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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
L’articolo 1 del provvedimento afferma con enfasi l’importanza della sicurezza delle cure in sanità e la neces-
sità di perseguirla nell’interesse dei singoli e della collettività, nel rispetto dell’articolo 32 della Costituzione
“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività […]”,
prosegue specificando che la sicurezza delle cure si realizza anche con idonee attività di prevenzione e di ge -
stione del rischio sanitario; termina precisando che la prevenzione del rischio deve essere attuata con la col -
laborazione di tutto il personale dipendente e dei liberi professionisti che operano in regime di convenzione
con la struttura sanitaria.
Così come enunciato nell’articolo 1 del Codice deontologico delle professioni infermieristiche, “l’infermiere è
il professionista sanitario […] che agisce in modo consapevole, autonomo e responsabile” pertanto, nel conte -
sto sanitario, assume una specifica posizione di garanzia nei confronti dell’assistito, del tutto indipendente -
seppur complementare - da quella delle altre figure professionali. Da ciò scaturisce la propria responsabilità
nel percorso di cura, a tutela del paziente, per le proprie competenze. 3
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
b) la costituzione mediante atto pubblico e le garanzie da prevedere nello statuto in riferimento al libero
accesso dei professionisti aventi titolo e alla loro partecipazione alle decisioni, all’autonomia e all’indi-
pendenza, all’assenza di scopo di lucro, alla pubblicazione nel sito istituzionale dei bilanci preventivi, dei
consuntivi e degli incarichi retribuiti, alla dichiarazione e regolazione dei conflitti di interesse e all ’indivi-
duazione di sistemi di verifica e controllo della qualità della produzione tecnico-scientifica;
c) le procedure di iscrizione all’elenco nonché le verifiche sul mantenimento dei requisiti e le modalità di
sospensione o cancellazione dallo stesso.
3. Le linee guida e gli aggiornamenti delle stesse elaborati dai soggetti di cui al comma 1 sono integrati
nel Sistema nazionale per le linee guida (SNLG), il quale è disciplinato nei compiti e nelle funzioni con
decreto del Ministro della salute, da emanare, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rap -
porti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con la procedura di cui
all’articolo 1, comma 28, secondo periodo, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e successive modifi -
cazioni, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. L ’Istituto superiore
di sanità pubblica nel proprio sito internet le linee guida e gli aggiornamenti delle stesse indicati dal
SNLG, previa verifica della conformità della metodologia adottata a standard definiti e resi pubblici dallo
stesso Istituto, nonché della rilevanza delle evidenze scientifiche dichiarate a supporto delle raccoman-
dazioni.
4. Le attività di cui al comma 3 sono svolte nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali già
disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
L’articolo 5 introduce quanto concerne il Sistema nazionale per le linee guida (SNLG).4
Come già definito, le “linee guida”, i “protocolli”, le “raccomandazioni” o le “buone pratiche” rappresentano le
modalità tecniche, diagnostiche, esecutive, ovvero le prassi condivise dalla comunità scientifica per il tratta-
mento di un determinato stato patologico. Esse configurano il parametro di riferimento al quale deve essere
comparata la condotta tenuta dall’operatore sanitario: se si ravvisa una divergenza è verosimile ritenere che
sia ravvisabile la colpa.
Ma dove si trovano le linee guida?
La legge n. 24/2017 ha inteso operare una “tipizzazione” delle linee guida, inserendole in una banca dati te-
nuta dal Ministero della Salute. L’intenzione del legislatore era quella di limitare l’aleatorietà del giudizio im-
ponendo la valutazione della condotta medica in base a criteri prestabiliti.
Si stabilisce che le linee guida siano elaborate da istituzioni ed enti pubblici e privati nonché dalle società
scientifiche e dalle associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie iscritte in un apposito elenco 5
istituito e regolamentato con decreto del Ministro della Salute. Il Decreto ministeriale 2 agosto 2017, denomi-
nato “Elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie ai
sensi dell’articolo 5 della legge 8 marzo 2017 n. 24”, 6 stabilisce in particolare: a) i requisiti minimi di rappre-
sentatività sul territorio nazionale; b) la costituzione, mediante atto pubblico, e le garanzie da prevedere nello
statuto, in riferimento al libero accesso dei professionisti aventi titolo e alla loro partecipazione alle decisioni,
all’autonomia e all’indipendenza, all’assenza di scopo di lucro, alla pubblicazione nel sito istituzionale dei bi-
lanci preventivi, dei consuntivi e degli incarichi retribuiti, alla dichiarazione e regolazione dei conflitti di inte-
resse e all’individuazione di sistemi di verifica e controllo della qualità della produzione tecnico-scientifica; c)
le procedure di iscrizione nell’elenco nonché le verifiche sul mantenimento dei requisiti e le modalità di so-
spensione o cancellazione dallo stesso.
Le linee guida e gli aggiornamenti sono quindi integrati nel SNLG, anch’esso disciplinato nei compiti e nelle
funzioni con decreto del Ministro della Salute, e pubblicati dall’Istituto Superiore di Sanità nel proprio sito
internet, previa verifica della conformità della metodologia adottata a standard definiti e resi pubblici dallo
stesso Istituto, nonché della rilevanza delle prove scientifiche dichiarate a supporto delle raccomandazioni.
Attualmente, l’opzione sta rivelando lacune in termini di raccolta e progressivo aggiornamento dei dati: a
oggi sono state pubblicate sul sito del SNLG, come approvate, solo tre linee guida, un numero davvero esiguo.
Nel comma 1 dell’articolo 5 si garantisce ai giudici la possibilità di valutare liberamente (“salve le specificità
del caso concreto”) la corrispondenza della condotta dell’operatore sanitario ai parametri di diligenza, pru-
denza e perizia, anche prendendo in considerazione eventuali innovazioni o conquiste più aggiornate della
medicina, che siano già patrimonio della comunità scientifica benché non ancora trasfuse in linee guida uffi-
ciali.
Da sottolineare il fatto che, per espressa previsione normativa, in mancanza di tali raccomandazioni, gli eser-
centi le professioni sanitarie devono attenersi alle buone pratiche clinico assistenziali.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
L’articolo 6 della legge “Gelli”, intitolato “Responsabilità penale dell’esercente la professione sa-
nitaria”, ha introdotto nel Codice penale il nuovo art. 590-sexies:
Risponde, quindi, penalmente colui (operatore sanitario) che in modo involontario cagiona la lesione o la
morte del soggetto sottoposto a trattamento sanitario.
Sul punto, è utile fornire un rapido excursus per comprendere la portata delle attuali modifiche.
Nel corso degli ultimi decenni e fino a questa riforma, la natura penale della responsabilità del sanitario ha
visto tre distinte stagioni.
La prima, collocabile sino agli anni ottanta del secolo scorso, aveva reso un orientamento del tutto benevolo
nei confronti dei sanitari che arrecavano, per colpa, eventi criminosi. Si sosteneva, infatti, in ragione della
complessità del mestiere, che per ascrivere a tali soggetti una responsabilità penale si dovesse rilevare soltan-
to l’errore grossolano e macroscopico, l’errore inescusabile. Questo ragionamento poggiava sull’applicazione
dell’art. 2236 del Codice civile, il quale stabilisce la responsabilità civile del prestatore d’opera solo per dolo o
colpa grave, qualora la prestazione implichi la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà. Questa con-
cezione condusse a una repressione delle condotte colpose, decisamente a maglie larghe.
Nei successivi decenni, il predetto orientamento cedette il passo a una seconda e opposta visione che negò
l’applicabilità della norma civile citata, se non nei casi di oggettiva speciale difficoltà, parametro da accertare
in concreto caso per caso. Per il resto, ciò che si considerava rilevante per la determinazione della colpa pena-
le era il solo articolo 43 del Codice penale, con la conseguenza che anche la colpa lieve poteva senz’altro assu -
mere rilevanza criminale. Tale tendenza ebbe ben presto l’effetto di aumentare il contenzioso passivo nei con-
fronti degli operatori sanitari con un conseguente sensibile accrescimento delle condanne penali. Si rese per-
tanto necessario l’intervento del Legislatore.
Quest’ultimo avvenne solo nel 2012, con la nota legge “Balduzzi” (l.n. 189/2012) che segnò la terza stagione
della responsabilità penale dei sanitari. L’atto normativo prevedeva due requisiti per l’irrilevanza penale del
fatto illecito colposo commesso dall’esercente le professioni sanitarie. Da un lato, vi era il rispetto delle linee
guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica, dall’altro lato, l’assenza di colpa grave (art. 3).
Numerosi furono gli approdi giurisprudenziali su un testo così innovativo. L’odierna riforma costituisce il re-
cepimento dell’orientamento prevalente formatosi sull’art. 3 di tale legge, al contempo provvedendo ad abro -
garlo.
A fronte dell’abrogazione è inserito nel Codice penale il già citato articolo 590-sexies.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
Laddove la legge “Balduzzi” prevedeva un campo di applicazione più ampio, esentando da responsabilità pe-
nale l’esercente la professione sanitaria che commetteva un errore per colpa lieve (senza distinguere se dovu -
to a negligenza - errore tecnico da parte del sanitario che ha agito al di fuori di quello che è il livello minimo
di esperienza e di cultura della professione sanitaria: in pratica, mancanza di preparazione, imprudenza -
insufficiente ponderazione di ciò che l’individuo è in grado di fare, violazione di una regola di condotta che
obbliga a non realizzare una data azione o di adottare, nell’eseguirla, precise cautele, imperizia - trascura-
tezza, mancanza di sollecitudine ovvero di un comportamento passivo che si traduce in una omissione di de-
terminate precauzioni) e, quindi, depenalizzando tutti i comportamenti tenuti per colpa lieve nell’attuazione
di linee guida pertinenti e accreditate, la legge “Gelli”, nel rispetto delle linee guida o, in mancanza, delle buo -
ne pratiche clinico assistenziali, sancisce la non punibilità solo del professionista che commette errore di im-
perizia (non essendo specificato il grado di colpa, implica invece la punibilità di errori, anche lievi, commessi
per imprudenza e negligenza).
Tale articolo è stato oggetto di acceso dibattito e di diverse interpretazioni, che hanno cercato, in più riprese,
di sopperire ad aspetti lacunosi che rischiavano, per esempio, di generare contrasto con l’art. 32 della Costi -
tuzione sul diritto alla salute.
La questione è stata definitivamente risolta dalle Sezioni Unite della Cassazione Penale, massimo organo del -
la giustizia penale, le quali hanno chiarito come la causa di non punibilità prevista dal nuovo art. 590- sexies
del Codice penale operi nei soli casi in cui l’operatore sanitario abbia correttamente individuato e adottato le
linee guida adeguate al caso concreto e versi in colpa lieve, da imperizia (sentenza 22/02/2018, n. 8770).
L’esercente la professione sanitaria è punibile per omicidio o lesioni personali colpose:
se l’evento si è verificato per colpa (anche lieve) da negligenza o imprudenza;
se l’evento si è verificato per colpa (anche lieve) da imperizia quando non esistono linee guida per il caso
concreto;
se l’evento si è verificato per colpa (anche lieve) da imperizia nell’individuazione e nella scelta delle linee
guida adeguate al caso concreto;
se l’evento si è verificato per colpa grave da imperizia nell’esecuzione di linee guida adeguate al caso
concreto.
Necessario corollario della rilevanza assunta dalle linee guida è la predisposizione di una loro disciplina
quanto più specifica e puntuale, che la legge ha demandato al Decreto ministeriale emanato il 2 agosto 2017, i
cui contenuti vengono aggiornati - secondo le intenzioni del legislatore - con cadenza biennale. 6
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
necessario, con la procedura di cui al comma 1 del predetto articolo 138 e sulla base dei criteri di cui ai
citati articoli, per tener conto delle fattispecie da esse non previste, afferenti alle attività di cui al pre -
sente articolo.
5. Le disposizioni del presente articolo costituiscono norme imperative ai sensi del Codice civile.
Tradizionalmente la distinzione della responsabilità civile è operata tra responsabilità contrattuale e respon-
sabilità extracontrattuale.
L’articolo 7 stabilisce una netta bipartizione delle responsabilità dell’ente ospedaliero e della persona fisica
per i danni occorsi ai pazienti: un vero e proprio “cambio di rotta” rispetto alla tradizionale impostazione giu-
risprudenziale.
La struttura sanitaria assume una responsabilità di natura contrattuale ex art. 1218 cod. civ., mentre il medi-
co, salvo il caso di obbligazione contrattuale assunta con il paziente, risponde in via extracontrattuale ex art.
2043 cod. civ..
La responsabilità contrattuale, come indica il termine stesso, prevede la presenza di un contratto scritto
tra le parti. Il rapporto che si instaura tra paziente e struttura sanitaria rientra nella responsabilità contrat -
tuale, anche se non è stato firmato alcun accordo scritto, perché, secondo la giurisprudenza, nel momento in
cui il paziente si rivolge alla struttura sanitaria, si verifica un contatto sociale che determina di per sé l’instau -
razione di un rapporto giuridico di fatto.
Nella responsabilità contrattuale è il debitore a dover provare che l’inadempimento è avvenuto per causa a lui
non imputabile. In pratica, il professionista sanitario ha l’onere di provare che non è riuscito a curare il pa -
ziente come si aspettava per un’impossibilità non imputabile a lui. Il paziente deve solo dare la prova del dan-
no e del fatto che il danno si è manifestato in occasione della cura.
La responsabilità extracontrattuale si instaura, invece, al di fuori di un contratto. Il classico esempio è
quello di un incidente stradale dove chi ha subito il danno viene risarcito pur non avendo mai stipulato alcun
contratto con la controparte. Nella responsabilità extracontrattuale è il creditore a dover provare il danno e il
dolo o la colpa. In pratica è il paziente che muove causa che deve rigorosamente dimostrare gli errori del sa-
nitario e il nesso causale tra questi e il danno subito.
Niente affatto secondarie sono le conseguenze pratiche di tale qualificazione. Le principali differenze tra la
responsabilità contrattuale ed extracontrattuale riguardano:
il regime dell’onere della prova:
→ a carico del debitore-danneggiante nella responsabilità contrattuale;
→ a carico del danneggiato nella responsabilità extracontrattuale;
la prescrizione dell’azione risarcitoria (è il tempo massimo entro cui il paziente può fare la denuncia):
→ decennale in caso di responsabilità contrattuale;
→ quinquennale in caso di responsabilità extracontrattuale;
il danno risarcibile:
→ limitato a quello prevedibile nella responsabilità contrattuale;
→ potenzialmente illimitato nella responsabilità extracontrattuale.
La struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata risponde a titolo contrattuale per le condotte dolose
o colpose degli esercenti la professione di cui si avvale, anche se scelti dal paziente e non dipendenti della
struttura stessa (incluse le ipotesi di prestazioni svolte in regime di libera professione intramuraria, attività di
sperimentazione e ricerca, attività in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale, SSN, e te -
lemedicina).
L’esercente la professione sanitaria, invece, sarà chiamato a rispondere del proprio operato a titolo extra-
contrattuale, che prevede un termine prescrizionale di “soli” cinque anni e un gravoso onere della prova in
capo al danneggiato, che dovrà provare il fatto illecito, il danno, l’elemento soggettivo e il nesso tra condotta
ed evento. Ai fini della determinazione del danno, la legge 24/2017 prevede, da un lato, che il giudice tenga
conto del grado di (mancata) adesione della condotta dell’esercente la professione sanitaria alle linee guida e
alle buone pratiche e, dall’altro, che la determinazione dell’ammontare avvenga sulla base delle tabelle sul
danno biologico (artt. 138 e 139) del Codice delle assicurazioni private (d.lgs. n. 209/2005).
Questo nuovo assetto normativo si pone in regime di discontinuità rispetto al passato. Si sosteneva infatti
che, all’atto di ricovero, tra medico e paziente si stabilisse un contatto sociale qualificato (in quanto esso
non è casuale, ma voluto d’ambo le parti), per effetto del quale il primo assume specifici obblighi di protezio -
ne nei confronti del secondo. Secondo l’interprete, dunque, la violazione di tali obblighi imponeva il risarci -
mento del danno nelle forme prescritte dall’art. 1218 del Codice civile.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
Una qualificazione identica della responsabilità di sanitario e ospedale, per di più con i vantaggi processuali
descritti a favore del danneggiato, aveva avuto l’effetto inaccettabile di ripartire equamente il rischio risarci-
torio in capo a tali soggetti, senza considerare le rispettive, ben diverse capacità finanziare.
La riforma in commento intende dunque diversificare in modo netto le due posizioni, spostando il rischio sul
soggetto maggiormente capiente, cioè la struttura sanitaria. Ciò, a ben vedere, va a vantaggio tanto dell’eser -
cente la professione sanitaria, il quale risponde solo dei danni integralmente provati dal paziente, tanto del
paziente medesimo che viene invitato ad agire contro chi più facilmente può ristorare i danni.
Le novità processuali introdotte dall’articolo 8 sono ispirate da un duplice scopo: da una parte, quello di evi-
tare azioni risarcitorie civili “esplorative” o meramente ritorsive in danno degli esercenti le professioni sani-
tarie; dall’altra, quello di decongestionare il contenzioso giudiziario in questa materia - che ha assunto un vo -
lume esorbitante - e consentire quindi al paziente danneggiato di ottenere il risarcimento del danno in tempi
più rapidi e certi.
Si tratta del tentativo obbligatorio di conciliazione a carico di chi intenda esercitare in giudizio un’azione ri-
sarcitoria. La consulenza tecnica preventiva, ai fini dell’accertamento e della determinazione dei fatti deri -
vanti dalla mancata esecuzione di obbligazioni contrattuali o da illecito, diventa condizione di procedibilità
della domanda di risarcimento. In alternativa, è possibile esperire il tentativo di mediazione ai sensi del d.lgs.
4 marzo 2010 n. 28.
La domanda diviene procedibile nel caso in cui la conciliazione non riesca o il procedimento non si concluda
entro il termine di sei mesi dal deposito del ricorso.
La riforma prevede, inoltre, che la partecipazione al procedimento di consulenza tecnica preventiva è obbli-
gatoria per tutte le parti, incluse le imprese di assicurazione di cui all’articolo 10, cui la riforma impone
l’obbligo di formulare un’offerta di risarcimento del danno, ovvero di comunicare i motivi per i quali ritengo-
no di non formularla. In caso di mancata partecipazione di una o alcune delle parti, con la sentenza che defi -
nisce il giudizio, il giudice condanna al pagamento delle spese di consulenza e di lite le parti che non hanno
partecipato, indipendentemente dall’esito del giudizio, oltre che a una pena pecuniaria in favore della parte
che è comparsa alla conciliazione.
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La responsabilità amministrativa
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
Ai fini della quantificazione del danno, la legge “Gelli” prevede che si debba tenere conto delle situazioni di
fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubbli-
ca, in cui l’esercente la professione sanitaria ha operato. L’importo della condanna per la responsabilità am-
ministrativa per singolo evento, in caso di colpa grave (dunque non in caso di dolo), non può superare una
somma pari al triplo della retribuzione lorda annua a prescindere dall’ammontare versato al danneggiato in
forza di un titolo giudiziale o stragiudiziale e anche nel caso in cui sia stata l’impresa di assicurazione a ese -
guire il pagamento.
Diverso invece è il caso in cui venga accertato il dolo: ipotesi in cui, evidentemente, l’esercente la professione
sanitaria potrà esser condannato al versamento dell’intero importo corrisposto al danneggiato.
Quasi a voler compensare l’attenuazione della posta risarcitoria entro un tetto predefinito, la norma contenu-
ta nell’art. 9 comma 5 della legge di riforma prevede, altresì, una serie di misure personali e temporanee di
interdizione da alcuni incarichi professionali per l’esercente la professione sanitaria che abbia causato l’even-
to avverso, avente la finalità di impedirne l’avanzamento della carriera.
Una questione che rimane aperta è se l’esercente sanitario abbia o meno il diritto di esser messo a conoscen-
za, ovviamente prima della notifica dell’atto introduttivo l’azione di rivalsa, dell’esistenza di una richiesta ri-
sarcitoria e/o dell’introduzione di un giudizio da parte del danneggiato nei confronti della struttura sanitaria
o sociosanitaria o dell’impresa di assicurazione.
Tornando all’azione di responsabilità amministrativa, la legge di riforma non precisa con specifico riferimen -
to a tale azione i termini entro i quali essa debba essere esercitata.
L’obbligo di assicurazione
Analizzate le principali questioni problematiche sollevate dalla legge “Gelli” con specifico riferimento ai pro-
fili generali e alle regole di natura amministrativa, nonché alle norme in tema di responsabilità penale e civile
degli esercenti le professioni sanitarie, si vogliono adesso delineare le novità introdotte in materia di assicu-
razione (assertivamente obbligatoria) della struttura e dell’esercente le professioni sanitarie, nonché dedica-
re qualche cenno all’azione diretta (ancora inoperante) del danneggiato contro l’impresa di assicurazione e al
cosiddetto “Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria” (che attende di venire alla
luce).
L’unico strumento che consente di eliminare il rischio di insolvenza è il contratto di assicura -
zione.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
4. Le strutture di cui al comma 1 rendono nota, mediante pubblicazione nel proprio sito internet, la de -
nominazione dell’impresa che presta la copertura assicurativa della responsabilità civile verso i terzi e
verso i prestatori d’opera di cui al comma 1, indicando per esteso i contratti, le clausole assicurative ov-
vero le altre analoghe misure che determinano la copertura assicurativa.
5. Con decreto da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro della salute, definisce i criteri e le modalità
per lo svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo esercitate dall’IVASS sulle imprese di assicura-
zione che intendano stipulare polizze con le strutture di cui al comma 1 e con gli esercenti la professione
sanitaria.
6. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, da emanare entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dell ’econo-
mia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti l’IVASS, l’Associazione nazionale fra le imprese
assicuratrici (ANIA), le Associazioni nazionali rappresentative delle strutture private che erogano presta-
zioni sanitarie e sociosanitarie, la Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odonto -
iatri, le Federazioni nazionali degli ordini e dei collegi delle professioni sanitarie e le organizzazioni sin-
dacali maggiormente rappresentative delle categorie professionali interessate, nonché le associazioni di
tutela dei cittadini e dei pazienti, sono determinati i requisiti minimi delle polizze assicurative per le
strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e per gli esercenti le professioni sanitarie, preve-
dendo l’individuazione di classi di rischio a cui far corrispondere massimali differenziati. Il medesimo de-
creto stabilisce i requisiti minimi di garanzia e le condizioni generali di operatività delle altre analoghe
misure, anche di assunzione diretta del rischio, richiamate dal comma 1; disciplina altresì le regole per il
trasferimento del rischio nel caso di subentro contrattuale di un’impresa di assicurazione nonché la pre-
visione nel bilancio delle strutture di un fondo rischi e di un fondo costituito dalla messa a riserva per
competenza dei risarcimenti relativi ai sinistri denunciati. A tali fondi si applicano le disposizioni di cui
all’articolo 1, commi 5 e 5-bis, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito, con modificazioni,
dalla legge 18 marzo 1993, n. 67.
7. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico da emanare, di concerto con il Ministro della salute
e sentito l’IVASS, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono indi -
viduati i dati relativi alle polizze di assicurazione stipulate ai sensi dei commi 1 e 2, e alle altre analoghe
misure adottate ai sensi dei commi 1 e 6 e sono stabiliti, altresì, le modalità e i termini per la comunica -
zione di tali dati da parte delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e degli esercenti le
professioni sanitarie all’Osservatorio. Il medesimo decreto stabilisce le modalità e i termini per l’accesso
a tali dati.
La riforma introduce precisi obblighi assicurativi per le strutture sanitarie e per chi esercita la professione sa-
nitaria allo scopo di rendere effettiva l’eventuale condanna di tali soggetti al risarcimento dei danni cagionati
ai pazienti.
In particolare, è previsto anzitutto l’obbligo di assicurazione per la responsabilità contrattuale (ex
artt. 1218 e 1228 c.c.) verso terzi e verso i prestatori d’opera, a carico delle strutture sanitarie e socio-
sanitarie, pubbliche e private, anche per i danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso le
stesse strutture.
In secondo luogo, si stabilisce l’obbligo, per le strutture, di stipulare una ulteriore polizza assicurativa
per la copertura della responsabilità extracontrattuale (ex art. 2043 c.c.) verso terzi degli esercenti
le professioni sanitarie, per l’ipotesi in cui il danneggiato proceda con un’azione direttamente nei confronti
del professionista.
Le strutture e i liberi professionisti saranno coperti dalle garanzie adottate per l’intero rischio relativo
all’esercizio della professione. In conformità al disposto dell’art. 7, le medesime strutture sanitarie devono
stipulare polizze a copertura anche delle responsabilità degli esercenti professioni sanitarie. Il sanitario di -
pendente sarà inoltre coperto - all’interno del proprio rapporto con l’azienda sanitaria - da polizza con costi a
proprio carico, per la sola colpa grave.
Il fondamento di tale previsione sembra duplice. La ragione principale risiede, probabilmente, nell’esigenza
di facilitare non solo l’assolvimento dell’obbligo stesso (più facile in maniera coordinata, che non lasciata alla
libera iniziativa dei singoli), ma anche e soprattutto l’eventuale esercizio dell’azione diretta, nei confronti del-
la compagnia del responsabile, da parte del danneggiato.
Resta fermo l’obbligo per tutti i professionisti sanitari di stipulare una copertura assicurativa
professionale già prevista da precedenti disposizioni di legge. In aggiunta, la riforma stabilisce l’obbligo di
provvedere alla stipula di un’adeguata polizza di assicurazione per colpa grave a carico di ciascun esercente la
professione sanitaria operante a qualunque titolo in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private,
con oneri a proprio carico (in regime libero-professionale).
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
Un decreto del Ministero dello sviluppo economico avrebbe dovuto determinare i requisiti minimi delle po-
lizze assicurative - fissazioni di massimali e profilazioni di classi di rischio (con la conseguente differenziazio-
ne di premi assicurativi) secondo le diverse specialità mediche e chirurgiche - entro 120 giorni dalla data di
entrata in vigore della riforma e prevedere anche l’individuazione di classi di rischio a cui far corrispondere
massimali differenziati. A oggi il decreto attuativo non è ancora stato emanato.
È da rilevare che l’obbligo di assicurazione introdotto non riguarda l’obbligo a contrarre per le imprese di as -
sicurazione. Tale obbligo, dunque, non è bilaterale, ma grava unicamente sugli (aspiranti) assicurati. Il tasto
è dolente, perché il mercato italiano non si contraddistingue per il gran numero di compagnie pronte a forni-
re coperture per i rischi della sanità, né nei confronti delle strutture sanitarie, né riguardo ai singoli profes -
sionisti. In secondo luogo, non solo non è previsto un autonomo ramo di esercizio per le assicurazioni della
responsabilità in ambito sanitario (e nonostante la legge sembri farvi più volte implicito riferimento), ma lo
stesso regime di autorizzazione e di vigilanza, appannaggio all’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni
(IVASS), è ancora tutto da definire, tant’è che l’articolo 10, comma 5, demanda a un decreto del Ministro del -
lo Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro della Salute, l’individuazione e la definizione dei criteri e
delle modalità “per lo svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo esercitate dall’IVASS sulle imprese
di assicurazione che intendano stipulare polizze con le strutture di cui al comma 1 e con gli esercenti la pro -
fessione sanitaria”.
È infine singolare che la legge abbia posto in essere un sistema davvero articolato di coperture e di correlati
obblighi di stipula: si prevedono idealmente una copertura per le strutture sanitarie, una copertura (integra-
le) per gli esercenti professione sanitaria fuori dalle strutture, una copertura per gli esercenti professione sa -
nitaria all’interno delle strutture, un Fondo di garanzia per la parte di risarcimento che superi il massimale
delle predette polizze. Il sistema sembra chiudersi, ma rimane da verificare quanto le singole polizze riusci-
ranno a coordinarsi in concreto, seguendo, quando disponibili, le indicazioni del decreto sui requisiti minimi.
Questo articolo si occupa di due questioni di estremo interesse. La prima attiene la definizione temporale
dei sinistri coperti dalla polizza; la seconda riguarda alcuni profili di ultrattività (fenomeno per cui
continua ad applicarsi una legge non più in vigore, in particolare nel diritto penale nel caso di norma succes -
siva più sfavorevole per il reo) della copertura, con specifico riferimento ai casi di cessazione definitiva
dell’attività professionale dell’assicurato.
Secondo la norma, devono essere ricompresi nella polizza almeno tutti i fatti denunciati durante il tempo
dell’assicurazione e accaduti nei dieci anni precedenti e riguardo all’ultrattività della polizza “in caso di cessa -
zione definitiva dell’attività professionale per qualsiasi causa”, la copertura deve essere estesa alle richieste di
risarcimento - pur riferite a fatti accaduti durante il tempo dell’assicurazione - pervenute nei dieci anni suc -
cessivi. Si vuole, così, evitare che l’assicurato rimanga senza idonea copertura assicurativa (proprio) nel mo-
mento in cui non avrà verosimilmente necessità di sottoscrivere nuove polizze di assicurazione e resteranno
dunque operative solo le ultime da lui stipulate, con il connesso, limitato, periodo di efficacia temporale.
Sarà arduo stimolare la concorrenza tra le compagnie (magari attraverso la diversificazione delle polizze sul
livello dei premi o fornendo coperture aggiuntive), ammesso che trovino conveniente fornire coperture assi -
curative con operatività temporale tanto ampia.
Tutte le informazioni relative alla copertura assicurativa stipulata dalla struttura devono essere pubblicate
sul suo sito internet, con indicazione per esteso dei contratti e delle clausole assicurative ovvero delle altre
analoghe misure che determinano la copertura assicurativa. In linea con la finalità di monitoraggio e infor-
mazione alla base della riforma, è previsto, più in generale, un obbligo per le strutture sanitarie sia pubbliche
sia private di rendere disponibili, mediante pubblicazione sul loro sito internet, i dati relativi a tutti i risarci -
menti erogati negli ultimi 5 anni (art. 4, comma 3).
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
Con l’articolo 12 si prevede che il soggetto danneggiato abbia diritto di agire direttamente, entro i limiti del
massimale, nei confronti dell’impresa di assicurazione che presta la copertura assicurativa alle strutture sani-
tarie o all’operatore responsabile del danno. L’esercizio dell’azione, subordinato al fallimento del tentativo di
conciliazione obbligatorio (di cui all’articolo 8), potrà comunque portare, al massimo, al riconoscimento delle
somme per le quali la struttura o il sanitario hanno stipulato il contratto di assicurazione. Detta disposizione
non può ancora dispiegare la propria efficacia, perché dovrebbe entrare in vigore con l ’approvazione del de-
creto ministeriale di cui al comma 6 dell’articolo 10, che allo stato attuale - come detto - non è stato emanato.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
municano all’esercente la professione sanitaria, mediante posta elettronica certificata o lettera racco-
mandata con avviso di ricevimento, l’avvio di trattative stragiudiziali con il danneggiato, con invito a
prendervi parte. L’omissione, la tardività o l’incompletezza delle comunicazioni di cui al presente comma
preclude l’ammissibilità delle azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa di cui all’articolo 9.
La legge 24/2017 prevede alcune norme atte a garantire l’esercente la professione sanitaria nelle dinamiche
di accertamento della responsabilità. In particolare, l’articolo 13, a tutela del diritto di difesa e in particolare
al contraddittorio, stabilisce l’obbligo delle strutture sanitarie e sociosanitarie e delle compagnie di assicura-
zione, delle stesse e dei professionisti, di comunicare (mediante posta elettronica certificata o lettera racco-
mandata con avviso di ricevimento contenente copia dell’atto introduttivo del giudizio) all’esercente la pro-
fessione sanitaria l’avvio di un giudizio nei suoi confronti, dal danneggiato, per fatti lesivi riconducibili alla
sua condotta.
L’obbligo di comunicare “l’avvio di trattative stragiudiziali con il danneggiato” si associa all’“invito - per il
professionista - a prendervi parte”. Lo scopo è proprio quello di favorirne la partecipazione, soprattutto in
quei procedimenti che potrebbero, in caso di dolo o colpa grave, dar corso, nei suoi confronti, a un’azione di
rivalsa o di responsabilità amministrativa; e ciò al fine di consentirgli di difendersi, nella misura in cui si pos -
sa discutere, direttamente o indirettamente, del grado della sua colpa in corso di causa
Ciò che appare fortemente incongruo è, da un lato, la strettissima tempistica di tale adempimento (dieci
giorni) e, dall’altro, la prefigurazione, a fronte anche del ritardo o della incompletezza della comunicazione,
di effetti addirittura preclusivi dell’eventuale azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa.
Se si considera, poi, che l’eventuale ritardo od omissione della comunicazione da parte dei dirigenti della
struttura può comportare, per questi ultimi, in prospettiva, profili di grave responsabilità (in ambito pubbli-
co: la possibile responsabilità erariale), non è certamente da escludere la comparsa di atteggiamenti di ecces-
siva cautela da parte degli stessi dirigenti, consistenti - nei casi di difficile o dubbia identificazione personale
- nell’“eccesso” e “generalizzazione” delle comunicazioni e dei coinvolgimenti, con indubbi riflessi negativi sul
clima aziendale in termini di tensione e conflittualità tra il management e il personale sanitario.
Tra l’altro, la previsione di legge non prospetta alcuna possibilità di un’integrazione della comunicazione:
l’ultima parte dell’articolo in commento prevede, infatti, che entro dieci giorni la comunicazione deve essere
“completa”, nulla aggiungendo al riguardo.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
globale, non si applica l’aumento del 40 per cento per ciascuno degli altri componenti del collegio previ-
sto dall’articolo 53 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.
L’articolo 15 sancisce, al fine di consentire che l’accertamento della responsabilità venga condotto da soggetti
altamente qualificati, che, nei procedimenti civili e penali, l’autorità giudiziaria affidi la consulenza tecnica e
la perizia a un medico specializzato in medicina legale e a uno o più specialisti nella disciplina (quindi tutti i
profili professionali, compresi gli infermieri), che abbiano specifica e pratica conoscenza di quanto oggetto
del procedimento. Gli infermieri, componenti del collegio, dovranno essere esperti e avere quindi una parti -
colare competenza sull’aspetto assistenziale oggetto del giudizio. Nuova è la previsione del “conflitto di inte-
ressi nello specifico procedimento o in altri connessi” che impedisce la partecipazione al collegio dei periti o
dei consulenti tecnici. È specificato che il conflitto di interessi concerne lo specifico procedimento o altri con-
nessi ed è indeterminata la natura di tale conflitto, che può dunque essere variabile: economica, morale, pa-
rentale, istituzionale. Altra novità assoluta rispetto alle indicazioni dei codici di procedura è che tutti gli spe -
cialisti del collegio devono essere scelti tra gli iscritti negli albi.
La Federazione nazionale degli Ordini delle Professioni Infermieristiche (FNOPI) ha siglato un protocollo
d’intesa con il Consiglio superiore della magistratura (CSM) e il Consiglio nazionale forense (CNF) che ha per
oggetto l’armonizzazione dei criteri e delle procedure di formazione degli albi dei periti e consulenti tecnici,
ex articolo 15, L. 8 marzo 2017 n. 24. Tale protocollo dovrebbe facilitare l’inserimento degli infermieri con
particolari competenze in detti appositi albi.
Articolo 3. Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità
Con decreto 29 settembre 2017 del Ministero della Salute, è stato istituito, presso l'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali (AGENAS), l'Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità.
Spetta all’Osservatorio il compito di acquisire dai Centri per la gestione del rischio sanitario di cui all’articolo
2, i dati regionali relativi ai rischi ed eventi avversi nonché alle caratteristiche del contenzioso e di individua -
re idonee misure, anche attraverso la predisposizione - con l’ausilio delle società scientifiche e delle associa-
zioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie di cui all’articolo 5 - di linee di indirizzo per la prevenzio-
ne e gestione del rischio sanitario e il monitoraggio delle buone pratiche per la sicurezza delle cure nonché
per la formazione e l’aggiornamento del personale esercente le professioni sanitarie. L’Osservatorio,
nell’esercizio delle sue funzioni, si avvale del Sistema informativo per il monitoraggio degli errori in sanità
(SIMES).
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
della richiesta ed entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge le strutture sanitarie pubbli-
che e private adeguano i propri regolamenti interni, in attuazione della legge n. 241/1990, alle citate disposi -
zioni sulla trasparenza. Viene infine previsto che le medesime strutture sanitarie pubbliche e private rendano
disponibili mediante la pubblicazione sul proprio sito Internet, i dati relativi ai risarcimenti erogati nell’ulti-
mo quinquennio.
Articolo 16. Modifiche alla legge 28 dicembre 2015, n. 208, in materia di responsabilità pro-
fessionale del personale sanitario
Prevede che i verbali e gli atti conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico non possono essere acqui-
siti o utilizzati nell’ambito di procedimenti giudiziari e che l’attività di gestione del rischio sanitario sia coor-
dinata da personale medico dotato delle specializzazioni in igiene, epidemiologia e sanità pubblica o equipol -
lenti, in medicina legale, ovvero da personale dipendente con adeguata formazione e comprovata esperienza
almeno triennale nel settore.
Articolo 17, contiene una clausola di salvaguardia in base alla quale le disposizioni del provvedimento
sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibil-
mente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione. L’articolo 18, infine, contiene la clausola di
invarianza finanziaria, per cui non vengono stanziati nuovi fondi per attuare quanto definito dalla nuova
legge.
Conclusioni
La legge “Gelli” ha senza dubbio il pregio di aver affrontato un tema, quello della responsabilità professionale
sanitaria, che da lungo tempo necessitava di un inquadramento legislativo aggiornato, riformulando le corni -
ci sia della responsabilità penale sia di quella civile della struttura sanitaria nonché dell’esercente la profes-
sione sanitaria, partendo dal presupposto che la sicurezza delle cure e della persona assistita è parte costituti-
va del diritto alla salute.
Dal nostro punto di vista, la finalità di tutela del paziente è senz’altro condivisibile, così come lo sforzo del le-
gislatore di mettere alcuni punti fermi in una materia per lungo tempo regolata solo dai principi elaborati,
non sempre in maniera omogenea, in sede giurisprudenziale. D’altro canto, non si possono trascurare le per-
plessità che alcuni aspetti della riforma suscitano: sono numerosi i punti in cui la norma non può ritenersi
del tutto esauriente, per esempio relativamente a quanto introdotto per i contenziosi, alle problematiche di
riservatezza delle informazioni legate alla pubblicazione dei dati relativi ai risarcimenti sui siti internet delle
strutture e all’impatto, anche economico, degli obblighi assicurativi.
Gli effetti pratici della legge sulla professione infermieristica possono essere così schematizzati:
obbligo assicurativo;
implementazione delle linee guida da parte delle società scientifiche della professione;
incentivazione all’uso di linee guida e buone pratiche assistenziale nell’operatività quotidiana;
inserimento degli infermieri con particolari competenze negli elenchi tenuti dai tribunali.
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
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Gli effetti della legge 24/2017 sulla responsabilità professionale degli infermieri
Bibliografia
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https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2017/03/17/64/sg/pdf
2. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale - supplemento ordinario n. 263 del 10 novembre 2012.
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2012/11/10/263/so/201/sg/pdf
3. FNOPI, Il Codice deontologico dell’infermiere. 2019. http://www.fnopi.it/norme-e-codici/deontologia/il-codice-deon-
tologico.htm
4. Istituto Superiore di Sanità, Sistema nazionale per le linee guida (SNLG). https://snlg.iss.it/
5. Ministero della Salute. Elenco delle società scientifiche e associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie
ai sensi del DM 2 agosto 2017. http://www.salute.gov.it/imgs/C_17_pagineAree_4834_listaFile_itemName_1_fi-
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6. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 186 del 10 agosto 2017. http://www.trovanorme.sa-
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