24 MAG.

2016

Diritto della banca

edel
niercato finanziario

Pac1n1
~. gennaio-marzo

Giuridica 1/2016
anno XXX
 Una nuova Unione, una Unione Bancaria

SoMMARio: 1. Introduzione. - 2. Meccanismo di vigilanza unico. - 2.1. Una neces-

sita post-crisi: un efficace meccanismo di vigilanza unico. - 2.2. Una realizzazione
difficile.·- 2.3. Ambito applicativo. - 3. Banca Centrale Europea. - 3.1. Indipendenza
e Accountability. - 3.2. Un coordinato meccanismo di vigilanza. - 3.3. Una (solida?)
base legale. - 3.4. Politica monetaria e vigilanza: joint or separate? La risposta del
Regolamento 1024/2013. - 3.5. Ambito di applicazione: profilo temporale ed ogget-
. tivo. - 3.6. Funzioni. - 3.7. Compiti e poteri. - 4. Conclusioni.

1. lntroduzione.

Il nuovo sistema, Meccanismo di Vigilanza Unico, non meno importan-

te di questioni quali la moneta unica e il vincolo del pareggio di bilancio1 ,
risponde all'intenzione di realizzare un quadro finanziario integrato, di
salvaguardare la stabilita finanziaria 2 , di minimizzare il costo dei dissesti
economici3, di evitare inefficienze da mancata armonizzazione disciplina-
re4, di prevenire stati di insolvenza5 o, in caso essa si realizzi, ridurre al

1
CASSESE, La. nuova architettura .finanziaria Europea, in Giornale dir. amm., Ipsoa,
n. 1, 2014, 79. ·
2
In una prospettiva europea, ANDENAS, Financial Stability and Legal Integration in
Financial Regulation, in European Law Review, 2013, vol. 38, n. 3, p. 335 ss.
3 CoNsTANc10, in Towards the Banking Union, discorso alla Seconda conferenza FIN-

FSA sulla Trasformazione <lei regolamenti UE e della Vigilanza sul settore bancario,
organizzata dalla Autorita di vigilanza finanziaria tenutasi in Helsinki, 12 febbraio 2013.
4
FLORIAN, Brief considerations regarding the Establishment of a Banking Union in the
European Union, Studia Uniyersitatis Babes-Bolyai, Iurisprudentia, 2013, n. 1, p. 161 ss.
Al contempo, preme rilevare, sin dalle prerriesse, come •regulatory harmonization is not
matched by strong supervisory centralization., cosl FERRARINI, Single Supervision and the
Governance ofBanking Markets: Will the SSM Deliver the Expected Bene.fits?, in European
Business Organization Law Review, 2015, 513 ss., spec. p. 516 ss.
5 .Circa: i "primi timidi (e faticosi) tentativi di regolazione europea deli'insolvenza ban-

23
Saggi
Maria Lucia Passador

mi,nimo le ripercussioni negative, preservando le funzioni dell'ente inte-
ressato aventi rilevanza sistemica6 . Esso risponde, peraltro, a livello sostan-
ziale e fattuale, alle lacune palesate dalla crisi finanziaria 7 con particolare
riguardo all'efficacia degli enti creditizi e delle imprese di investimento
per gestire ("enti") in crisi o in dissesto, affiancando cosl il Meccanismo di
Risoluzione Unico (MRU) ed il Sistema di Garanzia <lei Depositi Europeo
(SGDE)8 •
Invero, proprio la crisi finanziaria, di dimensioni sistemiche, ne ha
provato tutta la portata e la gravita. A diverse latitudini e longitudini9 •
Essa ha coinvolto, in effetti, sotto un profilo geografico, anche gli Stati
Uniti d'America; ha interessato, sotto un profilo regolamentare, molte-
plici profili; ha significativamente inciso, sotto un profilo contenutistico,
profili costituzionali europei10 •
Ad un anno dalla istituzione della Unione bancaria, una realta che
- prescindendo da ogni valutazione di dettaglio - rappresenta un mo-
i:nento di sviluppo di primaria importanza per l'intera Europa 11 , questa
trattazione mira a considerare specificamente le problematiche che il
Meccanismo di Vigilanza Unico ha sollevato, per comprendere se la di-
sciplina che lo regola .si ponga in modo coerente rispetto al sistema di
vigilanza bancaria, ovvero se essa sia sorta unicamente in ragione del
fallimento del modello di vigilanza nazionale armonizzata.
A tal fine, nel primo · paragrafo si ripercorrono le ragioni storico-
economiche che ·hanno condotto all'introduzione del Meccanismo di
Vigilanza Unico (2.1); si indagano le scelte compiute dal supervisore e
la solidita del sostrato normativo su cui l'MVU poggia le proprie radici
(2.2), di conseguenza si considera il suo ambito applicativo (2.3).
Nel secondo paragrafo, l'atteniione e focalizzata invece sulla Banca
Centrale Europea, alla luce dei caratteri di indipendenza ed accountabi-
lity suoi propri (3.1), del coordinamento nelle funzioni di vigilanza (3.2),
del ruolo dell'art. 126 t.u.f. e del Regolamento n. 1024/2013 (rispettiva-
mente, 3.3 e 3.4), dell'ambito di applicazione temporale ed oggettivo
(3.5) e delle funzioni che essa e chiamata a svolgere (3.6 e 3.7).

2. Meccanismo di Vigilanza Unico

caria", v. BoccuzzI, L'Unione Bancaria Europea. Nuove istituzioni e regale di vigilanza e
di gestione delle crisi bancarie, Roma, 2015, p. 30 ss.
6 2.1. Una necessita post-crisi: un efficace meccanismo di vigilanza unico
Preambolo della Direttiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del
15 maggio 2014 che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi
e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e E appena il caso di rammentare che gli eventi che hanno colpito l'inte-
le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, ro pianeta dal 2007 12 , anziche costituire un collante tra gli Stati dell'Unione
2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e CUE) n. 648/2012, del
Parlamento europeo e del Consiglio. peda salvaguardia di interessi comuni, hanno evidenziato vaste e forti cri-
7
CAPRIGLIONE, L'unione bancaria Europea, Una sjida per un 'Europa piit unita, Torino, ticifa come previsto con straordinaria lungimiranza gfa nel febbraio 1999
2015, p. 5 SS. dall'economista Tommaso Padoa Schippa, nel corso della lecture tenuta
8
WIGGINS, WEDow, METRICK, European Banking Union A: The Single Supervisory Me- presso la London School of Economics, asseriva: «over time such a mode
chanism, novembre 2014, Yale Program on Financial Stability Case Study 2014-5A-Vl,
consultabile all'indirizzo http.j/ssrn.com/abstract=2577316, p. 4 ss.
9
Cfr. ENRIQUES, Regulators' Response to the Current Crisis and the Upcoming Reregu-
lation of Financial Markets: One Reluctant Regulator's View,. University of Pennsylvania
journal of International Law, vol. 30, n. 4, 2009, consultabile all'indirizzo http://ssrn.
ry birthday: The Banking Union, today(November 7, 2014), is just three days old! Apart
com/abstract=1432400; PAGE, Revisiting the Causes of the Financial Crisis, Indiana Law
from the discussion in detail: This is an historic and very positive development for Euro-
Review, vol. 47, fasc. 1, 2014, 41; ROHDE, Lessons from the last .financial crisis and the
pe. Banks are inherently dangerous: They lead politicians into temptation, as they have
future role of institutional investors, OECD]ournal, vol. 1, n. 1, 2011, consultabile all'in-
the ability to multiply money. This is why the European legislature was right in curbing
dirizzo http.j/www. oecd.orgl.financel.financial-markets/48615 723 pd/ e OECD, Restoring
these risks, which are also risks for the European taxpayers. I am looking forward to a
trust in Financial Markets, OECD Paper on Financial Markets, 2004, consultabile all'in-
fruiiful discussion of all the issues involved - from the very technical side to the political
dirizzo http.j/www. oecd.orgl.financel.financial-markets/18961363 pdf
10 asse$sment., HmTE, Ten Years European Company and Financial Law Review (ECFR), in
AKERMANN, State Aid for Banks in the Financial Crisis: the Commission's new and
European Company & Financial Law Review, 2015, n. 2,· p. 112 ss.
stronger role, in RINGE, HUBER, Legal challenges in the global .fina'ncial crisis, Hart Publi- 12
Per una descrizione della "First Wave of the Crisis" e, quindi, della "Second Wave of
shing, Oxford-Portland, 2014, p. 149. . '
11 the Crisis", v. CAPPIELLO, The EBA and the Banking Union, in European Business Organi-
«Regarding [ . .]the Banking Union - we do not celebrate an anniversary, but its ve-
zation Law Review, 2015, p. 421 ss.

24
25
Saggi
will have to be structured to the point ofproviding the banking industry
with a true and effective collective euro area supervisor». Non solo: la cri-
si ha amplificato le <Jiversita delle singole realta europee'3 con il rischio
concreto di frammentare l'Europa medesima e di paralizzare il processo
europeo di integrazione - o, persino, di generarne una retrocessione' 4•
Sebbene sorta negli Stati Uniti d'America, con la crisi dei mutui subpri-
me, prima, ed il default di Lehman Brothers, poi, la crisi finanziaria ha
infatti messo in luce anche negli Stati Uniti d'Europa15 l'inadeguatezza di
un sistema di vigilanza bancaria che, sino ad allora, trovava le proprie
radici nella Seconda Direttiva in materia bancaria. e redditizia (Direttiva
89/646/CEE) e, precisamente, nel principio del mutuo riconoscimen-
to tra le autorita nazionali e nell'home country control'6 • Una struttura
caratterizzata dal pregio di realizzare una ampia armonizzazione atta a
pervenire ad un sistema che consenta il rilascio di una autorizzazione
unica, spendibile pure in altre realta nazionali appartenenti all'Unione,
nonche la vigilanza da parte dello Stato d'origine 17 •
Ebbene, la crisi e correlata ad un «Crescente divario tra gli interventi
di riforma - che, in meno di due anni, hanno coinvolto la governan-
ce dell'UE, le modifiche della costituzioni nazionali collegate al Fiscal
Compact e, da ultimo, la creazione dell' Unione bancaria europea - e
la progressiva evanescenza dell'obiettivo di un'unione politica, vieppiu
circoscritta nell'ambito di mere enfatiche enunciazioni formulate dagli
esponenti governativi" 18 •
13
RosSANo, La crisi dellEurozona e la (dis)unione bancaria, in Federalismi. it, 2014, p. 7.
14
NAPOLETANO, La risposta europea alla crisi del debito sovrano: il rafforzamento
dell'Unione economica e monetaria. Verso l'Unione bancaria, in Banca, borsa, tit. cred.,
2012, vol. I, p. 748.
15
V AREsns, SAWYER, Moving to a United States of Europe?, in Challenge: the Magazine
of Economic Affairs, 2013, vol. 56, n. 3, p. 42 ss.
16
MANcINI, Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union, in Quaderni
di Ricerca Giuridica, Banca d'Italia, 2013, n. 73, a 7. A commento della direttiva euro-
pea, sia consentito rinviare a CAPRIGLIONE, fl recepimento delta seconda direttiva CEE in
materia bancaria. Prime riflessioni, in Quaderni di ricerca giuridica delta Consulenza
legate delta Banca d'ftalia, 1993, n. 28, p. 11 ss.; PATRON! GRIFF!, Rfjlessioni sulla seconda
direttiva comunitaria, in Banca, impresa e societa, 1991, n. 3, p. 419 ss.; DESIDERIO, Com-
mento delta direttiva CEE n. 89/649, in Cadice Commentato delta Banca, vol. It a cura
di F. Capriglione e V Mezzacapo, Padova, 1994, p. 2208 ss.
17
CARANzETII, Credito fondiario. Aspetti giuridici e tecnico-pratici delle operazioni di
.finanziamento fondiario, in Magistra Banca e Finanza ,; Tidona.com, consultabile all'in-
dirizzo http://www. tidona. com/pubblicazionijgiugno04_5. htm.
18
CAPRIGLIONE, L'unione bancaria, cit., p. XII. ' tion 2013/09, giugno 2013, consultabile all'indirizzo http://aeipitt.edu/42812/, p. 4.
26
Maria Lucia Passador
Al fine di contenere il rischio di frammentazione dei mercati dovuta
alla crisi economico-finanziaria'9 e di arginare la compromissione del mer-
cato unico dei servizi e gli ostacoli alla trasmissione della politica moneta-
ria all'economia reale nell'Eurozona20 , si e inteso creare unavera e propria
Unione bancaria, un meccanismo di supervisione e risoluzione bancaria
piu integrato ed uno schema di garanzia dei depositi comune. Una "Unio-
ne bancaria" che volutamente richiama una "Unione monetaria'', sino ad
allora perseguita senza essere tuttavia dotata delle necessarie strutture di
sostegno21 , operante in una prospettiva di lungo periodo, caratterizzata da
una comune regolazione, supervisione, garanzia dei depositi e processo
di risoluzione delle crisi bancarie22 • In particolare in Europa si e stabilito
tanto un sistema di vigilanza quanto un sistema di responsabilizzazione
ed attuazione degli interventi per una prof.icua gestione dei depositi e
19 Sull'argomento, che costituisce il punto di partenza della disamina, per ragioni di
economia del presente contributo, si veda specificamente CAPRIGLlONE, Crisi a confronto
(1929 e 2009). fl caso italiano, Padova, 2009; CARRIERO, La crisi dei mercati.finanziari: di-
sorganici appunti di un giurista, in Dir. Banc., 2009, n. 2, 197 ss., CERA, Crisi .finanziaria,
interventi legislativi e ordinamento bancario, in Studi in onore di Capriglione, II, a cura di
Amorosino, Alpa, Troiano, Sepe, Conte, Pellegrini, A. Antonucci, Padova, 2010, 1195 ss.;
NAPOLITANO, ZoPPINI, Le autorita al tempo della crisi, Bologna, 2009; Risro11 FARINA, RoTOND6,
La crisi dei mercati.finanziari, Milano, 2009; PRINCIPE, fmpresa bancaria e crisi dei mercati
.finanziari, Napoli, 2010; ScHIATIARELLA, La crisi economica: cause, dimensione e prospettive,
in Dem. e dir., 2008, n. 2, p. 83 ss.
20
Sono questi gli obiettivi individuabili nella Comunicazione delta Commissione al
Parlamento Europeo e al Consiglio, Una tabella di marcia verso l'Unione bancaria, Bru-
xelles, 12 settembre 2012, COM(2012), p. 510. V, inoltre, sulla realta geopolitica dell'eu.-
rozona, CAPRIGLIONE, L'unione bancaria, cit., p. 9 SS. e WIGGINS, WEDOW, METRICK, European
Banking Union A: Tbe Single Supervisory Mechanism, novembre 2014, Yale Program
on Financial Stability Case Study 2014-5A-V1, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/
abstract=2577316.
21
La considerazione e argomentata in, N1KNEJAD, European Union towards the Banking
Union, Single Supervisory Mechanism and Challenges on the Road ahead, in European
journal of Legal Studies, 2014, vol. 7, n.1, pp. 92-124.
22
Dette aree non sono pero da intensersi in senso tassativo, al contrario, •[o]therareas
relevant to a Banking Union include competition on policy applied to the banking sector,
including state aid control in the EU; "conduct-.of-business" regulation and supervision,
including consumer protection and anti-money laundering/combating the .financing of
terrorism (AMJ/CFI') policy; and also taxes that apply to .financial services and/or institu-
tions, or even housing market policy, which experience suggests has significant impact on
banking system stability. However, the pillars listed above together represent a now widely
accepted consensus view on what the indispensable components of a banking union are>,
v. VERON, A realistic bridge towards European Banking Union, Bruegel Policy Contribu-
27

Saggi
una verifica costante, finalizzata ad evitare possibili fallimenti bancari23 • Il
contesto attualmente esistente e in effetti portatore di un difetto genetico24
ed e palesemente inadatto in quanto «it is not plausible to imagine that all
of these separate.financialpolicies could lead to the emergence of one com-
mon framework guaranteeing the EU monetary system's stability without
the intervention of a supra natural institution,,25 •
La crisi ha cos! configurato quello che e stato definito "inconsistent
quartet', da alcuni, ovvero ".financial trilemma", da altri, cui e seguita
la necessita di istituire un meccanismo europeo di vigilanza capace di
perseguire molteplici obiettivi.
Anzitutto, tale sistema di vigilanza integrata favorirebbe una trasmis-
sione della politica monetaria piu efficace, distribuendo in modo omo-
.geneo il livello dei tassi di interesse a lungo termine e di quelli sui pre-
stiti bancari all'interno dell'Eurozona26 •
In secondo luogo, esso potrebbe realizzare in modo efficace la valu-
tazione delle debolezze del sistema bancario inteso nella sua globalita27 •
In terzo luogo, i1 meccanismo rileverebbe in particolare in alcune realta
nazionali come quella greca, portoghese, spagnola ed italiana, laddove il
rischio sovrano e quello bancario hanno provato di essere tra loro intima-
mente connessi28 • In base alla prima definizione, gli Stati Membri non rie-
scono a raggiungere la propria stabilira quali partecipanti al mercato unico
europeo e, contestualmente, a mantenere politiche finanziarie nazionali pur
23
Nel caso in cui essi si verificassero, troverebbero comunque applicazione principi
di crisis management e Deposit Guarantee Schemes, come riflette CIRAOLO, Il Regolamento
UE n. 1202/2013 sul meccanismo unico di vigilanza e l'unione bancaria europea. Prime
rijlessioni, inAmministrazione in cammino, 2014, p. 8.
24
TosATO, L'integrazione europea ai tempi delta crisi dell'euro, in Dir. Banc., 2012,
p. 681 SS.
25
NIKNEJAD, European Union, cit., pp. 92-124
26
Si registra infatti come •la mancanza di omogeneita tra le disposizioni nazionali in
materia di diritto Societario acuita da disposizioni comunitarie che lasciano ampi spazi
alle autorita nazionali aveva evidenti irnpatti sulla natura e sull'operativita dei diversi
intermediari finanziari che operano sul mercato unico con evidenti disparita competitive
tra gli stessi., cosi GARGANO, L'unione bancaria e la vigilanza prudenziale delta BCE, in
http://www.dirittobancario.it/approfondimentijbanche-e-intermediari-:finanziarijunio-
ne-bancaria-e-vigilanza-prudenziale-della-bce, marzo 2013.
27
BucH, KOERNER, WEIGERT, Towards Deeper Financial integration I Europe: What the
Banking Union can contribute, IWH Discussion Paper n. 13, '2013 e in Credit and Capi-
tal Markets, 2015. vol. 48, n. 1, p. 11 ss. ·'
28
EUROPEAN CENTRAL BANK, Financial Integration in Europe, 2013.
28
Maria Lucia Passador
essendo parte della piU ampia Eurozona29 • In base alla seconda definizio-
ne, invece, difficile e la convivenza di stabilira finanziaria, integrazione di
mercati finanziari e condivisione politiche finanziarie Nazionali3°. Venendo
poi al "circolo vizioso tra banche e debito sovrano"31, appare evidente che
la crisi si sia sviluppata attraverso un «duplice canale di contagio [. .. ] prima
dalla finanza privata alla finanza pubblica [... ], dopo in direzione inversa,,32 •
Da ultimo, siffatto sistema potrebbe (i) per un verso, limitare la ten-
denza degli Stati Membri ad adottare politiche di vigilanza che assumano
un'ottica eccessivamente protezionistica rispetto agli interessi nazionali,
ovvero a realizzare eccessi speculativi, in modo particolare nel comparto
immobiliare33 ; (ii) per altro verso, garantire una efficace vigilanza anche
dei gruppi bancari che operano cross-borders34 .
29
GREN, Integration through differentiation: uneasy interactions of the (banking) single
market and banking union in the Post-crisis EU Prudential Regulatory and Supervisory Sy-
stem, The 5'h Biennial ECPR Standing Group for Regulatory Governance Conference 2014.
30
SCHOENMAKER, The Financial Trilemma, in Economics Letters, Vol. 111, 2011, p. 57
ss.; Duisenberg School of Finance - Tinbergen Institute Discussion Papers No. TI 11-019
I DSF 7, consultabile all'indirizzo http.l/ssrn.com/abstract=1340395;'CONsTJ..Ncio, Establi-
shing the Single Supervisory Mechanism, Speech, 29 gennaio 2013, consultabile all'indi-
rizzo http.j/www.ecb. intjpressjkey/date/2013jhtmljsp130129_1.en.html.
31
European Council conclusions, 18 ottobre 2012 e 14 dicembre 2012. Cfr., in dottrina,
per una ricostruzione storica, AA.Vv., Dall'unione monetaria all'unione bancaria e oltre
a cura di Boitani, Hamaui, in Osservatorio Monetario, 2012, n. 3, 3 ss., consultabile all' in~
dirizzo http.l/www.assbb.it/contenuti/newslfiles/OM3-12pdf e LAEVEN, VAIENCIA, Systemic
Banking Crises Database: .(in Update, IMF Working Paper, 163, 2012; e, per una riflessione
attuale, MERLER, PisANr-FERRY, Hazardous Tango: Sovereign-Bank Interdependence and Fi-
nancial Stability in the Euro Area, in Financial Stability Review, aprile 2012, p. 6; AvARo,
STERDYNIAK, Banking Union: a solution to the Euro zone crisis, in Revue de l'OFCE, Debats
et polifiques, 2014, p. 195 ss.; WYMEERSCH, The Single Supervisory Mechanism or SSM, Part
One of the Banking Union, in European Corporate Governance Institute (ECGI}, Law Wor-
king Paper n. 240, p. 214; VEIUIEL.5T, The Single Supervisory Mechanism. A sound.first step
in Europes Banking, European Affairs Programme working Paper, The Royal Institute for
International Relations, 2013, p. 3.
32
CIRAOLO, op. cit., p. 2.
33 Cfr., DEurscHE BUNDEBANK, European Single Supervisory Mechanism for Banks. A .first step
on the Road to a Banking Union, Monthly Report, luglio 2013; WYMEERScH, op. cit., 5; BoNFATTI,
Le procedure di prevenzione e di regolazione delle situazioni di "crisi" delle banche nella pro-
spettiva delta integrazione comunitaria. Relazione al Convegno L'ordinamento italiano del
mercato.finanziario tra continuita ed innovazioni, organizzato dalla Rivista Giurisprudenza
Commerciale in collaborazione con la Facolt:ii di Giurisprudenza dell'Universit:ii degli Studi
di Modena e Reggio Emilia (26 ottobre 2012), destinata ai relativi Atti, in corso di raccolta
34
FERRARINI, CHIARELLA, Common Banking supervision in the Eurozone, ECG! Law
Working Paper n. 223/2013, agosto 2013, consultabile all'indirizzo http.l/ssrn.com/ab-
29
Saggi
2.2. Un'a realizzazione difficile, una scelta politico
Il processo di integrazione del mercato bancario, il cui imprescindibile
rilievo e ribadito alt:fesl dai risultati della disamina condotta dal gruppo de
Larosiere nel 200935, sarebbe tuttavia dovuto essere accompagnato da una
serie di passaggi ulteriori, per davvero pienamente efficace, e precisamen-
te: i) da regolamenti ed azioni di vigilanza tali da evitare una indesi~er.at~
competition in laxity, volta ad attrarre business nei Paesi contradd1stmt1
da regole e controlli pill accomodanti; ii) dalla progressiva convergenza
delle prassi di vigilanza, nonche dal coordinamento tra azioni di controllo
ed interventi correttivi favoriti dalla cooperazione tra Autorita nazionali.
Detta integrazione e parsa storicamente realizzabile grazie ad un poten-
ziamento <lei poteri delle autorita di vigilanza nazionali, cosl ridimensio-
nando l'home country control36, ovvero grazie ad una profonda revisione
del sistema di supervisione finanziaria tutta, mediante l'introduzione del
Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria (SEVIF) 37 , a propria volta integra-
to con la supervisione macroprudenziale a cura del Comitato europeo per
il rischio sistemico (CERS) 38 econ l'operato delle European Securities Au-
stract=2309897.
35 DE LARosIERE, Report of the High-Level Group on Financial Supervision in th.e EU,
Bruxelles 25 febbraio 2009. In dottrina, v. AFFINITA, L'attuazione dell'Unione bancana eu-
ropea: ii meccanismo d vigilanza unica e ii Meccanismo unico di ~isolu~io~e. delle crisi.
Pro.fili generali, in Regolazione dei mercati, 2013, n. 5, consultab!le all mdmzzo http://
www.regolazionedeimercati.it/sites/default/.files/Jnnovazione_Diritto_2013_05_04.pdf
36 v. FINANCIAL SERVICES AumoruTY, Tbe Turner Review. A regulatory response to the glo-
bal banking crisis, Londra, 2009.
37 CAPRIGLIONE, L'unione bancaria, cit., 49 ss. . call the regulators' and supervisors' attention to its recommendations and warnings.
3s Piu precisamente, detto comitato - introdotto al fine di garantire attenzione alle
istanze di vigilanza macroprudenziale e connettere tra loro gli sviluppi del contesto
macroeconomico - intendeva originariamente colmare talune lacune sistematiche e mo-
nitorare valutandone in tempi normali, i profili di rischio, mitigando l'esposizione al
rischio ~istemico (v. ANGELINI, Le Politiche Macroprudenziali: Una Discussione D~i Pri~~i­
pali Temi, Bank of Italy Occasional Paper No. 271, giugno 2015, a 7, consultab!l~ _all m-
dirizzo http://ssrn.com/abstract=2648904) ed incrementando la coerenz~ tra v1~ilanza
microprudenziale e macroprudenziale, v. regolamento n. 1092/~010 e, .m part1colare,
considerando n. 10. Le relazioni tra BCE e CERS sono oggetto d1 attenz1one per parte
della dottrina, in quanto ampie sono le sovrapposizioni tra i campi di applicazione di
detti organi e ragionevoli le assunzioni tali per cui le attivita di. quest'ultimo sono so.-
stanzialmente manovrate dalla BCE, che ne controlla i processi decisionali, (per tutti,
WYMEERSCH, op. cit., spec. p. 66: •Some have considered that there is a contrad~cti~n with
the ECB's role in systemic matters, and its prudentialtasks, or at least that this will have
to be reconsidered. However, not only is the composition of the ESRB quite different - all
30
Maria Lucia Passador
thorities (ESAs) 39 . Tra queste, come rilevato nel regolamento n. 1093/2010,
l'Autorita Bancaria Europea (ABE o, secondo l'acronimo inglese, EBA) 40 ,
organo consultivo indipendente rispetto al parlamento Europeo, al Con-
siglio ed alla Commissione, e incaricata dell'adozione di norme vincolanti
ed orientamenti rilevanti onde comporre un unico corpus di disposizioni
atte a regolare il settore bancario tutto, assicurando condizioni di parita e
tutela <lei soggetti depositanti, investitori e consumatori; della promozione
effettiva e concreta della convergenza delle pratiche di vigilanza onde
garantire una applicazione armonizzata delle norme prudenziali; della va-
lutazione <lei profili di rischio e vulnerabilita, soprattutto monitorate me-
diante periodiche relazioni e rigorosi stress test; di situazioni di emergenza
per risolvere le controversie tra autorita competenti in situazioni transfron-
taliere; della adozione di atti in sostituzione delle autorita nazionali in caso
di violazione del diritto europeo41 •
Il pacchetto CRD IV, acronimo equivalente a Capital Requirements Di-
rective, a seguito della istituzione di dette agenzie, ha peraltro dettato di-
sposizioni uniformi circa i requisiti prudenziali che banche ed imprese di
investimento erano tenute ad adottare, enucleando una serie di strumenti
28 states being represented - the powers are also substantially different: the ESRB's power
is limited to issuing recommendations and warnings, whereas the ECB has access to the
full prudential toolkit. In addition, by imposing macroprudential tools, such as the im-
position of additional own funds, of countercyclical buffers or any other measures, the
ECB acts as a prudential micro supervisor but with an rye on the wider ris'/es that may be
generated by an individual bank. Individual and systemic risks are often strongly inter-
related. Here, the ECB will be acting as the strong arm of the Systemic Risk Board within
the SSM area, while the ESRB is in charge of analysing and identifying macro risks and
Tbese differences in scope, tasks and tools show that there is no overlapping between the
two functions•). Stante la tanto marcata sovrapposizione e la non nitida definizione dei
confini tra le competenze, sul punto si auspica un intervento normativo, atto a delimitare
con precisione gli ambiti di applicabilita di entrambi gli organi.
39 FAHEY, Does the emperor have .financial crisis clothes? Reflections on the legal basis
oftheEuropeanBankingAuthority, in The Modern Law Review, 2011, vol. 74, n. 4, p. 581
ss., consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=1715524.
4° FERRAN, The Existential Search of the European Banking Authority, University of
Cambridge Faculty of Law Research Paper No. 40/2015; ECG! - Law Working Paper No.
297/2015, 7 luglio 2015, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2634904.
41
Cfr., nella letteratura straniera, A. WITTE, Tbe Application of National Banking
Supervision Law by the ECB: three parallel modes of executing EU Law?, in Maastricht
journal of European and Comparative Law, 2014, n. 21; p. 91, consultabile all'indirizzo
http://www. maastrichtjournal: eujpdf_file/JTS/MJ_21_01_0089 pdf, nella letteratura italia-
na, CAPRIGLIONE, L'unione bancaria, cit., p. 52 ss. e notazioni bibliografiche ivi contenute.
31
Saggi
di vigilanza (minimi), di cui ciascuna autorita di supervisione dovrebbe
dotarsi. Ebbene, alla luce della mancata realizzazione di una disciplina
capace di ovviare <;lavvero alle ragioni della crisi, in quanta si realizza un
"corto circuito" tra gli interventi di politica monetaria e di vigilanza sugli
istituti bancari europei, i poteri dell'EBA risultano comunque fortemente
limitati42 e sostanzialmente assimilabili a poteri consultivi43 . Il rapporto tra
i poteri di quest'ultima e della BCE costituisce aspetto estremamente pro-
blematico44: per un canto, la BCE rappresenta l'Autorita designata ad eser-
citare poteri macroprudenziali, con riguardo alla satia e prudente gestione
delle banche nonche alla stabilita del sistema finanziario, per l'altro, l'ABE
non e privata dei suoi compiti e del suo ruolo di vertice in seno al SEFS,
competente a livello macroprudenziale. Tale contraddizione e chiara in
relazione alle istituzioni europee e ai governi nazioni che hanno inteso
inserire una disposizione generale e finale inerente al riesame dell'inte-
razione tra la BCE e l'ABE, da avviare al pill tardi il 31 dicembre 201545 ;
In questo contesto, alla luce del fatto che «[n]egli ultimi decenni l'U-
nione ha compiuto progressi considerevoli nella creazione di un mercato
interno dei servizi bancari; [... ] in molti Stati membri una quota signifi-
cativa del mercato e detenuta da gruppi bancari aventi sede in un altro
Stato membro e gli enti creditizi hanno diversificato l'attivita sul piano ge-
ografico, sia all'interno che all'esterno della zona euro; [... ] [l]'attuale crisi
finanziaria ed economica ha mostrato che l'integrita della moneta unica
e del mercato interno potrebbe essere minacciata dalla frammentazione
Cfr., EUROPEAN CoURT OF AUDITORS, European banking Supervision taking shape. EBA
42
and its changing context, Ufficio Pubblicazioni dell'Unione Europea, Lussemburgo, 2014,
glossario, p. 7; CHIT!, Le trasformazioni delle agenzie europee, in Riv. trim. dir. pubbl.,
2010, n. 1, p. 62; GUARRACINO, Supervisione bancaria europea. Sistema dellefonti e modelli
teorici, Milano, 2012, p. 104 ss.; CHIT!, L'organizzazione amministrativa comunitaria, in
Trattato di diritto amministrativo europeo, a cura di Chiti e Greco, Milano, 2007, vol. 1,
p. 455; A. DI MARco, Il controllo delle banche nell'UEM: la (problematica) nascita di un
meccanismo di sorveglianza unico, in Jl Diritto dell'Unione Europea, 2013, n. 3, p. 549
ss.; GRiil.ER, ORATOR, Everything under control? The "way forward"for European agencies
in the footsteps of Meroni doctrine, in European !Jaw Review, febbraio 2010, vol. 35, n.
1, p. 3 SS.
43 Quanto all'EBA, e l'organo medesimo a definire i propri compiti come volti a mi-
gliorare il funzionamento del mercato interno, assicurando cosi una vigilanza ed una
regolamentazione appropriate, efficienti ed armonizzate. Detti poteri sono esercitati se-
condo peculiari Technical Standards, Guidelines, Recommendations e Q&A Tools, cosi
CAPPIELLO, op. cit., p. 427 SS. . delle competenze di vigilanza. Cio eparticolarmente importante per garantire un controllo
44 Sul punto, CAPPIELLO, op. cit., p. 434 SS.
4
5D1 MARco, op. cit., p. 579.
32
Maria Lucia Passador
del settore finanziario; [. .. ] [e] quindi essenziale intensificare l'integrazio-
ne della vigilanza bancaria al fine di rafforzare l'Unione, ripristinare la
stabilita finanziaria e gettare le basi per la ripresa economica46 . La Co-
municazione della Commissione al Parlamento Europeo ed al Consiglio,
A RQadmap towards a Banking Union, 47 ha quindi assunto importanza
chiave, presentando una proposta di regolamento tesa a conferire specifici
compiti di supervisione del sistema bancario alla BCE ex art. 127, comma
sesto, TFUE48 ed una tesa a riequilibrare le strutture decisionali tra stati gli
Stati dell'Eurozona e gli Stati Membri non adottanti la moneta unica, con
cio modificando il Regolamento n. 1093/2010. Dette proposte, a seguito
di alcune puntuali modifiche apportate dal Consiglio due giorni pill tar-
di, hanno successivamente condotto all'adozione del Regolamento per
parte del Consiglio49 , che ha dimostrato di tenere in seria considerazione
l'esperienza maturata con la crisi finanziaria, suggerendo l'adozione di un
quadro regolamentare rafforzato, l'intensificazione dell'attivita di controllo
da parte delle autorita di vigilanza, la vigilanza su mercati ed enti estrema-
mente complessi e interconnessi, pur nella convinzione che la competen-
za a vigilare sui singoli enti creditizi rimanga sostanzialmente attribuita ad
un livello nazionale50 .
Tra le modifiche effettuate, il Regolamento, che sostanzialmente svilup-
pa le migliori prassi di vigilanza esistenti nell'ambito del proprio mandato
unitamente alle parti interessate ed agli altri organismi, nella sua versione
46
Regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013 che attribuisce
alla Banca centrale europea compiti specifici in m~rito alle politiche in materia di vigi-
lanza prudenziale degli enti creditizi, Consideranda l, 2, 3.
47 CAPRIGLIONE, L'unione bancaria, cit., p. 25 ss.
48
ANToNIAZZI, La Banca Centrale Europea tra politica monetaria e vigilanza banca-
ria, Giappichelli, Torino, 2013, p. 145 ss.
49 Regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013 che attribuisce
alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza
prudenziale degli enti creditizi.
50 Il principio e ribadito invero dal considerandum 5, Regolamento (UE) n. 1024/2013
del Consiglio del 15 ottobre 2013 che attribuisce alla Banca centrale europea compiti spe-
cifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi, ove si
legge: "fill coordinamento tra autorita di vigilanza e essenziale, ma la crisi ha dimostrato
che il solo coordinamento non e sufficiente, in particolare nel contesto delta moneta uni-
ca. Per preservare la stabilita .finanziaria nell'Unione e aumentare gli effetti positivi sulla
crescita e il benessere dell'integrazione dei mercati, e opportuno aumentare l'integrazione
ef.ficace e solido di un intero gruppo bancario e delta sua salute complessiva e ridurrebbe
il rischio di diverse interpretazioni e decisioni contraddittorie a livello de! singolo ente>.
33
 Saggi
finale reca una distinzione tra enti. creditizi ed. significativi51 , sottoposti
alla vigilanza diretta della BCE, ovvero meno significativi, sottoposti alla
vigilanza diretta delle Autorita nazionali e della BCE52 . Le funzioni di vigi-
lanza di cui si e detto debbono rientrare appieno nel novero dei Principi
fondamentali per un'ef.ficace vigilanza bancaria53 , posti a fondamento e
guida di ogni azione degli organi di coordinamento. Tra essi si annove-
rano l'utilizzo ddle best practices, cosl assicurando solidita e sicurezza al
settore; l'integrita informativa e l'unita del sistema di vigilanza mediante
decentramento; l'omogeneita di trattamento tra Stati Membri· la coeren-
za con il mercato unico; l'indipendenza e "responsabilita de~ocratica"54;
l'approccio basato sul rischio di fallimento degli istituti di credito e degli
eventuali danni discendenti; la proporzionalita nell'esercizio dell'attivita di
supervisione con attenzione particolare ai profili di rischio; l'adeguatezza
della vigilanza per tutti gli enti creditizi; l'efficacia delle misure correttive55
e la loro tempestivita rispetto alle potenziali perdite per i creditori.
Il legislatore europeo ha· cosl evidentemente inteso progettare un
meccanismo di supervisione senza riguardo particolare peril coordina-
mento tra i pilastri esistenti e per il funzionamento dei sistemi comple-
mentari56: «[t]he decision to move first on European integration of bank
supervision, without equivalent progress on bank resolution and deposit
51
WIGGINS, WEnow, METRICK, European Banking Union A: Tbe Single Supervisory Me-
chanism, in Yale Program on Financial Stability Case Study 2014-5A-V1, novembre
2014, spec. p. 7 e fig. 5, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2577316.
52 GoRTsos, Competence Sharing Between the ECB and the National Competent Su-
pervisory Authorities Within the Single Supervisory Mechanism (SSM) e Nmrn, Banking
on Single Supervision in the Eurozone, in European Business Organization Law Review,
2015, rispettivamente a p. 401 ss. e 539 ss., p. 540.
53
CoMITATo DI BASILEA; Principifondamentali per un'efficace vigilanza bancaria, set-
tembre 2012.
54 Il rilievo
dell'argomento e oggetto di disamina in A. PISANESCID, La regolazione CO-
munitaria del credito tra European Banking Authority (EBA) e Banca Centrale Europea:
prime osservazioni sul Single Supervisory Mechanism, in Studi in onore di Giuseppe de
Vergottini, tomo II, Padova, 2015, 2283 ss., spec. p. 2284 e paragrafo 7. . a clear risk that the EU will agree on common supervision, but subsequently fails to put
55
Dette misure sono legate da una linea continua rispetto alle misure di prevenzio-
ne e a quelle straordinarie, come sottolionea BRESCIA MoRRA, La nuova architettura, cit.,
p. 87, ove l'A. richiama quanto gia espresso in BoccuzzI, Towards a New Framework for
Banking Crisis Management. Tbe International Debate and the Italian Model, in Qua-
derni di Ricerca Giuridica delta Consulenza Legate delta Banca d1talia, n. 71, ottobre
2011.
% '
EUROPEAN SHADOW FINANCIAL REGULATORY COMMJTIEE, Resolution and Recovery in a Eu-
ropean Banking Union, Statement n. 36, 22 ottobre 2012.
34
Maria Lucia Passador
guarantees, is primarily a political decision. For all its difficulties, it will
still be easier to gain agreement on supervision as opposed to the other
two pillars, which require a discussion of sharing .financial pain. It is
also potentially much easier procedurally, since it allows the use of an
existing treaty provision as the legal basis for the reforms)»57 •
Il Preambolo al Regolamento del Consiglio dell'Unione Europea n.
1024 del 15 ottobre 2013, punto d'approdo dell'articolato iter normativo
che ha avuto inizio con la proposta del 12 settembre 2012 (COM(2102)
511 final), il Regolamento del Consiglio dell'Unione European.· 468 del
16 aprile 2014 ed il Regolamento n. 1022 del 22 ottobre 2013 rappresen-
tano la base normativa dell'intero sistema di vigilanza bancaria europea,
costituiscono il tentativo reale posto in essere dal legislatore europeo di
57 Emorr, Key issues on European Banking Union. Trade-offs and some recommen-
dations, in Global Economy and Development, Working Paper n. 52, 2012, consultabile
all'indirizzo http://www. brookings .edu/-,lmedia/researchl.files/papers/2012/11/european-
banking-union-elliott/11-european-banking-union-elliott.pdf, a 14. In senso contrario
rispetto a detto modus operandi si pongono, invece, SAPIR, HELLWIG, PAGANO, A contribu-
tion from the Chair and Vice-Chairs of the Advisory Scientific Committee for the Discus-
sion on the European Commission's Banking Union Proposals, in Reports of the Advisory
Scientific Committee, European Systematic Risk Board, ottobre 2012, n. 2; SCHOENMAKER,
Where we're going wrong, in Banking Union for Europe. Risks and Challenges, Centre for
Economic Policy Research, 2012, pp. 95-102 e, in senso ancor piu marcato, S. VERHELST,
Banking Union: Are the EMU design mistakes being repeated?, European Policy Brief,
Egmont Royal Institute ofInternational Relations, 2012, ove l'A. pone in evidenza il fatto
che si debba evitare di ripetere il medesimo errore gia compiuto con riguardo alla Unio-
ne economico-monetaria: concentrarsi sulla seconda, dimenticando che essa costituisce,
un'endiadi, un tutt'uno con la prima («If the flaws in the design of the EMU teach us one
thing, it is that ambitious integration projects should be put in place in a coordinated
manner. Europe can, in the· words of Robert Schuman, "be built through concrete achie-
vements" (Schuman, 1950). However, the success of these achievements should not fully
depend on hypothetical future actions. Tbe monetary union was not sustainable because
it was not backed by a .sufficiently strong economic union. In the same vein, common
supervision risks failure if it is not backed by common responsibility for bank crises. As
discussed above, a Banking Union needs all three pillars in order to be viable. there is
in place the remaining elements of its Banking Union. Tbe only way to avoid the risk of
having an unstable Banking Union is to provide sufficient clarity on the road ahead.
Therefore, the EU needs to be clear on the final objectives of a Banking Union, inste'ad
of trying to move by stealth. Tbe objective could be either to move towards a genuine
Banking Union, with common responsibility both in normal times and during crises, or,
alternatively, the EU could choose to leave banking supervision and crisis management at
the national level. As for the EMU, these two options are to be preferred over any halfway
solution•).
35
Saggi
da recuperare la fiducia della collettivita nei mercati finanziari 58 , nell'Eu-
ro e nella "integrazione economica e fiscale" in un'ottica di lungo perio-
do59. A tal fine, si e inteso intervenire sulla struttura e sulle attivita degli
intermediati finanziari 60 , sulla riscrittura, owero la formalizzazione della
disciplina in tema di supervisione prudenziale, sulla riorganizzazione <lei
sistemi di governance e controllo, sul rinforzo e sulla centralizzazione
della valutazione circa il fair behaviour degli enti creditizi uti singuli61 o
uti universi62 •
Dette operazioni di generale rimodulazione del sistema bancario
tutto, unitamente alle linee guida elaborate dalle Autorita che si oc-
cupano invece del mercato mobiliare e del settore assicurativo, volgo-
no dunque a: (i) salvaguardare l'Euro63 ; (ii) integrare le competenze in
ambito di vigilanza, coordinando tra loro le gestioni di gruppi bancari
anche eterogenei ed uniformando le interpretazioni normative a livello
internazionale64 ; (iii) eliminare episodi di moral hazard65 ed arbitraggio
normativo 66 , intervenendo quindi - con consenso unanime - sulla can-
58 WYMEERSCH, op. cit., p. 4.
59 BRESCIA MoRRA, La nuova architettura, cit., p. 75.
60
RosA, La vigilanza sull 'attivita bancaria: pro.fili evolutivi, Edizioni scientifiche italia-
ne, Napoli, 11 e Ruozr, Economia e gestione della banca, Milano, 2002, p. 11 s.
61
In tale prospettiva, rileva soprattutto la valutazione sull'informazione e disclosure
fornite ai clienti da parte dell'ente creditizio.
62
MOL GROUP, Fair Market Behaviour, 2015, consultabile all'indirizzo http://molgroup.in-
fo/en/sustainability/economic-sustainability/ethics-and-compliancelfair-market-behaviour.
63
YoWELL, Why the ECB cannot save the Euro, in RINGE, HUBER, Legal Challenges in the
Global Financial Crisis, Oxford-Portland, 2014, p. 81.
64
Cfr. SCHOENMAKER, SrnGMANN, Efficiency Gains of a European Banking Union, Dui- ·
senberg School of Finance - Tinbergen Institute Discussion Paper 1113-26/JV/DSF 51, 11
febbraio 2013, consultabile all'indirizzo http//ssrn.com/abstract=2214919; SCHOENMAKER,
WAGNER, Cross-Border Banking in Europe and FinanciafStability Tinbergen Institute Di-
scussion Paper No. TI 11-054/DSFlS, ottobre 2012, consuitabile all'indirizzo SSRN: http://
ssrn.com/abstract=l 790882; OosrnRLoo, SCHOENMAKER, Financial Supervision in an Inte-
grating Europe: Measuring Cross-Border Externalities, International Finance, gennaio
2005, vol. 5, pp. 1-27, 2005, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=1554904;
ScHOENMAKER, OosTERLoo, Cross-border issues in European.financial Supervision, in MAYES,
WooD, The Structure of Financial Regulation, London, 2007, p. 24 ss.; SCHOENMAKER, The
ECB, .financial supervision and.financial stability management, in DE HAAN e BERGER, The
European Central Bank at ten, 2010, p. 171 ss., spec. a pp. 174-181.
65
Cfr. SHACELL, On Moral Hazard and Insurance, in The Quarterly journal of Econo-
mics, vol. 93, novembre 1979, p. 541 e ARRow, The Economics of Moral Hazard: further
Comment, in The American Economic Review, vol. 58, n. 3, giugno 1968, p. 537 ss. ·
66
Cfr. Drnrz, On the Single Supervisory Mechanism, in journal ofRisk Management in
36
Maria Lucia Passador
cellazione di campioni nazionali67 e - con consenso maggioritario - sul
c.d. light touch 68 • In proposito, tuttavia, pare preferibile la posizione mi-
noritaria: il possibile verificarsi di crisi future non e infatti diminuibile
in ragione dell'inserimento di norme rigorose 69 e dell'applicazione di
norme mutevoli e complesse70 . Al contrario, sebbene difendibile sotto il
profilo teorico, detta ipotesi non pare attuabile sotto il profilo politico: e
necessario porre in essere una seconda strategia: «a viable, second-best
strategy (and possibly one governments are adopting already to some de-
gree, especially so long as they keep acting primarily at the international
leveV could be what in Neapolitan dialect is known as "fare ammuina: "
much like sailors of the Kingdom of the Two Sicilies' Navy back in the Ni-
neteenth century did when the Highest Authorities of ihe Kingdom visited
their ships, regulators should make a lot of noise and show a lot of activi-
sm, all the while producing very little change. Of course, it would be hard
to fool cognoscenti of.financial markets regulation and practitioners, but
Financial Institutions, vol. 7, n. 3, 2014, p. 221 e BARRY, On regulatory Arbitrage, in Texas
LawReview, vol. 89, 2010, 73. · .
67
Cfr.. S0RGARD, The Economics of 'national Champions, in European Competition
journal, 2007, 3(1), p. 49 ss.; NORWEGIAN COMPETITION Aurnomrr, Structural Policies Re-
gulation and Competition: The Economics of National Champions, 25'h Anniversa~ for
the CISEP - Research Centre on the Portuguese Economy, tenutosi a Lisbona il 16 febbra-
io 2007, consultabile all'indirizzo http://fagbokforlaget.no!filarkiv/natchampsorgardpdf;
SUEDEKUM, National Champion versus Foreign Takeover, luglio 2007, IZA Discussion Paper
No. 2960; Ruhr Economic Paper No. 66, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/ab-
stract=l 010595 e CALzoLARI, ScARPA, Footloose Monopolies: Regulating a 'National Cha~­
pion', agosto 2007, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=1138526.
68
ToMAsrc, Beyond 'Light Touch' Regulation ofBritish Banks after the Financial Crisis
in The Future of Financial Regulation, a cura di MacNeil, O'Brien, Hart, Oxford, 2010'.
p. 111 s~., con~ultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=1561617 e HARVEY, L'enigma
del capitale e ii prezzo della sua sopravvivenza, Milano, 2011, spec. a 76. Per una inda-
gine empirica, v. DALLA PELLEG_RINA, MAsc!ANDARo, Good Bye Light Touch? Macroeconomic
Resilience, Banking Regulation and Institutions, Paolo Bajji Centre Research Paper No.
2011-109, 1novembre2011, consultabile all'indirizzo http.l/ssrn.com/abstract=1958170.
69
MAcDoNALD, Britain's FSA Begins to Drop Its Light Touch, Wall S(reet J (European
Edition), gennaio 2009, vol. 1, p. 28; SALGOL, MASTERS, FSA Code Will Aim to Tackle In-
centives for Risk-taking, .fin. Times (London), ottobre 2008, p. 4 e, in dottrina, MOLONEY,
Regulation of the Market and Intermediaries: Global Comparison and Contrast. What Is
Best Practice?: Recent Developments in UK and European Union Market and Intermedia-
ry Regulation, in Macquarie journal ofBusiness Law, vol. 5, 2008, p. 1 ss.
. 70 JuumraCALA, The Behavioral Paradox: why Investor irrationality calls for lighter and
simpler .financial regulation, in Fordham journal of Corporate and Financial Law, vol.
18, n. 1, 2012, p. 33, consultabile all'indirizzo http.l/ir.lawnetfordham.edu/jcjl/vol18/iss1/3.
37

Saggi
the latter would not protest and the former would have too little an au-
dience once the financial crisis is over. A possible counterargument may
be that if nothing "real" is accomplished and instead regulation is con-
ducted in what is known in Italian as the "gattopardesco" way, then a
timt3 will come when market players (and once again captive regulators)
will have forgotten previous excesses and will again start taking exces-
sive risk and inflating bubbles. Because those will be prosperous times,
policymakers will have absolutely no clout to curb those excesses and tQ
deflate those bubbles, much like they did prior to the present crisis. Tbere-
fore, as the argument would go, we should heavily reregulate now so as
to have in place the curbs that will be needed when the current cultural
change's effects are over. In other words, a culture offrugality and risk
control can be a fad, while rules are here to stay. Tbe problem with this
reasoning is, first, that, as hinted before, rules we devise now may not be
the ones we will need to curb the excesses preceding and causing the next
crisis. Further, rules are not that sticky (they are definitely less sticky than
human greed). Indeed, excessive reregulation today is the best guarantee
of effective pressure towards deregulation tomorrow»71 •
2.3. Ambito applicative
L'applicabilita reale del Meccanismo di Vigilanza Unico non e tuttavia
delineata con precisione: la delimitazione geografica dell'operativita di ta-
le sistema e infatti ad oggi strettamente connessa all'intenzione degli Stati
Membri di assoggettare i propri istituti di Credito alla supervisione pruden-
ziale dell'MVU, limitando l'operativita del medesimo alla sola Eurozona72 •
Una delimitazione applicativa, questa, che se, per un verso, intende riflet-
tere l'andamento differente di taluni stati, per altro verso, non contempla
la peculiarita finanziaria principale che connota l'intera realta europea: il
centro finanziario di riferimento, Londra, e infatti situato in un Paese ester-
no all'Eurozona73 • Per porre rimedio alla questione si e ritenuto opportuno
71 ENRIQUES, Regulators' Response to the Current Crisis and the Upcoming Reregula-
tion of Financial Markets: One Reluctant Regulator's View, University of Pennsylvania
journal ofInternational Law, vol. 30, n. 4, 2009, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/
, Single Supervisory Mechanism. A sound first step in Europe's Banking, European Affairs Pro-
abstract=l 432400.
72 Ampiamente, sia consentito rinviare al recentissimo contributo FERRARINI, Single
Supervision and the Governance of Banking Markets, ECG! c Law Working Paper No.
294/2015, 8 giugno 2015, consultaile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2604074.
73 EmoT, op. lac. cit.
.
38
Maria Lucia Passador
optare74 per una estensione della competenza della vigilanza ai Paesi che,
seppur non inclusi dell'Eurozona, intendano aderirvi volontariamente7s.
74
Per quanta attiene alle alternative che si e inteso non percorrere, v. ZETTEIMEYER et al.,
Banking Union: the View from Emerging Europe, in Banking Union for Europe, Risks and
Challenges, Beck (eds.), Centre for Economic Policy Research, 2012, p. 65 ss., consultabile
all'indirizzo http://www.voxeu.org/article,lbanking-union-view-emerging-europe, ave le sin-
gle opzioni sono chiaramente indivi~uate: «First, the European Stability Mechanism treaty
could be modified to allow non-Eurozone members to join join if they also join the single su-
pervisory mechanism - that is, to b,ecomefull members ofthe banking union without necessa-
rily adopting the single currency. In addition to access to the European Stability Mechanism,
these countries should also be allowed access to euro liquidity (through swap lines with the
ECB, see below). The fact that these countries continue to have their own monetary policy and
hence an extra instrument to influence credit growth could be addressed lry letting national
authorities absorb most of the Jirst loss' should anything go wrong in their banking sectors.
Second, it may be possible to create an 'associate member' status in the banking union
for non-Eurozone countries. Unlike their Eurozone counterparts, they would not give up
supervisory control, nor would they benefit from the European Stability Mechanism. Ho-
wever, the ECB could give them access to euro liquidity - in the form offoreign-exchange
swap lines against domestic collateral. In return, national supervisors would agree to
share information with the ECB and to a periodic review of their supervisory policies.
Swap lines would· be committed from one review period to the next, and rolled over
subject to the satisfactory completion of the review.
Third, it might be possible to devise a supervisory regime that allows the host country to
retain significant supervisory control but at the same time mitigates the coordination problem
in respect of multinational banking groups. As described above, although host countries have
formal supervisory power over subsidiaries, they have sometimes had limited de facto control
because ofa lack ofinformation about, and influence over, parent bankfunding. One way of
mitigating this problem would be to have the ECB share supervisory responsibility for the sub-
sidiaries of multilateral groups in return for giving host supervisors information about, and
some influence over, the supervision ofthe group. The latter could range from normalpartici-
pation in the single supervisory mechanism (with respect to the group) to the right to be heard.
The.first of these options would (at best) apply to EU members only. However, there
would seem to be no legal or conceptual reason why the second or third avenues could
not also apply to European countries that are not (or not yet) members a/the EU>.
75 Sotto il profilo normativo, si veda la definizione dell'art. 2, n. 1, Regolamento n.
1024/2013, che reca la definizione di "Stai:o membro partecipante" (in dottrina, v. CLARicH,
La governance de! Single Supervisory Mechanism e gli Stati membri non aderenti all'Eu-
ro, in Federalismi.it, 2014, n. 17, consultabile all'indirizzo http://wwwfederalismi.it/docu-
ment/24092014162348pdj), ed all'art. 3, paragrafo 6, che contiene una graduazione tra
livelli di cooperazione tra il singolo Stato Membro e la BCE (in dottrina, cfr. VERHE!ST, The
gramme working Paper, The Royal Institute for International Relations, cit., e Lo ScHIAvo,
From National banking Supervision to a Centralized Model ofPrudential Supervision in Eu-
rope: the Stability Function ofthe Single Supervision to a Centralized Model ofPrudential Su-
pervision in Europe: the Stability Function ofthe Single Supervisory Mechanism, in Maastricht
39
Saggi
Una scelta, questa, che per taluni aspetti non consente la conservazione di
un mercato interno compatto e coeso, bens1 incredibilmente frammentato 76
e genera rischi ulteriori, incertezze marcate derivate dal non perfettamente
efficiente coordlnamento delle politiche di liquidita77 ; per altri aspetti rap-
presenta l'opzione piu conveniente78 , semplice ed opportuna nel lungo
periodo: «opening the SSM to non-euro Member States made good sense in
that more Member States aharing common supervisory frameworks, rules
and mechanisms would further strengthen stabilit)l»79 • A livello applicati-
vo, hanno inteso non aderire all'MVU la Svezia, la Polonia, la Repubblica
Ceca ed il Regno Unito80 . Quanto a quest'ultimo, se, da un canto, il ruolo
della City of London rende gli interessi britannici strettamente connessi
all'integrita del mercato a causa delle relazioni transfrontaliere e delle mo-
dalita di conduzione del business81, dall'altro, l'unione bancaria non puo
che essere configurata in guisa della conseguenza naturale di una moneta
unica, di qui l'impossibilita che la Gran Bretagna ne sia parte82 . Detta posi-
zione, lungi dall'impattare unicamente rispetto al Regno Unito83 , coinvolge
l'intera Unione Europea in quanto: (i) appare rischioso mantenere una
tanto marcata disparita normativa tra la realta inglese e la rimanente par-
te dell'Europa; (ii) appare dubbio l'effettivo rilievo dell'Unione bancaria
journal ofEuropean and Comparative Law, 2014, vol. 21, n. 1, 110 ss., p. 135, consultabile
all'indirizzo http://www.maastrichtjournal.eu/pdf_jile/ffS/ML21_01_0110pdj).
76 NIKNEJAD, op. cit., p. 111.
77
WYP10sz, On Banking Union, Speak the Truth, CEPR's Policy Portal, 17 settembre
2012, consultabile all'indirizzo http://www.voxeu.org/article/banking-union-speak-truth,
cui compie riferimento HUERTAS, Banking Union: What Will It Mean for Europe? Special
Paper 213 Lse Financial Markets Group Paper Series, novembre 2012, consultabile all'in-.
dirizzo http://www.lse.ac. uk/fmg/workingPapers/specia!Papers/PDF/SP213. pdf.
78 WYMEERSCH, op. cit., p. 61, ove l'A. rileva anche una convenienza sul piano reputa-
zionale.
79 HowARTH, QuAGLIA, Banking Union as Holy G~ail: Rebuilding the Single Market in
Financial Services, Stabilizing Europe's Banks and Completing Economic and Monetary
Union, in Tbe]CMS Annual Review of the European Union in 2012, 2013, vol. 51, sup-
plement n. 1, p. 103 ss. Conformi anche FERRARINI, CHIARELLA, op. lac. cit.
80 TRoEGER, Tbe Single Supervisory Mechanism - Panacea or Quack Banking Regula-
tion?, agosto 2013, in European Business Organization Law Review; SAFE Working Paper
No. 27, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2311353, spec. p. 37 ss.
81
FERRAN, BABis, Tbe European Single Supervisory Mechanism, in journal of Corporate
Law Studies, 2013, n. 13, p, 255 ss.
82 Forte, in tal senso, l'affermazione di George Osborn~, Chancellor of the Exchequer,
in Telegraph, 9 giugno 2012: "British taxpayers will not stand behind Eurozone banks".
83 CAPRIGLioNE, L'unione bancaria, cit., p. 99 ss.
40
Maria Lucia Passador
europea in un siffatto quadro operativo, privato di una componente tanto
importante come la capitale inglese; (iii) appare possibile che la City pos-
sa persino essere privata, per la perdita di competitivita, in un orizzonte
long term, del proprio ruolo economico in seno all'Europa84 , ponendo cos!
le basi per un recesso eventuale del Regno Unito dall'Unione 85 .
3. Banca Centrale Europea
3.1 . lndipendenza e Accountability
La BCE assolve specifici compiti di vigilanza bancaria, che non la rendo-
no tuttavia immune da obblighi di accurata rendicontazione al Parlamento
e al Consiglio, istituzioni democraticamente legittimate a rappresentare i
cittadini dell'Unione, i Parlamenti nazionali e gli Stati Membri86 • La disamina
della questione deve tuttavia necessariamente passare attraverso considera-
zioni in tema di indipendenza della Banca Centrale Europea nell'esercizio
dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri ad essa attribuiti,
nonche di accountabilit:;P. Da ultimo, la BCE detiene una responsabilita
giudiziaria rispetto alla legalita ·dei propri atti ed e "sottoposta al controllo
della Corte di giustizia europea"88 ai sensi degli artt. 263-266 TFUE.
Quanto al requisito di indipendenza - anche nei meccanisrrti di nomi-
na e nella gestione finanziaria 89 -, sebbene debba essere inteso in senso
meno stringente rispetto a quello richiesto nell'ambito della politica mo-
netaria90, esso trova la propria base normativa: (i) all'art. 130 t.u.f.; (ii) nel
84 EL1;0T, op. cit., p. 47.
85 ELLIOT, op. cit., p. 48.
86 Cfr., a livello normativo, Accardo inter istituzionale tra il Parlamento europeo e la
Banca centrale europea sulle modalita pr'1;tiche dell'esercizio della responsabilita de-
mocratica e della supervisione sull'esecuzione dei compiti attribuiti alla Banca centrale
europea nel quadro del meccan!smo di vigilanza unico (2013/694/UE) e, in dottrina,
ANTONIAZZI, op. cit., p. 408.
87 11 concetto puo essere reso nei termini di "trasparenza e responsabilita democrati-
ca", v. BARBAGALLO, op. lac. cit.
88 FERRAN, BAB1s, op. cit., p. 273.
89 Sul punto, MAscIANDARo, NIETO, Governance of the Single Supervisory Mechanism:
Some Reflections, Baffi Center Research Paper No. 2014-149, gennaio 2014, consultabile
all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2384594, rispettivamente a p. 19 e 20.
90 LAsTRA, Banking Union and Single Market Conflict or Companionship?, in Fordham
41
Saggi
Considerandum 75 del Regolamento istitutivo del MVU, che garantisce al-
la BCE l'esercizio dei propri compiti di vigilanza "in piena indipendenza",
"libera da indepite influenze politiche" e da "ingerenz[e] degli operatori
di settore", "che potrebbero comprometterne l'indipendenza operativa";
all'art. 19 del medesimo Regolamento, ove precisa il requisito di indipen-
denza ed obiettivita che i membri del consiglio di vigilanza ed il comitato
direttivo debbono osservare nell'interesse complessivo dell'Unione, "sen-
za chiedere ne ricevere istruzioni da parte di istituzioni od organi dell'u-
nione, dai governi degli Stati membri o da altri soggetti pubblici o privati".
Quanta al requisito di accountability, invece, deve essere commisu-
rato alla natura ed alla portata dei poteri dell'organo 91 e deve riflettere
l'interazione tra la BCE ed altre istituzioni europee, al punto che la BCE
e richiesta dell'elaborazione orale o scritta di un documento in risposta
alle iscrizioni o ai quesiti che il Parlamento Europeo le rivolge 92 .
International Law journal, vol. 36, n. 5, a 1219, consultabile all'indirizzo http://fordha-
milj.org/files/2015/10/Lastra_BankingUnionandSingleMarket.pdf.
91 FERRAN, BABrs, op. cit., p. 271.
92 Sul punto, a livello normativo, sia consentito rinviare alle precisissime disposizioni
normative ex artt. 20, paragrafi 5-6-9; 21, paragrafi 2-3, del Regolamento n. 1024/2013; a
livello dottrinale, in particolare per una riflessione ponderata sullo "scambio di opinioni"
tra BCE e Parlamenti nazionali, v. PrsANEscm, La regolazione comunitaria de! credito tra Eu-
ropean Banking Autority (EBA) e Banca Centrale Europea: prime osservazioni sul Single
Supervisory Mechanism, in Rivista delte regolazione dei mercati, 2014, n. 1, consultabile
all'indirizzo http://www.rivistadeltaregola::tionedeimercati.it/indexphp/note-e-comfY!enti-
fascicolo-1/andrea-pisaneschi-la-regolazione-comunitaria-del-credito-tra-european-
banking-autority-eba-e-ba,nca-centrale-europea-prime-osservazioni-sul-single-superviso-
ry-mechanism Cove l'A. afferma la "curiosita" di tale norma: ·In cosa puo consistere «Uno
scambio di opinioni» sulta vigilanza? fl Parlamento puo adottare una risoluzione a seguito
delta scambio di opinioni? P. evidente che la utilizzazione delta atipica espressione, in un
testo normativo, di •scambio di opinioni» ha la funzione di rendere per quanta possibile flu-
ido e non formate questo rapporto, ma e altrettanto evidente che saranno i momenti storici
e le relazioni istituzionali a determinarne caso per caso contenuto ed effetti. Jnoltre, al di
la delta scambio di opinioni, Parlamento europeo e Eurogruppo, possono porre oralmente o
per iscritto interrogazioni o quesiti alta BCE, mentre i Parlanienti nazionali possono chie-
derle di rispondere per iscritto a osservazioni o quesiti. V'e da chiedersi se questa enfasi nel-
lo stabilire rapporti e responsabilita con i Parlamenti, Europeo e nazionali che siano, non
sia alla fine rischioso per la indipendenza delta BCE nelt'esercizio delta vigilanza ed alla
fine anche nelt'esercizio dei suoi poteri macroeconomici. Che questo tema non sia sciolto,
e che sotto la cenere vi siano evidenti tensioni, emerge pera#ro dall'ultimo comma dell'art.
20 dove addirittura si dice che la BCE e il Parlamento concludono accordi sulte modalita
pratiche delt 'esercizio delta responsabilita democratica e delta supervisione sult 'esecuzione -
dei compiti attribuiti alta BCE dal presente regolamento. Peraltro queste norme non erano
bastate al Parlamento, che non ha approvato it regolamento proprio per rafforzare il mec-
42
Maria Lucia Passador
Assumendo una piU ampia prospettiva, tuttavia, indipendenza e ac-
countability non trovano tra loro un equo bilanciamento, un bilancia-
mento che peraltro non si realizza nemmeno rispetto a forme di effettivo
controllo da parte dei parlamenti nazionali93 •
3.2. Un coordinate meccanismo di vigilanza
Uno studio sistematico ed analitico della vigilanza nazionale permette
di identificare, in un panorama connotato da marcate peculiarita nazionali
tanto a livello diacronico94 quanta a livello sincronico95 , due tipi ideali di
"regolazione centrale". Sono i differenti approcci, il sostrato economico e
canismo delta rf!!iPonsabilita democratica•) e In., Banca centrale europea, vigilanza ban-
caria esovranita degli Stati, inFederalismi.it, 17 settembre 2014, consultabile all'indirizzo
http://wwwfederalismi.it/document/16092014130513pdf Cove l'A. riflette sul fatto che il
concetto di "scambio di opinioni" tra i due organi possa realizzare un •modelto in parte
nuovo, con un 'indipendenza "attenuata ·; nelt 'ambito de! quale il rapporto con le istituzio-
ni delta politica non e piu vista come assolutamente da evitare», p. 9).
93
In tal senso, anche MAscIANDARO, Nrnro, op. cit., p. 25, ove si legge: •Tbe ECB ac-
countability arrangements show better governance than the average of the EU supervisors
located in central banks, which fall behind on judicial accountability and transparency.
Nonetheless, accountability would be strengthened by clear rules of dismissal of the Chair
and Vice Chair of the Supervisory Board that specify ex ante the terms of bad performan-
ce of his/her statutory functions that would not necessarily be subject to the European
Parliament approval•.
94 •National supervisory regimes also reflect disparate legal, bureaucratic and political
cultures, as well as certain accidents of history. Some countries have strong bureaucratic
traditions and cultures that give regulators more independence from influence by politi-
cians and voters. Other nations have a greater emphasis on political accountability and
are therefore more leery of vesting power in unelected bodies. History has also pushed
some countries in certain directions. For example, the German central bank, the Bunde-
sbank, is revered by many Germans and viewed as an important safeguard against in-
flation and political influence, reflecting the unfortunate history ofthe Weimar Republic
and the strongprotective role played by the Bundesbank since the 1950s. Tbis makes it ea-
sier for the Bundesbank to have a more influential role in .financial areas, such as bank
supervision, although concerns about political accountability recently blocked efforts to
shift bank supervision more completely to the Bundesbank» cosl Emorr, op. cit:, p. 22.
Per una disamina analitica, v. MAscIANDARo, QurNTYN, After the Big Bang and Before the
·Next One? Reforming the Financial Supervision Architecture and the Role of the Central
Bank - A Review of Worldwide Trends, Causes and Effects (1998-2008), Paolo Ba.ffi Centre
Research Paper No. 2009-3 7, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=1336390.
95 Cuocow, MrscIA, Tbe Gentle Revolution of European Banking Regulation: Models
and Perspectives in Supervision, Ba.ffi Center Research Paper No. 2014-164, dicembre
2014; Rocconi Legal Studies Research Paper No. 2539641, consultabile all'indirizzo
http://ssrn.com/abstract=2539641, spec. par. 2.
43
Saggi
quello finanziario, le culture legali e politiche, ad incidere profondamente
sulla adeguatezza o meno di un determinato meccanismo di vigilanZa96 .
In assenza di un meccanismo par excellenc<f'J7 , il primo modello assume
i caratteri della "pure central bank" o, anche, "narrow central bank': in
cui la banca centrale si occupa soltanto di politica monetaria e lascia le
funzioni' di regolazione e monitoring ad altre istituzioni. Tale modello
vede la compresenza di almeno tre attori istituzionali: un ministro, la bai:-
ca centrale ed almeno un'altra istituzione, generalmente indipendente. E
il governo a condurre funzioni squisitamente di regolazione, adottando
normative secondarie ed atti di difficile qualificazione giuridica, spesso
delegati. :E invece la banca centrale, indipendente dal governo e dalle
contese politiche, ad esercitare funzioni di politica monetaria senza subire
l'influenza dell'esecutivo, essendo al contempo privata di oneri di supervi-
sione. Alternativamente; il modello ''spurious central bank" configura una
serie di funzioni differenti in capo alla banca centrale, ben oltre la sola
politica monetaria. La banca assume inoltre funzioni di regolamentazione
e monitoring, minimizzando il potere degli altri attori del sistema.
Oltre all'affidamento dei compiti di vigilanza alla Banca Centrale Euro-
pea, organo che risponde ad esigenze di unitarieta del sistema e di effica-
cia del decentramento operativo98 , il legislatore europeo ha riflettuto sulla
possibilita di affidare detti compiti ad altri organi99 , ed, in particolare, da un
96 Sia consentito rinviare, per una visione d'assieme, a BANFI, DI PASQUAL!, Le banche
centrali negli anni delta crisi. L'operativita delta Banca Centrale Europea, delta Banca
d1talia e delta Federal Reserve, Isedi, Torino, 2014, spec. 57 ss.
97 Cfr., Emorr, op. cit., p. 22 (•Tbere is also the key point that no one has found the ab-
solutely optimal way to organize bank supervision. Most basically, we do not know whe-
ther a single supervisor is better than multiple bodies. Tbere are clear arguments/or one
central supervisory body, in terms of clarity of approach, information sharing, efficiency
and overall effectiveness. However, there are also arguments for dividing bank supervi-
sion by type offinancial institution, for example, if there are big differences between how
savings banks and other banks work. Alternatively, different aspects of bank supervision
may merit different authorities supervising them. For instance, the deposit guarantee or
bank resolution funds may need some supervisory powers to protect them from potential
losses, especially if there are weaknesses in other supervisory bodies. Consumer protection
may need its own supervisory agency, as is the case in some countries. Further, the cen-
tral bank is often given some direct supervisory powers because they are sometimes con-
sidered best suited to ensure financial stability, even in cases where they are not the sole
supervisor>); MAscIANDARO, QmNTYN, op. cit., p. 5 e PISANI-FERRY, VERON, WOLFF, What kind of
European banking Union? Bruegel Policy Contribution, 2012, n. 12, p. 11.
9B Cosi BARBAGALLO, op. cit.
99 II ruolo di ''panEuropean banking supervisor' puo essere ricoperto dalla BCE, ov-
44
Maria Lucia Passador
lato, l'EBA100 e, dall'altro, un altro ente di nuova istituzione101 • Se la prima
prospettiva e stata superata in forza della c.d. "dottrina Meroni" 102 , nonche
della ampiezza dei poteri affidati alla stessa e della dislocazione geografi-
ca della medesima103 , la seconda e stata invece abbandonata in ragione del
fatto che tale scelta avrebbe necessariamente comportato la modifica dei
trattati istitutivi dell'Unione, e quindi avrebbe richiesto un percorso irto e
protratto nel tempo 104 , a dispetto dei molteplici possibili vantaggi105 •
vero dall'EBA, ovvero affidando i compiti di supervisione a quest'ultima e coinvolgendo
la BCE nei compiti di supervisione finanziaria. Non essendo la prima alternativa "advi-
sable'', tra le rimanenti pare emergere in dottrina una preferenza per la terza opzione,
in quanto •there are good reasons for involving the central bank in a suitable manner:
on the one hand, it is impossible to achieve lasting monetary stability in an unstable
financial system. On the other hand, central banks obviously occupy a pivotal role in cri-
sis management. Hence, there should be a .close dialogue between financial supervisory
authorities and central banks. Moreover, the ECB plays a key role in macro-prudential
supervision at the EU level. Hence, it could prove useful to entrust some supporting su-
pervisory tasks to the ECB. One obvious example for this could be the modelling of shocks
to the stability of the EUfinancial system or an analytical comparison of banks' internal
rating models. In order to become an effective EU-level supervisory authority, the existing
competences and msources of the EBA would need to be widened substantially. up until
now, the EBA has suffered from the fact that it has only very limited direct supervisory
powers. Instead, national supervisors remain in control.of day-to-day supervision. Man-
dating the EBA with pan-European banking supervision would have several advantages:
first, instead ofstarting from scratch, the - albeit limited - experience with pan-European
supervision gained by that institution could be put to good use. Second, as an EU-2 7 insti-
tution, mandating the EBA would signal a commitment by Member States to the concept
of the single market'" SPEYER, EU Banking Union Do it right, .not hastily!, 23 luglio 2012.
100
RumNG, Tbe Contents and Timing of a European Banking Union: Reflections on the
Differing Views, CEPS Essay, Brussels, 30 novembre 2012, consultabile all'indirizzo http//
www.ceps.eu/ceps/dld/7506/pdf.
101
Boccuzzr, L'Unione Bancaria Europea. Nuove istituzioni e regale di vigilanza e di
gestione delle crisi bancarie, Roma, 2015, p. 61 ss.
102
EsPosrTO, II modello decisionale europeo net settore dei servizi finanziari, in Inte-
resse pubblico e contralto delta finanza inrwvativa, a cura di Rossano, Siclari, Padova,
2006, p. 194 ss.; REPAsr, Legal Issues ofSingle European Supervisory Mechanism, Bruxelles,
1 ottobre 2012.
10
3WYMEERSCH, op. cit., n. 240, 2014 e PISANI-FERRY, VERON, WOIFF, op. cit., p. 11.
10
4 NrKENEJAD, European Union towards the Banking Union, Single Supervisory Mecha-
nism and challenges on the road ahead, in European journal ofLegal Studies, 2014, vol.
7, n. 1, p. 92 ss .. Al contrario, avvalendosi dell'art. 127, comma sesto, TFUE, e possibi!e
argomentare con certezza in favore della liceita della attribuzione di poteri di vigilanza
senza comportare alcuna modifica ai trattari.
10
s Creare un organo completamente nuovo porterebbe ad alcuni vantaggi e, preci-
samente, •[flirst, it would avoid the problems of meshing the geographical choices with
45
Saggi
La decisione di optare per la BCE come organo unico supervisore,
the remits of the ECB and EBA. Second, it creates a chance to start over with a blank
slate, without inheriting historical choices that might hamper either the ECB or EBA from
operating effectively. This may be particularly important in the case of the EBA, which
already suffers from previous compromises limiting its ability to supervise banks. Third,
there are concerns with giving the ECB too large a role in bank supervision, which are
discussed in the next section. [. .. ]. The commission recommends, [... ], that the ECB be the
principal supervisor in the banking union. However, it tries to maintain and strengthen
the role of the EBA to the extent that it can do so consistent with the ECB's new role. It
confirms that the EBA is to remain the ultimate banking authority in the EU and tries to
strengthen this by empowering the EBA to create a "single supervisory handbook" that
would bind the operations of all EU supervisors, including the ECB. It is unclear how
this will play out in practice, since it could mean a great many things. If the superviso-
ry handbook essentially just repeated the regulations and gave some simple suggestions
about how to enforce them, then it would mean very little. If the handbook instead tries
to be immensely detailed so as to seriously curtail the discretion of supervisors, then it
could be very important and could also create a number of conflicts with the ECB and
other supervisors. This would lead to a key question: what would happen, both in theory
and in practice, if the ECB claimed to be following the handbook, but the EBA disagreed?
One strong concern of EU nations that are not in the Eurozone is that the EBA could es-
sentially be taken over or neutered by the ECB, as a result of the ECB's potential ability to
carry a majority of EBA board members with it on any issue. This follows from: the ECB's
automatic supervisory authority in 17 of the 27 EU member states; probable accretion of
some additional voluntary participants; and automatic acquisition of a supervisory role
as further EU states enter the eurozone. When combined with the ECB's prestige, technical
resources, and bargaining power from its powerful role as monetary authority, it is easy
to understand concerns that the EBA would always dance to the tune of the ECB. In an
attempt to counteract this, the proposal states that "[v]oting arrangements within the EBA
will be adapted to ensure EBA decision-making structures continue to be balanced and
effective reflecting the positions of the competent authorities of member states participa-
ting in the [banking union] and those whicli do not:" This, of course, is much easier said
than done and there is considerable disagreement about the potential effectiveness of this
part of the proposals. Other views. Speyer (2012) calls for the EBA to play a central role, in
line with a preference for a pan-EU banking union, but with the ECB also being involved
in "financial supervision in some shape or form." Pisani-Ferry (2012) endorses the idea
of a new authority as the ultimate supervisor, or as a second supervisor alongside the
ECB. However, they do not take a strong stand on this point, noting that "a longstanding
body of comparative literature generally concludes that no single pattern of division of
supervisory responsibilities between central banks and other au.thorities is unquestiona-
bly superior to the alternatives." Sinn (2012) opposes a banking union altogether and
therefore would keep supervision, deposit guarantees, and resolution functions at the
national level. Wyplosz (2012) applauds the choice of the ECB as the key supervisor, al-
though departing from many analyses by emphasizing th? centrality of the lender of last
resort function, which is clearly a central bank role., cosl Emorr, op. cit., p. 24 s., ove
ampi richiami bibliografici. In particolare, circa la c.d. enforcement policy, si consultino
SINGH, HODGES, Turning the tide? How European Banking and Financial Services Legi-
46
Maria Lucia Passador
sebbene per un verso rafforzi significativamente detto organo 106 e per al-
tro verso la esponga a sindacati sulla indipendenza sua propria107 ovvero
al c.d. rischio reputazionale in caso di fallimento della propria mission 108 ,
ha pero il pregio di affidare tale compito ad un organo dalla "indubbia
expertise" 109 • Un supervisore, questo, capace di preservare la stabilita dei
prezzi, perseguendo un obiettivo a sostegno delle politiche economi-
che dell'Unione dichiarato ex art. 127, comma primo, TFUE, nonche di
prevedere il livello di inflazione e disoccupazione grazie alla prospetti-
va macroeconomica che la caratterizza110 • Essa e, comunque, un vero e
proprio "lender-of-last-resort" 11 1, punto di riferimento essenziale e tem-
pestivo, perfetto conoscitore della situazione patrimoniale nazionale 112 •
station is making waves on the enforcement front, in Rethinking Global Finance and its
Regulation, Arner, Avgouleas, Buckley (eds.), Cambridge, 2016; SINGH, The Centralisation
of European Financial Regulation and Supervision: Is There a Need for a Single Enfor-
cement Handbook?, in European Business Organization Law Review, 2015, 439 ss.; M.
Nrnm, op. cit., p. 540.
106 Per tutti, v. PISANI-FERRY, VIiRON, Wo1.FF, op. cit., p. 12.
107
E questa la ragione per cui il Gruppo de Larosiere non approva l'estensione della
vigilanza della BCE da un livello macroprudenziale a quello microprudenziale, infatti
•[a]dding micro-supervisory duties could impinge on [the ECB's] fundamental mandate
[and] in case of a crisis, the supervisor will be heavily involved with the providers offinan-
cial support (typically Ministries of Finance) given the likelihood that tax payers money
may be called upon. This could result in political pressure and interference, thereby jeo-
pardising the ECB's independence., v. ONADo, La supervisionefinanziaria europea dopa
il Rapporto de Larosiere: siamo sulla strada giusta? European financial supervision after
the de Larosiere Report: are we on the right track?, Wolpertinger Conference Bancaria
special issue, 2010, n. 3, p. 16 ss.
108
CONSTANCIO, Establishing, cit.
109
CIRAOLO, op. cit., p. 6.
llO L'espressione e mutuata da CONSTANCIO, Establishing the Single Supervisory Mecha-
nism, cit., tuttavia in senso conforme si esprime pure V. loANNIDou, A.first step towards
a banking union, in banking union for Europe risks and challenges, in Banking union
for Europe: risks and challenges, Centre for Economic Policy Research, a cura di Beck,
London, 2013, p. 90.
111
CAPruGuoNE, Lafinanza comefenomeno di dimensione internazionale, in L'ordina-
mento finanziario italiano, a cura di Capriglione, vol. 1, p. 184; PADoA ScHIOPPA, L'euro
e la sua banca centrale. L'Unione dopo l'unione, Bologna, 2004, p. 167 ss. e, in senso
piu lato, sul concreto ruolo esercitato dalla BCE nei tempi piu recenti, v. CAPRIGLIONE,
SEMERARo, Crisi finanziaria e debiti sovrani, Torino, 2012; PASSALACQUA, Diritto del rischio
nei mercatifinanziari: prevenziorw, precauzione ed emergenza, Padova, 2012, p. 185 ss.
112
Emorr, op. cit., p. 23; loANNinou, A.first step towards a Banking Union, op. Zoe. cit.
e WYP10sz, op. Zoe. cit..
47
 Saggi
3.3. Una {solida?) base legale
La prevalente dottrina ha inteso rinvenire le radici giuridiche del M~c­
canismo Unico di Vigilanza nell'art. 127, comma sesto, del TFUE, gfa
richiamato, per conferire alla BCE compiti precipui di vigilanza macro~
prudenziale ai sensi del Regolamento n. 1096/2010, senza tuttavia che si
possa parlare di unanime interpretazione in tal senso.
Autorevole dottrina ha infatti espresso in pill occasioni la propria
volonta di non aderire a tale lettura, evidenziando come una modifi-
ca del TFUE di tale portata non consentirebbe l'esclusione del rischio
di violazione <lei trattati 113 , non permetterebbe una piena legittimazione
· democratica 114 e nemmeno eviterebbe con certezza ricorsi alla Corte di
giustizia. Detta dottrina, che trova il conforto pure del governo tedesco 115
ed inglese 116 , ha tuttavi~ ridimensionato la propria posizione, anche alla
113 DI MARCO, op. cit., p. 591.
114
NAPOLETANO, op. cit., spec. p. 765.
115
Da ultimo, MEISTER, The European Banking Union, in European Company & Finan-
cial Law Review, 2015, n. 2, p. 112 ss.
116
Quanto al primo, il ministro delle finanze tedesco Schaeuble ha ribadito come non
sia possibile assumere alcuna decisione fondata su una base legale dubbia, ragione per
cui e cruciale rafforzare il network di fondi nazionali ed autorita. Quanto al secondo, nel
contesto del dialogo "European Banking Union: Key issues and challenges - European
Union Committee, Chapter 2: The Single Supervisory Mechanism And The Role Of The ECB"
e stato ponderato come: «[74.] Negotiators continue to seek a way to provide the necessary
safeguards within the constraints of the Treaty. It remains to be seen whether such efforts
will bear fruit .. We fear that the overriding imperative of avoiding treaty change may pro-
duce deficient legislation with counterproductive consequences. [75.] In its design of the
proposals the Commission has been constrained by the need to avoid necessitating treaty
change. We remain to be convinced that an effective mechanism can be designed within
existing treaty constraints. European legislators may ultimately have to decide whether trea-
ty change is a price they are willing to pay in order to bring about banking union. Adopting
deficient and counterproductive legislation by way ofcompromise would be the worst of all
possible outcomes., European Banking Union: Key Issues and Challenges Report 7th Report
of Session 2012-13: House ofLords Paper88 Session 2012-13, The Stationery Office, 2012,
a .26. La peculiare situazione tedesca e oggetto di disamina, con riguardo alla questione
dell'indipendenza e della influenza del modello della banca federale tedesca per una
politica monetaria indipendente, in ANroNIAZZI, La Banca Centrale Europea tra politica
monetaria e vigilanza bancaria, Torino, 2013, p. 23 ss.
V pure BVR E VOEB, FINANZGRUPPE SPARKASSEN UND GmoVERBAND, Gemeinsames Position-
spapier zu einem einheitlichen Aufsichtsmechanismus fur Kreditinstitute im Sinne der
Gipfelerkliirung derMitglieder des Euro-Wiihrungsgebiets vom 29. ]uni 2012, 29 giugno
2012, consultabile all'indirizzo http://www.bvr.de/p. nsj/20COCEB3DD976153C1257D250
04867D 7/!IFILF/Positionspapier-AufsichtBVR_DSGV_ VOEB_20120822 pdf
I
48
Maria Lucia Passador
luce della posizione assunta della Germania117 , dinanzi alla ferma con-
vinzione che il preminente rilievo e la assoluta urgenza di un intervento
tempestivo al fine di risolvere la crisi finanziaria non possano attendere
lo svolgersi lento <lei molteplici passaggi richiesti dalla procedura di re-
visione dei trattati che si auspica, tuttavia, venga affrontata non appena
la situazione economica sia ristabilita118 •
Altra dottrina ha invece suggerito l'individuazione di differenti basi
giuridiche, e precisamente dell'art. 114119 e 352 TFUE 120 • Quanta all'art.
114 TFUE, la cui non idoneita e argomentabile sulla scorta della c.d.
dottrlna Meroni, prima, e della assenza di termini specifici che in tale
disposizione richiamino alla vigilanza bancaria, poi, risulta sicuramente
rischioso richiamarsi a detto principio. Quanta all'art. 352 TFUE, atto a
garantire una notevole flessibilita e a coinvolgere estensivamente il Par-
lamento Europeo, risulta palese come esso non possa ne costituire parte
integrante di un ordinamento istituzionale ne costituire fondamento ai
fini della adozione di disposizioni modificative del trattato in quanta
esso stesso costituisce "parte integrante di un ordinamento istituzionale
basato sul principio dei poteri attribuiti" 121 •
A dispetto delle voci di dissenso, il legislatore europeo ha inteso
confermare il rilievo fondante dell'art. 127, comma sesto, TFUE cosi ade-
rendo ai principi di sussidiarieta e proporzionalita in esso enucleati,
nonche alla procedura "semplificata" da esso derivata, con l'intenzione
di· accentrare le funzioni di politica monetaria e vigilanza prudenziale,
andando oltre divisioni istituzionale e geografiche 122 •
m Contra, DAVIES, Europe's Flawed Banking Union, in Project Syindacated, 18 ottobre
2012, ove l'A. eccepisce che, invero, la Germania ha acconsentito a detta scelta soltanto
nella convinzione che in realta la Banca Centrale Europea non fosse un supervisore
diretto.
118
NIKNEJAD, op. cit., p. 204.
119
Nella dottrina italiana, TosATO, op. cit., p. 698 e, nella dottrina straniera, WITTE, The
Application of National Banking Supervision Law by the ECB: three Parallel Modes of
Executing EU Law?, in Maastricht journal of European and Comparative Law, 2014, n.
21, spec. p. 92.
120
WITTE, op. cit., spec. a 92 e LAsTRA, Legal foundation of international monetary
stability, Oxford, 39886 Convegno tributario 327 ss. Contra, D1 MARco, op. cit., p. 584.
121
. CORTE m GrnsnzIA QELL'UNIONE EUROPEA, Adesione delta Comunita alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertafondamentali, parere n. 2/94, 28
marzo 1996, consultabile all'indirizzo http://curia.europa.eu/juris/showPdfjif?text=&do
cid=99493&pageindex=O&doclang=lT&mode=lst&dir=&occ=.first&part=1&cid=l143616.
122
PADoA ScHIOPPA, EMU and Banking Supervision, in International Finance, 1999, vol. 2,
n. 2, p. 295 ss., Lezione tenuta presso la London School of Economics il 24 febbraio 1999.
49
Saggi
La scelta di affidare alla BCE i compiti di supervisione richiede pero
sia una delimitazione specifica dei compiti da svolgere a livello transna-
ziohale sia una unanime adesione 123 , con attribuzione di diritto di veto
esercitabile da paste di ciascuno Stato, purtuttavia le perplessita circa gli
specifici compiti124 affidati agli organi competenti in tema di vigilanza
prudenziale paiono escludere la possibilita di una autorizzazione per
parte del Consiglio alla BCE per esercitare poteri di vigilanza pruden-
ziale125. La limitazione e ancor piU forte per le imprese assicurative, in
quanta il regolamento in esame si concentra unicamente sugli istituti di
credito, dimenticando come le operazioni bancarie ed assicurative - so-
prattutto nel caso di conglomerati finanziari - presentino effetti combina-
ti di notevolissima portata economica126 . Non solo: la decisione di basare
l'operato del nuovo organo sull'articolo di cui si e detto e stata oggetto
di critiche sia per ragioni legate al limitato potere - essenzialmente con-
sultivo - attribuito al Parlamento europeo, sia per ragioni legate al fatto
che stabilita monetaria e finanziaria rappresentano due valori disgiunti,
perseguendo solo in via subordinata al mantenimento della stabilita dei
prezzi gli obiettivi di stabilita finanziaria 127 •
Invero, soltanto una revisione dei Trattati, atta ad assicurare al nuovo
sistema di supervisione prudenziale europeo una piU solida base legale
123 Cfr. MERUSI, Governo delta moneta e indipendenza delta Banca Centrale, in Per
una nuova costituzione economica, a cura di Della Cananea, Napolitano, Bologna, 1998,
spec. p. 55 e VELLA, Banca Centrale Europea, Banche Centrali Nazionali e vigilanza
bancaria: verso un nuovo assetto dei confrolli nell'area dell'euro, in Banca, borsa e tit.
cred., 2002, I, spec. p. 153.
124 Inizialmente considerato seriamente ostativo (v. GuARRAcmo, fl meccanismo unico
di vigilanza sugli enti creditizi tra diritto primario e riforma dei trattati, in Riv. trim.
dir. economia, 2013, vol. 3, p. 189 ss.), tale profilo pare essere stato mitigato dalle mo-
dificazioni apportate alla ripartizione tra funzioni e poteri decisori tra BCE ed Autorita
nazionali, v. MANCINI, op. cit., p. 21.
125
VimoN, op. Zoe. cit. e AFFINITA, op. toe. cit.
126
ll rilievo e rafforzato in ANroNIAZzr, L'unione bancaria europea: i nuovi compiti delta
BCE di vigilanza prudenziale degli enti creditizi e il meccanismo unico di risoluzione delle
crisi bancarie, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2014, n. 2, p. 359 ss., gfa. in DE LARosmRE, Re-
port, cit., §171. Rispetto ai conglomerati, la BCE saril. competente solo per quanta attiene ai
compiti di vigilanza supplementare su di essi, a livello di gruppo, mentre le Autoritil. degli
Stati membri avranno cura di occuparsi delle singole imprese di assicurazione, come rile-
vato nella Proposta di regolamento del Consiglio cbe attribuisce alla BCE compiti specifici
in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi, Bruxelles,
12 settembre 2012, COM (2012), p. 511, motivaziQnl, § 3.
127
Dr MARco, op. cit., p. 588 s. . No. 18/2014, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2361347.
50
Maria Lucia Passador
e un coinvolgimento marcato del Parlamento medesimo, potrebbero raf-
forzare la "responsabilita democratica" della BCE128 .
3.4. Politico monetaria e vigilanza: ioint or separate? La rispqsta del Re-
golamento 1024/2013
Pur nella certezza che il compito principale affidato alla Banca Cen-
trale Europea sia quello di preservare il valore della moneta129 , a partire
dal 29 giugno 2012, data del vertice in cui e stata proposta l'istituzione
di un Meccanismo di supervisione bancaria, e nuovamente emerso il
dibattito circa la titolarita delle funzioni di supervisione macropruden-
zialeB0. Se sino ad allora l'elemento caratterizzante era stato quello della
supervisione bancaria, come soprattutto dimostra l'esperienza inglese
dell'FSA131, la crisi ha riproposto due differenti generi di problematiche:
12s MANCINI, op. c.it., a 22 e, in senso conforme, Cuocow e MISCIA, op. cit.,p. 16.
129 FISCHER, Central Banking: the Challenges Ahead, Maintaining price stability, in
Finance and Development, 1996, n. 33, 4, 34 ss.
13o p ADOA ScmoPPA Central Banks and Financial Stability: Exploring a Land in Between,
in 'The transmission ~f the European financial system, a cura di Gaspar, Harmann, Sleijpen,
2003, p. 269 ss. («'The distinction focuses on the activities and the analytical approaches to
measure risks, rather than really questioning the commonality of their ultimate common
objective offinancial stability. 'The macro-prudential dimension is usually assoCiated with
the central bank, and the micro-prudential one with the supervisory authority. 'The macro-
prudential dimension looks at the financial system as a whole. Accordingly, it encompasses
assessment and monitoring ofpotential threats to financial stability arising from macro-
economic or financial market developments (common shocks) and exposures to systemic
risk (contagion). 'This is in line with the definition offinancial stability introduced earlier
in the essay, as the analysis focuses on evaluating the risk offinancial distress, which would
be costly for the economy. 'The macro-prudential risk measurement approach focuses on
common (possibly multiple) sources of risk for financial institutions and on the risk of cor-
related failures. ff it looks at individual institutions, it pays attention to characteristics that
may determine their significance for the financial system as a whole, such as size and links
with other institutionS», a 239). V. anche, quanta ai risvolti dell'approccio integrato, .ARNoNE,
GAMBINI, Architecture of Supervisory authorities and banking Supervision, in Designing
Financial Supervision Institutions: Independence, Accountability and Governance, a cura
di Masciandaro, Quintyn, Cheltenham, 2007, p. 262.
131 In ottica comparata, con riferimento alla situazione americana, ove la vigilanza
bancaria risultava frammentata tra molteplici agenzie, v. DI NoIA, DI GIORGIO, Should
banking supervision and monetary policy tasks be given to different agencies?, in Inter-
national Finance, 19991, vol. 2, n. 3, p. 361 ss. e GoRDoN, RINGE, Bank Resolution in the
European Banking Union: A Transatlantic Perspective on What it Would Take, in Colum-
bia Law and Economics Working Paper No. 465; in Oxford Legal Studies Research Paper
51
 Saggi
la necessita di prestare attenzione ad una sorveglianza microprudenzia-
le132 e di coltivare una supervisione a livello europeo.
Da un lato, il consolidamento di cui si e detto faciliterebbe aspre con-
tese inerenti alla reputazione dell'organo 133 , incertezze nei mercati ogget-
to di vigilanza 134, rischi di capturing-da parte delle banche, comporta-
menti di azzardo morale 135 , conflitti tra differenti obiettivi dei compiti di
politica monetaria e supervisione 136 , un contrasto che chiaramente emer-
ge dalla lettura dell'art. 127, comma primo, TFUE, nonche da molteplici
critiche paste in luce dalla dottrina 137 • Dall'altro lato, essa permetterebbe
l'acquisizione di informazioni preziose sull'intero andamento economi-
132
MAscIANDARO, Jl!onetary policy and banking supervision: still at arm's length? A
comparative Analysis, in European jou.rnal of Comparative Economics, 2012, vol. 9, n.
3, p. 360.
133 MAscIANDARo, QUINTYN, Financial supervision as Economic Policy: Importance, Key
Facts and Drivers, Baffi Center Research Paper No. 2013-139, a 5, consultabile all'indi-
rizzo http.j/ssrn.com/abstract=2319852 e C. GooDHART, Tbe Organizational structure of
Banking supervision, FSI Occasional Papers, n. 1, 25 novembre 2000, a 21, consultabile
all'indirizzo http.j/www. bis. orglfsilfsipapersO1 pdf
134
MAscIANDARo, Monetary policy and banking supervision: still at arm's length? A
comparative Analysis, in European journal of Comparative Economics, 2012, vol. 9, n.
3, p. 352 s.
135 MAscIANDARO, QUINTIN, Reforming Financial Supet:vision and the Role of the Cen-
tral Banks: a Review of Global Trends, Causes and Effects (1998-2008), in CEPR Policy
Insight, settembre 2009, n. 3, p. 5, consultabile all'indirizzo http.j/www.cepr.org/sites/
default/files/policy_insights/Policyinsight30pdf
136 «[T]he most pressing issue is to solve the asymmetry between the European Central
Bank's monetary and supervisory roles In order to solve this asymmetry, consideration
should be given to the following: (i) To give the new Single Supervisory Institution· the po-
wer to express a common position for the members participating in the Single Supervisory
Mechanism; (ii) [t]o give the Single Supervisory Institution, as 'competent authority'for all
countries participating .in the Single Supervisory Mechanism, voting power in all inter-
national .financial. regulatory fora (BCBS, FSB, etc.). In particular, it should be granted
voting power in the Board of Supervisors of the European Banking Authority, while still
guaranteeing that the European Banking Authority's decisions are taken in a balanced
way as regards the other EU non-euro Member States; (iii) [t]o develop an EU single enfor-
cement handbook in order to harmonise the inte1pretation of administrative enforcement
powers in the EU; (iv) [t]he European Banking Authority's supervisory responsibilities (col-
leges of supervisors, mediation, stress test, supervisory handbook) regarding the members
participating in the Single Supervisory Me\hanism should be exercised towards the Single
Supervisory Institution as single bank supervisor of the participating Member StateS», cosl
M. Nrnm, op. cit., p. 545 s.
137 VERHELST, Tbe Single Supervisory Mechanism. A s_oundfirst step in Europe's Banking,
European Affairs Programme working Paper, Tbe Royal Institute for International Rela-
tions, cit., p. 16 e NrKNEJAD, op. cit., p. 107. · in Designing Financial Supervision Institutions: Independence, Accountability and Go-
52
Maria Lucia Passador
co 138 , cori riverberi positivi - soprattutto laddove la Banca centrale sia
chiamata ad intervenire in qualita di prestatore di ultima istanza 139, come
accade in periodi di crisi'40 - in tema di protezione dei sistemi di paga -
mento 141 e supervisione monetaria142 .
A livello empirico, in detto contesto, rileva l'analisi condotta da Arnone e
Gambini143 , i quali hannb fomito prove tanto a sostegno del primo, quanta
138 •Supervisory input is important for the conduct of macro-prudential analysis and
surveillance. Tbe best results are probably achieved by combining information coming
from supervisory, central bank, and market sources. [. .. ] [M]acro-prudential analysis
could be very misleading if it was only focused on aggregated data., PADOA ScHIOPPA, op.
cit. e, in senso conforme, DRAGHI, Introductory Statement at the Hearing of the Committee
on Economic and Monetary Affairs of the European Parliament, Bruxelles, 17 dicem-
bre 2012, consultabile all'indirizzo https.j/www.ecb.europa.eu/pressjkey/date/2012/html/
sp121217.en.html. ·
A livello empirico, provano la considerazione PEEK et al., Is Bank Supervision Central
to Central Banking?, in Tbe Quarterly journal of Economics, 1999, vol. 114, n. 2, p. 629
ss. e, nel contesto UK, ElcHENGREEN, NERGIZ DrNCER, Who should supervise? Tbe structure of
bank supervision and the performance of the .financial system, Working Paper n. 1704,
National Bureau of Economic Research, 2011.
139 GooDHART, ScHOENMAKER, Should the Functions of monetary policy and banking
supervision be separated?, in Oxford Economic Papers, 1995, vol. 47, n. 4, p. 539 ss., con-
sultabile all'indirizzo http://personal.vu.nl/d.schoenmakerjoep47.4pdf
140 KAsHYAP, Testimony on ''Examining the Link Between FED Bank Supervision and
Monetary Policy'~ House Financial Services Committee, 17 marzo 2010, spec. a 3, consul-
tabile all' indirizzo h ttp/lfaculty. chicagobooth. edu/anil.kashyap/research/papers/testimo-
ny_ 03172010 pdf
141 PADOA SCHIOPPA, op. cit., a 294 e GOODHART, SCHOENMAKER, Institutional Separation
between Supervisory and Monetary Agencies, Special Paper, n.52, LSE Financial Markets
Group, Londra, aprile 1993, 7 ss., anche in Giornale degli economisti e annali di econo-
mia, 1992; 353 ss.
142 Nell'ottica· di confutare la posizione contraria, si e pure indagato su come possa
una eventuale separazione tra i due compiti effettivamente porre rimedio al problema, v.
WHELAN, New Roles and Challenges for the ECB, Directorate General For Internal Policies
Policy Department A: Economic And Scientific Policy, IP/A/ECON/NT/2013-03 Septembe;
2013, Part of the compilation PE 507.482for the Monetary Dialogue, consultabile all'in-
dirizzo http.j/www.europarl.europa.eu/documentjactivities/cont/201309/2013091 7ATT71
507/20130917ATT71507ENpdf, spec. p. 7, («How does separating the central bankfrom
supervision solve the problem? Is having two different government agencies pursuing con-
tradictory policies necessarily the best solution to this tension? Former FED Vice-Chairman
Alan Blinder (2919) argues that it is not: "What some people see as a worrisome conflict
of interest between bank supervision and monetary policy might be viewed instead as the
rational balancing of two competing objectives. Jf so, shouldn't a single agency do the ba-
lancing? And who can br;ilance those competing objectives better than the central bank?''>>).
143 ARNoNE, GAMBINI, Architecture of Supervisory authorities and banking Supervision,
53
Saggi
a supporto del secondo rilievo. A livello fattuale, invece, la crisi finanziaria
ha contributo a far emergere, chiarissima, l'importanza di tenere conto dei
rischi complessivi del si.stema finanziario, in una visione d'assieme 144 •
Nella consapevolezza di tali assunzioni, il Regolamento istitutivo del
MVU ha inteso riflettere la separazione delle funzioni1 45 tanto nel Con-
siderando n. 65 quanto all'art. 25, paragrafo secondo, prevedendo una
struttura in cui emergono il Consiglio di Vigilanza e il Consiglio Direttivo
della BCE, chiamato il primo a pianificare, vigilare, proporre progetti di
decisione, il secondo a valutare gli stessi entro un termine decadenziale
di died giorni1 46 •
3.5. Ambito di applicazione: profilo temporale ed oggettivo
Entrati in vigore nel 2013, dopo dodici mesi in cui e stata calibrata la
portata del nuov6 meccanismo, il 4 novembre 2014 il MVU ha incremen-
tato i c.d. comprehensive assessment degli enti creditizi_rilevanti (v. art.
33, Regolamento n. ·1024/2013), includente valutazioni contabili (asset
quality review), valutazioni sulla capacifa di operare in condizioni di
pressione (stress test) e valutazioni dei rischi1 47 •
vernance, a cura di Masciandaro, Quintyn, Cheltenham, 2007.
144
MASCIANDARO, op. cit., p. 360.
145
Detta strutturazione echeggia quanta accade a livello nazionale in Francia e
nel Regno unito, v. ScHOENMACKER, An Integrated Financial Framework for the Banking
Union: Don't Forget Macro-Prudential Supervision; Economic Papers 495, aprile 2013,
spec. a 4, consultabile all'indirizzo http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/
economic_paper/2013/pd.flecp495_enpdf
146
Siffatta costruzione, tuttavia, e oggetto di ampie critiche in tema di reale applicabi-
lita ed efficacia: cfr. FERRAN, BABIS, op. cit., p. 255 ss. (•the details of the approach followed
in the EC Regulation are potentially troubling from a supervisory institutional design
perspective because the requirement for matters to be elevated up to the governing council
for decision appears to breach the ring-fence that should be maintained between super-
vision and monetary policy. Moreover, they disregard issues relating to the impracticality
of having multiple layers of governance arrangements, and the location of supervisory
expertise: the Member State members of Governing Council are central bank governors,
who may or may not be experienced in supervision depending on their domestic set up>);
MAscIANDARO, QuINTYN, op. cit., spec. p. 20, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/ab-
stract=2319852; CIRAOLO, op. cit., p. 27; BECK, GRos, Monetary Policy and Banking Super-
vision: Coordination instead of separation, in CEPS, European banking Center Discus-
sion Paper n. 2013-003, No. 286, 12 dicembre 2012, . Con riferimento all'esperienza del
Regno Unito, v. DARVAS, MERLIER, The European Central Bank in the Age ofBanking Union,
in Bruegel Policy Contribution, ottobre 2013, n. 13.
147
BANCA CENTRALE EUROPEA, Note Comprehensive Assessment, Francoforte sul Meno,
54
Maria Lucia Passador
Una indagine, questa, che ha significativamente migliorato il grado di
profondita e comparabilita delle informazioni disponibili sulla situazione
delle banche partecipanti, nonche il grado di chiarezza e trasparenza ciei
bilanci bancari.
Indagine che ha condotto a considerare 130 banche, a coinvolgere
26 supervisori nazionali e circa 6.000 persone in generale, ad analizzare
119.000 debitori, a .rivalutare 170.000 garanzie e 5.000 titoli, nonche ad
evidenziare carenze patrimoniali marcate in relazione a taluni istituti di
credito, quali - in ordine decrescente - Eurobank, Monte dei Paschi di
Siena, National Bank of Greece, Banca Carige148 •
Sono. dunque sottoposti alla vigilanza della BCE i c.d. enti creditizi,
ovvero le imprese che si occupano della raccolta di depositi o altri fon-
di rimborsabili dal pubblico e della concessione di crediti per proprio
conto (Regolamento 575/2013, art. 4.1), gli enti il cui valore totale delle
attivita supera i 30 miliardi di Euro; il cui rapporto tra attivita totali e PIL
dello Stato partecipante supera il 20% (ed il valore totale della attivita e
almeno pari a 5 miliardi di Euro), il cui rilievo sia stato segnalato dalla
Banca Centrale Europea; il cui ruolo presenta una realta significativa149
ottobre 2013, 3-11.
148
BANCA CENTRALE EuROPEA, Rapporto aggregato sulla valutazione approfondita. Sinte-
si, Francoforte sul Meno, 26 ottobre 2014, 11.
14
9 Optare per una supervisione dell'organo di vigilanza su tutte le banche europee -
contra RUDING, op. cit. - avrebbe sicuramente evitato comportamenti non rigorosi per parte
delle singole autorita di vigilanza, forieri di imp[ica_zioni negative e sistematiche a livello
sistematico e sovranazionale (cosl PISANI-FERRY, VERON, WoLFF, op. cit., p. 11), come provato
nei casi Northern Rock e delle Cajas de Ahorros. V., per una pill ampia trattazione, La crisi
delta Northern Rocke ifallimenti bancari, consultabile all'indirizzo http://www.borsaitalia-
na.it/notizie/sotto-la-lente/northern-rock.htm; LAMANDINI, Il diritto bancario delt'Unione, in
Banca, borsa e tit. cred., 2015, p. 423 ss., p. 431 s.; SANTos, Antes de! diluvio: The Spanish
banking system in the.first decade of the euro, Columbia University, NEER and CEPR, mar-
zo 2014, consultabile all'indirizzo https://wwwO.gsb.columbia.edu/mygsblfaculty/research/
pub.files/6162/Santos-March-2014pdf, GRos, A Banking Union Baby Step, Project Syndica-
te, 2 luglio 2012, consultabile all'indirizzo http://wwwproject-syndicate.org/commentary/a-
banking-union-baby-step/italian; TROEGER, The Single Supervisory Mechanism - Panacea or
Quack Banking Regulation?, agosto 2013, in European Business Organization Law Review;
SAFE Working Paper No. 27, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2311353,
spec. a 9 ss; e BRESCIA MoRRA, La nuova architettura delta vigilanza bancaria in Europa, in
Banca impresa e societa, 2015, n. 1, p. 73 ss.
Al contempo, optare per una separazione netta tra istituti di credito di rilievo, sotto-
posti alla vigilanza europea della BCE, ed istituti di credito di minor rilievo, sottoposti
alla vigilanza delle sole autorita nazionali, avrebbe generato questioni sotto ii profilo
dell'arbitraggio regolamentare di riverbero amplissimo. V., in tema, CI.ArucH, I poteri di
55
Saggi
in ragione delle molteplici attivita e passivita da esso condotte od in
ragione delle fiiiazioni in piu di uno Stato membro partecipante; il cui
operato contribuisca ad interventi di sostegno pubblico ad opera del
Fortdo Europeo di Stabilita Finanziaria o del Meccanismo Europeo di
Stabilifa e, a prescindere dai requisiti di cui sopra, il cui posizionamento
tra gli enti creditizi del singolo Stato Membro rientri nella top 3. Sono
invece esclusi da detta considerazione reti di banche e gruppi orizzon-
tali150, salvo: (i) gli enti siano permanentemente affiliati ad un organo
centrale, (ii) gli obblighi assunti dall'organo centrale e dagli enti affiliati
sian.o garantiti in modo solido ovvero (iii) l'organismo centrale garan-
tisca gli impegni, la solvibilifa e la liquidita degli affiliati, come pure la
dirigenza dell'organismo centrale abbia il potere di dare istruzioni alla
dirigenza degli enti affiliati.
Rispetto ad essi151 , dunque, la BCE emana linee guide, regolamenti,
orientamenti, istruzioni generali fruibili da parte delle autorifa naziona-
li; vigila sul corretto svolgimerito <lei compiti delle Autorifa Nazionali;
assicura la coerente applicazione di standard di vigilanza elevati, as-
sumendo pure un'ottica di flessibilita rispetto all'operato del suo corri-
spondente nazionale 152 . Compiti, quelli ivi richiamati, che attribuiscono
alla BCE la responsabilifa del buon funzionamento del MVU, senza pero
vigilanza delta Banca centrale europea, in Dir. pubbl., 2013, n. 3, p. 975 ss.
Il legislatore europeo ha quindi optato per una "ragionevole soluzione di compro-
messo" (BARBAGALLO, fl rapporto tra BCE e autorita nazionali nell'esercizio delta vigilan-
za, in Intervento al Convegno su "Unione ba:ncaria: istituti, poteri e impatti economici",
Roma, 26 febbraio 2014, LUISS Guido Carli, p. 7, consultabile all'indirizzo https//www.
bancaditalia. it/pubblicazioni/interventi-vari/int-var-2014/Bar.bagallo_260214 pdj), che
ancora la nozione di "significativita" a specifici criteri di carattere oggettivo, dettagliati in
VERHELST, Ybe Single Supervisory Mechanism. A sound .first step in Europe's Banking, Eu.-
ropean Affairs Programme working Paper, Ybe Royal Institute for International Relations,
cit. e in WYMEERSCH, op. cit., spec. p. 30.
150 Art. 10, comma primo, Regolamento (UE) n. 575/2013 de! Parlamento Europeo e
de! Consiglio de! 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti e le imprese
di investimento.
151 Quanta all'Italia, sono compi;ese Banca Carige S. p .A., .Banca Monte dei Paschi di
Siena S.p.A., Banca Popolare dell'Emilia Romagna, Banca Popolare di Milano, Banca
Popolare di Sondrio, Banca Popolare di Vicenza, Banco Popolare, Barleys Bank PLC,
ICCREA Holding S.p.A., Intesa Sanpaolo S.p.A., Mediobanca S.p.A., Unicredit S.p.A.,
Unione di Banche Italiane S.C.p.A., Veneta Banca S.C.p.A.
152 CLARICH, La governance del Single Supervisory Mechanism e gli Stati membri non
aderenti all'Euro, cit., 4, nonche regolamento MVU, art. 6, spec. comma prirno, secondo
e quinto.
56
Maria Lucia Passador
accentrare in capo ad essa una serie di mansioni la cui realizzazione
sarebbe resa particolarmente complessa dalla vastita ed eterogeneifa ter-
ritoriale, cosi minando i principi di sussidiarieta e proporzionalita di cui
all'art. 5 TUE 153 .
Nell'ambito di applicazione rientrano dunque gli enti creditizi "of si-
gnificant relevance" 154, prestando pero attenzione, al contempo, a quelle
realta che richiedono una cooperazione tra livello europeo e nazionale,
la quale trae a propria volta vantaggio dalla prossimifa delle Autorifa
Nazionali rispetto agli intermediari da vigilare 155 . Uaa situazione, quel-
la profilata, che puo materialmente verificarsi mediante l'istituzione di
"gruppi di vigilanza congiunti", la disponibilita delle Autorita Nazionali a
realizzare attivita di supporto strumentali rispetto ai compiti della BCE,
ovvero il diritto della BCE di servirsi <lei poteri delle Autorita Nazionali
correlati alle attivita in corrispondenza delle quali la vigilanza europea
si esplica156 . Tra essi, i gruppi - che operano in guisa di «evoluzione
<lei college of supervisors, lo strumento operativo fino ad oggi utilizzato
per la condizione della vigilanza su base transnazionale, consentendo
l'attuazione di un approccio integrato nella vigilanza sui gruppi cross-
border;,157 - realizzano una vigilanza quotidiana rispetto agli enti signi-
ficativi, unendo p~rsonale appartenente alle Autorifa nazionali ed alla
BCE. Un funzionamento efficiente di tali gruppi rappresenta di fatto la
"principale sfida" per un MVU davvero efficace 158 .
3.6. Funzioni
La BCE cessa pertanto di rilevare unicamente come "banca delle
banche" 159 , di occuparsi soltanto di emissione, stabilita monetaria, liqui-
l53CIRAOLO, op. cit., p. 16.
154 In dottrina, per tutti, BRESCIA MoRRA, La nuova architettura, cit., 80 ss.
l55DI MARCO, op. cit., a 562.
156 Ampiamente, v. Lo SCHIAVO, op. cit., p. 131.
l57 BARBAGALLO, op. cit., p. 14.
158 BARBAGALLO, op. cit., p. 17.
159 PAPADIA, SANTINI, La Banca Centrale Europea, L'istituzione a presidia dell'Euro, Bo-
logna, 2012, p. 23 ss. L'espressione e utilizzata anche in CiocCA, La banca che manca.
Le banche centrali, !'Europe, l'instabilita de! capitalismo, Roma, 2014, ave l'A. sottolinea
come la ragion d'essere delle banche centrali sia ii perseguimento della alla stabilita dei
prezzi, la prevenzione de! dissesto de! sistema finanziario, la continuita della spesa pub-
blica. Il loro ruolo, quindi, assume caratteri di complementarieta rispetto alle politiche di
governo - fiscale, dei redditi, industriale, della concorrenza - cosi contribuendo signifi-
57
Saggi
dita 160 , cosl sostituendo le singole banche centrali, sino ad allora presta-
tori di ultima istanza par excellence161 , e realizzando una costante vigi-
lanza grazie ai poteri penetranti ed incisivi che le vengono assegnati1 62 •
Un siffatto ruol~ 163 - impensabile fino a pochi anni fa 164 - appare oggi
sicuramente articolato.
Anzitutto, essa rilascia autorizzazioni necessarie per l'accesso alle at-
tivita dell'ente creditizio, cosl realizzando «un presidia prudenziale fon-
damentale per assicurare che tale attivita sia svolta soltanto da operatori
dotati di una base economica solida, di un'organizzazione atta a gestire i
rischi specifici insiti nella raccolta di depositi e nell'erogazione di crediti
e di idonei amministratori., verificando - indipendentemente dalla c.d.
significativita del singolo istituto - la sussistenza delle condizioni di sta-
cativamente al contrasto dell'instabilita che talora caratterizza le economie capitalistiche.
16
°Cfr. dottrina italiana e francese: DE CHIARA, SARNO, Dalla Banca d'Italia alla Banca
Centrale Europea, Napoli, 2001, p. 51 ss. e PAULET, European Banking Historical Roots
and Modern Challenges, Paris, 2005, p. 139 ss.
161
GuALANDRI, 11 quadro normativo e di vigilanza sulle istituzioni creditizie, in ONADO,
La banca come impresa, Bologna, 2004, p. 44.
162
BANCA cENTRALE EVROPEA, Guida alla vigilanza Bancaria, Francoforte sul Meno,
novembre 2014, p. 5.
16
3 Detto ruolo modifica, quindi, in senso integrativo e non diminutivo rispetto alle
competenze precedentemente assegnate, come rilevato in WERNER et al., Rapporto al
Consiglio e alla Commissione sulla realizzazione per fasi dell'Unione economica e mo-
netaria. nella Comunita, Supplemento al bollettino delle comunita Europee, n. 11, 8
ottobre 1970; TENAGUA AMBROSINI, La moneta e !'Europa: da Bretton Woods a Maastricht e
oltre, Torino, 1996, p. 43; TsouKAL1s, La nuova economia europea, Bologna, 1998, p. 187
ss.; PoRTEs, EMS and EMU after the fall, The World Economy, Hoboken, vol. 16, n. 1,
1993, p. 1 ss.; HowARTH, LoEDEL, The European Central Bank. The new European Levia-
than, Basingstoke, 2003; PIFFERI, PoRTA, La Banca Centrale Europea. La politica moneta-
ria nell'area dell'Euro, Milano, 2003; Rizzmo, L'Europa Monetaria: dall'eta dell'oro all'eta
dell'euro, Roma, 2003, p. 139 ss., MoRSELLI, Nascita ed evoluzione delta banca centrale
europea. Aspetti istituzionali, economici e monetari, Enna, 2009, p. 55 ss.; PERAss1, Banca
Centrale Europea, in Enciclopedia de! diritto, Annali, vol. IV, 2011 e DONATO, GRAsso, Gli
strumenti delta nuova vigilanza bancaria europea. Oltre ii Testa Unico Bancario, verso
ii Single Supervisory Mechanism, in Banca, Impresa Soc., 2014, p. 3 ss., gfa in CAPouNo,
DONATO, GRAsso, Road map dell'Unione Bancaria Europea. II Sigle Supervisory Mecha-
nism e le implicazioni per le banche, in Fondazioni Rosselli, XVIII Rapporto sul sistema
finanziario italiano, Banche e ciclo economico: redditivita, stabilita e nuova vigilanza
tenutosi in Roma il 16 dicembre 2013, p. 208 ss.
164
CLARicH, La governance de! Single Supervisory Mechanism e gli Stati membri non
aderenti all'Euro, op. cit., p. 6.
58
Maria Lucia Passador
bilita e sana gestione 165 , soprattutto a tutela <lei consumatori 166 , vagliando
l'effettiva compatibilita dell'operazione con gli interessi pubblici dell'or-
dinamento ed eliminando qualsiasi limitazione ostativa allo svolgimento
dell'attivita. Una funzione, questa, che non puo tuttavia in alcun modo
prescindere da una cooperazione fortissima, da realizzarsi ad ogni livel-
lo del procedimento, con le singole autorita nazionali167 , in guisa di una
vera e propria co-amministrazione168 , secondo il modello della ammini-
strazione composita: in presenza <lei requisiti richiesti all'ente, trascorso
il periodo fissato 169 , il "progetto di decisione" passa anzitutto all'autorita
nazionale, quindi, alla BCE e proposto il rilascio della autorizzazione;
in difetto <lei requisiti, la domanda dell'ente viene invece respinta dalla
autorita nazionale 170 • Il legislatore sovranazionale pone quindi attenzio-
ne ai requisiti oggettivi, come precisato dalla normativa di dettaglio ai
sensi degli artt. 10-14 CRD IV, mentre altri aspetti sono soggetti ad una
maggiore discrezionalita, come ·accade nei casi in cui le richieste risul-
165
T1soN, Do Not Attack the Watchdog! Banking Supervisor's Liability After Peter Paul,
in Common Market Law Review, Vol. 42, No. 3, 2005, consultabile all'indirizzo http//ssrn.
com/abstract=2209033.
166
Cfr., sul punto, Corte di Giustizia dell'Unione Europea, 12 marzo 1996, Panagis
Pafitis and others v. Trapeza Kentrikis Ellados A.E. and others, causa C-441/93, E.C.R.
I-1347, 1996, § 49; 9 luglio 1997, Parodi v. Banque H. Albert de Bary, causa 222/95, E.C.R.
I-3899, 1997, §22; 11 febbraio 1999, Criminal proceedings against Massimo Romanelli
and Paolo Romanelli, causa C-366/97, E.C.R. I-862, 1999.
167
V. Regolamento (UE) n. 468/2014 della Banca centrale europea, del 16 aprile 2014, art.
14.
168
Per tutti, FRANCHINI, Amministrazione nazionale e amministrazione comunitaria.
La coamministrazione nei settori di interesse comunitario, Padova, 1993.
169
Rispetto ad esso, normalmente pari a dieci giorni, si ammette una sola proroga per
ragioni fondate. Si sottolinea, tuttavia, come la comunicazione di eventuale rilascio della
autorizzazione al richiedente avvenga da parte della autorita locali di vigilanza, senza
una diretta trasmissione da parte della BCE.
170
Simile e anche il procedimento di revoca della autorizzazione, cui compie preciso
riferimento l'art. 14, paragrafo secondo, del Regolamento MVU, che richiama i caratteri
della "amministrazione composita", stante la •presenza di strutture operative in parte
comunitarie e in parte nazionali, queste ultime complementari e integrate con le prime
e che sono chiamate a gestire procedimenti o fasi di procedimenti anch'essi di natura
composita [dando] origine, in definitiva, a una codecisione che e la risultante di due
subprocedimenti in sequenza, l'uno retto dal diritto nazionale, l'altro dal diritto europeo.
Mentre l'effetto autorizzativo si realizza solo in presenza di una doppia valutazione po-
sitiva da parte dell'autorita nazionale competente e della Banca centrale europea, e suf-
ficiente una sola valutazione negativa perche la domanda di autorizzazione sia respinta.,
cosl CLARicH, I poteri, cit., p. 975 ss.
59
 Maria Lucia Passador
Saggi

di enti creditizi di primario ruolo, di superv1s1one delle attivita svolte

tano eccessivamente complesse, formali e distanti rispetto alla realta
nel Paese di origine e di destinazione 177 , rispetto a quelli di rilievo mi-
operativa 171 •
nore. Pariinenti, dette considerazfoni sull'operato della BCE si debbono
L'attivita di consultazione e cooperativa a livello nazionale ed europeo
estendere ai Paesi partecipanti non appartenenti all'Eurozona in cui si
intende assicur~re la sussistenza di un tempo sufficiente allo svolgimento
verifichino le medesime condizioni di cui si e detto; al contrario, quanto
di una appropriata analisi da parte degli organismi pertinenti, nonche per-
ai Paesi non partecipanti, la BCE e chiamata ad intervenire solo quando
mettere loro di valutare e formulare osservazioni rispetto alla proposta, di
le soglie vengano superate direttamente dall'entita localizzata nell'area
sollevare obiezioni e, dunque, di tutelare l'attivita nel suo complesso. Sara
del Meccanismo Unico di Vigilanza, in quanto essa potrebbe essere con-
tuttaviala Banca Centrale a delineare il modus procedendi, con riguardo ai
figurata in guisa di una entita distinta e separata giuridicamente 178 •
singoli casi di specie, esprirriendosi sulle osservazioni delle singole auto-
Un ruolo, quello della Banca Centrale, che presenta riflessi anche ri-
rita nazionali - cui viene di fatto sottratto l'intero "assetto del mercato del
spetto ai requisiti in materia di governo societario, requisiti di onorabilita
credito" 172 - ed eventualmente proponendo ricorso alle procedure concor-
e professionalita dei soggetti responsabili dell'amministrazione, processi
suali illhanzi a Ministero dell'Economia e delle Finanze 173 •
di gestione dei controlli interni e dei profili di rischio, prassi di remune-
Un ruolo, quello della Banca Centrale, che _non trascura tuttavia l'ac-
razione, rispetto ai quali il legislatore intende appunto assicurare la sussi-
quisizione e la cession<:: di partecipazioni rilevanti (almeno pari al 10%
stenza di un meccanismo di controllo interno reale ed efficace, unito alla
del capitale o dei diritto di voto, ovvero potenzialmente atta ad influen-
presenza di taluni requisiti in capo a soggetti cufviene affidata la gestione
zare significativamente il business dell'impresa), sempre a valle 174 rispetto
dell'ente creditizio. Ulteriore risvolto e presente altresi rispetto alla c.d.
all'operato delle autorita nazionali. Stante il fatto che la solidita finanzia-
ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment)'79 : la BCE ha infatti compe-
ria risulta essenziale per evitare ripercussioni forti a livello di sistema, sin
tenza esclusiva nell'assicurare la necessaria presenza di efficaci processi
dal paragrafo 22 del Regolamento MVU, il legislatore ha inteso chiarire
di valutazione dell'adeguatezza del capitale interno, autonomamente sot-
tale essenziale aspetto, prima di affrontarlo compiutamente all'art. 4 del
toposto alla vigilanza dei singoli enti creditizi, tenuti ad una "sana e pru-
medesimo documento. Ove negativo, il parere della BCE comporta con-
dente gestione" 180 • Gli enti bancari debbono porre massima attenzione alla
seguenze di notevole entita: tra esse: la sospensione del diritto di voto 175 •
definizione di politiche e processi aziendali quali la nomina e la revoca
Un ruolo, quello della Banca Centrale, che opera nel. rispetto delle
di coloro cui viene affidata l'attivita di controllo, da realizzarsi necessaria-
peculiarita della legge bancaria nazionale 176 , che prova ancora una volta
mente per parte dell'organo strategico di supervisione, sentito l'organo
il proprio rilievo nello stabilimento di societa controllate e di succursali,
di controllo (collegio sindacale, consiglio di sorveglianza o comitato per
da intendersi ai sensi dell'art. 3, paragrafo 17, CRR: esclusivo, nel caso
il controllo della gestione); il rapporto gerarchico esistente tra l'organo

171
Per tutti, v. art. 12 CRD IV. Le procedure di autorizzazione e revoca all'esercizio
dell'attivita bancaria vengono infatti disciplinate in modo differente (v. figura 7, BANCA
CENTRALE EuROPEA, Guida alla vigilanza bancaria, novembre 2014, 25).·
172
MANCINI, op. cit., p. 16.
m Cfr., sul piano normativo, art. 80 ss. t.u.b., e, in dottrina, TARDNo, Manuale di diritto
bancario e degli operatori.finanziari, Milano, 2011, p. 294 ss.; GHIA et al., Trattato delle
procedure concorsuali, V, Ass·ago, 2011.
174
Si precisa, tuttavia, come tale intervento non sia vincolato alla proposta da parte
dell'autorita nazionale (v. art. 87, Regolamento (UE) 468/2014).
17
s D'AMBRos10, Due process and safeguards of the Person subjecrt to SSM Supervisory
and Sanctioning Proceedings, Banca d1talia, Quaderni. di ricerca giuridica delta con-
:sulenza legate, Roma, n. 74, dicembre 2013, p. 37,
1 6
7 Ampiamente, v. VossESTEIN, Capital and companies: on the move, European Com-
pany Law, Leiden, vol. III, fasc. III, giugno 2006, p. 124.
1
77 La regola della c.d. home country rule e tuttavia suscettibile di molteplici deroghe:
l'assenza di riferimenti espliciti al principio nelle disposizioni di legge (come accade
nella Direttiva 2000/31/CE dell'8 giugno 2000 de! Parlamento Europeo e de! Consiglio, o
Direttiva sul Commercio Elettronico), l'esercizio cross-border dell'attivita, la presenza di
circostanze eccezionali (art. 62, comma primo, MiFID).
1 8
7 La BCE non ha peraltro potere alcuno nemmeno rispetto ad enti creditizi di Paesi
· esterni all'MVU, con potenziale pericolo di fuga de! capitale verso sistemi meno rigidi.
17
9 BANK OF ENGLAND, The Internal Capital Adequacy Assessment (JCAAP) and the Su-
pervisory Review and Evaluation Process (SREP), Prudencial Regulatory Authority, Lon-
dra, dicembre 2013, p. 3 ss. ,
18
°Cfr., sul punto, BANCA n'ITALIA, Circolare 263/2013, Nuove disposizioni di vigilanza
prudenziale per le banche a cura di Banca d1talia, Roma, 27 dicembre 2006, XV aggior-
namento, 2 luglio 2013.

61
60

Saggi
incaricato della revisione interna e quello cui e affidata la supervisione
strategica; la funzione di risk management; il coordinamento adeguato e
l'interazione doverosa tra gli organi con compiti di controllo, approvando
un documento dd hoc in cui sono dettagliate le responsabilita e le moda-
lita di collaborazione tra i compiti di cui si e detto.
Un ruolo, quello della Banca Centrale, che presenta (e gfa presenta-
va ai sensi della CRD IV e del CRR) un notevolissimo riverbero anche
in relazione a fondi propri, cartolarizzazione, leva finanziaria, limiti ai
grandi rischi, liquidita, segnalazione ed informativa al pubblic~, in ~ui
agisce in prima persona ed autonomamente rispetto alle autorita naz10-
nali. Concretamente, l'organo di vigilanza sovranazionale puo elaborare
linee guida, istruzioni generali, regolamenti indirizzati alle au~~rit~ n~­
zionali di ciascun Paese membro, adottarle e svolgere comp1t1 di pn-
maria importanza in seno a collegi di sorveglianZa181 , aventi a propria
volta funzioni di coordinamento e cooperazione autentica tra plurime
autorita competenti e facenti parte del medesimo gruppo bancario t~an~
sfrontaliero. Essa, infatti, tra le varie funzioni che svolge, ha facolta di
richiedere in ogni momenta poteri alle competenti autorita nazionali;
compie ispezioni (ai sensi dell'art.. 12, Regolamento MVU) ed i~dagini'.
funzioni di vigilanza tanto del Paese di origine, per il coacervo di colleg1
europei od internazionali, quanto di quello di destinazione, in relazione
al novero di collegi in cui l'autorita dello Stato di origine proviene da un
Paese membro dell'Unione non partecipante al nuovo meccanismo o da
uno Stato terzo; presiede collegi di supervisione a prescindere dalla loro
natura nazionale o meno; esercita i propri poteri in qualsiasi momenta.
Un ruolo, quello della Banca Centrale, che non esula da riflessi circa
il tema delle valutazioni prudenziali, infra dettagliate, e delle esterna-
lizzazioni, operazioni potenzialmente rischiose, rispetto alle quali deve
essere mantenuta l'interconnessione tra l'ente creditizio e l'attivita che
esso stesso svolge.
3.7. Compiti e poteri
Alla BCE viene. affidato il compito (si badi bene, non la mera "de-
voluzione di poteri" 182) di applicare in modo concertato tanto la disci-
181 COMITATO DI BASILEA PER LA VIGILANZA BANCARIA, Principles for effective Supervisory Col- .
leges, Banca dei Regolamenti Internazionali, Basilea, giugno 2014, P· 3 ss.
182 BARBAGALLO, op. cit., p. 3.
62
Maria Lucia Passador
plina comunitaria quanto quella nazionale (art. 4.3 Regolamento MVU)
e, dunque, favorire una applicazione uniforme delle disposizioni nelle
differenti legislazioni183 • Dette disposizioni, tanto regolamentari quanto
prudenziali, costituiscono l'elemento di maggiore interesse per la Ban-
ca Centrale, che si occupa sia della normativa generale sia di quella di
dettaglio 184 •
Rileva anzitutto come la BCE possieda una modalita di esecuzione
del diritto particolarmente agevole: essa ha infatti facolta di esercitare di-
tettamente i poteri che le sono stati attribuiti dal Regolamento istitutivo,
di avvalersi dei poteri propri dell'Autorita Nazionale ai sensi del diritto
nazionale e persino di applicare direttamente le normative nazionali,
se richiesto, ai sensi del terzo paragrafo, art. 4, Regolamento MVU185 •
Quest'ultima asserzione pone questioni di primario rilievo: se, tradi-
zionalmente, una direttiva europea assume efficacia diretta qualora le
disposizioni siano incondizionate e sufficientemente chiare e precise 186
ovvero se gli Stati membri non la abbiano implementata, recependola
entro le scansioni temporali previste 187 , nel contesto de quo essa assume
efficacia diretta in presenza di una normativa nazionale di trasposizione
della direttiva, ed e proprio detta normativa ad essere direttamente ap-
plicabile dalla BCE188 • Appare chiaro come l'istituzione del MVU realizzi,
da parte della Banca Centrale, "una applicazione decentrata dei diritti
nazionali" 189 , ponendo innumerevoli problemi di erosione della sovranita
nazionale degli Stati aderenti al MVU, con la conseguente necessita di
183
FERRARINI, Single Supervision and the Governance ofBanking Markets: Will the SSM
Deliver the Expected Bene.fits?, cit., spec. p. 531 ss. e GOYAL et al., A Banking Unionforthe
Euro Area, Fondo Monetario Internazionale, Staff Discussion Note, Washington, febbraio
2013, p. 14.
184
A livello lessicale, rileva precisare come Ia vigilanza prudenziaie e quella rego-
Iamentare rappresentino due concetti Ieggermente differenti, poiche Ia prima, sebbene
oggetto di attenzione minore, mira a: (i) determinare ammontari minimi de! capitaie;
(ii} diffondere informazioni suI mercato; (iii} garantire I'adeguatezza di capitale (c.d.
supervisory review).
185
WITTE, op. cit., p. 89.
186
Corte di Giustizia dell'Unione Europea, 4 dicembre 1974, causa 41/74, van Duyn,
in Raccolta, a 1337. In dottrina, FERRI, La costituzione culturale dell'Unione Europea,
Wolters Kluwer Italia, 2008, p. 213 e nota 81.
187
Corte di Gfostizia dell'Unione Europea, 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti, in Rac-
colta, a 1979. In dottrina, FRAGOLA, Nozioni di diritto dell'Unione europea. L'ofdinamento
giuridico, il sistema istituzionale, la carta dei diritti, Milano, 2012, p. 75,
188
WITTE, op. cit., p. 1069.
18
9 CLARicH, La governance, cit., p. 10.
63
Saggi
prevedere nei confronti dei Parlamenti nazionali un adeguato sistema di
accountability.
Gia oggetto di disamina per parte di attenta dottrina, la concentrazio-
ne dei poteri in capo alla BCE rappresenta un'inversione di rotta rispetto
alla legislazione precedente 190 , ove il legislatore europeo sosteneva il
meccanismo della c.d. amministrazione indiretta191, incoraggiando l'ar-
monizzazione normativa delle singole discipline nazionali192 e suggeren-
do la decentrata applicazione delle pattuizioni sovranazionali per parte
delle singole autorita statali, prima; ed il meccanismo della c.d. ammini-
strazione composita, ritenendo la sfera nazionale e quella europea com-
plementari, poi. 11 Meccanismo di Vigilanza Unico, infatti, rappresen-
ta, rispetto ai molteplici diritti locali, un centro decisionale unitario (ed
europeo) sia a livello sostanziale 193 sia processuale 194 e presenta aspetti
tanto positivi quanta negativi.
Per un verso, essa permetterebbe uno strategico coordinamento 195 , un
rilevante vantaggio informativo ed un efficace rafforzamento del ruolo
dell'organo 196 ; per altro verso, una ripartizione tra i compiti: (i) per-
metterebbe di tutelare la stabilita del sistema bancario 197; (ii) eviterebbe
conflitti di notevole portata (ad esempio, nel fissare i tassi di interesse, le
Autorita che si occupano di vigilanza tendono a favorire livelli inferiori,
mentre quelle che si occupano di politica monetaria tendono a prefe-
l90 Concretamente, nel diritto della concorrenza, v. GHEzz1, MAGGIOLINO, C. MAIBERTI,
Commento all' art. 101 TFUE, in· Commentario breve alle leggi su proprieta intellettuale e
concorrenza, a cura di Ubertazzi, Cedam, 2012, p. 2481 ss.
1 1
9 CLARICH, La governance, cit., p. 10.
192 Era questa la rilevante posizione di] ean Monnet, ripresa in DELLA CANANEA, FRANCHI-
NI, Iprincipi delt'amministrazione europea, Torino, 2010, p. 9.
193 Cfr. considerando 34 ed art. 4 Regolamento MVU.
194 In precedenza, invece, ii prevalente ruolo affidato agli Stati membri aveva persino
condotto taluni Stati a realizzare una unmittelbarer Voltzug ed una mittelbarer Vollzug
(ovvero, rispettivamente, una esecuzione diretta ed una. indiretta). V., in argomento,
Z111ER, L'amministrazione europea: ancora cosi snella?, in MARCHETTI, L'amministrazione
comunitaria: caratteri, accountability e sindacato giurisdizionale. Atti del seminario te-
nutosi in Trento ii 12 maggio 2008, Milano, 2009, p. 13.
l9S CENTRE FOR REsEARCH ON MULTINATIONAL CORPORATIONS, First Step towards new EU Su-
pervisory.finally taken, SOMO, 11 ottobre 2010, n. 3, Newsletter - EU Financial Reforms,
consultabile all'indirizzo http.j/somo. nl/dossiers-en/sectorslfinancialjeu-jinancial-re- ·
forms/newsletter-items/issue-3-october-201O/eu-jinance-n,ewsletter-3-october-2010 .pdf.
196:E questa la posizione statunitense, espressa in S. C1ARD1, La vigilanza nelt'era delta
BCE, in BELLI e SANTORO, La Banca Centrale Europea, Milano, 2003, spec. p. 496.
197
PADOA ScHIOPPA, EMU and Banking, cit.
64
Maria Lucia Passador
rire livelli superiori con l'intenzione di evitare fenomeni inflazionistici
a spirale)198 ; (iii) arginerebbe problematiche derivanti dal riciclaggio di
denaro, da non corretta valutazione dei singoli enti creditizi e dunque
aventi un significativo impatto sulla protezione del consumatore con
peculiare riguardo ai singoli contesti nazionali199 e (iv) renderebbe mag-
giormente trasparente il sistema complessivo, cosl favorendo significati-
vamente la credibilita della BCE.
Alla BCE spettano poteri prescrittivi ed ordinatori, come asserito tanto
all'art. 16, paragrafo secondo, quanto all'art. 9 del Regolamento MVU,
l'Autorita puo richiedere:
(i) l'incremento del rigore procedurale e strategico, volto,a raggiun-
gere una maggiore stabilita del singolo intermediario e dell'intero siste-
ma, nonche da processi interni affidati e coordinati, efficaci nel breve,
medio e lungo termine;
(ii) la detenzione di fondi pill corposi di quelli richiesti dal regola-
tore sovranazionale europeo e, ove inadeguati, la medesima potrebbe
richiederne integrazione. In tal modo si realizza dunque una marcata
traslazione di potere regolamentare dai legislatori nazionali all'autorita
economica, indipendente nelle proprie valutazioni2°0 • Un accentramento
di tali poteri in capo ad un organo caratterizzato da una marcata tecnici-
ta, per taluni aspetti positivo, per altri aspetti negativo, mina il carattere
democratico dell'Unione, cosl riproponendo, a livello sovranazionale,
quanto gfa trattato ampiamente in dottrina riguardo alle autorita indi-
pendenti201 ;
(iii) la limitazione della componente variabile della retriblizione, pro-
porzionalmente alla performance raggiunta;
(iv) la rimozione dei membri dell'organo amministrativo che sod-
disfino i requisiti richiesti all'art. 4, comma terzo, Regolamento MVU;
198
L'asserzione e testimoniata, a livello empirico in GOODHART, SCHOENMAKER, Institu-
tional Separation between Supervisory and Monetary Agencies, Special Paper, n. 52, LSE
Financial Markets Group, Lcindra, aprile 1993, p. 7 ss.
199
Al.PA, Nuove prospettive delta protezione di consumatori, in Nuova giurisprudenza
civile commentata, vol. 21, n. 3, II, 2005, p. 101 ss.
200
SMITS, Tbe European Central Bank's independence and its relations with eco-
nomic policy makers, in Fordham International Law journal, vol. 31, n. 6, 2007,
p. 1624, consultabile all'indirizzo http.//ir.lawnetfordham.edu/cgi/viewcontent.
cgi?article=2125&context=ilj.
201
Per tutti, V. VANACORE, Le autorita indipendenti tra natura amministrativa e dove-
re di imparzialita, Nata a Cass., 20 maggio 2002, n. 7341, in Giur. it., 2003, p. 856 ss.
65
 Saggi
(v) l'elaborazione di un piano specifico, atto a rispettare i requisiti ex
art. 4, paragrafo terzo, Regolamento MVU, nonche le politiche di accan-
tonamento finalizzate alla prevenzione di danni generati da fisiologici
squilibri nel corso dell'attivita20 2 •
' Banca Centrale e chiamata ad assolvere e affidata al Consiglio di Vigi-
(vi) la cessione. discrezionale delle attivita particolarmente rischiose
Cart. 16, lett. e, Regolamento MVU) e/o di misure alternative meno dra-
stiche (art. 16, lett. f, Regolamento MVU) 203, cosi da correggere eventuali
errori di valutazione ed adeguare repentinamente la normativa al conte-
sto giuridico ed economico;
(vii) il rispetto di requisiti in tema di liquidita;
(viii) l'utilizzo dell'utile netto per rafforzare i fondi propri204, salva-
guardando dunque la sicurezza degli istituti sottoposti a vigilanza;
(ix) la limitazione rispetto alle distribuzioni ad opera dell'ente vigila-
to a favore di azionisti, soci, detentori di strumenti di capitale aggiuntivo
di prima classe (secondo gli accordi di Basilea), qualora esse potessero
astrattamente provocare il default dell'ente;
(x) informazioni aggiuntive rispetto a quelle pervenute .
. Similmente a quanta accade per la Bundesbank20 5, il compimento
di dette funzioni e affidato ad un organo, il Consiglio Direttivo (cor-
rispondente dello Zentralbankrat), formato da sei membri (Comitato
Esec~tivo) e dai Governatori delle Banche centrali dei Paesi apparte-
nentl all'Eurozona206 , che svolge - a maggioranza e senza ponderazio-
ne dei voti 207 , sebbene nella prassi si incentivi la massima convergenza
d' opinione - compiti di carattere marcatamente tecnico 208 (inter alia
' centrali, Atti de! Convegno tenutosi ii 26 gennaio 1990 presso ]'Universiti Luiss Guido
202
M1Nc10N1 et al., L'uso delle loan loss provisions in banca: un'analisi empirica Roma
2010, p. 9. ' ,
203 Ad . s1. potrebb e generare un derivato di copertura, v. Pucci ScAPPINl I de-
esemp10,
rivati di copertura: rappresentazione cantabile e riflessi .fiscali, in It .fisco, 'n. 33, I,' 2010,
p. 5276 SS.
204
GmNI, MAruNI, La destinazione degli utili nelle societa. Aspetti civilistici e .fiscali
Milano, 2002, p. 31 ss.
205
D~LLER, Tbe European systems of central banks: quo vadis?, in Houston journal of
International Law, Vol. 21, n. 2, inverno 1999, p. 223 ss. , detto, v. Aklagaren v Hans Akerberg Fransson, causa C-617/10, 7 maggio 2013, par. 36;
2
. o6 Questi costituiscono la voce delle esigenze nazionali, dei singoli Stati partecipanti,
m seno alle adunanze europee, in assenza di una diretta partecipazione popolare, cosi in
DRAGHI,
207
European Central Bank: deposit rates and democrari'"'JJ
Tbe Guardian ' 5 giugno 2014 •
HAHN, Tbe European Central Bank: Key to European Monetary Union or target?,
Common Market Law Review, vol. 28, n. 4, 1991, p. 801 ss.
208 MALA: . 214
TESTA, La Banca Centrale Europea. Git aspetti istituzionali delta banca centra-
le delta Comunita Europea, Milano, 2003, p. 39 ss.
66
Maria Lucia Passador
elaborare la politica monetaria, delineare guidelines sui tassi di interesse,
stabilire il quantum della riserva obbligatoria per ogni ente), di cui agli
artt. 4, paragrafo primo, 9 e 16, Regolamento MVU.
Parallelamente, la pianificazione e l'esecuzione dei compiti che la
lanza, organo regolato ex art. 26 Regolamento MVU, tenendo a mente la
perfetta autonomia ed indipendenza della BCE209 rispetto agli interessi di
ciascuno stato210 • Quanta asserito none tuttavia sottoposto ad alcun ge-
nere di sanzione 211 , in caso di mancato rispetto della normativa: trattasi di
una evidente lacuna legislativa che necessita di essere colmata, valutan-
do l'opportunita Ce l'efficacia risolutiva) di un eventuale allontanamento
dei rappresentanti nazionali.
Sotto il profilo sanzionatorio, estendendo la valutazione all'intero
operato della BCE, in corrispondenza di violazioni dolose o colpose, si
possono verificare sanzioni an:iministrative proporzionalmente212 com-
mensurate alla gravita dell'azione commessa213 dall'ente creditizio 21 4,
209
APEL, Central banking systems compared. Tbe ECB, the pre-euro Bundesbank and
the Federal Reserve system, Londra, 2003, 33 ss. Detto principio, pacifico in relazione
alla attiviti di politica monetaria (art. 108 TUE), statuito in relazione alla Bundesbank
(VELO, La formazione di un sistema bancario europeo e il ruolo delta Banca Centrale
Europea, in CA!U30NETTI, Dal sistema monetario europeo al sistema europeo delte banche
Carli, Roma, 1990, a 120 ss.), e ribadito, stante ii suo innegabile rilievo e la sua portata
generale, in GOEBEL, Court ofjustice oversight over the European Central Bank delimiting
the ECB's Constitutional autonomy and independence in the OLAF judgement, Fordham
Law Review, vol. 29, n. 4, aprile 2006, p. 618.
210
Cfr. BANCA CENTRALE EUROPEA, Indirizzo (VE) 2015/856 delta Banca Centrale Euro-
pea del 12 marzo 2015 che stabilisce i principi di un quadro etico peril Meccanismo di
vigilanza unico, Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea L 135, 2 giugno 2015, p. 29 ss.;
BANCA CENTRALE EUROPEA, Indirizzo (VE) 2015/855 della Banca Centrale Europea del 12
marzo 2015 che stabilisce i principi di un quadro etico dell'Eurosistema e abroga l'indi-
rizzo BCF/2002/6, Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea L 135, 2 giugno 2015, p. 23 ss.
' 211
WYMEERSCH, op. cit., p. 52.
212
Piu volte la Corte di Giustizia Europea si e espressa circa i tre canoni di cui si e
Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam v Inspire Art Ltd., C-167/01, 30
settembre 2003, para. 62; Anklagemyndigheden v Hansen & Soen I/S, C-326/88, para 17.
213 Riso, Tbe Power of the ECB to impose sanctions in the context of the SSM, Slovenia
Bank Association, vol. 63, n. 4, aprile 2014, 32. Non si possono superare i 500.000 € per .
le ammende ed i 10.000 €per ciascun giorno di protratta violazione
Non esplicitando la norma ]'aggettivo "significativo", appare ragionevole ritenere
che tale silenzio sia in realti fondato: si tratti, quindi, di un silenzio consapevole de!
67
Saggi
dall'organo amministrativo, da persona giuridica rilevante o da perso-
ne fisiche precisamente individuate 215 , ai sensi dell'art. 18, Regolamento
MVU e della disciplina ex Regolamento (CE) n. 2532/96 del Consiglio
dell'Unione Europea del 23 novembre 1998, ovvero sanzioni pecuniarie,
ovvero ancora tariffe specifiche 216 ; L'art. 18, paragrafo terzo, reca un det-
tagliato procedimento ai fini di realizzare l'irrogazione di una sanzione
pienamente efficace da parte del Consiglio di Vigilanza e, quindi, previa
audizione dell'impresa interessata, presentato al Consiglio Direttivo.
Tale normativa sanzionatoria, di indubbio effetto dissuasivo, non e
tuttavia da intendersi quale sostitutiva rispetto a quella applicabile dal-
le autorita nazionali. La necessita di individuare uno spartiacque tra le
competenze sanzionatorie dell'unq e dell'altro livello richiede particola-
re attenzione e chiara predeterminazione, ad esempio in ragione della
gfa richiamata significativita dell'ente 217 , del destinatario (persone fisiche
oppure giuridiche) e della norma violata218 •
Affrontata, in un'ottica "micro", la trattazione delle "singole istituzioni
finanziarie", si puo quindi assumere un'ottica "macro", l'analisi della com-
plessiva stabilita del sistema finanziario 219 • In forza del quinto consideran-
dum220, nonche dell'assenza, allo stato attuale, di una perfetta integrazione
dell'Eurozona, il compito di disciplinare a livello macroprudenziale i pro-
fili di rischio permane in capo alle singole autorita nazionali221 , in modo
legislatore, che intende con cio ritenere sanzionabile una realta sicuramente ampia di
comportamenti (v. anche M. MANCINI, op. cit., p. 28).
215
V art. 18, paragrafo quinto, Regolamento MVU, emendato in fase di elaborazione
della normativa, come evidenziato in WYMEERSCH, op. cit., p. 49.
216
Si ritiene che l'autonomia di tale tertium genus trovi ragion d'essere nell'art. l29,
paragrafo quarto, TFUE.
217
E questa l'cipinione maggioritaria, qui condivisa, che trova eco in LoosVELD, Tbe
ECB's Investigatory and Sanctioning Powers under the future Single Supervisory Mecha-
nisrn, in journal of International Banking Law and Regulation, vol. 28, n. 10, 2013,
p. 423.
218
Al di Ia delle ripartizioni tra competenze decisorie, in ragione della vicinanza a
questi soggetti, ii compito di riscossione spetta all'Autorita nazionale,
219
HERTIG et al., Empowering the ECB to supervise banks: a choice based approach,
in European CompanyandFinancialLawReview, Berlino, vol. 7, n. 2, luglio 2010, 172.
220
Detto richiamo normativo trova ragion d'essere pure in dottrina: per tutti, V CoN-
sTANcro, Establishing the Single Supervisory Mechanism, Speech, 29 gennaio 2013, con-
sultabile all'indirizzo http://www.ecb.int/pressjkey/date/2013/html/sp130129_1.en.html.
221
Specificamente, per quanto concerne le politiche macroprudenziali, che necessi-
tano di una integrazione "in un'architettura di vigilanza gfa di per se complessa, fram- ·
mentata e macchinosa, sia consentito rinviare a GuALANDRI, Single Supervisory Mechanism
68
Maria Lucia Passador
tale da assicurare la migliore interconnessione normativa rispetto alle pro-
blematiche poste dalla materia in esame nei singoli Stati Membri222 • Di qui,
la difficolta di realizzare appieno un efficace coordinamento, nel rispetto
delle peculiarita di ciascuna realta 223 , tra autorita locali e centrali. In con-
creto, nel corso dell'iter, la BCE svolge una duplice funzione: da un lato,
essa assume un ruolo ancillare rispetto al comportamento della autorita
nazionale, che a propria volta la mette al corrente dei passi che intende
muovere al piU dieci giorni lavorativi prima rispetto alla adozione vera e
propria della decisione, potendo cos1 obiettare (seppur esprimendosi in
modo consultivo, non vincolante) 224 rispetto alle medesime; dall'altro, essa
ha facolta di intervenire autonomamente ovvero ove richiesta dall'autorita
nazionale, notificando ad essa la propria posizione nel medesimo termine
temporale di cui si e detto a parti invertite, con maggiore incisivita e rigore
rispetto a quest'ultima225 • In fase decisoria, essa ha invece poteri determi-
natori molto forti - mitigati dalle condizioni del sistema finanziario in cui
opera, dalle condizioni economiche e circostanze fattuali dei singoli casi
che si trova ad affrontare - da assumere entro tre giorni lavorativi dalla
obiezione mossa per parte dell'autorita nazionale.
Da ultimo, ai sensi dell'art. 4, paragrafo primo, lett. c) e dell'art. 84
del Regolamento sul quadro MVU, in ragione della complementarieta
rispetto alla funzione di vigilanza226 , la Banca Centrale assume poteri
anche nell'ambito del risanamento e della risoluzione degli enti creditizi,
operando tanto in fase preventiva 227 quanta in fase successiva. E infatti
e politiche macroprudenziali nell'Unione Europea, in Banca impresa e societa, 2015, n.
1, 91 ss. e GuALANDru, NoERA, Towards a Macroprudential Policy in the EU Main Issue,
CEFIN WP, n. 49. .
222
COMMITTEE. ON GLOBAL FINANCIAL SYSTEM, operationalising the selection and appli-
cation of macroprudential instruments, Banca dei Regolamenti Internazionali, CGFS
Paper n. 48, Basilea, dicembre 2012, spec. pp.t5-30 e pp.t45-50.
223
CoENE, Corp~rate Governance and Banking Union in a transatlantic perspective.
Implementing the Banking Union, Bruxelles, dicembre 2012, p. 5.
224
Quanto alla rilevanza delle medesime, si vedano !'art. 5, paragrafo primo, de!
Regolamento MVU e, in dottrina, GoRTsos, Macro-Prudential Tasks in the Framework of
the Single Supervisory Mechanism (SSM): An Analysis ofArticle 5 of the SSMRegulation,
ECEFIL Working Paper Series No. 2015/12, marzo 2015, coilsultabile all'indirizzo http://
ssrn.com/abstract=2594714, spec. p. 14 ss.
225
L'annotazione e chiara in DARVAS, MERLER, op. cit., a 6.
226
VERON, WoLFF, From Supervision to Resolution: next steps on the road to European
Banking Union, Bruegel Policy Contribution, Bruxelles, 2013, n. 4.
227
Gia in DONATO, CossA, Giocare d'anticipo: crisi bancarie e interventi preventivi
dell'autorita di vigilanza, in Banca, impresa, societa, 2011, p. 339 ss., ove, al ricorrere
69
Saggi
essenziale che detti passaggi vengano tra loro opportunamente integrati,
soprattutto nel caso in cui interessino attivita cross-border e consenta-
no significati¥i risparmi economici ai contribuenti228 . Detti rilievi hanno
indotto a elaborare un meccanismo di risoluzione unico delle crisi ban-
carie, che trova il proprio sostrato normativo nella direttiva 2014/59/UE,
Bank Recovery and Resolution Directive, (BRRD) 229 del Parlamento Euro-
peo e del Consiglio del 15 maggio 2014, cosl integrando alcuni caratteri
del Meccanismo di Vigilanza Unico 230 .
Il Meccanismo di Risoluzione Unico - che opera nel contesto del piu
ampio Comitato di Risoluzione Unico e potendo attingere al Fonda di
Risoluzione Unico 231 - e dunque stato realizzato con l'intenzione di ri-
solvere in modo ordinato le situazioni di dissesto degli enti creditizi232 , al
di presupposti specifici, nel rispetto delle singole realta nazionali, si rileva la necessita
di attribuire all'Autorita di Vigilanza il potere di rimuovere (removal) gli esponenti delle
banche con interventi precoci, volti ad evitare crisi ed anomalie, come pure a prevenire
irregolarita e debolezze.
228 SCHOENMAKER, Banking supervision and resolution: lbe European Dimension, in
Law and Financial Markets Review, 2012, n. 6, p. 52 ss.
229 Cfr. BRUZZONE, GAssELLA, M1coss1, lbe EU Regulatory Framework for Bank Resolu-
tion, in Working Paper n. 10, 2015, LUISS School of European Political Economy, 2015,
spec. 7 ss., consultabile all'indirizzo http//sep.luiss.it/sites/sep.luiss.it/filesjBruzzzoneMi-
cossi_102015_0.pdf ed in AA.Vv., Research Handbook on State Aid in the Banking Sec-
tor, GRAY, DE CECCO, LAPREVOTE (eds.), Celtenham, 2015; STANGHELL!NI, La disciplina delte
crisi bancarie: la prospettiva europea, in Dal Testa Unico bancario alt'Unione bancaria:
tecniche normative e altocazione di poteri, Quaderni di ricerca giuridica delta Banca
d'Italia, n. 75, 2013, Roma, p. 155 ss.
23
°Cfr. WYMEERscH, Banking Union: Aspects of the Single Supervisory Mechanism and
the Single Resolution Mechanism Compared, 27 aprile 2015, ECG! - Law Working Paper
No. 290/2015, consultabile all'indirizzo http//ssrn.com/abstract=2599502, spec. p. 5 ss.
e ToNVERONACHI, L'Unione Bancaria Europea. Di nuovo un disegno istituzionale incom-
pleto, 15 dicembre 2013, Moneta e Credito, vol. 66, n. 264, 2013, p. 397 ss., consultabile
all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2528421,
231 Detto fondo, il cui ammontare e pari a 55 miliardi di euro, potrebbe tuttavia risul-·
tare insufficiente: e questa la (condivisa) critica mossa al meccanismo in discorso, gfa
rinvenibile in dottrina in AA.Vv., Regulatory brie.fing:.SRM. What to expect from Banking '
Union, maggio 2014, spec. p. 8, consultabile all'indirizzo https.j/www.pwc.com/gx/en/
.financial-services/publications/assets/pwc-srm-what-to-expect-from-banking-union.pdf
232
Cfr., sulla nozione di dissesto, l'art. 32, comma primo, lett. a) della BRRD e MORETTI,
DE LrsA, DE CESARE, F. PwcmNo, La gestione delte crisi delle banche e i ruoli dei fondi di
garanzia fondi di garanzia: casistica europea. e inquadramento degli interventi di so-
stegno de! FITD, Fondo Interbancario di tutet'a dei Depositi, Working paper n, 13, Ronia,
gennaio 2014, p. 19, consultabile all'indirizzo http//www..fitd.it/attivita/pubblicazioni/
working_papers!fitd_wp13.pdf · Banca impresa societa, 2014, n. 2, p. 289 ss., p. 291 e nota 5, ove l'A. rinvia a PA~OA
70
Maria Lucia Passador
contempo limitando i costi e favorendo lo svolgersi delle attivita econo-
miche233, anche cross-bordefl- 34, in modo completo, lineare e cristallino23s.
Anche in virru <lei penetranti poteri di ispezione e sanzione di cui esso
dispone, i suoi organi (Presidente, Direttore ·esecutivo, quattro membri
ordinari e, a titolo di osservatori, BCE e Commissione) interagiscono con
rappresentanti delle principali autorita nazionali, con cui condividono
le decisioni, le azioni, l'operato. Chiaro e l'intento preventivo, rafforzato
dalla celerita procedurale 236 , di siffatto meccanismo, intento che avrebbe
potuto condurre, se implementato precedentemente, ad evitare situazio-
ni di ci;isi amplissime 231.
4. Conclusioni
Pur essendo il periodo di osservazione di detta realta 23s troppo bre-
ve per consentire riflessioni meditate e valutazioni di ampio respiro,
proprie di uno "sguardo lungo" 239 , si rileva come la riforma in esame
233 HUBER, MERc, lbe Banking Recovery and Resolution Directive and the EU's Crisis
Management Framework: Principles, Interplay with the Comprehensive Assessment and
the Consequences for Recapitalizing Credit Institutions in Crisis Situations, Financial
Stability Report n. 28, dicembr~ 2014, consultabile all'indirizzo https://www.oenb.atjdms/
oenb/Publikationen/Finanzmarkt/Finantial-Stability-Report/2014/financial-stability-
report-28/chapters!fsr_28_special_topics_04 pdf
234
CARMASsr et al., Overcoming too-big-to-fail: a regulatory framework to limit moral
hazard and free riding in the .financial sector, Centre for European Policy Studies, Bru-
xelles, 2010, p. 48.
~ Contra, ne contesta l'operato, tacciato di essere incompleto ed oscuro, il contribu-
35
to di .f14ATTH1Js, KELEMEN, Europe Reborn. How to Save the European Union From Irrelevan-
ce, in Family Affairs, vol, 94, n. 1, gennaio/febbraio 2015, spec. p. 104.
236 Sul p~nto, A Single Resolution Mechanism for the Banking Union - frequently
ask~d questions, Bruxelles, 15 gennaio 2014, consultabile all'indirizzo http//europa.eu/
rapid/press-release_MEM0-14-295_en.htm e, specialmente, par. 4.
237
BANKING BOARD, lbe Cypriot Crisis Revisited, in International Financial Law Review
vol. 32, n. 7, settembre 2013, a 48. '
238 E questo, infatfi, il risvolto negativo delle considerazioni elaborate immediatamen-
te dopo l'introduzione di una novita normativa, come provato da CRUTCHLEY et al., An
E~ami.nat~on of.Board Stability and the long-term Performance of initial Public Offe-
rings, mFtnancialManagement, 2002, vol. 31, n. 3, p. 63 s. E, in altro contesto , BEBCHUCK ,
lb
e Myth that Insulating Boards serves long-term Value, in Columbia Law Review, vol.
I 113, n. 8, ottobre 2013, p. 1637 ss.
239
VELLA, Banche e assicurazioni: le nuove frontiere delta corporate governance in
71
Saggi
sollevi nuovi interrogativi e stimolanti questioni, rispetto alle quali pare
naturale assumere posizione. Il progetto di una "Unione bancaria euro-
pea" rappresenta certamente «Un passaggio importante per una rinnova-
ta spinta ve;so una maggiore integrazione europea», comporta benefici
in relazione sia ai Paesi dell'Eurozona sia alla periferia della medesima,
incoraggia il risanamento della finanza pubblica, senza tuttavia sostituirsi
agli interventi strutturali che i sistemi bancari nazionali richiedono, nella
direzione di modelli di business piU sostenibili240 • Detto progetto impatta
242
infatti su una realta composita241 , su un sistema articolato e :Stratificato •
Pili specificamente, conviene qui riflettere sia sul concetto di sovrani~
ta sia sulla reale opportunita offerta dall'MVU in relazione al sistema eu-
ropeo, un sistema a geometria variabile, che viaggia a velocita differenti,
eppure impone un livello di uniforme attenzione.
Ebbene, nell'analizzare i rapporti tra le autorita sovranazionali e quel-
le nazionali e emersa forte, a piu riprese, l'intenzione degli Stati di man-
tenere quanto piU possibile la propria sovranita nazionale, la cui effica-
cia e tuttavia ragionevolmente minata dalle istanze di piU ampio respiro
che il sistema europeo pone. Gli Stati, invero, hanno gradualmente dato
luogo ad un fenomeno di progressiva cessione della sovranita in no me
della realizzazione di un "mercato comune'', attribuendo nello specifico
ampi poteri regolamentari ed amministrativi alle autorita indipendenti
nazionali243. Successivamente, la sovranita ha esteso il proprio ambito di
ScHIOPPA, La veduta corta, Bologna, 2009, p. 3 ss.
24° FoRESTIERI, L'Unione Bancaria Europea e l'impatto sulle banche, in Banca, impresa,
societa, 2014, p. 489 ss., spec. p. 503.
241 Per tutti, 1AMAND1NI, Jl diritto bancario dell'Unione, in Banca, borsa e tit. cred.,
2015, p. 423 SS.
242 Ancora attualissime paiono le riflessioni, che invitano a perseguire con convinzio-
ne l'obiettivo di un percorso condivi;;o, presentate nel contributo di CAPRIGLIONE, Europe-
an Banking Union: A Challenge for a More United Europe, 2 settembre 2013, consultabile
all'indiriz:zo http://ssrn.com/abstract=2319297, ove si legge: «A meeting between people,
and their acceptance of a perspective of reciprocity, will be the only, true remedy for over-
coming the present unease, to ·escape isolation, and to abandon hypocrisies, unrealistic
ambitions and delays ( . .) being aware that "we need boldness" to open ourselves to the
new, in order to avoid the possibility that "utopias remain pure dreams of reason which
produce monsters", as Remo Bodei has written. Today, on this difficult route, the re-
sponsible actions of those who continue to believe in the "European dream" an~ wai~fo~
tomorrow with trust and without fear shall be of guidance!., p. 79. Dette cons1deraz1om
si pervengono peraltro nell'ultirna monogratia del medesimo A. · normative e allocazione dei poteri, in Quad. ricerca giuridica della Consulenza Legate
243 Cuoco10, M1scIA, op. cit., spec. p. 28 e; conformemente, P1zzoRNo, La dispersione dei
poteri, in una Costituzione senza Stato, a cura di Bonacchi, Bologna, 2001.
72
Maria Lucia Passador
azione: le Autorita nazionali sono state private di alcune funzioni, limi-
tate in altre, ma hanno al contempo visto attribufre a se compiti relativi
ad aree nelle quali in precedenza non era dato loro intervenire, in nome
dell'esortazione "to think European" 244 • Infine, si e giunti ad una sovrani-
ta autenticamente "condivisa" 245 , certi del fatto che e poco lungimirante
sostenere qualsiasi progetto dettato da un ormai obsoleto sentimento
nazionalista. Non vi e oggi spazio, alcuno spazio, per ritardi ed ineffi-
cienze dettate da pigrizia o miopia delle classi dirigenziali. La presa di
coscienza della situazione attuale e delle cause che l'hanno generata e
del tutto improrogabile, per una ridefinizione vigorosa del volto della fi-
nanza europea. Si tratta, senza dubbio, di un passo impegnativo, che gfa
era stato defiriito nel 1996 c.ome il prezzo da corrispondere affinche gli
intermediari creditizi possano contribuire alla realizzazione di pacifiche
relazioni tra i popoli, in un piu vasto contesto di mercato 246 •
Non vi e dubbio che la vera sfida europea sia costituita oggi dal
raggiungimento di una architettura di controlli razionale, efficiente ed
efficace, completa e compatta247 • Una architettura, dunque, semplificata
e coordinata rispetto a quella esistente, se possibile grazie all'intervento
della "umbrella authority" 248 •
244
ToRCHIA, L'Unione Bancaria Europea: un approccio continentale?, in Giornale dir.
amm., 2015, p. 11 ss. e CASSESE, La nuova architetturafinanziaria europea, in Giornale
di dir. amm., 2014, p. 79.
245
L'aggettivo gfa trova spazio nella dottrina antecedente all'introduzione di dette
norme in tema di vigilanza, come prova il contributo di BROWN WELLS, WELLS JR., Shares
Sovreignity in European Union: Germany's Economic Governance, in Yale journal of
International Affairs, 2008, consultabile all'lndirizzo http.//yalejournal.org/wp-contentj
uploads/2011/01/083203wellspdf, spec. p. 37 e nota 20.
246
BIANcHI, La moneta unica europea e le banche italiane, Intervento tenutosi in
occasione del premio Gallioli per l'Economia d'Azienda il 12 giugno 1996, in Banche e
banchieri, 1996, p. 6.
247
•Per comprendere il disegno che si va costruendo, bisogna so.ffermarsi sulle figure
organizzative composite [che] presentano I seguenti caratteri: concorso di amministra-
zioni separate, ma contitolari di funzioni o di parti di funzioni, che vengono conferite
ad un'amministrazione comune, alla quale esse contribuiscono anche organizzativa-
mente; integrazione in farina associative, non ordinabile in forma gerarchica ne in fun-
zione de! centro o della periferia, ma in funzione de! servizio da svolgere; prevalenza del
profilo funzionale su quello soggettivo, che passa in secondo piano, in quanta I soggetti
Janna parte dell'organizzazione comune, non viceversa., cosl CASSESE, La nuova archi-
tettura finanziaria europea, in Dal testo unico bancario all'Unione Bancaria: tecniche
della banca d'Jtalia, marzo 2014, p. 19.
248
BRESCIA MoRRA, From the Single Supervisory Mechanism to the Banking Union.
73
 . Maria Lucia Passador
Saggi

ti, consente un opportuno bilanciamento tra pressioni del mercato ed

E se il Meccanismo proposto, per taluni versi costituisce l"'anima"
effetti della globalizzazione che un singolo Stato uti singulus non riusci-
dell'Unione Europea249 , esplicita la portata dei principi di proporzionali-
rebbe ad affrontare 256 e mira ad assolvere la nobile funzione di conferire
ta250, sussidiarjeta251 ed integrazione europea252 che gia permeano il diritto
stabilita al sistema bancario e finanziario complessivo; per altro verso
dell'Unione Europea, rappresenta "l'opportunita piu significativa offerta
esso comporta l'emergere chiaro e fortissimo di talune criticita importan-
dalla crisi in vista della riforma del sistema finanziario europeo" 253, accre-
ti257, che appaiono difficilmente superabili.
sce la fiducia dei fruitori del sistema bancario in ragione della maggiore
Sebbene esso non generi in alcun modo poteri ulteriori in capo all'Au-
certezza circa la solidita dei singoli enti permanenti254 , rafforza la c.d.
torita258, ne sostituisca i compiti assolti dalle Autorita nazionali, rilevano
"integrazione operativa" 255 tra organi di livello gerarchicamente differen-
significativamente: (j) le divergenze applicative che deriverebbero tra i
Paesi dell'Eurozona e quelli ad essa esterni259 ; (ii) l'assenza di uniformita
del sostrato operativo rispetto al quale le normative sovranazionali si tro-
verebbero ad operare, la possibile esistenza di sovrapposizioni, lacune o
Tbe Role of the ECB and the EBA, ·LUISS Guido Carli, School of European Political contraddizioni tra le differenti regolamentazioni260 , di modo che ciascuno
Economy, Working Papers, maggio 2014, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/ab- Stato di quelli partecipanti all'MVU difficilmente potrebbe soggiacere
stract=2448913.
249 BALDASSARRI, Geneaologia del'Europa. Sovranita e popolo net processo di costituzio- ad una disciplina sovranazionale standardizzata261 ; (iii) il conflitto tra
nalizzazione delt'Unione Europea, consultabile all'indirizzo http://dspace-unipr.cineca. lo svolgimento di attivita di vigilanza e di politica monetaria 262 ; (iv) le
it/bitstream/1889/1454/1/Tesi%20Dottorato%20Baldassaripdf, in particolare p. 161 ss. e questioni inerenti alla indipendenza dell'organo di supervisione; (v) il
relativa notazione bibliografica.
25°Cfr. ]ANS, Minimum Harmonisation and the Role of the Principle ofProportionality,
Umweltrecht und Umweltwissenschaft; Festschrift Fiir Eckard Rehbinder, a cura di Fuhr,
Wahl, von Wilmowsky, 705 ss., Berlino, 2007, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/
abstract=l 105341 ed E. Ems, Tbe Principle of proportionality in the laws of Europe,
Oxford-Portland, 1999.
251 Cfr., FoLLESDAL, Subsidiarity, Handbuch der Politischen Philosopbie und Sozialphi- aderenti alt'Euro, op. cit., p. 21.
256 Cuocow, M1scIA, op. cit., p. 29.
losophie, a cura diGosEPATH, RossLER, Berlino, 2008, p. 1307 ss., consultabile all'indirizzo 257 Amp1a. e puntuale la trattaz1one
. d'1 FERRARINI, CHIARELLA, op. lac. cit. e, oltre confine,
http//ssrn:com/abstract=1673284; VAN DEN BRINK, Tbe Substance of Subsidiarity: Tbe In-
TROEGER, Tbe Single Supervisory Mechanism - Panacea or Quack Banking Regulation?, in
terpretation and Meaning of the Principle after Lisbon, 17 settembre, 2010), Tbe Future
European Business Organization Law Review, Forthcoming; SAFE Working Paper No. 27,
of European Law after Lisbon, a cura di Trybus, Rubini, Cheltenham, 2011, consultabile
agosto 2013, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2311353, spec. p. 44 s.
all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=1844491; FABBRINI, Tbe Margin ofAppreciation and 258 FERRAN, BABIS, op. cit., p. 263.
the Principle of Subsidiarity: A Comparison, gennaio 2015, in A Future for the Margin 259 Costituisce sostrato normativo dell'asserzione riportata l'art. 26 del Regolamento
ofAppreciation?, a cura di Andenas, Bjorge, Bianco 2015; iCourts Working Paper Series,
MVU.
No. 15, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2552542; Fo11ESDAL, Competing 260 Per tutti, TROIANI, Verso un diritto contrattuale europeo. II processo di armoniz-
Conceptions of Subsidiarity, New York, 2014.; PluriCourts Research Paper No. 13-05;
zazione delle regale e l'individuazione di principi ordinanti nei lavori delta Commis-
University of Oslo Faculty of Law Research Paper No. 2013-35, consultabile all'indirizzo
sione UE, Tesi di Dottorato discussa presso l'Universita degli Studi di Roma Tre, Ro-
http://ssrn.com/abstract=2359964.
ma, 2008, spec. p. 18, consultabile all'indirizzo http://dspace-roma3.caspur.itjbitstre-
". 252 Tale integrazione non prevede peraltro una distinzione tra le competenze, bensl una am/2307/199/1/IESI%20dottorato%20Roma%203%20XX%20Umberto%201ROJANipdf
mteraz1one complessa tra organi operanti a livello europeo ed autorita nazionali [. .. ], in 261 WAGNER, How to Design a Banking Union that limits Systemic Risk in the Eurozone,
primo luogo a livello decisionale, [. .. ] ancora pill forte a livello operativo-amlninistrativo.,
Centre for Economic Policy Research, Londra, 16 ottobre 2012, consultabile all'indirizzo
BRESC.fA MoRRA, La nuova architettura, cit., p. 88.
http://www.voxeu.org/article/how-design-bankirlg-union-limits-systemic-risk-eurozone.
. . meAPRIGLIONE, L'unione . bancana . Europea, Una~· ~da per un'Europa piu unita, op.
262 Si verificherebbe, tra le altre, l'assunzione di rischi finanziari maggiori da parte
cit., XIII. Nel medesimo senso, VELLA, Banche e assicurazioni: le nuove frontiere delta
degli enti creditizi a dispetto di condizioni monetarie non sfavorevoli, come rilevato
corporate governance, ir1 Banca, impresa, soc., 2014, n. 2, p. 289 ss., a 289 e nota 1, ove
da OHLER, International regulation and supervison offinancial markets after the crisis
l'A. parla dei due fenomeni che esse possono generare: pericolose derive, da un lato
in European Yearbook of International Economic Law 2010, vol. 1, in International
creativita regolamentari, dall'altro. '
254 TucKETI, Minding the Markets. An emotiqnal Fin;;,_nce View ofFinancial Instability, Regulation and Supervision of Financial Markets After the Crisis, a cura di Herrmann,
Terhechte, Berlin-Heidelberg, 2010, 3-29, p. 11 ss. Gia ir1 MERus1, Per uno studio dei poteri
Basingstoke, 2011, spec. p. 85 ss.
255 CLARICH, .La governance de! Single Supervisory Mechanism e gli Stati membri non delta banca centrale net governo delta moneta, in Riv. trim. dir pubbl., 1972, p. 1425 s.

75
74
Saggi
Maria Lucia Passador

difficile coordinamento rispetto sia all'operato del SEVIF263 sia all'operato

dell'agenzia corrispondente a livello europeo, l'EBA, anch'essa di recen-
te introduzione 264 , al fine di evitare inefficienze ed incongruenze palesi e
sistematiche26\ (vi) la disparita che la creazione di una BCE "totalitaria" -
atta ad occuparsi tanto di macro-politica regolatoria quanta di vigilanza
e di sanzioni - genererebbe (e che potrebbe essere sanata solo nel caso
in cui la Commissione assorba ESMA ed EIOPA). Ai rilevi sin qui com-
piuti deve peraltro aggiungersi la complessita di configurare la relazione
tra il MVU e la BCE266 , stante il fatto che molti <lei compiti spettanti alla
BCE sono stati al contempo affidati al MVU.
Parimenti, appare difficile a prospettarsi267 - sulla scorta di quanta
accaduto per l'Unione bancaria europea - una "Unione politica eu-
ropea". Del resto. la "pesante crisi economica", la "forte avanzata <lei
partiti euroscettici", l"'adeguatezza (se non l'esistenza) delle istituzio-
263
CoNSTANc10, Impications of the SSM on the ESFS, 23 maggio 2013, consultabile all'in-
dirizzo https://www.ecb.europa.eu/pressjkey/date/2013/htmVsp130524.en.html.
264
Ex mu/tis, FARKAS, The Single Supervisory Mechanism and the role of the EBA. in-
tervento tenutosi nel corso della European Banking Union Conference, London School
of Economics, 22 ottobre 2012, slides consultabili all'indirizzo http://www.lse.ac.uk/fmgl
events/conferences/past-conferences/2012/European_Banking_Union/Adam-Farkas-sli-
despdf, BooMGARDEN, Intervento, in European Banking Union: key issues and challen-
ges. Written evidence, EU Economic and Financial Affairs Sub-committee Londra 2012
p. 96, consultabile all'indirizzo http://wwwparliament.uk/documentsjlo:ds-com.:nitteesi
eu-subccom-ajEuropeanBankingUnion/BankingReform WEFINAL12.12.12pdf, SEYAT,
The impact of the proposed Banking Union on the unity and integrity of the European
Union single market, in journal of International Banking Law and Regulation, vol. 28,
n. 1, 2013, p. 101 s. e BRESCIA MoRRA, From the Single, cit., e, di recente, P. ScHAMMo, Diffe-
rentiated Integration and the Single Supervisory Mechanism: Which Way Forward for the
European Banking Authority?, ottobre 2014, anche in Britain Alone? The Implications
and Consequences of UK Exit from the EU, a cura di B10ND1 e BmKINsHAw, Kluwer, 2015,
consultabile all'indirizzo http://ssrn.com/abstract=2514720, ove l'A. assume la prospet-
tiva dell'EBA.
265
Quanta al complesso coacervo dispositivo in tema di vigilanza e gestione sovrana-
zionale, sia consentito rinviare a ANGELINI, op. cit., spec. p. 17 ss. e fig. 4.
266
TREsSEL, ZHou, Macroprudential Oversight and the Role of the ESRB, Technical Note,
Financial Sector Assessment Program, The European Union, marzo 2013 e, nuovamente,
TRESSEL, ENOCH, EVERAERT, ZHou, From Fragmentation to Integration: EU-wide Approach
to Financial Oversight, International Monetary Fund, 2013, e TRESSEL, VERDIER, Optimal
Prudential Regulation of Banks and the Political Economy of Supervision, IMF Working
Paper 2014
267
SARCINELLI, L'Unione Bancaria Europea E La Stabilizzazione Dell'Eurozona, in Mo-
neta e Credito, Vol. 66, No. 261, marzo 2013, p. 7 ss., spec. p. 24 ss., consultabile all'in- ·
dirizzo http://ssrn.com/abstract=2257271.
ni coniunitarie" 268 , la perdita di competitivita da parte di ~olte nazioni
in regione (forse) della moneta comune 269 , la progressiva (smisurata?)
estensione <lei confini europei provano la difficolta di una autentica con-
divisione di valori, impegni, progetti tra Stati membri270 • Di piu: per un
canto, non si ritengono una salda unita bancaria/creditizia ed una solida
unita politica (anche ove realizzabile) tra loro positivamente correlate;
per altro canto, le differenti radici storiche, come pure la matrice cultu-
rale e religiosa, paiono ancor oggi ostacoli insuperabili.
In conclusione e da riconsiderare il compito nobilissimo 271 che detto
MVU intendeva assolvere inizialmente e che ha perseguito finora, ovve-
ro la stabilizzazione del sistema bancario e finanziario 272 • E la disamina
sin qui condotta consente di provare il definitivo superamento di un
modello di vigilanza unicamente fondato sulla competenza <lei singoli
stati, senza pero addivenire alla formazione di un sistema perfettamente
coeso e compatto al suo interno, in ragione del non uniforme contesto
fattuale, economico e giuridico europeo. Inoltre, il rapporto di forze
delineato - non equilibrando la situazione tra i Paesi qell'Eurozona e gli
Stati Membri esterni all'Unione monetaria - acuisce ulteriormente le gfa
numerose difformita anche in seno all'Unione, lasciando cosl aperta la
valutazione del progetto di una Unione Bancaria che, ad un anno dalla
realizzazione del suo primo pilastro, appare ancora lontana rispetto ad
· una compiuta definizione.
Con tutto cio, si deve continuare a guardare al Meccanismo di Vigi-
lanza Unico, seppure ad un anno dalla sua introduzione, ancora nella
mera prospettiva de iure condendo: dato che, «there is no future for the
people of Europe other than in union•; seppure, inevitabilmente, come
268
VAcIAGo et al., Os~ervatorio monetario 2/2014, consultabile all'indirizzo http://cen-
tridiricerca.unicatt.it/lam_OM2_2014_defpdf, p. 16.
269
UNDERHILL, The Political Economy of (eventual) banking Union, in Banking Union for
Europe. Risks and Challenges, Centre for Economic Policy Research, 2012, p. 137 ss., consul-
tabile all'indirizzo http://www.voxeu.org/article/political-economy-eventual-banking-union.
27
°CAPRIGLIONE, L'unione bancaria, cit., p. 83 ss.
271
1.AMANDINI, JI diritto bancario dell'Unione, in Banca, borsa tit. cred., 2015, p. 423
ss., p. 447, ove l'A. richiama le parole di Jean Giono: .[ ... ) [S)e metto in canto quanto c'e
voluto in costanza nella grandezza d'animo e d'accanimento nella generosita per ottene-
re questo risultato, l'anima mi Si riempie di un enorme rispetto•.
272
<Markets are underpinned by trust and confidence, and in this environment per-
ception~ matters», cosl FERRAN, European Banking Union: Impeifect, But It Can Work,
University of Cambridge Faculty ofLaw Research Paper No. 30/2014, aprile 2014, consul-
tabile all'indirizzo http://ssrn.com, p. 27 e nota 183.

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77
Saggi

osserva Jean Monnet, «[n]obody can say today what the institutional fra-
mework of Europe will be tomorrow because the future changes, which
will be fostered by today's changes, are unpredictable. 273 •

MARJA LUCIA PASSADOR

273
«Notwithstanding the legal complexities and political sensitivities that surrounded
-its difficult birth and shaped its intricate design, the early signs are that the institutional
apparatus ofEBUEBU is sufficiently robust and has. sufficient authority and credibility to
contribute to defragmentation. That is progresS», cosl FERRAN, European Banking Union:
Imperfect, But It Can Work, University of Cambridge Faculty of Law Research Paper No.
30/2014, aprile 2014, consultabile all'indirizzo http://ssrn.com, p. 28.

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