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3 GENNAIO 2018

Prime osservazioni sulla riforma


organica del Regolamento del Senato

di Andrea Carboni e Manuela Magalotti


Consiglieri parlamentari del Senato della Repubblica
Prime osservazioni sulla riforma organica del
Regolamento del Senato *
di Andrea Carboni e Manuela Magalotti
Consiglieri parlamentari del Senato della Repubblica**
Sommario: 1. Premessa. 2. Il procedimento di revisione del Regolamento. 3. Le nuove norme in
materia di Gruppi parlamentari. 3.1. La costituzione dei Gruppi e la loro trasformazione. 3.2. Le
sanzioni in caso di trasferimento ad altro Gruppo. 3.3. I riflessi sulla struttura delle Giunte e delle
Commissioni. 4. Commissioni permanenti. 4.1. L'assegnazione preferenziale dei disegni di legge in sede
decentrata. 4.2. In particolare: la valorizzazione dell'attività di indirizzo e di controllo. 4.3. Nuove
norme in materia di pubblicità dei lavori. 4.4. La modifica delle competenze. 5. La razionalizzazione
della discussione. 5.1. In particolare: la dichiarazione d'urgenza. 5.2. La verifica dei presupposti di
necessità ed urgenza per i decreti-legge. 5.3. Le questioni incidentali e la proposta di non passaggio
all’esame degli articoli. 5.4. La riduzione dei tempi di intervento. Le questioni procedurali. 5.5 Ulteriori
disposizioni di razionalizzazione (artt. 99-103). 5.6. Gli effetti del parere contrario della 5a Commissione
permanente. 5.7. Le disposizioni concernenti il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. 5.8. I
modi di votazione. 5.9. La maggioranza nelle deliberazioni. In particolare, il computo degli astenuti.
5.10. La disciplina della questione di fiducia. 5.11. Il nuovo question time. 6. Disposizioni di
coordinamento e finali.

1. Premessa
La riforma organica del Regolamento del Senato, approvata dall'Assemblea appena prima dello
scioglimento delle Camere sulla base di un testo proposto dalla Giunta1, interviene su circa un terzo dei
167 articoli che compongono il Regolamento di Palazzo Madama2. Tale riforma è maturata nel
particolare contesto politico e istituzionale che ha caratterizzato la XVII legislatura, incapace di
esprimere al suo esordio una maggioranza corrispondente ad una delle forze che si erano presentate alle
elezioni, tanto da determinare alleanze del tutto inedite e sino ad allora difficilmente pronosticabili.3

* Riceviamo e volentieri pubblichiamo. Il presente lavoro è frutto di discussioni, ricerche, elaborazioni e stesure
completamente condivise e svolte sempre in modo congiunto. Ad ogni modo i paragrafi 1, 3 e 5 possono attribuirsi ad
Andrea Carboni, mentre i paragrafi 2, 4 e 6 a Manuela Magalotti.
** Le opinioni espresse sono personali e non impegnano in alcun modo l’Istituzione di appartenenza.
1 Si tratta dell’Atto Senato Doc. II, n. 38/XVII, d’iniziativa della Giunta per il Regolamento e recante «Riforma

organica del Regolamento del Senato», comunicato alla Presidenza il 14 novembre 2017 ed approvato dal Senato, con
modificazioni, il 20 dicembre 2017.
2 L’ultima riforma regolamentare paragonabile, quella del 1988, era intervenuta su “soli” 46 articoli a fronte dei 59

modificati dal Senato il 20 dicembre 2017.


3 A. ZITO, La formazione del Governo Renzi tra indirizzo di partito e accordo di coalizione, in Rassegna Parlamentare, 2014, n.

2, pp. 349-372.

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In realtà, già a partire dalla XIII legislatura, da più parti4 veniva auspicata una riforma dei regolamenti di
entrambi i rami del Parlamento per adeguare gli istituti del diritto parlamentare al nuovo sistema
politico bipolare e maggioritario, ad appena un decennio dall'ultimo intervento di una certa importanza,
adottato con le modifiche del 1988.
La Camera dei deputati rispose a quest'esigenza con la riforma del 1997, che costituì un primo
complesso organico di adeguamento delle regole procedurali al mutamento in senso maggioritario della
legislazione elettorale intervenuto nel 1993.5 Il Senato orientò invece i propri interventi in modo più
puntuale, in quanto il Regolamento del 1971, come modificato e integrato dall'organico intervento di
riforma del 1988, aveva consentito, anche grazie all'impronta più marcatamente presidenzialistica,
l'adattamento al nuovo assetto bipolare6 senza intervenire necessariamente sulla formulazione scritta
delle disposizioni.7
Nel dibattito pubblico delle successive legislature il tema delle riforme dei regolamenti ha continuato
ad essere presente e, per certi versi, è stato reso più urgente dal contesto politico-istituzionale: da un
lato veniva auspicata l'introduzione di misure di accelerazione e semplificazione del procedimento
legislativo, per consentire alla maggioranza la realizzazione del programma di governo; dall'altro, si
registrano spinte crescenti per l'introduzione di uno statuto dell’opposizione, diretto a compensare il
rafforzamento del ruolo dell'Esecutivo nella programmazione dei lavori.

4 V. LIPPOLIS, Regolamenti parlamentari, forma di governo, innovazione istituzionale, Forum di Quaderni costituzionali, 2008,
p. 2. V. anche le considerazioni svolte da Di Ciolo, Mannino e Lippolis durante una “tavola rotonda” tenutasi in
occasione del Seminario di Studi e Ricerche Parlamentari, avente ad oggetto il tema «Prospettive ed evoluzione dei
regolamenti parlamentari», in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 9, seminario 1998,
Torino, 1999, p. 3. In precedenza, v. l’intervento del Presidente del Senato Scognamiglio in occasione della Cerimonia
di chiusura dello stesso Seminario, nel 1994: «Ora non c’è dubbio che una democrazia compiuta presuppone che
l’opposizione attui tutti gli strumenti regolamentari a sua disposizione per controllare l’operato del governo. Ma
limitare a ciò l’attività tipica di una forza di opposizione è limitativo per l’opposizione stessa, in quanto pone
quest’ultima in posizione difensiva e subalterna nei riguardi dell’azione di governo. È quindi opportuno, a mio avviso,
che l’opposizione – qualunque essa sia in relazione alle diverse contingenze elettorali – sappia e possa far emergere
con chiarezza il proprio programma alternativo, sia sulle singole questioni che il governo pone all’ordine del giorno, sia
sulla più generale filosofia di un governo alternativo. Solo in questo modo il vero «controllo» finale sull’azione del
governo – che non può che spettare al corpo elettorale – potrà dispiegarsi in modo pieno. In questo quadro, risultano
chiare le linee generali attraverso cui dovrà svilupparsi una riforma regolamentare, che svolga il senso della nuova
legislazione elettorale, e del mutato clima del Paese, espresso ormai in più di una occasione elettorale»., in Associazione
per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 5, seminario 1994, Torino, 1995, p. 3.
5 V. LIPPOLIS, La riforma del regolamento della Camera dei deputati del 1997 e il Parlamento del bipolarismo, in Il Parlamento del

bipolarismo: un decennio di riforme dei regolamenti delle Camere, Napoli, 2008, p. 5. V. anche A. PALANZA, Le riforme del
Regolamento della Camera dei Deputati nel 1997-1999, in I regolamenti parlamentari nei momenti di “svolta” della storia costituzionale
italiana, in Giornale di storia costituzionale, 2008, n. 15, pp. 191-198.
6 L. CIAURRO, Le riforme del regolamento del Senato nella XIII legislatura, in Il Parlamento del bipolarismo: un decennio di

riforme dei regolamenti delle Camere, Napoli, 2008, p. 51.


7 Del resto, come rilevato in dottrina, con il termine "regolamento" si intende solo il testo formale dell'articolato,

mentre più correttamente nell’individuare il complesso normativo che regola l’attività parlamentare ci si dovrebbe
riferire al «mosaico regolamentare», espressione che fa invece riferimento all’insieme di atti e fatti normativi a rilevanza
regolamentare, cfr. R. FERRARI ZUMBINI, Tra norma e vita. Il mosaico costituzionale a Torino 1846-1849, Roma, 2016, pp.
153-158.

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La discussione sulla riforma dei regolamenti a "Costituzione invariata" sembrava poter giungere ad un
momento di sintesi nella XVI legislatura: alla Camera dei deputati furono presentate le proposte
d’iniziativa dei deputati Cicchitto (A.C. Doc. II, n. 3/XVI) e Bressa (A.C. Doc. II, n. 9/XVI),
specificamente dirette ad introdurre strumenti di accelerazione dell'iter di determinati provvedimenti,
alla formalizzazione della figura del Capo dell'Opposizione, al rafforzamento delle garanzie per le
opposizioni.
In Senato, a fronte di numerose proposte organiche di riforma, nella seduta della Giunta per il
Regolamento del 13 gennaio 2009 il Presidente procedette alla nomina di due relatori, i senatori
Quagliariello e Zanda, con il mandato di redigere congiuntamente un testo di sintesi tra i vari
documenti sul quale trovare la più larga convergenza. Il nuovo testo (A.S. Doc. II, n. 29/XVI),
presentato il 2 febbraio 2012, assunse a riferimento le originarie proposte di modifica Gasparri-
Quagliariello (A.S. Doc. II, n. 6/XVI) e Zanda-Finocchiaro (A.S. Doc. II, n. 13/XVI), che
analogamente ai testi presentati alla Camera introducevano l'istituto del cd. voto anticipato8 nonché una
disciplina delle prerogative delle opposizioni; venivano inoltre sviluppati i contenuti e gli orientamenti
comuni alle altre ipotesi di modifica prospettate, con l'obiettivo di giungere ad una riforma condivisa.
Nella seduta della Giunta per il Regolamento del 16 febbraio 2012 la proposta dei senatori
Quagliariello-Zanda fu assunta quale documento base per il prosieguo della discussione, che tuttavia si
arrestò nel luglio dello stesso anno.9
Come è noto infatti tali proposte, pur avendo riscontrato un notevole interesse da parte della dottrina 10,
non giunsero a conclusione anche in considerazione dei particolari mutamenti politici che avevano
caratterizzato l'ultimo biennio della legislatura.

8 L'istituto del voto anticipato consiste nella facoltà del Governo di chiedere che, nel corso dell’esame in Assemblea
dei disegni di legge individuati come prioritari, sia messo in votazione per primo, in deroga al normale ordine di
votazione, un articolo o un emendamento sul quale lo stesso Governo ha espresso parere favorevole. In caso di
approvazione da parte dell’Assemblea, tutti gli altri emendamenti e subemendamenti sono ritenuti decaduti mentre in
caso di reiezione si riprendono le votazioni secondo il normale ordine. Per una ricostruzione dell'istituto del voto
bloccato, tratto dall'esperienza francese v. A. RIDOLFI, L'introduzione del voto bloccato, Osservatorio costituzionale,
2014, n. 1, pp. 1-8.
9 Nella seduta del 19 luglio 2012 la Giunta convenne infatti di tornare «[…] a riunirsi a breve per proseguire -

attraverso la predisposizione di un testo a fronte - con una comparazione delle proposte di modifica organica del
Regolamento ritenute, da parte dei firmatari, tuttora di attuale interesse nel quadro generale dei lavori della Giunta
medesima. In seguito a tale raffronto, si verificherà su quali istituti sarà registrato un consenso attraverso l'integrazione
delle varie norme proposte e su quali altri, viceversa, si riscontreranno disomogeneità tali da imporre, tra le diverse
alternative, una scelta funzionale allo svolgimento della successiva fase emendativa». Cfr. Senato della Repubblica,
Giunta per il Regolamento, 19 luglio 2012, res. somm. pp. 5-6. Nelle successive riunioni della Giunta per il
Regolamento, tuttavia, vennero esaminate esclusivamente le proposte di modifica in materia di finanziamento ai
Gruppi parlamentari.
10 Per approfondimenti si rinvia ai seguenti contributi: A. PERTICI, Il Parlamento tra Governo e Governo-ombra: prime note

sulle recenti proposte di modifica dei regolamenti parlamentari, in Rivista AIC, 22 luglio 2008, S. CURRERI, Le riforme
regolamentari possibili, in www.forumcostituzionale.it, 13 ottobre 2008, A. SAITTA, Sulle proposte di modifica dei regolamenti
parlamentari ad inizio di XVI legislatura, in Rassegna parlamentare, n. 4, 2008, pp. 871-894, F. ROSA, Il Parlamento

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Fin dall'inizio della XVII legislatura sia il Senato sia la Camera dei deputati hanno trattato, nelle
rispettive Giunte, il tema della riforma organica del proprio regolamento, prendendo spunto dai temi
principali che avevano caratterizzato le proposte di modifica del quinquennio precedente ed
imprimendo in un primo momento un ritmo molto accelerato ai propri lavori11. La Camera dei deputati,
già nella seduta della Giunta dell'8 gennaio 2014, aveva adottato un testo base di riforma predisposto
dal Gruppo di lavoro sulle riforme del Regolamento12. Parallelamente, la Giunta per il Regolamento del
Senato, il 12 marzo 2014, aveva adottato come testo base per il prosieguo dell'esame della riforma
regolamentare l'articolato proposto dai relatori Finocchiaro, Bruno e Calderoli. Diversamente dal testo
predisposto presso la Camera, tuttavia, tale ultima proposta non prevedeva l'introduzione né di uno
Statuto dell'opposizione né di strumenti per rafforzare, su iniziativa del Governo, l’iter di esame dei
provvedimenti, in quanto si riteneva opportuno definire tali questioni in raccordo proprio con la
Camera dei deputati.
I due testi base rappresentavano un interessante punto di equilibrio per il superamento di alcune
disomogeneità contenute nei rispettivi regolamenti - si pensi, per quanto riguarda la Camera dei
deputati, alla complessa procedura d'esame dei disegni di legge di conversione in caso di posizione della
questione di fiducia o, per il Senato, alla questione del computo degli astenuti - con l'obiettivo di
razionalizzare e rendere più efficienti i procedimenti e la decisione parlamentare.
In Senato si giunse alla fissazione di un termine per gli emendamenti13 ma la presentazione, poche
settimane dopo14, del disegno di legge costituzionale d'iniziativa governativa recante «Disposizioni per il
superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei

all’ombra del Governo in due recenti proposte di modifica dei regolamenti parlamentari, in Osservatorio sulle fonti, 2008, n. 3; C.
FERRAJOLI, Le proposte di riforma dei regolamenti parlamentari presentate nel corso della XVI legislatura, pp. 1-5, nonché Le
proposte di riforma dei regolamenti parlamentari del Popolo della Libertà in Rivista AIC, 2010, pp 1-19. ; V. LIPPOLIS,
Regolamenti parlamentari, forma di governo, innovazione istituzionale: il dibattito all'inizio della XVI legislatura, in A. CERRI e altri
(a cura di) Il diritto fra interpretazione e storia, Roma, 2010, Vol. 3, pp. 87-94; N. LUPO, G. PERNICIARO, Riforma del
Regolamento del Senato: un approccio bipartisan, ma ancora non sufficientemente organico, in Osservatorio sulle fonti, 2012, n. 1, F.
SOCCI, La proposta di riforma del regolamento interno in discussione al Senato, in www.forumcostituzionale.it, 28 marzo 2012,
D. NOCILLA, Un commento su di una proposta di riforma del regolamento del Senato, in Rassegna parlamentare, 2012, n. 4, pp.
887 e ss. Per il tema della programmazione dei lavori v. in particolare E. GRIGLIO, La "riforma impropria" delle regole
sulla programmazione dei lavori parlamentari, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), La riforma dei regolamenti
parlamentari al banco di prova della XVI Legislatura, Roma, 2009, pp. 69-94.
11 Già nelle prime riunioni delle Giunte per il Regolamento, infatti, era stato posto all'ordine del giorno il tema della

riforma delle procedure parlamentari, v. Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 9 aprile 2013, res. somm.
pp. 10-11; Camera dei deputati, Giunta per il Regolamento, 11 aprile 2013, res. somm. pp. 4-5.
12 Originariamente il Gruppo di lavoro ristretto, costituito il 30 maggio 2013 per l'elaborazione di uno schema di

riforma del Regolamento della Camera, si componeva dei deputati Bressa (successivamente nominato sottosegretario
nei Governi Renzi e Gentiloni), Giorgetti, Giorgis, Gitti, Leone (successivamente nominato componente del CSM e
decaduto), Melilla, Pisicchio, e Toninelli. Proprio il deputato Toninelli ha successivamente presentato a nome del suo
Gruppo parlamentare (Movimento 5 Stelle) una proposta di riforma al Regolamento alternativa a quella elaborata dal
Gruppo di lavoro.
13 Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 12 marzo 2014, res. somm. p. 5.
14 Il disegno di legge costituzionale (A.S. 1429/XVII) è stato presentato in Senato l'8 aprile 2014.

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costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della
parte seconda della Costituzione» determinò inevitabilmente uno stallo nei lavori della Giunta per via
dell'incertezza che veniva a determinarsi sulla struttura, sulla composizione, sul ruolo e sulle funzioni
del Senato della Repubblica.
I lavori della Giunta sulla riforma del Regolamento del Senato, a seguito della conferma dell'attuale
sistema bicamerale all'esito del referendum del 4 dicembre 2016, sono ripresi nell'estate del 2017, sia
pure in un mutato quadro politico, su impulso del Presidente del Senato15.
A seguito della generale condivisione da subito manifestata dalla Giunta in ordine alla possibilità di
realizzare alcune modifiche di ampio respiro, volte a semplificare le procedure ed a riordinare la
disciplina in materia di costituzione dei Gruppi parlamentari, il Presidente ha quindi nominato un
Comitato ristretto16 che in tempi estremamente celeri è stato in grado di sottoporre alla Giunta una
bozza informale di lavoro, recante un testo a fronte nel quale venivano evidenziate le sole modifiche
condivise da tutti i componenti del Comitato stesso17.
La Giunta ha successivamente fatto propria la bozza del Comitato ristretto, approvandola con alcuni
emendamenti18 e presentando conseguentemente per l'esame in Assemblea un Documento la cui
iniziativa è da attribuire alla Giunta nel suo complesso.

2. Il procedimento di revisione del Regolamento.


Come è noto, la legittimazione delle Camere ad adottare e modificare le norme sul proprio
funzionamento si fonda, sotto un profilo storico, sull'articolo 61 dello Statuto albertino, che stabiliva
espressamente che «così il Senato, come la Camera dei Deputati, determina, per mezzo d’un suo
Regolamento interno, il modo secondo il quale abbia da esercitare le proprie attribuzioni».
L’articolo 61 prevedeva pertanto l’obbligatoria esistenza dei regolamenti parlamentari19, stabiliva
l’autonoma20 competenza normativa di ciascuna Camera a riguardo, e fissava la cd. riserva di

15 Lo stesso Presidente Grasso ha infatti sottoposto alla Giunta per il Regolamento dell'11 luglio 2017 un "decalogo"
di proposte di riforma, riassuntivo del proprio intervento in un Convegno svoltosi il 22 giugno 2017 proprio in Senato
sul tema delle possibili riforme regolamentari dove era «[...] emersa da parte sia dei relatori, sia di eminenti professori
di diritto costituzionale, l'opportunità e la concreta possibilità di realizzare già nella legislatura in corso modifiche del
Regolamento condivise, seppur limitate ad alcuni specifici punti». Cfr. Senato della Repubblica, Giunta per il
Regolamento, 11 luglio 2017, res. somm. pp. 3-5
16 Composto dai senatori Bernini, Buccarella, Calderoli e Zanda. Cfr. Senato della Repubblica, Giunta per il

Regolamento, 11 luglio 2017, res. somm. p. 7.


17 La proposta è stata illustrata alla Giunta nella seduta dell’11 ottobre 2017. Cfr. Senato della Repubblica, Giunta per il

Regolamento, 11 ottobre 2017, res. somm. pp. 1 e ss.


18 Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 14 novembre 2017, res. somm. p. 7.
19 «Trattasi, intanto, d'una potestà che è anche un obbligo. È facoltativo il modo della determinazione, ma non la

determinazione stessa», così F. RACIOPPI, I. BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, Torino, 1909, vol. III, p.
221.

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regolamento parlamentare individuandone il contenuto necessario [“il modo secondo il quale (ciascuna
Camera) abbia da esercitare le proprie attribuzioni”].21
Lo Statuto, invece, non recava disposizioni relative al procedimento di adozione 22 e modificazione dei
Regolamenti: al contrario della Costituzione repubblicana, non fissava neppure un quorum qualificato
per l’approvazione del regolamento d’Assemblea, tanto che si ritenne applicabile la disciplina generale
dettata dal combinato disposto degli articoli 53 e 54 dello Statuto (quorum costitutivo uguale alla
maggioranza assoluta dei componenti, deliberativo pari alla maggioranza assoluta dei votanti).

Il fondamento costituzionale della potestà esclusiva di ciascuna Camera in ordine all'adozione del
23
proprio Regolamento, si rinviene oggi invece nell'articolo 64 della Costituzione, che con formula
parimenti laconica si limita a stabilire che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento, introducendo
tuttavia la garanzia dell'approvazione a maggioranza assoluta dei componenti24.
È proprio la previsione di una maggioranza qualificata, unita alla natura necessariamente monocamerale
della deliberazione, a differenziare maggiormente sotto il profilo procedurale la modalità di adozione
dei regolamenti parlamentari e delle loro modificazioni.
In Senato, tali modalità sono disciplinate dall'art. 167 R.S.: si tratta in realtà di disposizioni
estremamente essenziali, che la prassi ha provveduto nel corso degli anni ad integrare e per certi versi a
superare in modo piuttosto significativo. Se infatti, da un lato, è vero che ciascun Senatore può
presentare proposte di modifica al Regolamento del Senato per il successivo esame in sede di Giunta,
occorre tuttavia considerare che è proprio la Giunta stessa il cardine del procedimento.25 L'Assemblea,

20 Fecero eccezione i primi regolamenti adottati sia dal Senato che dalla Camera nel 1848, che furono invece
predisposti dal Governo Balbo, cfr. R. FERRARI ZUMBINI, Tra idealità e ideologia. Il Rinnovamento costituzionale nel Regno
di Sardegna fra la primavera 1847 e l'inverno 1848, Torino, 2008, pp. 141 e ss.
21 F. RACIOPPI, I. BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, op. cit., p. 218: «Non può concepirsi un'Assemblea

politica composta com'essa è di numerosi membri, divisa in partiti antagonistici, investita delle più alte funzioni
pubbliche quali son quelle di fare le leggi e di sindacare gli atti del Governo, senza un complesso di norme, destinate a
regolare preventivamente, in via generale e obiettiva, secondo convenienza e giustizia, l'esercizio dei diritti e dei doveri
dei suoi componenti e il modo di esercitare ed esplicare le potestà ed attribuzioni affidatele.».
22 Neanche gli stessi Regolamenti del Senato del Regno inclusero disposizioni riguardanti il procedimento da seguire

per la riforma dei regolamenti parlamentari.


23 T. MARTINES, La natura giuridica dei regolamenti parlamentari, Pavia, 1952, p. 24, qualifica il potere delle Camere di

dotarsi di un proprio regolamento quale espressione della più ampia potestà regolamentare dello Stato.
24 Sulla posizione dei regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti e sulla loro giustiziabilità si veda M. MAGRINI,

Le violazioni dei regolamenti parlamentari, in Contributi al dibattito parlamentare, Quaderni di documentazione del Servizio
Studi del Senato, n. 38, 2004, pp. 71-114.
25 L'esame delle proposte di modifica al Regolamento in sede di Comitato ristretto e di Giunta per il Regolamento ha

rappresentato, per l'iter complessivo della riforma, il momento centrale della procedura. Nel modello seguito si è
manifestata, salvo comunque l'esame in Assemblea degli articoli e degli emendamenti, l'adozione di un modello che ha
visto una competenza quasi redigente della Giunta, in considerazione dell'elevato carattere di politicità dei temi affrontati.
La concretezza dimostrata dall'iniziale informalità della procedura seguita spicca in modo ancor più evidente se
confrontata con i tentativi di riforma che l'hanno preceduta i quali, per quanto astrattamente più ancorati alle forme
tradizionali, sono stati caratterizzati dalla maggiore separatezza che inevitabilmente determina la discussione di un

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infatti, non può esaminare una proposta di modifica senza che l'esame della Giunta sia stato
previamente concluso. Non è pertanto possibile alcuna interpretazione estensiva di quanto disposto
all'articolo 44, comma 3, R.S. in materia di disegni di legge non conclusi in sede referente, laddove si
prevede che un provvedimento calendarizzato per l'esame in Assemblea possa essere discusso nel testo
del proponente. Tanto ciò è vero, che il comma 3 dell'articolo 167 stabilisce espressamente l'obbligo di
relazione scritta, da parte della Giunta all'Assemblea, da distribuire addirittura almeno cinque giorni
prima dell'inizio della discussione.
D'altro canto, se è vero che ciascun senatore può presentare emendamenti alla proposta di modifica
approvata dalla Giunta, il comma 4 dell'articolo 167 conferma la centralità di tale collegio, stabilendo
che tutti gli emendamenti devono essere presentati almeno quarantotto ore prima dell'inizio della
discussione e essere sottoposti all'esame della Giunta. Il relatore, infatti, in sede di espressione dei pareri
all'Aula, non manifesta tanto il proprio personale avviso sui singoli emendamenti, ma riferisce
l'orientamento emerso in Giunta.26
L'altra notevole differenza che intercorre tra il procedimento legislativo e quello previsto per l'adozione
o la modifica del regolamento concerne il requisito della votazione finale. Se infatti, l'articolo 72, primo
comma, della Costituzione, prescrive, oltre alla votazione articolo per articolo, anche la votazione finale
sul complesso del disegno di legge,27 il comma 6 dell'art. 167 del Regolamento del Senato risulta
incentrato sul differente concetto di "complesso normativo organico" che si sostanzia in un insieme di
"disposizioni tra loro collegate".
Mentre nel caso del procedimento legislativo la deliberazione definitiva del Senato si sostanzia nella
votazione finale, la quale non ha di per sé effetti immediatamente innovativi sull'ordinamento (è infatti
necessaria la deliberazione conforme dell'altra Camera e la promulgazione del Presidente della
Repubblica), nel caso di modifiche al Regolamento ogni deliberazione resa a maggioranza assoluta dei
senatori costituisce una decisione definitiva ad effetto immediatamente innovativo28 compatibilmente
con il tenore delle correlate disposizioni sull'entrata in vigore. Tanto ciò è vero che la pubblicazione in

nucleo di proposte distinte. V. anche sul punto A. MANZELLA, Art. 64 in Commentario della Costituzione a cura di G.
BRANCA, Tomo II, Bologna, 1986, pp. 1-61.
26 V. ad esempio Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten. p. 27 e 45.
27 A meno che, si intende, il testo non si componga di un unico articolo, nel qual caso si procederà ad un'unica

votazione ai sensi dell’articolo 120, comma 2, R.S..


28 Nella seduta del 20 dicembre scorso, la Presidenza ha ricordato che «[…] le votazioni per le quali è richiesta la

maggioranza assoluta costituiscono deliberazioni definitive; pertanto, esaurita la votazione, non si procederà al voto
finale sul complesso del documento», Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten. p. 69. Si veda
anche, in senso pienamente conforme, Senato della Repubblica, Assemblea, 17 novembre 1988, res. sten, p. 9, in cui la
Presidenza fa presente che «le votazioni per le quali è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti del Senato
costituiscono deliberazioni definitive. Di conseguenza, al termine della discussione degli articoli, non vi sarà una
votazione finale del documento nel suo complesso». Conforme altresì Senato della Repubblica, Assemblea, 24
febbraio 1999, res. sten., p. 7.

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Gazzetta Ufficiale, pur prescritta dal successivo comma 7, non ha una funzione integrativa dell'efficacia,
bensì meramente informativa.
Per tutte queste ragioni l'articolo 167, nell'attuare il principio di cui all'articolo 64 della Costituzione,
richiede la votazione a maggioranza assoluta non già di singole disposizioni ma di ogni complesso
normativo organico.29
In presenza di una proposta che si compone di più articoli, ciascuno dei quali ha ad oggetto la modifica
di una pluralità di disposizioni del Regolamento, i singoli articoli della proposta devono essere posti in
votazione a maggioranza assoluta dei componenti. Diversamente, se gli articoli della proposta
riguardano ciascuno una singola disposizione del Regolamento, possono essere posti in votazione a
maggioranza semplice ma, dopo l'approvazione dei singoli articoli, il Presidente dovrà porre in
votazione il complesso organico a maggioranza assoluta 30. Una maggioranza che non è, del resto,
richiesta neppure per la votazione degli emendamenti, a meno che non siano soppressivi, interamente
sostitutivi o aggiuntivi.
Tuttavia, per garantire la piena tutela delle posizioni dei singoli senatori in relazione ad un tema così
importante come il Regolamento, lo stesso comma 6 consente ad otto componenti di richiedere che
singole norme siano stralciate dal complesso normativo per essere votate separatamente: in tal caso per
l'approvazione di ciascuna parte stralciata è sempre richiesta la maggioranza assoluta.31
D'altronde la piena libertà e autonomia dei componenti del Senato nell'esame delle norme che regolano
l'attività della Camera è rafforzata dal combinato disposto di altri due articoli del Regolamento, il 113 e
il 161.
Ai sensi dell'articolo 113, comma 4, del Regolamento è infatti sempre possibile - su impulso di venti
senatori - richiedere la votazione a scrutinio segreto su tutte «le deliberazioni che concernono le

29 Si veda ad esempio Senato della Repubblica, Assemblea, 26 gennaio 1977, res. sten. p. 3029, in cui la Presidenza
osserva che «poiché sono in discussione delle proposte di modificazione costituite da un complesso normativo
organico composto di più disposizioni fra loro collegate, si procederà alla votazione delle singole proposte di
modificazione per alzata di mano e quindi alla votazione per appello nominale del complesso, per il quale è richiesta la
maggioranza assoluta.». Peraltro, nella stessa seduta, in occasione della discussione di un diverso complesso di
proposte di modifica del Regolamento, caratterizzate da una comune finalità, sono stati votati a maggioranza assoluta
anche alcuni emendamenti come ad esempio quelli aventi carattere sostitutivo rispetto a quanto approvato dalla
Giunta per il Regolamento, o comunque quelli che presentavano soluzioni di impronta evidentemente alternativa.
30 Si veda, da ultimo, quanto stabilito nella seduta del 24 febbraio 1999 quando la Presidenza, individuati due distinti

complessi normativi organici composti da una pluralità di articoli, ha affermato che i singoli articoli «saranno votati per
alzata di mano, mentre per l’approvazione dell’uno e l’altro complesso occorrerà la maggioranza assoluta. Resta salva
la facoltà – riconosciuta dallo stesso articolo 167, comma 6 – che otto senatori richiedano che singoli articoli siano
votati separatamente. In tal caso, per l’approvazione di ciascun articolo stralciato sarebbe richiesta la maggioranza
assoluta», Senato della Repubblica, Assemblea, 24 febbraio 1999, res. sten. p. 7.
Conforme, Senato della Repubblica, Assemblea, 17 novembre 1988, res. sten. pp. 9 e ss.
31 V. anche sul punto T. MARTINES, G. SILVESTRI, Il procedimento di formazione e di revisione dei regolamenti parlamentari,

in Diritto parlamentare, seconda ed., Milano, 2011, pp. 45-46, i quali utilizzano l'efficace espressione di «attenuazione
della regola costituzionale della maggioranza assoluta».

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modificazioni al Regolamento del Senato». Diversamente dalle altre ipotesi per le quali il Regolamento
ammette il ricorso al voto segreto, l'inciso «che concernono» rende ammissibile qualsiasi richiesta che
abbia ad oggetto genericamente modificazioni al Regolamento. La lettera della disposizione induce a
ritenere che la Presidenza non abbia alcun margine di discrezionalità nell'ammettere il voto segreto, ad
eccezione del mero profilo formale della verifica dei richiedenti. Pertanto, non occorre presentare con
congruo anticipo, al fine di consentire alla Presidenza di valutarne l'ammissibilità32, la relativa richiesta.
La garanzia del voto segreto su tutte le deliberazioni che concernono il Regolamento del Senato tutela
la posizione di ogni singolo senatore rispetto a modifiche non condivise.
Tale tutela è ulteriormente rafforzata in quanto il comma 4 dell'articolo 161 R.S. stabilisce un divieto
per il Governo di porre la questione di fiducia «sulle proposte di modificazione del Regolamento ed in
generale su quanto attenga alle condizioni di funzionamento interno del Senato».
Una ulteriore conseguenza della natura monocamerale del procedimento di cui all'articolo 167 è data
dal particolare rigore che caratterizza il metro di valutazione circa l'ammissibilità degli emendamenti con
riguardo ai rapporti con altri organi costituzionali ed in particolare con la Camera dei deputati.
Qualunque proposta che costituisca una possibile ingerenza o violazione della sfera di indipendenza di
tali organi non può che essere considerata inammissibile.33
In occasione della proposta di riforma organica del Regolamento del Senato (Doc. II n. 38), la
procedura seguita ha tenuto conto dell'importante precedente del 1988, allorché si adottò la scelta,
anche in considerazione dell'ampiezza della proposta di modifica, di demandare alla Giunta non tanto
l'esame di proposte d'iniziativa di singoli senatori, quanto la sostanziale redazione della proposta stessa,
a seguito di un dibattito svolto al suo interno. Di conseguenza, l'iniziativa del documento presentato
all'Assemblea fu della stessa Giunta.
In particolare nel luglio 2017, su iniziativa della Presidenza, la Giunta fu convocata per discutere delle
prospettive di riforma del Regolamento sulla base di un "decalogo" recante alcune proposte di
principio, sulle quali si manifestò da subito una tendenziale condivisione. Nella consapevolezza dei
tempi oramai ristretti per la conclusione dell'esame prima della scadenza della legislatura, nel corso del

32 Per prassi costante, infatti, le richieste di voto segreto ai sensi dell'articolo 113, comma 4, devono essere presentate
alla Presidenza con congruo anticipo, al fine di consentire un vaglio di ammissibilità della stessa. Cfr. Senato della
Repubblica, Assemblea, 28 giugno 2017, res. sten, pp. 16-17; 7 agosto 2014, res. sten., p. 188.
33 V. in particolare Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 14 novembre 2017, res. somm., pp. 4 e ss., in

cui la Presidenza ha suggerito al presentatore di ritirare l'emendamento 72.0.1, in quanto suscettibile di attribuire alla
Presidenza del Senato un potere di valutazione dell'omogeneità del contenuto dei disegni di legge potenzialmente
lesivo delle prerogative del Capo dello Stato, almeno con riguardo ai disegni di legge di iniziativa del Governo.
L'emendamento poneva inoltre alcune delicate questioni circa il rapporto tra i due rami del Parlamento, laddove il
disegno di legge oggetto dello scrutinio presidenziale fosse già stato approvato dalla Camera dei deputati. In senso
conforme, v. anche Camera dei deputati, Giunta per il Regolamento, 12 ottobre 1988, res. somm., p. 4 in cui, in sede di
discussione di un principio di modifica, la Presidenza ha dichiarato «di ritenerlo improponibile in quanto interferisce
sui rapporti tra i due rami del Parlamento e può costituire una violazione della reciproca autonomia regolamentare.».

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dibattito in Giunta si convenne di concentrare la discussione sulle sole proposte in grado di raggiungere
la più ampia condivisione. A tale scopo fu nominato un Comitato ristretto costituito da esponenti di
quattro differenti forze politiche.34
In sede di Comitato ristretto fu elaborato un primo schema informale di testo a fronte, al fine di
semplificare la discussione e la trasparenza delle modifiche proposte, sulla base dell'esperienza che
aveva fruttuosamente caratterizzato le riforme del 1988. Il testo fu quindi adottato dalla Giunta, ad
eccezione di un articolo in materia di vaglio presidenziale sull'omogeneità dei disegni di legge, per il
quale si ritenne preferibile rinviarne la valutazione in sede di esame in Assemblea.35
Successivamente, dopo l'esame e l'approvazione di alcuni emendamenti presentati dai componenti della
Giunta,36 il testo a fronte è stato approvato per la successiva discussione in Assemblea, conferendo
mandato al senatore Calderoli, già componente del Comitato ristretto.
L'aspetto innovativo che caratterizza il documento proposto per l'Aula si rinviene nella ripartizione in
quattro articoli dal contenuto complesso, ciascuno riferito ad un gruppo di articoli del Regolamento.
Ogni articolo riassumeva le modifiche proposte dalla Giunta in relazione a distinti complessi tematici
(Gruppi parlamentari; Commissioni permanenti; semplificazione e razionalizzazione dei lavori;
disposizioni di coordinamento), gli stessi sui quali si era raggiunto l'accordo tra le parti politiche e sui
quali si era incentrata la discussione sia in Comitato ristretto che in Giunta.
Si è in effetti trattato di una applicazione logica e per taluni aspetti più trasparente del citato principio
del «complesso normativo organico», che consente di esaminare e porre sotto un'unica votazione
insiemi di «disposizioni tra loro collegate». Se, infatti, in precedenza la valutazione di quali disposizioni
potessero costituire un complesso organico era demandata alla Presidenza, la predisposizione di un
testo suddiviso in articoli, costituenti ciascuno un complesso normativo organico, consente di
conoscere preventivamente le votazioni per le quali occorrerà la maggioranza assoluta dei componenti,
salva in ogni caso la facoltà, prevista dall'articolo 167, comma 6, del Regolamento, di richiedere da parte
di otto senatori lo stralcio di singole disposizioni per la votazione separata a maggioranza assoluta.
La Conferenza dei Capigruppo ha quindi fissato il termine per la presentazione degli emendamenti 37
nonché il giorno entro il quale l'esame del documento si sarebbe dovuto concludere.

34 Si trattava in particolare dei senatori Bernini (FI), Buccarella (M5S), Calderoli (Lega) e Zanda (PD).
35 Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 11 ottobre 2017, res. somm. pp. 3 e ss.
36 Si trattava, segnatamente, degli emendamenti 14.1 e 16-bis.1 (testo 3), entrambi a firma del senatore Zeller. Senato

della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 14 novembre 2017, res. somm., pp. 4-6.
37 Al riguardo, si ricordi che per le proposte di modifica al Regolamento, ai sensi della decisione del Presidente

Mancino (Senato della Repubblica, Assemblea, 24 febbraio 1999, res. sten., pp. 24-25.) non è logicamente ammessa la
presentazione di ordini del giorno «che riguardano norme o parti di norme del nostro Regolamento [...]La prassi
costante del Senato, come anche della Camera dei deputati, non conosce precedenti ordini del giorno sulle modifiche
al Regolamento. Il Regolamento è quello che è scritto, altrimenti non è Regolamento». Conforme anche la decisione

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I 78 emendamenti presentati, in conformità a quanto previsto dall'articolo 167, comma 4, del
Regolamento, sono stati quindi esaminati dalla Giunta per il Regolamento nella seduta del 19 dicembre
2017, prima che venisse avviato l'esame in Aula del Regolamento.
La discussione in Assemblea ha seguito il procedimento previsto in via generale per i disegni di legge
con due significative differenze. In primo luogo, come già accennato, poiché ciascuno degli articoli
costituiva un complesso normativo organico da porre in votazione a maggioranza qualificata, si è
passati prima alla votazione a maggioranza semplice - per lo più a scrutinio segreto - di tutti gli
emendamenti riferiti agli articoli e solo successivamente, al termine di tale esame, si è proceduto a
distinte deliberazioni a maggioranza assoluta per ciascuno dei quattro articoli e degli emendamenti
aggiuntivi.
Poiché come già precisato le deliberazioni sulle modifiche al Regolamento adottate a maggioranza
assoluta costituiscono decisioni definitive, non si è proceduto alla votazione finale sul complesso del
Documento.

3. Le nuove norme in materia di Gruppi parlamentari.


3.1. La costituzione dei Gruppi e la loro trasformazione.
La riforma del Regolamento del Senato prevede, all'articolo 1, un complesso di modifiche concernente
la disciplina dei Gruppi parlamentari, in chiave dichiaratamente "antiframmentazione" e
"antitrasformismo", per utilizzare la terminologia che ha caratterizzato sul punto il dibattito politico ed
il confronto di merito in seno alla Giunta per il Regolamento.38
Nonostante si tratti di un argomento di particolare attualità, il fenomeno non può certamente dirsi
inedito, se già in dottrina, con riguardo alla XIII legislatura, si parlava di vera e propria «esplosione del
fenomeno dei cambiamenti di gruppo da parte dei singoli parlamentari».39
Del resto era stata da più parti suggerita l'opportunità di porre un freno ai fenomeni di transfughismo
parlamentare, per rafforzare la stabilità governativa e favorire una maggiore correttezza istituzionale40.
Si tratta, come è evidente, di un aspetto che tocca assai da vicino il principio del divieto di mandato
imperativo di cui all'art. 67 Cost. e del rapporto che intercorre tra tale principio ed i mutamenti dei

assunta dalla Presidenza nella seduta del 20 dicembre 2017, Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res.
sten. p. 29.
38 Cfr. Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., pp. 6, 17 e 18.
39 V. COZZOLI, I gruppi parlamentari nella transizione del sistema politico-istituzionale, Milano, 2002, p. 100.
40 E. CATELANI, Manutenzione dei regolamenti parlamentari come strumento di inizio di una mediazione politica, in

Costituzionalismo.it. - 2017, n. 2, p. 32, la quale rinvia anche all'analisi generale svolta da A. CIANCIO, I gruppi
parlamentari: studio intorno a una manifestazione del pluralismo politico, Milano, 2008.

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sistemi di selezione degli eletti e delle modalità ad essi riconosciute di organizzarsi in articolazioni
rappresentative.41
Da un lato, il fondamento della garanzia della più ampia libertà del parlamentare di determinarsi
secondo la propria valutazione di ciò che meglio corrisponda all'interesse generale;42 dall'altro, quasi a
contrapporvisi, la necessità di assicurare misure di presidio atte a scongiurare che un'attuazione forzata
di tale principio finisca, paradossalmente, per favorire interessi opportunistici che prescindono da
quello più ampio e generale, potendo in ultima analisi persino confliggervi.43
Ciò tanto più in un periodo che vede profondamente trasformati i partiti politici sia sotto il profilo
strutturale, sia sotto l'aspetto del ruolo da essi giocato, in una crisi progressiva delle forme tradizionali di
aggregazione. A questi fenomeni se ne sono aggiunti altri, quali la tendenza al superamento del modello
bipolare e nuove modalità di affermazione della leadership all’interno dei partiti stessi, 44 che hanno, in
una sorta di ideale circolarità di percorso, determinato nuove impostazioni e soluzioni nella legislazione
in materia elettorale.
Del resto, è stato ampiamente sottolineato in dottrina come il fenomeno del transfughismo abbia tratto
forza proprio dai limiti e dalle incongruenze del nostro sistema elettorale, acuendosi in un primo
momento con il passaggio al modello bipolare maggioritario,45 sotto il quale si è assistito alla
formazione di maggioranze spesso assai precarie, soprattutto al Senato, dove il sistema era impostato su
base regionale, senza essere tuttavia superato a seguito dell'entrata in vigore della legge 21 dicembre
2005, n. 270, che aveva introdotto un sistema elettorale proporzionale a liste bloccate.46

41 In generale, sui Gruppi parlamentari v. F. BIENTINESI, Gruppo parlamentare, in M. AINIS (a cura di), Dizionario
Costituzionale, Roma-Bari, 2000, p. 229.
42 V. in particolare N. ZANON, Il divieto di mandato imperativo e la rappresentanza nazionale: autopsia di due concetti, in N.

ZANON, F. BIONDI (a cura di), Percorsi e vicende attuali della rappresentanza e della responsabilità politica, Atti del Convegno
(Milano, 16-17 marzo 2000), Milano, 2001, p. 131, in cui l'autore sottolinea che «la norma costituzionale ha qui
veramente un significato deontologico, costrittivo, è non è soltanto una norma ricognitiva di una situazione in cui il
parlamentare si trova per il solo fatto di essere stato eletto; ciò significa, in termini più semplici, che l’esercizio del
mandato in forma libera da condizionamenti particolari dovrebbe essere un dovere valutabile giuridicamente». V.
anche L. PRINCIPATO, Il divieto di mandato imperativo da prerogativa regia a garanzia della sovranità assembleare, in Rivista
AIC, 2012, n. 4, pp. 16-17.
43 V. in proposito S. CURRERI, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, in Rassegna parlamentare, n. 2, 1999, p. 277.
44 Cfr. F. FABRIZZI, Partiti politici e gruppi parlamentari ai tempi delle riforme, in Federalismi, n. 8, 2015, p. 2.
45 V. in particolare sul punto L. VERZICHELLI, I gruppi parlamentari dopo il 1994. Fluidità e riaggregazioni, in Rivista

italiana di scienza politica, n. 2, 1996, p. 410, nonché C. DE CARO, I gruppi parlamentari nella XII legislatura, in Rassegna
parlamentare, 1996, n. 2, pp. 360 e ss., S. CURRERI, I gruppi parlamentari nella XIII legislatura, in Rassegna parlamentare,
1999, n. 2 pp. 263-266.
46 G. MATUCCI, Lo status del parlamentare fra dovere di rappresentanza e libero esercizio del mandato, in F. RIGANO (a cura

di) La Costituzione in officina. Il primo intervento urgente, Pavia, 2013, pp. 113-114.

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La riforma organica del Regolamento del Senato sembra ricercare un compromesso tra l'esigenza di
non mettere in discussione i principi di libertà sottesi dalla garanzia del divieto di mandato imperativo47
e l'esigenza, parimenti rappresentata da parte della dottrina, di porre qualche argine all'esercizio di una
facoltà, quale è quella di trasferirsi anche più volte da un Gruppo all'altro, che ove abusata risulta
suscettibile di determinare riflessi non prevedibili, e per certi versi patologici, non solo sull'esercizio del
potere legislativo, ma anche sulla stessa stabilità del Governo.48
Le spinte che hanno determinato l'interesse del dibattito politico sono molteplici e tutte fortemente
caratterizzate dai temi che informano le attuali discussioni sul Parlamento e sulla effettiva capacità di
tale istituzione di corrispondere non solo e non tanto alle esigenze effettivamente sentite dai cittadini,
quanto piuttosto alle richieste percepite in tutto o in parte dall'opinione pubblica.49
Sulla scia di un dibattito sempre più orientato verso l'inserimento di correttivi per contrastare i
fenomeni di frammentazione dei Gruppi parlamentari nel corso della legislatura, i lavori in seno alla
Giunta per il Regolamento hanno da subito ricercato soluzioni anche coraggiose, comunque sempre
basate sulla ricerca della massima condivisione tra le forze politiche, al fine di favorire una maggior
funzionalità e celerità del procedimento legislativo ed una più semplice organizzazione della discussione
parlamentare.
Il primo complesso omogeneo di disposizioni della riforma organica concerne proprio la disciplina dei
Gruppi, attraverso una serie di modifiche volte ad arginare il fenomeno del transfughismo e la
costituzione di formazioni parlamentari prive di un’effettiva presenza politica sul territorio. Se da un
lato viene tenuto fermo il principio di cui all’articolo 14, in base al quale tutti i Senatori debbono
appartenere ad un Gruppo parlamentare, dall’altro questo stesso principio viene declinato in misura più
restrittiva, mediante l’introduzione della regola in base alla quale ciascun Gruppo, pur conservando la
consistenza minima di dieci senatori, deve tuttavia «rappresentare un partito o movimento politico,
anche risultante dall'aggregazione di più partiti o movimenti politici, che abbia presentato alle elezioni
del Senato propri candidati con lo stesso contrassegno». In questo caso sarà sia possibile la costituzione
di Gruppi unici da parte delle formazioni che abbiano presentato congiuntamente alle elezioni liste di

47 Sul quale v. la ben nota C. Cost. 7 marzo 1964, n. 14. V. anche P. RIDOLA, Divieto del mandato imperativo e pluralismo
politico, in Scritti in onore di Vezio Crisafulli, Padova, 1985, pp. 679 e ss.; A. MANNINO, L’abuso della mobilità parlamentare:
ripensare il divieto di mandato imperativo, in Quad. cost., 2001, pp. 135 e ss.
48 E. CATELANI, Manutenzione dei regolamenti parlamentari come strumento di inizio di una mediazione politica, op. cit., p. 33; V.

COZZOLI, I gruppi parlamentari nella transizione del sistema politico-istituzionale, op. cit., p. 107, il quale osserva che «la libertà
del parlamentare, che pur costituisce una fondamentale forma di tutela cui la Corte costituzionale ha fatto riferimento
per difendere ogni rappresentante dalle pressioni esercitate sotto varia forma dal gruppo politico di appartenenza non
può certamente essere utilizzata fino al punto da rivelarsi uno strumento che metta a rischio la funzionalità e la
democraticità del sistema.».
49 Su cui si veda almeno J. HABERMAS, Storia e critica dell'opinione pubblica, Bari-Roma, 2006, pp. 251 e ss.

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candidati, sia la formazione di Gruppi autonomi, salva la soglia minima di dieci componenti, purché
corrispondenti a singoli partiti o movimenti politici che si siano presentati alle elezioni uniti o collegati.
L’obbligo di appartenenza a un Gruppo presenta ora un’eccezione piuttosto rilevante a seguito
dell’approvazione di un emendamento del relatore, che attribuisce la facoltà ai senatori a vita, sia di
diritto che di nomina presidenziale, di non appartenere ad alcun Gruppo parlamentare.50
Per quanto riguarda il requisito minimo di dieci senatori, la riforma introduce un’altra novità
estremamente rilevante: da un lato non è più prevista la generale possibilità che il Consiglio di
Presidenza autorizzi Gruppi “in deroga”; dall’altro, è automaticamente consentita la costituzione di un
Gruppo di almeno cinque componenti da parte dei senatori appartenenti alle minoranze linguistiche
riconosciute dalla legge, eletti nelle regioni di insediamento di tali minoranze e di quelli eletti nelle
regioni a statuto speciale nelle quali lo statuto stesso preveda la tutela di minoranze linguistiche. In
corso di legislatura, la costituzione di nuovi soggetti è ammessa solamente in caso di Gruppi derivanti
dalla fusione di quelli già esistenti o in caso di scissione - anche successiva - di formazioni comunque
presentatesi congiuntamente alle elezioni.51
Anche l’articolo 16-bis del Regolamento - introdotto nella XVI legislatura al fine di offrire una
disciplina più puntuale in materia di gestione finanziaria e contabile dei Gruppi, parallelamente
all’entrata in vigore della legge 6 luglio 2012, n. 96, in materia di contributi pubblici in favore dei partiti
e dei movimenti politici - è stato interessato da modifiche.52 Come evidenziato anche nella relazione di
accompagnamento, in considerazione della tendenziale maggior continuità tra i Gruppi che le nuove
disposizioni intendono favorire nel succedersi delle varie legislature, l’originario comma 10, nel quale si
prevedeva che le quote non spese e restituite al bilancio del Senato confluissero in appositi fondi
separati per ciascun Gruppo e accantonate per un periodo non inferiore a un anno, per far fronte a

50 L’esclusione dell’obbligo di appartenenza ad un Gruppo per i senatori a vita costituisce il frutto di una mediazione,
culminata nella presentazione dell’emendamento 1.100 (testo 2) da parte del relatore Calderoli. In un primo momento,
in sede di Giunta per il Regolamento, il senatore Zeller, Presidente del Gruppo per le Autonomie, aveva informato la
Giunta circa l'intenzione, preannunciatagli dal Presidente emerito e senatore di diritto e a vita Napolitano, di
presentare in Assemblea un emendamento per consentire l'istituzione di un Gruppo parlamentare composto dai
senatori a vita (Cfr. Giunta per il Regolamento, 14 novembre 2017, res. somm., pp. 6-7). Successivamente lo stesso
senatore Zeller aveva presentato l’emendamento 1.4 (testo 2), in base al quale «I senatori di diritto e a vita e i senatori a
vita, nella autonomia della loro legittimazione, possono non entrare a far parte di alcun Gruppo». L’emendamento è
stato quindi ritirato in quanto accolto nella riformulazione dell’emendamento presentato dal relatore.
51 Per alcune considerazioni sull’importanza di ricercare una «tendenziale coincidenza tra gruppi parlamentari e

soggetti elettorali, facendo pesare di più i requisiti politico-elettorali rispetto a quelli numerici, principale rimedio al
transfughismo organizzato, ormai impresentabile e prioritario per l’opinione pubblica» v. S. CECCANTI, La bozza di
riforma del Regolamento Camera non tocca i due aspetti chiave da riformare: disciplina dei gruppi e corsia preferenziale per il Governo in
Parlamento, in Forum di Quaderni costituzionali, 2014, n. 1, p. 1. Per un contributo apparso sulla stampa in favore di
tale soluzione da parte di uno dei componenti del Comitato ristretto v. L. ZANDA, Camere. Prima del voto cambiamo i
regolamenti, in Il Sole 24 ore, 2 giugno 2017, p. 6.
52 T.F. GIUPPONI, La nuova disciplina dei gruppi parlamentari, tra autonomia contabile e autodichia, in A. RUGGERI (a cura

di) Scritti in onore di Gaetano Silvestri, Vol. 1, Torino, 2016, pp. 1120 e ss.

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eventuali spese pregresse o esigenze sopravvenute, è stato sostanzialmente riscritto. La nuova
formulazione prevede ora che nel caso in cui un Gruppo parlamentare non sia più costituito nella
legislatura successiva, gli eventuali avanzi di gestione sono restituiti al bilancio del Senato, salvo
l’accantonamento per far fronte ad eventuali spese e contenziosi.
Al fine di scongiurare rivendicazioni non fondate dei fondi disponibili, è stata inoltre opportunamente
inserita una precisazione in base alla quale si considera ricostituito – e pertanto in posizione di
continuità rispetto al passato - anche il Gruppo parlamentare che nella legislatura successiva assuma una
denominazione parzialmente diversa rispetto alla legislatura precedente, previa intesa tra i rispettivi
Presidenti dei Gruppi interessati.53
Nel corso del successivo esame in Assemblea è stato inoltre approvato un emendamento nel quale si
stabilisce che nel caso in cui il Gruppo ricostituito intenda subentrare nel patrimonio del Gruppo della
precedente legislatura, è tenuto, a cura del suo presidente e del suo tesoriere, ad istituire un idoneo
accantonamento a copertura di eventuali oneri a carico del Gruppo della precedente legislatura.54

3.2. Le sanzioni in caso di trasferimento ad altro Gruppo.


Notevole interesse hanno trovato inoltre le disposizioni volte in un certo senso a sanzionare il
fenomeno del transfughismo parlamentare: l’articolo 13, al comma 2, prevede la decadenza dalla carica
per i Vice Presidenti e i senatori Segretari che entrino a far parte di un Gruppo diverso da quello al
quale appartenevano al momento dell'elezione. L’esclusione di cariche di assoluto rilievo quali quella di
Presidente di Assemblea e di Questore risulta ancor più evidente se confrontata con le modifiche
introdotte al successivo articolo 27, nel quale in caso di mutamento di Gruppo è invece prevista la
decadenza da tutte le cariche dell'Ufficio di Presidenza delle Commissioni permanenti.
La ragione è tuttavia piuttosto evidente e va rintracciata nella scelta di conservare intatta la stabilità della
posizione del Presidente, con tutto il suo significato storico-istituzionale (per definizione il Presidente di
Assemblea “non vota”) e funzionale, in un ruolo che, come è noto, una volta attivato prescinde
dall’eventuale successivo venir meno del sostegno in ipotesi anche di tutta l’Assemblea. 55 Ma la ragione
probabilmente più pregnante va rinvenuta nel ruolo che il Presidente del Senato può essere chiamato ad
esercitare attraverso l'istituto della supplenza di cui all'articolo 86 Cost., mediante il quale è garantita

53 Tale precisazione trova al contempo una conferma e un bilanciamento nell’introduzione, all’articolo 15, della
comunicazione al Presidente del Senato, in sede di costituzione dei Gruppi, della “propria denominazione ed ogni
successiva variazione”, con ciò in sostanza avvalorando l’interpretazione, adottata nella prassi, che esclude che un
semplice mutamento di denominazione determini necessariamente una soluzione nella continuità soggettiva del
Gruppo.
54 Si tratta dell’emendamento 1.23.
55 Cfr. S. TRAVERSA, Il Presidente della Camera dei deputati (1983), in Il Parlamento nella Costituzione e nella prassi, Milano,

1989, p. 433; C. PINELLI, Il Presidente di assemblea parlamentare, Quaderno, Associazione per gli studi e le ricerche
parlamentari, n. 9, 1998, p. 76.

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l'effettività dell'esercizio dei poteri presidenziali.56 In altri termini, la scelta di non assoggettare alle
sanzioni derivanti dal trasferimento ad altro Gruppo parlamentare la carica presidenziale, caratterizzata
da un ruolo che per definizione postula piena imparzialità nelle scelte di direzione dei lavori e che
pertanto non partecipa alle votazioni, acquista un significato ben diverso ove si considerino le esigenze
di stabilità e di continuità nell'esercizio dei poteri del Capo dello Stato, che risulterebbe quanto mai
inopportuno esporre alla variabile, del tutto irrilevante a tali fini, dell'adesione ad un Gruppo diverso da
quello scelto al momento dell’elezione.57
Del tutto differente è la scelta di sottrarre al meccanismo di automatica decadenza i senatori Questori,
che riposa essenzialmente sulla necessità di non creare fratture nella continuità amministrativa
dell’Istituzione, nell’ambito della quale essi esercitano competenze e responsabilità di estrema
delicatezza.58
Un importante temperamento a tali disposizioni è stato introdotto in sede di esame in Assemblea, con
l’esclusione della decadenza quando la cessazione sia stata deliberata dal Gruppo di provenienza,
ovvero in caso di scioglimento o fusione con altri Gruppi parlamentari, in quanto in questo caso si
tratta di un effetto non imputabile alla volontà del parlamentare il quale, diversamente, si troverebbe in
un’evidente situazione di soggezione nei confronti del Gruppo di appartenenza.

3.3. I riflessi sulla struttura delle Giunte e delle Commissioni.


Le innovazioni introdotte alla disciplina dei Gruppi hanno interessato anche un organo di fondamentale
importanza quale la Giunta per il Regolamento, il cui funzionamento ha risentito in particolar modo
delle vicende connesse ai mutamenti di Gruppo dei suoi componenti. Nonostante il rilievo istituzionale
di un collegio destinato attraverso i suoi pareri interpretativi ad influenzare in modo significativo la
prassi e l’applicazione delle norme regolamentari anche nelle legislature successive, l’esempio della XVII
legislatura, nella quale le vicende connesse ai mutamenti oggettivi o soggettivi nell’appartenenza ai
Gruppi hanno finito per determinare una prevalenza di rappresentanti delle opposizioni, sembra non
essere estraneo alla notevole riduzione dell’attività svolta da quest’organo, soprattutto se paragonata ad
una certa vitalità mostrata all’inizio del mandato. L’articolo 18 è stato pertanto modificato introducendo

56 Così A. BOZZI, Sulla supplenza del Presidente della Repubblica, in Rassegna parlamentare, 1959, n. 11, p. 27.
57 Del resto, tale continuità è assicurata dall'assunzione delle funzioni di Presidente supplente in via del tutto
automatica, ed i suoi poteri sono quelli propri del Capo dello Stato. La posizione giuridica del supplente è infatti,
ricorrendo i presupposti di una supplenza piena, in tutto identica a quella del Presidente della Repubblica. V. T.
MARTINES, Diritto costituzionale, 13a ed., Milano, 2013, p. 460; M. FIORILLO, Supplenza, voce in M. AINIS (a cura
di), Dizionario costituzionale, op. cit., p. 455.
58 Non è possibile in questa sede soffermarsi sul ruolo e le competenze dei Questori del Senato e del Parlamento in

generale. Per una ricostruzione si veda almeno P. DI MUCCIO, I questori del Parlamento Italiano, in Parlamento: giornale di
vita politica e parlamentare, 26, 1980, n. 1-2, pp. 37-40.

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anche per la Giunta un principio già ben radicato per le Commissioni, vale a dire quello del rispetto
della proporzione, esistente in Assemblea, tra tutti i Gruppi parlamentari.
Sarà l’applicazione in concreto della disposizione a dimostrare in che misura sarà effettivamente
possibile conseguire il rispetto di tale proporzione, atteso che la Giunta per il Regolamento resta
composta da soli dieci senatori.59 L’inserimento dell’inciso “per quanto possibile” all’interno del nuovo
comma 1 dell’articolo 18 sembra pertanto quanto mai opportuno.
Un riconoscimento esplicito a garanzia delle opposizioni emerge nella previsione, all’articolo 19, che il
Presidente della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari sia scelto tra i senatori appartenenti
ai Gruppi di opposizione, per quanto tale precisazione sia destinata inevitabilmente ad una valutazione
“cristallizzata” al momento della costituzione della Giunta stessa, non essendo previste conseguenze nel
caso in cui il Presidente decida, in un momento successivo, di sostenere il Governo, persino con un
voto di fiducia. Non sembra neppure applicabile alla Giunta per le elezioni60 la decadenza che l’articolo
27 prevede per i membri dell’Ufficio di Presidenza delle Commissioni permanenti, che deve ritenersi di
stretta tassatività.
Proprio con riguardo alle Commissioni permanenti, appare di particolare significatività la
specificazione, inserita all’articolo 21, comma 3, R..S., che nella ripartizione dei senatori appartenenti ai
diversi Gruppi ai fini della formazione delle Commissioni, il Presidente del Senato debba assicurare, per
quanto possibile, non solo la proporzione esistente in Assemblea tra tutti i Gruppi parlamentari, ma
altresì “il rapporto tra maggioranza e opposizione”.61 Un’applicazione incentrata rigidamente sulla
proporzione tra i Gruppi può determinare la conseguenza, effettivamente verificatasi specialmente in
passato, di avvantaggiare coalizioni costituite da una pluralità di Gruppi di dimensioni ridotte rispetto a
quelle formate da un minor numero di Gruppi, seppure di maggiori dimensioni, determinando spesso
fenomeni di sovrarappresentazione dell’opposizione, o comunque di “parità” in alcune Commissioni
permanenti.62 Ciò risultava tanto più problematico con riguardo al computo dei voti di astensione in

59 La possibilità da parte del Presidente di integrarne la composizione al fine di assicurarne una più adeguata
rappresentatività è stata inoltre ridotta da quattro a due senatori.
60 Né, tantomeno, alla Giunta per il Regolamento.
61 Tale precisazione costituisce un indubbio rafforzamento, quantomeno sul piano delle fonti, del principio già

espresso dalla Giunta nel parere dell’11 ottobre 2011, nel quale era stato necessario precisare che il citato comma 3
dell’articolo 21 in base al quale la distribuzione dei "senatori eccedentari" in ciascuna Commissione permanente deve
essere effettuata in modo tale da rispecchiare la proporzione esistente in Assemblea tra tutti i Gruppi parlamentari, si
interpreta anche alla luce del necessario rispetto dei rapporti di consistenza tra i Gruppi di maggioranza e opposizione.
62 V. ad esempio Giunta per il Regolamento, 11 ottobre 2011, in cui il Presidente fa presente che la convocazione «si è

resa necessaria a seguito della situazione determinatasi, in particolare, nella 1a Commissione, dove la proporzione tra i
Gruppi - risolvendosi in tredici Senatori di maggioranza a fronte di quattordici Senatori di opposizione - non
corrisponde a quella esistente in Assemblea». Per la Camera, v. parere del 18 gennaio 2000. V. anche V. DI CIOLO,
L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, op. cit.pp. 335-336.

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Senato, nel quale la sommatoria di voti contrari e di astensione, se pari a quella dei voti favorevoli,
impediva l’approvazione di una proposta.
Un’ultima innovazione, di indubbio rilievo, concerne il potere, attribuito ad un terzo dei senatori, anche
rappresentati da uno o più Presidenti di Gruppo che raggiungano complessivamente tale consistenza
numerica, di determinare la sottoposizione di una questione di interpretazione regolamentare alla
Giunta da parte della Presidenza. La disposizione, introdotta dal nuovo comma 3-bis dell’articolo 18, va
infatti letta assieme al comma immediatamente precedente, non modificato, ai sensi del quale spetta alla
Giunta, tra l'altro, il parere su questioni di interpretazione del Regolamento ad essa sottoposte dal
Presidente del Senato.
La nuova formulazione sembra pertanto, da un lato, sottrarre alla Presidenza ogni discrezionalità nella
sottoposizione alla Giunta delle questioni regolamentari, nell’ottica di un contestuale bilanciamento
nella maggiore funzionalità che alla Giunta stessa dovrebbe essere assicurata dall’introduzione del
principio di proporzione tra tutti i Gruppi parlamentari.
La mancata previsione espressa di un principio di corrispondenza con l’Assemblea nel rapporto tra
maggioranza e opposizione determina tuttavia la necessità di assicurare una composizione equilibrata
che nel consentire, come oggi prevede il citato comma 3-bis, ad una minoranza, sia pur qualificata,
l’automatica sottoposizione delle questioni regolamentari alla Giunta, non determini “agguati” alla
maggioranza in caso di sovrarappresentazione dell’opposizione, eventualità, come si è visto, già
verificatasi. In altri termini, potrebbe verificarsi il rischio che una minoranza, per quanto consistente,
attivi la convocazione d'ufficio ora prevista dall'articolo 18, per sfruttare a proprio vantaggio una
situazione di temporanea prevalenza in Giunta rispetto alla maggioranza63.
Poiché in questo caso finirebbe per determinarsi una torsione patologica, suscettibile persino di
stratificare nel tempo, attraverso i pareri interpretativi, uno o più regolamenti delle minoranze - in
evidente contraddizione con il principio della maggioranza qualificata che l’articolo 64 della
Costituzione prevede per l’adozione del Regolamento64 - occorre riflettere sul fatto che l'articolo 8 R.S.
disciplina le attribuzioni del Presidente, il quale "regola l'attività di tutti i suoi organi facendo osservare il
Regolamento".65
È per questa ragione che spetta alla Presidenza il compito di verificare se, nel caso concreto, vi sia
effettivamente una questione di interpretazione del Regolamento o se, viceversa, non ve ne sia alcuna e

63 Sui problemi interpretativi relativi ad una analoga disposizione inserita nella bozza di riforma del Regolamento della
Camera dei deputati, R. IBRIDO, L'interpretazione del diritto parlamentare: Politica e diritto nel “processo” di risoluzione dei casi
regolamentari, Milano, 2015, p. 229-232.
64 Del resto, la ragione del requisito della maggioranza assoluta «è da ricercare nell’intento di evitare […] il pericolo che

siano apportate sostanziali modifiche al regolamento, approfittando dello scarso numero di deputati o di senatori
eventualmente presenti in aula». T. MARTINES, La natura giuridica dei regolamenti parlamentari, cit., p. 28.
65 V. sul punto F. MOHRHOFF, Principii costituzionali e procedurali del Regolamento del Senato, Roma, 1949, p. 15.

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la richiesta di convocazione della Giunta abbia una finalità meramente strumentale. Il fondamento di
tale apprezzamento, di cui non sfugge la profonda delicatezza e la necessità che esso sia esercitato con
particolare scrupolo dalla Presidenza, si rinviene proprio nel periodo successivo dello stesso articolo 8
R.S., che ad essa attribuisce anche il compito di "dirigere la discussione".
Anche ove l'esercizio di tale apprezzamento riscontrasse forti opposizioni e contestazioni, in ultima
analisi la Presidenza potrebbe ripristinare un corretto bilanciamento tra le forze della maggioranza e
dell'opposizione in ordine a tale decisione: in particolare, la discussione in ordine alla sussistenza o
meno di una "questione di interpretazione del Regolamento" viene a sostanziarsi nei fatti come un
richiamo al Regolamento stesso, disciplinato dall'articolo 92, sul quale può aprirsi una discussione
limitata con conseguente votazione per alzata di mano. In questo modo - e solo in questo caso - la
Presidenza potrebbe scongiurare l'utilizzo distorto di una disposizione che, pur presentando una
rilevante valorizzazione del ruolo delle minoranze, non deve essere piegata a fini aberranti rispetto alla
sua ratio, sfruttando una situazione contingente di imperfetta rappresentazione in Giunta dei numeri che
compongono il mosaico delle forze politiche in Aula.66

4. Le Commissioni permanenti.
Lo snodo cruciale nell'attuazione della riforma è rappresentato dalle Commissioni permanenti, la cui
attività sarà decisiva nella definizione in concreto degli obiettivi di semplificazione e razionalizzazione
sia del procedimento legislativo, sia dell'attività di indirizzo e controllo67.
L'articolo 2 della riforma del Regolamento68 si sviluppa lungo tre principali linee di intervento:
valorizzazione dell'attività decisionale delle Commissioni permanenti, codificazione delle migliori prassi
e armonizzazione con il Regolamento della Camera dei deputati. Le modificazioni introdotte si rivelano
pertanto del tutto coerenti con i criteri ispiratori della riforma, enunciati nel "decalogo" presentato dalla
Presidenza alla Giunta del Regolamento l'11 luglio 2017, diretti a recuperare la centralità dell’attività
delle Commissioni permanenti come sede privilegiata della mediazione politica69.

66 Ibidem, in cui si chiarisce espressamente che "ove poi una proposta venga avanzata in merito ad una procedura la
quale, pur non essendo espressamente vietata dal Regolamento, sia tuttavia tale che il Presidente la giudichi in
contrasto con lo spirito del Regolamento stesso, egli ha facoltà di sottoporre al voto dell'Assemblea la proposta
stessa".
67 Prosegue pertanto il percorso di rivalutazione come luogo istituzionale delle Commissioni permanenti, che già con

le riforme del 1971 e del 1988 avevano acquistato una sempre maggiore autonomia. Al riguardo, C. DE CARO, La
struttura delle Camere, in T. MARTINES, G. SILVESTRI (a cura di), Diritto parlamentare, 2011, pp.126 e ss.
68 Più specificamente, sono introdotte modifiche agli articoli 21, 22, 23, 28, 33, 34, 35, 36, 40, 42, 43, 46 e 47 (inseriti

nel Capo VI del Regolamento, dedicato alle Commissioni permanenti, speciali e bicamerali) nonché all'articolo 144,
relativo alla competenza della Commissione Politiche dell'Unione Europea nella fase ascendente.
69 Come sottolineato anche da V. LIPPOLIS, L’innovazione attraverso i regolamenti parlamentari. Come migliorare il Parlamento

del bipolarismo, in Federalismi, n. 9, 2008, p. 1, le cause della perdita di centralità del Parlamento possono essere
individuate nel fatto che «Le Camere non sono state più le “padrone della legislazione” sia perché esse non sono più il

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Le Commissioni, nel regolamento riformato, divengono sempre più sedi della decisione parlamentare e
non soltanto sedi preparatorie della decisione stessa70 . Questa evoluzione, auspicata per recuperare sia
in efficienza, sia in centralità del procedimento legislativo, è resa possibile non soltanto grazie alle
puntuali modifiche introdotte con riferimento alle sedi privilegiate di assegnazione dei disegni di legge e
di procedure informative, ma anche in ragione dell'introduzione delle nuove norme antiframmentazione
di cui all'articolo 1.
Alla luce delle nuove norme antiframmentazione, infatti, le Commissioni permanenti si presentano
sempre più come proiezione non solo della proporzione esistente tra Gruppi in Assemblea, ma anche
del rapporto tra maggioranza e opposizione (così l'inciso aggiunto in sede di esame di Assemblea al
comma 3 dell'articolo 21). La nuova disciplina dei Gruppi di cui ai nuovi articoli 14 e 15 R.S., inoltre,
consentirà di evitare manovre politiche che possano artatamente alterare - attraverso la creazione di
soggetti rappresentativi di nuove alleanze politiche - la maggioranza parlamentare in sede decentrata71.

4.1. L'assegnazione preferenziale dei disegni di legge in sede decentrata.


Il nucleo caratterizzante della riforma è costituito dal combinato disposto delle modifiche apportate agli
articoli 34 e 53 del Regolamento che introducono, rispettivamente, il principio di assegnazione
preferenziale dei disegni di legge in sede deliberante e redigente e quello della riserva di tempi di lavoro
per le Commissioni permanenti.
Il nuovo comma 2 dell'articolo 53, in materia di programmazione dei lavori, prevede infatti che alle
Commissioni siano «riservate due settimane ogni mese non coincidenti con i lavori dell'Assemblea»72.
La novità è in questo caso rappresentata dall'introduzione del principio della non coincidenza al fine di

luogo della mediazione consociativa e della decisione contrattata tra i partiti proprio della Prima Repubblica, sia per
altre cause strutturali […]».
70 Sul «Parlamento in Commissione» è ancora essenziale la lettura di L. ELIA, Le Commissioni parlamentari italiane nel

processo legislativo, Modena, 1961. Sul processo decisionale in Commissione anche M. MIDIRI, Commissioni parlamentari e
processo di decisione politica: la prassi recente, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2007, n. 4, p. 1035-1056; R. PERNA,
Le Commissioni parlamentari al tempo del maggioritario, in E. DI GIANFRANCESCO e N. LUPO (a cura di), Regole del
diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, Roma, 2007, pp. 141-154.
71 Proprio a garanzia del mantenimento del rapporto tra maggioranza e opposizione, in sede di esame in Assemblea è

stato approvato l'emendamento 2.3 d'iniziativa del senatore Malan, che risolve il problema del senatore rappresentante
del Governo che, pur se presente alle sedute di Commissione, non può partecipare al voto e deve farsi sostituire (I
parlamentari rappresentanti del Governo possono invece sempre partecipare alle votazioni in Assemblea nella
rispettiva Camera di appartenenza). L'emendamento approvato recepisce, con diversa formulazione, la soluzione
adottata dal comma 4 dell'articolo 19 del Regolamento della Camera dei deputati, prevedendo che «il Senatore
componente del Governo, quando lo rappresenta in una Commissione, può sostituire uno dei Senatori del suo
Gruppo, incluso quello che lo sostituisce». V. Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., p. 51.
72 Fermo restando il principio della "non coincidenza" nell'applicazione della disposizione, si dovrà in ogni caso tener

conto delle scadenze costituzionalmente previste, ad esempio con riferimento ai termini di conversione dei decreti-
legge.

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favorire un'istruttoria concentrata e più specifica,73 consentendo a tutti i senatori di partecipare alla
discussione in Aula74.
Il principio così formulato non si pone in contrasto con il comma 8 dell'articolo 29 R.S (non
modificato) ai sensi del quale «Quando l’Assemblea è riunita, le Commissioni in sede deliberante e
redigente sono tenute a sospendere la seduta se lo richiedano il Presidente del Senato o un terzo dei
Senatori presenti in Commissione»75. Mentre il nuovo comma 2 dell'articolo 53 si riferisce infatti alla
programmazione dei lavori, l'articolo 29 riguarda le modalità di coordinamento dei lavori concomitanti
di Assemblea e Commissioni: si pensi al caso di una Commissione permanente che sta esaminando un
disegno di legge di conversione di un decreto-legge ed ha necessità di riunirsi, in ragione dei tempi
ristretti di esame, anche durante le sedute dell'Assemblea.
Con specifico riferimento alla velocizzazione del procedimento legislativo, la modifica del comma 2
dell'articolo 53 R.S. deve essere letta in stretta correlazione con l'introduzione del principio
dell'assegnazione preferenziale dei disegni di legge in sede deliberante o redigente, previsto dal nuovo
comma 1-bis dell'articolo 3476.
Alla luce della citata disposizione, il Presidente del Senato già in sede di assegnazione dei disegni di
legge dovrà preferire, «di norma», le sedi deliberante o redigente, fatta ovviamente eccezione per i
disegni di legge per i quali la Costituzione (all'articolo 72, ultimo comma) o il Regolamento stesso 77
prevedono la riserva di Assemblea78.

73 Sarà così possibile valorizzare anche le innovazioni - come la procedura per le consultazioni pubbliche degli
stakeholders oppure la valutazione delle politiche pubbliche attraverso il neo istituito UVI (Ufficio Valutazione Impatto)
- introdotte nella XVII Legislatura proprio per favorire il processo del «conoscere per deliberare».
74 Non di rado, infatti, nella XVII legislatura i senatori hanno richiamato l'attenzione della Presidenza sul fatto che

alcune Commissioni fossero riunite duranti i lavori in Aula, impedendo di fatto ai componenti di partecipare all'attività
dell'Assemblea. In realtà, il comma 6 dell'articolo 29 R.S. dispone che quando l'Assemblea è riunita le Commissioni
sono tenute a sospendere la seduta solo se sono in sede deliberante o redigente e su richiesta del Presidente del Senato
o un terzo dei Senatori presenti in Commissione.
75 In Senato vige in realtà la prassi che «le Commissioni possano riunirsi contemporaneamente solo se in Assemblea

non ci siano votazioni e se vi sia accordo tra i Gruppi», V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e
nella pratica, Milano, 2013, p. 339. In mancanza di una delle due condizioni, quando vi siano cioè contestazioni in Aula,
il Presidente del Senato ordina la sconvocazione di tutte le Commissioni riunite.
76 Sul procedimento legislativo in Commissione si veda G. TARLI BARBIERI, Le leggi in commissione nella prima

esperienza repubblicana: la sede deliberante tra quadro costituzionale e prassi applicativa, in Scritti in onore di Gaetano Silvestri, 2016,
III, pp. 2363-2385. Si veda anche S. TRAVERSA, Commissioni in sede legislativa o deliberante, Rassegna parlamentare,
2008, n. 1, pp. 305-309.
77 Il Regolamento del Senato agli articoli 35 e 36, analogamente a quanto previsto anche nell’altro ramo, oltre a

riprodurre i casi di riserva di Assemblea di cui al quarto comma dell’articolo 72 Cost. estende l’obbligo di seguire il
procedimento normale di esame anche per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge e per i progetti rinviati
alle Camere dal Presidente della Repubblica, cfr. V. LIPPOLIS, Il procedimento legislativo, in Diritto parlamentare a
cura di T. MARTINES, G. SILVESTRI, 2011, pp. 311-312; V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella
teoria e nella pratica, op. cit., pp. 593 e ss.
78 In questa prospettiva deve essere letta la modifica che inserisce anche i disegni di legge collegati alla manovra di

finanza pubblica tra quelli che, ai sensi del comma 1 dell’articolo 35 R.S. (richiamato dal successivo articolo 36,) non
possono essere assegnati in sede deliberante o redigente. L’articolo 126-bis R.S., non modificato dalla riforma,

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Il comma 1-bis, proposto dal Comitato ristretto e non modificato durante le successive fasi di esame in
Giunta79 e in Assemblea, dovrebbe sia velocizzare l’iter legis per provvedimenti caratterizzati da una
minore conflittualità, sia consentire un lavoro istruttorio al contempo concentrato ed approfondito80.
La tutela delle diverse posizioni e della pienezza di poteri dell'Assemblea restano comunque
impregiudicate dalla garanzia costituzionale della rimessione in Aula da parte del Governo, di un
decimo dei componenti del Senato o di un quinto dei componenti della Commissione, ai sensi
dell'articolo 72, terzo comma, Cost..
Peraltro, per impedire che la riforma dell'articolo 34 R.S, pensata per accelerare l'istruttoria e la
decisione legislativa, potesse trasformarsi in uno strumento ostruzionistico, la Giunta ha inserito due
identiche modifiche agli articoli 35 e 36, riferiti rispettivamente alla sede deliberante e redigente: si
prevede in particolare che «in caso di riassegnazione del disegno di legge in sede referente la
Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari fissa il termine per la conclusione dell'esame in
Commissione». L'attribuzione di un termine di conclusione dei lavori in sede referente dovrebbe
impedire di utilizzare a scopi distorsivi l'istituto della rimessione in Aula dei disegni di legge assegnati in
sede redigente o deliberante e contribuire all'effettiva operatività del principio di cui al comma 1-bis
dell'articolo 34.
In ogni caso, il complesso di modifiche dovrebbe consentire per un gran numero di disegni di legge di
svolgere l'esame nel merito in sede decentrata, e comportare pertanto un incremento del numero dei
disegni di legge approvati81. Al contempo, la discussione in Aula sarà riservata ai soli casi di riserva di
Assemblea, ovvero ai disegni di legge politicamente più controversi o di interesse generale82.

prescrive infatti un procedimento speciale per l’esame dei citati provvedimenti, in cui l’esame degli articoli e dei relativi
emendamenti deve svolgersi necessariamente in Assemblea (cfr. comma 5). Deve inoltre aggiungersi che per i disegni
di legge cd. collegati l’articolo 120, comma 3, del Regolamento prescrive l’obbligatorietà del voto finale a scrutinio
nominale elettronico, confermando la riserva di esame in sede plenaria.
79 In sede di esame del testo del Comitato ristretto da parte della giunta per il Regolamento solo il senatore Buccarella

aveva proposto di specificare quale delle due sedi - deliberante o redigente - fosse da preferire nell'assegnazione. La
Giunta, nel conferire il mandato a riferire favorevolmente sul testo del Doc. II, n. 38, ha tuttavia ritenuto di lasciare la
scelta al prudente apprezzamento della Presidenza, nell'ambito dei poteri attribuitigli dall'articolo 8 R.S. Al riguardo, si
veda Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 11 ottobre 2017, res. somm. pp. 6-7.
80 La previsione di una sempre maggiore centralità dell’attività “legislativa” delle Commissioni permanenti sembra

peraltro trovare conferme anche oltralpe: proprio nel mese di dicembre il Senato francese ha approvato una
risoluzione, presentata dal suo Presidente, per rendere strutturale la procedura legislativa di esame in Commissione dei
disegni di legge (sostanzialmente analoga alla sede redigente), inizialmente adottata in via sperimentale cfr. http://
www.senat.fr/ espace_presse/ actualites/201510/
amender_la_loi_en_commission_uniquement_une_nouvelle_procedure_a_luvre.html.
81 Con specifico riferimento alla sede redigente, è stato lucidamente affermato che «[...]potrebbe rappresentare una

ragionevole procedura per accelerare l'iter legislativo, per rilanciare il ruolo delle Commissioni, per decongestionare
l'Assemblea, per affrontare in modo più adeguato la progettazione normativa sempre più tecnicamente complessa e
infine per garantire un equilibrio tra il ricorso ad una corsia preferenziale e le prerogative dell'Assemblea, tra il diritto
della maggioranza ad approvare il proprio programma legislativo e il diritto delle opposizioni di vedere approfondite le
proprie proposte emendative», così in V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, op. cit.,
pp. 605 e ss.. Le medesime considerazioni sono riportate anche in L. CIAURRO, Verso una nuova codificazione delle regole

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Quanto alle specifiche sedi di esame, durante la discussione in Assemblea83 è stato approvato un
emendamento84 che modifica il procedimento in sede redigente armonizzandolo con quanto previsto
dal Regolamento della Camera dei deputati.85 La sede redigente è stata sempre caratterizzata, in Senato,
dal fatto che la Commissione dovesse sia predisporre il testo, sia approvare i singoli articoli del disegno
di legge, restando riservata all'Aula la sola deliberazione finale. Diversamente, ai sensi dell'articolo 96
R.C., l'assegnazione in sede redigente comporta per la Commissione la sola «formulazione, entro un
termine determinato, degli articoli di un progetto di legge» mentre all'Assemblea è riservata
«l'approvazione senza dichiarazioni di voto dei singoli articoli nonché l'approvazione finale del progetto
di legge con dichiarazioni di voto»86.
Con la modificazione approvata nella seduta del 20 dicembre 2017 l'Aula di Palazzo Madama ha scelto
di adottare l'istituto della sede redigente come disciplinato dalla Camera dei deputati87. L'articolo 28 del
nuovo Regolamento prevede infatti che le Commissioni si riuniscano in sede redigente «per l’esame dei
disegni di legge da sottoporre all’Assemblea per la sola votazione degli articoli e la votazione finale»88.
Resta quindi fermo l’affidamento alla Commissione del compito di esaminare gli emendamenti e di
redigere il testo dell’articolato (che pertanto non sarà più modificabile dall’Assemblea). A differenza del

parlamentari, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), La riforma dei regolamenti parlamentari alla prova della XVI
legislatura, op. cit., p. 227.
82 Così anche il Presidente del Senato nella seduta della Giunta per il Regolamento dell’11 luglio 2017, res. somm., pp. 6-

7.
83 Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., p. 53.
84 Si tratta dell’emendamento 2.5, a prima firma Orellana, sul quale la Giunta ha mutato il proprio avviso, formulando

un parere favorevole solo a seguito della riunione convocata nel corso della seduta dell’Assemblea del 20 dicembre,
per riesaminare nel merito alcune ipotesi di riformulazione di emendamenti già presentati. Cfr. Senato della
Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., p. 45.
85 Su cui v. S. TRAVERSA, Commissioni in sede redigente, Rassegna parlamentare, 2008, n. 2, pp. 535-539; M.

CECCHETTI, La sede redigente nel "modello Camera": un nuovo futuro?, in Quaderni costituzionali, 14, 1994, n. 3, pp. 467-
475.
86 In dottrina la sede redigente disciplinata dal regolamento del Senato era sempre stata ritenuta preferibile all'istituto

come configurato presso l'altro ramo. Tale circostanza è stata sottolineata, nel corso del dibattito in Assemblea, dalla
senatrice Bernini che tuttavia ha ritenuto comunque di aderire al parere favorevole formulato dal relatore e
successivamente dalla Giunta nella seduta n. 21, Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten. pp.
85-86. Contra, M. CECCHETTI, La sede redigente nel "modello Camera", op. cit., 1994, n. 3, pp. 467-475.
87 Peraltro, mentre l’articolo 96 R.C. prevede che sia la Camera stessa, dopo la discussione generale, a decidere se

«deferire alla competente Commissione permanente o speciale la formulazione, entro un termine determinato, degli
articoli di un progetto di legge», al Senato la sede redigente sarà attribuita direttamente in fase di assegnazione del
disegno di legge da parte del Presidente. Nella riforma approvata dall’Assemblea viene così eliminata una delle cause
dello scarso rendimento dell’istituto presso l’altro ramo del Parlamento. V. Anche D. MARRA, Prospettive di riforma del
procedimento legislativo in Commissione 'redigente', in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 51, Roma, 1980, pp. 51 e
ss.
88 Alla luce dell'approvazione dell'emendamento 2.5, peraltro, si è resa necessaria la presentazione e l'approvazione di

una proposta di coordinamento d'iniziativa del relatore per armonizzare anche gli articoli 36 e 42 del Regolamento con
le modificazioni apportate all'articolo 28 R.S, v. Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten. pp.
92-93.

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sistema previgente, tuttavia, l’Aula dovrà quindi approvare distintamente i singoli articoli del disegno di
legge e solo successivamente procedere alle dichiarazioni di voto finali e al voto sul complesso. 89

4.2. In particolare: la valorizzazione dell'attività di indirizzo e di controllo.


L'attività in sede decentrata viene fortemente valorizzata anche per quanto riguarda l'attività di controllo
e indirizzo90. Ai sensi del nuovo articolo 46 R.S., ad esempio, le informative del Governo dovranno
avere luogo in Commissione, con l'eventuale possibilità di ricorrere anche alla sede congiunta dei due
rami del Parlamento91. Mentre alle informative del Presidente del Consiglio dei ministri sarà sempre
riservata la sede plenaria dell'Aula (cfr. il nuovo articolo comma 1-bis dell'articolo 105 R.S.), quelle dei
Ministri - fatta eccezione per i casi di urgenza stabiliti dalla Capigruppo92 - dovranno essere svolte di
regola in sede decentrata. In tal modo, si intende perseguire un deflazionamento dell'attività
dell'Assemblea e un maggiore approfondimento istruttorio, garantito dalla sede ristretta e competente
per materia rappresentata dalla Commissione permanente.
La riforma ha inoltre introdotto strumenti di rafforzamento dei poteri di controllo delle Commissioni
permanenti con riguardo alle nomine di iniziativa governativa. Il nuovo comma 1-bis dell'articolo 47

89 Per quanto non espressamente previsto nel nuovo articolo 28, è da ritenere che anche in Senato non siano ammesse
dichiarazioni di voto sui singoli articoli, in virtù della lettera dell'articolo 73, terzo comma della Costituzione, il quale
prevede che in caso di sede redigente il disegno di legge sia sottoposto all'Assemblea per l'approvazione finale «con
sole dichiarazioni di voto», per tali intendendosi quelle che precedono, appunto, il voto finale. Ed infatti la
formulazione del regolamento della Camera, nel precludere le dichiarazioni di voto sui singoli articoli, non fa che
esplicitare un principio già chiaramente desumibile dalla lettera, più sintetica, del dettato costituzionale.
90 Analogo rafforzamento si riscontra anche per quanto riguarda l’attività di sindacato ispettivo: l’articolo 3 del Doc. II,

n. 38, recependo quanto già previsto dall’articolo 135-ter R. C., ha aggiunto infatti la previsione che «le interrogazioni a
risposta immediata possono svolgersi in Commissione» (cfr. il nuovo comma 6-bis dell’articolo 151-bis). Altrettanto
innovativa è la previsione di speciali forme di pubblicità: su richiesta della Commissione, infatti, il Presidente del
Senato potrà autorizzare l’ammissione di pubblico e stampa in separati locali per seguire attraverso impianti audiovisivi
lo svolgimento delle sedute di question time in Commissione.
91 Tale possibilità è stata introdotta dalla Riforma anche per le comunicazioni di cui al comma 3 dell'articolo 46 R.S. La

previsione della possibilità di ricorrere, per le audizioni dei Ministri, alla sede congiunta dei due rami del Parlamento
recepisce ed autorizza la prassi delle ultime legislature. Molto spesso infatti le informative dei Ministri si sono svolte in
sede congiunta dei due rami del Parlamento in assenza di una disposizione scritta che autorizzasse una riunione in tale
sede. L’innovazione era stata già proposta in dottrina, che aveva sottolineato l’opportunità di «[…]evitare duplicazioni
per tutto ciò che riguarda il rapporto Parlamento-Governo nei procedimenti non legislativi, per i quali la fase
conoscitivo istruttoria può essere portata ad una dimensione comune, a partire dalle comunicazioni del Governo in
Parlamento. Sotto questo profilo, si potrebbe prevedere, per via regolamentare, l’estensione del “modello” costituito
dalle prassi di sede congiunta Commissioni esteri-difesa e trasformarlo in una sede congiunta intercamerale,
costruendo una procedura che riporti tutta la fase conoscitiva alla sede congiunta», così G. RIVOSECCHI,
Bicameralismo e procedure intercamerali, in A. MANZELLA e F. BASSANINI (a cura di) Per far funzionare il Parlamento:
quarantaquattro modeste proposte, Bologna, 2007, p. 72.
92 Nella versione della riforma originariamente approvata dalla Giunta, le informative che potevano svolgersi in Aula

erano limitate a quelle del Presidente del Consiglio dei ministri. Con l’approvazione dell’emendamento 3.100 (testo 3)
del relatore, l’Assemblea ha invece accolto una formulazione più flessibile del comma 1- bis dell’articolo 105 R.S., che
nella versione definitiva ammette la possibilità di svolgere in Aula anche informative dei Ministri, purché connotate da
carattere di urgenza, la cui trattazione può essere fissata dal Presidente o dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi
parlamentari.

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prevede infatti che «in relazione ai pareri sulle nomine governative ad esse assegnati, le Commissioni
possono procedere all'audizione del candidato proposto dal Governo», che può avere luogo anche in
sede congiunta dei due rami del Parlamento.
La previsione della possibilità di svolgere in sede congiunta tra i due rami del Parlamento informative,
comunicazioni e audizioni per le nomine governative costituisce, oltre che il recepimento di una prassi
già sperimentata dalle Commissioni permanenti di Camera e Senato in occasione delle procedure
informative, una novità significativa in un'ottica di semplificazione e sempre maggiore raccordo
procedurale tra i due rami93. Pur a Costituzione invariata, infatti, si inserisce nel rapporto tra le Camere
una procedura condivisa che evita la duplicazione di sedi ed anzi favorisce un sempre più stretto
raccordo94.

4.3. Nuove norme in materia di pubblicità dei lavori.


Ad analoghe esigenze di trasparenza si ispira la modifica introdotta durante l'esame in Assemblea95
all'articolo 33, in materia di pubblicità dei lavori delle Commissioni permanenti. Se è vero che l’articolo
64, secondo comma, della Costituzione fissa il generale principio della pubblicità dei lavori delle
Camere96 quale momento essenziale di garanzia della conoscibilità delle scelte del legislatore97, la piena
pubblicità dei lavori delle Commissioni permanenti attraverso il resoconto stenografico (ed
eventualmente la previsione di impianti audiovisivi a disposizione del pubblico e della stampa98) veniva
assicurata, ai sensi dell'articolo 33 R.S. nel testo previgente, per le sole sedi redigente e deliberante 99. Il

93 La possibilità di procedere congiuntamente tra Commissioni dei due rami del Parlamento è d’altronde già prevista,
in casi limitati, dalle rispettive norme regolamentari, ad esempio agli articoli 48, comma 7, R.S. e 144, comma 5, R.C.
(in materia di indagini conoscitive) ovvero all’articolo 125-bis, comma 3, R.S. (in materia di audizioni congiunte in sede
di esame del DEF).
94 Viene così realizzata in parte quella estensione delle «procedure intercamerali» già auspicata, ad esempio, da G.

RIVOSECCHI, op. cit., 2007. pp. 67-76 ; D. SICLARI, Il controllo parlamentare sugli atti non normativi del governo e l’esame di
documenti trasmessi al Parlamento dal governo e da altre autorità: profili evolutivi, in R. DICKMANN, S. STAIANO (a cura di),
Funzioni parlamentari non legislative e forma di governo: l'esperienza dell'Italia, Milano, 2008, p. 373.
95 Si tratta dell’emendamento 2.6 (testo 2) d’iniziativa del senatore Santangelo. Cfr. Senato della Repubblica,

Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten. pp. 53-54.


96 Si segnala che l’articolo 3 del Doc. II, n. 38, approvato dal Senato ha altresì modificato il comma 5 dell’articolo 60

R.S. eliminando l’obbligatorietà del resoconto sommario per le sedute dell’Assemblea. La disposizione, che codifica
una prassi già adottata nella XVII legislatura, risponde a giuste esigenze di semplificazione, anche in ragione della piena
pubblicità delle sedute dell’Aula garantita non solo dal resoconto stenografico, ma anche dalla trasmissione diretta sui
canali satellitari e anche in differita sulla web-tv.
97 Per approfondimenti sulla genesi del principio anche in prospettiva comparata, si rinvia a P. COSTANZO, La

pubblicità dei lavori parlamentari (profili storico-comparatistici ed aspetti attuali), estratto da Rassegna parlamentare, La Piramide,
Roma, 1981; L. GIANNITI e C. DI ANDREA, Art. 64, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di)
Commentario alla Costituzione, vol. II, p. 1236. Sulla pubblicità dei lavori in Commissione, R. CERRETO, La pubblicità dei
lavori in Commissione, in Rassegna parlamentare, 2008, n. 3, pp. 601-621.
98 Cfr. il comma 5 dell'articolo 33 R.S., non modificato dalla Riforma.
99 Si ricorda infatti che la Costituzione, all'articolo 72, terzo comma, ultimo periodo, dispone semplicemente, con

riferimento ai casi in cui l'esercizio della funzione legislativa è attribuito in via totale o parziale alla sede decentrata, che
«il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni». Si tratta di una vera e propria riserva di

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vecchio comma 3 del Regolamento disponeva invece che «le sedute delle Commissioni in sede referente
e consultiva non sono pubbliche»; la conoscibilità esterna dei lavori era tuttavia garantita, ai sensi del
comma 1, dalla pubblicazione di un riassunto dei lavori.
La disposizione è stata spesso criticata sia dalla dottrina100 , sia dagli stessi Gruppi parlamentari, in
particolar modo durante la XVII legislatura. Il Comitato ristretto non aveva proposto alla Giunta alcuna
modifica al regime di pubblicità delle Commissioni, né la Giunta in sede di esame degli emendamenti
aveva ritenuto di aderire alla proposta emendativa 33.1, a prima firma del senatore Santangelo, diretta
ad introdurre il principio di piena pubblicità, attraverso la trasmissione diretta su canali digitali, delle
sedute delle Commissioni in tutte le sedi (deliberante, redigente, referente e consultiva)101.
Durante l'esame degli emendamenti in Assemblea è stato invece approvato, in un testo riformulato con
parere favorevole della Giunta ai sensi dell'articolo 167, comma 4, R.S., l'emendamento 2.6 (testo 2) che
abroga il comma 3 dell'articolo 33 R.S ed introduce la possibilità che «il Presidente del Senato, su
domanda della Commissione, può disporre che la stampa o anche il pubblico siano ammessi a seguire
lo svolgimento delle sedute in separati locali attraverso impianti audiovisivi».
La modifica non introduce il principio della piena pubblicità di tutte le sedi di lavoro della
Commissione, ma affida ad un "doppio filtro" la possibilità che anche i lavori delle Commissioni in
sede referente e consultiva siano resi interamente pubblici attraverso la trasmissione audiovisiva. Per
una decisione in tal senso sarà anzitutto necessaria la richiesta deliberata dalla Commissione (id est, della
maggioranza parlamentare) e, successivamente, l'autorizzazione della Presidenza del Senato. Tali filtri
costituiscono un giusto contemperamento tra le esigenze di piena conoscibilità esterna dei lavori in sede
referente su alcuni provvedimenti di particolare rilievo e la necessità che non venga stravolta la natura
della sede referente, che consente la composizione di opposti interessi attraverso una diretta mediazione
tra le forze politiche.
Come infatti osservato nel corso dell'esame della disposizione, adottare il principio della piena
pubblicità in streaming dei lavori delle Commissioni durante l'esame in sede referente avrebbe potuto
comportare il rischio di spostare la discussione più propriamente politica nella sede dell'Ufficio di

regolamento parlamentare che attribuisce a ciascuna Camera, nell'ambito della propria autonomia, il potere di
introdurre diverse forme di pubblicità dei lavori in Commissione, affinché sia assicurato il rispetto del principio di
«conoscibilità dei lavori» fissato dalla Carta costituzionale.
100 C. FERRAJOLI, La pubblicità dei lavori in commissione: un antidoto alla crisi del compromesso parlamentare,

Costituzionalismo.it., 2017, n. 2, p. 179, si chiede ad esempio se non sia necessario «per restituire centralità ai lavori
delle commissioni permanenti e alla mediazione politica tra i partiti che ne ha costituito per lungo tempo la principale
ragion d’essere, assicurare alle sedute delle commissioni in sede referente la massima pubblicità possibile, in forme
anche maggiori e penetranti di quella garantita per le sedute delle Assemblee».
101 Sull’evoluzione del linguaggio parlamentare e sui conseguenti effetti sulla pubblicità dei lavori parlamentari si

segnala il recente L. CIAURRO, Il linguaggio parlamentare: dai resoconti alla diretta on line, in Le parole giuste: scrittura tecnica e
cultura linguistica per il buon funzionamento della pubblica amministrazione e della giustizia: atti del convegno di presentazione del
progetto di ricerca e formazione, Roma, 2017, pp. 171-193.

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Presidenza della Commissione che, essendo una procedura informale dedicata alla programmazione dei
lavori, non ha alcuna forma di pubblicità neppure attraverso la pubblicazione del resoconto sommario.
In assenza di filtri, la disposizione si sarebbe potuta trasformare in un modo per diminuire sempre più
l'accessibilità al pubblico dei luoghi e dei contenuti della decisione politica: è questa la ragione per cui la
nuova formulazione dell'articolo 33 R.S. dovrà essere interpretata con particolare prudenza dalla
Presidenza, in modo da assicurare il giusto bilanciamento tra le diverse esigenze in gioco.

4.4. La modifica delle competenze.


Con riferimento alle competenze delle Commissioni permanenti, la prima novità, nell'ottica di una
tendenziale armonizzazione fra i Regolamenti parlamentari, riguarda l'attribuzione alla 11a Commissione
permanente delle competenze in materia di lavoro pubblico102, analogamente a quanto previsto per la
XI Commissione della Camera dei deputati. Come specificato nella relazione illustrativa del Doc. II, n.
38, la modifica è diretta ad assicurare, da parte della 11a Commissione, un esame compiuto di tutti gli
aspetti concernenti i rapporti di impiego, compresi quelli alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni, come già avviene presso l'altro ramo del Parlamento.103
La disposizione appare coerente con il processo di privatizzazione del pubblico impiego, sancita dal
decreto legislativo n. 165 del 2001. Peraltro, il fatto che non sia stata eliminata la competenza della 1 a
Commissione in materia di «ordinamento generale dello Stato e della Pubblica Amministrazione»
suggerisce che sarà compito della Presidenza, nell'ambito dei poteri attribuiti dall'articolo 8 R.S., definire
con maggiore chiarezza in sede di assegnazione dei disegni di legge e degli atti gli ambiti di competenza
delle due Commissioni permanenti, specialmente con riferimento all'attività di lavoro svolta alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni104. Più nel dettaglio, sarà l'applicazione della disposizione in
concreto a definire quali ambiti riguardino il solo rapporto di lavoro contrattualizzato e quali, invece,
l'ordinamento della Pubblica amministrazione nel suo complesso, con riferimento in particolare alla
garanzia dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità.
Sotto il profilo funzionale e organizzativo una delle innovazioni maggiormente attese riguarda la
Commissione Politiche dell'Unione europea. La 14a Commissione, che inizialmente non era neppure

102 Così la modifica all'articolo 22 R.S, che con riferimento alla competenza della 11a Commissione aggiunge alla parola
lavoro le seguenti: «pubblico e privato».
103 Quest'innovazione è suscettibile di determinare riflessi significativi non solo sulla competenza della Commissione

affari costituzionali, che in Senato tradizionalmente costituiva il centro di assegnazione dei disegni di legge e dei
documenti in materia di pubblico impiego ma anche, in ipotesi, di altre Commissioni, come ad esempio per la 7 a
Commissione permanente con riguardo alla disciplina del trattamento e delle condizioni di lavoro degli insegnanti.
104 È ragionevole ritenere, ad esempio, che resterà intatta la competenza della 1a Commissione con riferimento,

nell'ambito del pubblico impiego non contrattualizzato, al rapporto di lavoro dei magistrati amministrativi.

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configurata come tale105, è stata in Senato sempre caratterizzata dalla cd. doppia appartenenza:106 come
noto, infatti, il primo periodo del comma 4-bis dell'articolo 21 R.S., abrogato dalla riforma, prevedeva
che «i Senatori designati a far parte della 14a Commissione permanente sono in ogni caso componenti
anche di altra Commissione permanente»107.
Analogamente a quanto già previsto dal Regolamento della Camera dei deputati, la riforma approvata
da Palazzo Madama supera il vincolo di doppia appartenenza dei componenti della Commissione
Politiche dell'Unione europea: il nuovo comma 1 dell'articolo 21 R.S. dispone infatti che i Gruppi
designano i propri rappresentanti nelle singole Commissioni permanenti in ragione di «uno ogni
quattordici iscritti» (e non più tredici come precedentemente disposto).
Si introduce pertanto una totale equiparazione della 14a Commissione a tutte le altre Commissioni
permanenti. La nuova composizione, originaria e non più derivata, ha comportato - nella visione
adottata dalla Giunta e dal relatore - un corrispettivo ampliamento delle sue competenze: in primo
luogo, grazie ad una modifica approvata in Assemblea108 all'articolo 23 R.S. è stata estesa la possibilità di
esaminare in sede referente anche «sugli altri disegni di legge [...] recanti disposizioni urgenti per
l'attuazione di obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea e per l'esecuzione di sentenze
della Corte di Giustizia dell'Unione europea»109. Si tratta, come è evidente, di una estensione della
competenza referente della 14a Commissione anche ai cd. decreti-legge per l'attuazione del diritto
dell'Unione europea, per la verità oggi meno frequenti di un tempo: stante il tenore letterale del
previgente comma 2 dell'articolo 23 R.S., infatti, in Senato tali provvedimenti, pur ove recassero un

105 Si ricorda infatti che con le modifiche al Regolamento del 1988 era stata istituita una «Giunta per gli affari delle
Comunità europee», trasformata in Commissione permanente solo con le modifiche regolamentari del 6 febbraio
2003.
106 Su tale sistema la dottrina aveva peraltro avuto modo di esprimere un certo apprezzamento. V. ad esempio N.

LUPO, I Parlamenti nazionali nell’Unione europea e il principio di sussidiarietà: qualche suggestione per la Camera dei deputati, in
Amministrazione in cammino, 2014, p. 6, il quale osserva che « proprio dal punto di vista del riparto dei ruoli tra
Commissioni di merito e Commissione politiche dell’Unione europea quel modello mi pare meglio riuscito, perché più
coerente con l’effettivo sviluppo delle forme di coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale
europeo, per come risultanti dalle due relazioni in esame».
107 Viene inoltre abrogato anche il comma 4-bis dell’articolo 21, ai sensi del quale la composizione della Commissione

dovesse essere formata «[…] da tre Senatori appartenenti a ciascuna delle Commissioni 1ª, 3ª e 5ª e da due Senatori
appartenenti a ciascuna delle altre Commissioni permanenti».
108 Si tratta in particolare dell'emendamento 2.100 (testo 2) del relatore, Senato della Repubblica, Assemblea, 20

dicembre 2017, res. sten. pp. 52-53.


109 Si ricorda che la competenza in sede referente della Commissione Politiche dell'Unione europea si limitava, ai sensi

del previgente comma 2 dell'articolo 23 R.S. ai soli «disegni di legge comunitaria», ovvero ai disegni di legge che la
vigente normativa (legge n. 234/2012) individua nei disegni di legge europea e di delegazione europea. In sede di
riforma del Regolamento il Comitato ristretto, oltre a modificare alcune delle competenze della 14 a Commissione, ha
provveduto anche ad aggiornare la terminologia utilizzata dal Regolamento alle modifiche legislative intervenute, su
cui si veda oltre, paragrafo 6.

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contenuto del tutto analogo e sovrapponibile al disegno di legge comunitaria 110 fatta eccezione per i
profili di necessità e urgenza, erano assegnati alla Commissione Affari Costituzionali. 111

Con riferimento invece all'attività consultiva e di raccordo con l'attività legislativa dell'Unione europea
la riforma ha attribuito alla 14a Commissione una competenza esclusiva nella valutazione della verifica
del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità degli atti legislativi dell'Unione europea112. La
sempre maggiore incidenza della legislazione europea sull'ordinamento e l'introduzione con il Trattato
di Lisbona del controllo del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità da parte dei
Parlamenti nazionali, hanno infatti suggerito alla Giunta, da un lato, di codificare nel Regolamento le
prassi adottate negli ultimi anni per l'esame degli atti nella cd. fase ascendente;113 dall'altro, di attribuire
alla 14a Commissione un ruolo più specifico nel raccordo con l'Unione e nel controllo dell'esercizio del
suo potere normativo.114
Il nuovo articolo 144 del Regolamento in materia di esame degli atti normativi e degli atti di interesse
dell'Unione europea, infatti, disegna un sistema binario per l'esame degli atti preparatori della
legislazione europea. Nel sistema previgente, in cui la normativa di riferimento era stata integrata
ampiamente da prassi e lettere circolari del Presidente del Senato115, l'esame degli atti preparatori della
legislazione europea era affidato in via principale, sia per il controllo di sussidiarietà sia nell'ambito del
cd. dialogo politico, alla Commissione permanente di merito. La 14a Commissione era sempre richiesta
di esprimere il proprio parere ed esercitava un potere sostitutivo in caso di mancata conclusione
dell'esame da parte della Commissione di merito nei termini previsti116.

110 Il tema si pone oggi, evidentemente, solo per il disegno di legge europea, non potendo il decreto-legge recare
deleghe legislative.
111 V. ad esempio il disegno di legge 1784 della XVI legislatura, di conversione del decreto-legge 25 settembre 2009, n.

135, recante disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze della Corte di
giustizia delle Comunità europee.
112 Si recepiscono così le molteplici sollecitazioni a ridefinire le competenze della Commissione Politiche dell'Unione

europea attribuendole maggiori poteri nella fase ascendente rispetto alle Commissioni di merito, tra gli altri M.T.
NIGRO, Parlamento e Unione europea, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), La riforma dei regolamenti
parlamentari alla prova della XVI legislatura, op. cit., p. 175.
113 Su cui v. in particolare M. ARMANNO, Il Parlamento italiano e le dinamiche di rafforzamento del ruolo dei parlamenti

nazionali nei processi di formazione degli atti comunitari, in S. PAJNO, G. VERDE (a cura di), Studi sulle fonti del diritto italiano,
Milano, 2010, pp. 67 e ss.
114 Sulla fase ascendente in generale si vedano anche le considerazioni di D. CODUTI, La partecipazione dell'Italia alla

cosiddetta fase ascendente dei processi decisionali comunitari: il ruolo del Parlamento, in AA.VV., Studi in onore di Vincenzo Atripaldi,
Napoli, 2010, Vol. 1, pp. 383-406.
115 Ci si riferisce alle lettere circolari del Presidente del Senato del 28 giugno e 6 ottobre 2006, del 1° dicembre 2009 e

della più recente circolare del 5 febbraio 2016.


116 Nella prassi, peraltro, gli stessi atti preparatori della legislazione europea venivano assegnati alla Commissione di

merito competente sia per l'esame del rispetto del principio di sussidiarietà, sia per il dialogo politico: quando la
Commissione rendeva il proprio parere sulla sussidiarietà scaduto il termine delle otto settimane fissato dal Protocollo
n. 2 annesso al Trattato di Lisbona il parere era "trasformato" automaticamente in un parere sul merito dell'atto
nell'ambito del dialogo politico.

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La riforma del Regolamento, pur codificando alcune delle prassi utilizzate dalle Commissioni nell'esame
degli atti della cd. fase ascendente117, ha introdotto una netta separazione tra l'esame dell'atto legislativo
dell'Unione sotto il profilo del merito e sotto il profilo, invece, del rispetto dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità che, ai sensi dell'articolo 5 TUE, devono sempre delimitare l'esercizio delle competenze
dell'Unione europea118.
Coerentemente, infatti, il primo periodo del comma 1-bis del nuovo articolo 144 dispone che «I progetti
di atti legislativi dell'Unione europea sono deferiti alle Commissioni, nelle materie di loro competenza»
(esame nell'ambito del dialogo politico). Il secondo periodo, invece, prescrive che «Spetta alla 14 a
Commissione permanente la verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, in
conformità ai Trattati europei» (esame per la verifica del rispetto del principio di sussidiarietà) 119.
Per evitare l'espressione di pareri contrastanti in ordine al rispetto dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità, il nuovo comma 5-bis dispone inoltre che ove la Commissione di merito riscontri
possibili violazioni del principio di sussidiarietà, deve rimettere tale aspetto all'esame della Commissione
Politiche dell'Unione europea120.
Il comma 5-ter dell'articolo 144 R.S., introdotto dalla riforma deve essere letto proprio in relazione
all'introduzione di una competenza esclusiva della 14a Commissione nella verifica del rispetto dei
principi di sussidiarietà e proporzionalità nell'esercizio della funzione legislativa: nel caso in cui la 14a
Commissione abbia riscontrato la violazione del principio di sussidiarietà da parte di un atto legislativo
dell'Unione europea121 la questione potrà essere esaminata dall'Assemblea su richiesta del Governo o di
un quinto dei componenti della stessa 14a Commissione.

117 Costituisce, ad esempio, codificazione di una prassi la previsione del nuovo comma 2-bis dell'articolo 144 R.S. ai
sensi del quale «Nel caso in cui un documento approvato si riferisca a progetti di atti legislativi dell'Unione europea o
ad altri atti trasmessi dalle istituzioni dell'Unione europea, il Presidente del Senato lo trasmette, inoltre, ai Presidenti
del Parlamento europeo, del Consiglio dell'Unione europea e della Commissione europea».
118 Il nuovo articolo 144 R.S. rappresenta una parziale risposta alle ripetute sollecitazioni della dottrina circa la

necessità di adeguare i regolamenti parlamentari al nuovo ruolo dei Parlamenti nazionali conseguente alle innovazioni
introdotte dal Trattato di Lisbona, cfr. N. LUPO, "Codificazione" dei precedenti o valorizzazione della Camera? I presupposti
dell'ipotesi di riforma del Regolamento della Camera e alcune possibili integrazioni, Osservatorio sulle fonti, 2014, n. 1, p. 3; G.
RIVOSECCHI, La riforma dei regolamenti parlamentari dopo il Trattato di Lisbona: un’occasione mancata, Osservatorio sulle
fonti, 2009, n. 3.
119 Resta comunque fermo il potere sostitutivo della 14a Commissione previsto in caso di inerzia della Commissione di

merito dal comma 5 dell’articolo 144 R.S.


120 Nella versione previgente dell'articolo 144 R.S. la 3a Commissione permanente era, insieme alla 14a, sempre

richiesta di esprimere il proprio parere su tutti gli atti e relazioni dell'Unione europea. La riforma elimina questa
competenza consultiva generale obbligatoria e la mantiene per i soli atti previsti al comma 4, ovvero gli atti riguardanti
«le istituzioni o la politica generale dell'Unione europea».
121 Nella prassi, peraltro, non sono stati frequenti i casi in cui le Commissioni parlamentari hanno riscontrato la

violazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

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La Commissione Politiche dell'Unione diviene insomma il centro nevralgico di coordinamento del
Senato con l'attività legislativa dell'Unione europea122: per questa ragione il comma 1-ter, introdotto ex
novo, dispone che è sempre tale Commissione a richiedere al Presidente del Senato di comunicare al
Governo, ai fini della apposizione della riserva di esame parlamentare nella procedura legislativa
europea, l'avvio dell'esame degli atti dell'Unione europea.

5. La razionalizzazione della discussione.


Uno dei complessi normativi di maggior rilevanza della riforma organica del Regolamento del Senato è
certamente rappresentato dall'articolo 3, che reca disposizioni per la semplificazione e razionalizzazione
dei lavori. Si tratta dell'aspetto sul quale è stata probabilmente più ampia la condivisione tra le forze
rappresentate in seno al Comitato ristretto e successivamente nell'ambito della Giunta per il
Regolamento.
La previsione di innovazioni atte a ridurre i tempi e le occasioni di intervento, tanto su aspetti di merito
che su questioni strettamente procedurali, si è resa necessaria per scongiurare l'utilizzo a fini
ostruzionistici e strumentali che in passato tali spazi di discussione consentivano. Anche la possibilità di
attivare strumenti che nella sistematica regolamentare erano intesi quali momenti di contributo del
singolo parlamentare alla miglior redazione dei testi legislativi ed in generale al più corretto svolgimento
della discussione, sono stati, come si vedrà tra breve, disciplinati in senso più restrittivo attraverso un
contingentamento che ha come base non più il singolo senatore, quanto il Gruppo di appartenenza.
Per quanto il Regolamento del Senato, anche nel sedimentarsi della sua applicazione in concreto, avesse
già nelle norme che disciplinano la programmazione dei lavori uno dei maggiori punti di forza ed
innovatività, in grado di consentire alla maggioranza di concludere l'esame degli argomenti iscritti al
calendario entro il termine prestabilito,123 e pertanto già da tempo perfettamente in grado di offrire nei

122 Si segnala inoltre che il nuovo comma 6-ter dell'articolo 144 R.S. introduce espressamente la partecipazione delle
Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome nell'esame degli atti preparatori della legislazione
europea. Il coinvolgimento e il coordinamento con le posizioni espresse anche dagli altri enti costitutivi della
Repubblica, che possono presentare documenti da trasmettere alle Commissioni permanenti, rappresenta sicuramente
un primo strumento di coinvolgimento delle assemblee regionali nel processo decisionale europeo Cfr. anche G.
RIVOSECCHI La riforma dei regolamenti parlamentari, op. cit., 2009, pp. 9-10.
123 Cfr. art. 55, comma 5, del Regolamento. Più in generale, sul progressivo sedimentarsi nel Regolamento del Senato di

istituti nati dalla prassi e successivamente stabilizzatisi fino, in taluni casi, ad acquisire un riconoscimento formale in
disposizioni scritte, v. E. SERAFIN, L'evoluzione del regolamento del Senato come prodotto dell'esperienza, in A. MANZELLA
(a cura di), I regolamenti parlamentari a quarant'anni dal 1971, Bologna, 2012, pp. 77-78. L’istituto della c.d. ghigliottina
trovò spazio in una decisione della Conferenza dei Capigruppo del 30 novembre 1996, che fece leva proprio sul
combinato disposto degli articoli 55, comma 5 e 78, comma 5. Alla Camera, si dovette attendere la seduta del 29
gennaio 2014. Cfr. F. S. MARINI, Il voto a data certa, in F.S. MARINI, G. SCACCIA, (a cura di) Commentario alla riforma
costituzionale del 2016, Napoli, 2016, p. 125. V. anche R. DICKMANN, Alcune considerazioni sull’istituto del “voto a data
certa”, in Federalismi.it, 2016, n. 6.

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fatti il tanto evocato “voto a data certa”, ulteriori innovazioni hanno riguardato anche tali aspetti,
contribuendo ad ammodernare in misura ancor più significativa la struttura del Regolamento stesso.
Segnatamente, con la riforma si è ritenuto di rafforzare il decentramento nell'esercizio del potere
legislativo presso le Commissioni permanenti, riservando ai loro lavori (ma anche alle Commissioni
bicamerali), uno spazio estremamente ampio, pari a due settimane ogni mese, non coincidenti con i
lavori dell'Assemblea. L'attribuzione di un ambito di autonomia così vasto nell'esercizio dell'attività dei
collegi minori si comprende nel combinato disposto del nuovo comma 2 dell'articolo 53 R.S. con le
innovazioni introdotte dall'articolo 2 della riforma organica del Regolamento il quale, ricorrendone i
presupposti e le condizioni, stabilisce una tendenza preferenziale per l'assegnazione dei disegni di legge
in sede decentrata, nella forma della deliberante o della redigente.
La semplificazione e la razionalizzazione hanno tenuto conto delle opposizioni anche attraverso il
rafforzamento di alcuni istituti precedentemente previsti dal Regolamento del Senato i quali,
nell'applicazione concreta, si erano tuttavia dimostrati più enunciazioni di principio che strumenti
realmente efficaci. La precedente previsione della destinazione esclusiva di almeno quattro sedute ogni
due mesi per l'esame di disegni di legge e documenti presentati e fatti propri dai Gruppi di
opposizione124 è stata infatti sostituita dall'inserimento "di diritto" nel programma dei lavori dei disegni
di legge e degli atti di indirizzo e di sindacato ispettivo, sottoscritti da almeno un terzo dei senatori. In
tal caso, l'inserimento nel programma dei lavori avrà luogo quale «argomento immediatamente
successivo a quelli la cui trattazione ha già avuto inizio» in ragione di uno ogni tre mesi. Per quanto a
prima vista la nuova formulazione inserita all'articolo 53, comma 3 del Regolamento, possa risultare
meno incisiva rispetto alla precedente, occorre tener presente che questa non aveva mai trovato
sostanziale applicazione, in considerazione del ruolo preminente esercitato dalla Conferenza dei
Capigruppo nella programmazione dei lavori.
Nonostante la capacità di indirizzo della Conferenza permanga con riguardo allo strumento più
puntuale nella definizione dell'agenda parlamentare, rappresentato dal Calendario, l'inserimento di
diritto nel programma, che costituisce in ogni caso la cornice nella quale il Calendario viene
predisposto, determina comunque un indubbio rafforzamento dello statuto delle opposizioni, sia pur
temperato dalla richiesta di un quorum di una certa rilevanza. Ed infatti, al successivo articolo 55 R.S.,
che disciplina il Calendario, viene inserita una disposizione in base alla quale la Conferenza dei
Capigruppo fissa la data entro cui i disegni di legge, gli atti di indirizzo e gli atti di sindacato ispettivo,
sottoscritti da almeno un terzo dei senatori e inseriti nel programma dei lavori ai sensi dell'articolo 53,

124Su cui v. A. SAITTA, L'oscillazione del pendolo: maggioranza e opposizioni nella democrazia costituzionale italiana, Milano,
2004, p. 107; L. STROPPIANA, Le più recenti modifiche ai regolamenti parlamentari: una prima rassegna, in Quaderni
costituzionali, 1999, n. 2, p. 425.

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comma 3, R.S., debbono essere posti in votazione o svolti, con ciò assicurando per la prima volta un
esito certo anche alle proposte dell'opposizione.
Un'altra innovazione di estremo interesse rispetto allo svolgimento tradizionale dei lavori del Senato è
caratterizzata dalla previsione (art. 55, comma 2) in base alla quale per ogni giorno di seduta previsto dal
Calendario, l'Assemblea si riunisce di regola una sola volta. Si tratta di una disposizione volta a rendere
stabile una prassi già ampiamente utilizzata nei momenti di maggiore intensità dei lavori parlamentari,
per i quali si aveva avuto modo di apprezzare la maggiore efficienza determinata dal non dover
procedere alla lettura e alla votazione, talvolta con connesso dibattito, sul processo verbale, prevedendo
una semplice sospensione dei lavori. Tale modifica risulta strettamente correlata alle innovazioni
introdotte all'articolo 60 del Regolamento, concernente il processo verbale, nel quale viene ora stabilito
che in caso di votazione su di esso non possa più essere richiesta la verifica del numero legale.
Con riguardo poi al Calendario - il quale come si è detto in precedenza costituisce per definizione lo
strumento di programmazione della Conferenza dei Capigruppo125 - è stata eliminata la possibilità, quasi
costantemente piegata a finalità ostruzionistiche, di presentare proposte di modifica da parte di ciascun
senatore, in quanto viene ora introdotto un contingentamento che limita la possibilità di proporre
modifiche ad un senatore per Gruppo.
La riforma organica ha introdotto ulteriori innovazioni volte ad assicurare una maggiore effettività
nell'esame dei disegni di legge di iniziativa popolare, per i quali la semplice previsione di un termine per
l'inizio dei lavori in Commissione, non superiore ad un mese dal deferimento, si era nei fatti rivelata
ampiamente insufficiente a garantirne la conclusione e la successiva discussione in Assemblea. Viene
infatti ora precisato, al comma 3 dell'articolo 74 R.S., che l'esame in Commissione debba essere
concluso entro tre mesi dall'assegnazione, decorsi i quali il disegno di legge viene iscritto d'ufficio nel
Calendario dei lavori dell'Assemblea. Proprio perché l'iscrizione d'ufficio si verifica prima che la
Commissione abbia concluso il proprio esame, in questo caso l'Assemblea discuterà sul testo dei
proponenti e non trovano spazio questioni incidentali, ad eccezione di quelle ammesse dalla Presidenza
in quanto giustificate da nuovi elementi emersi dopo l'inizio del dibattito.

5.1. In particolare: la dichiarazione d'urgenza.


Per quanto concerne l’istituto della dichiarazione d'urgenza, anche in questo caso la proposta della
Giunta per il Regolamento è stata rivolta ad assicurare maggior efficacia ad una procedura che si era
mostrata priva di concreti effetti pratici, operando esclusivamente sulla riduzione dei termini, che
venivano dimezzati sempre che non fossero già decorsi, nel qual caso essa assumeva un carattere ancor

125Su cui si veda A. CIANCIO, I gruppi parlamentari: studio intorno a una manifestazione del pluralismo politico, op. cit., pp. 164
e ss.

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più evanescente, risolvendosi in una deliberazione che pur potendo connotarsi per un significato
politico non determinava alcuna conseguenza pratica.126
Il nuovo comma 1 dell'articolo 77 R.S. prevede ora che la dichiarazione d'urgenza possa essere richiesta
da parte di un decimo dei componenti dell'Assemblea127 in relazione ad un disegno di legge o in
generale ad un affare che debba essere discusso dall'Aula. La richiesta di urgenza prevede la fissazione
di un termine per l'inizio dell'esame in Aula e se approvata determina l'iscrizione di diritto nel
programma dei lavori «in modo da assicurare il rispetto del termine fissato».
Per quanto il nuovo articolo 77 definisca un quorum per la presentazione della richiesta più alto che in
passato, al fine di garantire il corretto svolgimento dei lavori in Assemblea è stato assai opportunamente
inserito un periodo che attribuisce al Presidente il compito di fissare la seduta di trattazione della
richiesta, tenuto conto degli argomenti iscritti in Calendario. Pur essendo un istituto profondamente
rafforzato dalle modifiche regolamentari, resta intatta la natura di deliberazione squisitamente
procedurale della dichiarazione d'urgenza ed è pertanto coerente la conservazione della discussione
limitata ad un oratore per Gruppo e la votazione per alzata di mano.

5.2. La verifica dei presupposti di necessità ed urgenza per i decreti-legge.


L'articolo 3 della riforma organica ha modificato in modo assai significativo anche un istituto quale il
giudizio sulla sussistenza dei presupposti di necessità e urgenza dei decreti-legge, previsto all'articolo 78
R.S. e conservato, come è noto, solo presso il Senato. 128
Poiché l'esame su tali presupposti straordinari risultava tra gli istituti più frequentemente utilizzati in
modo strumentale per finalità ostruzionistiche ed era in ogni caso inevitabilmente caratterizzato da un
giudizio di carattere politico, 129 la sua disciplina è stata pressoché interamente riscritta. In primo luogo,
la valutazione sulla sussistenza o meno dei requisiti di un provvedimento d'urgenza viene attribuita
direttamente all'Assemblea, presso la quale, entro cinque giorni dall'annuncio di presentazione o di
trasmissione al Senato del disegno di legge di conversione, un Presidente di gruppo o dieci senatori
possono presentare una proposta di questione pregiudiziale nonché, ove la Presidenza ne ritenga i
termini compatibili con il procedimento di conversione, una questione sospensiva.
Coerentemente con le modifiche introdotte, come si vedrà di seguito, anche nella disciplina generale
delle questioni incidentali, è comunque previsto che le pregiudiziali e sospensive "di costituzionalità"

126 V. ad esempio Senato della Repubblica, Assemblea, 8 agosto 2013, res. sten, p. 65.
127 In luogo della precedente disciplina che attribuiva l'attivazione della procedura al proponente di un disegno di legge
o di un documento al Presidente della Commissione competente ovvero da otto senatori.
128 Inizialmente previsto anche all’articolo 96-bis R.C., l’istituto è stato soppresso con la riforma del 1997.
129 V. sul punto le considerazioni di A. MANNINO, Diritto parlamentare, op. cit., p. 263, il quale osserva che tale

strumento «non poteva non fallire nel suo scopo di contrastare il fenomeno della proliferazione dei decreti-legge,
perché affidava ad organi politici una valutazione di natura prettamente giuridico-costituzionale».

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possano essere presentate nel limite ciascuna di una per Gruppo. Una volta avanzate, la discussione
congiunta e la deliberazione su di esse viene posta all'ordine del giorno entro il termine fissato dalla
Presidenza, tenuto conto degli argomenti iscritti nel Calendario. Tale precisazione, inserita nel corso del
successivo esame in Assemblea della proposta della Giunta, ha l'evidente fine di consentire alla
Presidenza i necessari margini di flessibilità, ad esempio nel caso in cui il disegno di legge di
conversione sia stato presentato al Senato durante l'aggiornamento dei lavori. In ogni caso, l'esame delle
questioni incidentali, anche se attivate sui presupposti di necessità e di urgenza dei decreti-legge, ha
valore conclusivo e nell'ulteriore corso della discussione dei disegni di legge di conversione è pertanto
preclusa la presentazione di ulteriori questioni pregiudiziali o sospensive.

5.3. Le questioni incidentali e la proposta di non passaggio all’esame degli articoli.


Le norme di razionalizzazione e semplificazione della discussione hanno interessato anche istituti tra i
più risalenti del diritto parlamentare, quali le questioni incidentali e la proposta di non passaggio
all’esame degli articoli, senza tuttavia intaccarne in modo realmente significativo la natura ed i principali
elementi di distinzione.
La questione pregiudiziale e la questione sospensiva rientrano infatti nel novero delle questioni
incidentali sostanziali130, di generale applicazione e non limitate al solo procedimento legislativo, mentre
la proposta di non passare all’esame degli articoli costituisce un retaggio dell’antico ordine del giorno
puro e semplice, in precedenza anch’esso di generale applicazione e successivamente limitato dai
regolamenti parlamentari del 1971 alla sola ipotesi di discussione di testi redatti in articoli.
La proposta di non passaggio all'esame degli articoli è un mezzo con il quale non si vuole impedire il
dibattito su un certo disegno di legge - che è invece l'effetto tipico dell'accoglimento di una questione
pregiudiziale - bensì ottenere che, una volta esaminato nei suoi aspetti generali, l'esame dello stesso non
abbia seguito131. Nonostante si ritenga diffusamente che l'approvazione del "non passaggio" equivalga
nella sostanza all'approvazione di una pregiudiziale132, le differenze nella natura dei due istituti si
riflettono sia con riguardo al regime procedurale che, almeno in parte, negli effetti.

130 V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, op. cit., p. 544.
131 M.L. MAZZONI HONORATI, Lezioni di diritto parlamentare, Torino, 1999, III ed., 1999, p. 243, che osserva in
particolare che tra i due strumenti «soprattutto è diversa la ratio, perché la pregiudiziale è strumento procedurale che
tende ad impedire la discussione (e infatti è votata generalmente prima di essa), la proposta (o l'ordine del giorno) di
non passaggio agli articoli ha carattere sostanziale perché è votata dopo la discussione ed, entrando nel merito, esprime
un giudizio negativo».
132 V. LIPPOLIS, Il procedimento legislativo, in T. MARTINES e altri, Diritto parlamentare, Milano, 2011, pp. 295-296. V.

anche sul punto P. CASTALDI., La fase preliminare del procedimento legislativo: l'assegnazione dei progetti di legge alle commissioni,
in Il Parlamento della Repubblica - Organi, procedure, apparati, Roma, 1987, p. 289. V. anche Camera dei deputati,
Assemblea, 27 marzo 1985, res. sten, p. 26505.

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In particolare, la questione pregiudiziale - alla quale va equiparata la questione sospensiva sine die133 la
quale, se presentata, va posta in votazione assieme alla pregiudiziale134 - proprio in quanto ha il fine di
impedire o troncare la discussione del disegno di legge, può essere presentata e discussa prima che
abbia inizio la discussione generale, a meno che non sia giustificata da fatti sopravvenuti 135, mentre la
proposta di non passaggio all'esame degli articoli può essere esaminata solo dopo che la discussione
generale sia stata chiusa, poiché volta ad escludere l'esame e la votazione del contenuto del
provvedimento. Tutt’al più, la sua eventuale proposizione prima delle repliche determinava, in virtù
dell’espresso rinvio all’articolo 95 del Regolamento oggi espunto dalla riforma organica, la necessità di
illustrarne le motivazioni in sede di discussione generale.
Inoltre, solo per la proposta di non passaggio possono aversi vere e proprie "dichiarazioni di voto",
eventualmente anche in dissenso dallo schieramento di appartenenza, laddove per la pregiudiziale può
svolgersi unicamente una discussione limitata (non più di uno per Gruppo, e per non più di dieci minuti
ciascuno), che resta tipica delle deliberazioni a carattere procedurale136.
È questa la ragione per cui per la pregiudiziale – e per la sospensiva - era prevista la sola votazione per
alzata di mano, laddove per la proposta di non passaggio all'esame degli articoli, trattandosi comunque
di una particolare species di ordine del giorno, poteva essere richiesto il voto nominale con procedimento
elettronico così come, ricorrendone i presupposti, il voto a scrutinio segreto.137 Il carattere di merito
dell'ordine del giorno di non passaggio all'esame degli articoli, contrapposto al carattere tutto
procedurale della questione pregiudiziale trovava un ulteriore riscontro sotto un profilo oggi
ampiamente superato,138 meritevole tuttavia di un breve cenno: in occasione dell'esame di disegni di

133 La sostanziale identità di effetti prodotti tra pregiudiziale e sospensiva sine die è chiarita in modo efficace in F.
RACIOPPI, I. BRUNELLI, Commento allo Statuto del Regno, op. cit., vol. III, p. 126.
134 Cfr. R. MORETTI, Le sedute di Assemblea e delle Commissioni, in T. MARTINES e altri, Diritto parlamentare, Milano,

2011, p. 209.
135 Anche sotto il Regolamento del 1948 vi sono stati alcuni casi nei quali la questione pregiudiziale (o anche

sospensiva) è stata proposta dopo l'inizio della discussione generale, determinandone la temporanea interruzione. Cfr.
Senato della Repubblica, Assemblea, 27 febbraio 1968, res. sten, p. 45234, relativa alla presentazione di una sospensiva;
14 dicembre 1965, res. sten, p. 20313, nel corso della quale una questione pregiudiziale è stata presentata dopo la chiu-
sura della discussione generale e lo svolgimento degli ordini del giorno.
136 Cfr. gli articoli.55, commi 3 e 7, 56, comma 3, e 92 del Regolamento del Senato.
137 Dalla diversa natura e dal differente regime procedurale previsto per i due istituti deriva una conseguenza assai

significativa: in caso di approvazione di una proposta di non passaggio all'esame degli articoli il Senato si esprime nel
merito, all'esito di una discussione generale e delle conseguenti repliche del relatore e del rappresentante del Governo,
laddove invece l'approvazione di una pregiudiziale, pur determinando anch'essa una reiezione suscettibile di
applicazione analogica per gli effetti di cui all'articolo 76 del Regolamento, esprime una valutazione preliminare, con la
quale tale reiezione viene deliberata prima ancora di discutere. Pertanto al Senato un disegno di legge respinto
attraverso l'accoglimento di una questione pregiudiziale - e non solamente un atto che lo riproduca in tutto o in parte -
potrà essere, decorsi i sei mesi, nuovamente assegnato alle competenti Commissioni.
138 A seguito del parere della Giunta per il Regolamento del 16 novembre 1988, in base al quale «Una volta esaurita la

fase preliminare di controllo dei requisiti prescritti dalla Costituzione e dalla legislazione vigente per l'emanazione dei
decreti-legge, nella discussione dei disegni di legge di conversione è comunque proponibile la questione pregiudiziale -

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legge di conversione si riteneva che lo strumento più corretto per proporre la reiezione in blocco del
provvedimento fosse proprio l'ordine del giorno di non passaggio, e non la pregiudiziale, in quanto « il
Senato, se approvasse la pregiudiziale, verrebbe a respingere il decreto-legge, che è già entrato
nell'ordinamento giuridico, senza nemmeno discuterlo, ciò che non sembra idoneo, logico e giusto al
139
lume del semplice buon senso» . Si tratta del resto di un’opinione ancor più superata alla luce della
nuova formulazione dell’articolo 78 del Regolamento, che ha sostituito il giudizio sulla sussistenza dei
requisiti di necessità ed urgenza dei decreti-legge proprio con la possibilità di presentare questioni
incidentali, sia pur nel rispetto di termini speciali.
Le innovazioni introdotte dalla riforma alla disciplina dei due istituti concernono aspetti rilevanti sotto il
profilo della semplificazione, limitando ad un senatore per Gruppo la possibilità di presentare tanto
proposte di questione pregiudiziale e sospensiva, quanto proposte di non passare all’esame degli articoli.
Vi è in effetti anche un avvicinamento – o più correttamente un vero e proprio rovesciamento - sotto il
profilo delle modalità di votazione. Infatti, in base al regolamento previgente le questioni pregiudiziali e
sospensive venivano poste in votazione necessariamente per alzata di mano. Anche la proposta di non
passaggio agli articoli era votata per alzata di mano, salvo che 15 senatori ne chiedessero il voto
nominale a scrutinio elettronico, o 20 senatori, ricorrendone i presupposti, richiedessero lo scrutinio
segreto. A seguito della riforma le questioni incidentali di cui all’articolo 93 del Regolamento sono oggi
invece sempre poste in votazione con scrutinio nominale simultaneo, mentre per il non passaggio viene
mantenuto il regime precedente140.
Con riguardo poi al non passaggio agli articoli è stato soppresso il rinvio alle disposizioni che
regolavano gli ordini del giorno «in quanto applicabili». Sotto questo aspetto, non essendo dubitabile

ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento - anche con riferimento ad ogni possibile profilo di costituzionalità, ivi
compreso quello relativo al difetto dei presupposti costituzionali di necessità e di urgenza»
139 Così l'intervento del Presidente Merzagora in Senato della Repubblica, Assemblea, 5 maggio 1965, res. sten, p.

15108. La questione è ormai da tempo risolta in senso opposto, in quanto in Senato la questione pregiudiziale è oggi
pacificamente ritenuta ammissibile anche per i disegni di legge di conversione di decreti-legge. Cfr. Senato della
Repubblica, Assemblea, 9 dicembre 1970, res. sten, pp. 19344 e ss. Il caso probabilmente più noto è quello verificatosi
nel corso della XV legislatura in occasione dell'esame del disegno di legge di conversione del decreto-legge 29
settembre 2006, n. 261, recante interventi urgenti per la riduzione del disagio abitativo in favore di particolari categorie
sociali. In tale occasione, infatti, la proposta di questione pregiudiziale fu approvata, determinando la reiezione del
provvedimento, v. Senato della Repubblica, Assemblea, 25 ottobre 2006, res. sten, pp. 2 e ss.
140 Sembra pertanto in linea di principio doversi escludere la possibilità di sottoporre al voto segreto una proposta di

questione pregiudiziale o sospensiva, essendo ora previsto all’art. 93, comma 5, R.S. un regime speciale, che ha luogo
con votazione «nominale con scrutinio simultaneo» secondo quanto previsto dal successivo art. 115, non modificato
dalla riforma. Si tenga conto del fatto che il Regolamento non pone a questo fine alcuna distinzione tra questione
pregiudiziale, produttiva di effetti reiettivi, sia pur meno definitivi di una proposta di non passaggio agli articoli, e
questione sospensiva, i cui effetti sono temporanei per definizione. Anche l’impostazione più restrittiva del nuovo
articolo 113, commi 4 e 4-bis, unitamente alla possibilità di presentare un ordine del giorno di non passaggio agli
articoli – questo sì, indiscutibilmente sottoponibile al voto segreto, in quando deliberazione di merito il cui
accoglimento ha carattere definitivo – rende preferibile un’interpretazione letterale del regime di votazione ora
previsto per le questioni incidentali, ammettendo pertanto lo scrutinio segreto solo per il non passaggio agli articoli ed
eventualmente il voto finale, sempre che sussistano le condizioni di cui all’articolo 113, comma 7, R.S..

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che la natura del non passaggio agli articoli, a prescindere dal richiamo espresso o meno, resti
comunque da ricercare nella categoria degli ordini del giorno, tale soppressione produce il solo effetto
di non rendere più necessaria l’illustrazione delle proposte di non passaggio all’esame degli articoli in
sede di discussione generale.141

5.4. La riduzione dei tempi di intervento. Le questioni procedurali.


In generale, con la riforma del Regolamento il Senato ha adottato misure volte a semplificare e ad
accelerare profondamente lo svolgimento della discussione. A tale proposito, sono stati rimodulati i
tempi attribuiti per gli interventi dei senatori, in quanto i venti minuti precedentemente previsti, sia in
Assemblea che in Commissione per la discussione generale e le repliche - ordinariamente attribuiti
anche per lo svolgimento delle relazioni - sono stati dimezzati. La facoltà del Presidente di ampliare la
durata di tali interventi fino a sessanta minuti è stata ridotta a trenta.
Sono stati significativamente diminuiti anche i tempi per i richiami strettamente procedurali (su tutti
quelli al Regolamento, per l'Ordine del giorno, per l'ordine delle discussioni o delle votazioni di cui
all'art. 92 R.S.), che sono stati portati a soli cinque minuti e non sono mancati casi di riduzione ancor
più drastica, come nel caso della richiesta di votazione per parti separate, la cui durata è ora consentita
per un massimo di tre minuti. Parallelamente, è stato modificato anche l'art. 109, in materia di annunci e
dichiarazione di voto. In particolare, sembrerebbe a prima vista scomparso l'annuncio di voto come
istituto generale, previsto prima di ogni votazione per alzata di mano attraverso una dichiarazione non
motivata, con la quale il senatore preannuncia unicamente la propria intenzione di voto, in quanto la
riforma ha soppresso il comma 1 dell'articolo 109 R.S.
A ben vedere, tuttavia, l'istituto dell'annuncio di voto resta previsto per il caso specifico delle votazioni
sul processo verbale, in quanto il comma 3 dell'articolo 60 non risulta modificato. Inoltre, è stato
aggiunto un comma 2-bis all'articolo 109, nel quale si prevede che in tutti i casi di discussione limitata e
di annunci o dichiarazioni di voto per i quali è previsto un solo intervento per Gruppo, tale limite si
applichi anche al Gruppo misto. Qualora poi le richieste di intervento dei senatori appartenenti a tale
Gruppo siano più di una, è previsto un ampliamento a quindici minuti del termine a disposizione, che
può essere ripartito liberamente tra di essi.142

141 Per una ricostruzione storica ed un'analisi ricostruttiva del non passaggio agli articoli sia consentito rinviare a A.
CARBONI, Il non passaggio agli articoli: un istituto minore?, in Rassegna parlamentare, 2016, n. 3, pp. 549-585.
142 La disposizione conferma pertanto sul punto quanto già stabilito dalla Giunta per il Regolamento nel parere del 30

marzo 2004, che peraltro qualificava tale ampliamento quale facoltà attribuita alla Presidenza, apprezzate le circostanze
e in deroga alla disciplina generale.

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Non vi è peraltro corrispondenza tra l'annuncio di voto in occasione dell'approvazione del processo
verbale143, che sembra ancora riconosciuto a ciascun senatore, e quello di cui al nuovo comma 2-bis, che
fa invece riferimento ad annunci o dichiarazioni di voto per i quali è previsto un solo intervento per
Gruppo. Tuttavia, la conservazione dell'istituto del mero annuncio di voto va inquadrata nella generale
impostazione della riforma organica, che ha inteso ridisciplinare diversi istituti, come si è più volte
ribadito, al fine di scongiurarne un utilizzo strumentale. L'annuncio di voto può pertanto ancora trovare
spazio laddove sia lo stesso senatore, che pure potrebbe intervenire in sede di dichiarazione, a limitare il
proprio intervento alla semplice espressione delle proprie intenzioni di voto. Inoltre esso sembra
acquisire un nuovo e più specifico significato proprio alla luce dell'ampliamento di termine che l'ultimo
periodo del nuovo comma 2-bis prevede nel caso di senatori appartenenti al Gruppo misto. Poiché le
richieste di intervento potrebbero essere molteplici, alla luce di una disciplina in qualche modo
suscettibile di favorire la creazione di un Gruppo misto di consistenza numerica anche considerevole, in
questo caso il secondo periodo del citato comma 2-bis consente una sufficiente flessibilità, in grado di
dare spazio alla libera espressione di annunci di voto, fermo restando il rispetto di un limite temporale
massimo, fissato a quindici minuti.
Con riguardo invece alle vere e proprie dichiarazioni di voto, il nuovo comma 2 dell'articolo 109 riduce
da dieci a cinque minuti il tempo consentito, e fissa a tre minuti il tempo per le dichiarazioni in
dissenso. Viene tuttavia fatto salvo il termine di dieci minuti per le dichiarazioni di voto finale, in
considerazione della rilevanza più strettamente politica che esse generalmente assumono.

5.5 Ulteriori disposizioni di razionalizzazione (artt. 99-103).


L’articolo 3 della riforma reca ulteriori disposizioni volte alla semplificazione e razionalizzazione della
discussione, che hanno interessato gli articoli da 99 a 103 del Regolamento.
In particolare, è stato drasticamente ridotto da dieci a tre minuti il tempo per intervenire ove sia stata
proposta la chiusura anticipata della discussione generale. Si tratta di un dibattito a carattere
evidentemente procedurale – come risulta confermato dalla previsione di una conseguente votazione
per alzata di mano – per il quale resta comunque ferma l’attribuzione della possibilità di intervenire ad
un senatore per Gruppo. Per quanto generalmente il ricorso alla proposta di chiusura anticipata sia per
lo più verificato da parte della maggioranza per fronteggiare l’ostruzionismo dell’opposizione, non si
può escludere che esso possa essere attivato in determinati casi proprio dall’opposizione. In ogni caso,
la possibilità di intervenire garantita a ciascun Gruppo ha anche la funzione di poter organizzare le

143 Per il quale, lo ribadiamo, non è più consentita la richiesta di verifica del numero legale.

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necessarie contromosse, in un’ottica di tattica parlamentare, per fronteggiare eventuali iniziative “a
sorpresa”.

Con riguardo all’articolo 100 R.S., relativo all’esame degli articoli e al connesso regime di presentazione
degli emendamenti, la lettera del Regolamento è stata resa conforme alla prassi costantemente
osservata, tanto che la disposizione di cui al vecchio comma 3, in base al quale gli emendamenti
dovevano essere presentati «almeno ventiquattro ore prima dell’esame degli articoli a cui si riferiscono»
era considerata pressoché pacificamente caduta in desuetudine. Il termine per la presentazione degli
emendamenti è infatti ordinariamente fissato dalla Conferenza dei Capigruppo ovvero, ove necessario
in relazione ai tempi a disposizione, dalla Presidenza stessa.
Il nuovo comma 3 dell’articolo 100 stabilisce ora espressamente che gli emendamenti debbono essere
presentati per iscritto dal proponente nel termine stabilito dalla Presidenza o dalla Conferenza dei
Presidenti dei Gruppi parlamentari.
Proprio in ragione di quanto appena esposto, appare singolare la mancata correzione del comma 4, del
quale la sostanziale desuetudine è parimenti riconosciuta.144 È anzi piuttosto frequente, specialmente
all'inizio della legislatura, che un senatore, non di rado neoeletto, presenti tardivamente un
emendamento corredato da otto firme, ai sensi dell'articolo 100, comma 4, che ammette la
presentazione, nel rispetto di tale requisito, di emendamenti "fuori termine". Invariabilmente, la
Presidenza non ammette tale presentazione, ritenendo che la prassi abbia superato la formulazione
letterale del Regolamento. Infatti, il potere presidenziale di stabilire il termine di presentazione degli
emendamenti, previsto espressamente solo per la sessione di bilancio, (ai sensi dell’articolo 128, comma
5 R.S.) è oramai pacificamente riconosciuto ed esercitato per tutti provvedimenti.145

Le modifiche concernenti la votazione per parti separate, di cui all’articolo 102 R.S. circoscrivono,
coerentemente con l’impostazione seguita in altre disposizioni, la possibilità di avanzare una richiesta di
votazione per parti separate ad un senatore per Gruppo, che può illustrarla per non più di tre minuti. Si
tratta di una semplificazione considerevole, ove si consideri che la disciplina previgente consentiva

144 Cfr. Senato della Repubblica, Assemblea, 30 settembre 1998, res. sten, p. 16, in cui la Presidenza osserva che «per
consuetudine interpretativa immemorabile di questo consesso, il termine stabilito dalla Conferenza dei Capigruppo
supera il dettato di cui all’articolo 100, comma 4. È sempre stato interpretato così». V. anche sed. ant. 19 luglio 2000,
res. sten, p. 45.; sed. ant. 25 gennaio 2001, res. sten, pp. 2-3.
145 V. sul punto E. SERAFIN, L'evoluzione del regolamento del Senato come prodotto dell'esperienza, op. cit., p. 79, la quale

osserva in particolare che «non solo nessuno ha mai posto in discussione una simile evoluzione, ma essa stessa risulta
talmente condivisa, che nessuno ha mai nemmeno pensato di dover cambiare il "vecchio" articolo del regolamento,
caduto oramai in desuetudine».

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un’illustrazione per dieci minuti146 e, soprattutto, accordava la possibilità di avanzare richieste di voto
per parti separate in ipotesi a ciascun senatore, specialmente in caso di testi di particolare complessità.

È stata modificata anche la procedura prevista all’articolo 103 R.S., già oggetto delle riforme
regolamentari del 1988,147 concernente le correzioni e gli interventi di coordinamento formale,148 in
primo luogo attraverso una riduzione della possibilità di presentare proposte di coordinamento,
precedentemente riconosciuta al rappresentante del Governo o a ciascun senatore. Infatti il nuovo
testo dell’articolo 103, al comma 1, pur conservando tale opzione in favore dell’Esecutivo, circoscrive la
possibilità di avanzare proposte di coordinamento a «un senatore per ciascun Gruppo parlamentare»,
con l’evidente fine di precludere l’utilizzo di tale strumento in chiave ostruzionistica.149
La proposta di coordinamento ha in effetti la principale finalità di apportare le correzioni di forma
ritenute opportune con particolare riguardo, ove necessario, a «disposizioni già approvate che appaiano
in contrasto tra loro o inconciliabili con lo scopo della legge». D’altro canto, se è vero che il
Regolamento stesso sembra distinguere in modo piuttosto chiaro tra l’emendamento - che ha una
portata modificativa più pregnante ed investe in modo più evidente il merito dell’intervento
legislativo150 - e la proposta di coordinamento, la quale sembrerebbe poter intervenire su aspetti
strettamente redazionali151 in quanto esaminata dopo il voto dei singoli articoli, occorre tuttavia rilevare
che in determinati casi rientra nei poteri della Presidenza, anche sulla base delle attribuzioni di cui al
citato articolo 8 R.S., ammettere proposte ritenute necessarie per la correzione del testo, per quanto
non limitate ad aspetti di stretta redazione.
Il problema dell’ammissibilità del coordinamento formale è stato affrontato anche dalla Corte
costituzionale152 che, nel fissarne alcuni limiti e requisiti, ha in effetti riconosciuto la legittimità del

146 In virtù dell’applicabilità della norma generale di cui all’articolo 89, comma 2, R.S..
147 Per maggiori dettagli v. V. LIPPOLIS, Il procedimento legislativo, in T. MARTINES e altri, Diritto parlamentare, op. cit.,
pp. 306-308.
148 Sul coordinamento dei testi legislativi si veda in particolare M. AINIS, Il coordinamento dei testi legislativi, in Giur. cost.,

1993, pp. 1459 e ss.


149 Per un caso di presentazione di numerose proposte di coordinamento da parte di senatori dell’opposizione si veda,

su tutti, Senato della Repubblica, Assemblea, 23 dicembre 2010, ed in particolare res. sten p. 144, in cui la Capogruppo
Finocchiaro preannuncia, in sede di dichiarazione di voto, «110 votazioni per il coordinamento formale».
150 V. in particolare l’art. 100, comma 8, R.S., il quale stabilisce che il Presidente può «disporre che gli emendamenti

intesi ad apportare correzioni di mera forma siano discussi e votati in sede di coordinamento», e pertanto prima della
votazione finale.
151 Tanto ciò è vero che il vecchio testo dell’art. 103 R.S. inquadrava la votazione sulle proposte di coordinamento tra

quelle squisitamente procedurali, da effettuarsi per alzata di mano.


152 V. in particolare le sentenze n. 9 del 1959 (ed il relativo commento di F. MOHRHOFF, La competenza della Corte

costituzionale a controllare il procedimento di formazione delle leggi, in


Rassegna parlamentare, 1959, n. 4, pp. 122-143), n. 134 del 1969, n. 152 del 1982 e n. 292 del 1984.

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coordinamento, sia ove «autorizzato dalla Camera ed operato dalla Presidenza»153, sia ove questo sia
apportato «prima della votazione finale».154
Al Senato vi sono stati in effetti diversi casi di proposte di coordinamento aventi un forte contenuto
sostanziale.155 Tali proposte sono state correttamente ammesse dalla Presidenza, in primo luogo in virtù
del loro carattere necessitato, evocato proprio dall’articolo 103, comma 1, laddove fa riferimento a
disposizioni già approvate «inconciliabili con lo scopo della legge». Del resto, la Presidenza, proprio in
virtù dei poteri ad essa attribuiti dall’art. 8 R.S. non può certo precludere per il solo elemento formale
della conclusione dell’esame degli articoli - ed anzi è a nostro avviso tenuta ad ammettere - l’esame di
una proposta in grado di risolvere un’evidente contraddizione nella formulazione del testo. Altrettanto
doverosa, per converso, è la declaratoria di inammissibilità di una proposta con la quale si intenda porre
nuovamente in discussione, al di fuori dei casi previsti nell’art. 103, R.S., profili di merito dopo che gli
articoli del disegno di legge sono già stati posti in votazione.
Poiché anche alla proposta di coordinamento il Regolamento del Senato attribuisce carattere
procedurale, il vecchio testo dell’articolo 103 stabiliva, al comma 5, una discussione limitata ad un
oratore per Gruppo e la conseguente votazione per alzata di mano. Così come per la proposta di
questione pregiudiziale e sospensiva il nuovo testo prevede ora invece la votazione nominale, a
scrutinio simultaneo, anche per la proposta di coordinamento.156

Sempre con riferimento all’articolo 100 R.S., è stato inoltre modificato il comma 9, relativo alla
discussione su tutti gli emendamenti presentati ad uno stesso articolo. Ordinariamente questa specifica
discussione non veniva infatti quasi mai richiesta in quanto, nella maggior parte dei casi, prima di
passare all’espressione dei pareri del relatore e del Governo sugli emendamenti si svolge unicamente
una fase, spesso contenuta, di illustrazione delle proposte da parte dei presentatori.
Il quadro cambiava significativamente laddove all’ordine del giorno fossero inseriti provvedimenti
caratterizzati da accese contrapposizioni tra le varie forze politiche, non necessariamente in termini di
rapporto maggioranza-opposizione: in questo caso un istituto ordinariamente “dormiente” veniva

153 C. Cost., sent. n. 9 del 1959, su cui v. V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, op.
cit. p. 590.
154 C. Cost., sent. n. 292 del 1984. Peraltro alla Camera il coordinamento successivo, su autorizzazione dell’Assemblea,

è espressamente previsto dall’articolo 90 del Regolamento, mentre al Senato il “coordinamento aperto” si basa su una
prassi consolidata. Cfr. Senato della Repubblica, Assemblea, sed. ant. 30 aprile 2015, res. sten, p. 28.
155 Per un caso di proposta di coordinamento presentata dalla Commissione di merito, su parere della Commissione

bilancio per ovviare ad un problema di copertura finanziaria emerso appena prima della votazione finale del disegno di
legge v. Senato della Repubblica, Assemblea, 29 marzo 2012, res. sten, pp. 35 e ss.
156 Come evidenziato nella relazione al Doc. II, n. 38 presentata per l’esame in Assemblea, proprio in considerazione

della rilevanza degli effetti che tali proposte possono determinare su un testo ormai in attesa della sola votazione
finale, la Giunta – e successivamente l’Aula del Senato - ha ritenuto «più trasparente e coerente sotto il profilo
sistematico consentire lo scrutinio nominale anche per tali istituti».

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ampiamente attivato con lunghe discussioni sul complesso degli emendamenti, determinando un
considerevole aumento dei tempi di discussione,157 in quanto la formulazione del citato comma 9, al
primo periodo, assicurava la possibilità di intervenire a ciascun senatore.
Il nuovo comma 9 dell’articolo 100 R.S. stabilisce ora, nei primi due periodi, che su tutti gli
emendamenti presentati ad uno stesso articolo, inclusi quelli di carattere aggiuntivo o premissivo di
ulteriori articoli, si svolge un’unica discussione, che ha inizio con l’illustrazione da parte di uno solo dei
presentatori, il quale può intervenire una sola volta per non oltre cinque minuti. Tale termine può essere
ampliato fino a dieci minuti ove l’intervento in sede di illustrazione costituisca l’unico intervento del
Gruppo di appartenenza del presentatore. Dopo l’illustrazione è ammesso l’intervento di un senatore
per Gruppo, per dieci minuti.158

5.6. Gli effetti del parere contrario della 5a Commissione permanente.


Lo schema di riforma predisposto dal Comitato ristretto conteneva un'altra interessante innovazione, in
un primo momento accolta anche dalla Giunta,159 concernente l'espressione dei pareri da parte della
Commissione bilancio. In particolare, la proposta introduceva un nuovo comma 12-bis, all'articolo 40,
concernente i pareri obbligatori, nel quale si stabiliva che, fatta salva la disciplina dettata dall'articolo
126-bis per i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, qualora la Commissione
competente in sede referente introducesse disposizioni suscettibili di determinare conseguenze
finanziarie, prima della votazione per il conferimento del mandato al relatore a riferire in Assemblea la
Commissione stessa era tenuta a trasmettere i testi delle disposizioni approvate alla 5ª Commissione
permanente, che a sua volta era tenuta ad esprimere il proprio parere « nel termine di quindici giorni di
cui all’articolo 39 e comunque prima dell’inizio della discussione in Assemblea. In caso di mancata
espressione del parere, la 5ª Commissione si pronuncia sul testo in stato di relazione».
Non erano mancate peraltro alcune perplessità sul punto, rilevandosi da taluni, in senso critico, che per
quanto la proposta di circoscrivere l'esame della Commissione bilancio alle sole modifiche approvate al
termine dell’esame in sede referente - e non più, acriticamente, a tutti gli emendamenti presentati -

157 Cfr. Senato della Repubblica, Assemblea, 15 maggio 2012, res. sten., pp. 44 e ss, in occasione del disegno di legge n.
2805, recante disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali. V. anche sed. 27 ottobre 2004, res. sten., p. 44.
158 La proposta di Riforma organica del Regolamento prevedeva inizialmente una soluzione assai più radicale, in

quanto la discussione sugli emendamenti agli articoli veniva sostituita dalla sola fase dell’illustrazione. Nel corso
dell’esame in Assemblea è stato successivamente approvato l’emendamento 3.18 (testo 2), a firma Malan. Presentato
inizialmente con un testo differente, la riformulazione ha costituito l’esito di una mediazione tra le forze politiche in
seno alla Giunta per il Regolamento, convocata in corso di seduta. Cfr. Senato della Repubblica, Assemblea, 20
dicembre 2017, res. sten p. 45.
159 V. ad esempio l'intervento del senatore Calderoli, non ancora nominato relatore, il quale proprio su questo aspetto

esprime "particolare apprezzamento", Senato della Repubblica, Giunta per il regolamento, res. somm., 11 ottobre 2017,
pp. 4-5.

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rispondesse in linea di principio ad esigenze di celerità dei lavori, durante la successiva discussione in
Assemblea, la 5ª Commissione avrebbe comunque dovuto pronunciarsi in ordine ai profili di copertura
finanziaria di tutti gli emendamenti presentati, venendo così a ridursi fortemente il vantaggio di non
dover esaminare gli emendamenti presentati in Commissione i quali, tra l'altro, sono spesso oggetto di
ripresentazione in Assemblea in via del tutto automatica.160
Con l'inserimento del citato comma 12-bis la Giunta intendeva in ogni caso porre rimedio ad una
duplicazione ritenuta non necessaria nell'espressione dei pareri - la Commissione bilancio si esprime sul
testo e sugli emendamenti sia durante l'esame in sede referente da parte della competente Commissione
di merito, sia durante la successiva discussione in Assemblea - e causa di un appesantimento dei lavori.
L'esclusione dall'applicazione di tale disposizione per i disegni di legge collegati alla manovra di finanza
pubblica, discendeva essenzialmente dal differente regime previsto per gli emendamenti ritenuti privi di
idonea copertura finanziaria, sui quali la Commissione bilancio esprime un parere "contrario ai sensi
dell'articolo 81 della Costituzione". Mentre infatti per i disegni di legge in generale l'articolo 102-bis del
Regolamento prevede che essi siano improcedibili, a meno che quindici senatori ne chiedano
espressamente la votazione,161 per i disegni di legge collegati l'articolo 126-bis, comma 2-ter, stabilisce
l'inammissibilità tout court per gli emendamenti «che rechino disposizioni contrastanti con le regole di
copertura stabilite dalla legislazione vigente (...)». Le due ipotesi sono del tutto differenti, in quanto per i
disegni di legge collegati se il parere contrario della Commissione bilancio sugli emendamenti li rende
inammissibili, tale parere risulta evidentemente indefettibile proprio in quanto il suo esito favorevole
costituisce una condizione di ammissibilità degli emendamenti stessi.
La disposizione inizialmente proposta dalla Giunta nella riforma organica del Regolamento del Senato è
stata tuttavia successivamente soppressa, a seguito dell'approvazione dell'emendamento 2.100 (testo 2)
del relatore, posto ai voti con il parere favorevole della Giunta. La ragione di tale scelta potrebbe
rinvenirsi nella presentazione, sempre da parte del relatore, dell'emendamento 4.0.100 (testo 2),
anch'esso approvato nella stessa seduta. 162
Occorre infatti considerare che la necessaria sottoposizione alla Commissione bilancio di tutti gli
emendamenti presentati presso le Commissioni di merito ai fini dell'espressione del parere discende in
buona sostanza da quanto stabilito nella Circolare del Presidente del Senato del 1997 sull'istruttoria

160 Così l'intervento del sen. Ferrara in Giunta per il Regolamento, 11 ottobre 2017, res. somm., p. 6., il quale tra l'altro
proponeva, in alternativa, «di introdurre per tutti i disegni di legge procedure che limitino la presentazione degli
emendamenti in Assemblea, sul modello di quanto già previsto per i disegni di legge collegati dall’articolo 126-bis del
Regolamento».
161 L'articolo 102-bis introduce l'istituto dell'improcedibilità, che «sfugge alla partizione tra inammissibilità e

improponibilità che in generale viene usata dal Regolamento in rapporto agli emendamenti non posti ai voti». L.
CIAURRO, Le riforme del regolamento del Senato nella XIII legislatura, in AA. VV., Il Parlamento del bipolarismo: un decennio di
riforme dei regolamenti delle Camere, Il Filangieri, Quaderno 2007, Napoli, 2008, p. 41.
162 Cfr. Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., pp. 52 e ss.

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legislativa nelle Commissioni.163 Poiché il citato emendamento 4.0.100 (testo 2), corrispondente
all'articolo 5 della proposta approvata definitivamente dal Senato, stabilisce che a decorrere dall'entrata
in vigore della riforma «cessa ogni effetto prodotto dai pareri interpretativi della Giunta per il
Regolamento e dalle circolari riferiti agli articoli oggetto della presente riforma» e anche l'articolo 40
risulta, sia pure in misura ormai molto marginale in qualche modo interessato dalla riforma stessa, si
potrebbe ritenere venuta meno la forza precettiva della Circolare del 1997, in attesa dell'adozione di un
nuovo provvedimento che potrebbe in ipotesi proporre soluzioni analoghe a quelle suggerite dal
comma 12-bis dell'articolo 40, poi non più accolto nel testo definitivo.
Gli effetti del parere contrario della 5a Commissione permanente sono stati modificati e per certi versi
rafforzati dal nuovo comma 2 dell’articolo 102-bis. Tale disposizione prevedeva nel vecchio testo che gli
emendamenti improcedibili per mancanza di copertura finanziaria ai sensi del comma 1, sui quali vi
fosse stata comunque la richiesta di porli in votazione da parte di quindici senatori, fossero posti ai voti
mediante votazione nominale elettronica. Tale scrutinio aveva luogo d’ufficio nel caso in cui il parere
contrario della Commissione bilancio, ai sensi dell’art. 81 Cost., avesse ad oggetto articoli o disegni di
legge.164 Si trattava pertanto di una disposizione che aveva un preciso significato, in quanto la sanzione
di improcedibilità si fondava su una valutazione tecnico-contabile che mirava a porre sull’avviso i
parlamentari che, a giudizio della Commissione bilancio, l’emendamento non rispettava i principi di cui
all’articolo 81 Cost., come specificati e declinati nella legislazione vigente ed in particolare dalle norme
di contabilità e finanza pubblica. La richiesta del sostegno di quindici senatori, con conseguente
votazione nominale con procedimento elettronico aveva allora esattamente il fine di far sì che tanto i
richiedenti, quanto coloro che intendevano comunque votare l’emendamento o l’articolo “scoperto” si
assumessero «la responsabilità politica dell’emendamento» o dell’articolo «e delle sue conseguenze».165
Nel corso della XVII legislatura si è tuttavia verificato un fatto sino ad allora inedito, in quanto da parte
di alcuni Gruppi di opposizione, sia per ragioni di tattica parlamentare, sia per consentire che su ogni
votazione vi fosse sempre, ove possibile, la registrazione dei nomi dei votanti, era invalsa la prassi di
richiedere pressoché costantemente il sostegno di quindici senatori per votare anche gli emendamenti
sui quali la Commissione bilancio aveva espresso parere contrario ai sensi dell’articolo 81 Cost.166

163 Circolare del Presidente del Senato del 10 gennaio 1997. In particolare, si veda il sottoparagrafo 7.4, nel quale si
stabilisce che «È sempre obbligatorio il parere della 5ª Commissione permanente relativamente al profilo della
copertura finanziaria. A tale Commissione devono quindi essere tempestivamente trasmessi nuovi testi o emendamenti
recanti oneri. L'eventuale presentazione in Assemblea di tali emendamenti, non previamente esaminati in
Commissione, richiede tempi adeguati per lo svolgimento dell'istruttoria da parte della Commissione bilancio.».
164 V. anche sul punto E. ALBANESI, Pareri parlamentari e limiti della legge, Milano, 2010, pp. 186-187.
165 S. SCAGLIARINI, La quantificazione degli oneri finanziari delle leggi tra governo, parlamento e Corte costituzionale, Milano,

2006, p. 124.
166 Per un caso di 28 richieste di votazione ai sensi dell’art. 102-bis, comma 2, R.S., v Senato della Repubblica,

Assemblea, 27 settembre 2017, res. sten., pp. 30 e ss..

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Tale uso finiva per determinare un rallentamento dei lavori in taluni casi anche considerevole, atteso
che il sostegno di quindici richiedenti la votazione doveva essere rinnovato prima di ciascun
emendamento privo di copertura finanziaria e non poteva essere richiesto cumulativamente per tutti gli
emendamenti ad un articolo, come invece consentito per le votazioni nominali in genere. Ciò ha
determinato una reazione sotto il profilo degli usi applicativi, in quanto si è progressivamente fatta
strada la possibilità di estendere la richiesta cumulativa di voto elettronico anche alle votazioni ai sensi
dell’articolo 102-bis, comma 2, vecchio testo.167
Pur trattandosi di una reazione comprensibile, volta a snellire il procedimento di votazione altrimenti
eccessivamente appesantito dalla necessità di dover richiedere ed appoggiare preventivamente ogni
votazione, le nuove prassi avevano finito per svuotare di significato l’istituto, caratterizzato, lo si
ribadisce, dal fine di sottolineare la delicatezza e di richiamare la responsabilità connessa ad un voto
giudicato non conforme alla Costituzione, almeno sotto il profilo finanziario.168
Il nuovo comma 2 introduce pertanto una soluzione del tutto differente, stabilendo che ove un disegno
di legge contenga disposizioni sulle quali la 5a Commissione permanente abbia espresso parere
contrario ai sensi dell’articolo 81, terzo comma, della Costituzione o parere favorevole
condizionatamente, ai sensi dello stesso articolo 81, a modificazioni specificamente formulate, nel caso
in cui la Commissione di merito non si sia adeguata a tale parere, le contrarietà tout court e le condizioni
espresse dalla Commissione bilancio andranno a formare automaticamente dei corrispondenti
emendamenti, rispettivamente soppressivi o modificativi. Tali emendamenti risulteranno presentati a
nome della 5a Commissione e posti in votazione. Trattandosi di emendamenti necessitati, su di essi non
è ammessa la presentazione di subemendamenti né la richiesta di votazione per parti separate.

5.7. Le disposizioni concernenti il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.


L’articolo 3 della riforma prevede inoltre la soppressione delle disposizioni che regolavano le procedure
di interrelazione tra il Senato ed il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro. Si tratta, come è noto,
di un organo ausiliare, previsto dall’articolo 99 della Costituzione e concretamente istituito dalla legge 5
gennaio 1957, n. 33. Nell’intenzione dei costituenti il Cnel era stato concepito «per immettere

167 V. ad esempio Senato della Repubblica, Assemblea, 13 luglio 2017, res. sten., p. 22, in cui la Presidenza «avverte
l'Assemblea e gli onorevoli colleghi che il sostegno alla richiesta di voto elettronico sugli emendamenti riferiti a un
determinato articolo si intenderà esteso anche agli emendamenti improcedibili, ove ne venga richiesta la votazione. È
un modo per semplificare, nel caso di emendamenti improcedibili, salvo che il proponente non ritenga di ritirare
l'emendamento.».
168 Si tenga in considerazione, a tale riguardo, che i rinvii alle Camere da parte del Presidente della Repubblica ex art.

74 della Costituzione sono stati motivati, in larga maggioranza, dalla violazione dell'articolo 81 della Costituzione con
riguardo ai profili di copertura finanziaria. V. in proposito G. SCACCIA, La funzione presidenziale di controllo sulle leggi e
sugli atti equiparati, in A. BALDASSARRE, G. SCACCIA (a cura di), Il Presidente della Repubblica nell'evoluzione della forma
di governo, Atti del convegno, Roma, 2011, pp. 135-138 ed in particolare le tavole di raffronto a pp. 171 e ss.

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nell’apparato dello Stato i rappresentanti delle varie categorie produttive, al fine di costituire un più
stretto rapporto tra forze economico sociali e le istituzioni». 169
Nell’esperienza concreta, tuttavia, tale istituzione si è dimostrata non idonea a raggiungere lo scopo e gli
obiettivi che le erano stati assegnati, in quanto di fatto superata dalla creazione di differenti e più snelli
organi di governo dell’economia, posti sotto un più stretto controllo dell’esecutivo, quali i comitati
interministeriali.170
Nonostante un tentativo di rivitalizzarne la funzionalità, attraverso una sorta di riforma adottata con la
legge 30 dicembre 1986, n. 936 per specificarne le funzioni e rafforzarne la rappresentatività attraverso
un innalzamento del numero dei componenti,171 il Cnel non è mai riuscito ad incidere in modo
realmente significativo sull’elaborazione della legislazione economica e sociale, come invece previsto
dalla lettera della Costituzione. Ed infatti la sua soppressione formava oggetto della riforma
costituzionale approvata dalle Camere nella XVII legislatura, in quanto rappresentativo di un modello
di integrazione del conflitto sociale già imperniato in culture politiche tramontate e già ampiamente
superato all’epoca della Costituente.172
Del resto, anche le norme del Regolamento che disciplinavano nel dettaglio le modalità di interrelazione
tra il Senato ed il Cnel si erano dimostrate prive di reale portata pratica sotto il profilo della qualità
dell’intervento legislativo e della capacità di sintesi tra diverse istanze, che pure il modello previsto nella
Costituzione mira a realizzare. La soppressione degli articoli 49 e 98 ha allora probabilmente un sapore
più strettamente politico e, per certi versi, di indirizzo per quanto concerne le modalità per conseguire
tale sintesi, in quanto lo spazio di intervento mai realmente occupato dal Cnel,173 e soprattutto le
esigenze che erano alla base della sua istituzione, non sono stati mai compiutamente soddisfatti.
D’altro canto, la formulazione dell’articolo 99 della Costituzione fissa in modo chiaro, per quanto
sintetico, le competenze, le attribuzioni e gli spazi di intervento del Cnel, definito quale «organo di
consulenza delle Camere e del Governo» per gli ambiti ed in base alle modalità regolate dalla legge.
Rimane infatti fermo il suo potere di iniziativa legislativa. Il Cnel inoltre ha ancora pienamente titolo a
«contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale».
La soppressione dei richiami espressi contenuti all'articolo 49 R.S. non determina pertanto alcuna
conseguenza preclusiva, neppure in futuro, in ordine alla facoltà per le Commissioni di invitare il Cnel

169 V. T. MARTINES, Diritto costituzionale, op. cit., pp. 412-413.


170 Ibidem.
171 Poi ulteriormente incrementato dalla legge n. 383 del 2000.
172 Così A. BURATTI, Il taglio dei costi della politica e delle istituzioni, in F.S. MARINI, G. SCACCIA, (a cura di)

Commentario alla riforma costituzionale del 2016, op. cit., p. 350.


173 Cfr. L. VENTURA, Art. 99, in G. BRANCA, A. PIZZORUSSO, Commentario alla Costituzione, Bologna, 1994, pp. 2-

4; P. BILANCIA, Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (Cnel), in Enciclopedia giuridica, Roma, 1988, pp. 2 e ss.; E.
DE MARCO, Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Enciclopedia del diritto, Milano, 1999), pp. 442-456.

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ad esprimere il proprio parere su questioni al loro esame che importino indirizzi di politica economica,
finanziaria e sociale, o che comunque rientrino nell’ambito dell'economia e del lavoro, alla possibilità di
attenderne l'espressione, alla possibilità di attivare procedure informative alle quali invitare i
componenti delle Commissioni o dei Comitati del Cnel competenti per materia.174 Tali spazi di
intervento non sembrano infatti essere preclusi dal semplice venir meno di disposizioni le quali, più che
attribuire direttamente facoltà e definire sbocchi procedurali, avevano per lo più un valore di
esplicitazione, in quanto fondate ampiamente sui principi generali dell'esame e della discussione
parlamentare. E lo stesso può dirsi per la possibilità, precedentemente attribuita dal comma 5
dell'articolo 49 R.S., ai Presidenti o ai Vicepresidenti delle Commissioni di intervenire alle sedute del
Cnel, o alla eventualità di richiedere studi.
Del pari, la soppressione dell'articolo 98 R.S. non impedisce di proporre una richiesta di parere al
Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, trattandosi, come peraltro esplicitato nell'articolo oggi
soppresso, di una particolare species di questione sospensiva.175 La soppressione di tale istituto specifico
va allora inquadrata nel più ampio intervento di razionalizzazione della disciplina connessa alla
presentazione delle questioni incidentali, al fine di scongiurarne, soprattutto per il parere del Cnel, un
utilizzo in chiave quasi esclusivamente strumentale.

5.8. I modi di votazione.


Con riguardo ai modi di votazione, ferma restando l'enunciazione di principio secondo la quale i voti in
Assemblea sono espressi per alzata di mano, per votazione nominale o a scrutinio segreto, la riforma
organica del Regolamento ha sostanzialmente riscritto buona parte dell'articolo 113, stabilendo, per la
votazione nominale, la possibilità che essa possa essere richiesta anche oralmente, da quindici senatori o
da uno o più Capigruppo che rappresentino, separatamente o congiuntamente, Gruppi di almeno pari
consistenza numerica. L'innovazione più interessante, mutuata dal Regolamento della Camera dei
deputati, consiste nella previsione che la richiesta effettuata ad inizio seduta produca effetto per tutte le
votazioni, salve ovviamente quelle per alzata di mano o per richiesta di controprova. Si comprende
pertanto la modifica dell'articolo 119 R.S., che sostituisce il termine iniziale per l'indizione delle
votazioni nominali elettroniche con l'inizio della seduta, in luogo del preavviso dato dal Presidente,
previsto nella formulazione previgente.

174 Ed infatti già in precedenza la Presidenza ha dichiarato inammissibile la proposta, avanzata da un senatore, al fine
di ottenere che su un decreto-legge in discussione venisse richiesto il parere del Cnel, in quanto il Senato aveva già
acquisito gli orientamenti del Consiglio sia sotto forma di osservazioni e proposte, sia mediante lo svolgimento di
audizioni in Commissione. Senato della Repubblica, Assemblea, sed. pom. 23 ottobre 2007, res. sten., pp. 22 e ss.
175 Si veda in proposito il parere della Giunta per il Regolamento del 23 ottobre 2001.

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Resta ferma la possibilità di richiedere il voto segreto da parte di venti senatori i quali possono ora
tuttavia essere anche rappresentati da uno o più Presidenti di Gruppi che, separatamente o
congiuntamente, risultino di almeno pari consistenza numerica. Non è tuttavia possibile per il voto
segreto effettuare richieste cumulative, in quanto prima di ogni votazione resta ferma la necessità di
verificare la persistenza del sostegno da parte di venti senatori o, per equivalenza, da parte di uno o più
Capigruppo. Rimane infine invariata la precisazione in base alla quale i senatori richiedenti sono
considerati presenti, agli effetti del numero legale, ancorché non partecipino alla votazione.
Più in particolare, con riguardo alle votazioni a scrutinio segreto, è stata soppressa la possibilità di
richiederle per le deliberazioni relative alle norme sulle minoranze linguistiche ed è stata altresì risolta
un'importante divergenza che caratterizzava la disciplina del voto segreto rispetto a quella prevista nel
Regolamento della Camera dei deputati, in quanto potrà ora essere richiesta tale modalità di votazione
per le deliberazioni che incidono - e non più "che attengono" - sui rapporti civili ed etico-sociali di cui
agli articoli della Costituzione previsti dal Regolamento, favorendo in tal modo applicazioni di più
stretta interpretazione176.
La manifesta volontà della Giunta e dell'Assemblea di circoscrivere ad un'ermeneutica più restrittiva il
ricorso alla votazione a scrutinio segreto è inoltre ulteriormente esplicitata dalla formulazione del nuovo
comma 4-bis, in base al quale essa può essere richiesta solo sulle questioni strettamente attinenti ai casi
previsti nel comma 4.
Infine, si è tenuto conto di un uso emerso nella prassi applicativa, in quanto è ora prevista la possibilità
di proporre, ai sensi dell'articolo 102, comma 5, la votazione separata della parte da votare a scrutinio
segreto. Ciò comporta, peraltro, la necessità che la parte separata, conformemente alla disciplina
generale, sia quanto meno caratterizzata da un proprio significato logico ed un valore normativo
autonomo. Peraltro, in virtù dell'espresso rinvio all'articolo 102, comma 5, anche in questo caso la
proposta di votazione per parti separate potrà essere avanzata da un senatore per Gruppo e non più,
come in precedenza, da ciascun senatore.
La riforma organica non ha modificato, almeno in linea di principio, l'impostazione storica di un
Regolamento basato sulla regola generale della votazione per alzata di mano, come peraltro si evince dal
citato inciso presente nel nuovo comma 2 dell'articolo 113, in base al quale l'Assemblea, appunto, vota
normalmente per alzata di mano. Tuttavia, la possibilità di sostituire tale votazione con quella con
procedimento elettronico senza registrazione dei nomi, prevista nel vecchio testo dell'articolo 114 come
semplice eventualità ove il Presidente la ritenesse opportuna per agevolare il computo dei voti, è stata

176Con riferimento al rapporto tra la previgente disciplina e quella prevista nel Regolamento della Camera v. F.
BIONDI, Il voto segreto sulle riforme costituzionali al Senato: una questione «antica», Quaderni costituzionali, n. 4, 2014, p. 909.

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elevata al rango di regola generale. Pertanto, le votazioni per alzata di mano saranno "di regola"
effettuate proprio con tale modalità, ferma restando la possibilità di ricorrere al metodo più tradizionale
in caso di necessità, ad esempio per mancato funzionamento dei dispositivi elettronici.177

5.9. La maggioranza nelle deliberazioni. In particolare, il computo degli astenuti.


La principale e più nota differenza tra i Regolamenti parlamentari delle due Camere era sicuramente
rappresentata dalla modalità di computo degli astenuti. Come è noto, il terzo comma dell'articolo 64
della Costituzione prevede infatti che «le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento in seduta
comune non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti», precisando altresì che
esse «sono adottate a maggioranza dei presenti». Tuttavia, proprio con riferimento agli astenuti, i
regolamenti dei due rami del Parlamento hanno optato per lungo tempo per una diversa interpretazione
in ordine concetto di «presenti» di cui all'articolo 64 della Costituzione.178
Prima di allora, lo Statuto albertino si limitava a stabilire, all'articolo 54, che «Le deliberazioni non
possono essere prese se non alla maggiorità de' voti», ed il Regolamento della Camera del 1922,
adottato in segno di continuità istituzionale con l'epoca liberale prefascista nel corso della prima
legislatura repubblicana sia dalla Camera dei deputati179 sia, per alcuni mesi, dal neocostituito Senato
della Repubblica180, che non disponeva ancora di un proprio regolamento, traslò nell'ordinamento
repubblicano una disposizione, ora contenuta nell'articolo 48 del Regolamento di Montecitorio della
cui non perfetta conformità alla Costituzione ampia era la consapevolezza in dottrina.181

177 La formulazione dell’articolo 114 comma 1, pur utilizzando, come in passato, la stringata espressione
“procedimento elettronico” non ha mancato di creare alcuni fraintendimenti nei contributi più recenti, tra cui si v. ad
esempio M. PODETTA, La proposta di riforma regolamentare all’esame del Senato. Gli inadeguati colpi di acceleratore di fine
legislatura, in Nomos, n. 3, 2017, p. nota n. 7, il quale osserva che «per raggiungere lo scopo prefissato si sarebbe molto
più logicamente potuto intervenire, modificando l’articolo 113, comma 2, e l’articolo 114, comma 1, del Regolamento,
prevedendo che l’Assemblea vota normalmente con l’utilizzo del procedimento elettronico, facendo poi naturalmente
salve tutte le eccezioni del caso, compresa la possibilità di ricorrere al voto per alzata di mano laddove dovessero
sorgere degli imprevisti tecnici». Il suggerimento non coglie tuttavia il fatto che i due articoli richiamati fanno
riferimento – il primo solo implicitamente - a tipologie del tutto diverse di “procedimento elettronico”. Lasciando da
parte la differente fattispecie del voto segreto, il procedimento elettronico attivabile ai sensi dell’articolo 113 è quello
riferito alle votazioni “nominali”, e può essere, ora anche cumulativamente, attivato con il sostegno di 15 senatori.
L’articolo 114 fa invece riferimento alle votazioni necessariamente ordinarie, per le quali il ricorso ai dispositivi
elettronici avviene comunque senza registrazione dei nomi. Si tratta pertanto di ipotesi del tutto distinte e da non
confondere.
178 V. in proposito G. CORDINI, Numero legale e quorum di maggioranza nella Costituzione e nei regolamenti parlamentari, in Il

Foro padano, n. 10-11, 1978, 2, pp. 59-72.


179 Ben note sono sul punto le considerazioni critiche di A. MANZELLA, Il Parlamento, Bologna, 2003 pp. 64 e ss.,

condivise anche da M. L. MAZZONI HONORATI., Lezioni di diritto parlamentare, Torino, 2005, p. 25. Per una
ricostruzione analitica delle contrapposte posizioni in ordine alla scelta di riadottare il regolamento Camera del 1922 v.
N. LUPO, I regolamenti parlamentari nella I legislatura repubblicana (1948-1953), in Osservatorio sulle fonti, n. 2, 2008, pp. 20 e
ss.
180 V. Senato della Repubblica, Assemblea, 1a Seduta, 8 maggio 1948, pp. 1-2 res. sten..
181 A. MANNINO, Diritto parlamentare, Milano, 2010, pp. 203-204.

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Se in generale la questione, specialmente prima dell'entrata in vigore della Costituzione, poteva essere
risolta secondo prospettive differenti a seconda che si considerasse l'astensione come un voto182 ovvero
come un "non voto" in quanto con l'astensione non si esprime una volontà né in senso favorevole, né
contrario,183 l'entrata in vigore dell'articolo 64, che fa espresso riferimento alla «maggioranza dei
presenti» ha collocato il dibattito in una cornice del tutto differente, nella quale è difficile non rilevare,
almeno intuitivamente, un'aderenza meno evidente del Regolamento della Camera rispetto a quello del
Senato vigente fino alla XVII legislatura.184
Il Regolamento della Camera infatti, ai sensi dell'articolo 46, comma 3, computa gli astenuti come
presenti al fine della determinazione del numero legale ma non li considera presenti nella
determinazione della maggioranza deliberativa, laddove invece per il Senato il comma 1 dell'articolo 107
Regolamento precisava, in modo più vicino alla lettera della disposizione costituzionale,185 che «ogni
deliberazione del Senato è presa a maggioranza dei Senatori che partecipano alla votazione»,
considerando gli astenuti presenti sia nel computo del numero legale, sia nella deliberazione in quanto
partecipanti al voto. Al Senato il voto di astensione (astensione nel voto) concorre pertanto a innalzare il
quorum deliberativo, anche se è comunque possibile astenersi dal voto non partecipando allo stesso.186
Le differenze tra i regolamenti con particolare riguardo ai voti di astensione sono state esaminate anche
dalla Corte Costituzionale la quale, con la sentenza n. 78 del 1984, ha legittimato le diverse
interpretazioni sul computo della maggioranza in virtù dell’autonomia regolamentare di ciascuna
Camera garantita dall’articolo 64 della Costituzione. Interpretazioni differenti ma ritenute pertanto
entrambe legittime, «che hanno piena spiegazione nella reciproca autonomia normativa delle due
Camere».
La riforma organica del Regolamento ha consentito di intervenire su questo aspetto, avendo di mira
non tanto la "più corretta" tra le soluzioni possibili,187 quanto piuttosto la ricerca di una maggiore

182 V.E. ORLANDO, Consiglio comunale, voce del Digesto it., Torino, 1895-98.
183 G. DE GENNARO, Determinazione e computo della maggioranza nelle pubbliche assemblee con speciale riguardo ai consigli
comunali e provinciali, in Riv. Amm, 1947, P. 297; A.L. BENEDICENTI, L’astensione del voto nei collegi amministrativi, in
Rass. leg. com., 1944, p.7.
184 V. in particolare sul punto R. MORETTI, Note sul voto di astensione dei parlamentari, in Il Foro italiano, 1984, Vol.

CVII, pp. 1193-1194, il quale osserva in particolare che «l’astenuto non è un rinunciatario, bensì egli con il suo voto
manifesta una posizione intermedia, di semi-consenso o di non completo dissenso, che è in antitesi con un atto di
agnosticismo». Dello stesso autore v. anche Numero legale e modi di votazione, in T. MARTINES e altri, Diritto parlamentare,
op. cit., pp. 217 e ss.
185 L. GIANNITI, N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, I ed., Bologna, 2008, p. 135.
186 Cfr. L. GALATERIA, Astensione, voce in Enciclopedia del Diritto, Milano, 1958. V. però F. COSENTINO,

Astensione, in Rassegna parlamentare, 1959, n. 4, p. 89-101 il quale osserva che «sotto un profilo esclusivamente logico,
sembra evidente che l'astensione, per il solo fatto che con essa si dichiara di non essere in grado di esprimere una
precisa manifestazione di volontà positiva o negativa, e come del resto rivela la stessa etimologia della parola, significa
proprio il contrario di partecipazione al voto e cioè non partecipazione».
187 Ed infatti in sede di Giunta, nella seduta del 14 novembre 2017, vi sono state esplicite critiche rivolte contro tale

soluzione dal senatore Ferrara, il quale ha fatto presente che «la diversità dei sistemi di computo degli astenuti alla

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omogeneità tra i due rami del Parlamento, in considerazione delle perplessità derivanti da una
differenziazione suscettibile, come è di fatto spesso avvenuto, di determinare decisioni confliggenti da
parte delle due Camere sul medesimo oggetto.188
Pertanto l'attuale formulazione dell'articolo 107 del Regolamento del Senato stabilisce che ogni
deliberazione è presa a maggioranza dei senatori presenti, salvi i casi per i quali sia richiesta una
maggioranza speciale. Sono considerati presenti coloro che esprimono voto favorevole o contrario.
Inoltre, il nuovo comma 2-bis dispone che ai fini della verifica del numero legale sono considerati
presenti anche i senatori che esprimono un voto di astensione, nonché i richiedenti una votazione
qualificata ovvero la verifica del numero legale.

5.10. La disciplina della questione di fiducia


La riforma ha affrontato anche uno degli aspetti disciplinati in modo più generico dal Regolamento del
Senato, rappresentato dalla questione di fiducia, con specifico riguardo al caso in cui questa venga posta
sull’approvazione di un emendamento o, come accade sempre più frequentemente, su un
maxiemendamento.
Come è noto, il Governo, nelle forme previste dall’ordinamento, pone la questione di fiducia attraverso
una dichiarazione con la quale manifesta la volontà di subordinare la propria permanenza in carica
all’esito di una determinata votazione.
Disciplinata al Senato in modo espresso, e comunque limitato, solo in epoca relativamente recente con
la riforma del 1988, l’ammissibilità di tale istituto – ampiamente riconosciuta dalla prassi e dalla
dottrina189, anche alla luce dell’esperienza statutaria - era stata oggetto di un parere della Giunta per il
Regolamento del 1984, nel quale erano stati fissati alcuni principi fondamentali. Segnatamente, la
Giunta ebbe modo di chiarire che la facoltà del Governo di porre la questione di fiducia discende dai
princìpi sui quali si fonda il rapporto tra il Parlamento e il Governo nel nostro ordinamento

Camera ed al Senato discende, com'è noto, da una diversa interpretazione dell'articolo 64 della Costituzione adottata
dai rispettivi Regolamenti. (...) il testo vigente dell'articolo 107, che considera gli astenuti ai fini del numero legale così
come per il calcolo della maggioranza nelle deliberazioni, rappresenta una soluzione di maggiore democrazia che
garantisce sia le minoranze, sia la maggioranza contro i colpi di mano dell'opposizione. Con la soluzione proposta dal
Comitato ristretto si rischia invece il ripetersi di casi, già verificatisi alla Camera dei deputati, in cui un Governo
potrebbe ottenere la fiducia grazie a un numero di astensioni superiore al numero dei voti favorevoli.».
188 Il caso probabilmente più noto è quello del Governo della "non sfiducia" costituitosi l'11 agosto 1976, quando la

mozione di fiducia al terzo Governo Andreotti fu approvata alla Camera con un numero di astensioni superiore ai voti
favorevoli, laddove al Senato fu invece necessario che alcuni parlamentari uscissero dall'Aula. V. inoltre sul punto le
considerazioni di F. LANCHESTER, L'incidenza dei sistemi e dei modi di votazione nelle assemblee parlamentari, Riv. trim. dir.
pub., 1980, n. 4, pp. 1235 e ss.
189 V. in particolare M. GALIZIA, Crisi di gabinetto, voce in Enciclopedia del diritto, Milano, 1962, p. 380, il quale

osserva che «se il Governo, in base all’art. 94, comma quarto Cost. può dare significato politico ad un voto contrario
su una sua proposta rassegnando le dimissioni, è chiaro che può anche, ed a maggior ragione, annunziare
preventivamente il particolare valore che assegna alla votazione, impegnando in maniera consapevole e chiara le forze
parlamentari».

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costituzionale, precisando inoltre che da essa «deriva la priorità della votazione dell'oggetto sul quale la
fiducia è stata posta, con la consequenziale automatica esclusione di qualsiasi emendamento, stralcio,
divisione o aggiunta. La questione di fiducia non instaura un dibattito a sé stante, ma diventa la cornice
della discussione sull'oggetto di voto in ordine al quale è stata posta, in quanto con essa il Governo
condiziona in modo espresso la propria sopravvivenza all'approvazione di un testo».190
La riforma del 1988 non cambiò il quadro in modo significativo, limitandosi ad esplicitare l’esistenza
dell’istituto191 attraverso l’inserimento, all’articolo 161, del comma 4, tutt’ora vigente, della precisazione
che sulle proposte di modificazione del Regolamento ed in generale su quanto attenga alle condizioni di
funzionamento interno del Senato la questione di fiducia non può essere posta dal Governo.192
La riforma organica del Regolamento ha elevato al rango di disposizione regolamentare i principi della
pronuncia della Giunta del 1984, attraverso l’inserimento all’articolo 161 di un comma che ne riproduce
in buona parte il contenuto. L’impostazione seguita è stata caratterizzata dalla finalità di rendere più
ordinato l’inquadramento normativo di un istituto disciplinato dal sedimentarsi di una prassi
estremamente efficiente ma non sempre del tutto coerente, senza tuttavia rinunciare alla maggior
snellezza che su questo aspetto da sempre caratterizza lo svolgimento della discussione del voto di
fiducia rispetto a Montecitorio, che pure ha avuto il merito di disciplinare la questione di fiducia nel
proprio regolamento già dal 1971,193 e più analiticamente con la riforma del 1997.194
Il comma 3-bis stabilisce ora espressamente che la posizione della questione di fiducia sull’approvazione
di un articolo, dell’articolo unico del disegno di legge di conversione di un decreto-legge o
sull’approvazione o reiezione di emendamenti, determina la priorità della votazione dell’oggetto sul
quale la fiducia è stata posta, con conseguente preclusione, in caso di approvazione, di «tutti i restanti
emendamenti, ordini del giorno e proposte di stralcio». Lo stesso effetto, sia in termini di priorità della
votazione, sia di conseguente preclusione in caso di approvazione, è previsto per la posizione della
questione di fiducia su un atto di indirizzo.
Il successivo comma 3-ter ha l’evidente finalità di porre fine alla prassi delle questioni di fiducia “a
scatola chiusa”, che caratterizzano la procedura in Senato per i maxiemendamenti di iniziativa
governativa e che ponevano la Presidenza nella concreta impossibilità di esercitare in modo adeguato

190 Senato della Repubblica, Giunta per il Regolamento, 19 marzo 1984, res. somm., p. 2
191 Ciò in quanto la questione di fiducia era stata riconosciuta sul piano dell’ordinamento generale dalla legge n. 400 del
1988.
192 Cfr. G. RENNA, Instaurazione e verifica del rapporto di fiducia tra Camere e Governo, in R. DICKMANN, S. STAIANO (a

cura di), Funzioni parlamentari non legislative e forma di governo, Milano, 2008, p. 130.
193 Su cui v. tuttavia le considerazioni critiche di G. RIZZA, Questione di fiducia, regolamenti parlamentari e attribuzioni

dell’esecutivo, in AA. VV., Scritti in onore di Antonio Amorth, Milano, 1982, vol. II, pp. 542 e ss.
194 L. GIANNITI, N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, op. cit., p. 184.

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un controllo di ricevibilità e ammissibilità dei testi da porre in votazione. 195 A differenza della Camera
dei deputati, infatti, era prassi costante in Senato la assoluta contestualità tra presentazione dei
maxiemendamenti e questione di fiducia, di modo che la consegna del testo alla Presidenza avveniva
materialmente dopo che la fiducia era già stata posta.196
Per tali ragioni il citato comma 3-ter stabilisce ora che il Governo sottopone alla Presidenza i testi sui
quali intende porre la questione di fiducia, ai fini dell’esame ai sensi degli articoli 8 (attribuzioni del
Presidente), 97 (improponibilità e inammissibilità) e 102-bis (effetti del parere contrario della
Commissione bilancio) R.S.197
Si è in tal modo intervenuto su una delle differenze più rilevanti tra Camera e Senato nella disciplina
della questione di fiducia. La Presidenza del Senato, nella applicazione concreta della disciplina, aveva in
realtà recuperato una sorta di valutazione di ammissibilità dei maxiemendamenti, fino ad ottenerne la
parziale riformulazione da parte del Governo, anche alla luce delle "osservazioni" e delle "richieste di
correzione" formulate dalla Commissione bilancio198.
Occorre tuttavia considerare che su un piano logico – e istituzionale – la possibilità di intervenire
nuovamente su un testo, modificandolo dopo la posizione della questione di fiducia sembra quanto
meno contraddittorio.199 Per quanto la votazione non avesse ancora avuto luogo, si trattava di un uso
suscettibile di generare confusione, quanto meno perché non risultava chiaro il limite entro il quale il
Governo potesse modificare successivamente l’oggetto del voto.200
È per tali ragioni che il comma 3-quater dell’articolo 161 stabilisce ora che nel caso in cui la questione di
fiducia sia posta sull’approvazione di un emendamento di iniziativa governativa, prima della discussione

195 Diversamente dalla Camera dei deputati, in cui tale vaglio è stato esercitato in numerose occasioni. Cfr. Camera dei
deputati, Assemblea, 12 dicembre 2003. Cfr. N. LUPO, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature
del maggioritario, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra
maggioranza e opposizione, Roma, 2007, p. 5., il quale richiama la seduta del 2 febbraio 2006, in cui il Presidente Pera
affermò, facendo leva sul parere della Giunta del 1984, che «la fiducia prevale sulle disposizioni regolamentari che
disciplinano l'ordinario procedimento legislativo».
196 V. ad esempio Senato della Repubblica, Assemblea, 16 febbraio 2017, res. sten, p. 6., in cui il Ministro per i rapporti

con il Parlamento pone «la questione di fiducia sull'approvazione dell'emendamento che mi accingo a presentare,
interamente sostitutivo dell'articolo unico del disegno di legge n. 2630, di conversione in legge del decreto-legge 30
dicembre 2016, n. 244». Per altri esempi v. 14 marzo 2017, res. sten., p. 14, 30 novembre 2017, res. sten., p. 23 (relativo
alla I sezione del disegno di legge di bilancio); 18 febbraio 2015, res. sten., p. 69.
197 Deve inoltre ritenersi che per gli emendamenti del Governo gli articoli 8 e 97 R.S. determinino un richiamo

implicito anche dell’articolo 76-bis, comma 2, che stabilisce l’improponibilità degli emendamenti del Governo che
comportino conseguenze finanziarie e non siano corredati della redazione tecnica “bollinata” dalla Ragioneria generale
dello Stato.
198 L. GIANNITI, N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, op. cit., p. 225, nota n. 17.
199 V. tuttavia, V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, op. cit., p. 667, nota n. 99, i

quali rilevano come fosse «prassi costante che, anche dopo la posizione della questione di fiducia sull’approvazione di
un emendamento, il testo possa essere oggetto di limitate correzioni (e non di vere e proprie riformulazioni) per errori
materiali e per problemi di copertura finanziaria», richiamando anche la seduta del Senato dell’11 febbraio 2010.
200 Si tenga conto che la posizione della questione di fiducia non costituisce affatto un atto “neutro” ove si consideri,

tanto per fare un esempio, che per prassi costante essa determina la sconvocazione delle Commissioni.

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il Governo può «precisarne» il contenuto esclusivamente per ragioni di copertura finanziaria o di
coordinamento formale del testo. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 103 del Regolamento, che
disciplina la possibilità di presentare proposte di coordinamento formale, ulteriori precisazioni possono
essere formulate prima della votazione al fine di adeguare il testo alle condizioni formulate, ai sensi
dell’articolo 81, terzo comma, della Costituzione, dalla 5a Commissione permanente». Alla luce delle
modifiche apportate, il Regolamento esclude pertanto ripensamenti sotto il profilo del merito una volta
posta la questione di fiducia.

5.11. Il nuovo question time.


Un altro aspetto sul quale la Giunta per il Regolamento ha ritenuto ridurre le distanze tra i Regolamenti
dei due rami del Parlamento concerne l'istituto delle interrogazioni a risposta immediata, disciplinate
dall'articolo 151-bis del Regolamento del Senato. Fino alla XVII legislatura, infatti, le principali
differenze201 tra le due procedure potevano riassumersi nei seguenti termini: alla Camera, in base a
quanto stabilito all'articolo 135-bis, viene riservata una seduta dell'Assemblea - di norma il mercoledì -
allo svolgimento di interrogazioni orali urgenti presentate da un deputato per ciascun Gruppo, tramite il
suo Presidente, entro le ore 12 del giorno antecedente a quello stabilito. Tali interrogazioni consistono
in una sola domanda, formulata in modo chiaro e conciso su un argomento di rilevanza generale,
connotato da urgenza o particolare attualità politica. Quando sia previsto che la risposta venga resa dal
Presidente o dal Vicepresidente del Consiglio dei Ministri, l'argomento delle interrogazioni presentate
deve rientrare nella competenza propria del Presidente del Consiglio dei Ministri, come definita
dall'articolo 95, primo comma, della Costituzione.
Il presentatore di ciascuna interrogazione può illustrarla per un minuto e il Governo risponde per non
più di tre minuti; successivamente, è prevista una replica per un massimo di due minuti. Il Regolamento
della Camera prevede inoltre la possibilità di svolgere le interrogazioni a risposta immediata anche in
Commissione.
Il Regolamento del Senato, nel testo previgente, prevedeva il ricorso a tale procedura almeno una volta
al mese, dedicando parte di una seduta destinata alla discussione di disegni di legge, per "materie
specificamente individuate" dalla Conferenza dei Capigruppo, individuando in genere due tematiche per
seduta. Ove lo richiedesse, il rappresentante del Governo aveva per primo la parola, per non più di

201V. in particolare sul punto V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, op. cit., pp. 773-
777.

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dieci minuti e l'interrogazione veniva definita come una « pura e semplice domanda al Governo, senza
alcun commento ».202
Il nuovo testo dell'articolo 151-bis specchia invece, come si è accennato, la formulazione del
Regolamento della Camera del quale costituisce, sia pur con i necessari adattamenti stilistici, una
sostanziale riproposizione.203 È stato in particolare soppresso il comma 3 che attribuiva la parola "per
primo" al rappresentante del Governo, ove la richiedesse, ed il nuovo comma 4 stabilisce che il
presentatore di ciascuna interrogazione ha facoltà d’illustrarla per non più di tre minuti. A ciascuna delle
interrogazioni presentate risponde il rappresentante del Governo per non più di tre minuti.
Successivamente, l’interrogante o altro Senatore del medesimo Gruppo ha diritto di replicare per non
più di due minuti.
L'unica differenza di un qualche interesse consiste nell'assenza della definizione di cosa debba
intendersi per interrogazione a risposta immediata, in quanto l'espressione «pura e semplice domanda,
senza alcun commento» è stata espunta e non è stata riprodotta la definizione di cui all'articolo 135-bis
del Regolamento della Camera. Ciò non sembra tuttavia poter determinare concrete difficoltà
applicative, in quanto la semplice definizione dell'istituto come "interrogazione a risposta immediata", le
modalità di calendarizzazione, i tempi previsti per la risposta e le repliche rendono difficile immaginare
una differente declinazione dell'istituto.
Il comma 6-bis dell'articolo 151 introduce infine la possibilità di svolgere tali interrogazioni anche in
Commissione, per le quali il Presidente del Senato, su domanda della Commissione stessa, da avanzare
almeno ventiquattro ore prima, può disporre che la stampa o anche il pubblico siano ammessi a seguire
lo svolgimento delle sedute in separati locali attraverso impianti audiovisivi.

6. Disposizioni di coordinamento e finali.

202 È stato peraltro rilevato come a partire dalla XIV legislatura la procedura per il question time al Senato abbia subito
modifiche relative alle modalità di svolgimento distaccandosi, sia pure in modo oscillante e non definitivo, dal dettato
letterale del Regolamento. V. in particolare M. MAGRINI, V. DIODATO, S. PAGLIARDINI, Gli atti di sindacato
ispettivo in Senato - Una prima analisi statistica, Senato della Repubblica, Ufficio Valutazione Impatto, documento di analisi
n. 6, 2017, pp. 41 e ss., ove si precisava che lo schema secondo il Regolamento ancora non modificato «prevede: 2
minuti a Gruppo per formulare l'interrogazione; 10 minuti per la risposta congiunta del Governo; un minuto a
Gruppo per la replica. (...) Nella gran parte delle sedute dedicate allo svolgimento di interrogazioni con risposta
immediata, il Presidente dispone la diretta televisiva. Le tematiche attorno alle quali ruotano le sedute di question time al
Senato consistono in argomenti di attualità e rilevanza politica, che si prestano sia a domande molto precise e puntuali
sia a quesiti di carattere più generale: da questo punto di vista, la modalità di svolgimento delle interrogazioni a risposta
immediata è molto vicina a quella del modello britannico. Si rileva, infine, che, nella storia del Senato, il Presidente del
Consiglio è intervenuto una sola volta per il Premier question time».
203 Come evidenziato nella stessa relazione di accompagnamento al Doc. II, n. 38, della Giunta per il Regolamento. La

scelta è stata probabilmente determinata dalla maggior fortuna che l'istituto ha riscosso presso la Camera. V. sul punto
F. STRAMACCI, La funzione ispettiva del Parlamento inglese e il question time italiano, in Il Parlamento della Repubblica: organi,
procedure, apparati, Camera dei deputati, 1998, p. 551. R. MORETTI, Attività informative, di indirizzo e controllo, in T.
MARTINES e altri, Diritto parlamentare, op. cit., p. 342.

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L'articolo 4 della riforma approvata dal Senato il 20 dicembre 2017, reca alcune disposizioni di
coordinamento che tengono conto del mutato assetto normativo, anche di rango costituzionale, che ha
interessato sia i documenti di bilancio, sia le procedure di adeguamento dell'ordinamento interno alla
legislazione europea.
Più specificamente, il comma 1 reca un intervento di coordinamento all'articolo 40, comma 5, in
materia di parere della 5a Commissione permanente sulla copertura finanziaria dei disegni di legge, per
adeguarlo all'intervenuta modifica dell'articolo 81 della Costituzione ad opera della legge costituzionale
20 aprile 2012, n. 2. Come noto, infatti, a seguito dell'approvazione della citata legge costituzionale il
principio della copertura finanziaria delle leggi è oggi contenuto nel terzo comma dell'articolo 81 Cost.,
e non più nell'ultimo. Il comma 2 opera invece un articolato intervento di coordinamento sull'intero
Capo XV, concernente la procedura di esame dei bilanci e il controllo finanziario, economico e
amministrativo204.
La proposta della Giunta è diretta ad adeguare la disciplina regolamentare per renderla coerente con
l’evoluzione di un quadro legislativo che ha ripetutamente inciso sulla disciplina e sulla denominazione
dei documenti di bilancio sottoposti all'esame del Parlamento. Le disposizioni del Regolamento del
Senato erano infatti ancora riferite al sistema delineato prima dalla legge 5 agosto 1978, n. 468 e
successivamente dalla legge 23 agosto 1998, n. 362, che distingueva tra disegno di legge di approvazione
dei bilanci di previsione e disegno di legge finanziaria.
Nel 2009 la nuova legge di contabilità e finanza pubblica (legge 31 dicembre 2009, n. 196) era quindi
intervenuta con una nuova articolazione del ciclo e degli strumenti della programmazione e di bilancio;
per quello che qui interessa la legge finanziaria era stata sostituita dalla "legge di stabilità" e il
Documento di programmazione economica e finanziaria dal "Documento di economia e
finanza"(DEF)205.
L'evoluzione normativa relativa ai documenti di bilancio si è da ultimo stabilizzata con l'approvazione
della legge costituzionale n. 2 del 2012, che ha introdotto il principio dell'equilibrio di bilancio nella
Carta costituzionale, e dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243, che ha previsto l'accorpamento in un unico
provvedimento - la legge di bilancio - dei contenuti in precedenza inseriti nel disegno di legge di
approvazione dei bilanci di previsione e nel disegno di legge di stabilità206. In particolare, secondo

204 Gli articoli del Regolamento modificati dal comma 2 dell'articolo 4 del Doc. II, n. 38 sono, nell'ordine: 120, 125,
125-bis, 126, 126-bis, 127, 128 e 129.
205 Successivamente la legge 7 aprile 2011, n. 39, ha ulteriormente rimodulato la disciplina e i termini di presentazione

del Documento di economia e finanza.


206 La legge 4 agosto 2016, n. 163, in attuazione dell'articolo 15 della legge n. 243/2012 ha apportato le necessarie

modifiche alla legge di contabilità e finanza pubblica (n. 196/2009) per adeguarne il dettato normativo ai nuovi
contenuti della legge di bilancio.

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quanto stabilito dall'articolo 21 della legge n. 196 del 2009 e s.m.i. , il disegno di legge di bilancio si
compone oggi di due sezioni. Ai sensi del comma 1-bis, la prima sezione recepisce il contenuto della
previgente legge di stabilità, in quanto «dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario e
provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne
gli effetti finanziari agli obiettivi[...]»; la seconda sezione, che recepisce invece il contenuto proprio dei
disegni di legge recanti i bilanci di previsione dello Stato, «è formata sulla base della legislazione vigente,
tenuto conto dei parametri indicati nel DEF [...] ed evidenzia, per ciascuna unità di voto parlamentare
di cui al comma 2 del presente articolo, gli effetti finanziari derivanti dalle disposizioni contenute nella
prima sezione» (comma 1-sexies).
Le modifiche di coordinamento di cui al comma 2 dell'articolo 4 del Documento di riforma del
Regolamento sono tutte dirette ad adeguare dal punto di vista terminologico le disposizioni al nuovo
quadro normativo. Ovunque ricorrono, le parole «disegni di legge di approvazione dei bilanci di
previsione dello Stato e disegno di legge finanziaria» sono quindi sostituite dalla locuzione «disegno di
legge di bilancio»; la denominazione del «documento di programmazione economica e finanziaria» viene
cambiata, recependo la dizione «documento di economia e finanza» della vigente legge di contabilità (cfr.
art. 10 legge n. 196/2009).
Una delle conseguenze maggiormente significative di questo adeguamento alla normativa vigente si
ritrova, tuttavia, nell'articolo 129 R.S., dedicato all'esame in Assemblea del disegno di legge di bilancio.
Nella versione ante riforma, i commi 2 e 3 prevedevano l'esame dei soli articoli del disegno di legge di
approvazione dei bilanci di previsione, quindi l'esame e la votazione finale della legge di stabilità,
l'approvazione della nota di variazioni e solo la votazione finale del disegno di legge di "approvazione
dei bilanci", come modificato a seguito delle deliberazioni sulla legge di stabilità e sulla nota di
variazioni.
La ratio di una procedura che potrebbe sembrare frammentata risiede nella circostanza che nel sistema
previgente occorreva adeguare il contenuto del disegno di legge di approvazione dei bilanci di
previsione alle nuove grandezze finanziarie introdotte con la legge di stabilità207.
Tale necessità sembra essere tuttavia confermata anche per l'attuale disegno di legge di bilancio
dall'articolo 21 della legge n. 196/2009 che, al comma 12, prevede una nota di variazioni che incorpora
nella seconda sezione «gli effetti finanziari derivanti dalle modifiche apportate da ciascuna Camera alla

207 Il "vecchio" disegno di legge di bilancio recava infatti appunto le previsioni a «legislazione vigente». Poiché con la
legge di stabilità si andavano a modificare proprio le grandezze finanziarie previste dalla legislazione vigente, il voto
finale sul disegno di legge di bilancio non poteva essere effettuato se non dopo aver adeguato con la nota di variazioni
gli articoli del disegno di legge di bilancio alle nuove grandezze determinate con la legge di stabilità. Né sarebbe potuto
essere altrimenti; il bilancio di previsione non può che essere redatto a legislazione vigente ma, al contempo, le Camere
non possono approvare due distinti provvedimenti in contrasto tra loro.

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prima sezione del disegno di legge di bilancio» e che è deliberata da ciascuna Camera prima della
votazione finale del provvedimento. È probabilmente proprio per questa ragione che la Giunta ha
scelto di mantenere la previgente articolazione dell'esame in Assemblea del disegno di legge di bilancio
operando un semplice coordinamento formale. L'Aula potrebbe pertanto esaminare inizialmente gli
articoli della seconda sezione, quindi gli articoli della prima sezione ed infine la nota di variazioni per
poi procedere alla votazione finale del provvedimento. Tale soluzione208 non solo appare coerente con
il contenuto proprio delle sezioni di cui si compone il provvedimento di bilancio, ma elimina anche il
rischio di deliberazioni contrastanti tra articoli della prima e della seconda sezione209.

Al comma 3 dell'articolo 4 viene prevista l'abrogazione dell'articolo 137 del Regolamento, relativo
all'ipotesi di leggi regionali contrastanti con gli interessi nazionali o regionali: la disposizione risultava
infatti da tempo superata dall'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, di
riforma del titolo V della Parte seconda della Costituzione.
Infine, i commi 4 e 5 recano disposizioni per adeguare gli articoli del Capo XVIII del Regolamento, in
materia di procedure di collegamento con l'Unione europea210, ai mutamenti determinati dall'entrata in
vigore della legge 24 dicembre 2012 n. 234 recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla
formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea"211. Il provvedimento
in esame ha infatti sostituito la legge comunitaria, regolata dalla previgente legge n. 11 del 2005, con due
distinti provvedimenti, la legge di delegazione europea e la legge europea, dirette ad assicurare il
periodico adeguamento dell'ordinamento nazionale all'ordinamento dell'Unione europea. La legge n.
234/2012 ha inoltre suddiviso la relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea in due
documenti annuali, da presentarsi distintamente (la relazione programmatica e la relazione consuntiva).

In sede di esame in Assemblea del Documento di riforma organica del Regolamento, il relatore
Calderoli ha presentato due emendamenti aggiuntivi recanti, rispettivamente, disposizioni finali e per

208 Tale soluzione non è stata peraltro adottata per l'esame in Assemblea dei disegni di legge di bilancio 2017 e 2018: il
Senato ha infatti approvato prima gli articoli della prima sezione, quindi quelli della seconda ed infine proceduto alla
deliberazione sulla nota di variazioni presentata dal Governo ed al voto finale. Si deve tuttavia segnalare che il
Regolamento non era ancora stato modificato e che la lettera delle disposizioni del Capo XV non era più
corrispondente all'articolazione unitaria del disegno di legge di bilancio introdotta nel 2012.
209 L'articolazione dell'esame della legge di bilancio iniziando dalla seconda sezione consente peraltro di evitare che,

dopo il voto sulla questione di fiducia che viene di norma posta dal Governo sull'approvazione dell'unico articolo che
racchiude il contenuto della prima sezione, l'Assemblea debba ancora deliberare sugli articoli della seconda sezione e
sui relativi emendamenti, ritardando così l'attività del Governo nella stesura della nota di variazioni.
210 Gli articoli modificati dai commi 4 e 5 del Documento II, n. 38 sono il 144-bis e il 144-ter.
211 Correttamente M. PODETTA, La proposta di riforma regolamentare all’esame del Senato, op. cit., 2017, p. 26, li individua

come interventi «sostanzialmente di manutenzione linguistica».

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l'entrata in vigore212. Entrambe le proposte sono state approvate dall'Aula con distinte votazioni a
maggioranza assoluta dei componenti.
Il primo emendamento [4.0.100 (testo 2)] divenuto l'articolo 5 del Documento II, n. 38 nel testo
definitivo, dispone la cessazione degli effetti dei pareri interpretativi resi dalla Giunta per il
Regolamento e delle circolari del Presidente del Senato riferiti agli articoli modificati dalla riforma.
La disposizione potrà essere verificata nella sua portata applicativa solo dopo l'entrata in vigore della
riforma. Se è vero infatti che alcuni pareri della Giunta - si pensi ad esempio a quello relativo alla
necessità che nella composizione delle Commissioni permanenti sia rispettato il rapporto di consistenza
tra i Gruppi di maggioranza e opposizione213 oppure a quello riferito agli effetti della posizione della
questione di fiducia da parte del Governo214 - sono stati codificati direttamente nel testo della Riforma
del Regolamento, spetterà comunque alla Presidenza valutare quali pareri e circolari siano
effettivamente superati o in contrasto con le modificazioni apportate. L'effetto indiretto di tale
disposizione, probabilmente non previsto all'atto di presentazione dell'emendamento, consiste nel
conferire una rilevanza ancora maggiore all'integrazione del regolamento fornita dai precedenti
applicativi ed in generale dalla giurisprudenza parlamentare215.
Il secondo emendamento approvato dall'Assemblea [4.0.101] stabilisce l'entrata in vigore della riforma
nella XVIII legislatura.
Quella che già oggi si annuncia come una delle legislature tra le più incerte della storia repubblicana,
costituirà dunque il banco di prova di una riforma delle procedure parlamentari a lungo attesa. Tuttavia,
sono state forse proprio le circostanze così speciali di questo fine legislatura, come ripetutamente
osservato dai senatori componenti del Comitato ristretto, che ne hanno consentito l'approvazione, al
solo fine di migliorare il lavoro della prossima216.

212 Si tratta degli emendamenti 4.0.100 (testo 2) e 4.0.101, approvati nella seduta del 20 dicembre 2017, v. Senato della
Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., p. 93.
213 Parere della Giunta per il Regolamento dell'11 ottobre 2011.
214 Parere della Giunta per il Regolamento del 19 marzo 1984.
215 Criticamente, sui precedenti e sul diritto parlamentare «informale», V. DI CIOLO, L. CIAURRO, op. cit., 2011, pp.

50-53. Più in generale, R. IBRIDO, L'interpretazione del diritto parlamentare, Milano, 2015.
216 Il relatore della riforma, senatore Calderoli, nel corso della replica in Assemblea, riferendosi al nuovo Regolamento

lo ha definito come una «Ferrari», Senato della Repubblica, Assemblea, 20 dicembre 2017, res. sten., p. 9; il Presidente
emerito e senatore di diritto e a vita Napolitano, nell'inviare al relatore Calderoli un messaggio di congratulazioni per
l'attività svolta, ha parlato di «insperato miracolo», ibidem, p. 94; il Presidente del Gruppo Parlamentare del Partito
Democratico, senatore Zanda, nello svolgere la dichiarazione di voto finale ha invece sottolineato le comuni
responsabilità e meriti di tutti i Gruppi nell’approvazione del testo: «Dobbiamo saper dire a voce alta che, a
conclusione di una legislatura molto difficile, caratterizzata e attraversata da pesanti tensioni politiche, il Senato della
Repubblica ha saputo e voluto approvare - mi auguro a larga maggioranza - una incisiva riforma del suo Regolamento
nel solo interesse di migliorare il lavoro della prossima legislatura», ibidem, p. 88-91.

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