III.

L’URBANISTICA E LE NUOVE POLITICHE SOCIALI E DEL

SERVIZIO. OLTRE GLI STRANDARD, FRA QUALITÀ URBANA
E SOCIALE
Ruben Baiocco

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PERCORSI DI INDAGINE

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36 Istituto Tecnico Industriale C. Zuccante, Mestre

INTRODUZIONE: ABITARE LO SPAZIO DEL WELFARE
Se con la locuzione spazio del welfare si tende a individuare e a
rinominare precipue parti della città in cui si riconosce più
chiaramente il deposito fisico – manufatti, materiali urbani, in-
frastrutture, ecc. – di politiche sociali pubbliche assimilabili a
largo spettro sotto il termine welfare, si potrebbe pensare ad
una definizione, orientata su quella che Thierry Paquot propo-
ne per lo spazio pubblico: «è un singolare il cui plurale – gli
spazi pubblici – non coincide con esso» (Paquot 2009). Infatti,
gli spazi fisici, tradizionalmente intesi come frutto del welfare
state – prima abitazioni sociali, scuole, ospedali, asili, poi par-
chi, attrezzature sportive e per il tempo libero, ecc. – non pos-
sono dirsi coincidenti con lo spazio del welfare, inteso come un
complesso paniere di beni, benefits, agevolazioni orientate alla
redistribuzione, di matrice statale o pubblica – e non più filan-
tropica –, indirizzate alla costruzione di un articolato e multili-
vello sistema di previdenza, cura, assistenza, formazione e
abilitazione di persone e famiglie per il “fronteggiamento” dei
rischi sociali e per il potenziamento delle proprie capacità a
star bene. Ciò, considerato come contropartita del lavoro sala-
riale, in tempo di welfare state democratico o beveridgeano;
oggi e in prospettiva, come contropartita della negoziazione
istituzionale di una sempre più fluida molteplicità di rappre-
sentanze sociali per ridefinire diritti e doveri con i quali attua-
re piena cittadinanza – attiva - nel corso del ciclo di vita, a par-
tire dal riconoscimento di una composita eterogeneità per
quanto concerne età, genere, abilità (temporanee o perma-
nenti), etnie e status economico; all’interno di tale orizzonte
diviene rilevante individuare, piuttosto che quanto e cosa, il
modo in cui si abita la città, le istituzioni e i luoghi del servizio
come misura della solidità del legame sociale e di una mag-
giore o minore inclusività dei sistemi relazionali e spaziali
SFERE DEL WELFARE E SFERE DELLO SPAZIO
Leggendo di welfare come urbanista...
“Leggendo di welfare” come urbanista, con riferimento alla
vastissima e variegata letteratura sul welfare state, si scopre
che lo “spazio”, inteso come concetto riferibile ad una concre-
zione fisica agita dalle persone, non soltanto non è mai chia-
mato in causa, ma si fa addirittura fatica a rintracciare l’uso
del termine stesso. Per questo motivo, provandoci in un’esplo-
razione tanto degli studi storici e critici, quanto di quelli istitu-
zionali o istitutori del welfare state (Baiocco 2009), si può ben
ipotizzare che, sia sul piano teoretico sia sul piano della mes-
sa a punto di politiche e di strumenti legislativi e normativi per
attuarle, il welfare ed i saperi sullo spazio abitato – fra i quali
l’urbanistica – sono evoluti su piani paralleli. La metafora dei
cieli paralleli pre-newtoniani, avanzata da Bernardo Secchi in
una riunione dottorale a Venezia nel 2008, appare proprio per-
tinente. Le differenti sfere si muovono in autonomia l’una ri-
spetto all’altra, producendo però dei “trascinamenti” recipro-
ci, con effetti indiretti e allo stesso tempo causali.
Anche quando ci si prodiga, ad esempio, nella lettura di testi
più ricchi di immagini evocative di come debba essere una so-
cietà fondata sullo stato sociale, su quali principi e valori uni-
versali come quello, noto in Italia col nome di “Rapporto Beve-
ridge”, difficile risulta rintracciare rappresentazioni di luoghi,
di come dovrebbero funzionare, e delle implicazioni per gli abi-
tanti e per la città, ecc.; l’attenzione è posta sulla formalizzazio-
ne contrattuale che regola le relazioni fra Stato, istituzioni e cit-
tadini e sulle responsabilità che tale contratto comporta nel defi-
nire ruoli, diritti e doveri reciproci.
Tornando al nostro tempo, però, è come se il welfare progres-
sivamente, spostandosi sul mero piano regolativo delle moda-
lità di accesso ai servizi e benefits, si sia sganciato tanto dalle
biografie di luoghi e persone, quanto dalle dinamiche sistemi-
che che coinvolgono i differenti contesti urbani.
Leggere di welfare per un urbanista, permette, a mio avviso, in
primo luogo di acquisire coscienza di una complessità proces-
suale dei meccanismi sociali, nei quali giocano un ruolo signi-
ficativo il radicarsi di forme esplicite o implicite di relazione fra
Stato, istituzioni e cittadinanza, per ciò che concerne i servizi e
le modalità con i quali si esplicano; in secondo luogo, ma non
meno importante, permette di ridare spessore ai costrutti ol-
tre che alle pratiche disciplinari, nel dare risposte concrete e
più efficaci, e allo stesso tempo più riflessive – interrogandosi
su ciò che significano oggi concretezza e efficacia –, sul piano
dell’organizzazione dei luoghi e dello spazio della città, a que-
stioni da sempre proprie del nucleo fondativo del welfare, qua-
li quelli di come sostenere una maggiore uguaglianza, libertà
e sicurezza nelle diverse società e nei rispettivi processi di de- 125
mocratizzazione (Heclo 1989); obiettivi che richiedono oggi,
anche per le politiche di welfare, di essere riformulati tenendo
in considerazione una nuova complessità acquisita dai cosid-
detti “universali” (de Leonardis 2003).
 La forma della città europea come lascito di un legame
implicito e storicamente determinato fra welfare e urbanistica
È oltremodo innegabile, nonostante si muovano su piani paral-
leli, l’influenza esercitata dalle politiche di welfare, con il loro
conseguente orizzonte politico, culturale ed economico, su
quelle di natura urbanistica, le quali hanno così radicalmente
coinvolto la costruzione fisica della città nel corso della secon-
da metà del secolo scorso.
Nell’interpretazione avanzata da Secchi, un certo orientamen-
to al benessere sociale delle teorie economiche e dell’urbani-
stica costituiscono il fulcro del loro legame, ben prima che
quest’ultima possa essere chiamata tale. Sin a partire dal XVIII
secolo «ogni trattato che consideri la politica come arte di go-
verno, comprende necessariamente uno o più capitoli dedica-
ti alla città... alle strutture collettive, all’igiene e all’architettu-
ra privata» (Secchi 2005). Tale legame si consoliderà fra il XIX
e la prima metà del XX secolo con i processi di modernizzazio-
ne della città, alla quale molteplici figure professionali parte-
cipano definendo norme, regolamenti che ne orientano il suo
adeguamento e sviluppo, associata ad una lunga sperimenta-
zione alla ricerca di modelli innovativi per i servizi pubblici, ac-
centuandosi a partire dal secondo dopoguerra con l’applica-
zione di precipui prototipi insediativi, in parte già elaborati fra
le due guerre (Secchi 2005, Morandi 2009); almeno sino a tut-
ti gli anni settanta del XX secolo, definire la forma della città –
quella della ricostruzione in Europa e della sua espansione
(perfino quando i nuclei si distaccano dalla città madre per di-
ventare città nuove) – significa in buona parte costruire il wel-
fare mediante case non a prezzi di mercato, attrezzature pub-
PERCORSI DI INDAGINE
bliche e collettive (sanitarie, per l’istruzione, per lo sport), spa-
zi aperti (parchi, giardini, playgrounds) e infrastrutture (Secchi
2005).
Il legame fra welfare e città come rappresentazione sociale
del benessere Fra differenze sostanziali e orizzonti comuni
Ciò accade in modo simile nei diversi paesi europei – e non
solo, ma differenti sono le modalità attraverso le quali si tenta
126 di far coincidere una determinata forma della città e delle sue
parti ad una più o meno implicita “costruzione del welfare”.
Si tratta della città che ha preso a configurarsi sulla spinta di
una consistente azione pubblica, sia sul piano degli investi-
menti con progetti precipui di ammodernamento e sia su quel-
lo degli strumenti per il governo, anche se non sempre in coe-
renza con i primi. Il risultato è quella città che oggi tendiamo
a riconoscere come “consolidata”, con le sue armature infra-
strutturali, di spazio pubblico e del servizio.
A tali differenti modalità corrispondono differenze sul piano
degli effetti in termini di costruzione dello spazio fisico delle
città che, nel periodo d’espansione del welfare state, possiamo
ricondurre, o far coincidere, solo in parte alla ben nota polariz-
zazione fra una concezione positiva del welfare di stampo so-
cial-democratico-scandinavo, in cui i beni di uso pubblico, ri-
feribili alla città, costituiscono una componente essenziale del
paniere complessivo, ed una marginale in cui la redistribuzio-
ne è sbilanciata verso i trasferimenti monetari ed i benefits di
natura fiscale; differenze, invece, che proprio oggi sembra ne-
cessario mettere in luce, collocando i beni di cui ci occupiamo
all’interno di un quadro di senso relativo all’evoluzione storica
di modelli spaziali, culturali e politici e a specifiche modalità
con le quali si definiscono le relative rappresentazioni sociali
delle politiche di welfare e dei beni che esso mette in gioco.
A me pare, invece, vadano tenute in forte considerazione tra-
dizioni e rispettive forme di materiali urbani riferibili a prodot-
ti del welfare, anche come “rappresentazione collettiva e so-
ciale” del benessere, per contestualizzare in modo riflessivo
ogni forma di azione pubblica, anche in relazione ai costrutti
che indirizzano le scelte – o metapreferenze – individuali, e
che, in una situazione di differente disponibilità di risorse, sia
egualmente in grado di capitalizzare beni materiali e immate-
riali, utili ad indirizzare positivamente il rapporto fra costi e
benefici sociali dei processi di produzione e rigenerazione del-
la città e dei territori.
Contratto sociale del welfare, forme dell’urbanizzazione
e questione urbana in Italia
Sul fronte del welfare, in riferimento alla più recente lettera-
tura, siamo di fronte ad un panorama assai differenziato – in
forte fibrillazione complessiva e ancora in continuo mutamen-
to contestuale, tenuto conto delle proprie radici e dell’orizzon-
te incompiuto di un welfare pienamente europeo (Ferrara
1993) –, in cui è più lecito parlare di “sistemi di welfare”, come
evoluzione, anche critica, della ben nota formula avanzata da
Gøsta Esping-Andersen, dei “regimi di welfare”, in cui il be-
nessere sociale è «funzione del modo in cui gli inputs di Stato,
mercato e famiglia vengono combinati fra loro» (Esping-An-
dersen 2000). Il concetto di “regime” di welfare fa riferimento
37

127

37 Social housing, Alexandra Road, Londra

 al «ruolo prioritario che lo Stato esercita – attraverso l’azione
pubblica – in maniera attiva e non contraddittoria rispetto alle
altre sfere di regolazione» (Kazevic, Carbone 2007).
Il concetto di “regime” tiene conto di costruzioni storicamente
definite, sulla base dei ruoli assegnati a Stato, mercato e fami-
glia nella strutturazione di un “contratto sociale”.
In questo senso e con riferimento al contesto italiano, io credo
che alla particolare natura del contratto sociale sia riferibile an-
che un orizzonte implicito dell’uso dello spazio della città e del
territorio, con ricadute sul ruolo che assume l’azione pubblica e,
di conseguenza, lo spazio pubblico o di interesse collettivo, in
termini di interrelazioni fra economia e benessere sociale.
Le trasformazioni territoriali in Italia, ad esempio, fra il 1950 e il
1980, nel periodo in cui coincidono espansione urbana, econo-
mica e del welfare, hanno seguito traiettorie auto-generative e
“spontanee”, a partire da condizioni evolutive iniziali dei diversi
contesti. Anche soltanto facendo riferimento ad un dato intuiti-
vo, la tenuta della città in Italia come sistema produttivo integra-
to è in larga misura legato alla specificità di variegati sistemi di
produzione industriale, localizzati e contestualizzati, con un più
lento adeguamento del sistema di welfare, comunque in pro-
gressiva espansione, in relazione ai processi in corso. Una scar-
sa formalizzazione istituzionale delle politiche di welfare ha
avuto come conseguenza la sottovalutazione del ruolo degli
spazi del servizio pubblico e sociale nella formalizzazione spa-
ziale dei contesti urbanizzati e in via di urbanizzazione.
In tale specifico contesto nazionale, pertanto, mi pare si possa
stabilire una correlazione fra la matrice di un regime di welfa-
re di stampo corporativo, cui si suole riferire quello italiano, in
PERCORSI DI INDAGINE
cui la socializzazione dei rischi è storicamente sbilanciata sui
fattori di “reciprocità” che orientano l’istituzione familiare,
quelle intermedie e di volontariato – e per questo si parla nel
caso italiano di sistema di welfare familistico – e una certa fun-
zione redistributiva affidata all’informalità con la quale le au-
torità amministrative di vario grado negoziano l’utilizzo di ri-
sorse territoriali e finanziarie, fra interessi pubblici o collettivi
e interessi privati.
128 Non si tratta di una facile dimostrazione quantitativa, ma alcu-
ni macrofenomeni, meglio individuabili oggi in una stagione in
cui al welfare è richiesta una riorganizzazione su scala territo-
riale o areale ai fini di una razionalizzazione delle risorse di-
sponibili sul piano nazionale, possono essere assunti come in-
dizi e spunti di riflessione.
Indizi concreti possono essere desunti dalle biografie econo-
miche individuali, in relazione ai cicli di vita, all’esperienza del-
lo spazio territoriale di riferimento e ai cicli circadiani (Calafa-
ti 2009). I costi reali collettivi della fruizione e dell’espletamen-
to del servizio sono fortemente condizionati da localizzazioni
fortuite, mai paragonabili l’una a l’altra, fra differenti contesti,
in cui quelli della mobilità individuale e collettiva sono sempre
sottovalutati.
Un macro indizio può essere considerato lo sbilanciamento
progressivo sulla casa di proprietà, come bene rifugio familia-
re a largo spettro, che ha catalizzato capitali e investimenti dif-
fusivi, con una fin troppo evidente dispersione anche di risor-
se collettive e non ben quantificabili aumenti dei costi finanzia-
ri nella produzione di servizi. Ciò ha indebolito il sistema eco-
nomico nel suo complesso, erodendo la possibilità di indiriz-
zare in modo strategico sia gli investimenti pubblici che quelli
privati, dando luogo ad una progressiva sotto-capitalizzazione
dei contesti urbani e territoriali, in cui lo spazio del servizio
non riesce a produrre nessun ordine dei luoghi, né a generare
vere e proprie economie.
La scarsa capacità nazionale a formalizzare il ruolo delle isti-
tuzioni per agire responsabilmente sul piano della socializza-
zione dei rischi sociali, fortemente sbilanciati sull’istituzione
familiare, sembra essere il contrappunto, di un atteggiamen-
to, largamente condiviso tra forze politiche, enti amministrati-
vi e istituzioni di vario genere, anche della conoscenza, che ha
valutato un punto di forza l’auto-organizzazione dei sistemi
produttivi locali come un fattore strategico e competitivo in cui
la scarsa formalizzazione di norme sia coincisa con un manca-
to adeguamento dei livelli istituzionali di governo in relazione
alla trasformazione dei contesti territoriali (Calafati 2009a).
Si tratta di questioni che ancora solo in modo larvato lasciano
tracce nell’agenda del discorso pubblico. Anche se sul piano
del governo del territorio, l’attuale crisi, economica, sociale e
ambientale, ha necessariamente messo in discussione i para-
digmi anche disciplinari sin qui operativi, rispetto al ruolo del-
l’azione pubblica per il governo di una “rivoluzione territoria-
le” che non ha esaurito il proprio ciclo evolutivo, ma che mani-
festa compiutamente la sua scarsa sostenibilità e che ha inve-
stito l’intera nazione con procedure abbastanza assimilabili
anche fra contesti molto differenti (da nord a sud), caratteriz-
zati da un lato dalla dispersione insediativa di vario grado e da
un intenso uso di risorse non rinnovabili, e dall’altro da un
sempre più complicato adeguamento delle parti consolidate,
sul fronte della definizione di una vera e propria infrastruttura
urbana (e territoriale) del servizio largamente inteso.
SERVIZI E CITTÀ IN ITALIA OGGI: DAGLI STANDARD
ALLE STRATEGIE PUBBLICHE PER LA QUALITÀ URBANA
E SOCIALE?
Nel contesto italiano, la regolamentazione urbanistica del rap-
porto fra città e servizi pubblici è stata avanzata con la legge
755 del 1967 e poi successivamente formalizzata con il noto dl
1444 del 1968 – sugli standard –, che sanciva due diritti fonda-
mentali del cittadino. Come ricorda Luigi Falco: il primo è
quello di «vivere in un insediamento dotato di un piano urbani-
stico, disegnato e gestito secondo interessi collettivi, unanime-
mente condivisi»; il secondo riguarda specificatamente quello
«di avere assicurata una quantità minima di aree sulle quali
costruire i servizi» (Falco 2002). Tale vicenda urbanistica, isti-
tuzionale e politica si colloca in un frangente storico del Paese
in cui la città è teatro di una nuova contesa culturale e tecnica,
in cui lo sviluppo urbano poneva questioni strettamente legate
alle necessità di determinate “condizioni abitative” di una clas-
se lavoratrice in espansione, espresse nell’accesso al “bene
casa” - non soggetto a speculazioni del mercato – e ai servizi
primari (Falco 1982).
Con il decreto 1444/1968, la pratica urbanistica si dota di uno
strumento che tiene insieme la trasformazione della città e il
suo progressivo adeguamento in misura dei servizi da collo-
carvi, operando una successiva zonizzazione rispetto a quella
che già attua il piano regolatore. Le cosiddette aree a standard
sono una compensazione in ordine di suolo pubblico – o mone-
taria – a partire da un processo di valorizzazione di comparti
sui quali già prima di ogni trasformazione ha agito il piano, in-
dicando dimensioni ed usi delle future trasformazioni. Si trat-
ta di un sistema per il reperimento di aree da parte dell’ammi-
nistrazione pubblica, attraverso le quali pianificare un’infra-
struttura di aree a servizi e spazi aperti giudicata ottimale, an-
che in prospettiva, per i nuovi contesti insediativi.
In anni piuttosto recenti, la validità delle aree a standard, sia
come strumento garante di una redistribuzione ottimale sul
piano fiscale e al contempo spaziale, sia come processo istitu-
zionale capace di orientare l’allocazione del surplus derivato
dalle trasformazioni urbane – senza entrare in merito alle
questioni relative alla rendita e ai processi di valorizzazione del
suolo – e sia sul piano dell’efficacia nella dotazione e localiz-
zazione dei servizi, è stata messa in discussione a partire dal-
l’emergere di due questioni: da una parte specificatamente sul
piano urbanistico con il concetto di “qualità urbana” comples-
siva, della città e dei territori; dall’altra dalle innovazioni isti-
tuzionali discendenti dalla riforma del Titolo V della Costitu-
zione che sposta la potestà legislativa al livello regionale in
numerose materie relativamente ai servizi (salute e urbanisti-
ca) e, in particolare, di quella del sistema assistenziale e so-
cio-sanitario a partire dalla legge 328 del 2000; quest’ultima,
infatti, accogliendo sollecitazioni di matrice europea basate
sul principio di sussidiarietà verticale e orizzontale – cioè fra
amministrazioni di vario livello e fra pubblico e privato – e as-
sumendo una prospettiva territoriale nella gestione e pro-
grammazione delle politiche sociali, sulla scorta di un’evolu-
zione della realtà del lavoro sociale, già orientata verso il co-
siddetto welfare mix (Ascoli, Ranci 2003; Monteleone 2007),
apre ad un significativo cambiamento del ruolo divenuto cen-
trale dell’offerta locale e della geografia complessiva del ser-
vizio, sempre più articolato sul piano sia delle tipologie e sia
dei soggetti erogatori fra sociale di matrice pubblica, privato
sociale – fra cui il no profit – e terzo settore (Ombuen 2002;
Karrer, Ricci 2003, 2006).
Sul fronte del dibattito relativo alla “qualità urbana”, gli stan-
dard urbanistici sono sottoposti ad un’osservazione critica,
orientata a mettere in evidenza il fatto che essi non sono più di
per sé garanti di una qualità dell’ambiente urbanizzato deter-
minabile a priori, né della definizione di un patrimonio di suo-
lo pubblico usufruibile appieno solo facendo leva su di un con-
trollo minuto degli usi del suolo, proveniente dalle zonizzazio-
ni del piano (Curti 2002). Il significato di ciò che intendiamo per
“qualità urbana”, fra l’altro, è venuto, negli ultimi anni, acqui-
sendo un nuovo spessore, non più declinabile esclusivamente
con valutazioni sul piano delle forme fisico-spaziali. È emersa,
parallelamente all’affermarsi del concetto di sostenibilità,
un’idea di “qualità urbana” complessa, transcalare, multidi-
mensionale, integrata e negoziata, che può essere associata
più all’idea di “città più vivibile”, come luogo «che consente a 129
tutti i suoi diversi abitanti la possibilità e la libertà di stare bene
nel proprio spazio di vita» e che allude ad un «vasto comples-
so di beni e condizioni» (Nussbaum, Sen 1992; Bellaviti 2009).
Si parla di “città sane”, in sostituzione di “qualità urbana”, in
cui non solo sono rilevanti e rilevabili parametri relativi alla
 qualità dell’aria, del suolo – acqua e terra –, che partecipano
al benessere complessivo degli abitanti e sono strettamente
correlati a scelte di natura urbanistica, ma anche quelli ri-
guardanti la valutazione di determinate configurazioni urbane
e spaziali in rapporto alle pratiche degli abitanti, orientate a
sostenere coesione e inclusività sociale, qualità delle reti so-
ciali, sicurezza e libertà di movimento nel ciclo di vita, parteci-
pazione e attivazione nei processi che coinvolgono i propri con-
testi abitativi (Bellaviti 2006). “Qualità urbana” dunque, dive-
nuta più complessa, perché attiene ad una logica sistemica che
assume come rilevanti i processi dinamici ed evolutivi; tran-
scalare, perché non è solo definibile in base alla compartimen-
tazione di specifici contesti, e a cui partecipa, invece, anche
l’“area vasta”, con le sue strutture ambientali e paesaggistiche
e i sistemi urbani in nuce, con le sue aree e ramificazioni fun-
zionali (Calafati 2009b); multidimensionale, poiché comprende
e intreccia diverse dimensioni, fisico-spaziale, ambientale, so-
ciale, sanitaria, culturale...; integrata, oltre la settorialità del-
l’azione pubblica standardizzata; negoziata, fra i diversi bisogni
e aspirazioni degli attori in gioco che con la loro partecipazio-
ne attiva ne attestano la legittimità sociale ed economica.
Dal punto di vista, invece, delle innovazioni istituzionali in ma-
teria di politiche socio-sanitarie, la relazione fra standard ur-
banistici e welfare urbano – o lo star bene in città – è posta in
discussione sulla base delle costellazioni di attori, soggetti,
pratiche e luoghi, attraverso cui si articola la nuova dimensio-
ne del lavoro e della politica sociale. È mutato in primo luogo lo
scenario in cui si muove l’attore pubblico e in secondo luogo il
proprio “campo di azione” e di regolazione in tema di servizi per
PERCORSI DI INDAGINE
la città, tenendo conto che «non è, o non è più necessario e suf-
ficiente che gli attori siano pubblici perché l’azione sia pubbli-
ca»; e ancora, che «non possiamo più riconoscere ciò che è
pubblico a partire da un’autorità pubblica, e dagli attori e dalle
azioni in cui essa si esprime; non possiamo più, cioè, identifi-
carla come attributo di una sfera separata e oggettiva nello
Stato e nelle istituzioni politiche e amministrative. Ciò che è
pubblico non è dato, bensì è una proprietà emergente, che
130 prende forma da processi nei quali un regime di azione diventa
– se lo diventa – pubblico» (Bifulco, de Leonardis 2005).
Come abbiamo già ricordato, infatti, dal punto di vista delle po-
litiche sociali, il campo si apre in orizzontale, includendo uni-
versi di azione, di soggetti operanti nei contesti locali, siano
essi di natura pubblica, privata o mista, che agiscono in misu-
ra di un “interesse collettivo”, aprendo a nuovi scenari su come
e da chi possa essere formulata una valutazione sulle azioni,
procedure, manufatti, infrastrutture e localizzazioni, conside-
rate tali.
Il ruolo dell’azione pubblica, pertanto, trasla da agente opera-
tivo principale a gestore e garante dei processi attraverso i
quali si sostengono, si erogano e si costruiscono i servizi, po-
nendo in primo piano questioni quali trasparenza e pertinen-
za della valutazione dell’interesse collettivo, costruita e ali-
mentata da dinamiche decisionali e operative, orientate alla
negoziazione, alla partecipazione e all’inclusione. Ciò mette
in figura la “qualità sociale”, come una dinamica degli effetti
di azioni da valutare, negoziare, partecipare, in un’ottica rela-
zionale come metro di una maggiore o minore “qualità” dei
processi. Si è parlato in questo senso di uno slittamento dal-
le strutture, intese come luoghi deputati al servizio socio-sa-
nitario e non solo, ai processi, che garantiscono la qualità so-
ciale – e anche la sostenibilità economica – dell’espletamen-
to del servizio, che non può arrestarsi entro i confini spaziali
e organizzativi del solo servizio, ma che deve necessariamen-
te aprirsi al contesto fisico-spaziale e sociale in cui acquisi-
sce, o tenta di acquisire, senso e operabilità (Bifulco, de Leo-
nardis 2003). Nelle politiche sociali, servizi e sistemi di servi-
zi «tendono a misurare l’azione e i suoi esiti non sulle presta-
zioni erogate (per esempio sulla quantità) bensì sulle relazio-
ni attivate, sulle reti istituite, e per l’appunto sui processi or-
ganizzativi; non su singole operazioni ma su connessioni» (de
Leonardis 2005).
Un orientamento che predilige la dimensione processuale tan-
to della pianificazione – sia urbanistica che sociale – quanto
dell’erogazione e della funzionalità del servizio destituisce in-
direttamente il paradigma dominante della teoria del bisogno,
in cui si procedeva ad una modellizzazione del fabbisogno, in
virtù della quale poter corrispondere con un’offerta standar-
dizzata. In una prospettiva relazionale e processuale è nella
natura stessa della rete di relazioni che si destina la possibili-
tà di intercettare i bisogni e, allo stesso tempo, suggerire, in-
dirizzare e abilitare verso il loro soddisfacimento, in modo con-
testuale e relativo a specifici ambiti territoriali.
Ciò comporta anche il riorientamento degli strumenti e delle
metodologie chiamate a rilevare una domanda di servizi dive-
nuta più eterogenea e opaca se affrontata con paradigmi de-
terministi: i bisogni, come si usa dire, sono divenuti sempre
meno oggettivi e sempre più soggettivi, legati alle differenti
condizioni reali individuali, difficilmente omogeneizzabili in
etichette prestabilite e basate su modalità interpretative co-
struite utilizzando modelli di rappresentazione statici. Alla ri-
gidità di tale legame si sono riconosciuti limiti anche sul piano
dell’efficienza dal punto di vista della prestazione, dell’effica-
cia nell’adeguatezza delle risposte ai bisogni, e della stessa
sostenibilità economica, relativa alla scarsa capacità anche di
restituire e individuare l’adeguato dimensionamento a fronte
della rapida mutabilità dei contesti e la difficoltà di aggiornare
le modalità con le quali si costruiscono basi informative perti-
nenti, di orientamento alle scelte in materia di pianificazione e
di azione pubblica.
Sono tutte questioni che in qualche misura hanno influito e
continuano a partecipare alla recente riflessione, aperta anche
in sede legislativa regionale in materia urbanistica e ancora in
evoluzione su come garantire produzione di valore nelle tra-
sformazioni urbane, capacità finanziaria delle amministrazio-
ni locali e dimensionamento e qualità dei servizi. Un processo
che continua però a non prestarsi a vere e proprie valutazioni,
misurabile sul piano degli effetti.
Se gli standard urbanistici, pertanto, come strumento di ga-
ranzia della qualità urbana e sociale, non possono più essere
considerati un dato certo, attestabile a-prioristicamente al li-
vello di norma nella determinazione quantitativa e parametri-
ca di piano, recepita come abbiamo detto dalle riforme regio-
nali in materia urbanistica, tendenzialmente orientate a favo-
rire negoziazione, perequazione, premialità e credito edilizio,
a fronte dell’attestazione dell’interesse collettivo in loco della
valorizzazione del suolo prodotta dal piano, delle trasforma-
zioni private di comparto e di una domanda di servizi più diffi-
cile da determinare, il dibattito recente dà voce anche a chi
considera tale slittamento sul piano negoziale della determi-
nazione dello standard come un indebolimento sostanziale
della capacità regolativa di tale strumento e di conseguenza
anche dei diritti costitutivi di cui è stato portatore (Falco 2002,
De Lucia 2006; Salzano 2010). E se da una parte si ha la per-
cezione che le critiche siano in qualche modo caratterizzate da
una resistenza ad accettare cambiamenti che sono comunque
avvenuti concernenti il rapporto fra azione pubblica e azione
privata, la percezione è che sul piano dei principi (rendita, tas-
sazione, redistribuzione del surplus, ecc.) i dubbi avvallati sul-
la credibilità e legittimità dei processi di negoziazione come
garanti di un vero e proprio “interesse collettivo”, non sono
così facili da spazzare via.
La situazione in Italia, anche sulla questione dei servizi socia-
li e della loro relazione con la città è interpretata in modo ibri-
do. Da una parte la necessità o la richiesta del superamento di
un’esperienza della modernità novecentesca non sempre me-
tabolizzata stenta a produrre nuovi ordini, e dall’altra i prodot-
ti del welfare state, che della modernizzazione sono comun-
que un lascito rilevante non solo come deposito fisico di strut-
ture fisiche ma anche come configurazioni epistemologiche
che si sono stratificate, non riescono ad essere risignificati
compiutamente da nuove epistemologie emergenti.
VERSO LA SPAZIALIZZAZIONE DEI SERVIZI SOCIALI,
FRA OSTACOLI, MANCANZE E PROSPETTIVE
Le condizioni attuali
Lo scenario attuale delle politiche di welfare pone questioni al-
larmanti da una parte, sul fronte di uno smantellamento pre-
cipitoso di strutture dedicate e di servizi erogati di stampo uni-
versalistico, e contemporaneamente annuncia nuove poten-
zialità ancora non diffusamente e compiutamente espresse
per il superamento di un empasse dell’epistemologia welferi-
sta che si protrae ormai da oltre quarant’anni. La lunga crisi
del welfare state, che alcuni fanno risalire originariamente
alla crisi petrolifera del 1973 (Ocse 1981; Flora, Heidenheimer
1983) e alla stagione successiva di bilanci nazionali più fragili
degli stati europei, ha prodotto una molteplicità di definizioni
orientate al suo superamento, che si sono succedute, e spes-
so rapidamente consumate, senza un effettivo radicamento
nella realtà sociale ed economica delle città. Si pensi alla no-
zione di welfare society, avanzata da Giddens, che sposta l’at-
tenzione sul corpus sociale come generatore di benessere
piuttosto che sulle procedure stataliste di assistenza (Giddens
1999); o ancora, a quella di welfare community (Ranci 1999),
fondata sulle capacità e competenze localizzate che a partire
da una situazione data si organizza per il fronteggiamento di
rischi e disagi e per migliorare le condizioni della qualità so-
ciale e urbana di uno specifico contesto. 131
In Italia, la nozione di welfare mix, che apre ad orizzonti di parte-
nariato fra pubblico e privato (caratterizzato da una sostanziale
presenza del terzo settore; no profit, volontariato e self-help a
carattere associativo) per l’erogazione di servizi di natura socio-
sanitaria, coincide con l’innovazione istituzionale relativa alla ri-
 38
PERCORSI DI INDAGINE

132

38 Campi sportivi, Parco della Bissuola, Mestre

forma dei servizi socio-assistenziali del 2000 (ln 328/2000), che
ha introdotto ed istituito la nozione di “welfare locale”.
Come già accennato, la vicenda relativa al rinnovamento del
sistema del welfare nazionale, orientato alla territorializzazio-
ne di procedure, processi e programmazione su base locale
per attuare a pieno il principio di sussidiarietà – verticale, ma
soprattutto orizzontale – ha avuto effetti in materia urbanisti-
ca. Non è irrilevante il dialogo sostenuto a distanza, su diversi
livelli, fra legislatori e policy makers in materia socio-sanitaria
e in quella urbanistica, nel corso degli ultimi dieci anni. Sul
piano sostanziale degli strumenti di pianificazione e di pro-
grammazione – dei quali si è sostenuta sul piano formale una
certa integrazione – vale la pena ricordare che a fronte della
riforma sul welfare locale, gli enti consorziati in unità locali
(Asl, comuni e enti locali di varia natura) sono tenuti a dotarsi
del Piano sociale di zona, come base programmatoria, attra-
verso la quale orientare anche politiche sociali promosse au-
tonomamente dalle rispettive municipalità e dagli attori loca-
li. Il cosiddetto “Piano di zona”, le cui potenzialità si sono
espresse in modo differenziato localmente, chiama in causa la
necessità implicita di costruire sfondi contestuali, relativi ai bi-
sogni, alla localizzazione dei servizi e alla processualità che li
coinvolge sul piano dell’accessibilità e fruibilità, e più in gene-
rale di ragionare sull’organizzazione spaziale del servizio in sé
e della relazione del servizio con la città, tali da implicare com-
petenze sofisticate proprie delle discipline che si occupano
dello spazio abitato, includibili fra i compiti precipui dell’urba-
nistica. Su quello altrettanto formale di riforma degli strumen-
ti urbanistici, la questione, già in parte discussa, degli stan-
dard, ha volto lo sguardo, sia in fase di dibattito che in quella
propriamente legislativa, alle innovazioni in materia di pianifi-
cazione dei servizi, sostenendo la necessità di un’integrazione
delle politiche urbane con quelle sociali, candidando gli stru-
menti in materia di governo del territorio ad includere quelli
relativi al welfare locale. La metafora, già ricordata, della «cit-
tà integratrice di servizi» (Karrer, Ricci 2002), utilizzata per
candidare l’urbanistica ad integrare le dinamiche relative alle
erogazioni dei servizi socio-sanitari come una componente di
un più complesso paradigma di welfare urbano pur ben moti-
vata sul piano formale non ha prodotto risultati considerevoli,
se non in casi isolati. Si può dire che l’urbanistica, nel tentati-
vo di integrare politiche e servizi sociali ha scoperto un univer-
so probabilmente sconosciuto – nei rari casi in cui si è tentato
di scoprirlo – assai variegato, frammentato e non particolar-
mente coordinato al suo interno. D’altro canto, l’urbanistica,
dal punto di vista degli strumenti e dell’integrazione su base
locale, fra pianificazione e programmi, si è scoperta altrettan-
to e come mai nella storia nazionale, frammentata e dis-inte-
grata in una miriade di strumenti e processi autonomi, rara-
mente coordinati, con potestà legislative e ordini di governo
spesso slegati dalle necessità di nuovi ordini territoriali.
A fronte di un’integrazione mancata sul piano sostanziale, la re-
lazione fra politiche sociali e urbane ha prodotto nel corso degli
ultimi dieci anni un lascito, che io definirei di “integrazione sulla
carta”. Ha coinvolto in modo interessante il lessico, i linguaggi
con i quali ci siamo abituati ad interpretare questioni e condizio-
ni urbane, e a valutare interventi e progetti, sia sul piano delle in-
tenzioni che su quello dei risultati. Politiche e progetti urbani co-
minciano ad essere valutati, almeno sul piano formale, negli
obiettivi da raggiungere e nelle modalità per raggiungerli, in mi-
sura di empowerment, di capacitazione, di competenze, di co-
struzione di reti e di capitale sociale, di beni relazionali, ecc.,
orientati ad una differente e più attiva partecipazione ai processi
di soggetti interessati: si tratta di un lessico emergente, non ap-
pieno condiviso e che è in attesa di contenuti e di buone pratiche.
Prospettive attuabili
In conclusione, la questione dei servizi collettivi può essere
ascritta, coerentemente con i principi originari ridistributivi, a
quella della valorizzazione del patrimonio pubblico o di interes-
se collettivo. Il deposito fisico di strutture del servizio, costituti-
ve anche della forma organizzativa e urbana degli insediamen-
ti, è in attesa di essere messo in valore, rivalorizzato anche dal
punto di vista della sua sostenibilità economica, oltre che dei
suoi contenuti simbolici e spaziali; in questo caso il progetto del
nuovo non è finalizzato a destituire il vecchio, ma al suo mante-
nimento e ad una sua risignificazione. Ciò può essere ascritto ad
un diverso orientamento rispetto all’idea che considerava il ter-
ritorio come occasione di sviluppo e che invece, oggi, è conside-
rato patrimonio di comunità, entro il quale la dotazione di servi-
zi e i suoi contenuti relazionali possono essere ben inclusi. 133
Ci sono patrimoni fisici che aspettano di essere sottratti alla
loro settorialità e isolamento per diventare parte della costru-
zione di reti attive e inclusive; e ci sono, allo stesso tempo, pa-
trimoni relazionali e di competenze che ancora non trovano il
supporto spaziale per il loro radicamento.
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