli altri ministri coinvolti; la delibera del consiglio dei ministri; l’autorizzazione del
presidente della repubblica alla presentazione a una delle camere (come stabilito dall’art.87 co.4).
In questa ultima fase il presidente della repubblica può chiedere un ulteriore esame da parte del
consiglio dei ministri, se riscontra gravi vizi di legittimità costituzionale.
- L’iniziativa del governo viene definito dal regolamento della camera come “disegno di
legge” (mentre tutte le altre iniziative sono denominate proposte di legge. Al senato tutte le
iniziative sono chiamate disegni di legge).

• La prevalenza dell’iniziativa legislativa del Governo si rileva solo su un piano politico, poiché
le iniziative legislative hanno uguale valore giuridico.
• Gli emendamenti sono liberi di modificare il testo, anche dei disegni di legge governativi
(permette di aggirare la fase che si svolge nel governo e l’autorizzazione del presidente della
repubblica).
• L’iniziativa legislativa è in genere considerata un semplice impulso al procedimento e le
Camere non sono obbligate a deliberare su un testo, ,a sono libere di scegliere i testi da
approvare.
• Iniziative legislative obbligatorie: sono disegni di legge che devono essere presentati e
approvati dalle Camere ogni anno. È questo il caso dei disegni di legge di approvazione del
bilancio, del rendiconto e dell’assestamento.
• Iniziative legislative riservate: l’iniziativa legislativa spetta a un solo soggetto. Ad esempio solo
il governo ha il potere di presentare disegni di legge di bilancio o di conversione dei decreti-
legge.
• In alcuni casi particolari l’iniziativa legislativa può essere subordinata al raggiungimento
preventivo di un accordo (es. patto che regola i rapporti tra stato e chiesa cattolica) o un intesa
(es. intesa che regola i rapporti tra stato e altra religione) o allo svolgimento di consultazioni
delle regioni o di referendum delle popolazioni interessate. La sussistenza di questi prerequisiti
deve essere verificata dal Presidente di Assemblea.
• Il progetto di legge viene presentato al Presidente di una delle due Assemblee.
• Ai Presidenti di Assemblea spetta effettuare un generale giudizio sulla ricevibilità dei progetti di
legge. Una verifica che dovrebbe limitarsi all’accertamento dell’esistenza dell’atto e della sua
regolarità formale, che un progetto di legge consista in un articolato, sia preceduto da una
relazione illustrativa e tecnico-finanziaria.
• Il disegno di legge può essere ritirato solo dallo stesso soggetto che lo ha presentato.
5.2. L’esame in commissione (in sede referente)

• Il progetto di legge viene assegnato dal Presidente di una delle due Camere a una commissione
parlamentare permanente o a una commissione speciale costituita ah hoc—>questa scelta è di
notevole rilievo e normalmente viene risolta con il criterio di prevalenza e talvolta viene
assegnata a commissioni riunite.
• Al presidente spetta di risolvere eventuali conflitti di competenza sorti dopo l’assegnazione.
• Nel procedimento normale, o in sede referente, nella commissione viene svolto un esame
preliminare e istruttorio rispetto alla fase deliberativa che ha luogo in Assemblea. Nella fase
istruttoria in commissione si forma anche il testo che costituirà la base dell’esame da parte
dell’Assemblea.
• Alla commissione spetta innanzitutto svolgere un’adeguata istruttoria. Scegliere la materia e
dunque i progetti di legge su cui iniziare a lavorare è un’opzione politica e non un atto dovuto.
Infatti gran parte delle iniziative legislative non vengono neppure esaminate dalla commissione.
• Vi è l’obbligo di esame solo per pochissime iniziative legislative: per i progetti che riguardano
la manovra di bilancio; i disegni di legge di conversione dei decreti-legge; disegni di legge
europea.
• Fasi dell’istruttoria:
A. L’esame in commissione si apre con un’illustrazione preliminare svolta dal presidente o da
questi affidata ad un relatore, da lui nominato. Se presso l’altro ramo del parlamento è iniziato
l’esame di un progetto di legge su analoga materia, i presidenti delle due camere devono
raggiungere intese per evitare procedimenti paralleli. Nella prassi il criterio regolatore applicato

generalmente è quello in base al quale va avanti la commissione che ha iniziato l’esame per
prima.
B. Fase istruttoria propriamente detta:
- l’acquisizione di “elementi di conoscenza necessari per verificare la qualità e l’efficacia”
dell’intervento normativo proposto. nel corso dell’esame in sede referente le commissioni sono
tenute a prendere considerazione i seguenti elementi: 1) necessità dell’intervento legislativo, 2) il
rispetto degli altri ambiti di competenza (le norme costituzionali, la normativa UE, le attribuzioni
delle regioni e delle autonomie locali), 3) il rapporto costo-benefici (la definizione degli
obbiettivi che si intendono raggiungere, la congruità dei mezzi per raggiungere tali obbiettivi, gli
oneri per pubblica amministrazione, cittadini e imprese), 4) la corretta stesura del testo (chiarezza
e inequivocità delle disposizioni).
- Per valutare questi elementi la commissione può utilizzare tutti gli strumenti informativi che gli
vengono forniti dai regolamenti (audire ministri e funzionari pubblici; disporre indagini
conoscitive, richiedere info e rapporti alla corte dei conti, istat, CNEL; chiedere relazioni
tecniche al governo).
- Spetta alla commissione la verifica dei dati che le sono stati forniti. A questo fine il regolamento
ha previsto una serie di strumenti che sono utilizzabili anche dalle minoranze parlamentari (basta
infatti che vengano richiesti da 4 componenti della commissione).
- Al Senato, ove il regolamento dice poco sui contenuti dell’istruttoria, questi approfondimenti
sono per lo più in sedi informali. Una maggiore formalizzazione deriva oggi dalle linee guida
sulle consultazioni pubbliche e all’istituzione dell’ufficio valutazione impatto (UVI), che ha il
compito di svolgere analisi d’impatto e valutazione delle politiche pubbliche.
C. Esaurita questa fase la commissione può compiere un testo unificato, che raccolga i vari
progetti di legge presentati per una stessa materia oppure scegliere uno di questi quale “testo
base”. A partire da questo testo si fissa un termine per la presentazione di emendamenti, i quali
saranno oggetto di discussione e votazione in commissione.
D. Sul testo derivante viene richiesto il parere delle commissioni parlamentari interessate.
- Fra questi pareri, i più importanti sono quelli delle c.d. commissioni “filtro”, che sono quelle
commissioni che hanno una competenza trasversale rispetto ai singoli settori di competenza di
ciascuna commissione. Tra le commissioni filtro vi sono: la commissione bilancio (per verificare
la copertura finanziaria), la commissione affari costituzionali (valutazione della conformità del
progetto alla costituzione e all’ordinamento in generale), la commissione politiche dell’UE (per
progetti di attuazione delle norme dell’UE o che pongono problemi di compatibilità con
l’ordinamento europeo), la commissione giustizia (se nel progetto ci sono disposizioni che
recano sanzioni penali e amministrative), e alla camera la commissione lavoro (per gli aspetti che
riguardano il pubblico impiego, la previdenza e l’autonomia contrattuale) e la commissione
finanze (per le disposizioni di carattere tributario).
- In caso di mancato rispetto dei pareri espressi dalle commissioni bilancio, affari costituzionali e
politiche dell’unione europea impedisce l’approvazione del progetto di legge da parte delle
commissioni in sede deliberante o legislativa e si verificherà l’automatica remissione del testo in
Assemblea.
- Nel caso in cui la commissione destinataria del parere sia in sede referente, la vincolatività può
essere superata dall’assemblea, che è libera di oltrepassare un parere contrario e vi è solo
l’obbligo di motivare le ragioni per le quali non ci si è conformati al parere.
- Solo i pareri della commissione di bilancio, se segnalano una violazione dell’obbligo di copertura
finanziaria prevista dall’articolo 81 cost., producono effetti significativi: le condizioni vengono
ricordate dal presidente di assemblea e si trasformano immediatamente in emendamenti
sottoposti al voto dell’assemblea. Al senato è prevista la ulteriore sanzione della non volatilità

degli emendamenti che importano nuove spese o diminuzioni di entrate, per le quali la
commissione bilancio ha espresso parere contrario.
- Alla camera, le commissioni, la cui competenza è investita in misura rilevante da un progetto di
legge, possono chiedere che il loro parere abbia la stessa rilevanza di quello espresso dalle
commissioni filtro. Si parla di parere rinforzato.
E. Nelle commissioni in sede referente, il procedimento in commissione si esaurisce con la
votazione del mandato al relatore a riferire all’Assemblea. La commissione nomina, oltre al
relatore di maggioranza, gli eventuali relatori di minoranza e il c.d. comitato dei nove, che
rappresenta la commissione nel corso dell’esame del progetto di legge in Assemblea e esercita
la funzione di guida e di sostegno della discussione in aula e si esprime su tutti gli emendamenti
che vengono presentati.
F. Il testo proposto dalla commissione viene stampato e viene preceduto dalla relazione del
relatore e, eventualmente, da relazioni di minoranza.
Quadro 8.14. le circolari del gennaio 1997 sull’istruttoria legislativa in commissione

• Circolari dei presidenti di camera e senato del 10 gennaio 1997—>hanno un carattere
fortemente innovativo in quanto introducono all’interno del procedimento legislativo l’analisi
della fattibilità. Purtroppo fino ad oggi non hanno avuto troppo seguito.
• Si dice in queste circolari che l’istruttoria si deve svolgere secondo i metodi che consentano
alle commissioni di elaborare testi legislativi che siano chiari ed efficaci. La fase istruttoria
deve consistere in un giudizio sulla necessità dell’intervento legislativo; in una valutazione
sulla coerenza della disciplina con rispetto alla costituzione, alla normativa europea e alle
competenze delle astronomie territoriali; in una analisi sulla fattibilità e sull’economicità
dell’intervento; in una valutazione dell’equivocità del significato delle disposizioni.
• Per l’istruttoria vengono ascoltati: il governo, la pubblica amministrazione, le altre
commissioni, soggetti esterni e il supporto tecnico degli uffici della camera
5.3. L’esame in Assemblea

A. Arrivati in assemblea (ma la stesa procedura si segue in commissione in sede deliberante o
redigente), si apre una discussione generale sul testo predisposto dalla commissione.
- Nello spirito delle norme regolamentari questo sarebbe il momento del primo e più ampio
confronto pubblico sul testo del provvedimento; tuttavia, nei fatti, la discussione generale è
ridotta ad un passaggio rituale, e le viene dedicato uno spazio residuale e in genere essa è oggetto
di contingentamento.
- La discussione si può concludere con la votazione di una questione pregiudiziale, che equivale al
rigetto del provvedimento; con la votazione di una questione sospensiva, conta quale il progetto
viene solo accantonato in attesa di un qualche evento o del superamento di una scadenza.
- Rinvio in commissione: strumento che interrompe l’esame in Assemblea e riapre la fase referente
in commissione. Di solito è strumentale alla ricerca di un accordo politico in una sede ristretta,
ossia nella commissione.
B. Finita la discussione generale, si passa all’esame degli articoli che compongono il testo e dei
relativi emendamenti.
- Emendamenti: proposte di modifica, presentate dai singoli parlamentari o dal Governo, a loro
volta suscettibili di ulteriori proposte di modifica, dette subemendamenti. Con un emendamento
si possono sostituire più articoli, un comma, una parola, anche una sola virgola del testo in
esame. È un diritto riconosciuto a ciascun parlamentare e si considera come una sorta di
proiezione del diritto costituzionale di iniziativa legislativa.

- Limiti degli emendamenti:
I. termini e modalità per a presentazione degli emendamenti previsti dai regolamenti (il governo
e la commissione, per la loro posizione di portatori di scelte politiche, sfuggono a questi limiti
temporali).
II. Gli emendamenti non possono riguardare argomenti estranei all’oggetto del testo. Importante
potere di vaglio dei Presidenti di Assemblea sulla ammissibilità e proponibilità degli
emendamenti. Dal vaglio del presidente dipende l’omogeneità e coerenza della legge.
III. Al Senato sono inammissibili gli emendamenti “privi di ogni reale portata modificativa” e sono
improponibili gli emendamenti del Governo che comportino oneri, privi della relazione tecnico-
finanziaria.
IV. Alla camera si è giunta a soluzioni simili grazie alla prassi, e inoltre sono ammissibili
emendamenti che riguardino argomenti previamente trattati in commissione.
- Sugli emendamenti presentati in Assemblea vanno poi acquisiti i pareri delle commissioni
bilancio, per i profili di copertura finanziaria. Solo al Senato il parere contrario della
commissione bilancio rende non votabile l’emendamento, a meno che non lo richiedano 15
senatori.
- Gli emendamenti sono illustrati non autonomamente, ma nell’ambito della discussione relativa a
ciascun articolo, nella quale ogni parlamentare (può intervenire una sola volta anche se
presentatore di più emendamenti).
- Sugli emendamenti vengono acquisiti i pareri del Governo e del relatore, che risultano essere
l’elemento essenziale di orientamento per il voto dei parlamentari.
C. Votazione degli emendamenti.
- Per garantire una manifestazione della volontà chiara, gli emendamenti sono messi in ordine (se
si riferiscono a una medesima parte di testo, partendo da quelli che si allontanano di + dal testo di
base—>prima gli emendamenti interamente soppressivi; poi quelli parzialmente soppressivi;
quindi quelli modificativi;) e posti in votazione.
- Gli articoli aggiuntivi vengono votati alla fine, dopo la votazione dell’articolo.
- I subemendamenti vengono votati subito prima dell’emendamento al quale si riferiscono. Non
sono ammessi subemendamenti interamente soppressivi.
- Il Presidente non mette in votazione gli emendamenti che dichiara “preclusi”, perché
oggettivamente incompatibili con precedenti votazioni, o “assorbiti” dall’approvazione
precedente di un testo.
- Sebbene questa sia la procedura normalmente seguita nella votazione degli emendamenti, il
Presidente può modificare l’ordine delle votazioni degli emendamenti se lo ritiene opportuno ai
fini dell’economia o della chiarezza delle votazioni. Visto questo potere del presidente a partire
dalla scorsa legislatura è nata la prassi di una serie di votazioni riassuntive o per principi, che
sono giunte fino alla messa in votazione per primo del testo-base dell’articolo, intendendosi
preclusi, in caso di approvazione dell’articolo, tutti gli emendamenti a esso riferiti.
D. Votati gli emendamenti, si vota ciascun articolo, che può essere approvato, respinto o
accantonato (e quindi rinviato in commissione per un ulteriore approfondimento).
- La votazione oggigiorno avviene generalmente a scrutinio palese (prima era tendenzialmente a
scrutinio segreto, ma questo provocava il fenomeno dei franchi tiratori) e lo scrutinio segreto si
utilizza nei soli casi previsti dalla legge.
E. Coordinamento formale: introduzione di modifiche di forma per ovviare ad errori,
contraddizioni o imperfezioni. Visto che questa operazione è molto delicata è oggetto di
un’accurata disciplina nei regolamenti parlamentari.
F. Votazione finale: il progetto di legge quindi deve essere votato nel suo complesso.

G. Il testo di legge approvato da una camera, viene trasmesso con il cosiddetto “messaggio” dal
Presidente dell’una al Presidente dell’altra Assemblea, al quale spetta, nei modi che si sono
visti, attivare il procedimento legislativo presso quel ramo del Parlamento. Il testo viaggerà
avanti e indietro (la navette) tra i due rami, fino a che non via sia una deliberazione conforme,
sul medesimo testo, di Camera e Senato. la Camera che ha approvato per prima il testo debba
limitare il suo esame alle sole parti modificate all’altra camera. Da questo discende
l’inammissibilità degli emendamenti che non si trovino in diretta correlazione con le modifiche
apportate dall’altro ramo del parlamento.
Quadro 8.15. La segnalazione degli emendamenti da parte dei gruppi

• Il diritto alla presentazione degli emendamenti è privo di limiti quantitativi.
• Nel 1997, con l’introduzione dell’articolo 85 bis del regolamento della camera, in base al quale
viene garantita la votazione degli emendamenti segnalati da ciascun gruppo in numero non
inferiore a un decimo dei componenti del gruppo per ciascun articolo—> articolo formulato
come apparente garanzia per i gruppi, anche se ha sancito la votazione dei soli emendamenti
segnalati dai gruppi.
5.4. I procedimenti in sede legislativa (o deliberante) e in sede redigente

• Art.72 co.3: ha introdotto la possibilità di approvare una legge direttamente in commissione,
senza passare in Assemblea.
• Affida ai regolamenti parlamentari il compito di stabilire in quali casi e forme l’esame e
l’approvazione die progetti di legge sono deferiti alle commissioni, purché siano composte in
modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari.
• Questo tipo di commissione viene detta “in sede legislativa” alla Camera, e “in sede
deliberante” al Senato.
• Procedimento intermedio (tra quello in sede referente e quello in sede legislativa):
procedimento in sede redigente. In questo viene affidato alla commissione la redazione del testo
e all’Assemblea la votazione finale (senza modifiche).
• Cautele con riguardo alle procedure in sede legislativa e redigente:
- La c.d. “Riserva d’Assemblea”: si deve seguire la procedura ordinaria in Assemblea per i progetti
di legge in materia costituzionale, elettorale, di delega legislativa, di autorizzazione alla ratifica
di trattati internazionali, di approvazione di bilanci e dei conti consuntivi; a questo elenco i
regolamenti parlamentari aggiungono anche i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, i
disegni di legge finanziaria e le leggi rinviate al Presidente della repubblica.
- Il Governo o decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione possono
ottenere, in qualsiasi fase del procedimento, il passaggio alla procedura normale—>c.d.
remissione in assemblea.
• I regolamenti non chiarito in modo preciso a quali disegni di legge potesse applicarsi la
procedura decentrata. In seguito alla novella del regolamento del senato del 2017 i due
regolamenti prevedono discipline molto diverse tra loro:
- Alla camera: l’assegnazione in sede legislativa può essere proposta dal presidente quando un
progetto di legge “riguardi questioni che non hanno speciale rilevanza di ordine generale” e
anche per i progetti di legge rilevanti “qualora rivestano particolare urgenza”.
- Al Senato: i disegni di legge sono di regola assegnati in sede deliberante o in sede redigente.
• La decisione iniziale della sede spetta spetta al Presidente d’assemblea, al momento
dell’assegnazione in commissione.
• Per il trasferimento di sede occorre: assenso esplicito del Governo; pareri espressi delle
commissioni filtro (e alla camera anche delle commissioni rinforzate); al Senato, richiesta

unanime della commissione e alla Camera, richiesta di tutti i rappresentanti dei gruppi in
commissione o di più dei 4/5 dei componenti della commissione.
• Disciplina della sede redigente:
- Al senato: costituisce un procedimento intermedio tra sede referente e deliberante, che sin
dall’inizio viene scelto dal Presidente e che affida all’aula la sola votazione degli articoli e quella
finale. È sempre possibile la remissione in Assemblea.
- Alla camera: è individuato subprocedimento all’interno della sede referente. L’Assemblea, chiusa
la discussione generale, decide di affidare alla commissione la definizione degli articoli e
riservandosi il voto sugli stessi articoli e il voto finale.
• Per le modalità di svolgimento dei lavori della commissione, per le sedi deliberante e redigente,
si applicano, in quanto compatibili, le medesime regole previste per l’esame in Assemblea.
5.5. La promulgazione e la pubblicazione

• Dopo essere stata votata nello stesso testo da entrambe le camere, per produrre i suoi effetti la
legge deve essere promulgata dal Presidente della repubblica e quindi pubblicata in Gazzetta
Ufficiale.
• Promulgazione da parte del presidente della Repubblica, con la controfirma del Presidente del
Consiglio: deve avvenire entro un mese dall’approvazione o nel diverso tempo stabilito dalle
camere, se a maggioranza assoluta ne dichiarano l’urgenza.
• Se il presidente rinviene vizi di legittimità costituzionale può rinviare la legge alle camere,
provocando una ripetizione del procedimento legislativo, secondo lo schema del controllo
mediante richiesta di riesame. Dopo che del messaggio di rinvio si è data lettura in ambedue i
rami del Parlamento, il procedimento riparte dalla Camera che aveva esaminato per prima il
progetto di legge. Dopo un esame in commissione del messaggio presidenziale, la discussione
passa in assemblea e questa si può limitare alle parti del progetto che formano oggetto del
messaggio, e poi vi è la votazione articolo per articolo e la votazione finale.
• Se le camere riapprovano la legge, il Presidente della Repubblica non può differire ancora la
promulgazione, ma deve inviare la legge al ministro guardasigilli entro i 30 giorni successivi
per la sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
• Vi è l’ipotesi limite nella quale il presidente si rifiuta di nuovo di promulgare la legge, in quanto
se la promulgasse incorrerebbe nel reato di alto tradimento o attentato alla costituzione. Per
evitare di arrivare a questo si sono verificati casi in cui il presidente accompagna alla
promulgazione della legge un comunicato nel quale rende nota la sua opinione, a volte
proponendo una sua interpretazione e addirittura, in alcuni casi, auspicando una pronta
modifica.
• Pubblicazione: permette che la legge sia conoscibile erga omnes. Alla pubblicazione si lega
l’entrata in vigore della legge.
Quadro 8.16. La crisi della sede legislativa dall’inizio degli anni ’90 e la nuova prospettiva aperta
dalla riforma del regolamento del senato del 2017
• Nelle prime dieci legislature la maggior parte delle leggi venivano approvate in commissione in
sede legislativa. Questa tendenza si è invertita con l’accresciuto ruolo del governo e il
passaggio a un sistema maggioritario e l’uso a questo strumento si è ridotto sensibilmente.
• La riforma del senato del 2017 tra i suoi obiettivi ha quello di recuperare il ruolo decisivo che
avevano le commissioni con l’assegnazione preferenziale dei disegni di legge in sede
deliberante o redigente e con l’aumento del tempo riservato alle commissioni.

6. I PROCEDIMENTI LEGISLATIVI SPECIALI
6.1. Leggi costituzionali

• Categoria delle leggi costituzionali: vi rientrano le leggi di revisione costituzionale e le altre
leggi costituzionali.
• Il procedimento di formazione di queste speciali leggi viene delineato nei suoi elementi
fondamentali all’articolo 138 cost.
• Per l’approvazione di queste leggi è richiesto un iter aggravato:
A. Necessità di due delibere sul medesimo testo da parte di ciascuna camera, intervallate almeno
da tre mesi.
B. Nella seconda delibera è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti; ma, per evitare la
possibilità del referendum, è richiesta una maggioranza superiore dei 2/3 dei componenti.
• I regolamenti parlamentari hanno sviluppato i profili previsti dai punti “A” e “B”. Per quanto
riguarda il punto “A” letture alternate tra Camera e Senato, anziché delle letture consecutive nel
medesimo ramo del parlamento, e questo ha permesso una maggiore celerità; per quanto
riguarda il punto “B”, hanno stabilito per la seconda lettura l’esaminazione del progetto di legge
costituzionale solamente nel suo complesso, senza procedere né alla discussione né alla
votazione di articoli o di emendamenti. In entrambi i casi si è quindi cercato di attenuare gli
aggravamenti previsti dall’art.138.
6.2. Leggi di amnistia e indulto

• La costituzione richiede una maggioranza aggravata: due terzi dei componenti di ciascuna
Camera anche per le votazioni dei singoli articoli e non solo per la votazione finale.
• La legge di amnistia e indulto è prevista dall’articolo 79 della costituzione. Questo articolo non
è stato sviluppato dai regolamenti delle camere.
• È stata attuata una sola volta in tutta la storia.
6.3. Leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali

• Articolo 80 cost: il Parlamento deve autorizzare con legge la ratifica (solo in seguito alla ratifica
il trattato internazionale entrerà in vigore) da parte del Capo dello Stato dei trattati
internazionali più importanti.
• La legge di autorizzazione deve essere approvata dall’assemblea e non può essere sottoposta a
referendum abrogativo.
• I trattati vengono negoziati dal Governo.
• I disegni di legge di autorizzazione alla ratifica normalmente sono composti da: un articolo che
reca l’autorizzazione alla ratifica, di un altro contenente il cosiddetto ordine di esecuzione
(disposizione che da attuazione piena nel nostro ordinamento interno al trattato), il testo del
trattato. Questi articoli sono inemendabili.
• I disegni di legge vengono assegnati in sede referente alla commissione affarti esteri, in quanto
la legge di autorizzazione viene considerata come una forma di controllo sull’attività
dell’esecutivo. Quando il trattato lascia margini di discrezionalità al legislatore nazionale,
ovvero quando i disegni contengono oltre l’ordine di esecuzione, anche disposizioni di
adattamento dell’ordinamento interno agli obblighi derivanti dal trattato. Su queste ultime è
possibile compiere l’attività emendativa. In questi casi il disegno viene affidato oltre alla
commissione esteri, anche alla commissione competente per materia.
• La prassi mostra che a queste leggi viene data una attenzione solo marginale da parte dei
parlamentari e ad esse viene affidato un momento residuale dell’attività parlamentare.

6.4. Leggi di approvazione delle intese con le professioni acattoliche
• Articolo 8: riguarda i rapporti tra Stato e gli enti rappresentativi delle religioni diverse da quella
cattolica—>questi rapporti sono regolati con legge sulla base di intese bilaterali: riserva di
legge.
• I rapporti con la Chiesa cattolica sono invece disciplinati dai Patti Lateranensi del 1929, come
stabilisce l’articolo 7 costituzione. Sono modificabili, senza revisione costituzionale, se le
variazioni sono “accettate dalle due parti”. Questa modifica è avvenuta del 1984, con la
revisione del Concordato con legge. L’articolo 7 non pone una riserva di legge cosicché la
modifica dei rapporti possa avvenire anche con una norma di rango secondaria.
• L’iniziativa legislativa è riservata al Governo, che procede alle negoziazione delle intese. Il
testo dell’intesa viene riprodotto in un disegno di legge, che non è considerato emendabile. Un
emendamento comporterebbe la riapertura delle trattative.
• È possibile l’esame di questi disegni di legge da parte di commissioni in sede deliberante o
legislativa.
6.5. Leggi di conversione dei decreti-legge

• Legge di conversione dei decreti-legge: strumento con cui il Governo trasmette alle Camere il
testo del decreto-legge (adottato dallo stesso Governo, ai sensi dell’art. 77 Cost., “in casi
straordinari di necessità e urgenza”).
• Si compongono in genere di un unico articolo, con il quale di dispone la conversione in legge
del decreto-legge, il cui testo è riprodotto in allegato.
• Tempi di esame parlamentare dei disegni di legge: vengono presentati il giorno stesso alle
Camere (che si riuniscono entro 5 giorni) e perdono efficacia ex tunc,se non vengono convertiti
in legge entro 60 giorni.
• Con la legge di conversione le Camere stabilizzano gli effetti del decreto-legge, rendendo
permanente la disciplina da essi dettata.
• La disciplina del decreto-legge viene in genere ampiamente modificata ad opera della stessa
legge di conversione, mediante emendamenti riferiti solo formalmente a questa, ma in realtà
modificativi del testo del decreto-legge. Questi emendamenti hanno effetto dal giorno della
pubblicazione della legge di conversione, salvo che questa dispongo diversamente.
• Con riguardo agli emendamenti il regolamento della camera prevede uno “scrutinio stretto”
sull’ammissibilità degli emendamenti, stabilendo che sono inammissibili quelli che non sono
strettamente attinenti alla materia del decreto-legge; al senato non si fa una distinzione rispetto
agli emendamenti di una normale legge. La presi ah accentuato queste differenze. Un
movimento in direzione contraria si è avuto con la sentenza 22/2012 c..c. nella quale si è
affermata la necessità di omogeneità del decreto-legge e della legge di conversione.
Quadro 8.18. Il ricorso ai decreti-legge: uno strumento tutt’altro che eccezionale

• Il governo, diversamente a quanto si immaginerebbe dalla lettura degli articoli 76 e 77, ha
fatto ricorso ai decreti legge con notevole frequenza.
• Negli anni ’80 ad accrescere il numero dei decreti legge vi era la prassi della reiterazione: il
decreto legge prima che scadesse veniva riadottato, creando vere e proprie catene di decreti
legge che si protraevano per anni. La corte costituzionale con la sentenza 360/1996 ha
dichiarato anticostituzionale la prassi della reiterazione perché: altera la natura provvisoria
dei decreti legge; toglie valore al carattere straordinario dati dai requisiti di necessità ed
urgenza; attenua la sanzione della decadenza con perdita di efficacia ex tunc in caso di
mancata conversione entro 60 giorni; altera i caratteri della forma di governo, che prevede
l’attribuzione della funzione legislativa al parlamento; intacca il valore della certezza del

diritto, perché rende impossibile conoscere la durata della reiterazione e l’esito finale del
processo di conversione.
6.6. Leggi di delega

• Con una legge di delega il Parlamento demanda al Governo, ai sensi dell’art. 76, l’esercizio
della funzione legislativa su un certo oggetto.
• La delega non è in “in bianco”. Requisiti della legge delega: oggetto definito e vale per un
tempo determinato.
• L’attività del governo si deve svolgere nel rispetto dei principi e criteri direttivi indicati.
• Per le leggi delega vi è riserva di assemblea.
• Oltre ai limiti previsti dal costituente, il legislatore delegante può fissare ulteriori limiti, che
vincolano anche il governo. Se il governo non si conforma ad essi darà origine a una violazione
della legge di delega. Questi limiti ulteriori consistono:
- nel parere preventivo, obbligatorio ma non vincolante, di organi o soggetti di vario genere, che
sono chiamati ad esprimersi sullo schema del decreto legislativo.
- Più frequenti sono i pareri delle commissioni parlamentari, e questo permette che il dialogo tra
governo e parlamento continui anche dopo l’approvazione della legge delega.
• Nel giudizio di legittimità davanti alla corte costituzionale la legge delega verrà presa come
parametro di costituzionalità, venendo infatti considerata come norma interposta.
• Accade spesso che accanto alla delega principale, se ne aggiunga una accessoria, in base alla
quale, entro un termine successivo rispetto a quello previsto dalla delega principale, il governo
è delegato ad adottare ulteriori decreti legislativi integrativi e correttivi. Questo strumento offre
numerosi vantaggi, soprattutto in materie molto complesse e innovative, in quanto consiste di
apportare modifiche, dopo un primo periodo di prova, in modo da aggiustare la disciplina in
base alle esigenze emergenti. Questo strumento presenta invece svantaggi, quando si riferisce a
deleghe di riordino o di riassetto normativo, visto che pone una disciplina che appare come
provvisoria.
• Somiglianze dello schema procedimentale della delega legislativa e quello della delegificazione
(legge, che disapplica una legge con la quale veniva disciplinata una materia, e che verrà
disciplinata con una fonte di rango secondario come i regolamenti), dal punto di vista del
“dialogo” tra Parlamento e Governo. Tuttavia gli elementi di differenza tra le 2 sono molti (i
diversi rapporti nel sistema delle fonti, il diverso regime delle norme e l’ambito di competenza
che è diverso tra legge e regolamento).
Quadro 8.19. la natura della legge di conversione (e la sua emendabilità): una legge come le
altre?
• 2 orientamenti sulla natura della legge di conversione e sui rapporti con il decreto legge:
4. Secondo questo orientamento la legge di conversione è ordinaria manifestazione del potere
legislativo delle camere e che possono arrivare fino a novare la fonte delle disposizioni
originariamente dettate dal decreto legge e a sanare tutti i vizi riguardanti il procedimento di
formazione.
5. Secondo questo orientamento la conversione è un procedimento legislativo specializzato e di
contenuto fortemente limitato, vista la necessaria connessione con il decreto-legge che vi deve
essere e quindi le eventuali violazioni del decreto-legge si trasferiscono sulla legge di
conversione.
• Si può ritenere che il primo orientamento sia riscontrabile nella prassi adottata al Senato,
mentre il secondo sia riscontrabile alla camera. Questo contrasto appare in via di soluzione, in
quanto il secondo orientamento è stato adottato sia dal presidente della repubblica che dalla

corte costituzionale, che ha affermato sia la sindacabilità in caso di mancanza dei requisiti di
necessità e di urgenza anche se è già intervenuta la legge di conversione; sia il requisito di
omogeneità tra il decreto legge e la legge di conversione (sent.29/1955).
• Sent.32/2014: la legge di conversione segue un iter parlamentare semplificato e caratterizzato
da tempi rapidi, che si giustificano con il fatto che il decreto legge è valido per un tempo molto
breve. La legge di conversione si connota come una legge a competenza tipica e da questo
derivano i limiti dell’emendabilità del decreto legge, infatti gli emendamenti e gli articoli
aggiuntivi devono essere attinenti alla materia e alle finalità del decreto legge, altrimenti
determinano un vizio della legge di conversione in parte qua (valutazione spesso assai difficile
visto che spesso il contenuto dei decreti è assai eterogeneo).


Capitolo 8

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