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Fonti del Diritto Regionale

Avv. Lorenzo De Caro


Da pi tempo nel nostro Ordinamento si avvertita lesigenza di un
decentramento amministrativo dello Stato Centrale che avesse quale fine
appunto quello di snellire lapparato centrale e creare organismi decentrati
dotati di una autonomia propria.
Tuttavia, tale esigenza ha sempre costituito una sorta di minaccia per la
centralit dello Stato e non sempre stata caldeggiata e sviluppata.
Liter formativo e costitutivo delle Regioni in Italia, vuoi per fattori
territoriali ovvero per ragioni politiche, stato estremamente complesso ed
articolato. Allindomani della 2^ guerra mondiale vennero ad affacciarsi
spinte di natura separatista, come accadde per la Regione Sicilia, rispetto
alle quali il Governo centrale diede una risposta mediante la nomina
dellAlto Commissario, affiancato da una Consulta Regionale. Anche per
la Regione Sardegna, venne previsto ed istituito analogo Organo. In data
2.6.1946 fu eletta lAssemblea costituente che ebbe tra laltro il compito di
preordinare un progetto di ordinamento regionale. Sin dallinizio, dalle
varie parti politiche si aveva una qualche diffidenza in ordine ad un
progetto di autonomie locali; solo dopo lanno 1947 si iniziarono a

riscoprire limportanza strategica delle autonomie locali e delle istituende


Regioni anche al fine di contrastare una idea accentratrice e conservatrice
della Stato unitario: leventuale attribuzione di una potest legislativa
piena in capo alle Regioni, preoccupava non poco i sostenitori dellidea
centralista di uno Stato cos faticosamente raggiunta.
Dopo una serie di rinvii ed incertezze, finalmente con le elezioni del
giugno 1970 vennero istituite le Regioni, quanto meno sulla carta; ma fu a
seguito dellemanazione delle leggi ordinarie del 22.5.1971 che furono
approvati gli Statuti delle Regioni, ed a tale data, pertanto, che si
riconduce la loro nascita.
La Regione nel corso del tempo venuta assumendo un carattere di
progressiva autonomia che si differenzia rispetto a quella degli altri Enti
Territoriali minori e cio Province e Comuni.
Per quanto concerne gli Organi principali di cui si compone la Regione,
essi vanno subito Individuati nel Consiglio Regionale, nella Giunta e nel
suo Presidente; per quanto invece concerne i suoi elementi costitutivi, essi
vanno individuati nel territorio, nella comunit regionale, nellapparato
autoritario, ossia nei poteri e funzioni proprie, amministrative e normative
di cui la regione pu disporre.
LOrdinamento costituzionale italiano prevede due tipi di Regioni: a

statuto Ordinario ed a Statuto speciale, a seconda del minore o maggior


grado di autonomia di cui la Regione pu godere.

FONTI DEL DIRITTO REGIONALE


Sono fonti del diritto regionale gli Statuti regionali, le Leggi regionali ed i
Regolamenti regionali.
Ogni Regione adotta al suo interno un complesso di norme giuridiche atte
a disciplinare il funzionamento dellintero apparato organizzativo della
Regione e costituente lOrdinamento giuridico regionale.
Lart. 123 della Costituzione recita che ciascuna Regione dotata di un
proprio Statuto quale fonte del diritto proprio della Regione. Gli Statuti
delle Regioni Ordinarie sono 15, mentre quelli delle Regioni speciali sono
5 (Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige, Valle dAosta e Friuli Venezia
Giulia).
A mente del menzionato articolo della Costituzione, in forza dello Statuto,
le singole Regioni vanno a disciplinare determinate materie, ossia:
forma di governo regionale e principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento regionale; modalit di esercizio del diritto di iniziativa e di
referendum su leggi e provvedimenti regionali;
pubblicazione di leggi e regolamenti regionali;

organizzazione e funzionamento del Consiglio delle Autonomie locali.


Sia la Costituzione che lart. 5 della Legge costituzionale n.1 del 1999,
prevedono e disciplinano la forma di governo per le Regioni; tuttavia,
ciascuna Regione pu adottare una forma di governo propria che prescinda
e diverga da quella indicata dalle normative su richiamate le quali
ordinariamente prefigurano una forma di governo di tipo parlamentare.
Per quello che ci riguarda da vicino, bene ricordare che lo Statuto della
Regione Calabria stato modificato di recente mediante legge regionale n.
3 del 19.1.2010: detta fonte normativa si caratterizza per la sua flessibilit
e semplicit in modo da essere facilmente intellegibile e fruibile da tutti i
cittadini calabresi.
Nella sua prima parte si valorizza il concetto di autonomia della Regione
Calabria nellambito per della Repubblica Italiana e della Unione
Europea.
Elementi costitutivi fondamentali della Regione sono oltre al suo territorio
cos variegato e ricco di molteplici risorse, anche e soprattutto le varie
comunit presenti sul territorio anchesse ricche di tradizioni e
caratteristiche ben distinte luna dallaltra.
Invero, le Regioni in forza degli Statuti attuali, possono adottare una
forma di tipo parlamentare puro ossia possono scegliere se far eleggere il

Presidente direttamente dal Consiglio e non dagli elettori direttamente.


Oltre ai contenuti tipici dello statuto siccome previsti e disciplinati dallart.
123 Cost., possono essere previste delle norme che sono contenute nei vari
Statuti che prevedano delle funzioni e compiti specifici ovvero delle aree
di intervento politico o legislativo diversi rispetto a quelli tradizionalmente
racchiusi nella suddetta norma di rango costituzionale.
In ordine al procedimento di adozione degli Statuti Regionali, occorre
sempre avere riguardo allart. 123 Cost., laddove si dispone che il
Consiglio debba approvare lidentico testo per due volte a distanza non
inferiore ai due mesi con la maggioranza assoluta dei consiglieri (met pi
uno dei Consiglieri).
Detto procedimento risulta aggravato rispetto al procedimento di
formazione delle leggi regionali laddove invece previsto che il Consiglio
si esprima una sola volta ed a maggioranza semplice.
Dopo la sua approvazione, lo Statuto, ovvero la delibera statutaria, deve
essere pubblicata sul Bollettino Ufficiale regionale; entro trenta giorni
dalla pubblicazione, il Governo centrale pu impugnare lo statuto per
eventuali violazioni dei principi costituzionali.
Inoltre laddove 1/5 dei consiglieri regionali ovvero 1/50 degli elettori
regionali lo richiedano, lo statuto potr essere sottoposto al vaglio del

referendum regionale.
Decorsi i tre mesi senza che sia intervenuta una eventuale impugnazione
dello Statuto dinnanzi la Corte Costituzionale ovvero senza che sia
richiesto un eventuale referendum, prevista una seconda pubblicazione a
seguito della quale lo Statuto entra pienamente in vigore.
E bene precisare che prima della entrata in vigore della legge
costituzionale n. 1/1999, lo Statuto era adottato dalla Regione a
maggioranza assoluta dei componenti ma con una sola deliberazione.
Nel sistema delle fonti del diritto, lo statuto regionale si colloca quale
fonte primaria ossia immediatamente sottoposte alla sola Carta
Costituzionale e sovraordinata alle altre fonti secondarie ossia i
regolamenti governativi e le stesse leggi regionali.
Il sistema delle fonti del diritto regionale appare nel corso del tempo
caratterizzato da una connotazione di complessit derivante dalla
diversificazione e pluralit degli aspetti che vanno a costituire una societ
altrettanto complessa ed articolata da sottoporre a disciplina.
Sono tali e tanti i fatti umani e gli atti (giuridici) che possono diversamente
combinarsi tra di loro, che appare estremamente difficile racchiuderli in un
sistema unitario ben definito.
La spinta autonomistica delle Regioni tende a realizzare quella

propensione naturale delle stesse a produrre norme giuridiche proprie in


grado di incidere sensibilmente nel tessuto locale e sociale peculiare di una
data collettivit regionale.
Esistono alcuni strumenti idonei a fronteggiare ed adeguarsi alla
complessit sempre crescente dei vari assetti regionali: ad esempio le
tecniche di valutazione e di analisi di impatto della regolamentazione e
lanalisi tecnico-normativa.
In ogni caso, non si dovrebbe prescindere di considerare il livello e la
capacit di produzione normativa del singolo Consiglio regionale, o
meglio dei singoli consiglieri regionali di volta in volta considerati, al fine
di poter valutare concretamente la reale capacit ed il serio spessore dei
principali attori politici nel produrre delle buone norme regolatrici della
realt in cui essi stessi vivono.
Detta esigenza appare oggi oltremodo avvertita seriamente avendo
riguardo alla recente riforma del titolo V parte II della Costituzione
intervenuta nellanno 2001, in forza della quale le competenze normative
ed amministrative di Stato e Regioni, sono state ridefinite secondo criteri
dinamici anche se di difficile inquadramento (vedasi i principi di
sussidiariet, di leale collaborazione ecc.).

La legge regionale nelle fonti del diritto.


Leffettiva collocazione della legge regionale nellambito del sistema delle
fonti del diritto, ha sempre destato in dottrina non poche difficolt e dubbi
atteso che lart. 117 Costituzione originariamente consentiva alle Regioni
di adottare norme legislative senza per parlare espressamente di funzioni
legislative e cio quelle funzioni demandate esclusivamente alle due
Camere del Parlamento.
Considerato che sia la legge statale che quella regionale sono entrambe
sottoponibili al sindacato della Corte Costituzionale, ci consentirebbe di
ritenere entrambe equiparabili sotto un profilo strutturale.
Fermo restando per che lunico criterio di differenziazione tra le due fonti
normative, rimane principalmente quello della competenza.
Ecco perch taluno ha ritenuto di porre la legge regionale su di un piano
intermedio tra la legge statale ed i regolamenti comunali e provinciali.
Tuttavia bene chiarire che, tenuto conto di decenni di giurisprudenza e
legislazione, altamente improbabile considerare sullo stesso piano la
legislazione statale rispetto a quella regionale.
La giurisprudenza costituzionale tendenzialmente ha prefigurato un

rapporto di sussidiariet tra lordinamento statale e quello regionale.


Lannoso problema della parificazione o meno della legge statale a quella
regionale, sembra affrontato e risolto dal nuovo Titolo V della Costituzione
laddove, allart. 117 c. 1 si afferma la piena parit quanto a titolarit di
funzioni legislative tra Stato e Regioni. La citata norma infatti recita: La
potest legislativa esercitata dalla Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dallOrdinamento comunitari e
dagli obblighi internazionali.
Inoltre, dal tenore del successivo art. 118, sembrano addirittura messi sullo
stesso piano, quali Istituzioni formatrici della Repubblica, i Comuni, le
Province, le Citt Metropolitane, le Regioni e lo Stato.
Ci non toglie che non vi siano dei condizionamenti reciproci tra le fonti
statali e quelle regionali.
Il nuovo testo dellart. 117 c. IV Costituzione, prevede una vera e propria
inversione del tradizionale criterio della residualit laddove recita:Spetta
alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione dello Stato; per cui, il limite
delle materie non pi applicabile, come avveniva nel sistema previgente,
alla potest legislativa regionale, bens a quella statale.
Viene pertanto riconosciuta ed attribuita alla competenza legislativa

regionale una forza espansiva massima destinata ad operare su tutte quelle


materie innominate.
Per modo che lelencazione delle materie di competenza esclusiva dello
Stato, costituisce una deroga al principio generale della competenza
regionale.
Quanto alla competenza concorrente, di regola viene riservata allo Stato la
sola determinazione dei principi fondamentali; di guisa che, qualora lo
Stato omettesse di fissare i principi fondamentali, comunque le Regioni
potrebbero legiferare per prime.
Ma in ogni caso lo Stato non potrebbe legiferare per primo con norme di
principio e di dettaglio su di una materie soggetta a competenza
concorrente.
Per quanto concerne i limiti sottesi alla potest legislativa regionale
primaria si affacciano diverse considerazioni: intanto, avuto riguardo al
dato letterale di cui allart. 117 Costituzione, dovrebbe escludersi la
possibilit di far risorgere limiti quali quello dei principi generali
dellOrdinamento giuridico o quello delle norme fondamentali delle
riforme economiche e sociali.
Del resto lecito anche supporre che la mancata menzione testuale
dellinteresse nazionale abbia fatto venir meno nellordinamento il

presupposto di un generico e generale potere di indirizzo e coordinamento


non pi desumibile dallart. 5 Costituzione, dal quale invece discenderebbe
un coordinamento cooperativo della Repubblica rispetto alle autonomie
locali.
Per quanto invece attiene al potere sostitutivo previsto dallart. 120
Costituzione (la cui formulazione non poco complessa), il cui secondo
comma in particolare recita: Il Governo pu sostituirsi a organi delle
Regioni, delle Citt Metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso
di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per lincolumit e la sicurezza
pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dellunit giuridica o
dellunit economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei Governi locali. La legge definisce le procedure atte a
garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio
di sussidiariet e del principio di leale collaborazione, esso non sarebbe
applicabile alle inadempienze del Legislatore regionale, bens afferirebbe
esclusivamente allattivit amministrativa regionale.
A proposito del problema interpretativo relativo alla legislazione
concorrente pure rinvenibile nella nuova formulazione dellart. 117

Costituzione, non appare sostenibile lidea che la legge regionale potrebbe


fissare dei principi in quelle materie per le quali manchi una legislazione
cornice nazionale.
Occorre ribadire che non si pu configurare necessariamente una
prevalenza tout court della legge statale su quella regionale, ma
opportuno ritenere che in ogni caso quando si tratta di definire principi
fondamentali su determinate materie, essi debbano essere stabiliti
necessariamente da legge statale.
Un rilievo a questo punto pu essere mosso rispetto alla nuova
formulazione

costituzionale

dellart.

117:

ossia,

considerata

la

soppressione del controllo preventivo di costituzionalit in ordine alle


leggi regionali, non sono stati previsti strumenti

chiari ed idonei a

sopperire alle eventuali inadempienze del legislatore regionale rispetto al


mancato adeguamento ai principi fondamentali posti dal legislatore statale.
Occorre anche segnalare la possibilit di una interferenza tra fonti laddove
ad esempio su talune materie di competenza esclusiva statale quali
lordinamento civile, la tutela della concorrenza, possa ugualmente
estrinsecarsi una funzione normativa regionale; in quanto dette materie
possono collidere con altre soggette a legislazione concorrente o primaria
regionale.

In caso di mancato adeguamento della legislazione regionale a quella


statale, pare sia attualmente esperibile quale unico rimedio il controllo in
via incidentale della Corte Costituzionale: oltre tutto detto rimedio spesso
appare inutile con riguardo alla circostanza che la Regione solitamente ha
sei mesi per adeguarsi alla legge statale e spesso un eventuale conflitto fra
Stato e Regione si dipana in via del tutto naturale poich entro il termine di
sei mesi la Regione riesce ad adeguarsi al principio fissato con legge
statale rendendo inutile lesperimento della fase giurisdizionale dinanzi il
Giudice delle leggi.
Anche rispetto alla nuova elaborazione del Titolo V della Costituzione, si
assistito, sia ad opera di talune rappresentanze politiche a livello centrale
che ad opera di rappresentanze delle Regioni, ad atteggiamenti di
arroccamento a posizioni proprie ben distanti da una visione armonica di
un quadro complessivo unitario che tenesse conto delle esigenze ed istanze
promananti dai vari attori politici in campo.
Basti pensare alle istanze e rivendicazioni dei Comuni che spesso
sembrano dimenticare di essere collocati in un ambito territoriale pi
ampio ed unitario.
Esiste la possibilit per la legislazione statale di intervenire nelle materie
di competenza regionale, mediante lo strumento della c.d. clausola di

cedevolezza.
Tenuto conto per dellinserimento della legge regionale nel sistema delle
fonti, occorrerebbe considerare sminuita nel contesto del nuovo Titolo V
della Costituzione, la legittimit della normativa statale cedevole.
Invero, si fa riferimento alla riserva con precipuo riferimento alla
competenza statale: infatti lart. 117 comma II elenca una serie di materie
espressamente demandate alla legislazione statale esclusiva e cio: politica
estera e rapporti internazionale dello Stato; immigrazione; rapporti tra la
Repubblica e le confessioni religiose; difesa e Forze armate; sicurezza
dello Stato, armi, munizioni ed esplosivi; moneta, tutela del risparmio e
mercati finanziari; tutela della concorrenza, sistema valutario; sistema
tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;
organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione
del Parlamento Europeo; ordinamento ed organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali; ordine pubblico e sicurezza, ad
esclusione della polizia amministrativa locale; cittadinanza, stato civile ed
anagrafi; giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa; determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale; norme generali sullistruzione; previdenza

sociale; legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali


di Comuni, Province e Citt Metropolitane; dogane, protezione dei confini
nazionali

profilassi internazionale, pesi, misure e determinazioni del

tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati


dellamministrazione statale, regionale e locale; opere dellingegno; tutela
dellambiente, dellecosistema e dei beni culturali.
Si afferma invece al successivo comma IV che in via residuale spetta alle
Regioni la competenza legislativa non riservata allo Stato; derivando da
ci che il termine riserva sembra afferire essenzialmente alla legislazione
statale e non anche a quella regionale.
Nel nuovo regime delle competenze, in sostanza, risulta aumentato
lambito oggettivo materiale su cui opera la competenza regionale
concorrente.
Da non trascurare in ogni caso il problema dellassenza di un controllo di
costituzionalit in ordine al mancato adeguamento della legislazione
regionale rispetto a quella statale.
Se si ritiene operante il potere sostitutivo previsto dallart. 120 Cost. solo
con riferimento allattivit amministrativa, cosa accadrebbe se fosse la
legge regionale a non adeguarsi a quella statale? Questo aspetto nellottica
del nuovo assetto del Titolo V della Costituzione, costituisce una

problematica importante attesa la trasversalit di talune materie statali e


lincidenza della legislazione regionale in un ambito materiale pi
articolato ed ampio.
Leffettivo posizionamento della legge regionale nel sistema delle fonti,
dipende proprio dalla risoluzione di detto problema: se si ritiene operante
una abrogazione immediata della legge regionale che incida su materie
trasversali, si porrebbe in serio dubbio la sussistenza di una separazione
netta tra i due ordini di fonti, quello statale e quello regionale.
In definitiva per avvalorare il regime della separazione occorre rimarcare
lobbligo dadeguamento e del possibile ricorso statale in caso di inerzia
regionale; continuando del resto a mantenere operante la prassi della
normativa statale cedevole.
Nella stesura del nuovo Titolo V, non mancato un serrato confronto tra
Governo e Regioni in ordine alla competenza concorrente, forse a causa
del numero cospicuo di materie nuove dai confini non molto precisi.
La Conferenza dei Presidenti delle Regioni ha da subito manifestato
lesigenza per le Regioni di poter legiferare nelle materie oggetto di
competenza concorrente.
A questo punto utile ricordare il comma III dellart. 117 Cost. il quale
cos dispone:Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:

rapporti internazionali e con lUnione Europea delle Regioni; commercio


con lestero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva lautonomia
delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della
formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e
sostegno allinnovazione per i settori produttivi; tutela della salute;
alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; protezione civile;
governo del territorio, porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di
navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e
distribuzione

nazionale

dellenergia;

previdenza

complementare

integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della


finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e promozione e organizzazione di attivit culturali; casse di
risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale. Nelle
materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potest
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,
riservata alla legislazione dello Stato.
E ovvio, per,

che le Regioni possano esercitare le loro funzioni

legislative solo mediante un assetto organizzativo proprio adeguato e


supportato da congrue risorse anche di natura finanziaria, altrimenti dette
funzioni appaiono solo astrattamente riconducibili alle stesse.

Pertanto, solo a seguito di un reale trasferimento di risorse economicofinanziarie possibile concretamente ipotizzare una effettiva funzione
legislativa concorrente in capo alle Regioni.
Ed per tali ragioni che auspicabile che i futuri emanandi d.d.l di
attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione, prevedano termini e
modalit precisi per garantire alle Regioni risorse effettive e certe atte a
consentire lesercizio di una attivit legislativa propria senza un
appesantimento di oneri che ne comprometterebbe detta funzione.

I Regolamenti Regionali
A mente dellart. 117 c. VI della Costituzioni, le Regioni esercitano la
potest regolamentare in tutte quelle materie non espressamente
demandate alla potest legislativa esclusiva dello Stato.
In ordine inoltre alle funzioni regolamentari regionali occorre pure
richiamare altre due norme della Carta Costituzionale: anzitutto lart. 123
della Costituzione laddove si prevede che negli Statuti regionali vengono
fissate le disposizioni concernenti la pubblicazione dei regolamenti
regionali; e ancora lart. 121 Cost. che demanda al Presidente della Giunta
Regionale il potere di emanazione dei regolamenti regionali.

Prima della emanazione della Legge Costituzionale n. 1/1999, spettava al


Consiglio regionale il compito di approvare i regolamenti regionali, senza
che la Giunta potesse interferire in detto procedimento.
Lart. 1 L.Cost. n. 1/1999, intervenuta sulla formulazione originaria
dellart. 121 Cost. eliminando il riferimento esclusivo al Consiglio
regionale quale organo unico atto allemanazione dei Regolamenti
regionali, cos consentendo la potest regolamentare anche ad altri Organi
della Regione.
Dal combinato disposto dellart. 117 c. 6 Cost. e 121 Cost. nuova
formulazione, si evince che le Regioni hanno il potere di esercitare la loro
potest regolamentare nelle materie di legislazione concorrente ad esse
riservate ex art. 117 c. 3 Cost, nelle materie residuali di cui allart. 117 c. 4
Cost. e nelle materie previste dallart. 117 c. 2 Cost. di legislazione
esclusiva statale in ordine alle quali lo Stato abbia conferito delega alle
Regioni di esplicitare attivit di formazione secondaria.
In sostanza le Regioni hanno piena potest regolamentare in tutte quelle
materie per le quali pure esercitano potest legislativa, anche se,
ovviamente, lemanazione di una fonte di rango principale, quale pu
essere la legge, ha un impatto diverso e maggiore rispetto alla emanazione
di una norma regolamentare appartenente ad una fonte di rango

secondario.
La scelta se avvalersi o meno di una legge piuttosto che di un regolamento,
il pi delle volte viene demandata alle espresse previsioni contenute nei
singoli Statuti regionali o alle previsioni delle leggi statali di attribuzione
dei compiti legislativi alle Regioni.
Ciascuna Regione adotta con il proprio Statuto procedure di approvazione
dei propri regolamenti diverse luna dallaltra, anche se, generalmente, la
maggior parte degli Statuti demandano ai Consigli regionali la potest
regolamentare delegata dallo Stato nelle materie di competenza esclusiva
statale.
Pertanto, se vero che ad esercitare le funzioni regolamentari possono
essere alternativamente sia il Consiglio che la Giunta (ad eccezione della
Regione Puglia la quale non prevede la potest regolamentare statale
delegata al Consiglio), non possibile riconoscere analoga potest in capo
al Presidente o al singolo Assessore regionale.
Per quanto concerne la potest regolamentare statale delegata alla Regione,
interessante prendere in considerazione proprio lo Statuto della Regione
Calabria il quale allart. 43 c.2 prevede che il Consiglio regionale esercita
la potest regolamentare nella forma dei regolamenti di attuazione e di
integrazione in materia di legislazione esclusiva delegata dallo Stato;

ossia, lo Statuto della Regione Calabria non solo ha previsto la titolarit in


capo alla Regione medesima della detta potest, ma ne ha previsto anche la
forma di esercizio.
Per quanto concerne la procedura di emanazione dei regolamenti, basti
ricordare che gli stessi, in seguito alla emanazione ad opera dei Consigli o
della Giunta, vengono pubblicati nel Bollettino Ufficiale della Regione, di
regola nei modi e termini previsti per la pubblicazione delle leggi
regionali, anche se presentano numerazione distinta e separata.
Generalmente tutti gli Statuti delle Regioni configurano la potest
regolamentare come subordinata a quella normativa primaria ed
individuano nella Giunta lorgano deputato alla loro approvazione; fa
eccezione la Regione Marche laddove prevalentemente il Consiglio
deputato allapprovazione dei regolamenti.
A proposito della tipologia della potest regolamentare, interessante
riferire il contenuto dellart. 44 c. 1 dello Statuto della Regione Puglia a
termini del quale alla Giunta: spetta la potest regolamentare nella forma
dei regolamenti esecutivi, di attuazione, dintegrazione, di guisa che dette
tipologie di regolamento, potrebbero annoverarsi nellambito della
normativa regionale.
Invece, lart. 27 c. 2 dello Statuto della Regione Piemonte dispone che: la

potest regolamentare spetta alla Giunta regionale, secondo i principi e le


modalit dettati dalla legge regionale.
In ordine poi allattuazione del diritto comunitario interessante riportare
quanto dispone lart. 43 c.4 dello Statuto della Regione Calabria laddove
previsto che lattuazione degli atti dellUnione Europea avvenga con legge
o regolamento regionale a seconda delle rispettive competenze, di modo
che viene riconosciuto in capo alla Regione Calabria un potere
regolamentare di recepimento del diritto comunitario assai forte e diretto
quanto meno nelle materie di competenza regionale.
A proposito della procedura di approvazione dei regolamenti regionali,
appare opportuno citare ad esempio quanto dispone lart. 44 c. 2 dello
Statuto della Regione Puglia, in forza del quale viene previsto che i
regolamenti debbano essere sottoposti al parere preventivo obbligatorio,
non vincolante delle Commissioni consiliari permanenti competenti per
materia, che si esprimono entro il termine di trenta giorni, decorso il quale
si intende favorevole. Non solo, in caso di necessit ed urgenza la Giunta
pu adottare il regolamento salvo successiva acquisizione del suddetto
parere.
Per quanto riguarda la Regione Piemonte, invece prevista lobbligatoriet
del preventivo parere consiliare competente prima della adozione di un

regolamento in materia di attuazione e recepimento di atti dellUnione


Europea.
Anche per la Regione Umbria previsto il parere obbligatorio della
commissione consiliare competente per materia prima della emanazione di
qualsivoglia Regolamento.
A proposito della procedura di controllo prevista dalla Regione Calabria,
occorre far riferimento allart. 57 c. 5 lett. C) a mente del quale viene
stabilito che la Consulta statutaria possa esprimere il proprio parere in
ordine alla compatibilit di proposte di legge o di regolamento con lo
Statuto; non solo, al successivo comma 7 del citato art. 57, viene previsto
che il parere negativo della Consulta Statutaria, obbliga il Consiglio a
procedere con motivata decisione adottata a maggioranza assoluta.
Tuttavia va considerato che lart. 35 c. 8 dello Statuto regionale calabrese
stabilisce che le sedute della Giunta non sono pubbliche, salva diversa
decisione della stessa Giunta; inoltre il comma 7 del citato articolo
prevede che le deliberazioni di Giunta sono valide se presente la
maggioranza dei suoi componenti e se sono assunte a maggioranza dei
presenti.
Deriva da ci che, leventuale parere negativo della Consulta statutaria,
potrebbe costringere la Giunta a decidere a maggioranza assoluta e non

relativa; tuttavia, proprio lassenza di pubblicit dei lavori giuntali


potrebbe costituire un ostacolo con riguardo ad esempio a quei regolamenti
per la cui approvazione non sia chiaramente indicata la maggioranza con
cui siano stati approvati.
Per la Regione Liguria invece spetta a ciascun Consigliere e alla Giunta
liniziativa per i Regolamenti e per gli atti amministrativi di competenza
consiliare.
Viene pertanto riconosciuto al singolo Consigliere di dare impulso alla
approvazione di un Regolamento il cui iter in ogni caso prevede tutti i
successivi passaggi procedurali normalmente adottati dalle altre Regioni.
Per la Regione Emilia Romagna invece viene stabilito che i Regolamenti
siano emanati con decreto del Presidente della Giunta Regionale previa
deliberazione della Giunta Regionale su proposta degli assessori
competenti.
Gli Statuti delle Regioni Calabria, Lazio e Marche, ammettono la
sottoposizione a referendum abrogativo totale o parziale non solo delle
leggi ma anche dei regolamenti regionali.
Espressamente lo Statuto della Regione Piemonte esclude il referendum
sul regolamento interno del consiglio regionale, sui regolamenti di
attuazione delle leggi dello Stato; analogamente la Regione Umbria non

ammette referendum circa labrogazione di norme regolamentari di mera


esecuzione di norme legislative, se la proposta non riguarda le relative
norme legislative.
E ci pare conforme al dettato costituzionale dellart. 123 Cost. a mente
del quale lo Statuto deve disciplinare il referendum sulle leggi e sugli atti
amministrativi, non anche sui regolamenti.
E ovvio per che qualora venga abrogata una legge regionale, leffetto
travolgente della stessa investirebbe anche i Regolamenti a quella norma
connessi; non a caso lo Statuto della Regione Emilia Romagna allart. 20
c. 3 prevede che le abrogazioni delle leggi

comportino anche

labrogazione delle norme regolamentari ad esse collegate.


Limiti alla proponibilit del referendum abrogativo per i regolamenti sono
pure previsti dalla Regione Toscana che vieta la sottoponibilit a
referendum abrogativo su Regolamenti aventi carattere di accordi o intese
con altre Regioni o con altre Nazioni.

Fonti del diritto regionale nelle Statuizioni della Corte Costituzionale


La Corte Costituzionale rappresenta, come noto, il Giudice delle leggi,

ossia verifica se una legge o altra fonte normativa sia conforme ai dettati
ed ai principi stabiliti dalla nostra Costituzione.
Qualora un Giudice, nel corso di una causa ravvisi una eventuale
illegittimit costituzionale di una norma che chiamato ad applicare,
sospende quella causa e rimette la questione proprio alla Corte
Costituzionale la quale esamina quella norma in modo da consentire a quel
Giudice rimettente di poterla applicare serenamente se riconosciuta in linea
con i principi costituzionali e disattenderla qualora non lo fosse.
Analogamente, la rimessione di una norma regionale al vaglio della Corte
Costituzionale pu avvenire ad opera del Governo centrale; ecco perch la
maggior parte delle Regioni cercano di evitare di approvare norme di
dubbia costituzionalit proprio per evitare di incorrere in conflitti di
costituzionalit dagli effetti alquanto negativi per le stesse.
La giurisprudenza costituzionale successiva alla entrata in vigore della
legge costituzionale nr. 1/1999, ha definito lo Statuto in termini di fonte a
competenza riservata e specializzata, ovvero una fonte di autonomia che,
seppure costituzionalmente garantita, deve in ogni caso essere in armonia
con i precetti ed i principi tutti ricavabili dalla Costituzione (vedasi Sent.
304/2002; 196/2003; 372/2004).
La prassi statutaria ha attenuato quelle tesi di carattere dottrinale secondo

cui gli Statuti avrebbero espresso una capacit fondativa di un sistema


delle fonti regionali con capacit innovativa e di porre in essere atti aventi
quasi forza di legge.
Occorre per segnalare un atteggiamento centralista del Governo per il
tramite dellAvvocatura di Stato posto in essere in sede di impugnazione di
taluni Statuti rispetto ad una interpretazione angusta e restrittiva delle
capacit espansive legislative racchiuse proprio nello Statuto; non solo,
spesse volte il Governo ha proceduto ad impugnare solo taluni Statuti
rispetto ad atti assolutamente identici ad altri Statuti, probabilmente mosso
da intenti di natura politica pi che giuridica.
E interessante riportare il contenuto della sentenza nr. 2/2004 della Corte
Costituzionale la quale ha statuito che lo Statuto non pu disciplinare la
materia elettorale di guisa che in detta materia la fonte statutaria, bench
possa svolgere un ruolo di fonte normativa affievolita e ridotta, non pu
prefigurare ladozione di un determinato sistema elettorale, n pu
prevedere lindicazione sulla scheda elettorale del Presidente e del V.
Presidente, n pu fissare i limiti di due mandati per il Presidente, n
stabilire forme di incompatibilit affievolite tra Consigliere ed Assessore.
Per quanto invece concerne le Regioni a Statuto speciale, la legge
costituzionale nr. 2/2001 consente loro anche nellambito della materia

elettorale di poter esprimere una potest legislativa e normativa seppure


nei limiti dei principi fissati dalla legge statale cornice.
Da segnalare inoltre, visto che riguarda il ns. statuto Regionale calabrese,
la sentenza nr. 2/2004 della Corte Costituzionale che ha dichiarato
lillegittimit costituzionale dellart. 38 c. 1 lett. E) della delibera statutaria
della Regione Calabria nella parte in cui va a disciplinare il sistema di
elezione ed i casi di ineleggibilit ed incompatibilit del Presidente e degli
altri componenti la Giunta e dellart. 33 c. 7 stesso Statuto nella parte in
cui poneva il divieto di ricoprire la carica di Presidente della Giunta per
pi di due mandati consecutivi.
Con la sentenza nr. 379/2004 viene fissato dalla Alta Corte il principio
secondo cui gli statuti regionali possono ed in un certo senso debbono
imporre una struttura motivazionale agli atti normativi; e ci in forza del
generale principio dellobbligo di motivazione che deve essere messo a
fondamento della maggior parte degli atti amministrativi generali.
Altra interessante sentenza la nr. 372/2004 che riconduce la materia
referendaria allautonomia statutaria delle Regioni laddove statuisce che:
alle Regioni consentito di articolare variamente la propria disciplina
relativa alla tipologia dei referendum previsti in Costituzione, anche
innovando ad essi sotto diversi profili, proprio perch ogni Regione pu

liberamente prescegliere forme, modi e criteri della partecipazione


popolare ai processi di controllo

democratico sugli atti regionali;

aggiunge da ultimo la Corte: non da ritenere irragionevole, in un


periodo di crescente astensionismo elettorale, calibrare il quorum di
partecipazione sulle ultime elezioni del Consiglio regionale, i cui atti
appunto costituiscono oggetto della consultazione elettorale.
In conclusione, si ritenuto porre laccento sulle principali pronunce della
Corte Costituzionale in ordine alle fonti statutarie e non del diritto
regionale, con lintento certamente di non essere esaustivo ma di porgere
spunti interessanti anche per possibili non addetti ai lavori quali possono
essere gli Agenti cui precipuamente rivolto questo lavoro, al fine di
fornire loro elementi essenziali e fondamentali della materia.

CAPITOLO II
Avv. Lucia De Benedetto

La riforma del Titolo V Cost.


La Carta Costituzionale che, come noto, la conclusione di un travagliato
periodo della nostra recente storia, affonda le sue origini nella crisi dello statoliberale ottocentesco e trova la sua estrinsecazione allindomani della seconda guerra
mondiale, rivela la pregnanza di diversi valori, proponendo al legislatore ordinario la
via da seguire nella tutela di essi, segnandone anche la misura del quantum e del
quomodo di essa.
Levoluzione di tali valori ed il modo in cui essi transitano nella Carta
Costituzionale costituiscono il quadro in cui il Legislatore ha dovuto muoversi,
dimostrando, nel tempo, una mutata ed oscillante sensibilit verso essi, legata al
mutare dei tempi e della societ: tale fenomeno ha avuto grande spessore con la
riforma del Titolo V della Costituzione anche in relazione alle sue implicazioni.
I tratti salienti del nostro Stato emergono immediatamente dalla Costituzione
ed evidenziano i caratteri di stato democratico, interventista e decentrato, evocando
diverse esigenze di tutela ed una nuova visione di quel predetto rapporto libertautorit.
LAssemblea Costituente si orientata a promuovere il ns Stato verso il
decentramento amministrativo gi nel dopoguerra e, via via nel tempo, con
ladozione della riforma del Titolo V della Carta Costituzionale il decentramento si
sempre rafforzato lambendo anche altri ambiti.
Ci ha necessariamente comportato uno spostamento delle sfere di autonomia e
di potere verso il livello di governo pi basso che per ha dovuto essere conciliato
e coordinato con necessit di ordine generale di garanzia di valori che hanno ambiti e

impatto territoriale pi vasto e nazionale che hanno dovuto assumere rilevanza a


livello di potere decentrato e collegato a dimensioni territoriali minori.
Allorch il decentramento amministrativo ha comportato la traslazione di
competenze, poteri e aree di intervento dello Stato verso gli Enti Locali quali
organizzazioni pi vicine al singolo cittadino reputate quindi di per s idonee a
meglio soddisfare le esigenze di tutela della societ-, anche la coscienza sociale
mutata virando verso una diversa percezione della propria sicurezza che ha spinto
verso la perdita del carattere precipuamente e squisitamente statuale. Il relativo
monopolio dello Stato ha ceduto ambiti di operativit a favore di una gestione
decentrata per rispondere a necessit materiali sempre pi avvertite ai livelli pi bassi
della societ.
La riforma del Titolo V della Costituzione ha rafforzato i poteri e le aree di
intervento degli Enti Locali ampliando il decentramento amministrativo e che ci ha
determinato una diversa gestione, rilevanza e percezione dei valori.
E innegabile che il rafforzamento del decentramento abbia accelerato la spinta
a promuovere i valori costituzionali, rimuovendo quegli ostacoli che a livello locale
ne impediscono la loro percezione e realizzazione a favore di un maggiore benessere
e qualit della vita, sacrificando per qualche verso la dimensione statuale degli stessi.
Parallelamente anche il momento di azione mirato alla tutela di tali valori si
spostato da una area interventista, verso una di prevenzione e propulsione quasi
educativa, che richiama un intervento politico-amministrativo locale e non pi e non
solo statuale.
Andando con ordine va detto che la riforma del Titolo V della Costituzione

entrata in vigore l8 novembre 2001, dopo un lungo iter normativo: il Senato, con
deliberazione adottata l8 Marzo 2001, ha approvato la Legge Costituzionale n.
3/20011 (riforma Titolo V della Costituzione [artt. 114132 Cost.] disciplina delle
autonomie locali) con una maggioranza inferiore a quella richiesta (maggioranza
qualificata dei due terzi dei membri delle Camere) e per questo tale legge stata
sottoposta a referendum confermativo il 7 ottobre 2001, il quale si concluso con
esito favorevole allapprovazione della legge (il 64% dei votanti si espresso per il
s) che poi entrata in vigore il mese successivo. Si pu affermare che la legge ha
operato una costituzionalizzazione di quel decentramento amministrativo a
Costituzione invariata introdotto in virt della produzione legislativa del Ministro
della Funzione Pubblica On. Bassanini. Grazie alle leggi del 1997 nn. 59 e 127 stato
finalmente introdotto nel nostro ordinamento il principio di sussidiariet (principio di
derivazione comunitaria che ha trovato affermazione grazie al Trattato di Maastricht
il quale ha dato vita alla Unione Europea realizzando la fusione e il superamento
delle Comunit Europee).
L'art. 1 della legge in esame modifica lart. 114 Cost.: la prima novit quella
di riconoscere la distinzione tra Repubblica e Stato, ponendo questultimo sullo
stesso piano, dal punto di vista istituzionale, di Regioni, Province, Citt metropolitane
e Comuni (nel testo previgente si limitava a prevedere la ripartizione dello Stato
Repubblica in Regioni, Province e Comuni).
La riformulazione del 1 comma, inverte il precedente ordine degli enti
territoriali indicati ed evidenzia il rilevante ruolo riconosciuto al Comune inteso quale
1

Legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione in GU n.
248 del 24.10.2001.

ente di base, il pi vicino ai cittadini, chiamato in via primaria a soddisfare i loro


interessi, nel rispetto del principio di sussidiariet. Rilevante la espressa previsione
costituzionale delle Citt metropolitane, introdotte dalla L. 142/90 e ora riconfermate
e regolamentate dal Testo Unico degli Enti Locali (artt. 23 ss. del D.lgs. n. 267 del
2001).
Maggior significato sostanziale ha il 2 comma in quanto sancisce lautonomia
statutaria di tutti gli enti sopra indicati; tale autonomia, infatti, se per le Regioni era
gi costituzionalizzata dallart. 123 Cost., per Comuni, Province ed altri enti locali,
era stabilita soltanto a livello di legislazione ordinaria (art. 6 T.U. Enti Locali). Di
pari rilievo il riconoscimento che gli statuti, i poteri e le funzioni delle autonomie
locali sono assoggettati ai princpi fissati dalla Costituzione: tale affermazione
sembra voler elevare gli statuti locali al rango di fonti primarie, non pi soggetti ai
princpi stabiliti dalle leggi dello Stato, ma solo a quelli costituzionali. Tuttavia, se
tale natura risulta indiscussa riferendoci agli statuti regionali, approvati con legge
regionale ex art. 123 Cost., pi ardua appare la qualificazione in questi termini degli
statuti degli altri enti locali che, a norma del citato art. 6 TUEL, sono adottati con
deliberazione consiliare e soggiacciono ai princpi dello stesso Testo Unico, in quanto
qualificati dalla prevalente dottrina quali fonti sub-primarie. A conferma di ci sta
anche la disposizione del nuovo art. 117 (come modificato dalla legge costituzionale
n. 3/2001), che attribuisce alla potest legislativa esclusiva dello Stato la materia
della legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Citt Metropolitane (comma 2, lettera p); gli statuti locali saranno quindi

chiamati a muoversi nella cornice dettata dalla legge statale. Il 3 comma dellart.
114, infine, istituzionalizza lo status di Roma capitale dItalia, prevedendo che il suo
ordinamento sia disciplinato con legge statale; in tal modo si riconosce la peculiare
posizione ed importanza della citt Capitolina per la Repubblica Italiana.
La nuova formulazione dellart. 114 ha determinato la abrogazione degli artt.
115 e 128 Cost. le cui disposizioni sono state trasposte in quelle sopra richiamate.
Lart. 2 legge costituzionale n. 3/2001, introduce il terzo comma dellart. 116
Cost., prevedendo la possibilit di concedere alle Regioni a statuto ordinario,
attraverso la legge dello Stato, quelle forme e condizioni particolari di autonomia,
proprie delle Regioni a statuto speciale in virt delle previsioni del 1 comma dello
stesso articolo. Tale disposizione si riferisce alle materie espressamente individuate ai
commi 2 e 3 dellart. 117 (ovvero quelle di competenza esclusiva dello Stato e di
competenza concorrente Stato-Regioni) e probabilmente sostanzia unattribuzione di
potest legislativa esclusiva alle Regioni a statuto ordinario che si va ad aggiungere a
quelle individuate dal 4 comma dellart. 117 (parliamo infatti di regionalismo
differenziato).
Intervento significativo della riforma rappresentato dalla nuova formulazione
dellart. 117 Cost., il quale disciplina la distinzione tra potest legislativa dello Stato e
potest legislativa delle Regioni (ordinarie). La nuova formulazione ribalta
completamente limpostazione precedente dove erano indicate tassativamente le
materie nelle quali le Regioni potevano legiferare (in concorrenza con lo Stato)
mentre in tutte le altre vi era potest legislativa esclusiva dello Stato; ora invece sono

elencate tassativamente le materie attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato


(comma 2) e alla legislazione concorrente Stato Regioni (comma 3), mentre si
afferma che spetta alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia
non espressamente riservata in base ai commi precedenti (comma 4).
Abbiamo cos una competenza legislativa regionale residuale che rispecchia la
residualit delle funzioni amministrative regionali disciplinata dallart. 1 della L. n.
59 del 1997 (Bassanini 1) e riconfermata dal D.lgs. 112/98 che ha dato attuazione alla
legge stessa.
Il principio di residualit ci porta a sostenere che, laddove non sia
espressamente indicato altrimenti, una materia deve ritenersi oggetto di potest
legislativa da parte delle regioni; per quanto riguarda la potest regolamentare il 6
comma dispone che lo Stato la mantiene soltanto nelle materie in cui ha potest
legislativa esclusiva, mentre spetta alle Regioni la possibilit di intervenire con
regolamento nelle materie concorrenti ed in quelle esclusivamente riconosciute di
competenza regionale. Nella potest legislativa concorrente troviamo sempre la
norma dello Stato che detta i principi generali e la norma regionale che d attuazione
agli stessi.
Sono attribuite esclusivamente allo Stato tutte quelle funzioni che non possono
trovare disciplina se non a livello statale, in quanto attinenti a rapporti internazionali
(politica estera, diritto dasilo e diritti di cittadini extracomunitari, dogane),
riguardanti diritti fondamentali delle persone (ordinamento civile e penale, norme
processuali, cittadinanza, difesa e ordine pubblico, previdenza sociale, tutela

dellambiente), inerenti lorganizzazione dello Stato (legislazione elettorale,


ordinamento degli enti pubblici nazionali), o infine, perch necessitano di una
regolamentazione a livello unitario su tutto il territorio della Repubblica (moneta,
sistema valutario e tributario, perequazione delle risorse finanziarie).
Rilevante il riconoscimento alle Regioni della possibilit di entrare a diretto
contatto con altri Stati o enti di altri Stati: il 9 comma del nuovo art. 117, prevede
che nellambito delle loro competenze, le Regioni possono concludere accordi con
Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato nel rispetto della procedura
fissata con legge dello Stato. Questa possibilit di porsi direttamente in rapporto con
altri enti stranieri rappresenta un rilevante passo verso una piena autonomia delle
Regioni (anche se la politica internazionale italiana deve pur sempre mantenere una
certa unit di indirizzi).
Di estrema innovazione rispetto alla vecchia formulazione risulta lart. 118,
in tema di funzioni amministrative.
Mentre il testo precedente le attribuiva alle Regioni o allo Stato secondo il cd.
principio del parallelismo, in base al quale tali funzioni erano riconosciute nelle
stesse materie in cui gli stessi avevano lesercizio della potest legislativa, la nuova
disposizione le conferisce di norma ai Comuni, salva lattribuzione a Province,
Regioni o Stato, qualora necessitino di un esercizio unitario ovvero riguardino
interessi che trascendano la realt comunale. In sostanza la norma in esame non fa
altro che recepire a livello costituzionale il principio di sussidiariet, espressamente
richiamato insieme a quelli di differenziazione ed adeguatezza. Questultimo riguarda

la verifica dellidoneit organizzativa dellamministrazione rispetto al corretto


esercizio delle funzioni ad essa attribuite; la differenziazione, invece, ci porta a
considerare le diverse caratteristiche (strutturali, territoriali e anche demografiche)
degli enti cui si vogliano conferire poteri amministrativi al fine di rendere effettivo ed
efficace il decentramento, in modo che le funzioni siano trasferite ad organi in grado
di svolgerle correttamente, senza legittimare poi interventi sostitutivi di enti superiori.
Il 4 comma del nuovo art. 118 applica il principio di sussidiariet anche ai rapporti
tra enti locali e cittadini: sono infatti favorite le iniziative per lo svolgimento di
attivit di interesse generale ( quello che la dottrina chiama principio di sussidiariet
orizzontale).
Venendo allart. 119 Cost. sullautonomia finanziaria notiamo come il
decentramento giuridico strettamente legato a questultima, in quanto risulterebbe
svuotato di ogni rilievo se non fosse accompagnato dalla concessione di adeguati
mezzi economici per la sua attuazione. Prima novit rispetto al testo precedente
laffermazione dellautonomia finanziaria non soltanto per le Regioni, ma anche per i
Comuni, le Province e le Citt Metropolitane. Tale autonomia stata resa pi incisiva
stabilendo prima di tutto che si tratta di autonomia di entrata e di spesa (1 comma) e
riconoscendo la possibilit per gli enti locali di stabilire propri tributi ed entrate (2
comma). E bene ricordare che in precedenza avevamo un sistema in cui detti enti
erano destinatari dei finanziamenti da parte dello Stato: avevamo infatti per le
autonomie locali unautonomia finanziaria indiretta. Al fine di evitare che tra le
Regioni si creino disparit determinate dalla differente ricchezza economica delle

stesse, il 3 comma prevede listituzione con legge dello Stato di un fondo


perequativo a favore delle zone pi svantaggiate. Ci in rispondenza con quanto
stabilito dalla lettera e) del 2 comma dellart. 117, dove disposta la competenza
esclusiva dello Stato sulla materia della perequazione delle risorse finanziarie. Il 5
comma dellart. 119 prevede la possibilit per lo Stato di destinare risorse aggiuntive
ed effettuare interventi speciali a favore di determinati enti locali. Larticolo si chiude
con una regola volta a prevenire gli sprechi e a contenere la spesa delle autonomie
locali: gli enti locali non possono indebitarsi se non per finanziare investimenti. In
ogni caso esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli stessi enti
locali (comma 6): la finalit della norma quella di evitare che il nuovo sistema
finanziario comporti comunque oneri aggiuntivi per il bilancio statale, senza che
peraltro il Governo centrale abbia su tali spese poteri di controllo. Si provveduto
cos a responsabilizzare gli amministratori locali, i quali dovranno gestire
efficientemente le risorse a loro disposizione, senza poter contare su aiuti provenienti
da entit superiori.
Lart. 120 Cost. al primo comma ribadisce quanto gi stabilito nei tre commi
del testo precedente, ovvero il divieto per le Regioni di introdurre dazi nei confronti
delle altre Regioni o comunque adottare misure che in qualsiasi modo ostacolino la
libera circolazione delle persone o delle cose o, ancora, limitare lesercizio del diritto
di lavoro. Il 2 comma affida al Governo un potere di intervento sostitutivo nei
confronti delle Regioni e degli altri enti locali, qualora essi si rendano inadempienti
di fronte alle norme internazionali o comunitarie, oppure in caso di pericolo grave per

lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dellunit


giuridica o dellunit economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Al forte decentramento si affianca cos
la funzione dello Stato volta al mantenimento dellunitariet ed uniformit
dellordinamento (individuiamo qui un potere di intervento dello Stato che si pone
quale competenza trasversale rivolta al recupero di materie non pi esclusivamente
statali). Le norme internazionali e comunitarie devono trovare una uniforme
applicazione su tutto il territorio nazionale, mentre si deve evitare che le diverse
condizioni economiche presenti nelle varie zone del territorio italiano si traducano in
una disparit di trattamento dei cittadini. Tuttavia, al fine di prevenire ogni abuso
degli indicati poteri sostitutivi, lultima parte del comma in esame stabilisce che detti
interventi siano disciplinati dalla legge ed esercitati nel rispetto dei princpi di
sussidiariet e di leale collaborazione (torna a farsi presente quellinteresse nazionale
che caratterizzava il precedente ordinamento delle autonomie locali e che stato
cancellato formalmente dalla legge costituzionale n. 3/2001).
In rispondenza alla maggiore autonomia degli enti territoriali rilevante la
quasi totale scomparsa dei controlli statali sugli enti stessi.
Lart. 9 della legge costituzionale n. 3/2001 ha infatti abrogato lart. 124 Cost.
dove era previsto il Commissario di Governo ovvero lorgano decentrato dello Stato
che aveva il compito di coordinare le funzioni amministrative centrali con quelle
della Regione.
Un simile compito non pi in linea con il nuovo sistema di ripartizione delle

competenze e con la scelta di operare il coordinamento secondo il principio di leale


collaborazione cui improntata lintera attivit della Conferenza permanente Stato
Regioni. Considerando il Commissario di Governo quale figura non pi necessaria, si
provveduto a trasferire le funzioni residuali al Prefetto posto a capo del nuovo
Ufficio Territoriale di Governo (U.T.G. introdotto dal D.Lgs. n. 300/1999). Larticolo
in esame ha disposto anche labrogazione del primo comma dellart. 125 Cost.,
norma base per la legittimazione dei controlli statali sugli atti amministrativi
regionali: prevedeva infatti i controlli di legittimit e autorizzava (ma in via
facoltativa) quelli di merito. E importante sottolineare che il sistema dei controlli era
gi stato profondamente modificato dalla legge n. 127/1997 (Bassanini-bis): questa
aveva di fatto provveduto ad eliminare i controlli di merito e a ridurre quelli di
legittimit solo a pochi atti specificamente e tassativamente indicati. Ma
labrogazione pi importante quella dellart. 130 Cost. che si occupava dei controlli
operati dalla Ragione: la norma prevedeva infatti la presenza del CO.RE.CO., organo
regionale di controllo cui dovevano essere inviati tutti atti degli enti locali minori.
Acceso dibattito quello che si aperto in merito alla permanenza di detto organo e
al suo ruolo nel nuovo assetto ordinamentale dopo labrogazione dellart. 130: molti
sostengono che non pi necessario prevedere la sua presenza, altri ne affermano una
diminuzione di poteri riconoscendo una residua competenza consultiva dellorgano
stesso, altri, infine, ritengono che il venir meno delle previsione costituzionale non
necessariamente debba determinare la scomparsa dellorgano di controllo. Sta di fatto
che in molte Regioni non pi presente tale organo, nemmeno con poteri consultivi,
mentre alcuni atti che in precedenza venivano sottoposti al suo controllo (parliamo di

atti concernenti i bilanci degli enti locali) sono oggi inviati al Prefetto in quanto
questo rappresenta lunico mezzo per determinare un possibile intervento sostitutivo
da parte dello Stato in caso di dissesto.
Lart. 127 Cost. (art. 8 della legge costituzionale n. 3/2001) regolava il
controllo del Governo sulle leggi regionali: detto controllo era esercitato in via
preventiva tramite un visto che il Commissario di Governo doveva apporre su ogni
legge approvata dal Consiglio regionale; il visto poteva essere rifiutato nel caso in cui
il Governo ritenesse che la legge controllata eccedesse la competenza della Regione o
si ponesse in contrasto con gli interessi nazionali o con quelli di altre regioni. In
questultimo caso il Consiglio regionale poteva comunque approvare la legge con
maggioranza assoluta dei suoi componenti; al Governo restava la possibilit di adre
la Corte Costituzionale (per motivi di legittimit, conflitto di competenza), o le
Camere (per motivi di merito, contrasto con gli interessi nazionali), entro 15 giorni
dalla comunicazione della delibera del Consiglio. Tale disposizione stata totalmente
riscritta dalla legge di riforma, in coerenza con la maggiore autonomia riconosciuta
alle Regioni: il Governo pu intervenire solo nel caso che la legge ecceda la
competenza regionale, e non pi quindi per i motivi di merito individuati nel
contrasto con gli interessi nazionali o di altre regioni; il controllo non pi
preventivo, ma successivo (sessanta giorni dalla pubblicazione della legge), di modo
che la legge deliberata dal Consiglio sar immediatamente efficace ed esecutiva,
salvo una sua abrogazione da parte della Corte Costituzionale. Non si dovrebbe pi
parlare di controllo in senso tecnico, poich il Governo si limita a sollevare un

conflitto di competenza dinanzi alla Corte Costituzionale attivando il giudizio di


legittimit costituzionale in via diretta. Nella stessa linea si pone il secondo comma
dellart. 127 Cost. che prevede per la Regione il potere di impugnare direttamente
innanzi alla Corte Costituzionale le leggi statali che invadano la loro sfera di
attribuzioni.
Infine lart. 132 e lart. 133 disciplinano le modalit di creazione di nuove
Regioni, Province e Comuni: la distinzione sta nella natura della legge che dispone la
istituzione del nuovo ente ovvero legge costituzionale per la Regione, legge ordinaria
per la Provincia e legge regionale per il Comune.

Il significato della riforma Titolo V

Come gi detto, gi allalba del dopoguerra lAssemblea Costituente ha operato


una scelta di campo nel definire lo Stato come interventista e decentrato.
Infatti lart. 5 Cost., in una cd dimensione a cascata tra i principi
fondamentali, esordisce con la definizione della Repubblica una e indivisibile, per
poi scendere a livello pi basso, che riconosce le autonomie locali nel senso di
attuare i servizi che dipendono dallo stato adeguando anche principi e metodi della
legislazione statale per tali esigenze di autonomia e decentramento.
La norma costituzionale prevedeva, dunque, gi un modello organizzativo di
distribuzione delle competenze decisionali tra soggetti e organi diversi (sebbene deve
ammettersi che il decentramento non solo burocratico ma organico solo quando
vengono trasferiti competenze e potest decisorie autonome da organi centrali a
organi periferici di uno stesso ente), e, con la riforma costituzionale del Titolo V Cost.
attuata con la Legge costituzionale del 18/10/2001 n.3, oggi esaltata lautonomia
degli enti locali rafforzando le governance territoriali, distinte ma equiparabili sotto il
profilo autonomistico.
La riforma dunque consegna un assetto normativo ed organizzativoamministrativo totalmente diverso rispetto a quanto in precedenza previsto.
L'esaltata potest normativa, conferita alle autonomie locali nellambito del
loro territorio, come fissata dalla riforma costituzionale, ruota intorno ai cd cinque
pilastri ovvero:
1.equiordinazione tra diversi livelli di governo territoriale (art. 114);
2.nuovo riparto di competenza legislativa tra lo stato e le regioni (art. 117);
3.nuovo assetto delle competenze amministrative (art. 118);

4.abolizione del sistema dei controlli (Art. 124-125-130);


5.nuovo sistema di finanza locale (att. 119).
Lart. 114 Cost consacra definitivamente la pari dignit e lequiordinazione tra i
diversi livelli di governo territoriale, sicch viene generalmente considerato come la
disposizione che rivoluziona il tradizionale assetto centralistico nei rapporti tra gli
enti territoriali, al fine di configurare un modello di equiordinazione tra Stato,
Regioni, Province, Citt Metropolitane e Comuni.
La diversit sta nel fatto che oggi la Repubblica non si riparte in Regioni,
Province e Comuni come nel precedente assetto costituzionale ma costituita dagli
enti territoriali precedentemente elencati, secondo un principio di parit, pari dignit,
di separazione delle competenze e di soggezione ai medesimi limiti, consacrando
quindi il principio autonomistico. Tale nuova e diversa concezione impone un
necessario limite e dogma non scavalcabile: limposizione di nuovi protocolli fondati
sulla leale collaborazione e sul rispetto delle reciproche sfere di autonomia normativa
ed organizzativa nellambito dei reciproci rapporti.
Ci non comporta un pericolo per lunit statale n una minaccia di
disgregazione. Ed infatti, proprio la Corte Costituzionale, con sent. 274/03, ha dato
una chiave di lettura di tutta la riforma del principio di equiordinazione e del
principio sostitutivo ovvero del principio di sussidiariet.
La Corte Costituzionale con la citata sent. n. 274/2003 si espressa nei
seguenti termini nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo stato
sia pur sempre riservata, nellordinamento generale della Repubblica, una posizione
peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui allart. 5 della

Costituzione, ma anche della ripetuta evocazione di unistanza unitaria, manifestata


dal richiamo al rispetto della costituzione, nonch dei vincoli derivanti
dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potest legislativa (art. 117 co. 1 Cost.) e dal riconoscimento dellesigenza di
tutelare (attraverso lesercizio del potere sostitutivo) lunit giuridica ed economica
dellordinamento stesso (art. 120 co. 2 Cost.). e tale istanza postula necessariamente
che nel sistema esista un soggetto lo Stato, appunto avente il compito di
assicurarne il pieno soddisfacimento.
Anche nella successiva sent. 43/2004 la Corte, riprendendo i principi gi
esplicati nella precedente pronuncia, ha ribadito che lo Stato deputato in forza
dellunit ed indivisibilit della Repubblica di cui allart. 5 Cost. e che gli interessi
facenti capo allo Stato, che n il responsabile del loro mantenimento, sono quelli di
unit giuridica e unit economica.
Sicch la Consulta elide in radice il pericolo di anarchia istituzionale e di
disgregazione sociale del concetto di unitariet dellordinamento, riconoscendo
sempre allo Stato la responsabilit di garantire il pieno soddisfacimento delle istanze
unitarie previste dalla Costituzione, escludendo che lart. 114 Cost. comporti una
equiparazione totale tra gli enti elencati.
Oggi, nella vigenza degli artt. 114 e 117 Cost., vige un generale principio per il
quale la potest legislativa ripartita tra Stato e Regione nel seguente modo: lo Stato
ha potest esclusiva e tassativa nelle materie di cui allart. 117 co.2 Cost., mentre alle
Regioni la potest legislativa spetta in via residuale in tutte le altre materie non
elencate.

Tra essi enti devono essere adottati nei reciproci rapporti, protocolli fondati sul
principio di leale collaborazione e sul rispetto delle sfere di autonomia organizzativa
e normativa. Il principio di pari dignit e di pari equiordinazione tra gli enti, di cui
allart. 114 Cost., non totalizzante in quanto i vari livelli di governo territoriale
devono comunque espletare i loro poteri nella misura direttamente proporzionale e
con una dimensione che fa riferimento agli interessi territorialmente allocati, di cui si
proclamano enti esponenziali.
Rimane una potest legislativa concorrente tra Stato e Regione per cui la
potest legislativa rimane regionale salvo che la determinazione da parte dello Stato
dei principi fondamentali negli ambiti ivi espressamente elencati dallart. 117 co.3
Cost.; le Regioni poi partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti
normativi comunitari, provvedono alla attuazione ed esecuzione degli accordi sia
internazionali che degli atti dellUnione, nel rispetto della procedura stabilita con
legge dello Stato che disciplina altres le modalit di esercizio del potere sostitutivo in
caso di inadempienza.
E stato altres previsto che la potest regolamentare spetti allo Stato nelle
materie, tassativamente elencate, in cui si applica la potest legislativa esclusiva,
salvo delega regionale; mentre essa spetta alle Regioni in tutte le altre materie.
Tale scelta di campo evidenzia come lordinamento giuridico italiano si sia
ispirato ad un modello di regionalismo compiuto in cui il valere delle fonti normative
equiparato tra Stato e Regione con differenza emergente dalla considerazione delle
materie: allo Stato rimangono gli ambiti in cui per compiti e finalit si ravvisa un
interesse nazionale legato al concetto classico di sovranit ovvero politica estera,

giustizia, ordine pubblico e sicurezza interna, difesa, ecc, mentre alla Regione sono
assegnate le materie sottratte allo Stato; in ambito di legislazione concorrente
invece la Costituzione, nellassetto derivante dalla riforma, intende che sia lo Stato a
stabilire una legislazione cd di principio affidando il resto alla Regione.
Pertanto mentre resta immutato lambito operativo normativo dello Stato,
quello regionale potenzialmente indefinito, stante limpossibilit di ogni previsione
ed elencazione, ed suscettibile di allargamento e/o restringimento. Ci costituisce la
differenza sostanziale rispetto alla precedente portata normativo-precettiva dellart.
117 Cost. ante-riforma, perch se vero che per quanto riguarda la potest
concorrente tra Stato-Regione non vi una grande differenza nello stile di
formulazione rimane strettamente necessaria la lettura della norma con il nuovo
assetto dei rapporti definito dagli artt. 120 e 127 Cost.
E ovvio che tale nuovo assetto abbia comportato una interpretazione adattata
del cd TUEL, anche se tale operazione non ha richiesto grandi sforzi essendo
questultimo emanato gi in un clima di cambiamento e rinnovamento che si
consacrato a livello costituzionale nella predetta riforma.
Scendendo sempre pi nello specifico. L'art. 117 risulta chiaramente quello pi
innovativo sotto due diversi profili: 1)in primo luogo poich detta le linee di base su
cui dovranno articolarsi i futuri rapporti tra Stato, Regioni, Unione Europea e
Comunit Internazionale; 2)in secondo luogo tale articolo contiene una nuova
ripartizione di materie tra Stato e Regioni, elencando -come si gi detto prima- le
materie di potetst legislativa esclusiva dello stato, di potest concorrente statoRegioni e facendo riferimento alla competenza residuale regionale.

Sotto il primo profilo, si pu notare come per la prima volta si faccia


riferimento all'Ordinamento Comunitario ed all'Unione Europea.
Il fenomeno dell'integrazione europea era sconosciuto al Costituente e anche in
seguito in Italia non i era ritenuto di procedere ad una riforma costituzionale ad hoc
che tenesse in considerazione il nuovo ruolo dell'Unione Europea e l'impatto del
diritto comunitario sull'ordinamento interno2.
Di conseguenza dal momento che in tempi recenti la parte oggetto di modifica
della nostra Costituzione stata proprio il Titolo V proprio in questa sede che si
fatto riferimento all'ordinamento comunitario.
Le norme contenute del nuovo Titolo V relativamente ai rapporti della Stato e
delle Regioni con l'ordinamento comunitario e con quello internazionale possono
essere divise in tre gruppi, a seconda che configurino:
-limiti all'esercizio della funzione legislativa dello Stato e delle Regioni (art. 117 co.
I);
-materie di competenza legislativa, statale e regionale (art. 117 co. 2 e 3);
-disposizioni specifiche e puntuali, dedicate alla partecipazione delle regioni alla
formazione e all'attuazione del diritto comunitario e del loro <<potere estero>>;
Sicch il 1 co. Dell'art. 1173 prevede la subordinazione della potest legislativa di
Stato e Regioni oltre che alla Costituzione, anche ai vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. L'intento del legislatore
costituzionale dunque di sancire la prevalenza della normativa internazionale e
2

Va detto tuttavia che nel progetto della Terza Bicamerale era stata prevista l'introduzione di un Titolo VI dedicato ai
rapporti dell'Italia con l'Unione Europea.
Art. 117 co. 1: La potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali

comunitaria sulla legislazione ordinaria statale e regionale, dal momento che


l'ordinamento italiano ha accolto tali fonti internazionali ed europee come
sovraordinate. Riferendoci ai limti derivanti dalla normativa comunitaria, dve edirsi
che essi hanno effettivamente operato anche prima della legge di riforma, trovando la
loro base giuridica nell'articolo 11 della Costituzione, ma si trattava comunque di una
forzatura interpretativa del citato articolo4.
Se la lacuna costituzionale era inizialmente accettabile, dato che la
Costituzione ha visto la luce in un momento storico in cui le relazioni internazionali
non erano particolarmente intense e l'integrazione europea era soltanto un obiettivo
da raggiungere, oggi appare di primaria importanza riconoscere a livello
costituzionale il dovuto pesi del contesto internazionale e dell'Unione Europea.
L'articolo 117 ha dunque risposto a questa esigenza con una formula che non lascia
adito ad equivoci e che sottopone la potest legislativa statale e regionale ai vincoli
derivanti dai Trattati e dalla legislazione comunitaria.
Circa invece l'accennata ripartizione delle materie in ambito di potest
legislativa, occorre fare riferimento a quanto era originariamente previsto e quanto
stato innovato.
Infatti il vecchio articolo 117, nella sua versione originaria,
prevedeva che la Regione emana per le seguenti materie norme
4

L'art. 11 stabilisce al secondo comma che: LItalia consente, in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di
sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni
internazionali rivolte a tale scopo. Bisogna sottolineare che questo articolo stato concepito in sede di Assemblea costituente
con preciso riferimento alla partecipazione dellItalia alle Nazioni Unite, dal momento che soltanto lONU allepoca costituiva un
punto di riferimento tra le organizzazioni internazionali ed il processo di costruzione europea era ben lungi dallessere avviato. In
particolare, le limitazioni di sovranit a cui fa riferimento lart. 11sonoriferibili alla nozione classica di sovranit di uno Stato nei
suoi rapporti internazionali con gli altri Stati (lo Stato colui che superiorem non recognoscens). Questo articolo della
Costituzione dunque statoforzato dal legislatore in modo da poter estendere la loro porta giuridica a fenomeni nuovi come il
processo di integrazione comunitaria. Si tratta in questo caso di un esempio lampante di <<costituzione materiale venutasi a
formare al di l di quello che prevede la costituzione formale cos come letteralmente espressa.

legislative nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato,
sempre ch le norme stesse non siano in contrasto con linteresse
nazionale e con quello di altre Regioni; seguiva poi lelenco delle
materie. La competenza legislativa residuale in tutte le materie non esplicitamente
elencate apparteneva dunque allo Stato.
La nuova formulazione rovescia radicalmente il sistema precedente,
procedendo ad una enumerazione tassativa delle specifiche e ben definite materie in
cui lo Stato ha una potest legislativa esclusiva, nonch delle materie in cui previsto
un potere normativo concorrente tra Stato e Regioni, stabilendo infine che spetta alle
Regioni la potest legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, 4 comma). Alla luce delle esigenze
proprie delle Regioni, la legge costituzionale n. 3 del 2001 ha esplicitamente
individuato le materie di loro competenza legislativa esclusiva (la legge regionale
viene cos sottratta per alcune materie alla condizione di atto di integrazione, se non
di attuazione, della legge statale, cui nella passata esperienza stata spesso relegata)
e, in secondo luogo, attribuisce alle stesse Regioni la possibilit di attivare la propria
competenza legislativa esclusiva in alcune materie essenziali, quali sicurezza, sanit,
scuola (evitando cos lerrore di una disciplina legislativa statale generalizzata
incapace di tener conto delle peculiari situazioni contingenti a livello locale in settori
particolarmente importanti e delicati). Viene infine mantenuta una competenza
residuale in capo alle Regioni, quale norma di base tale da non lasciare lacune
nell'ordinamento e da valorizzare il ruolo cardine delle Regioni stesse. La nuova
ripartizione delle materie comporta un mutamento di prospettiva di notevole

importanza. Appare quindi fuori luogo una lettura minimalista della disposizione, che
striderebbe oltremodo con lo spirito della riforma, intesa ad una revisione profonda
degli schemi tramandati. Tale mutata prospettiva deve necessariamente puntare a
previsioni e predisposizioni di quegli efficaci strumenti di collaborazione e protocolli
tra i diversi livelli come si sopra gi affermato.
Andando al 5 comma dellart. 117, (che ricalca in parte il progetto messo a
punto dalla Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (c.d.
Commissione DAlema5), esso stabilisce che Le Regioni e le Province autonome
di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni
dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono allattuazione e
allesecuzione degli accordi internazionali e degli atti dellUnione europea, nel
rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina la
modalit di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La nuova
disposizione crea un vero e proprio obbligo per lo Stato di prevedere forme di
partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari, tanto diretta che
indiretta. Inoltre, tale previsione deve essere letta congiuntamente al 2 e 3 co.
5

La prima Bicamerale, istituita nellaprile del 1983 ed estintasi nel un anno e mezzo dopo, si
concentrata soprattutto sulla riforma dei Comuni e delle Province, senza trattare la questione delle
autonomie. In effetti, lordinamento regionale disciplinato dalla Carta costituzionale stato considerato
come un connotato irreversibile del nostro Stato,certo da perfezionare, non da stravolgere
(S.BARTOLE, M. CAMMELLI, T. MARTINES, Dal regionalismo garantista al regionalismo cooperativo:un
percorso accidentato,inAA.VV. Una riforma per le autonomie, Milano,1986, 45ss.). La
SecondaBicamerale (CommissioneDe Mita-Iotti), istituita nel 1992,non stata in grado di esaurire il
proprio mandato a causa dellanticipato scioglimento delle Camere nel1994. Degno di menzione rimane
comunque il Rapporto preliminare sulla forma diStato, del socialista Labriola, volto ad instaurare in
Italia uno Stato regionaleo regionalizzato, per tanti versi simile ad uno Stato federale. Tale
documento preannuncia molte delle proposte di riforma della Terza Bicamerale, a partire dalla
rivendicazione del principio della competenza residuale delle Regioni, in quanto contrapposta alla
competenza puntuale degli organi statali,nonch una forte autonomia finanziaria ed un ruolo di
maggior rilievo del Presidente della Giunta regionale. La Terza Bicamerale (Commissione per le riforme
costituzionali,istituita con legge cost. n.1del 1997) stata istituita grazie allaccordo raggiunto tra il Polo
e la maggioranza di Centro-Sinistra. Al pari delle altre Bicamerali, i suoi lavori sono stati interrotti nel
1998, dopo lapprovazione da parte della Camera del testo sottopostole dalla Commissione, a causa dei
contrasti interni tra le forze politiche al potere.

dellart. 117, per cui allo Stato spetta potest legislativa esclusiva riguardo ai
rapporti dello Stato con lUnione europea mentre alle Regioni spetta la potest
concorrente riguardo ai rapporti con lUnione europea delle Regioni. Nel
disciplinare i propri rapporti con lUnione europea e nel dettare i principi relativi ai
rapporti delle Regioni con le istituzioni comunitarie, il Parlamento deve rispettare il
principio contenuto nel 1 comma dellart. 117, ovvero il rispetto dei vincoli derivanti
dallordinamento comunitario e internazionale. La partecipazione alla fase ascendente
presenta dunque alcune peculiari connotazioni. Infatti, non si tratta per la Regioni do
sostituirsi o affiancarsi allo stato nel processo di formazione dell'atto comunitario,
come entit distinte dallo stato, bens di assumere un ruolo attivo nella fase di
formazione insieme agli altri organi centrali statali (autorit ministeriali competenti).
Nel concreto la partecipazione regionale alla cd fase ascendente di formulazione
della normativa comunitaria rappresenta uno dei punti di pi difficile attuazione della
riforma costituzionale. Tale conclusione deriva dalla considerazione che in primo
luogo le Regioni non godono di posizioni comuni, in secondo luogo perch il
rappresentante nazionale dovr adoperarsi per l'individuazione di un interesse
comunitario, al di l dell'interesse dei singoli Stati membri e delle loro Regioni, in
tutte quelle materie in cui le decisioni devono assumersi a maggioranza qualificata,
infine perch le Regioni qualora insoddisfatte dai risultati ottenuti potranno
sviluppare contrasti che non possono in alcun modo riflettersi sulla validit dell'atto
deciso a Bruxelles e sulla necessit di recepirlo ed eseguirlo.
Ecco perch in una logica di collaborazione e di attuazione di protocolli e
intese tra i vari livelli di governo sar importante il lavoro preparatorio all'interno

delle relazioni Stato-Regioni che risulta pi efficiente ed agile e caratterizzato da un


maggior coordinamento istituzionale.
Per quanto riguarda la cd fase discendente ovvero di partecipazione alla
attuazione ed esecuzione degli atti della Comunit Europea, il nuovo testo
dell'articolo 117 riforma profondamente il riparto di competenze tra Stato e Regioni.
Queste ultime poste in un piano di parit con lo Stato, sono chiamate a dare
immediata ed autonoma attuazione alle direttive comunitarie nelle materie di loro
competenze esclusiva e, previa indicazione dei principi fondamentali nella legge
comunitaria (o in altra legge), nelle materie deferite alla competenza legislativa
concorrente di Stato e Regioni.
C' da dire che i Trattati non specificano quale ente debba
dare attuazione alla normativa (se Stato o regioni) attribuendo
rilevanza alla disciplina interna di ciascun Paese in punto di
competenze. Per cui al di fuori delle specifiche prese di posizione
(rare) della normativa comunitaria, i problemi di competenza
vanno risolti internamente, evidenziando quindi che il diritto
comunitario, in generale, non si pone in contrasto con la
partecipazione Regionale alla attuazione degli atti comunitari.
La vera barriera costituita dall'atteggiamento statuale cha
ha sempre cercato di ritagliare la propria competenza in tale
ambito da riservare quindi allo Stato.
Ci non risulta collimare con lo spirito della riforma sebbene

questa non sopprime del tutto il ruolo dello stato che, essendo
l'unico responsabile nei confronti dell'ordinamento comunitario, ha
anche previsto il potere sostitutivo dello Stato per scongiurare il
rischio di inadempimento degli obblighi comunitari in caso di
inerzia delle regioni.
Il potere sostitutivo dello Stato, che si attiva in caso di
mancata attuazione degli obblighi comunitari da parte delle
Regioni, stato espressamente contemplato dal 117 co V e dall'art.
120 come riformato. Lo Stato, in quanto unico responsabile nei
confronti dell'ordinamento comunitario, si riserva poteri repressivi
e sostitutivi: repressivi nel senso che pu impugnare di fronte alla
Corte costituzionale le leggi in contrasto con il diritto comunitario 6
(cd ipotesi di ricorso successivo); sostitutivi nel senso che di fronte
all'inerzia regionale pu intervenire nelle materie regionali con
proprie norme, di legge o di regolamento, il cui effetto verr meno
in caso di successiva attuazione da parte regionale. Spetta allo
Stato prevedere con legge le modalit di esercizio del potere
sostitutivo in caso di inadempienza del Legislatore Regionale. Con
riferimento alle funzioni amministrative, va ricordato che nelle
materie (statali e regionali) su cui incide il diritto comunitario, esse
6

Crr Art. 127 Cost: l Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della
Regione, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale
entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto
avente forza di legge dello Stato o di unaltra Regione leda la sua sfera di competenza, pu
promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale entro sessanta
giorni dalla pubblicazione della legge o dellatto avente valore di legge

sono conferite e Province e Comuni, con la conseguenza che il


potere sostitutivo dello Stato verr esercitato nei confronti di
questi soggetti, scavalcando eventualmente le Regioni.
Il pericolo di abuso di tali poteri e la portata ampia e generale
della normativa comunitaria hanno condotto il Legislatore ad
emanare la Legge La Loggia di attuazione del Titolo V, intervenuta
propria ad integrare le lacunose indicazioni costituzionali 7; detta
legge,

con

il

duplice

obbiettivo

di

avviare

il

processo

di

adeguamento dell'ordinamento dei pubblici poteri alle norme


costituzionali rietenute immediatamente operative e di provvedere
all'emanazione di disposizioni di legge previste o anche solo
suggerite dalla riforma come presupposto indispensabile per la sua
attuazione, apporta, sotto il profilo dei rapporti Stato-RegioniUnione Europea importanti previsioni.
In primo luogo individua i vincoli derivanti alle potest
legislative statali e regionali, specificando la norma di cui all'art.
117 affermando che la potest statale e regionale vincolata al
rispetto degli obblighi internazionali derivanti da norma del diritto
internazionale generalmente riconosciute di cui all'art. 10 della
Costituzione, da accordi di reciproca limitazione della sovranit di
a cui all'art. 11 della costituzione, dall'ordinamento comunitario e
7

Il ddl La Loggia -dal nome del Ministro proponente-, intitolato <<Adeguamento dell'Ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3>> definitivamente varato dal consiglio dei Ministri il 14 giugno 2002
stato convertito in legge il 5.6.2003 (L. 131/2003).

dai trattai internazionali8.


Sotto il profilo delle partecipazione all'elaborazione della
normativa comunitaria (cd fase ascendente), l'esigenza di dare
seguito al maggiore ruolo delle regioni anche in vista di una
semplificazione

accelerazione

del

recepimento

del

diritto

comunitario stesso, la genericit della norma costituzionale stata


attuata con la previsione per la quale le regioni partecipano nei
processi decisionali comunitari demandando la concreta attuazione
di tale normativa ad un <<Accordo generale di cooperazione>> da
stipularsi in sede di Conferenza Stato-Regioni. Inoltre le Regioni
partecipano

ed

esercitano

veri

propri

poteri

decisionali

concorrendo direttamente alla formazione degli atti comunitari


europei partecipando alle attivit delle istituzioni europee 9. Il
principale strumento innovativo d partecipazione regionale diretta
la partecipazione al consiglio dei ministri della Comunit
Europea, a patto che i membri regionali delle delegazioni italiane
siano dotati di rango ministeriale richiesto dal Trattato 10. La legge
8

Letteralmente: Costituiscono vicoli alla potest legislativa dello Stato e delle Regioni, ai sensi dellart.
117, primo comma, della Costituzione, quelli derivanti dalle norme di diritto comunitario
generalmente riconosciute, di cui allart.10della costituzione, da accordi di reciproca limitazione di
sovranit, di cui allart. 11della Costituzione, dallordinamento comunitario e dai trattati
internazionali.

Si pensi, ad esempio, all'art.10dellalegge 86/1989, relativo alla sessione comunitaria della Conferenza
Stato-Regioni, alle previsioni relative agli Uffici di collegamento delle Regioni presso le istituzioni
europee (art. 58, 4 commadellaleggedel6 febbraio1996,n. 52) e a quelle sull'integrazione con esperti e
funzionari regionali della Rappresentanza permanente presso l'Unione europea (art. 13, 9 comma della
legge del24 aprile1998,n. 128), nonch alle pre visioni che vincolano il Governo a trasmettere al
Parlamento e alle Regioni i progetti di atti comunitari perch essi possano formulare le proprie
osservazioni (art. 1bis della legge 86/1989, come modificato dall'art.6 della legge del29dicembre
del2000, n.422 e dall'art.6 della legge del1 marzo 2002,n. 39).
10

Talerango ministeriale potrebbe darsi per assodato per una sorta di presunzione legale (altrimenti il

La Loggia prevede che condizione di partecipazione al Consiglio


dei membri regionali che venga garantita l'unitariet della
posizione italiana da parte del Capo della delegazione designato
dal governo. In ultimo sono previsti altri strumenti che riguardano
la partecipazione a gruppi di lavoro, comitati del Consiglio e della
Commissione europea nonch la possibilit di rivorrere alla Corte
di giustizia servendosi della procedura speciale che il Trattao
riserva agli Stati membri.
In ultimo circa la politica estera e le relazioni internazionali di
cui ai commi 5 e 9 dell'art. 117, la legge La Loggia non sembra
aver chiarito quegli aspetti contraddittori di cui al dettato
costituzionale.
Il

potere

regionale

di

provvedere

alla

attuazione

all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione


europea nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge
dello Stato appare essere, in buona sostanza, l'enunciazione di
una previsione costituzionale di <<apertura>> verso un effettivo
potere

regionale,

poi

di

fatto

contenuto

nella

norma

di

<<chiusura>> per la quale lo Stato ancora una volta a definirne


i limiti, rispetto a tale norma programmatica la legge non appare
dare chiarezza ma anzi sembra aver compresso gli spazi di
dettato della legge perderebbe di senso) oppure potrebbe essere attribuito ai membri regionali in sede
di Accordo di Cooperazione in seno alla ConferenzaStato-Regioni.

autonomia regionale.
Infatti l'articolo 6 co 1 legge la Loggia prevede: Le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria competenza
legislativa, provvedono direttamente allattuazione e allesecuzione degli accordi
internazionali ratificati, dandone preventiva comunicazione al Ministero degli affari
esteri e della Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento per gli affari
regionali, i quali, nei successivi trenta giorni dal relativo ricevimento, possono
formulare criteri e osservazioni. In caso di inadempienza, ferma restando la
responsabilit delle Regioni verso lo Stato, si applicano le disposizioni di cui
allarticolo 8, commi 1, 4 e 5, in quanto compatibili.
Il precetto costituzionale per il quale le Regioni possono
<<concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni
ad altro Stato>> appare attuato dalla Legge La Loggia ai co. 2 e
3 dell'art. 6 laddove previsto che le Regioni possono concludere
accordi con altri Stati o enti esteri.
Tali disposizioni attuano il superamento di quelle posizioni che
negavano in maniera assoluta il treaty-making power alle Regioni
al fine di non scalfire l'unit ed indissolubilit della Repubblica di
cui al citato articolo 5 Cost.
Ne deriva che i trattati eventualmente stipulati dalle Regioni
finiscono con il vincolare il legislatore statale restringendone al
competenza. Il concreto potere estero delle Regioni subordinato

ovviamente al grado di autonomia di cui le stesse sono in grado di


disporre, poich determinate non solo sar il dato normativo che
ne viene fuori ma anche la prassi nei rapporti Stato-Regioni.

Sussidiariet.
1. La sussidiariet verticale.
Lampiezza dei poteri di cui saranno investiti i vari livelli di governo
territoriale, a seguito della citata riforma del Titolo V della parte II della Costituzione,
sar direttamente proporzionata e dimensionata in relazione agli interessi allocati
territorialmente di cui essi proclamano di essere enti esponenziali.
La competenza amministrativa generale, riconosciuta ai Comuni dal novellato
art. 118 Cost., in base al principio di sussidiariet oggi costituzionalizzato e garantito
da successivi interventi del legislatore ordinario, costituisce, insieme agli altri
principi contenuti nel nuovo art. 117 Cost., un elemento che sorregge il riequilibrio
degli enti territoriali.
Va, inoltre, sottolineato che la riforma non ha toccato n il principio di tipicit
degli enti territoriali, i quali sono soltanto quelli contemplati dalla Costituzione; n
quello della uniforme disciplina di province e comuni, bench la legislazione
ordinaria, come si vedr in seguito, prevede formule organizzative (municipi,
circoscrizioni, unioni di comuni, ecc.) intese a garantire lefficienza della

amministrazione degli enti locali pur nelle differenze delle diverse realt locali.
Il principio di sussidiariet un criterio di ripartizione delle funzioni politiche
ed amministrative fra enti rappresentativi di diversi livelli territoriali di gestione della
cosa pubblica (enti locali, stati, associazioni di stati) nonch tra enti e iniziativa
privata, individuale ed associata.
In particolare, si parla di sussidiariet verticale per significare il carattere
sussidiario dellazione degli enti centrali rispetto alle articolazioni periferiche pi
vicine ai cittadini, nel senso che i primi devono intervenire solo laddove si riveli non
sufficiente ed adeguata lazione dei secondi.
Il principio di sussidiariet (verticale nei rapporti tra Comunit e Stati) di
derivazione comunitaria, stato enunciato per la prima volta in modo compiuto nel
Trattato CE (Trattato Istitutivo della Comunit Europea), il cui art. 5 par. 2 (introdotto
dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992) sancisce che nei settori che non sono
di sua esclusiva competenza, la Comunit interviene, secondo il principio di
sussidiariet, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazione prevista non
possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a
motivo delle dimensioni o degli effetti dellazione in questione, essere realizzati e
meglio conseguiti a livello comunitario. Dal tenore della norma si ricava un
indubbio

interesse

anche

per

linterpretazione

del

principio

introdotto

nell'ordinamento interno dalla legge Bassanini n. 59/1997 e ora presente nellart. 118
Cost. a seguito delle modifica costituzionale di cui alla legge cost. 3/01.
La legittimit dellattribuzione delle funzioni amministrative alle autorit
centrali o comunque sovraordinate rispetto a quelle pi vicine al cittadino dipende da

due condizioni: la prima che gli obiettivi dellazione amministrativa si dimostrino


meglio conseguibili dallautorit superiore (prova dellefficacia comparata); la
seconda che gli obiettivi siano di dimensione tale da poter essere conseguiti pi
efficacemente dallautorit superiore (prova delle dimensioni).
Il Trattato UE (Trattato sullUnione europea), aggiunge al ruolo sussidiario delle
istituzioni comunitarie lobbligo in capo allUnione di rispettare lidentit
nazionale dei suoi stati membri (art.6).
Il principio di sussidiariet stato quindi collocato fra i principi fondamentali
del Trattato che adotta la Costituzione per lEuropa (cd. Costituzione europea).
In questo contesto, il principio di sussidiariet assume la valenza di criterio guida in
materia di: 1)delimitazione delle attribuzioni dellUnione Europea e di esercizio delle
competenze; 2)azione delle istituzioni europee.
Il principio di sussidiariet enunciato altres dalla Carta europea delle
autonomie locali, siglata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 che sancisce lo stesso
principio di sussidiariet sia pure in una versione meno estesa, ratificata in Italia con
la legge 30 dicembre 1989 n. 439. Lart. 4 della Carta richiede che lesercizio delle
potest pubbliche sia affidato, in linea di massima, alle autorit pi vicine ai cittadini
e, dunque, da questi pi controllabili.
Nellordinamento italiano, invece, la prima configurazione - sia pure solo
implicita del detto principio di sussidiariet data dallemanazione della legge 9
marzo 1989, n. 86 (legge La Pergola), la quale, nel riconoscere alle regioni notevoli
competenze in materia ambientale, riserva allo Stato il potere di intervento nella sola
ipotesi in cui ci sia richiesto dallinteresse nazionale.

Il principio di sussidiariet, prima sconosciuto nellordinamento italiano, ha


trovato una prima affermazione con le leggi cd. Bassanini che considerano la
sussidiariet come parametro per il riparto di competenze amministrative tra Stato ed
autonomie territoriali (imprimendo una forte spinta nel senso del c.d. federalismo
amministrativo), per poi essere elevata al rango di principio costituzionale, grazie
allintervenuta modifica del Titolo V della Parte II della Cost. (artt. 114-133), operata
con la legge costituzionale del 18 ottobre 2001 n. 3.
Ed invero, le leggi Bassanini hanno preparato la strada al nuovo Titolo V che
non solo ha confermato il principio di sussidiariet sul piano amministrativo, ma lo
ha esteso al versante normativo operando una riforma complessiva di matrice
federalista o fortemente decentrata dei rapporti tra Stato e periferia.
Lart. 4 comma 3 della legge n. 59/1997 (la prima legge Bassanini), fornisce,
per ci che concerne la sussidiariet verticale nel rapporto tra Stato ed enti territoriali,
una definizione sintetica del principio: nei confronti delle regioni e degli enti locali,
lo Stato come lUnione europea nei rapporti con gli stati membri, alla luce del
Trattato di Maastricht - deve trattenere a s soltanto quelle funzioni che, per loro
natura, non possono essere attribuite agli enti minori, in quanto incompatibili con le
dimensioni degli stessi; le altre funzioni devo essere attribuite allautorit
territorialmente pi vicina ai cittadini interessati.
Ovviamente tale articolo va oggi rivisto sotto la lente dei nuovi artt. 114 e
118 Cost., laddove lordine di elencazione degli enti costituzionali stato invertito
partendo dallanello pi vicino ai cittadini ovvero il comune, fino ad arrivare allo
stato e operando gli opportuni adattamenti per il riconoscimento delle funzioni

amministrative direttamente in capo ai comuni.


A seguito delle riforme Bassanini la sussidiariet aveva trovato
riconoscimento nella legge 265/1999, la quale ha espressamente introdotto il
principio nella legislazione sugli Enti locali, novellando lart. 2 comma 5 della legge
142/1990. Quest'ultimo, adesso, afferma che i comuni e le province sono titolari di
funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello stato e della regione,
secondo il principio di sussidiariet. Si enuncia inoltre la sussidiariet orizzontale
dellazione degli enti locali, che deve cedere il passo ove possibile alliniziativa
privata.
Le enunciazioni di cui alla L. 265/1999 sono poi confluite nel testo unico in
materia di autonomie locali (TUEL) emanato con il d. lgs. 267/2000.
Alla stregua del principio di sussidiariet la generalit delle competenze e delle
funzioni attribuita, in ordine gerarchico inverso, ai comuni e quindi, al fine di
garantire un esercizio unitario ad un livello superiore, alle province e agli altri enti
locali sovra-comunali, poi alle regioni e infine allo stato (art. 118 Cost., 1 comma).
Questo, da ultimo, cede allUnione Europea, in sede di legislazione comunitaria, le
sole funzioni che non possono che essere svolte in ambito continentale.
In altre parole, per essere pi precisi, il meccanismo verticale funziona nel
modo seguente: al comune spettano tutte le funzioni amministrative con lesclusione
di quelle che esso non pu svolgere a causa delle proprie ristrette dimensioni (sia
come entit che come istituzione), ovvero perch esulano dallinteresse locale.
Queste funzioni devono essere attribuite alla provincia o, ratione materiae, alla citt
metropolitana o alla comunit montana, se presenti, con lesclusione di quelle che

non possono essere adeguatamente svolte in ambito provinciale. Queste devono


essere riservate alle regioni e possono essere svolte dallo Stato, soltanto se esulino
anche dallambito territoriale e di interesse regionale, oppure dalle effettive
possibilit gestionali delle amministrazioni regionali.
A sua volta, sul piano verticale, lazione pubblica anche periferica deve essere
solo supplente rispetto alle insufficienze ed alle inefficienze dellazione degli
individui e delle formazioni sociali.
Lart. 118 Cost. rappresenta la chiave di volta nella configurazione del nuovo
sistema amministrativo in quanto attribuisce al comune, cio allente pi vicino alla
collettivit, in base al principio di sussidiariet verticale, la generale titolarit delle
funzioni amministrative, ponendo fine al parallelismo tra funzione legislativa e
funzione amministrativa.
Il nuovo assetto costituzionale del sistema amministrativo, ed in particolare la
costituzionalizzazione del principio di sussidiariet nellallocazione delle funzioni
amministrative, si colloca dunque sulla scia della riforma operata con le c.d. leggi
Bassanini, che avevano riallocato le funzioni fra gli enti territoriali sulla base dei
principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza delineati nella legge 59/97.
Questi tre principi, infatti, sono oggi richiamati dal legislatore nel novellato art. 118
Cost.
Il principio di sussidiariet postula, come si gi detto, che la generalit dei
compiti e delle funzioni cedute dallo stato conferita agli enti pi vicini ai cittadini,
cio ai comuni e solo in seconda battuta agli altri enti locali di dimensione sovracomunale, se lesercizio di essi non sia compatibile con le ridotte dimensioni e

possibilit operative dellente.


Per il principio di differenziazione, nellallocazione delle funzioni da conferire
il legislatore delegato tiene conto anche delle diverse caratteristiche (strutturali,
organizzative, territoriali, demografiche, associative) degli enti riceventi.
Il principio di adeguatezza vuole poi che lamministrazione che riceve il
conferimento di funzioni e compiti in base al primo principio sia idonea, sotto il
profilo dell'organizzazione, a garantirne lesercizio al limite in forma associata con
altri enti.
Tuttavia, va precisato che, in applicazione dei suddetti principi, la regola
espressa dal nuovo art. 118 Cost. pu sempre essere ribaltata qualora per la migliore
allocazione delle funzioni sia preferibile un livello di governo superiore: in tale
ipotesi, il comune vedr ridursi gli ambiti di competenza con la devoluzione delle
funzioni amministrative ai livelli pi alti.
Anche con riferimento alla tipologia delle funzioni, lart. 118 co. 2 Cost. si
riallaccia alla legislazione ordinaria, in particolare allart. 3 del d. lgs. 18 agosto
2000, n. 267, distinguendo tra funzioni proprie e funzioni conferite.
Le prime identificano lente locale nella sua qualit di ente esponenziale della
comunit stanziata, in un determinato periodo, sul territorio: sono quelle funzioni
amministrative non espressamente attribuite ad altri soggetti istituzionali dalla legge
statale o regionale, che riguardano lamministrazione ed utilizzazione del territorio, i
servizi sociali e la politica economica dellente.
Le seconde sono le funzioni conferite con leggi statali e regionali.
Esse possono essere conferite con legge statale se riguardano uno degli ambiti

di legislazione esclusiva dello stato individuati dallart. 117, comma 2. Possono


essere, altres, conferite con legge regionale quando sono relative alle materie di
potest legislativa regionale concorrente (art. 117, comma 3) o a quelle materie
residuali di potest legislativa esclusiva (art. 117, comma 4).
In merito alle funzioni attribuite agli enti locali la legge 59/1997 concede la
maggiore autonomia possibile in forma di conferimento esteso di funzioni da parte
dello stato a regioni ed enti locali, attuato con legge ordinaria e a Costituzione
vigente. Il meccanismo della cessione di poteri statuali verso le periferie molteplice:
pu infatti trattarsi di trasferimento, cio definitiva dismissione di competenze da
parte dello stato; pu tradursi in deleghe, quindi in cessioni a tempo indeterminato
ma, almeno teoricamente, revocabili di esercizio di poteri dello stato; pu, infine,
consistere nellattribuzione ex novo di funzioni e compiti nascenti dal ridisegno delle
strutture amministrative.

2. La sussidiariet orizzontale.
Lart. 118 Cost. si occupa della sussidiariet orizzontale, secondo il quale

Stato, Regioni, Citt Metropolitane, Province e Comuni favoriscono lautonoma


iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiariet. possibile anche rinvenire un
richiamo indiretto al principio di sussidiariet orizzontale nellart 2 Cost., il quale
afferma la centralit degli individui e delle formazioni sociali spontanee, ovvero
quelle non create n imposte dallo Stato.
Per capire la distinzione tra le due forme di sussidiariet (verticale e

orizzontale) necessario porre a confronto due commi dellart. 118 Cost.


Nel secondo comma, le funzioni amministrative sono ripartite in senso
discendente laddove si precisa che i Comuni, le Province e le Citt metropolitane
sono titolari di funzioni amministrative proprie alle quali vanno aggiunte quelle che
possono essere conferite dallo Stato e dalle Regioni, con apposite leggi (sussidiariet
verticale). Nel quarto comma, invece, sia lo Stato che gli altri enti territoriali sono
invitati a favorire lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo
svolgimento di attivit di interesse generale (sussidiariet orizzontale).
Ne consegue un doppio corollario: gli enti territoriali devono agire di
preferenza tramite il coinvolgimento nellazione amministrativa dei singoli interessati
e dei gruppi sociali; e inoltre possono intervenire solo laddove liniziativa privata
economica e sociale non sia capace di raggiungere gli obiettivi prefissati ovvero li
raggiunga a prezzo di diseconomie e inefficienze.
Dai due tipi di sussidiariet scaturiscono diverse conseguenze pratiche. Quella
verticale conduce allaffermazione di un modello decentrato di amministrazione
pubblica, sotto un profilo amministrativo, e allallargamento degli istituti di
democrazia diretta sotto un profilo politico-costituzionale.
La sussidiariet orizzontale, invece, porta alla liberalizzazione delle attivit
private,

al

ritiro

deregolamentazione

dello

stato

dalleconomia,

amministrativa,

sub

specie

alle
di

privatizzazioni
delegificazione

alla
e

di

semplificazione.
Entrambi i principi di sussidiariet possono essere considerati come un unico
disegno piramidale di competenze che parte dagli individui per giungere, attraverso le

formazioni giuridiche private e pubbliche intermedie, fino allo Stato.


In una logica di sussidiariet orizzontale si collocano sia il depotenziamento
dei meccanismi autorizzatori per lo svolgimento di iniziative economiche e la relativa
sostituzione con meccanismi basati sulla denuncia privata di inizio attivit ai sensi
dellart. 19 della legge 241/1990, come potenziato da ultimo dal d.l. 35/2005,
convertito in legge 80/05; sia la disciplina in tema di snellimento e delegificazione
dei procedimenti amministrativi. Infatti, lart. 20 ter della legge 59/97, introdotto
dallart. 2 della legge di semplificazione n. 246/2005, contempla, nel novero delle
linee guida da seguire ai fini della semplificazione e della delegificazione dei
procedimenti amministrativi, il principio della soppressione dei procedimenti che
comportino costi pi elevati dei benefici, anche attraverso la sostituzione dellattivit
amministrativa diretta con forme di autoregolamentazione da parte degli interessati
Il principio di sussidiariet orizzontale di cui allart 118, comma 4, Cost. stato
definito, in sede consultiva, dal Consiglio di Stato, quale criterio propulsivo in
coerenza al quale deve svilupparsi, nellambito della societ civile, il rapporto tra
pubblico e privato anche nella realizzazione delle finalit di carattere collettivo.
Ci trova riscontro in una visione secondo cui lo Stato e ogni altra autorit
pubblica proteggono e realizzano lo sviluppo della societ civile partendo dal basso,
dal rispetto e dalla valorizzazione delle energie individuali, dal modo in cui coloro
che ne fanno parte liberamente interpretano i bisogni collettivi emergenti dal sociale e
si impegnano direttamente per la realizzazione di quelle che sono avvertite come
utilit collettive, come esigenze proprie della comunit di cui fanno parte. Sotto il
profilo economico, ci si traduce nel senso che appare meno necessario impiegare

risorse pubbliche l dove operano, o sono in grado di operare, i privati, mediante il


ricorso a forme di autofinanziamento e/o incremento delle risorse che provengono
dallapporto disinteressato dei singoli.
NB: Si allegano articoli citati.

Cap III
Lautonomia statutaria delle Regioni
AVV. ALFIO PISANI

La forma di governo delle regioni.


Il modello di forma di governo delle regioni delineato dalla Costituzione e
confermato nei nuovi statuti delle regioni ordinarie finora approvati, si
compone di tre pilastri fondamentali.
Il primo elemento consiste nellelezione diretta e a suffragio universale del
Presidente della Regione, contestuale a quella del Consiglio. Il rafforzamento
della sua posizione, derivante dalla forte legittimazione politica perseguito
con una serie di funzioni (rappresentanza della regione; promulgazione delle
leggi ed emanazione dei regolamenti regionali; direzione delle funzioni
amministrative delegate dallo Stato alle Regioni; art. 121, co. 4, Cost.); la pi
importante rappresentata dalla funzione di direzione e responsabilit della
politica della giunta. Questo ultimo compito si concretizza nel potere di
nominare e revocare i componenti della Giunta stessa (art. 122, co. Ult., Cost.):
secondo linterpretazione della Corte costituzionale, esclusa, quindi, la
possibilit per il Consiglio di votare sfiducie individuali nei confronti degli
assessori, dal momento che nella figura del Presidente confluiscono la
responsabilit collegiale della Giunta e la responsabilit individuale dei singoli
assessori.
Il secondo pilastro rappresentato dal principio simul stabunt, simul cadent,
elemento di garanzia del Presidente eletto nei confronti del consiglio e nei

confronti della stessa giunta. In base a tale principio, nei casi in cui il Presidente
sia

sfiduciato,

rimosso,

dimesso

volontariamente

seguito

di

un

impedimento permanente o morte dello stesso, non si procede ad una nuova


elezione del Presidente in seno allorgano legislativo, ma vi sono le contestuali
dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio (art. 126, co. Ult., Cost.).
Il terzo criterio consiste nella possibilit per il consiglio di costringere alle
dimissioni il Presidente con una mozione di sfiducia. La mozione, sottoscritta da
almeno un quinto dei consiglieri, approvata per appello nominale a
maggioranza assoluta dei componenti e non pu essere messa in discussione
prima dei tre giorni dalla data di presentazione (art. 126, co. 2, Cost.).

Gli statuti regionali nellordinamento costituzionale italiano.


Lordinamento italiano ha vissuto una delle pi rilevanti stagioni di revisione
costituzionale della storia repubblicana nel triennio 1999-2001. Tale fase
culminata, come noto, nella promulgazione della l. cost 22.11.1999, n.1 e l.
18.10.2001, n.3, le quali hanno profondamente inciso sulla fisionomia del
regionalismo italiano.
Con riferimento allautonomia statutaria delle regioni italiane, le disposizioni
costituzionali fondamentali per i fini che qui rilevano, sono da individuarsi negli
artt 114 e 123 cost.
Lart 114 cost. secondo comma, pone un enunciato costitutivo di principio: i

comuni, le province, le citt metropolitane e le regioni sono enti autonomi con


propri statuti.

Le regioni, come del resto ribadito recentemente dalla giurisprudenza


costituzionale, non sono quindi enti titolari di una frazione di sovranit: esse
pertanto sinnestano in un improbabile processo di ripartizione di sovranit.
Gli

enti

menzionati

continuano

invece

godere

di

attribuzioni

autonomistiche, ossia di esercizio di poteri di normazione, amministrazione,


autorganizzazione, nellosservanza dei limiti costituzionali.
Considerazioni non dissimili possono essere svolte sul piano dei contenuti degli
statuti e della loro collocazione gerarchica nellordine delle fonti.
In tale prospettiva, utile rammentare che lart 123 cost. in sostanza non
innova alla previgente disciplina dei contenuti positivi dello statuto: le regioni,
disciplinano nello statuto la forma di governo, i principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento. Puramente confermativa della precedente
disciplina, linciso che individua nellesercizio del diritto diniziativa e del
referendum

su

leggi

provvedimenti

amministrativi

della

regione,

pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali, gli ulteriori contenuti


necessari degli statuti.
Con specifico riferimento alle norme di organizzazione e di funzionamento, la
non dirompente innovativit della disciplina di revisione costituzionale
suffragata da due ragioni.
La prima letterale: la formulazione previgente recava soltanto un generico

riferimento a norme relative allorganizzazione interna della Regione; la


nuova dizione normativa sembra articolare in senso specificativo il genus delle
norme di organizzazione, individuandone i prevedibili ambiti nella forma di
governo ed ancor nellorganizzazione e funzionamento.

La seconda ragione consiste nel fatto che, anche sotto il vigore della
precedente

disciplina,

non

vera

dubbio

che

le

norme

generali

sullorganizzazione delle regioni dovessero ricomprendere da una parte i


rapporti tra gli organi regionali (quindi la forma di governo) e dallaltra i precetti
in materia di organizzazione amministrativa interna e di composizione degli
uffici.
In particolare come rileva autorevole dottrina la precedente dizione normativa
non

aveva

impedito

che

nello

spazio

costituzionale

della

disciplina

dellorganizzazione fossero ricondotte le regole sulla forma di governo: la


riforma costituzionale conferma tale orientamento interpretativo esplicitando
da una parte tale aspetto dellautonomia statutaria, ampliando dallaltro
lambito delle scelte regionali al novero dei modelli di governo offerti dalle
scienze comparatistiche.
Con riferimento allorganizzazione ed al funzionamento, la disciplina di
revisione ha altres inciso nel senso di restringere lambito della competenza
statutaria. Se infatti il generico riferimento all organizzazione interna di cui
alla previgente disciplina legittimava le regioni a disciplinare in sede statutaria
organi ed uffici tanto in punto di principio quanto in punto di dettaglio, la

nuova formulazione circoscrive la competenza statutaria alla mera disciplina di


principio dellorganizzazione e del funzionamento, abilitando al contempo la
legge regionale a dettarne la disciplina di dettaglio.
In ordine allinquadramento degli statuti regionali nel contesto della gerarchia
delle fonti italiana, deve riconoscersi che non sembra che la legge di revisione
costituzionale sia stata foriera di novit tali da consentire la qualificazione in

via interpretativa degli statuti in vere e proprie costituzioni locali.


Come gi si accennava e salvo quanto si dir a proposito del procedimento
formativo degli statuti, il dato formale del rango non costituzionale degli statuti
costituisce un indice che rivela la riconfermata prospettiva di soggezione delle
regioni alla supremazia dello stato: la partecipazione, soltanto eventuale dei
consigli regionali al procedimento di revisione costituzionale, del resto,
circoscritta allesercizio delliniziativa referendaria. Pu dirsi quindi che il potere
di revisione costituzionale resta anche a seguito della riforma, saldamente
attratto alle camere parlamentari.
La costituzionalizzazione degli statuti, si afferma, elemento di garanzia tipico
dei processi federali per aggregazione. Entit sovrane preesistenti stipulano, su
basi paritetiche, laccordo istitutivo della federazione, mutuamente accettando
il sacrificio implicato dalla coesione giuridica, economica e politica trasfusa
nellunione federale.
Lordinamento italiano costituisce il caso paradigmatico in cui lespansione
federale del processo di decentramento non pu, a meno di una nuova

assemblea costituente, poggiare su basi di aggregazione, stante il limite


invalicabile di cui allart. 5 cost.
Di conseguenza, si torna a precisare che lattuale disciplina costituzionale,
considerata nella sua complessit sistematica, non consente di superare il dato
formale della supremazia delle fonti costituzionali rispetto agli statuti di
autonomia regionale.
Sul piano squisitamente formale, la novit pi significativa gi introdotta dalla
l.cost. del 1999, risiede nella mutazione della veste formale dello statuto

regionale: la volont normativa che promana dagli statuti non pi


formalmente imputata al parlamento, bens ai consigli regionali.
Sintende dire che gli statuti non assumono pi veste formale di legge ordinaria
dello stato, bens di legge regionale rinforzata, derogando rispetto al
procedimento ordinario di formazione delle leggi regionali.
Laggravamento procedimentale (sintende, rispetto al tipo ordinario di legge
regionale) assegna allo statuto un quid pluris di forza formale passiva, tale da
distinguerla rispetto allordinaria legge regionale. Tuttavia, il potenziamento del
grado di resistenza passiva non pu operare rispetto alla costituzione, n
rispetto alle leggi ordinarie statali.
Tale potenziamento opera nei confronti dellordinamento delle leggi regionali
ordinarie: ci implica che il legislatore costituzionale ha inteso abbozzare una
sorta di gerarchia particolare delle fonti regionale, il cui vertice, lo statuto, resta
pur sempre in relazione di separazione/competenza rispetto alle fonti

statali.
Non sembra che lelevazione gerarchica degli statuti verso la costituzione,
mediante leliminazione di ogni interferenza statale, possa giustificare, come
pure si detto, la qualificazione degli statuti come fonti paracostituzionali.
In seconda analisi, gli statuti regionali, anche a seguito della riforma
costituzionale, non trascendono la funzione di organizzazione, perch non
sestendono alla determinazione delle materie di competenza legislativa delle
regioni.
La riforma costituzionale italiana, infatti, contrariamente ad alcuni segni emersi
dal dibattito connaturato ai lavori preparatori, non ha accolto il principio

dispositivo di matrice spagnola, espungendo dagli statuti la disciplina delle


competenze e di obiettivi programmatici dellazione pubblica locale: al
contrario, in linea di continuit rispetto allordinamento regionale previgente,
gli statuti disciplinano esclusivamente la materia organizzativa.
La seconda ragione di limite risiede nellesigenza logica di rendere compatibile
lambito della potest statutaria con la generale competenza legislativa
accordata alle regioni dallart. 117 cost: le uniche competenze legislative
enumerate sono quelle dello stato, non quelle delle regioni, alle quali compete
competenza generale.
Anche in questo caso viene in rilievo la necessit di una identica, omogenea,
generale, competenza legislativa regionale, al cospetto della portata ridotta
della potest legislativa dello stato.

Il Procedimento formativo e di revisione degli statuti regionali italiani


Come si avuto modo di precisare, la materia del procedimento formativo degli
statuti regionali stata significativamente incisa dalla riforma costituzionale
del Titolo V.
Le modifiche introdotte in Italia, daltra parte, trascendono il mero contenuto
normativo di disposizioni sul procedimento ed acquistano una marcata valenza
politica e teorica.
Al fine di apprezzare con pienezza la portata della riforma in punto di sequenza
formativa degli statuti, occorre rammentare brevemente il regime previgente.
Lart. 123, co.2, recante la formulazione anteriore alla L. cost. del 1999
( integrata nel 2001), disponeva che latto statutario fosse deliberato dal
Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti e che questo,

perfetto nei contenuti, fosse sottoposto allapprovazione parlamentare ed


acquisisse, di conseguenza, veste formale di legge ordinaria.
Il riparto dei poteri compartecipi nel procedimento, luno, deliberativo, del
consiglio laltro, di approvazione, del Parlamento, aveva suscitato linteresse
della dottrina, specie con riferimento alla problematica dellimputazione
sostanziale e formale dello statuto, considerato che indubbiamente il contenuto
dello statuto fosse il risultato della dialettica e dellindirizzo politico espresso
dal Consiglio regionale, ma che , altrettanto indubbiamente, il predetto statuto
fosse trasfuso formalmente in una legge di approvazione.

Non estranea a parte della dottrina era lidea che lo statuto, mediante
lapprovazione con legge, non si limitasse ad assolvere ad una generica
funzione di controllo estrinseco dellatto ( meramente condizionante lefficacia
dellatto) bens esercitasse la pi ampia potest di integrazione del contenuto e
di

apposizione

del

sugello

di

giuridicit

formale,

conseguente

alla

promulgazione della legge di approvazione.


La conseguenza della tesi riportata era che il Parlamento non fosse affatto
vincolato alle ancipite possibilit di approvazione/rigetto dello statuto, ma
potesse operare modifiche al testo dello statuto.
In dottrina si affermava che la legge dello Stato non fosse meramente formale,
bens formale/sostanziale, idonea, come tale, ad innovare al diritto oggettivo.
Nel tempo, lorientamento opposto divenuto

prevalente: lapprovazione

latto perfezionativo della fase decisionale del procedimento ed implica la


spendita di una potest di accettazione del contenuto dellatto: dunque latto di
approvazione incide sulle fattispecie statutaria quale co-elemento esterno

condizionante lefficacia di questo, non gi la struttura precettiva. Lo statuto


veniva qualificato quindi come una fonte atipica regionale.
Non sono mancate, infine anche tesi eclettiche, tra cui quelle che hanno
ravvisato nello statuto un atto non legislativo regionale risultato di una sorta di
sub procedimento, destinato a sbloccare nel procedimento formativo generale,
al pari della legge di approvazione.
Il Legislatore costituzionale della riforma ha indubbiamente tenuto in

considerazione le incertezze teoriche suscitate dal previgente regime sulla


qualificazione dellatto.
A seguito della legge costituzionale del 1999, infatti, il procedimento formativo
risulta ordinato in una sequenza bifasica.
Lo statuto approvato e modificato dal consiglio regionale con legge approvata
dalla

maggioranza

assoluta

dei

suoi

componenti,

con

due

successive

deliberazioni adottate ad intervallo non minore di due mesi.


Lo statuto sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua
pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della regione o
un quinto dei componenti il Consiglio. Si ha cura altres di precisare che per la
legge regionale di approvazione non richiesta lapposizione del visto da parte
del commissario del Governo.
La soppressione del visto, del resto, in linea con il disegno riformatore, nella
misura in cui, in linea di principio, Stato e Regioni dovrebbero occupare una
posizione equiordinaria rispetto alla Costituzione.
La sostanza la soppressione del visto orientata nella direzione di una nuova
distribuzione orizzontale della sovranit. Condivisa tra Stato e Regioni.

Non v dubbio che la struttura del procedimento illustrato non costituisca una
novit

nellambito

dellordinamento

costituzionale:

infatti

la

disciplina

procedimentale del nuovo art. 123 analoga ( salvo una variante relativa al
quorum costitutivo per lindizione referendaria su iniziativa popolare e
laggravamento procedimentale della maggioranza assoluta anche in prima

deliberazione) a quella contemplata dall art. 138 Cost. in materia di leggi


costituzionali e di revisione.
Il Procedimento di approvazione o modifica dello statuto presenta un
aggravamento addirittura maggiore di quello previsto per il procedimento di
revisione:

con

ogni

probabilit,

la

necessit

di

un

quid

di

consenso

rappresentativo pu trovare giustificazione nel superiore grado di stabilit che


la Costituzione intende imprimere agli Statuti, non nella mera volont di porre
lo Statuto nel vertice della gerarchia delle fonti regionali, conseguenza che
sarebbe stata gi implicita in un aggravamento parziale.
La scelta di mutuare il regime dallart.138 Cost. sembrerebbe perseguire lo
scopo di enfatizzare la venatura fortemente autonomista della riforma in
commento.
Nel merito della scelta di espungere dal procedimento ogni compartecipazione
anche solo formale di promanazione

statale, salutata dal plauso pressoch

unanime della dottrina, si dovrebbe anzi tutto leggere lintento di coordinarne


la portata con la pregiudiziale volont di non estendere lambito delle
competenze statutarie al di fuori della mera materia dellorganizzazione. Infatti
non c stata ragione di conservare forme di controllo in capo allo Stato, anche
non implicanti lapprovazione con legge, se preliminarmente non si accorda agli

statuti quella ricchezza di contenuti possibili in altre esperienze.


In altri termini, non essendo stato nulla innovato sul piano dei contenuti, ben

si potuto restituire il procedimento nella sua integralit agli organi delle


regioni.
E da subito appena il caso di ricordare che la legge costituzionale, se
nellimputare lo statuto alle regioni risolve i dubbi precedentemente illustrati,
sotto diversi aspetti ne crea di nuovi.
Anzi tutto, esaminando nel dettaglio la disciplina

che governa la sequenza

procedimentale, si apprende che, ai sensi dellart. 123, co. 3, alinea 2, il


Governo pu sollevare la questione di costituzionalit sugli Statuti dinanzi la
Corte Costituzionale entro il termine decadenziale di trenta giorni dalla loro
pubblicazione. Di seguito, si dispone che il referendum pu essere richiesto
entro tre mesi dalla pubblicazione dello Statuto.
Si detto che la soppressione dellapprovazione statale risolve il problema
dellimputazione degli statuti alle regioni, i quali li elevano al rango di vertice
dellordinamento regionale mediante veste formale di legge.
Tuttavia, per quanto costituisca dato inequivocabile dellordinamento italiano il
fatto che lunit dei tipi formali di fonte sia stata progressivamente dissolta in
una congerie di fonti reciprocamente atipiche che condividono ormai soltanto il
nomen iuris di fonte, come autorevolmente si sostenuto, sembra che le
varianti procedimentali ex art.. 123 Cost. siano tali da debordare il tipo di legge
regionale che si imporrebbe secondo una interpretazione letterale della
Costituzione.
Infatti, le deroghe al procedimento ordinario di formazione della legge

regionale non costituiscono un semplice aggravamento ( assimilabile al plenum


ex art. 72 Cost. co. 4, rispetto al procedimento abbreviato di formazione delle
leggi ordinarie).
La

formazione

degli

statuti

contempla

elementi

di

rinforzamento

rappresentativo ( duplice delibera, consultazione popolare), tali da lasciar


immaginare che tale atto di autonomia sia diverso dalle leggi regionali
ordinarie.
Parte

della

dottrina

ha

espresso

il

convincimento

secondo

cui

la

sovraordinazione dello statuto regionale rispetto alle leggi regionali non


conseguirebbe esclusivamente alla maggiore articolazione del procedimento
formativo, ma anche dalla centralit che tale atto occupa nellambito della
formazione della volont politica regionale.
Il sistema delle fonti regionali rifletterebbe, in altri termini, le modalit
dintegrazione del sistema politico: in particolare, non vi sarebbe dubbio in
ordine al fatto che le forze ( sia di maggioranza che di minoranza) politiche
dovrebbero precostituire una base di convergenza ideologica sulle eventuali
modifiche da apportare al sistema di governo regionale. In seconda analisi,
opportuno rilevare che alla sovraordinazione dello statuto rispetto alle leggi
regionali consegue lillegittimit delle disposizioni da queste ultime contenute
che si pongono in contrasto con una o pi disposizioni dello statuto.
In questo senso, la riforma costituzionale sembra aver recepito gli orientamenti
teorici consolidatisi sotto il vigore della disciplina previgente.

A dire il vero anche sotto legida del regime previgente, non si dubitava della
passibilit del sindacato costituzionale delle disposizioni legislative violative di
norme statutarie: a tale conclusione si addiveniva, muovendo dalla premessa
teorica secondo cui lo statuto si atteggiasse a fonte interposta tra costituzione
e legislazione regionale ordinaria, attuativa ed integrante dunque il parametro
costituzionale costituito dallart. 123 Cost.
Quanto ai limiti dellautonomia statutaria delle regioni italiane, la disamina non
pu che muovere da una rapida cognizione del sistema dei limiti anteriore alla
riforma dellart. 123 Cost.
Lordine di limiti era costituito dalla soggezione dellautonomia statutaria
allarmonia con la Costituzione e, in secondo luogo, allespansiva armonia con
le leggi della Repubblica.
Va

subito

precisato

che

la

novit

introdotta

dalla

riforma

consta

nelleliminazione del limite dellarmonia con le leggi della Repubblica, categoria


che, sotto legida del precedente ordinamento regionale, aveva legittimato
uninterpretazione assai lata ( compressiva delle autonomie), resa possibile
dallindeterminatezza delle categorie.
In sintesi, pu essere ricordato che, secondo la miglior dottrina, il limite
dellarmonia con le leggi ordinarie non poteva che acquistare rilevanza sul
piano della disciplina dellorganizzazione interna delle Regioni.
Si diceva infatti che il limite importava la doverosa conformit statutaria alla
prescrizioni ed agli indirizzi posti dalle leggi-cornice.

Pi in particolare, la ricostruzione pi accreditata del predetto limite non


postula lindiscriminata soggezione degli statuti a tutte le leggi ordinarie dello

Stato, ma soltanto a quelle che il titolo V della Costituzione abilita ad


intervenire sulla potest delle regioni. Secondo lindirizzo prevalente, a tale
riguardo le norme costituzionali rilevanti avrebbero potuto essere identificate
nellart. 119 ( che rimette alla legislazione statale il potere di definire
lautonomia finanziaria delle Regioni), nellart. 122 ( che rimette allassemblea
parlamentare il potere di disciplinare le elezioni dei consigli regionali) e nellart.
130 ( in punto di controllo sugli atti degli enti locali).
Il principio dellarmonia alle leggi ordinarie era stato, al contempo, oggetto di
interpretazione in segno assai pi estensivo, sino a che la giurisprudenza
costituzionale era addirittura giunta a risultato di leggere nel limite predetto la
necessitata sottomissione degli statuti regionali ai principi che governano
lorganizzazione amministrativa.
Inoltre la dottrina, aderendo al predetto indirizzo della giurisprudenza
costituzionale, aveva precisato che le leggi dello stato di cui allex art. 123
Cost. non dovevano essere semplicemente ricercate nellangusto ambito delle
disposizioni costituzionali del Titolo V, ma presso ogni precetto costituzionale
che attribuisse al legislatore ordinario il potere di interferire su materie rimesse
alla competenza statutaria: in questo senso, il limite dellarmonia doveva
ricomprendere, ad esempio, le leggi cornice sullordinamento amministrativo
degli uffici., nonch sui referendum regionali, volti, ad

esempio, alla modificazione di circoscrizioni o denominazioni comunali, nonch


istitutivi di nuovi comuni.
Nella prospettiva della ridefinizione dellautonomia statutaria, una volta
accordato alle Regioni il potere statutario di disciplinare forme di governo,

principi di organizzazione e di azione ( funzionamento), ben si intende che gli


statuti sono divenuti inconiugabili con le leggi della Repubblica che, alla luce
dei

principi

di

riordino

dellorganizzazione

amministrativa,

governano

lamministrazione centrale dello stato.


Del tutto ragionevole appare quindi la scelta di coordinare le competenze
statutarie in commento mediante labrogazione del limite dellarmonia con le
leggi della Repubblica.
In seconda analisi, va rilevato che sussiste il limite dellarmonia con la
Costituzione.
Il tentativo di assegnare alla categoria dellarmonia una portata semantica e
giuridica credibile deve confrontarsi con lambiguit rilevata anche nel passato,
della

locuzione

impiegata

dal

legislatore

costituzionale,

soprattutto

nellimpossibilit di ricondurre questultima generale rispetto alla Costituzione,


connaturato ad ogni fonte dellordinamento italiano, anche statuale, e che
certo principio immanente ad ogni costituzione rigida.
Altra parte della dottrina ha assunto posizione diametralmente opposta,
asserendo lauspicabile eliminazione della categoria dellarmonia del dettato
positivo della disciplina costituzionale.

In particolare, la soppressione del suddetto limite sarebbe stata auspicabile in


sede di revisione costituzionale, in considerazione del fatto che la sua
eccessiva latitudine potrebbe portare ad una irragionevole compressione
dellautonomia statutaria.

Cap. IV
Avv. Alessandra Rovito
AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI
RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE: ART. 119 COST.
1)GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO.
La riforma delineata dalla L. cost. 3/2001, che ha modificato integralmente il titolo V
della nostra Costituzione e in modo particolare laspetto finanziario delle regioni e degli
altri enti locali, ha trovato attuazione con la L. n.42 del 5 maggio 2009, con la quale il
Governo ha avuto mandato ad adottare i vari decreti legislativi per favorire la piena
attuazione dellart. 119 cost., e quindi garantire lautonomia finanziaria degli enti locali,
nonch per regolare i rapporti finanziari tra Stato e regioni o altri enti locali.
Viene, quindi, stabilito il principio secondo cui le Regioni a statuto ordinario debbano
disporre di tributi e compartecipazioni al gettito dei tributi erariali cos da esercitare tutte
le funzioni che la Costituzione riserva alla competenza residuale e concorrente delle
stesse, con possibilit di gestire in completa autonomia il reperimento delle entrate e
lopportunit di modificarle con legge propria in coordinamento con la legge statale e nel
rispetto dei limiti da essa imposti.
Anche prima della riforma, attuata con L. Cost. n.3/2001, si parlava di autonomia
finanziaria delle Regioni, tuttavia, se vero che lart. 119 della Costituzione riconosceva
tale autonomia alle Regioni, vero anche che la limitava prescrivendo che essa si
dovesse coordinare con la finanza dello Stato e degli altri enti locali (Province e

Comuni). Pertanto, non si poteva parlare di vera e propria autonomia fiscale. La nuova
formulazione dellart. 119 cost., invece, riconosce tale autonomia finanziaria non solo
alle Regioni ma anche ai Comuni, alle Province e Citt metropolitane. Il nuovo testo
dellart. 119 cost. stabilisce, infatti, che I Comuni, le Province, le Citt metropolitane e
le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le
Citt metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano
tributi ed entrate proprie, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di
coordinamento della finanza pubblica

e del sistema tributario. Dispongono di

compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.


Il dettato costituzionale prevede, quindi, che le Regioni e gli altri enti locali si reggano
con finanze proprie e dispongano di unassoluta autonomia di entrate e di spese, il che
comporta la capacit dei suddetti enti di imporre, in modo del tutto autonomo, tributi
propri con conseguente autonoma riscossione degli stessi, prevedendo soltanto una sorta
di coordinamento con la finanza di Stato e con il sistema tributario di questultimo.
Occorre sottolineare che sebbene tale autonomia viene riconosciuta, quantomeno
formalmente, in egual misura a tutti gli enti locali, di fatto ci non corrisponde alla
realt, in considerazione del fatto che lart. 23 cost. pone a ci una sostanziale
limitazione per gli enti locali minori (Province, Comuni ecc.), differenziando di fatto le
Regioni dagli altri enti locali, e prevedendo solo per le prime la potest impositiva.
Alle Regioni sono attribuite anche compartecipazioni al gettito di tributi erariali
riferibili al loro territorio, in base alle quali il gettito prelevato da un territorio rimarr,
almeno in parte, sul territorio che lo ha prodotto.
a) Fondo perequativo e risorse straordinarie.
Sia le risorse autonome, i tributi propri che le compartecipazioni, di cui si accennato,
hanno lo scopo di finanziare tutte quelle pubbliche funzioni proprie delle Regioni e degli
altri enti territoriali; per non tutti gli enti locali hanno gli stessi mezzi finanziari e la
medesima forza economica ed in virt di ci si verrebbe a creare un grave divario tra le
regioni di tutto il territorio italiano che, per come detto, hanno potenzialit estremamente
differenti.
Pertanto, il legislatore, per ovviare a tale problematica, ha previsto listituzione di un

fondo perequativo. Lart. 119 cost. al comma 3, infatti, stabilisce che la legge dello
Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacit fiscale per abitante; tale fondo ha come scopo quello di finanziare tutti
quegli enti presenti sul territorio nazionale nei quali non si forma sufficiente ricchezza
per compensare gli eventuali squilibri fra le entrate tributarie delle diverse regioni e
permettere, quindi, a tutti enti locali presenti sul territorio nazionale di erogare i servizi
di loro competenza in maniera uniforme, cos come previsto dalla normativa e,
segnatamente, dallart. 119 cost. al comma 4, secondo il quale le risorse derivanti dalle
fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alla province, alle citt
metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite.
Per quanto riguarda poi le risorse straordinarie queste vengono enunciate nel nuovo testo
dellart. 119 cost. al 5 comma il quale, riformulando il vecchio comma 3, che prevedeva
dei contributi speciali atti a valorizzare il Mezzogiorno e le isole, ha previsto delle
risorse aggiuntive per le Regioni e per gli altri enti locali al fine di neutralizzare
eventuali squilibri economici, finanziari e sociali esistenti sul territorio nazionale. Il
testo, infatti, stabilisce che Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidariet sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire
leffettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua
interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province Citt Metropolitane e
Regioni.
Come gi sottolineato questi contributi speciali erano gi previsti nel vecchio testo
dellart.119 cost., ma la novit sta nel fatto che non vi pi una individuazione degli enti
basata, come in passato, solo su un aspetto geografico ma si arriva ad individuare i
destinatari di dette risorse aggiuntive attraverso un altro criterio che quello socioeconomico. Inoltre, le risorse assegnate hanno per loro natura un vincolo di destinazione,
devono infatti essere erogate solo per il perseguimento di una finalit, particolarit
questa che differenzia dette risorse straordinarie dal fondo perequativo, per il quale
invece non esiste vincolo di destinazione.

b) Patto di stabilit interno.


La L. 448/98 allart. 28 ha introdotto il Patto di Stabilit interno con il quale le regioni,
cos come pure gli altri enti locali, vengono obbligati a partecipare al risanamento delle
pubbliche finanze per consentire allo Stato di assolvere agli impegni presi al livello
europeo.
Per consentire alle regioni di ottemperare ai propri obblighi e, quindi, a mantener fede al
patto di stabilit, si pensato di istituire degli obiettivi programmatici che le regioni
devono necessariamente raggiungere e sui quali lo Stato effettua proprio controllo
imponendo alle Regioni un resoconto trimestrale. Queste ultime, infatti, devono
trasmettere al Ministero dellEconomia e delle Finanze, entro trenta giorni dalla fine del
periodo di riferimento, tutte le informazioni riguardanti il saldo finanziario in termini di
competenza mista, secondo modalit stabilite dal Ministero stesso, nonch inviare a
questultimo, entro il 31 marzo dellanno successivo a quello di riferimento, una
certificazione attestante i risultati conseguiti; in difetto di detta trasmissione gli enti si
considerano inadempienti rispetto al patto di stabilit interno.
c) Il patrimonio regionale.
Lart. 119 cost., anche nella formulazione precedente alla riforma, prevedeva che le
regioni avessero un patrimonio proprio, o meglio si parlava di un proprio demanio e
patrimonio, ora nella nuova versione della stessa norma scompare la distinzione tra
demanio regionale e patrimonio regionale e si fa riferimento solo al patrimonio, infatti,
viene stabilito che i comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni hanno un
proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello
Stato. Tutto ci per non deve far pensare che il legislatore nel rivedere il testo
costituzionale abbia voluto sottrarre alle Regioni la titolarit dei beni demaniali
limitandosi a lasciare alle stesse solo la titolarit dei beni patrimoniali, opportuno
pensare, invece, che abbia voluto ricomprendere gli uni e gli altri nellunico termine
patrimonio. A ben vedere, infatti, lintenzione del legislatore si intuisce anche da unaltra
differenziazione tra la vecchia e la nuova formulazione del testo, senza dubbio di
carattere estensivo. Infatti, oltre alleliminazione della distinzione tra demanio e
patrimonio vi un altro aspetto fondamentale da sottolineare, e segnatamente, mentre nel

precedente testo i beni patrimoniali e demaniali erano di propriet delle sole regioni,
escludendo ogni altro ente locale, per il quarto e ultimo comma del vecchio testo, infatti,
solo La regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalit stabilite con
legge della Repubblica, mentre nella nuova enunciazione si evidenzia la possibilit per
tutti gli enti locali di avere la titolarit di un proprio patrimonio. Nel testo di revisione
costituzionale vi , quindi, senza dubbio il chiaro intento di estendere la totalit dei
benefici, che prima erano solo in capo alle Regioni, anche a tutti gli altri enti locali.
Tenendo presente comunque la distinzione, anche se non evidenziata nel testo normativo,
possiamo individuare la totalit dei beni appartenenti alle regioni e agli altri enti locali,
che saranno determinati con leggi ordinarie come accadeva anche in passato per le sole
Regioni.
Appartengono, quindi, al demanio regionale, e parliamo sempre delle sole regioni a
statuto ordinario, tutti i beni elencati dallart. 822 c.c., II comma, ovvero, le strade;
autostrade; strade ferrate; aerodromi; acquedotti; immobili di interesse storico,
archeologico e artistico; universalit dei beni mobili che si trovano nelle biblioteche,
pinacoteche e musei, nonch ogni altro bene assoggettato al regime dei beni demaniali.
Per come detto i beni delle regioni venivano individuati con leggi ordinarie e prova ne
la L. 281/1970, che individua e specifica quali sono i beni appartenenti al demanio
regionale e quali, invece, sono quelli appartenenti al patrimonio dellente stesso;
precisamente lart. 11 prescrive che I beni della specie di quelli indicati dal secondo
comma dell'articolo 822 del codice civile, se appartengono alle Regioni per acquisizione a qualsiasi
titolo, costituiscono il demanio regionale e sono soggetti al regime previsto dallo stesso codice per i
beni del demanio pubblico. Il medesimo regime si applica ai diritti reali che spettano alle Regioni su
beni appartenenti ad altri soggetti, quando i diritti stessi sono costituiti per l'utilit' di alcuno dei
beni previsti dal comma precedente o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a
quello a cui servono i beni medesimi. Sono trasferiti alle Regioni e fanno parte del demanio regionale i
porti lacuali e, se appartenenti allo Stato, gli acquedotti di interesse regionale. I beni
appartenenti alle Regioni, che non siano della specie di quelli previsti dai commi precedenti,
costituiscono il patrimonio delle Regioni. Sono trasferite alle Regioni e fanno parte del patrimonio
indisponibile regionale le foreste, che a norma delle leggi vigenti appartengono allo Stato, le cave
e le torbiere, quando la disponibilit ne e' sottratta al proprietario del fondo, le acque minerali e
termali. Gli edifici con i loro arredi e gli altri beni destinati ad uffici e servizi pubblici di spettanza

regionale saranno trasferiti ed entreranno a far parte del patrimonio indisponibile delle Regioni
con i provvedimenti legislativi di cui al successivo articolo 17.

Come si pu notare la norma preliminarmente specifica, facendo riferimento alla norma


del codice civile, quali sono i beni appartenenti al demanio regionale e di seguito
individua con criterio residuale quelli che invece formano il patrimonio della Regione; si
legge, infatti, che quei beni che non sono individuati come beni demaniali costituiscono
il patrimonio delle Regioni. Infine, con la medesima norma vengono trasferite alle
Regioni le foreste, le cave e torbiere, le acque minerali, gli edifici, destinati a divenire
sede di uffici pubblici, in uno con gli annessi arredi. Questi beni entrano nel patrimonio
delle Regioni come patrimonio indisponibile, cio non possono essere oggetto di
alienazione da parte dellente.
d) I tributi propri.
Come si visto ancor prima della riforma costituzionale si era verificato, per espressa
volont e attivit del legislatore ordinario, una emancipazione fiscale ed economica delle
Regioni rispetto allo Stato, indipendenza che dopo la riforma costituzionale divenuta
pi evidente e si estesa anche agli altri enti locali; tutto questo ha portato sempre pi le
Regioni a creare nuove entrate proprie e ad incrementare quelle gi esistenti in capo alle
stesse. Il Governo, quindi, con D. Lgs 446/1997 istituisce lIRAP -imposta regionale
sulle attivit produttive- della quale successivamente con la L. 80/03 veniva disposto la
graduale eliminazione, ed infine con la Finanziaria del 2008 essa assume carattere di
tributo proprio della Regione, la quale non pu in alcun modo effettuare variazioni sulla
base imponibile ma ha una certa autonomia, legata solo al rispetto delle leggi statali,
sullaliquota, e pu effettuare detrazioni e/o deduzioni cos come pure pu introdurre
speciali agevolazioni.
Oltre allIRAP le Regioni a statuto ordinario hanno altre entrate autonome, esse sono la
tassa per loccupazione di spazi e aree pubbliche che ovviamente appartengono alla
Regione; limposta sulle concessioni statali, che si applica per lutilizzo di beni
indisponibili dello Stato quando questi si trovano sul territorio regionale; le tasse sulle
concessioni regionali che si applicano per tutti gli atti e provvedimenti resi dalla Regione
per consentire, ai richiedenti, lesercizio di particolari attivit; limposta regionale

allaccisa sul gas naturale; limposta regionale sulla benzina per autotrazione; le tasse
automobilistiche regionali per tutti i veicoli gi assoggettati alla corrispondente tassa di
possesso ed imposta anche ai mezzi per i quali non previsto documento di circolazione
che per appartengono a soggetti residenti nella regione; la tassa regionale per il diritto
allo studio con lo scopo di incrementare la disponibilit finanziaria degli enti per
consentire una maggiore erogazione di borse di studio e di prestiti donore per gli
studenti universitari meritevoli ma con scarsi mezzi; il tributo speciale per il deposito in
discarica dei rifiuti solidi; laddizionale regionale allIRPEF, tributo che si determina in
base al comune di residenza del contribuente; la compartecipazione regionale allIVA;
limposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili, destinata prevalentemente a
ridurre linquinamento acustico, ed obbligato al pagamento di tale imposta il titolare
dellaeromobile stesso; la tassa sulla caccia; la tassa sullabilitazione professionale,
imposta a tutti coloro che conseguono un abilitazione allesercizio professionale ed
hanno conseguito il titolo di studi nella Regione.
e) contributi speciali, ricorso allindebitamento e finanziamenti dellUnione
Europea.
Oltre alle risorse derivanti dai tributi propri, di cui abbiamo sinora trattato, le regioni e
gli altri enti locali, per incrementare le entrate, possono contare anche su contributi
speciali e sul ricorso allindebitamento, nonch su tutti i contributi provenienti
dallUnione Europea. Per quanto riguarda i contributi speciali essi sono previsti dal
comma 5 dellart. 119 cost., secondo cui per promuovere lo sviluppo economico, la
coesione e la solidariet sociale, per favorire leffettivo esercizio dei diritti della
persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo
Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati
comuni, province, citt metropolitane e regioni.
Ovviamente tali contributi che hanno la specifica caratteristica di essere supplementari
rispetto alle altre spese che lo Stato effettua regolarmente e, quindi, si aggiungono ad
esse per poi essere distribuite sullintero territorio nazionale. I suddetti contributi statali
vengono assegnati alle Regioni ordinarie o agli altri enti locali con leggi ordinarie
seguendo una programmazione nazionale o eventualmente una programmazione di

sviluppo regionale.
Con la L. 281 del 1970 si stabilito che le Regioni possano contrarre mutui ed emettere
obbligazioni al solo scopo di sostenere spese per nuovi investimenti o per acquistare
quote di partecipazioni in societ finanziarie regionali. Questa prescrizione restrittiva
viene confermata dal dettato normativo dellart. 30 della legge succitata, che prescrive la
nullit di tutti gli atti e i contratti stipulati in deroga a quanto sinora detto, ovvero, aventi
ad oggetto investimenti fatti attraverso il ricorso allindebitamento fuori dai casi previsti.
Per sapere quali siano, quantomeno ad oggi, gli investimenti consentiti si deve far
rifermento alla Legge Finanziaria del 2004, nella quale sono elencati tutti i tipi di
investimenti possibili attraverso il ricorso allindebitamento. Tra gli altri lacquisto,
costruzione straordinaria manutenzione o/e ristrutturazione di beni immobili o impianti,
lacquisto di macchinari, mezzi di trasporto o attrezzature ad uso pluriennale, ecc. Per
questi investimenti, comunque, limporto complessivo delle annualit di ammortamento
per capitale e interessi di mutuo o di altre forme di estinzione dellindebitamento,
assunto nellambito dellesercizio finanziario considerato, non devono oltrepassare la
soglia del 25% delle entrate non vincolate della Regione considerate complessivamente,
con il presupposto che anche gli oneri futuri trovino copertura nellambito del bilancio
pluriennale della Regione stessa. Lunico caso in cui la Regione pu contrarre mutui in
deroga alle limitazioni previste dalla legislazione statale vigente quello della copertura
del disavanzo di amministrazione.
Dal 2006, inoltre, la Regione che intende contrarre mutui o prestiti per finanziare
investimenti deve fornire attestazione relativa al conseguimento degli obiettivi dettati dal
patto di stabilit. In ogni caso il ricorso allindebitamento consentito se sussistono due
condizioni, ovvero se esiste approvazione del rendiconto relativo allesercizio del
penultimo anno precedente a quello in cui si intende deliberare il ricorso a forme di
indebitamento, ed in presenza di approvazione del bilancio annuale nel quale sono
incluse le relative previsioni.
Per quanto riguarda, infine, i finanziamenti dellUnione Europea, si detto che le
Regioni e gli altri enti locali possono usufruire dei fondi provenienti dallUnione
Europea che, peraltro, negli ultimi anni sono stati notevolmente incrementati in virt di

una politica europea che tende sempre pi a realizzare una coesione socio-politica e
territoriale dei paesi membri e dellintero territorio degli stessi, con una conseguente
riduzione, quantomeno in teoria, del divario tra i vari livelli si sviluppo.
Gli obiettivi che lUnione Europea intende perseguire sono essenzialmente quelli di
tutelare la competitivit delle varie imprese che operano in territori disagiati; garantire
una evoluzione armoniosa dellUnione in modo da raggiungere un omogeneo benessere
per tutti i cittadini ed infine salvaguardare tutte le politiche dellUnione.
Lunione Europea, quindi, si propone di perseguire i suddetti obiettivi attraverso
linvestimento degli strumenti finanziari di cui dispone ed in particolar modo, possiamo
ricordare, i fondi strutturali, che non sono altro che strumenti finanziari volti a
promuovere lo sviluppo e/o ladeguamento allo sviluppo stesso delle regioni disagiate. Si
possono ricordare il Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo, Fondo
di coesione, Fondo europeo per gli Investimenti, Fondo europeo Agricolo per lo
Sviluppo Rurale e il Fondo Europeo per la Pesca.
Accanto a detti Fondi che concorrono allo sviluppo delle aree disagiate e/o meno
sviluppate dellUnione Europea, questultima ha previsto, con lausilio della Banca
Europea per gli Investimenti, una serie di iniziative per la promozione di sviluppo di
determinati settori come ad esempio quello dei trasporti, dellambiente e delle energie
rinnovabili e delledilizia popolare. Infine lUnione Europea si rivolge anche alle piccole
e medie imprese tentando di facilitare il loro accesso ai finanziamenti
f) Bilancio e contabilit delle Regioni a Statuto Ordinario
Cos come lordinamento finanziario degli enti locali e delle Regioni, anche quello
contabile riservato alla legge dello Stato.
Cos come lo Stato anche le Regioni e gli altri enti locali devono effettuare una
programmazione, pertanto devono deliberare annualmente il bilancio di previsione
finanziario per lanno successivo osservando i principi di unit, annualit, universalit ed
integrit, veridicit, pareggio finanziario e pubblicit. Il bilancio si compone di due parti,
relative rispettivamente alle entrate e alle spese, al quadro che riassume il totale delle
entrate e delle spese viene allegato un prospetto nel quale vengono elencate le varie
entrate derivanti da assegnazioni dellUnione Europea o dello Stato, con lindicazione

della destinazione in base al disposto della legge o dei provvedimenti di assegnazione.


Per quanto riguarda le entrate esse sono ripartite in titoli, categorie e risorse, in relazione
alla fonte di provenienza ed alla tipologia dellentrata e sono le seguenti:
-Titolo I :Entrate tributarie;
-Titolo II: entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della regione
e degli altri enti pubblici anche in relazione allesercizio di funzioni delegate dalla
regione;
-Titolo III: entrate entra tributarie;
-Titolo IV: Entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione dei
crediti;
-Titolo V: entrate derivanti da accensioni di prestiti;
-Titolo VI: entrate derivanti da servizi per conto di terzi.
Anche le spese sono ripartite per titoli e sono:
-Titolo I: spese correnti;
-Titolo II:spese in conto capitale;
-Titolo III: spese per rimborso di prestiti;
-Titolo IV: spese per servizi per conto di terzi.
Nel bilancio compreso un fondo di riserva non inferiore allo 0,30 e non superiore al 2
% del totale delle spese correnti inizialmente previste nel bilancio stesso; al suddetto
fondo si ricorre in tutti quei casi i cui si verifichino spese straordinarie di bilancio o
quando le assegnazioni degli interventi di spesa corrente risultassero insufficienti.
Oltre al bilancio annuale, le Regioni devono adottare anche quello pluriennale che ha la
funzione di definire la programmazione delle risorse che la Regione prevede di ottenere
e reimpiegare nel periodo compreso nel suddetto bilancio, periodo che non pu mai
essere superiore a cinque anni, per la Regione Calabria il limite massimo stabilito di tre
anni. Il bilancio pluriennale comprende il quadro di tutti i mezzi finanziari che si prevede
di destinare, per ciascuno degli anni, sia alla copertura di spese correnti sia al
finanziamento delle spese di investimento. Gli investimenti previsti nel bilancio
pluriennale, che nel primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale, costituiscono
il limite agli impegni di spesa e vengono aggiornati di anno in anno in sede di

approvazione del bilancio di previsione. Questo bilancio pluriennale viene allegato al


bilancio annuale di previsione, nel quale vi una contabilit ordinaria che viene
articolata, come abbiamo visto, inserendo le entrate e le spese, in unit previsionali di
base, e una contabilit speciale che viene articolata in capitoli. In bilancio di previsione
devono necessariamente essere indicati lammontare delle entrate che in previsione
verranno accertate oppure delle spese per le quali si autorizza limpegno nellesercizio
corrente; lammontare delle entrate che si prevede di riscuotere e le spese delle quali si
autorizza il pagamento nellesercizio di riferimento; nonch, lammontare dei residui
attivi, costituiti dalle somme accertate e non riscosse entro il termine dellesercizio e i
residui passivi, costituiti dalle somme impegnate e non pagate entro il medesimo
termine, dellanno precedente.
Il compito di predisporre il bilancio di previsione spetta alla Giunta regionale, la quale
una volta redatto presenta il bilancio al Consiglio per lapprovazione; questultimo, ogni
anno, lo approva con legge adottata nei modi e nei termini previsti dallo statuto e dalle
leggi regionali che regolano la materia.
I risultati della gestione dellanno finanziario della Regione vengono riportati nel
rendiconto, il quale comprende il conto del bilancio, il conto economico e il conto del
patrimonio. Il Consiglio regionale entro il 30 giugno dellanno successivo alla gestione
di riferimento, previa acquisizione della relazione

redatta dallorgano di revisione,

delibera con legge regionale il rendiconto e lo invia allorgano regionale di controllo.


2) GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE
Le considerazioni sino ad ora fatte per le Regioni a Statuto Ordinario non valgono per
cinque delle venti regioni italiane, ovvero Sicilia, Sardegna, Valle dAosta Trentino Alto
Adige e Friuli Venezia Giulia, per quali la Costituzione ha previsto una autonomia
speciale, pi ampia tanto che sono definite Regioni a statuto speciale. Lart. 116 cost.
infatti ci dice che tali regioni dispongono di forme e condizioni particolari d i
autonomia, secondo i rispettivi statuti adottati con legge costituzionale. Questa
particolare condizione di autonomia si traduce in una maggiore capacit per queste
Regioni di gestione anche e soprattutto in ambito finanziario e fiscale. In ordine a tale
ultimo aspetto viene attribuita alla suddette Regioni persino la possibilit di istituire

tributi propri.
Altro aspetto importante che riguarda le Regioni a statuto speciale, che non vale per le
Regioni a statuto ordinario, il tipo di controllo che viene effettuato non dal Governo
ma, per un maggiore e sicuro controllo tecnico-contabile, direttamente dalla Corte dei
Conti la quale, allesito dei controlli, riferisce al Parlamento nonch a tutte le
amministrazioni interessate, previa formulazione di proprio parere.
Quindi, per tutto ci che inerente alle cinque regioni ad autonomia speciale si deve far
riferimento ai singoli statuti, sia per quanto riguarda gli aspetti finanziari, e quindi
lindividuazione e la classificazione dei beni appartenenti a queste cinque regioni, e sia
per ci che inerente alla materia di bilancio. In ordine a tale ultimo aspetto si fa
riferimento alle norme contenute nei rispettivi Statuti, approvati come prescritto dallart.
116 cost. con leggi costituzionali, nonch alle leggi regionali e, quindi interne, emanate,
sempre nel rispetto del coordinamento esistente tra la finanza nazionale e quella locale,
da ciascuna Regione in ordine alle modalit di formazione ed approvazione del bilancio.
Per quanto attiene agli aspetti finanziari e patrimoniali occorre sottolineare che esistono
notevoli differenze tra le regioni a statuto ordinario e le cinque regioni a statuto speciale.
Nel ricordare quanto detto per le Regioni a Statuto Ordinario osserviamo gli aspetti delle
singole Regioni a Statuto Speciale.
-La Sicilia: per essa lo statuto stabilisce che i beni del demanio dello stato, incluse le
acque pubbliche che insisto sul territorio regionale sono assegnate alla Regione stessa,
con lunica eccezione di quei beni che riguardano la difesa dello stato oppure ogni altro
servizio nazionale. Rientrano, quindi, nel demanio appartenete alla regione anche beni
del demanio marittimo ovvero la spiaggia, il lido del mare le lagune i porti, le foci dei
fiumi che sboccano in mare e i canali navigabili. Restano invece esclusi dalla propriet
della Regione i beni appartenenti al demanio marittimo utilizzati dalle forze militari, le
acque oggetto di opere pubbliche di interesse nazionale, gli immobili di interesse storico,
archeologi e architettonico, nonch i beni facenti parte di musei, biblioteche e archivi.
Per quanto attiene al patrimonio regionale anche per questa regione lindividuazione
viene fatta con metodo residuale ovvero appartengono al patrimonio regionale tutti i beni
dello stato che si trovano sul territorio regionale ad eccezioni di quelli elencati nellart.

32 dello statuto; mentre le foreste le cave, le miniere le cose di interesse storico e


archeologico del sottosuolo cos come pure gli edifici destinati a sede di pubblici uffici
entrano nel patrimonio indisponibile della regione.
Anche per le entrate tributarie si deve fare riferimento allo Statuto, in base al quale le
entrate della Regione si compongono dei tributi che lente stesso istituisce, delle entrate
tributarie statali riscosse sul territorio regionale, le entrate derivanti dalla riscossione di
una quota di reddito prodotta dalle imprese industriali e commerciali la cui sede centrale
fuori dal territorio regionale, i redditi derivanti dai beni appartenenti alla regione stessa,
nonch tutte le sanzioni amministrative pecuniarie e penali riscosse.
-La Sardegna: questa regione pi contare su cinque tipologie di entrate ovvero i tributi
statali che vengono riscossi nel territorio nazionale; i canoni per le concessioni
idroelettriche; i contributi straordinari dello Stato volti a finanziare nuove opere
pubbliche, il ricavato della gestione dei beni demaniali e patrimoniali; ed infine altri
tributi che la regione ha la facolt di istituire in coordinamento con il sistema tributario
dello Stato.
-Il Trentino Alto Adige: anche a questa regione riconosciuta la facolt di istituire propri
tributi nelle materie di competenza tenendo sempre conto del coordinamento nel rispetto
del sistema tributario nazionale. Quindi le entrate anche in Trentino vengono istituite con
leggi regionali, a questo tipo di entrate devono aggiungersi quelle ricavate dalle quote di
tributi riscosse per i beni che si trovano sul territorio della regione. E bene ricordare,
inoltre, che nella regione del Trentino Alto Adige le Provincie Trento e Bolzano hanno
una propria autonomia finanziaria.
- Il Friuli Venezia Giulia: per questa regione vale quanto detto per il Trentino, quindi,
vengono istituite entrate con leggi regionale ed in pi la regione partecipa alla
riscossione di quote di tributi erariali imposti sui beni che si trovano sul territorio della
Regione.
-La Valle dAosta: questa regione di piccole dimensioni, il cui territorio viene
considerato zona franca, ovvero fuori dalla linea doganale, usufruisce di una particolare
autonomia finanziaria, che si differenzia anche dalle altre quattro Regioni a Statuto
Speciale, e che riguarda anche la gestione di bilancio che non sottoposto ad alcun

sindacato di merito ed inoltre i principi di bilancio statale possono essere applicati al


bilancio regionale solo nella misura in cui le disposizioni statutarie della Regione stessa
non dispongono in modo differente. Lintera gestione in materia fiscale e di bilancio
affidata alla Giunta regionale.