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III.

L’URBANISTICA E LE NUOVE POLITICHE SOCIALI E DEL


SERVIZIO. OLTRE GLI STRANDARD, FRA QUALITÀ URBANA
E SOCIALE
Ruben Baiocco

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PERCORSI DI INDAGINE

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36 Istituto Tecnico Industriale C. Zuccante, Mestre


INTRODUZIONE: ABITARE LO SPAZIO DEL WELFARE ipotizzare che, sia sul piano teoretico sia sul piano della mes-
Se con la locuzione spazio del welfare si tende a individuare e a sa a punto di politiche e di strumenti legislativi e normativi per
rinominare precipue parti della città in cui si riconosce più attuarle, il welfare ed i saperi sullo spazio abitato – fra i quali
chiaramente il deposito fisico – manufatti, materiali urbani, in- l’urbanistica – sono evoluti su piani paralleli. La metafora dei
frastrutture, ecc. – di politiche sociali pubbliche assimilabili a cieli paralleli pre-newtoniani, avanzata da Bernardo Secchi in
largo spettro sotto il termine welfare, si potrebbe pensare ad una riunione dottorale a Venezia nel 2008, appare proprio per-
una definizione, orientata su quella che Thierry Paquot propo- tinente. Le differenti sfere si muovono in autonomia l’una ri-
ne per lo spazio pubblico: «è un singolare il cui plurale – gli spetto all’altra, producendo però dei “trascinamenti” recipro-
spazi pubblici – non coincide con esso» (Paquot 2009). Infatti, ci, con effetti indiretti e allo stesso tempo causali.
gli spazi fisici, tradizionalmente intesi come frutto del welfare Anche quando ci si prodiga, ad esempio, nella lettura di testi
state – prima abitazioni sociali, scuole, ospedali, asili, poi par- più ricchi di immagini evocative di come debba essere una so-
chi, attrezzature sportive e per il tempo libero, ecc. – non pos- cietà fondata sullo stato sociale, su quali principi e valori uni-
sono dirsi coincidenti con lo spazio del welfare, inteso come un versali come quello, noto in Italia col nome di “Rapporto Beve-
complesso paniere di beni, benefits, agevolazioni orientate alla ridge”, difficile risulta rintracciare rappresentazioni di luoghi,
redistribuzione, di matrice statale o pubblica – e non più filan- di come dovrebbero funzionare, e delle implicazioni per gli abi-
tropica –, indirizzate alla costruzione di un articolato e multili- tanti e per la città, ecc.; l’attenzione è posta sulla formalizzazio-
vello sistema di previdenza, cura, assistenza, formazione e ne contrattuale che regola le relazioni fra Stato, istituzioni e cit-
abilitazione di persone e famiglie per il “fronteggiamento” dei tadini e sulle responsabilità che tale contratto comporta nel defi-
rischi sociali e per il potenziamento delle proprie capacità a nire ruoli, diritti e doveri reciproci.
star bene. Ciò, considerato come contropartita del lavoro sala- Tornando al nostro tempo, però, è come se il welfare progres-
riale, in tempo di welfare state democratico o beveridgeano; sivamente, spostandosi sul mero piano regolativo delle moda-
oggi e in prospettiva, come contropartita della negoziazione lità di accesso ai servizi e benefits, si sia sganciato tanto dalle
istituzionale di una sempre più fluida molteplicità di rappre- biografie di luoghi e persone, quanto dalle dinamiche sistemi-
sentanze sociali per ridefinire diritti e doveri con i quali attua- che che coinvolgono i differenti contesti urbani.
re piena cittadinanza – attiva - nel corso del ciclo di vita, a par- Leggere di welfare per un urbanista, permette, a mio avviso, in
tire dal riconoscimento di una composita eterogeneità per primo luogo di acquisire coscienza di una complessità proces-
quanto concerne età, genere, abilità (temporanee o perma- suale dei meccanismi sociali, nei quali giocano un ruolo signi-
nenti), etnie e status economico; all’interno di tale orizzonte ficativo il radicarsi di forme esplicite o implicite di relazione fra
diviene rilevante individuare, piuttosto che quanto e cosa, il Stato, istituzioni e cittadinanza, per ciò che concerne i servizi e
modo in cui si abita la città, le istituzioni e i luoghi del servizio le modalità con i quali si esplicano; in secondo luogo, ma non
come misura della solidità del legame sociale e di una mag- meno importante, permette di ridare spessore ai costrutti ol-
giore o minore inclusività dei sistemi relazionali e spaziali tre che alle pratiche disciplinari, nel dare risposte concrete e
più efficaci, e allo stesso tempo più riflessive – interrogandosi
SFERE DEL WELFARE E SFERE DELLO SPAZIO su ciò che significano oggi concretezza e efficacia –, sul piano
Leggendo di welfare come urbanista... dell’organizzazione dei luoghi e dello spazio della città, a que-
“Leggendo di welfare” come urbanista, con riferimento alla stioni da sempre proprie del nucleo fondativo del welfare, qua-
vastissima e variegata letteratura sul welfare state, si scopre li quelli di come sostenere una maggiore uguaglianza, libertà
che lo “spazio”, inteso come concetto riferibile ad una concre- e sicurezza nelle diverse società e nei rispettivi processi di de- 125
zione fisica agita dalle persone, non soltanto non è mai chia- mocratizzazione (Heclo 1989); obiettivi che richiedono oggi,
mato in causa, ma si fa addirittura fatica a rintracciare l’uso anche per le politiche di welfare, di essere riformulati tenendo
del termine stesso. Per questo motivo, provandoci in un’esplo- in considerazione una nuova complessità acquisita dai cosid-
razione tanto degli studi storici e critici, quanto di quelli istitu- detti “universali” (de Leonardis 2003).
zionali o istitutori del welfare state (Baiocco 2009), si può ben
La forma della città europea come lascito di un legame renza con i primi. Il risultato è quella città che oggi tendiamo
implicito e storicamente determinato fra welfare e urbanistica a riconoscere come “consolidata”, con le sue armature infra-
È oltremodo innegabile, nonostante si muovano su piani paral- strutturali, di spazio pubblico e del servizio.
leli, l’influenza esercitata dalle politiche di welfare, con il loro A tali differenti modalità corrispondono differenze sul piano
conseguente orizzonte politico, culturale ed economico, su degli effetti in termini di costruzione dello spazio fisico delle
quelle di natura urbanistica, le quali hanno così radicalmente città che, nel periodo d’espansione del welfare state, possiamo
coinvolto la costruzione fisica della città nel corso della secon- ricondurre, o far coincidere, solo in parte alla ben nota polariz-
da metà del secolo scorso. zazione fra una concezione positiva del welfare di stampo so-
Nell’interpretazione avanzata da Secchi, un certo orientamen- cial-democratico-scandinavo, in cui i beni di uso pubblico, ri-
to al benessere sociale delle teorie economiche e dell’urbani- feribili alla città, costituiscono una componente essenziale del
stica costituiscono il fulcro del loro legame, ben prima che paniere complessivo, ed una marginale in cui la redistribuzio-
quest’ultima possa essere chiamata tale. Sin a partire dal XVIII ne è sbilanciata verso i trasferimenti monetari ed i benefits di
secolo «ogni trattato che consideri la politica come arte di go- natura fiscale; differenze, invece, che proprio oggi sembra ne-
verno, comprende necessariamente uno o più capitoli dedica- cessario mettere in luce, collocando i beni di cui ci occupiamo
ti alla città... alle strutture collettive, all’igiene e all’architettu- all’interno di un quadro di senso relativo all’evoluzione storica
ra privata» (Secchi 2005). Tale legame si consoliderà fra il XIX di modelli spaziali, culturali e politici e a specifiche modalità
e la prima metà del XX secolo con i processi di modernizzazio- con le quali si definiscono le relative rappresentazioni sociali
ne della città, alla quale molteplici figure professionali parte- delle politiche di welfare e dei beni che esso mette in gioco.
cipano definendo norme, regolamenti che ne orientano il suo A me pare, invece, vadano tenute in forte considerazione tra-
adeguamento e sviluppo, associata ad una lunga sperimenta- dizioni e rispettive forme di materiali urbani riferibili a prodot-
zione alla ricerca di modelli innovativi per i servizi pubblici, ac- ti del welfare, anche come “rappresentazione collettiva e so-
centuandosi a partire dal secondo dopoguerra con l’applica- ciale” del benessere, per contestualizzare in modo riflessivo
zione di precipui prototipi insediativi, in parte già elaborati fra ogni forma di azione pubblica, anche in relazione ai costrutti
le due guerre (Secchi 2005, Morandi 2009); almeno sino a tut- che indirizzano le scelte – o metapreferenze – individuali, e
ti gli anni settanta del XX secolo, definire la forma della città – che, in una situazione di differente disponibilità di risorse, sia
quella della ricostruzione in Europa e della sua espansione egualmente in grado di capitalizzare beni materiali e immate-
(perfino quando i nuclei si distaccano dalla città madre per di- riali, utili ad indirizzare positivamente il rapporto fra costi e
ventare città nuove) – significa in buona parte costruire il wel- benefici sociali dei processi di produzione e rigenerazione del-
fare mediante case non a prezzi di mercato, attrezzature pub- la città e dei territori.
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bliche e collettive (sanitarie, per l’istruzione, per lo sport), spa-


zi aperti (parchi, giardini, playgrounds) e infrastrutture (Secchi Contratto sociale del welfare, forme dell’urbanizzazione
2005). e questione urbana in Italia
Sul fronte del welfare, in riferimento alla più recente lettera-
Il legame fra welfare e città come rappresentazione sociale tura, siamo di fronte ad un panorama assai differenziato – in
del benessere Fra differenze sostanziali e orizzonti comuni forte fibrillazione complessiva e ancora in continuo mutamen-
Ciò accade in modo simile nei diversi paesi europei – e non to contestuale, tenuto conto delle proprie radici e dell’orizzon-
solo, ma differenti sono le modalità attraverso le quali si tenta te incompiuto di un welfare pienamente europeo (Ferrara
126 di far coincidere una determinata forma della città e delle sue 1993) –, in cui è più lecito parlare di “sistemi di welfare”, come
parti ad una più o meno implicita “costruzione del welfare”. evoluzione, anche critica, della ben nota formula avanzata da
Si tratta della città che ha preso a configurarsi sulla spinta di Gøsta Esping-Andersen, dei “regimi di welfare”, in cui il be-
una consistente azione pubblica, sia sul piano degli investi- nessere sociale è «funzione del modo in cui gli inputs di Stato,
menti con progetti precipui di ammodernamento e sia su quel- mercato e famiglia vengono combinati fra loro» (Esping-An-
lo degli strumenti per il governo, anche se non sempre in coe- dersen 2000). Il concetto di “regime” di welfare fa riferimento
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37 Social housing, Alexandra Road, Londra


al «ruolo prioritario che lo Stato esercita – attraverso l’azione Indizi concreti possono essere desunti dalle biografie econo-
pubblica – in maniera attiva e non contraddittoria rispetto alle miche individuali, in relazione ai cicli di vita, all’esperienza del-
altre sfere di regolazione» (Kazevic, Carbone 2007). lo spazio territoriale di riferimento e ai cicli circadiani (Calafa-
Il concetto di “regime” tiene conto di costruzioni storicamente ti 2009). I costi reali collettivi della fruizione e dell’espletamen-
definite, sulla base dei ruoli assegnati a Stato, mercato e fami- to del servizio sono fortemente condizionati da localizzazioni
glia nella strutturazione di un “contratto sociale”. fortuite, mai paragonabili l’una a l’altra, fra differenti contesti,
In questo senso e con riferimento al contesto italiano, io credo in cui quelli della mobilità individuale e collettiva sono sempre
che alla particolare natura del contratto sociale sia riferibile an- sottovalutati.
che un orizzonte implicito dell’uso dello spazio della città e del Un macro indizio può essere considerato lo sbilanciamento
territorio, con ricadute sul ruolo che assume l’azione pubblica e, progressivo sulla casa di proprietà, come bene rifugio familia-
di conseguenza, lo spazio pubblico o di interesse collettivo, in re a largo spettro, che ha catalizzato capitali e investimenti dif-
termini di interrelazioni fra economia e benessere sociale. fusivi, con una fin troppo evidente dispersione anche di risor-
Le trasformazioni territoriali in Italia, ad esempio, fra il 1950 e il se collettive e non ben quantificabili aumenti dei costi finanzia-
1980, nel periodo in cui coincidono espansione urbana, econo- ri nella produzione di servizi. Ciò ha indebolito il sistema eco-
mica e del welfare, hanno seguito traiettorie auto-generative e nomico nel suo complesso, erodendo la possibilità di indiriz-
“spontanee”, a partire da condizioni evolutive iniziali dei diversi zare in modo strategico sia gli investimenti pubblici che quelli
contesti. Anche soltanto facendo riferimento ad un dato intuiti- privati, dando luogo ad una progressiva sotto-capitalizzazione
vo, la tenuta della città in Italia come sistema produttivo integra- dei contesti urbani e territoriali, in cui lo spazio del servizio
to è in larga misura legato alla specificità di variegati sistemi di non riesce a produrre nessun ordine dei luoghi, né a generare
produzione industriale, localizzati e contestualizzati, con un più vere e proprie economie.
lento adeguamento del sistema di welfare, comunque in pro- La scarsa capacità nazionale a formalizzare il ruolo delle isti-
gressiva espansione, in relazione ai processi in corso. Una scar- tuzioni per agire responsabilmente sul piano della socializza-
sa formalizzazione istituzionale delle politiche di welfare ha zione dei rischi sociali, fortemente sbilanciati sull’istituzione
avuto come conseguenza la sottovalutazione del ruolo degli familiare, sembra essere il contrappunto, di un atteggiamen-
spazi del servizio pubblico e sociale nella formalizzazione spa- to, largamente condiviso tra forze politiche, enti amministrati-
ziale dei contesti urbanizzati e in via di urbanizzazione. vi e istituzioni di vario genere, anche della conoscenza, che ha
In tale specifico contesto nazionale, pertanto, mi pare si possa valutato un punto di forza l’auto-organizzazione dei sistemi
stabilire una correlazione fra la matrice di un regime di welfa- produttivi locali come un fattore strategico e competitivo in cui
re di stampo corporativo, cui si suole riferire quello italiano, in la scarsa formalizzazione di norme sia coincisa con un manca-
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cui la socializzazione dei rischi è storicamente sbilanciata sui to adeguamento dei livelli istituzionali di governo in relazione
fattori di “reciprocità” che orientano l’istituzione familiare, alla trasformazione dei contesti territoriali (Calafati 2009a).
quelle intermedie e di volontariato – e per questo si parla nel Si tratta di questioni che ancora solo in modo larvato lasciano
caso italiano di sistema di welfare familistico – e una certa fun- tracce nell’agenda del discorso pubblico. Anche se sul piano
zione redistributiva affidata all’informalità con la quale le au- del governo del territorio, l’attuale crisi, economica, sociale e
torità amministrative di vario grado negoziano l’utilizzo di ri- ambientale, ha necessariamente messo in discussione i para-
sorse territoriali e finanziarie, fra interessi pubblici o collettivi digmi anche disciplinari sin qui operativi, rispetto al ruolo del-
e interessi privati. l’azione pubblica per il governo di una “rivoluzione territoria-
128 Non si tratta di una facile dimostrazione quantitativa, ma alcu- le” che non ha esaurito il proprio ciclo evolutivo, ma che mani-
ni macrofenomeni, meglio individuabili oggi in una stagione in festa compiutamente la sua scarsa sostenibilità e che ha inve-
cui al welfare è richiesta una riorganizzazione su scala territo- stito l’intera nazione con procedure abbastanza assimilabili
riale o areale ai fini di una razionalizzazione delle risorse di- anche fra contesti molto differenti (da nord a sud), caratteriz-
sponibili sul piano nazionale, possono essere assunti come in- zati da un lato dalla dispersione insediativa di vario grado e da
dizi e spunti di riflessione. un intenso uso di risorse non rinnovabili, e dall’altro da un
sempre più complicato adeguamento delle parti consolidate, suolo – e sia sul piano dell’efficacia nella dotazione e localiz-
sul fronte della definizione di una vera e propria infrastruttura zazione dei servizi, è stata messa in discussione a partire dal-
urbana (e territoriale) del servizio largamente inteso. l’emergere di due questioni: da una parte specificatamente sul
piano urbanistico con il concetto di “qualità urbana” comples-
SERVIZI E CITTÀ IN ITALIA OGGI: DAGLI STANDARD siva, della città e dei territori; dall’altra dalle innovazioni isti-
ALLE STRATEGIE PUBBLICHE PER LA QUALITÀ URBANA tuzionali discendenti dalla riforma del Titolo V della Costitu-
E SOCIALE? zione che sposta la potestà legislativa al livello regionale in
Nel contesto italiano, la regolamentazione urbanistica del rap- numerose materie relativamente ai servizi (salute e urbanisti-
porto fra città e servizi pubblici è stata avanzata con la legge ca) e, in particolare, di quella del sistema assistenziale e so-
755 del 1967 e poi successivamente formalizzata con il noto dl cio-sanitario a partire dalla legge 328 del 2000; quest’ultima,
1444 del 1968 – sugli standard –, che sanciva due diritti fonda- infatti, accogliendo sollecitazioni di matrice europea basate
mentali del cittadino. Come ricorda Luigi Falco: il primo è sul principio di sussidiarietà verticale e orizzontale – cioè fra
quello di «vivere in un insediamento dotato di un piano urbani- amministrazioni di vario livello e fra pubblico e privato – e as-
stico, disegnato e gestito secondo interessi collettivi, unanime- sumendo una prospettiva territoriale nella gestione e pro-
mente condivisi»; il secondo riguarda specificatamente quello grammazione delle politiche sociali, sulla scorta di un’evolu-
«di avere assicurata una quantità minima di aree sulle quali zione della realtà del lavoro sociale, già orientata verso il co-
costruire i servizi» (Falco 2002). Tale vicenda urbanistica, isti- siddetto welfare mix (Ascoli, Ranci 2003; Monteleone 2007),
tuzionale e politica si colloca in un frangente storico del Paese apre ad un significativo cambiamento del ruolo divenuto cen-
in cui la città è teatro di una nuova contesa culturale e tecnica, trale dell’offerta locale e della geografia complessiva del ser-
in cui lo sviluppo urbano poneva questioni strettamente legate vizio, sempre più articolato sul piano sia delle tipologie e sia
alle necessità di determinate “condizioni abitative” di una clas- dei soggetti erogatori fra sociale di matrice pubblica, privato
se lavoratrice in espansione, espresse nell’accesso al “bene sociale – fra cui il no profit – e terzo settore (Ombuen 2002;
casa” - non soggetto a speculazioni del mercato – e ai servizi Karrer, Ricci 2003, 2006).
primari (Falco 1982). Sul fronte del dibattito relativo alla “qualità urbana”, gli stan-
Con il decreto 1444/1968, la pratica urbanistica si dota di uno dard urbanistici sono sottoposti ad un’osservazione critica,
strumento che tiene insieme la trasformazione della città e il orientata a mettere in evidenza il fatto che essi non sono più di
suo progressivo adeguamento in misura dei servizi da collo- per sé garanti di una qualità dell’ambiente urbanizzato deter-
carvi, operando una successiva zonizzazione rispetto a quella minabile a priori, né della definizione di un patrimonio di suo-
che già attua il piano regolatore. Le cosiddette aree a standard lo pubblico usufruibile appieno solo facendo leva su di un con-
sono una compensazione in ordine di suolo pubblico – o mone- trollo minuto degli usi del suolo, proveniente dalle zonizzazio-
taria – a partire da un processo di valorizzazione di comparti ni del piano (Curti 2002). Il significato di ciò che intendiamo per
sui quali già prima di ogni trasformazione ha agito il piano, in- “qualità urbana”, fra l’altro, è venuto, negli ultimi anni, acqui-
dicando dimensioni ed usi delle future trasformazioni. Si trat- sendo un nuovo spessore, non più declinabile esclusivamente
ta di un sistema per il reperimento di aree da parte dell’ammi- con valutazioni sul piano delle forme fisico-spaziali. È emersa,
nistrazione pubblica, attraverso le quali pianificare un’infra- parallelamente all’affermarsi del concetto di sostenibilità,
struttura di aree a servizi e spazi aperti giudicata ottimale, an- un’idea di “qualità urbana” complessa, transcalare, multidi-
che in prospettiva, per i nuovi contesti insediativi. mensionale, integrata e negoziata, che può essere associata
In anni piuttosto recenti, la validità delle aree a standard, sia più all’idea di “città più vivibile”, come luogo «che consente a 129
come strumento garante di una redistribuzione ottimale sul tutti i suoi diversi abitanti la possibilità e la libertà di stare bene
piano fiscale e al contempo spaziale, sia come processo istitu- nel proprio spazio di vita» e che allude ad un «vasto comples-
zionale capace di orientare l’allocazione del surplus derivato so di beni e condizioni» (Nussbaum, Sen 1992; Bellaviti 2009).
dalle trasformazioni urbane – senza entrare in merito alle Si parla di “città sane”, in sostituzione di “qualità urbana”, in
questioni relative alla rendita e ai processi di valorizzazione del cui non solo sono rilevanti e rilevabili parametri relativi alla
qualità dell’aria, del suolo – acqua e terra –, che partecipano ra di un “interesse collettivo”, aprendo a nuovi scenari su come
al benessere complessivo degli abitanti e sono strettamente e da chi possa essere formulata una valutazione sulle azioni,
correlati a scelte di natura urbanistica, ma anche quelli ri- procedure, manufatti, infrastrutture e localizzazioni, conside-
guardanti la valutazione di determinate configurazioni urbane rate tali.
e spaziali in rapporto alle pratiche degli abitanti, orientate a Il ruolo dell’azione pubblica, pertanto, trasla da agente opera-
sostenere coesione e inclusività sociale, qualità delle reti so- tivo principale a gestore e garante dei processi attraverso i
ciali, sicurezza e libertà di movimento nel ciclo di vita, parteci- quali si sostengono, si erogano e si costruiscono i servizi, po-
pazione e attivazione nei processi che coinvolgono i propri con- nendo in primo piano questioni quali trasparenza e pertinen-
testi abitativi (Bellaviti 2006). “Qualità urbana” dunque, dive- za della valutazione dell’interesse collettivo, costruita e ali-
nuta più complessa, perché attiene ad una logica sistemica che mentata da dinamiche decisionali e operative, orientate alla
assume come rilevanti i processi dinamici ed evolutivi; tran- negoziazione, alla partecipazione e all’inclusione. Ciò mette
scalare, perché non è solo definibile in base alla compartimen- in figura la “qualità sociale”, come una dinamica degli effetti
tazione di specifici contesti, e a cui partecipa, invece, anche di azioni da valutare, negoziare, partecipare, in un’ottica rela-
l’“area vasta”, con le sue strutture ambientali e paesaggistiche zionale come metro di una maggiore o minore “qualità” dei
e i sistemi urbani in nuce, con le sue aree e ramificazioni fun- processi. Si è parlato in questo senso di uno slittamento dal-
zionali (Calafati 2009b); multidimensionale, poiché comprende le strutture, intese come luoghi deputati al servizio socio-sa-
e intreccia diverse dimensioni, fisico-spaziale, ambientale, so- nitario e non solo, ai processi, che garantiscono la qualità so-
ciale, sanitaria, culturale...; integrata, oltre la settorialità del- ciale – e anche la sostenibilità economica – dell’espletamen-
l’azione pubblica standardizzata; negoziata, fra i diversi bisogni to del servizio, che non può arrestarsi entro i confini spaziali
e aspirazioni degli attori in gioco che con la loro partecipazio- e organizzativi del solo servizio, ma che deve necessariamen-
ne attiva ne attestano la legittimità sociale ed economica. te aprirsi al contesto fisico-spaziale e sociale in cui acquisi-
Dal punto di vista, invece, delle innovazioni istituzionali in ma- sce, o tenta di acquisire, senso e operabilità (Bifulco, de Leo-
teria di politiche socio-sanitarie, la relazione fra standard ur- nardis 2003). Nelle politiche sociali, servizi e sistemi di servi-
banistici e welfare urbano – o lo star bene in città – è posta in zi «tendono a misurare l’azione e i suoi esiti non sulle presta-
discussione sulla base delle costellazioni di attori, soggetti, zioni erogate (per esempio sulla quantità) bensì sulle relazio-
pratiche e luoghi, attraverso cui si articola la nuova dimensio- ni attivate, sulle reti istituite, e per l’appunto sui processi or-
ne del lavoro e della politica sociale. È mutato in primo luogo lo ganizzativi; non su singole operazioni ma su connessioni» (de
scenario in cui si muove l’attore pubblico e in secondo luogo il Leonardis 2005).
proprio “campo di azione” e di regolazione in tema di servizi per Un orientamento che predilige la dimensione processuale tan-
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la città, tenendo conto che «non è, o non è più necessario e suf- to della pianificazione – sia urbanistica che sociale – quanto
ficiente che gli attori siano pubblici perché l’azione sia pubbli- dell’erogazione e della funzionalità del servizio destituisce in-
ca»; e ancora, che «non possiamo più riconoscere ciò che è direttamente il paradigma dominante della teoria del bisogno,
pubblico a partire da un’autorità pubblica, e dagli attori e dalle in cui si procedeva ad una modellizzazione del fabbisogno, in
azioni in cui essa si esprime; non possiamo più, cioè, identifi- virtù della quale poter corrispondere con un’offerta standar-
carla come attributo di una sfera separata e oggettiva nello dizzata. In una prospettiva relazionale e processuale è nella
Stato e nelle istituzioni politiche e amministrative. Ciò che è natura stessa della rete di relazioni che si destina la possibili-
pubblico non è dato, bensì è una proprietà emergente, che tà di intercettare i bisogni e, allo stesso tempo, suggerire, in-
130 prende forma da processi nei quali un regime di azione diventa dirizzare e abilitare verso il loro soddisfacimento, in modo con-
– se lo diventa – pubblico» (Bifulco, de Leonardis 2005). testuale e relativo a specifici ambiti territoriali.
Come abbiamo già ricordato, infatti, dal punto di vista delle po- Ciò comporta anche il riorientamento degli strumenti e delle
litiche sociali, il campo si apre in orizzontale, includendo uni- metodologie chiamate a rilevare una domanda di servizi dive-
versi di azione, di soggetti operanti nei contesti locali, siano nuta più eterogenea e opaca se affrontata con paradigmi de-
essi di natura pubblica, privata o mista, che agiscono in misu- terministi: i bisogni, come si usa dire, sono divenuti sempre
meno oggettivi e sempre più soggettivi, legati alle differenti garanti di un vero e proprio “interesse collettivo”, non sono
condizioni reali individuali, difficilmente omogeneizzabili in così facili da spazzare via.
etichette prestabilite e basate su modalità interpretative co- La situazione in Italia, anche sulla questione dei servizi socia-
struite utilizzando modelli di rappresentazione statici. Alla ri- li e della loro relazione con la città è interpretata in modo ibri-
gidità di tale legame si sono riconosciuti limiti anche sul piano do. Da una parte la necessità o la richiesta del superamento di
dell’efficienza dal punto di vista della prestazione, dell’effica- un’esperienza della modernità novecentesca non sempre me-
cia nell’adeguatezza delle risposte ai bisogni, e della stessa tabolizzata stenta a produrre nuovi ordini, e dall’altra i prodot-
sostenibilità economica, relativa alla scarsa capacità anche di ti del welfare state, che della modernizzazione sono comun-
restituire e individuare l’adeguato dimensionamento a fronte que un lascito rilevante non solo come deposito fisico di strut-
della rapida mutabilità dei contesti e la difficoltà di aggiornare ture fisiche ma anche come configurazioni epistemologiche
le modalità con le quali si costruiscono basi informative perti- che si sono stratificate, non riescono ad essere risignificati
nenti, di orientamento alle scelte in materia di pianificazione e compiutamente da nuove epistemologie emergenti.
di azione pubblica.
Sono tutte questioni che in qualche misura hanno influito e VERSO LA SPAZIALIZZAZIONE DEI SERVIZI SOCIALI,
continuano a partecipare alla recente riflessione, aperta anche FRA OSTACOLI, MANCANZE E PROSPETTIVE
in sede legislativa regionale in materia urbanistica e ancora in Le condizioni attuali
evoluzione su come garantire produzione di valore nelle tra- Lo scenario attuale delle politiche di welfare pone questioni al-
sformazioni urbane, capacità finanziaria delle amministrazio- larmanti da una parte, sul fronte di uno smantellamento pre-
ni locali e dimensionamento e qualità dei servizi. Un processo cipitoso di strutture dedicate e di servizi erogati di stampo uni-
che continua però a non prestarsi a vere e proprie valutazioni, versalistico, e contemporaneamente annuncia nuove poten-
misurabile sul piano degli effetti. zialità ancora non diffusamente e compiutamente espresse
Se gli standard urbanistici, pertanto, come strumento di ga- per il superamento di un empasse dell’epistemologia welferi-
ranzia della qualità urbana e sociale, non possono più essere sta che si protrae ormai da oltre quarant’anni. La lunga crisi
considerati un dato certo, attestabile a-prioristicamente al li- del welfare state, che alcuni fanno risalire originariamente
vello di norma nella determinazione quantitativa e parametri- alla crisi petrolifera del 1973 (Ocse 1981; Flora, Heidenheimer
ca di piano, recepita come abbiamo detto dalle riforme regio- 1983) e alla stagione successiva di bilanci nazionali più fragili
nali in materia urbanistica, tendenzialmente orientate a favo- degli stati europei, ha prodotto una molteplicità di definizioni
rire negoziazione, perequazione, premialità e credito edilizio, orientate al suo superamento, che si sono succedute, e spes-
a fronte dell’attestazione dell’interesse collettivo in loco della so rapidamente consumate, senza un effettivo radicamento
valorizzazione del suolo prodotta dal piano, delle trasforma- nella realtà sociale ed economica delle città. Si pensi alla no-
zioni private di comparto e di una domanda di servizi più diffi- zione di welfare society, avanzata da Giddens, che sposta l’at-
cile da determinare, il dibattito recente dà voce anche a chi tenzione sul corpus sociale come generatore di benessere
considera tale slittamento sul piano negoziale della determi- piuttosto che sulle procedure stataliste di assistenza (Giddens
nazione dello standard come un indebolimento sostanziale 1999); o ancora, a quella di welfare community (Ranci 1999),
della capacità regolativa di tale strumento e di conseguenza fondata sulle capacità e competenze localizzate che a partire
anche dei diritti costitutivi di cui è stato portatore (Falco 2002, da una situazione data si organizza per il fronteggiamento di
De Lucia 2006; Salzano 2010). E se da una parte si ha la per- rischi e disagi e per migliorare le condizioni della qualità so-
cezione che le critiche siano in qualche modo caratterizzate da ciale e urbana di uno specifico contesto. 131
una resistenza ad accettare cambiamenti che sono comunque In Italia, la nozione di welfare mix, che apre ad orizzonti di parte-
avvenuti concernenti il rapporto fra azione pubblica e azione nariato fra pubblico e privato (caratterizzato da una sostanziale
privata, la percezione è che sul piano dei principi (rendita, tas- presenza del terzo settore; no profit, volontariato e self-help a
sazione, redistribuzione del surplus, ecc.) i dubbi avvallati sul- carattere associativo) per l’erogazione di servizi di natura socio-
la credibilità e legittimità dei processi di negoziazione come sanitaria, coincide con l’innovazione istituzionale relativa alla ri-
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38 Campi sportivi, Parco della Bissuola, Mestre


forma dei servizi socio-assistenziali del 2000 (ln 328/2000), che di scoprirlo – assai variegato, frammentato e non particolar-
ha introdotto ed istituito la nozione di “welfare locale”. mente coordinato al suo interno. D’altro canto, l’urbanistica,
Come già accennato, la vicenda relativa al rinnovamento del dal punto di vista degli strumenti e dell’integrazione su base
sistema del welfare nazionale, orientato alla territorializzazio- locale, fra pianificazione e programmi, si è scoperta altrettan-
ne di procedure, processi e programmazione su base locale to e come mai nella storia nazionale, frammentata e dis-inte-
per attuare a pieno il principio di sussidiarietà – verticale, ma grata in una miriade di strumenti e processi autonomi, rara-
soprattutto orizzontale – ha avuto effetti in materia urbanisti- mente coordinati, con potestà legislative e ordini di governo
ca. Non è irrilevante il dialogo sostenuto a distanza, su diversi spesso slegati dalle necessità di nuovi ordini territoriali.
livelli, fra legislatori e policy makers in materia socio-sanitaria A fronte di un’integrazione mancata sul piano sostanziale, la re-
e in quella urbanistica, nel corso degli ultimi dieci anni. Sul lazione fra politiche sociali e urbane ha prodotto nel corso degli
piano sostanziale degli strumenti di pianificazione e di pro- ultimi dieci anni un lascito, che io definirei di “integrazione sulla
grammazione – dei quali si è sostenuta sul piano formale una carta”. Ha coinvolto in modo interessante il lessico, i linguaggi
certa integrazione – vale la pena ricordare che a fronte della con i quali ci siamo abituati ad interpretare questioni e condizio-
riforma sul welfare locale, gli enti consorziati in unità locali ni urbane, e a valutare interventi e progetti, sia sul piano delle in-
(Asl, comuni e enti locali di varia natura) sono tenuti a dotarsi tenzioni che su quello dei risultati. Politiche e progetti urbani co-
del Piano sociale di zona, come base programmatoria, attra- minciano ad essere valutati, almeno sul piano formale, negli
verso la quale orientare anche politiche sociali promosse au- obiettivi da raggiungere e nelle modalità per raggiungerli, in mi-
tonomamente dalle rispettive municipalità e dagli attori loca- sura di empowerment, di capacitazione, di competenze, di co-
li. Il cosiddetto “Piano di zona”, le cui potenzialità si sono struzione di reti e di capitale sociale, di beni relazionali, ecc.,
espresse in modo differenziato localmente, chiama in causa la orientati ad una differente e più attiva partecipazione ai processi
necessità implicita di costruire sfondi contestuali, relativi ai bi- di soggetti interessati: si tratta di un lessico emergente, non ap-
sogni, alla localizzazione dei servizi e alla processualità che li pieno condiviso e che è in attesa di contenuti e di buone pratiche.
coinvolge sul piano dell’accessibilità e fruibilità, e più in gene-
rale di ragionare sull’organizzazione spaziale del servizio in sé Prospettive attuabili
e della relazione del servizio con la città, tali da implicare com- In conclusione, la questione dei servizi collettivi può essere
petenze sofisticate proprie delle discipline che si occupano ascritta, coerentemente con i principi originari ridistributivi, a
dello spazio abitato, includibili fra i compiti precipui dell’urba- quella della valorizzazione del patrimonio pubblico o di interes-
nistica. Su quello altrettanto formale di riforma degli strumen- se collettivo. Il deposito fisico di strutture del servizio, costituti-
ti urbanistici, la questione, già in parte discussa, degli stan- ve anche della forma organizzativa e urbana degli insediamen-
dard, ha volto lo sguardo, sia in fase di dibattito che in quella ti, è in attesa di essere messo in valore, rivalorizzato anche dal
propriamente legislativa, alle innovazioni in materia di pianifi- punto di vista della sua sostenibilità economica, oltre che dei
cazione dei servizi, sostenendo la necessità di un’integrazione suoi contenuti simbolici e spaziali; in questo caso il progetto del
delle politiche urbane con quelle sociali, candidando gli stru- nuovo non è finalizzato a destituire il vecchio, ma al suo mante-
menti in materia di governo del territorio ad includere quelli nimento e ad una sua risignificazione. Ciò può essere ascritto ad
relativi al welfare locale. La metafora, già ricordata, della «cit- un diverso orientamento rispetto all’idea che considerava il ter-
tà integratrice di servizi» (Karrer, Ricci 2002), utilizzata per ritorio come occasione di sviluppo e che invece, oggi, è conside-
candidare l’urbanistica ad integrare le dinamiche relative alle rato patrimonio di comunità, entro il quale la dotazione di servi-
erogazioni dei servizi socio-sanitari come una componente di zi e i suoi contenuti relazionali possono essere ben inclusi. 133
un più complesso paradigma di welfare urbano pur ben moti- Ci sono patrimoni fisici che aspettano di essere sottratti alla
vata sul piano formale non ha prodotto risultati considerevoli, loro settorialità e isolamento per diventare parte della costru-
se non in casi isolati. Si può dire che l’urbanistica, nel tentati- zione di reti attive e inclusive; e ci sono, allo stesso tempo, pa-
vo di integrare politiche e servizi sociali ha scoperto un univer- trimoni relazionali e di competenze che ancora non trovano il
so probabilmente sconosciuto – nei rari casi in cui si è tentato supporto spaziale per il loro radicamento.
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