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I reati contro la Pubblica Amministrazione
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I REATI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1 Cos’è il diritto penale?
Il diritto penale è il ramo del diritto pubblico che si occupa di garantire la pacifica convivenza tra
le persone: a tale scopo, l’ordinamento pone dei limiti ai comportamenti degli individui e ne
garantisce il rispetto attraverso la previsione di una sanzione.
Il diritto penale, dunque, racchiude l’insieme delle norme che disciplinano i fatti costituenti
reato, cioè quegli eventi derivanti da comportamenti degli individui, che devono essere oggetto di
prevenzione e repressione perché costituiscono un rischio per la società. Tuttavia, attraverso la
norma penale non vengono tutelati tutti i beni giuridici, ma solo quei beni cui la collettività riconosce
particolare valore. Ad esempio, sono beni giuridici protetti la vita, la salute, il buon andamento della
P.A.
I reati contro la pubblica amministrazione, in particolare, sono costituiti da tutti quei fatti che
impediscono, ostacolano o turbano il regolare svolgimento dell’attività amministrativa, legislativa e
giudiziaria dello Stato, nonché dell’attività amministrativa degli enti pubblici. In particolare, tali reati
pregiudicano il buon andamento e l’imparzialità della P.A., cioè i criteri fondamentali cui
l’amministrazione deve uniformarsi.
Le norme sui reati contro la P.A. sono contenute nel Codice penale, che disciplina sia i delitti
contro la pubblica amministrazione (Libro II, Titolo II, Capi I e II), sia le contravvenzioni (Libro
III).
È necessario a questo punto spiegare cos’è un reato.
Il diritto penale, come anticipato, si occupa dei reati. Il reato è un fatto umano cui la legge connette
una sanzione penale. Nell’ambito del diritto penale, una prima fondamentale distinzione è quella
relativa ai reati che, in base alla sanzione, vengono distinti tra:
− delitti, la cui pena è la reclusione o la multa;
− contravvenzioni, la cui pena è l’arresto o l’ammenda.
Tale distinzione è fondamentale anche per lo studio dei reati contro la P.A. poiché il Codice
prevede espressamente sia delitti (esempio, peculato, concussione), sia contravvenzioni (esempio,
inosservanza dei provvedimenti dell’autorità).
Nell’ambito dei reati contro la P.A., viene in rilievo la distinzione tra reato proprio e reato comune.
Per comprenderne la differenza è necessario osservare che il reato vede coinvolti almeno due soggetti:
− il soggetto attivo, cioè colui il quale realizza un fatto penalmente illecito;
− il soggetto passivo, ossia il soggetto titolare dell’interesse tutelato dall’ordinamento (ad
esempio, il soggetto passivo nel reato di omicidio è l’assassinato).
Ancora, in relazione al soggetto attivo, il reato può essere:
− proprio, quando può essere commesso solo da chi riveste una particolare qualifica o posizione
(ad esempio, il pubblico ufficiale o il beneficiario di particolari finanziamenti);
− comune, quando può essere commesso da chiunque.
La suddetta distinzione assume una particolare rilevanza perché spesso i reati contro la P.A.
richiedono una specifica qualifica del soggetto attivo, che deve essere un soggetto con mansioni di
pubblico interesse (pubblico ufficiale, incaricato di pubblico servizio o persana esercente un servizio
di pubblica necessità) o un soggetto comunque qualificato (ad esempio, il beneficiario di particolari
finanziamenti).
Affinchè il soggetto attivo possa essere sottoposto alla sanzione prevista dall’ordinamento, è
necessario che egli abbia commesso il reato con coscienza e volontà: l’ordinamento richiede
l’elemento soggettivo della colpevolezza.
Il normale criterio di imputazione soggettiva è il dolo, cioè la volontà di porre in essere un
determinato risultato (ad esempio, sparare volendo cagionare la morte di un altro soggetto).

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Altri criteri di imputazione sono la colpa, che si ha quando l’evento è previsto ma non voluto, e la
preterintenzione, che si verifica quando dall’azione o omissione deriva un evento dannoso più grave
di quello voluto (ad esempio, quando da un’aggressione deriva la morte del soggetto che, però, non
era voluta dal soggetto attivo).
Infine, quanto al bene giuridico protetto, ossia l’oggetto del reato, possiamo distinguere tra:
− reati mono-offensivi
− reati plurioffensivi.
Infatti, il bene giuridico può essere sia materiale (ad esempio, il patrimonio) sia immateriale (ad
esempio, il buon andamento della P.A.). Bisogna tenere ben presente che ogni reato può offendere un
solo bene giuridico (ad esempio, l’omicidio offende solo la vita) o più beni giuridici
contemporaneamente (ad esempio, la rapina offende sia il patrimonio che la libertà personale): nel
primo caso il reato sarà mono-offensivo; nel secondo caso, invece, il reato sarà plurioffensivo.

2 I soggetti con mansioni di pubblico interesse

Dopo aver delineato quelli che sono i concetti indispensabili per comprendere i reati contro la
pubblica amministrazione, è necessario individuare i soggetti che possono incorrere in tali tipi di
reato: è, dunque, necessario definire quali sono i soggetti che svolgono mansioni di pubblico
interesse, poiché essi sono i soggetti attivi della maggior parte dei delitti dei pubblici ufficiali contro
la P.A. o, viceversa, i soggetti passivi dei delitti dei privati contro la P.A.
Per i delitti contro la P.A., le figure che assumono maggior rilievo sono:
− i pubblici ufficiali, cioè coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria
o amministrativa (art. 357 c.p.);
− gli incaricati di pubblico servizio, ossia i soggetti che, a qualunque titolo, prestano un
pubblico servizio.
Per pubblico servizio dobbiamo intendere un’attività organizzata nelle stesse forme della funzione
pubblica, ma caratterizzata dalla mancanza tipici di poteri di quest’ultima (art. 358 c.p.);
− le persone esercenti un servizio di pubblica necessità, cioè i privati che svolgono
professioni forensi o sanitarie o altre professioni il cui esercizio è precluso senza un’abilitazione dello
Stato e i privati che, pur non esercitando una funzione pubblica, né prestando un pubblico servizio,
adempiono un servizio dichiarato di pubblica necessità mediante un atto della pubblica
amministrazione (art. 359).
Poiché tali reati richiedono, per la loro realizzazione, che la condotta sia posta in essere da un
soggetto che svolge una mansione di pubblico interesse, essi rientrano nella categoria dei reati propri,
poiché necessitano del possesso di una determinata qualità o posizione giuridica da parte del soggetto
attivo. Oltre alla qualifica, è necessario che il reato sia realizzato dal soggetto attivo nello svolgimento
delle sue funzioni o del servizio.

3 I delitti dei pubblici ufficiali e dei privati contro la P.A.

I delitti dei pubblici ufficiali contro la P.A. sono contenuti, come già anticipato, nel Codice penale
– Libro II, Titolo II, Capo I; essi rientrano nella categoria dei reati contro la P.A.
In tale categoria si trovano figure eterogenee quali peculato, malversazione, concussione,
corruzione, abuso d’ufficio, rivelazione e utilizzazione di segreti d’ufficio, rifiuto d’atti
d’ufficio.
Il Codice disciplina anche i delitti dei privati contro la P.A. - Libro II, Titolo II, Capo II. Tra questi
ultimi rientrano, ad esempio, i delitti di violenza e minaccia a un pubblico ufficiale, la resistenza a
un pubblico ufficiale, l’interruzione di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica
necessità.
Rinviamo alla Parte specifica del manuale per la trattazione completa.

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4 Le contravvenzioni concernenti la P.A.

Le contravvenzioni rappresentano una delle due categorie di reati, insieme con i delitti; esse sono
sanzionate con l’arresto o l’ammenda. All’interno della categoria delle contravvenzioni concernenti
la P.A. rientrano tutte le contravvenzioni che riguardano fatti che offendono l’attività della pubblica
amministrazione.
Tra le principali contravvenzioni che riguardano la P.A. ricordiamo l’inosservanza di
provvedimenti dell’autorità, l’inosservanza dell’obbligo dell’istruzione elementare, il
danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale e la distruzione o il
deturpamento di bellezze naturali.

5 I delitti contro la fede pubblica

I delitti contro la fede pubblica sono disciplinati dal Codice penale – Libro II, Titolo VII; essi non
rientrano tra i reati contro la P.A., ma sono ugualmente trattati all’interno manuale poiché i pubblici
ufficiali li commettono frequentemente, soprattutto relativamente ai reati di falso in atti o
documentale (Capo III).
Per comprendere i reati di falso documentale è necessario chiarire che il documento è qualsiasi
atto con forma scritta che contiene dati, fatti o dichiarazioni di volontà e che è diretto a una persona
determinata e formato da un soggetto identificabile come autore. La falsità del documento può essere
sia materiale (documento non genuino) sia ideologica (documento non veritiero).
Le norme che tutelano contro la falsità in atti hanno come bene giuridico tutelato la fede pubblica
e, di conseguenza, sono poste a tutela della certezza e affidabilità delle relazioni giuridiche.