Università Ca’Foscari Venezia

Corso di laurea magistrale

“Governance delle Organizzazioni Pubbliche”

Programmazione e controllo nelle Amministrazioni Pubbliche

MECCANISMO EUROPEO DI
STABILITÀ

Studenti:
Biston Denise 887980
Tammone Federica 866743
Tiberio Tommaso 886767
Indice
Introduzione

Capitolo 1: la crisi finanziaria e l’impatto sull’Unione Europea 4

Capitolo 2: Il Meccanismo Europeo di Stabilità 8
2.1 Governance e organigramma 9
2.2 Funzionamento e strumenti 13
Capitolo 3: Il caso della Grecia 14
3.1 Dalla crisi della Grecia alle origini del Mes
3.2 La della crisi e dei programmi di assistenza finanziaria europei
per la Grecia
Capitolo 4: Meccanismo Europeo di Stabilità e Fondo Monetario Internazionale
a confronto 19
Capitolo 5: Una risposta alla crisi da Covid-19: La Pandemic Crisis Support Credit
Line 24
Approfondimento: La lettera del 7 maggio 2020 di Dombrovskis e Gentiloni a
Centeno 28

Bibliografia
Sitografia
Introduzione
Questi tesi si pone l’obiettivo di analizzare il Meccanismo di Stabilità Europeo
dall’inizio della sua costituzione fino ad arrivare ai recenti sviluppi causati dalla
pandemia di COVID SARS-19.
La tesi si apre analizzando le cause che hanno istituito il MES, nello specifico viene
descritta la Crisi finanziaria del 2008 e l’impatto che essa ha avuto sulla politica
monetaria europea.
Successivamente si descrive il MES sotto il profilo della governance e
dell’organigramma della parte operativa, vengono presentati gli strumenti e le
tecniche che utilizza al fine di garantire la stabilità della zona euro.
Si procede quindi a presentare una case history relativa ai finanziamenti dati alla
Grecia nel periodo successivo alla Crisi finanziaria.
In ultima analisi si propone un confronto tra il MES e il Fondo Internazionale
Monetario, evidenziando i principali elementi di distinzione.
La tesi si conclude con i recenti sviluppi legati alla diffusione del virus di COVID
SARS-19 e il ruolo svolto dal Meccanismo europeo di Stabilità; vengono fornite
delucidazioni relative ai dibattiti mossi sia a favore che a sfavore dell’intervento di tale
istituzione al fine di fronteggiare la crisi dovuta alla pandemia.

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Capitolo 1: La crisi del 2008 e l’impatto sull’UE
Per risalire alle origini della crisi finanziaria del 2008 e comprendere le cause che
hanno generato l’implosione dei mercati finanziari, bisogna analizzare le politiche
monetarie che sono state adottate dall’allora presidente della Federal Reserve Alan
Greenspack. Egli adottò politiche di privatizzazione che riflettevano i concetti
economici tradizionali del lassez-faire e che nel lungo periodo avrebbero portato degli
squilibri nei mercati finanziari.
In particolare nel corso degli anni novanta e nei primi anni duemila sono state
introdotte delle innovazioni degli intermediari finanziari che hanno innescato dei
meccanismi di deregolamentazione di prodotti finanziari come i mutui subprime e i
credit default swap. Nel 1999 fu approvata una delle più importanti leggi di
modernizzazione dei servizi finanziari: la “Gramm-Leach-Biley Act”. Essa infatti
modificava delle norme precedenti risalenti al 1933, rimuovendo le barriere tra i
diversi tipi di banche e di compagnie di assicurazioni. In questa maniera una banca
commerciale poteva essere allo stesso tempo sia una banca di investimento che una
compagnia di assicurazioni.
Allo scopo di facilitare la speculazione finanziaria questa legge ha introdotto le
holding bancarie, ovvero dei giganti del mondo finanziario che potevano offrire
qualsiasi tipo di servizio. Prima di allora solo le banche commerciali avevano il
compito di custodire i conti delle famiglie americane mentre alle banche di
investimento erano affidati gli investimenti più rischiosi ora con il Gramm-Leach-Biley
Act queste due entità potevano fondersi e la principale conseguenza fu che i risparmi
delle famiglie iniziarono ad essere utilizzati per operazioni finanziarie piuttosto
rischiose.
In questo contesto nascono i mutui subprime: si dava la possibilità di accendere un
mutuo per l’acquisto di un immobile anche a coloro che erano privi di un patrimonio
da ipotecare o privi di reddito costante. Oltre a concedere mutui “rischiosi” le banche
di investimento hanno iniziato a generare dei titoli, i mortage-backed security, che
contenevano i mutui concessi e garantiti da ipoteche. In pratica i mutui delle famiglie
venivano “impacchettati” in titoli finanziari e venduti sul mercato.
Per scongiurare il rischio dei mutui non pagati, si ricorse poi ai credit default swaps
(CDS): contratti attraverso cui gli assicuratori si assumevano il rischio del fallimento
(default) per conto delle banche in cambio di importi periodici.
Anche i CDS vennero molto presto venduti e comprati sul mercato da istituzioni
finanziarie in pacchetti poiché si continuava a considerare i mutui come un
investimento sicuro.
Non passò molto tempo che molte famiglie non erano più in grado di fronteggiare i
propri debiti, e quindi subivano pignoramenti e vendite forzate. Si creò quindi subito
un effetto domino, nel quale il mercato immobiliare si arrestò improvvisamente e si
andò a formare una vera e propria crisi del credito.
Nel giro di pochi anni la bolla finanziaria immobiliare creatasi implose su tutto il
sistema americano e successivamente intaccò pesantemente l’economia globale.

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Il 18 settembre 2008 la Leheman Brothers, una delle piu grandi banche di
investimento americane, falli e con essa seguirono ingenti perdite per banche come
Goldman Sachs, Morgan Stanley e Merrill Lynch. L’intervento del governo fu
fondamentale per la salvezza di questi istituti, infatti grazie al “Fraud Enforcement
and Recovery Act” del 2009 emanato dal presidente Barack Obama fu stanziato un
budget di 8 milioni e venne inoltre istituita una commissione d'inchiesta per indagare
le responsabilità e le cause della crisi.

L’ondata della crisi finanziaria americana si è ripercossa in maniera assai più grave
anche su tutta l’Europa.
La crisi generalizzata determinò un aumento verticale della disoccupazione che
ridusse la capacità di spesa delle famiglie, favorì la propensione al risparmio,
indebolendo cosi la domanda aggregata.
In Europa la recessione determinò effetti profondamente negativi con forti riduzioni di
Pil in Irlanda (-5,0%), nel Regno Unito (-2.8%), e in Germania (-2.3%), Olanda e
Spagna (-2,0%), Belgio (-1,9%), Francia (-1,8%) e Italia (-3,1%).
Per fronteggiare l'imminente crisi la BCE ha introdotto nuovi strumenti finanziari
come le OMT (Outright Monetary Transaction), la LTRO (Long Term Refinancing
Operation), e gli ABS (Asset Backed Securities), ovvero un programma di acquisto di
titoli cartolarizzati.
Al fine di salvaguardare l’Eurozona e garantire il futuro della politica monetaria
europea l’allora capo della BCE Mario Draghi nel 2012, con la sua famosa frase
“whatever it takes”, introduce sul mercato le OMT ovvero un programma di acquisto
illimitato di titoli di Stato. Con queste operazioni l’istituto centrale ha la possibilità di
acquistare direttamente dei titoli di Stato a breve termine (con scadenza compresa
tra 1 e 3 anni) emessi proprio dagli Stati bisognosi di aiuto e in situazione di gravità e
difficoltà economica.
La durata di questi acquisti viene decisa dal Consiglio Direttivo della BCE, ma su di
essi non grava alcun limite quantitativo: in altre parole gli acquisti di tali titoli
potrebbero essere potenzialmente illimitati. Nel comunicato pubblicato nel 2012 dalla
Banca Centrale Europea vengono espressamente legate le OMT ad altri programmi
europei, tra cui il MES: il Meccanismo Europeo di Stabilità. In pratica, la condizione
per accedere alle Transazioni è l’inserimento del Paese richiedente in un programma
del fondo salva-Stati.

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Risulta inoltre necessario il rispetto delle stringenti condizionalità alternative del
programma ECCL(1) al fine di garantire la sostenibilità del debito del Paese e il
contenimento dei costi di finanziamento.
Le LTRO consistono invece in operazioni di mercato aperto condotte dalla BCE per
la gestione dei tassi di interesse e della liquidità nell’Eurozona. Nello specifico le
operazioni di mercato aperto (open market operation) sono divise in quattro tipi: le
Main refinancing operation, le Longer-term refinancing operation, le Fine-tuning
operation e le Structural operation. Le Longer-term refinancing operation (operazione
di rifinanziamento di più lungo termine), sono normalmente delle transazioni tese a
fornire liquidità al sistema e di regola sono condotte con cadenza mensile e
scadenza a tre mesi. Di solito gli attori di queste immissioni di liquidità sono le
banche centrali che operano sulla base di aste standardizzate e di calendari
prestabiliti. Usualmente questi strumenti servono solo per una efficiente gestione
della liquidità nell’Eurosistema e la Banca centrale europea non li utilizza per inviare
segnali sui tassi. In circostanze straordinarie può però accadere che la Bce conduca
operazioni di questo tipo a tasso fisso e quindi possa influenzare direttamente il
mercato. Un tipico esempio è stato quello di Mario Draghi che, per arginare la crisi di
liquidità dell’Eurozona, ha fornito circa mille miliardi di euro in finanziamenti di breve
termine a un tasso dell’1% alle banche europee tra la fine del 2011 e i primi mesi del
2012. L’obiettivo era quello di normalizzare i parametri del credito nell’Eurozona ed
evitare un credit crunch(2): si incoraggiavano in sostanza le banche a ricomprare parte
del debito sovrano europeo.

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(1) La Enhanced conditions credit line (ECCL) è un programma di assistenza precauzionale di

interventi preventivi dell'Efsf/Esm per i paesi con politiche e fondamentali solidi ma con
problemi di liquidità e con costi di finanziamento alti.
(2) Con il termine stretta del credito (in inglese credit crunch), si indica un calo significativo (o
inasprimento improvviso delle condizioni) dell'offerta di credito al termine di un prolungato
periodo espansivo, in grado di accentuare la fase recessiva.

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Infine le Asset backed securities (o ABS) sono strumenti finanziari, emessi a fronte di
operazioni di cartolarizzazione(3), del tutto simili alle normali obbligazioni. Infatti
pagano al detentore una serie di cedole a scadenze prefissate per un ammontare
determinato sulla base di tassi di interesse fissi o variabili.
In sintesi il procedimento di creazione di un ABS – noto anche come securitisation - è
l’atto con cui una società scorpora dal suo bilancio una serie di crediti, li
“impacchetta” adeguatamente e li cede sul mercato, assieme ai flussi finanziari che
essi generano, per il tramite della SPV (Special Purpose Vehicle, ovvero
società-veicolo) con l’obiettivo di generare liquidità.

Questo meccanismo è stato fortemente utilizzato soprattutto negli Stati Uniti e, come
è stato presentato precedentemente, nel caso dei processi di cartolarizzazione dei
mutui (MBS) e dei credit default swaps questo ha generato la bolla finanziaria del
mercato immobiliare.

Schema del processo di cartolarizzazione. Fonte tratta da Borsa Italiana.

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(3) le operazioni di cartolarizzazione consistono in una cessione di portafoglio crediti di natura

pecuniaria da un’azienda ad un’altra società appositamente costituita (la società veicolo o
SPV). Il veicolo, a sua volta, emetterà delle obbligazioni con lo scopo di collocarle presso gli
investitori finali al fine di ripagare l’acquisto dei crediti stessi. I crediti ceduti, infine, sono
costituiti a garanzia del pagamento delle obbligazioni emesse.

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Capitolo 2: Il Meccanismo Europeo di Stabilità
Una delle maggiori reazioni di fronte alla crisi finanziaria fu l’istituzione il 25 marzo
2011 di un nuovo apparato: il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES). E’ stato
siglato tra il Belgio, la Germania, l’Estonia, l’Irlanda, la Grecia, la Spagna, la Francia,
l’Italia, la Repubblica di Cipro, la Lettonia, la Lituania, il Lussemburgo, Malta, i Paesi
Bassi, l’Austria, il Portogallo, la Slovenia, la Slovacchia e la Finlandia. Esso assume il
compito svolto precedente dal Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF) e dal
meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (EFSM) di fornire, dove
necessario, l'assistenza finanziaria agli Stati membri della zona euro. Tale assistenza
viene fornita grazie all’emissione di strumenti finanziari o la conclusione di intese o
accordi finanziari con i propri stati membri, istituzioni finanziarie o terze parti.(4)
Formalmente il MES è una società di diritto lussemburghese a carattere regionale
nata come fondo finanziario europeo per la raccolta di liquidità da parte degli
investitori al fine di garantire la stabilità finanziaria degli Stati membri.
Dal punto di vista della Banca Centrale Europea il MES può essere considerato
come uno strumento che non genera azzardo morale ma bensì rafforza gli incentivi di
una politica finanziaria prudente ed economicamente stabile tra tutti gli stati membri.
Infatti l'assistenza finanziaria non deve agire come un trasferimento fiscale, ma solo
come un ponte di liquidità che consente ai paesi dell'area dell'euro in difficoltà di
"guadagnare tempo" per adottare le misure necessarie per ripristinare la sostenibilità
fiscale e la competitività a medio termine.

L’obiettivo finale del MES è di di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno

alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza
finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di
trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità
finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri.(5) Il
ricorso al MES dovrebbe quindi risultare sempre come “ultima spiaggia” per gli stati
che decidono questa via come fonte di finanziamento e non, come nel caso della
Grecia, un ricorso patologico sinonimo di incapacità nella gestione delle proprie
risorse finanziarie.

__________________________________

(4) Art. 3 del Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità, 25 marzo 2012
(5) Ibidem

9
2.1: Governance e organigramma
La struttura del MES è molto semplice: da una parta vi è il Consiglio dei Governatori
ognuno rappresentato dai singoli stati membri, e dall’altra parte un Consiglio di
Amministrazione, con un direttore generale e il personale necessario che
costituiscono il cosiddetto Management Board. Di affiancamento al consiglio dei
governatori esiste il Collegio dei Revisori, il quale è un organo di controllo
indipendente composto da cinque membri che sono nominati dal Consiglio dei
governatori su proposta del presidente del Consiglio dei governatori, delle istituzioni
superiori di controllo dei membri del MES e dalla Corte dei conti europea.
Per quanto riguarda le decisioni del consiglio dei governatori e del consiglio di
amministrazione, esse sono adottate di comune accordo, a maggioranza qualificata o
a maggioranza semplice, conformemente alle disposizioni del Trattato. Per tutte le
decisioni è necessaria la presenza di un quorum di due terzi dei membri aventi diritto
di voto che rappresentino almeno i due terzi dei diritti di voto. (6)
L’adozione di una decisione di comune accordo richiede l’unanimità dei membri
partecipanti alla votazione. Le astensioni non ostano all’adozione di una decisione di
comune accordo. (7)

Il Consiglio dei Governatori è il più alto organo decisionale del MES, comprende
rappresentanti del governo di ogni membro del MES con responsabilità e
competenze legate all’area economico finanziaria. I rappresentanti della CE e della
BCE possono partecipare alle sue riunioni in qualità di osservatori. Il consiglio dei
governatori è presieduto al momento dal presidente dell'Eurogruppo, Paschal
Donohoe che ricopre anche la figura del ministro delle finanze in Irlanda.
Il Consiglio di Amministrazione invece è composto da alti funzionari della pubblica
amministrazione di ciascun membro i quali sono altamente specializzati. Il Consiglio
di Amministrazione garantisce che il MES sia gestito in conformità con il Trattato e il
proprio Statuto. Infine il Management Board assiste l'amministratore delegato nella
conduzione degli affari correnti del MES, nella preparazione delle decisioni del
Consiglio dei Governatori e del Consiglio di Amministrazione e nella cura della loro
attuazione.

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(6) Art. 4 comma 2 del Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità, 25 marzo 2012
(7) Art.4 comma 3 del Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità, 25 marzo 2012

10
Organigramma del Managment Board tratto da https://www.esm.europa.eu

Dal soprastante schema che rappresenta l’organigramma del Management Board si

possono notare gli innumerevoli campi di intervento del MES. In particolare vi è una
divisione in sei aree ben distinte tra loro. Il consiglio generale si occupa degli affari
legali, l’area economica si focalizza su analisi di mercato e analisi del rischio
economico, l’area di risk management è imputata nelle operazioni di analisi del
rischio, l’area finanziaria è incentrata sulle investor relations, investimenti e affari di
tesoreria, l’area operativa fondata sulle risorse umane, business strategy, project
management e IT, e infine il segretariato generale che incentra il proprio lavoro su
policies di governance interna e strategie di relazione istituzionali.
Infine al disopra di queste sei macroaree di intervento si trovano i reparti di
comunicazione e di internal audit che interagiscono e lavorano parallelamente
assieme al Managing Director Klaus Regling.

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2.2: Funzionamento e strumenti
Lo stock di capitale autorizzato del MES ammonta a 704 798,7 milioni di euro. Esso è
suddiviso in 7 milioni di quote, ciascuna del valore nominale pari a 100 000 EUR,
sottoscrivibili in conformità al modello di contribuzione iniziale.(8) Negli articoli 9, 10 e
11 del Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilità vengono disciplinati i
metodi grazie ai quali si richiede a uno stato membro il capitale autorizzato non
ancora versato, i relativi adeguamenti al capitale autorizzato e i modelli di
contribuzione. La ripartizione delle quote è basata sulla partecipazione al capitale
versato della Banca centrale europea (BCE). Con 125,3 miliardi di euro sottoscritti (di
cui 14,3 effettivamente versati), l'Italia è il terzo Paese per numero di quote del
capitale del MES (17,7%), dopo la Germania, che ha sottoscritto quote per 190
miliardi di euro, di cui 21,7 effettivamente versati (26,9% del totale), e la Francia, che
ha sottoscritto quote per 142 miliardi di euro, di cui 16,3 effettivamente versati (20,2%
del totale). Tra gli altri principali sottoscrittori vi sono la Spagna, con 83 miliardi di
euro (pari all'11,8% delle quote) e i Paesi Bassi con 40 miliardi di euro (pari al 5,6%
delle quote).(9)

Fonte tratta dal Trattato che istituisce il MES

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(8) Art. 8 comma 1 “Stock di capitale autorizzatorio” del Trattato che istituisce il Meccanismo
Europeo di Stabilità, 25 marzo 2012
(9) Servizio studi del Senato, “La riforma del trattato istitutivo del Meccanismo europeo di
stabilità”, dicembre 2020, Roma

12
Al fine di garantire assistenza finanziaria finalizzata alla ricapitalizzazione delle
istituzioni finanziarie degli stati membri il MES utilizza vari strumenti nel dettaglio ne
ha sei a sua disposizione:

- assistenza finanziaria precauzionale sotto forma di una linea di credito,

- prestiti ai governi solo per ricapitalizzare le banche,
- prestiti ai governi,
- acquisti di titoli di Stato sui mercati primari,
- acquisti di titoli di Stato sui mercati secondari,
- ricapitalizzazione diretta di istituzioni finanziarie.

In questa tesi vengono presentati i due strumenti finanziari più importanti del MES: i
prestiti e gli acquisti sul mercato secondario.
In genere, i prestiti sono più vantaggiosi per i paesi membri rispetto agli acquisti sul
mercato secondario che ridistribuiscono i benefici al MES e agli Stati membri dell'UE.
Più specificamente nel caso dei prestiti, il MES addebita il suo tasso di
rifinanziamento (rESM) più un margine (denominato margine appropriato, articolo 20
del trattato) dell'attuale 0,1% e una commissione di servizio una tantum dello 0,5%.
In caso di interventi sul mercato secondario, il MES raccoglie integralmente lo spread
o il premio di rischio. In tempi di crisi, è probabile che il premio per il rischio sia
superiore al margine appropriato.

Tre tipi di agenti sono coinvolti nel meccanismo di applicazione del MES: gli Stati
membri dell'area dell'euro, che sono azionisti obbligatori del MES e devono fornire
capitale versato e allocare capitale richiamabile quando richiesto; il MES:
un'istituzione intergovernativa che emette obbligazioni per fornire sostegno
finanziario ai paesi beneficiari; e in ultimo gli investitori che acquistano obbligazioni
MES.

Grafico tratto dall'articolo di C. Bauher e B. Herz “Reforming the European Stability Mechanism,
Journal of common market studies, Germany, University of Trier, 2020

13
Nel grafico soprastante si possono notare le relazioni tra i vari attori coinvolti nel processo
del MES. I partecipanti infatti sono interconnessi tramite vari tipi di flussi di capitale. Il
Meccanismo europeo di stabilità si basa sulla rispettiva quota di capitale versato dei suoi
membri e sul loro impegno a fornire ulteriore capitale richiamabile se richiesto. Se uno stato
membro ha diritto all'assistenza finanziaria, il MES eroga i fondi in più fasi, a seconda dei
progressi compiuti nel programma di aggiustamento concordato. Un paese beneficiario paga
i suoi interessi ogni anno e rimborsa il valore nozionale alla fine del programma. Per
finanziare questa assistenza finanziaria, il MES emette cambiali e obbligazioni sul mercato.
Questi vengono acquistati da investitori che ricevono pagamenti annuali di interessi fino al
termine della transazione, ovvero quando vengono rimborsati. Il capitale versato viene
accantonato per assorbire potenziali perdite e non viene utilizzato direttamente per
l'assistenza finanziaria. Viene invece investito in attività liquide di alta qualità e i profitti
vengono trasferiti al fondo di riserva. Inoltre, vengono raccolti il ​reddito netto generato dalle
operazioni del MES e le sanzioni monetarie raccolte dai paesi membri nell'ambito di varie
procedure di sorveglianza europee, ad esempio la procedura per i disavanzi eccessivi.(10)

Per quanto riguarda invece il tasso di interesse sui prestiti, che può essere fisso o variabile,
esso è pari alla somma del costo di finanziamento per il MES e un addebito di 200 punti
base. Un supplemento aggiuntivo di 100 punti base sarà aggiunto per gli importi ancora in
sospeso dopo tre anni. La politica dei prezzi viene rivista regolarmente dal consiglio dei
governatori del MES.(11) Se, sulla base dell'analisi di sostenibilità, si conclude che un
programma di aggiustamento macroeconomico può realisticamente riportare il debito
pubblico su un percorso sostenibile, la Commissione, insieme all'FMI e in collegamento con
la BCE, valuta le effettive esigenze di finanziamento del paese interessato. La Commissione,
insieme all'FMI e in collegamento con la BCE, monitora il rispetto del programma di
aggiustamento macroeconomico, riferendo al Consiglio ECOFIN e al Consiglio di
amministrazione del MES i relativi andamenti.(12) Al fine di rendere tale percorso di
finanziamento il più trasparente possibile il MES pubblicherà una relazione annuale
contenente un rendiconto certificato dei suoi conti e farà circolare tra i paesi dell'area euro un
riepilogo trimestrale della sua posizione finanziaria e un conto profitti e perdite che mostra i
risultati delle sue operazioni.

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(10) C. Bauher e B. Herz “Reforming the European Stability Mechanism, Journal of common
market studies, Germany, University of Trier, 2020
(11) ECB “The European Stability Mechanism” Monthly Bulletin, 2011
(12) https://www.esm.europa.eu

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Capitolo 3 : Il caso della Grecia

La Grecia è stato il paese con volume del debito ristrutturato e perdite aggregate dei
creditori maggiori a livello mondiale. È stata la prima grande ristrutturazione del
debito in Europa dai default precedenti la Seconda Guerra Mondiale. È stato anche
un evento di svolta nella storia della crisi europea, contribuendo in modo plausibile
sia alla sua espansione nell'estate del 2011 che la sua risoluzione finale. Infine,
occupa un posto speciale nella storia delle crisi del debito sovrano, introducendo una
serie di innovazioni normative che hanno contribuito a progettare uno scambio
disciplinato del debito, superando il problema dell'azione collettiva che i responsabili
delle politiche greche e dell'UE dovettero affrontare mentre cercavano di ristrutturare
una vasta quantità di debito disperso tra molti creditori privati. 1

3.1 Dalla crisi della Grecia alle origini del Mes

La crisi del debito sovrano in Grecia deflagra nell’Ottobre del 2009, quando il
neoeletto primo ministro Giōrgos Papandreou rivelò che i governi precedenti avevano
falsificato gli indici di debito e di disavanzo, al fine di farli figurare coerenti con i livelli
imposti del Trattato di Maastricht. Questo ha posto le basi a mesi di ulteriori cattive
notizie economiche, che hanno eroso la fiducia del mercato nella Grecia e nella sua
sostenibilità del debito e che ha portato a un conseguente drastico crollo dei titoli
greci. Di fronte a un'imminente crisi di rollover, il governo greco non ha avuto altra
scelta che rivolgersi ai governi dell'Eurozona e al FMI. 2
Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, tuttavia, all’articolo 1433 e 1224,
prevede

1
Jeromin Zettelmeyer et al (2013), The Greek Debt Restructuring: An Autopsy, volume 28, issue 75, Economic
Policy, p. 517
2
Jeromin Zettelmeyer et al, op. cit., p.518
3
Art. 143, c. 1 : “In caso di difficoltà o di grave minaccia di difficoltà nella bilancia dei pagamenti di uno Stato
membro con deroga, provocate sia da uno squilibrio globale della sua bilancia dei pagamenti, sia dal tipo di
valuta di cui esso dispone, e capaci in particolare di compromettere il funzionamento del mercato interno o
l'attuazione della politica commerciale comune, la Commissione procede senza indugio a un esame della
situazione dello Stato in questione e dell'azione che questo ha intrapreso o può intraprendere conformemente
alle disposizioni dei trattati, facendo appello a tutti i mezzi di cui esso dispone. La Commissione indica le misure
di cui raccomanda l'adozione da parte dello Stato interessato.”
4
Art. 122, c. 2 : “Qualora uno Stato membro si trovi in difficoltà o sia seriamente minacciato da gravi difficoltà
a causa di calamità naturali o di circostanze eccezionali che sfuggono al suo controllo, il Consiglio, su proposta
della Commissione, può concedere a determinate condizioni un'assistenza finanziaria dell'Unione allo Stato
membro interessato. Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo in merito alla decisione presa.”

15
dei casi in cui sono legittimate forme di assistenza finanziaria da parte dell’Unione
Europea,
ma la situazione greca non era riconducibile a nessuna di queste fattispecie.
Inoltre, l’articolo 1255 del TFUE dichiara espressamente che gli Stati membri non
rispondono né sono responsabili del debito di un altro Stato membro.
Di fronte alla minaccia di un imminente default del debito sovrano greco e forti
incertezze sui costi diretti e indiretti per l’unione monetaria, è stata trovata una
"soluzione rapida" per aggirare la clausola di "no bail-out": gli Stati membri dell’UE
hanno concesso una linea di credito fino a 80 miliardi di euro in prestiti bilaterali
attraverso un accordo speciale, il Greek Loan Facility (GLF) . Questo strumento
eccezionale è stato sostituito prima con la creazione di una struttura multilaterale (il
Fondo europeo di stabilità finanziaria, EFSF) e poi attraverso un trattato che istituisce
il meccanismo europeo di stabilità (ESM). Pertanto, l'architettura dell’ Eurozona è
stata notevolmente riformata. 6
Il 2 Maggio 2010 venne così concordato un pacchetto di salvataggio triennale di 110
miliardi di euro, di cui 80 miliardi in prestito dall’UE e 30 dal Fondo Monetario
internazionale, condizionatamente all’attuazione di un programma di risanamento
fiscale e riforme strutturali.7
Una settimana dopo, i leader dell'eurozona concordarono ulteriori misure di
salvataggio; venne così fondato l’ “European Financial Stability Facility” (EFSF), con
una capacità di prestito di 440 miliardi di euro per i Paesi membri in difficoltà.8
Un riesame dell' FMI, che si è concluso il 2 giugno 2011, ha stabilito che la
prospettiva della Grecia “non consente di ritenere il debito sostenibile con elevata
probabilità”. Inoltre, l'aggravarsi della recessione in Grecia e le difficoltà incontrate
dall'UE e dall' FMI per concordare un programma attendibile di riforme strutturali con
il governo greco, hanno abbassato le aspettative sul percorso di crescita che la
5
Art. 125, c. 1: “L'Unione non risponde né si fa carico degli impegni assunti dalle amministrazioni statali, dagli
enti regionali, locali, o altri enti pubblici, da altri organismi di diritto pubblico o da imprese pubbliche di
qualsiasi Stato membro, fatte salve le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un
progetto economico specifico. Gli Stati membri non sono responsabili né subentrano agli impegni
dell'amministrazione statale, degli enti regionali, locali o degli altri enti pubblici, di altri organismi di diritto
pubblico o di imprese pubbliche di un altro Stato membro, fatte salve le garanzie finanziarie reciproche per la
realizzazione in comune di un progetto specifico.”
6
Julian Schumacher, Beatrice Weder di Mauro (2015), Diagnosing Greek Debt Sustainability: Why is it so
hard?, Brookings Institution
7
Jeromin Zettelmeyer et al, op. cit.
8
Jeromin Zettelmeyer et al, op. cit.

16
Grecia avrebbe potuto realisticamente raggiungere e hanno esacerbato le
preoccupazioni sulla capacità di pagamento del debito.9
Divenne, pertanto lampante la necessità di definire una nuova misura di assistenza
per la Grecia, che ne permettesse la riduzione del debito pubblico.
In funzione di ciò, a partire dal mese di Marzo 2012, lasciandosi alle spalle una lunga
serie di contrattazioni e scetticismo, divenne esecutivo “Il Secondo programma di
risanamento economico per la Grecia”, con l’approvazione della Commissione
Europea. I fondi, provenienti dal nuovo EFSF ed erogati in tranche fino al 2014,
ammontavano a circa 145 milioni di euro.10
Di fronte all’aggravarsi della crisi dei debiti sovrani, con il rischio, sempre più elevato
di un’uscita della Grecia dall’UE e dell’insolvenza di altri Paesi, si percepiva sempre
di più l’insufficienza di strumenti come l’ EFSF risolvere la situazione Europea.
Pertanto, su proposta della Germania, il Consiglio europeo decise di avviare la
modifica dell’art. 136 TFUE, introducendo un comma 311 che recita: “Gli Stati membri
la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove
indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La
concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del
meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”.12
E’ stato così concluso nell’Ottobre del 2012 il trattato internazionale che ha istituito il
Meccanismo europeo di stabilità (Mes), uno strumento permanente di stabilità
finanziaria che, come è già stato detto, ha sostituito il precedente EFSF. 13
L'8 luglio 2015 la Repubblica ellenica presentò la prima richiesta ufficiale di sostegno
alla stabilità da parte del MES e il 20 Agosto 2015 venne erogata la prima tranche del
finanziamento a suo favore.

9
Jeromin Zettelmeyer et al, op. cit., p. 519, 522
10
The second economic adjustment programme for Greece, March 2012, European Economy, occasional paper
94, European Commission (Maggio 2021)
https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp94_en.pdf
11
Bin R., Caretti P., Pitruzzella G. (2015), Profili costituzionali dell’Unione europea, Il Mulino, p. 295
12
TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA-TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE
EUROPEA, Senato della Repubblica 2017 (Maggio 2021)
https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg18/file/repository/relazioni/libreria/novita/XVII/Trattato_
sull_unione_europea.pdf
13
Bin R., Caretti P., Pitruzzella G. (2015), Profili costituzionali dell’Unione europea, Il Mulino, p. 298

17
3.2 La fine della crisi e dei programmi di assistenza finanziaria europei per la
Grecia

La Grecia si è lasciata alle spalle la crisi il 20 agosto 2018 , quando è uscita dal più
grande pacchetto di assistenza finanziaria della storia, concludendo il suo
programma MES - dopo otto anni di ricezione di prestiti da ESM, EFSF , FMI e paesi
dell'area dell'euro.
Insieme, l' EFSF e l'ESM hanno erogato 204 miliardi di euro alla Grecia e ora
detengono più della metà del suo debito pubblico. I programmi hanno consentito alla
Grecia di irrigidire le proprie finanze pubbliche, intraprendere iniziative per riparare e
modernizzare la propria economia e riconquistare la fiducia degli investitori, che
aveva perso all'inizio della crisi. Negli ultimi otto anni, la Grecia ha lavorato
duramente per soddisfare le condizioni fornite con i programmi. Allo stesso tempo,
anche l'Europa sta facendo la sua parte. Le condizioni sui prestiti dell'EFSF e del
MES sono molto più favorevoli rispetto a quelli sul mercato. Ciò fa risparmiare alla
Grecia circa 12 miliardi di euro all'anno, ovvero il 6,7 per cento della sua economia:
una forma sostanziale di solidarietà. Questo si aggiunge a una serie di misure di
alleggerimento del debito che il paese ha già ricevuto in passato. Nel 2017, l'ESM ha
messo in atto un ulteriore pacchetto, le cosiddette misure a breve termine, volte a
ridurre il rapporto debito-PIL della Grecia di circa 25 punti percentuali entro il 2060 e
il fabbisogno lordo di finanziamento di 6 punti percentuali. A lungo termine, invece, i
partner dell’Eurozona della Grecia hanno assunto un impegno senza precedenti. Nel
2032, verificheranno se sono necessarie ulteriori misure in materia di debito per
mantenere il fabbisogno di finanziamento lordo della Grecia al di sotto delle soglie
concordate. In caso contrario, alla Grecia potrebbero essere concesse ulteriori
misure di riduzione del debito. La Grecia ha già riparato parte dei danni e quest'anno
ha potuto emettere una serie di obbligazioni. E lascia al programma una
considerevole riserva di liquidità - sufficiente per rifinanziarsi per quasi due anni. La
sfida sarà riconquistare la fiducia degli investitori in modo sostenibile. Un team del
MES visita regolarmente la Grecia, monitorandone l'economia e la capacità di
rimborsare i suoi prestiti.14

14
Europa EU, ESM (Maggio 2021)
https://www.esm.europa.eu/assistance/greece#bringing_greece_back_to_growth

18
«Nel 2018, il popolo greco ha finalmente iniziato ad emergere da un lungo periodo di
difficoltà. Il lavoro non è ancora finito - ma ci sono le condizioni per un futuro migliore.
Negli ultimi otto anni, l'Europa è stata dalla parte della Grecia. È un partner a lungo
termine per la Grecia. Questo non cambierà - perché la Grecia è una parte
essenziale dell'Europa.»
(ESM 2021)

Date of Amount Type of Maturity Cumulative

disbursement disbursed disbursement amount disbursed

20/08/2015 €13 billion Cash Amortisation from 2034 to €13 billion

2057

24/11/2015 €2 billion Cash Amortisation from 2034 to €15 billion

2057

01/12/2015 €2.7 billion Cashless Amortisation from 2055 to €17.7 billion

2059

08/12/2015 €2.7 billion Cashless €20.4 billion

23/12/2015 €1 billion Cash Amortisation from 2034 to €21.4 billion

2057

21/06/2016 €7.5 billion Cash Amortisation from 2034 to €28.9 billion

2058

26/10/2016 €2.8 billion Cash Amortisation from 2034 to €31.7 billion

2058

10/07/2017 €7.7 billion Cash Amortisation from 2034 to €39.4 billion

2059

19
 30/10/2017 €0.8 billion Cash Amortisation from 2034 to €40.2 billion
2059

28/03/2018 €5.7 billion Cash Amortisation from 2051 to €45.9 billion

2054; 2060

15/06/2018 €1 billion Cash Amortisation from 2034 to €46.9 billion

2060

06/08/2018 €15 billion Cash Amortisation from 2043 to €61.9 billion

2060

Europa EU, ESM

Capitolo 4: Meccanismo Europeo di Stabilità e Fondo

Monetario Internazionale a confronto.

Nella risoluzione della crisi del debito sovrano della Grecia vi è stata un’intensa
cooperazione tra Unione europea e Fondo Monetario Internazionale (basti pensare
alla c.d. “Troika”), in un contesto sconosciuto ad entrambi fin ad allora. Ma quali
caratteristiche contraddistinguono le attività di finanziamento del Mes da quelle del
Fmi?
Innanzitutto è evidente come sia l’ambito che il contesto operativo delle due
istituzioni sono differenti: il MES opera all'interno di un'unione monetaria di 19 paesi,
mentre l’FMI coinvolge 189 Paesi, a livello globale, in un ambiente multi-valuta.15
Come già analizzato nel capitolo precedente, in seguito alla crisi finanziaria gli Stati
membri dell'UE hanno istituito, nel 2010, il Fondo europeo di stabilità finanziaria
(FESF); un'istituzione finanziaria internazionale che gestirebbe la messa a
disposizione di fondi agli Stati membri che si trovano in difficoltà finanziarie. Oggi, il
FESF (che non può più concedere nuovi prestiti) e il MES (che lo sostituisce) sono
entità giuridiche separate, ma condividono personale, strutture e operazioni.
L'obiettivo del MES è quello di fornire sostegno alla stabilità, attraverso una serie di

15
“The ESM and the IMF: comparison of the main features”, European Parliament, Europa EU
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2017/614485/IPOL_IDA(2017)614485_EN.pdf

20
strumenti di assistenza finanziaria ai Paesi membri del MES, se indispensabile per
salvaguardare la stabilità finanziaria dell'intera UE o dei suoi Stati membri. 16
L’FMI è stato concepito in una conferenza delle Nazioni Unite a Bretton Woods nel
1944. I 44 paesi che vi hanno preso parte, hanno cercato di costruire un quadro di
cooperazione economica per evitare il ripetersi delle “svalutazioni competitive” che
avevano contribuito alla Grande Depressione degli anni 1930. Lo scopo principale
dell'FMI è quello di garantire la stabilità del sistema monetario internazionale - il
sistema dei tassi di cambio e dei pagamenti internazionali che consente ai paesi (e ai
loro cittadini) di negoziare tra loro. Il mandato del Fondo è stato aggiornato nel 2012
per includere tutte le questioni macroeconomiche e finanziarie che incidono sulla
stabilità globale. Il FMI si è evoluto insieme all'economia globale nel corso dei suoi 70
anni di storia, permettendo all'organizzazione di mantenere un ruolo centrale
all'interno dell'architettura finanziaria ed economica internazionale.17
Di seguito viene riportata una tabella che evidenzia i principali elementi che
caratterizzano i due istituti appena presentati, dalla quale se ne può dedurre una
struttura di base complessivamente comune ad entrambi.

MES FMI

Forma giuridica e atto Istituto finanziario Istituto finanziario

costitutivo internazionale di diritto
internazionale pubblico
basato su un trattato
intergovernativo: Trattato
che istituisce il meccanismo
europeo di stabilità (TESM)
internazionale basato su un
accordo internazionale:
Articoli dell'Accordo
dell'FMI (AAIMF)

Obiettivo Mobilitare i finanziamenti se Garantire la stabilità del

indispensabili per
salvaguardare la stabilità
finanziaria dell'intera area
dell'euro e dei suoi Stati
membri.
sistema monetario
internazionale, attraverso la
sorveglianza delle politiche
degli Stati membri e la
concessione di prestiti ai
paesi con problemi di
bilancia dei pagamenti

Importo totale disponibile Il volume di prestito 1 trilione di dollari (850

per i prestiti massimo iniziale del MES è miliardi di euro)

16
European Parliament, op. cit.
17
European Parliament, op. cit.

21
 fissato a 500 miliardi di
euro. Il consiglio dei
governatori
può aumentarlo, se ritenuto
opportuno

Ordine dei creditori Il MES gode dello status di L’FMI gode dello status di
creditore privilegiato, creditore privilegiato
secondo solo al FMI assoluto

Idoneità Quando uno Stato membro Un paese membro può

richiede assistenza chiedere l'assistenza
finanziaria, la Commissione finanziaria dell'FMI se ha un
Europea, in collaborazione bisogno effettivo o
con la BCE, ha il compito di potenziale della bilancia dei
valutare: pagamenti - cioè se manca o
● l'esistenza di un rischio potenzialmente manca di
per la stabilità finanziamenti sufficienti a
finanziaria della zona condizioni abbordabili per
euro nel suo insieme o soddisfare i suoi pagamenti
dei suoi Stati membri, a internazionali netti
meno che la BCE non mantenendo adeguati buffer
abbia già riconosciuto di riserva per il futuro.
l'esistenza di condizioni L’FMI fornisce prestiti a un
di mercato finanziario MC se il suo debito è
eccezionali (ai sensi sostenibile. In caso
dell'art. 18 (2) TESM) contrario, la ristrutturazione
● se il debito pubblico è del debito è necessaria.
sostenibile. Laddove
opportuno e possibile,
tale valutazione
dovrebbe essere
effettuata
congiuntamente con
l’FMI
● il fabbisogno di
finanziamento effettivo
o potenziale del membro
del MES interessato

Ambito e Il MES può: L'FMI fornisce ai governi

strumenti di prestito ● concedere prestiti ai
individuale propri membri
● fornire assistenza
finanziaria
precauzionale
● Il MES può acquistare
obbligazioni degli Stati
membri beneficiari nei
membri due tipi principali di
strumenti di prestito:
agevolati e non agevolati.
Per i paesi sviluppati, i
prestiti sono non agevolati,
cioè sono a un tasso di
interesse di mercato.

22
 mercati primari e
secondari
● finanziare la
ricapitalizzazione delle
istituzioni finanziarie
attraverso prestiti a
governi
(ricapitalizzazione
indiretta)
● ricapitalizzare
direttamente le banche
Condizionalità Il MES può fornire sostegno
alla stabilità sulla base di
condizionalità rigorose,
adeguate allo strumento di
assistenza finanziaria scelto.
Se lo Stato membro è
ritenuto idoneo, viene
affidato alla Commissione
europea - in collegamento
con la BCE e, ove possibile,
con l'FMI - il compito di
negoziare un memorandum
d'intesa (un "memorandum
d'intesa") precisando le
condizioni cui è subordinato
lo strumento di assistenza
finanziaria. Il contenuto del
memorandum riflette la
gravità delle carenze da
affrontare e lo strumento di
assistenza finanziaria
scelto.
La Commissione europea
firma il memorandum
d'intesa per conto del MES
Condizioni finanziarie dei Ogni prestito è di solito
prestiti erogato in più tranche. Ogni
tranche ha la sua data di
rimborso, o di scadenza. Gli
interessi sui prestiti iniziano
ad accumularsi
immediatamente dopo
l'erogazione e i paesi
beneficiari li versano
annualmente.
La condizionalità in senso
lato copre sia la
progettazione dei programmi
sostenuti dal FMI, cioè le
politiche macroeconomiche
e strutturali, sia gli strumenti
specifici utilizzati per
monitorare i progressi verso
gli obiettivi delineati dal
paese in cooperazione con il
FMI. Tutte le condizionalità
nell'ambito di un programma
sostenuto dall'FMI devono
essere "macrocritiche",
ovvero fondamentali per il
raggiungimento degli
obiettivi del programma
macroeconomico o
necessarie per l'attuazione di
disposizioni specifiche
nell'ambito dell'AAFMI. Il
programma è descritto in
una lettera di intenti (che
spesso ha un memorandum
di politiche economiche e
finanziarie ad esso allegate).
I prestiti sono in genere
erogati in un certo numero di
rate per tutta la durata del
programma, con ogni rata
condizionata al
raggiungimento degli
obiettivi. I programmi del
FMI durano in genere fino a
3 anni, a seconda della
natura dei problemi del
23
 Non esiste un tasso
d'interesse unico sui prestiti
per gli Stati membri
beneficiari.L'ESM
trasferisce ai paesi
partecipanti al programma i
costi di finanziamento dei
prestiti, in particolare il
costo del prestito di denaro
dai mercati finanziari,
mediante l'emissione di
obbligazioni e cambiali.
Questo costo è espresso
come "tariffa base" e viene
calcolato giornalmente.
Oltre al tasso di base, ci
sono altri tre componenti che
compongono
il costo totale di un prestito:
1. un canone di servizio
(che copre i costi
operativi del MES)
2. un margine
3. una commissione
d’impegno
Limiti dell’ammontare del Finora non sono stati fissati
prestito limiti formali per i singoli
prestiti
Europa EU, The ESM and the IMF:comparison of the main features
paese, ma possono essere
seguiti da un altro
programma se necessario.
Per tutti gli strumenti, il
tasso di interesse di prestito
comprende:
● il tasso di interesse dei
diritti speciali di
prelievo (SDR)
determinato dal mercato
● una maggiorazione,
proporzionali
all'importo e al tempo di
esistenza del credito
I prestiti agevolati sono
concessi ai paesi a basso
reddito a un tasso d'interesse
zero agevolato attraverso lo
strumento di Crescita e
riduzione della povertà.
I prestiti non agevolati
possiedono ognuno delle
condizioni finanziarie
specifiche.
L'importo del finanziamento
che una Paese membro può
ottenere dall’FMI (il suo
"limite di accesso") si basa
sulla sua quota e lo
strumento di prestito
24
Capitolo 5: Una risposta alla crisi da Covid-19: La
Pandemic Crisis Support Credit Line.
Per fronteggiare la crisi da Covid-19, il 15 maggio 2020 è stato reso operativo dal
Consiglio dei governatori del MES, la Pandemic Crisis Support Credit Line (PCSCL),
basata sulla linea di credito Enhanced Conditions Credit Line (ECCL). La PCSCL è
stata istituita con l’obiettivo di sostenere i costi dell’assistenza sanitaria diretta e
indiretta, la cura e la prevenzione del Covid-19 fino alla fine 2022; la possibile
posticipazione della fine dell’erogazione del finanziamento è relativa all’evoluzione
della pandemia. Terminato il periodo di emergenza, gli Stati membri dell’Eurozona
“rimarranno impegnati a rafforzare i fondamenti economici e finanziari,
coerentemente con i quadri di coordinamento e sorveglianza economica e fiscale
dell’Ue, compresa l’eventuale flessibilità applicata dalle competenti istituzioni dell’Ue”
(Parlamento europeo, 2020). La linea di credito sanitaria è stata resa disponibile per
tutti gli Stati dell’Eurozona, previa una serie di valutazioni preliminari dei rischi di
stabilità finanziaria, solvibilità bancaria[1] e sostenibilità del debito e dei requisiti di
ammissibilità richiesti, già eseguite da parte della Commissione europea, BCE e
MES. Ogni Stato membro può dunque richiedere il prestito presentando una richiesta
al Presidente del Consiglio dei Governatori del MES. Successivamente, il Consiglio
dei Governatori approva l’erogazione dei fondi con un voto dei 19 ministri delle
Finanze dell’Eurozona; la Commissione in concomitanza con il MES definisce il
Piano di Risposta alla Pandemia (Pandemic Response Plan) specifico per lo Stato
richiedente, con successiva elaborazione da parte del Direttore Generale del MES di
una proposta di Accordo per il Meccanismo di Assistenza Finanziaria, che verrà in
seguito approvato dal Consiglio dei Governatori. Lo Stato firma il Piano di Risposta
con la Commissione e il Consiglio dei Direttori del MES approva l’accordo finale. Lo
Stato potrà usufruire del finanziamento dopo circa due settimane, prelevando
mensilmente al massimo il 15% dell’importo complessivo del Sostegno (ad eccezione
di casi particolari in cui il MES sia costretto a fornire liquidità aggiuntiva relativamente
ad una specifica erogazione). I prestiti che ogni Stato può richiedere non devono
superare il 2% del PIL del 2019; in Italia, dunque, il massimo dei prestiti erogabili si
aggira intorno ai 37 miliardi di euro. Il denaro può essere erogato nell’ambito della
linea di credito per un periodo di dodici mesi, con la possibilità di due rinnovi della
durata di 6 mesi ciascuno; i prestiti hanno una durata massima di 10 anni. Per quanto
concerne la restituzione del prestito, lo Stato dovrà pagare oltre al costo del
finanziamento, un tasso di interesse annuo dello 0,1%, una commissione di servizio
iniziale dello 0,25% e un servizio annuale di commissione dello 0,005%. Una volta
attivata la linea di credito, lo Stato membro sarà soggetto a sorveglianza da parte
della Commissione europea, la quale vigilerà sulla destinazione effettiva dei fondi per
le spese sanitarie dirette e indirette.

Di seguito verranno riportate alcune delle principali criticità rilevate emerse inerenti
l’adozione della linea di credito sanitaria.

25
Il 18 ottobre 2020, l’ex Presidente del Consiglio dei Ministri, Giuseppe Conte aveva
espresso in una conferenza stampa le ragioni per le quali non si era ancora fatto
ricorso in Italia, della Pandemic Crisis Support Credit Line. In prima istanza, secondo
l’ex Presidente dei Ministri, i prestiti erogati avrebbero condotto ad un aumento del
debito pubblico comportando di seguito un aumento delle spese statali e del fisco; in
secondo luogo, il risparmio di interessi tra l’utilizzo di fondi del MES e l’emissione di
titoli di Stato si presentava molto contenuto e dunque di utilità quasi irrilevante; in
terza istanza, l’adozione della linea di credito poteva condurre al possibile rischio
“stigma”[2]nell’esposizione del Paese sui mercati , il quale avrebbe causato un
deterioramento del rating attribuito dagli investitori privati alla sostenibilità della
nostra finanza pubblica.

Oltre ai rischi esposti dall’ex Primo Ministro, alcuni studiosi ne hanno rilevati alcuni
inerenti al pericolo al quale sarebbe esposta la sovranità dello Stato. Non essendo
stata modificata la governance economica, il Paese richiedente il PCSCL verrebbe
sottoposto ad una procedura di sorveglianza rafforzata (prevista dal Two pack) che
condurrebbe, in particolar modo, in Italia, ad una drastica rimodulazione della finanza
pubblica e non a delle semplici raccomandazioni di indirizzo della politica di bilancio,
soprattutto dato l’elevato rapporto debito/PIL. Secondo Mangia (2020) questo
conduce inevitabilmente ad una cessione di sovranità che pone lo Stato in una
condizione di riduzione del proprio potere discrezionale, data anche la dipendenza
finanziaria rispetto alla BCE. Bursi (2021) precisa come sia inevitabilmente
necessario il ricorso alla sorveglianza rafforzata, nel momento in cui il Paese richiede
le risorse della PCSCL, in quanto l’articolo 2.3 del Regolamento UE 472/2013
[3]prevede tale condizionalità nel caso di ricorso ad una ECCL. Allo stesso tempo
evidenzia come non sia necessario il ricorso al MES per attivare tale sorveglianza,
ma la stessa Commissione europea[4] possa avviare la sorveglianza rafforzata alla
luce di una presunta instabilità finanziaria. Lo Stato membro non è infine tenuto a
seguire in modo vincolante le raccomandazioni redatte dalla Commissione; nello
specifico la tipologia di sorveglianza rafforzata proposta per la PCSL è meno
restrittiva e impattante rispetto all’originale.

Una seconda critica è stata posta da Fiammetta Salmoni (2020) sulla possibilità di
una modifica delle condizioni iniziali di erogazione dei fondi, in vista di una revisione
della linea di credito nel corso degli anni indirizzato allo Stato, sottoponendolo a
condizioni più rigide. In questo caso, l’istituzione sovranazionale dopo una
valutazione sull’adeguatezza della linea di credito con conseguente esito negativo
(articolo 14.6 Trattato MES[5] e 7.3 della Guideline on Precautionary Final
Assistance[6]), potrebbe chiudere la linea di credito precedentemente concordata,
facendo adottare una nuova forma di assistenza finanziaria allo Stato (più
stringente), oppure di decidere unilateralmente sulla modifica dello strumento
adottato, subordinando l’erogazione delle risorse a quella che potrebbe essere una
richiesta di aggiustamento macroeconomico. Ovviamente tale previsione non è
sostenuta in modo univoco da tutti gli studiosi, in quanto per verificarsi una tale

26
situazione il nostro Paese dovrebbe sperimentare una fase di deterioramento del
proprio quadro di finanza pubblica (Bursi, 2021), che invece è stato ritenuto
sostenibile dalla Commissione europea, in quanto l’Italia riesce nonostante l’ulteriore
colpo subito a causa della pandemia, a finanziarsi sui mercati. Inoltre, affinché ci sia
una sostituzione della linea di credito adottata è necessario il consenso di tutti gli
organi interessati, costituendo dunque una difficoltà consensuale anche dal punto di
vista politico. È necessario sottolineare come la Banca Centrale Europea, attraverso
programmi Public Sector Purchase Programme (PSPP)[7] e Pandemic Emergency
Purchase Programme (PEPP)[8], detenga un ruolo fondamentale nel sostenere la
domanda di titoli di Stato dei Paesi della zona euro maggiormente esposti sui mercati
finanziari. Baccaro (2020) ha criticato un eventuale ricorso al MES in quanto “sarà
infatti inevitabile per la BCE normalizzare nel futuro la propria politica monetaria e, in
quest’ottica, è ragionevole aspettarsi un aumento dei tassi d’interesse italiani che
potrebbe comportare la richiesta della Commissione di implementare programmi di
aggiustamento macroeconomico” (Bursi ,2021). Secondo Baccaro, questo non è
osservabile solo nei confronti della PCSCL, ma nei confronti di tutto l’attuale quadro
di governance economica europea; questo problema emergerebbe anche nel caso in
cui il nostro Paese non facesse ricorso al MES.

Un terzo fattore critico è stato osservato sull’ “assenza di condizionalità” di carattere

macroeconomico (art.136.3 del TFUE[9]). Il MES è stato istituito con la finalità
primaria di garantire la stabilità finanziaria dei Paesi membri della zona euro, dunque
un intervento estraneo alla richiesta di correzioni del quadro di bilancio statale
dovrebbe essere definito come atto ultra vires o sviamento di potere (Bursi, 2021).
Secondo la Salmoni, il MES non può erogare finanziamenti con “finalità puramente
umanitaria” in quanto la funzione che deve svolgere può essere “solo ed
esclusivamente quella di salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme,
di garantirne la stabilità finanziaria”. Per questo motivo risulterebbe fuorviante
affermare che possa essere attuata una linea sanitaria priva di condizionalità
economiche, oltre che non conforme a quanto previsto giuridicamente “giacché ogni
attivazione del MES diversa da quella prevista dalle norme che lo disciplinano
configura un ultra vires o una carenza/sviamento di potere, secondo gli schemi del
diritto pubblico” (Salmoni, 2020). L’autrice precisa, inoltre, che il Consiglio europeo ha
permesso l’attivazione del MES solo ed esclusivamente perché la crisi sanitaria si è
trasformata in un’enorme crisi economico-finanziaria con forti ripercussioni sulla
stabilità finanziaria dell’Eurozona. È dunque questa la cornice nella quale è
necessario “inquadrare le diverse misure che l’UE sta predisponendo a sostegno
dell’economia degli Stati membri (…) ed è in questo stesso contesto che si deve
collocare l’intervento del MES”. L’autrice si pone inoltre un’altra questione
decisamente rilevante: “Sarebbe mai possibile immaginare un istituto di credito che
fa un prestito e non pone delle condizioni per la sua restituzione? La domanda è
retorica e la risposta ovvia: no”. Per consentire l’applicazione di condizionalità “light”
sarebbe doverosa una reale modifica normativa, adattandola dunque alla situazione
emergenziale. In relazione all’unica condizionalità associata eccezionalmente alla

27
linea di credito a fondamento della PCSCL, l’ECCL, l’autrice afferma come secondo
l’art.19 del Trattato MES[10], il Consiglio dei governatori può rivedere e modificare
l’elenco degli strumenti di assistenza finanziaria, ma questo non consente
assolutamente di “alleggerirne” le condizionalità. Una seconda osservazione è
relativa alla serie di analisi stringenti che lo Stato richiedente il supporto finanziario
deve sottostare, sia prima dell’erogazione (anche se la Commissione europea ha
ritenuto idonei all’erogazione del sostegno finanziario tutti i Paesi dell’Eurozona) che
durante, ad esempio rispettando i parametri entro i quali il Paese non può superare
per continuare ad avere accesso alla linea di credito. Per quanto invece concerne la
modifica delle condizionalità di partenza, irrigidendole e dunque facendo riferimento
alla sorveglianza rafforzata esercitata dalla Commissione europea, la Salmoni
evidenzia come in caso di drastico peggioramento della situazione
economico-finanziaria del Paese con ripercussioni generali nell’Eurozona, il MES
possa decidere unilateralmente di sospendere la linea di credito e permettere allo
Stato di richiedere un “regular stability support”(art.7.2, GPFA), il quale comporta un
programma di aggiustamento macroeconomico e, di conseguenza all’applicazione di
regole da parte del MES per la ristrutturazione del debito pubblico dello Stato. La
seconda ipotesi invece potrebbe essere quella di cambiare la linea di credito, con
relativa modifica delle condizionalità, introducendone di più rigide, oppure cambiando
la forma di assistenza finanziaria. Per concludere la presentazione di questo punto di
vista critico, la Salmoni evidenzierebbe nel caso di implementazione del PCSCL così
com’è stato costituito, un mancato rispetto del Trattato del MES nella parte relativa
alle condizionalità, con conseguente violazione dell’art.136.6 TFUE e dell’art. 125
TFUE, il quale “garantisce che gli Stati membri restino soggetti alla logica del
mercato allorquando contraggono debiti, la quale deve spingerli a mantenere una
disciplina di bilancio”, che “contribuisce a livello dell’Unione alla realizzazione di un
obiettivo superiore, vale a dire il mantenimento della stabilità finanziaria”. A tal
proposito, Bursi smentisce tale versione attraverso l’enunciazione dell’articolo 12.1
del Trattato del MES, secondo quale «il MES può fornire a un proprio membro un
sostegno alla stabilità, sulla base di condizioni rigorose commisurate allo strumento
di assistenza finanziaria scelto. Tali condizioni possono spaziare da un programma di
correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità
predefinite». Dunque, il vincolo del PCSCL rientrerebbe tra le “condizioni di
ammissibilità predefinite”, facendo decadere le possibili violazioni giuridiche esposte
precedentemente dalla Salmoni.

28
Approfondimento: La lettera del 7 maggio 2020 di Dombrovskis e
Gentiloni a Centeno.

La lettera è stata redatta il 7 maggio 2020 e indirizzata al presidente dell’Eurogruppo

Mario Centeno. I punti principali esposti da Gentiloni e Dombrovskis erano i seguenti:
la Commissione europea avrebbe focalizzato la propria sorveglianza solo sulla
destinazione dei fondi per le spese sanitarie dirette e indirette; non vi sarebbero state
le condizioni per attivare quanto previsto dagli articoli 3.3 e 3.4 del Reg.
472/2013[11], relativi agli oneri in capo allo Stato richiedente e alla sorveglianza
rafforzata; la Commissione non avrebbe effettuato visite ad hoc nello Stato
beneficiario del PCSCL; la non attivazione dell’art. 3.7 del Reg. 472/2013[12] perché
specifico per la gestione di difficoltà strutturali interne, e dell’art.7 dello stesso
Regolamento inerente i programmi di aggiustamento macroeconomico; la
Commissione non vede spazio per un’eventuale attivazione dell’articolo 14, paragrafi
2 e 4, del Reg. 472/2013[13] relativo alla sorveglianza post-programma e alla
necessità di adottare da parte del Consiglio misure correttive verso lo Stato
beneficiario.

[1]L’Early Warning System è stato introdotto nel 2014 e normato dall’articolo 13.6 del Trattato MES, il
quale prevede come l’istituzione sovranazionale istituisca “un idoneo sistema di avviso per garantire il
tempestivo rimborso degli eventuali importi dovuti dal membro del MES nell’ambito del sostegno alla
stabilità”. L’obiettivo di questo sistema è quella di verificare in modo costante la solvibilità dello Stato
beneficiario di assistenza finanziaria e, in caso di difficoltà proporre meccanismi di ripristino della
stabilità economica.

[2] La fornitura di un quadro distorto della situazione finanziaria reale del Paese porterebbe i mercati
ad avvertire l’accesso alla PCSCL come un segnale di fragilità, obbligando il nostro Paese ad
aumentare i tassi d’interesse sui titoli di debito. A tal proposito, Bursi (2021) parla di irrazionalità dei
mercati finanziari e di seniority dei prestiti del MES. Per quanto concerne l’irrazionalità dei mercati si fa
riferimento ad alcune teorie della finanza comportamentale che hanno portato in rilievo l’importanza
delle distorsioni cognitive nelle scelte degli operatori finanziari; nel caso del MES potrebbero dunque
percepire una fragilità nei conti pubblici italiani solo ed esclusivamente in vista del ricorso alla PCSCL,
facendo perdere di rilevanza il nostro quadro complessivo di finanza pubblica e ingenerando un
deterioramento del nostro merito creditizio. Per quanto concerne la seniority dei prestiti del MES,
ovvero al diritto di precedenza nel rimborso, conducendo il Paese a cambiare la struttura di rimborso
del debito con priorità al Mes “a discapito dei creditori sovrani i quali richiederebbero maggiori
rendimenti sui titoli dato l’ingresso di nuovi creditori da dover essere rimborsati prima di loro” (BG
Saxo, 2020)

“Se uno Stato membro beneficia di assistenza finanziaria a titolo precauzionale da uno o più altri
[3]
Stati membri o paesi terzi, dal MESF, dal MES, dal FESF o da un'altra istituzione finanziaria
pertinente, quale l'FMI, la Commissione sottopone a sorveglianza rafforzata detto Stato membro”.

Come secondo l’articolo 2.1 del Regolamento 472/2013 “La Commissione può decidere di
[4]
sottoporre a sorveglianza rafforzata uno Stato membro che si trovi o rischi di trovarsi in gravi difficoltà
per quanto riguarda la sua stabilità finanziaria, con probabili ripercussioni negative su altri Stati
membri nella zona euro (…)”

29
[5]“Dopo che un membro del MES abbia già ottenuto fondi una prima volta (per mezzo di un prestito o
di un acquisto sul mercato primario), il consiglio di amministrazione decide di comune accordo su
proposta del direttore generale e sulla base di una valutazione condotta dalla Commissione europea,
di concerto con la BCE, se la linea di credito è ancora adeguata o se sia necessaria un'altra forma di
assistenza finanziaria.”

“[…]il MES potrà decidere, anche in questo caso unilateralmente (sempre sulla base degli
[6]
assessment della Commissione UE) di cambiare la linea di credito accordata, nell’ipotesi migliore
modificandone le condizionalità e prevedendone di più rigorose, oppure decidendo che sia necessaria
un’altra forma di assistenza finanziaria, che, anche in questo caso, non potrà che essere il prestito
puro, con il che ricadiamo nell’ipotesi precedente della obbligatorietà di un aggiustamento
macroeconomico ad esso collegato”

[7]Il Public Sector Purchase Programme (PSPP) o Quantitative Easing, è un ampio programma della
BCE di acquisti di titoli pubblici, istituito durante il mandato Draghi con l’obiettivo di rilanciare il tasso di
inflazione della zona euro.

Il Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) è un piano di acquisti di debito pubblico

[8]
dell’eurozona da parte della BCE, istituito nel marzo 2020. L’obiettivo di questo programma è quello di
mantenere i tassi d’interesse degli Stati membri fortemente contenuti. La BCE ha il potere di deviare
dalla regola della capital key ed andare a coinvolgere titoli che potrebbero presentare un rating più
basso di quello minimo richiesto per il PSPP.

[9]“Gli Stati membri la cui moneta è l’euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove
indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di
qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa
condizionalità”.

[10]“Il
consiglio dei governatori può rivedere l’elenco degli strumenti di assistenza finanziaria di cui agli
articoli da 14 a 18 e decidere di modificarlo”.

[11]Art. 3.3 “Su richiesta della Commissione, uno Stato membro soggetto a sorveglianza rafforzata a
norma dell'articolo 2, paragrafo 1: a) comunica alla BCE, nella sua veste di autorità di vigilanza e, se
del caso, alle AEV competenti, a norma dell'articolo 35 dei regolamenti (UE) n. 1093/2010, (UE) n.
1094/2010 e (UE) n. 1095/2010, alla frequenza richiesta, informazioni disaggregate sull'evoluzione del
proprio sistema finanziario, che comprendono l'analisi dei risultati di ogni prova da stress o analisi di
sensibilità eseguite a norma della lettera b) del presente paragrafo; b) effettua, sotto la vigilanza della
BCE, nella sua veste di autorità di vigilanza, o, se del caso, sotto la vigilanza delle AEV competenti, le
prove da stress o le analisi di sensibilità, a seconda delle necessità, per valutare la resilienza del
settore finanziario a diversi shock macroeconomici e finanziari, secondo le modalità specificate dalla
Commissione e dalla BCE in cooperazione con le AEV competenti e il CERS; c) deve presentare
valutazioni periodiche della propria capacità di vigilanza del settore finanziario nell'ambito di una
valutazione inter pares specifica effettuata dalla BCE, nella sua veste di autorità di vigilanza, o, se del
caso, dalle AEV competenti; d) comunica alla Commissione qualsiasi informazione necessaria per
monitorare gli squilibri macroeconomici a norma del regolamento (UE) n. 1176/2011. Sulla base
dell'analisi dei risultati delle prove da stress e delle analisi di sensibilità di cui alla lettera a) del primo
comma, e tenuto conto delle conclusioni della valutazione dei pertinenti indicatori del quadro di
valutazione degli squilibri macroeconomici, stabiliti nel regolamento (UE) n. 1176/2011, la BCE, nella
sua veste di autorità di vigilanza, e le competenti AEV predispongono, in collaborazione con il CERS,
una valutazione delle potenziali vulnerabilità del sistema finanziario e la trasmettono alla Commissione
con la frequenza indicata da quest'ultima, e alla BCE.”

30
Art.3.4 “Su richiesta della Commissione, uno Stato membro soggetto a sorveglianza rafforzata a
norma dell'articolo 2, paragrafo 3: a) comunica alla Commissione, alla BCE, e, se del caso, alle
competenti AEV, a norma dell'articolo 35 dei regolamenti (UE) n. 1093/2010, (UE) n. 1094/2010 e
(UE) n. 1095/2010, alla frequenza richiesta, informazioni disaggregate sull'andamento del proprio
sistema finanziario, comprendenti un'analisi dei risultati di ogni prova da stress o analisi di sensibilità,
eseguite a norma della lettera b); b) effettua, sotto la vigilanza della BCE, nella sua veste di autorità di
vigilanza, o, se del caso, sotto la vigilanza delle AEV competenti, le prove da stress o le analisi di
sensibilità, a seconda delle necessità, per valutare la capacità di resistenza del settore finanziario a
diversi shock macroeconomici e finanziari, secondo le modalità specificate dalla Commissione e dalla
BCE, d'intesa con le competenti AEV e con il CERS, e condivide i risultati dettagliati con tali autorità;
c) deve presentare valutazioni periodiche della propria capacità di vigilanza del settore bancario
nell'ambito di una valutazione inter pares specifica effettuata dalla BCE, nella sua capacità di
vigilanza, o, se del caso, dalle AEV competenti; d) comunica alla Commissione qualsiasi informazione
necessaria per monitorare gli squilibri macroeconomici conformemente al regolamento (UE) n.
1176/2011. La Commissione, la BCE e le competenti AEV considerano come riservati tutti i dati
disaggregati loro comunicati.”

“Se, sulla base delle missioni di verifica di cui al paragrafo 5, la Commissione giunge alla
[12]
conclusione che sono necessarie ulteriori misure e che la situazione economica e finanziaria dello
Stato membro in questione ha importanti effetti negativi sulla stabilità finanziaria della zona euro o dei
suoi Stati membri, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione,
può raccomandare allo Stato membro interessato di adottare misure correttive precauzionali o di
predisporre un progetto di programma di aggiustamento macroeconomico. Il Consiglio può decidere di
rendere pubbliche le sue raccomandazioni”.

[13]Art.14.2 “Su richiesta della Commissione, uno Stato membro soggetto a sorveglianza
post-programma rispetta gli obblighi previsti dall'articolo 3, paragrafo 3, del presente regolamento e
fornisce le informazioni di cui all’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 473/2013”.

Art. 14.4 “Il Consiglio, su proposta delle Commissione, può raccomandare a uno Stato membro
soggetto alla sorveglianza post programma di adottare misure correttive. La proposta della
Commissione si considera adottata dal Consiglio a meno che il Consiglio stesso decida, deliberando a
maggioranza qualificata, di respingerla entro dieci giorni dall'adozione della stessa da parte della
Commissione”.

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32
Bibliografia:
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2012, Osservatorio di politica internazionale

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stabilità”, dicembre 2020, Roma

Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità, 25 marzo 2012

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Sitografia:
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https://it.wikipedia.org/wiki/Crisi_finanziaria_del_2007-2008

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