Direito Administrativo II

Duarte Canau
Índice:

1. O Direito Administrativo como Direito Constitucional concretizado………………………………………………… 3

2. Princípios Gerais da Atividade Administrativa………………………………………………………………………………….. 6
2.1. Princípio da Prossecução do Interesse Público…………………………………………………………………………………………… 6
2.2. Princípio da Boa Administração…………………………………………………………………………………………… ………………….
7
2.3. Princípio da Legalidade…………………………………………………………………………………………… ……………………………… 8
2.3.1. Exceções ao princípio da Legalidade………………………………………………………………………………………… …………. 10
2.3.1.1. Poder Discricionário da Administração …………………………………………………………………………………………… .
11
2.4. O princípio do respeito pelos direitos e interesse legalmente protegidos dos particulares……………………………. 18
2.4.1. Distinção entre direito subjetivo e interesse legalmente protegido…………………………………………………………. 19
2.5. Princípio da Justiça …………………………………………………………………………………………… ………………………………… 21
2.6. Princípio da Igualdade …………………………………………………………………………………………… ……………………………. 21
2.7. Princípio da Proporcionalidade …………..……………………………………………………………………………… ………………...23

2.8. Princípio da Boa Fé ………………………………………………………………………………………………………………………………. 24

2.9 Princípio da Justiça ​Stricto Sensu …

​ ………………………………………………………………………………………… ………………​ 2​ 6

2.10. Princípio da Imparcialidade………………………………………………………………………………………………………………... ​26

3. O Procedimento Administrativo …
​ …………………………………………………………………………………………………….……​29

3.1. O Âmbito de aplicação do CPA​…………………………………………………………………………………………………………….​ 29

3.2. Noção de Procedimento Administrativo ​………………………………………………………………………………………………….​31
3.3. Natureza Jurídica do Procedimento Administrativo ……………………………………………………………………………….. 31

3.4. Fases do Procedimento Administrativo…………………………………………………………………………………………………… 33

3.4.1 Fase Inicial………………………………………………………………………………….………………………… ……………………………33
3.4.2 Fase de Instrução………………………………………………………………………………………………………… …………………….. 33
3.4.3. Fase da Audiência dos Interessados ………………………………………………………………………………… ……………………34

3.4.4. Fase da Preparação da Decisão…………………………………………………………………………………… …………………….. 35

3.4.5 Fase de Decisão……………………………………………………………………………………………………… …………………………... 35
3.4.6 Fase Complementar………………………………………………………………………………………………… …………………………..
35
3.5. Mecanismos Procedimentais…………………………………………………………………………………… ……………………………..
36
3.5.1. Acordos Procedimentais…………………………………………………………………………………… ……………………………….. 36
3.5.2. Auxílio Administrativo…………………………………………………………………………………… …………………………………. 38
3.5.3. Conferências Procedimentais …………………………………………………………………………………… ………………………..41
3.5.4. Pareceres…………………………………………………………………………………… ……………………………………………………….
42
4. Regulamento Administrativo ​…………………………………………………………… ………………………………………………….​ 42
4.1. Noção ​…………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………..​42
4.2. Diferença entre Regulamento e Lei ………...………………………………………
………………………………………………………43
4.3. Diferença entre Regulamento e Ato Administrativo……………………… ……………………………………………………... 44

4.4. Classificações de Regulamentos ………………………

……………………………………………………………………………………...45

1
4.5. Procedimento Regulamentar……………………… ………………………………………………………………………………………….
46

4.6. Inexistência de Regulamento……………………… …………………………………………………………………………………………. 48

4.7. Eficácia e vigência do regulamento……………………… …………………………………………………………………………………. 49

5. Ato Administrativo ...​……………………… …………………………………………………………………………………………………….​50

5.1. Noção … ……………………… …………………………………………………………………………… ………………………………………50

5.2. Características do Ato Administrativo ..……………………… ………………………………………………………………………...51

5.3. Tipos de Atos Administrativos ...……………………… …………………………………………………………………………………..53

6. Validade, Eficácia e Interpretação​………………………… ……………………………………………………………………………... 56

6.1. Requisitos de Validade … …

​ …………………… ………………………………………………………………………………………………..​57
6.2. Requisitos de Eficácia ………………………… ……………………………………………………………………………………………….. 59

6.3. Interpretação do Ato Administrativo … ……………………… ………………………………………………………………………...60

7. Invalidade … ​……………………… ………………………………………………………………………………………………………………….​61

7.1. Tipos de Vícios do Ato Administrativo ..……………………… ………………………………………………………………………..62

7.2. Formas de Ilegalidade ………………………… ……………………………………………………………………………………………….. 65

8. O regime da anulação e declaração de nulidade de atos administrativos ..​……………………… ……………………...​68

8.1. Revogação Administrativa ………………………… ……………………………………………………………………………………….. 68
8.2. Suspensão, Retificação e Sanação ………………………… ……………………………………………………………………………... 74
8.3. Execução do Ato Administração ...……………………… …………………………………………………………………….………..78
9. O Contrato Administrativo …​……………………… ……………………………………………………………………………………..​ 80
9.1. Princípios da Contratação Pública ...……………………… …………………………………………………………………………...83
9.2. Formação do Contrato .……………………… ……………………………………………………………………………………………....85
9.3. Extinção do Contrato Administrativo ……………………………………………………………………………………………….… 86
10. Responsabilidade Civil da Administração ...​………………………………………………………………………………………​87
10.1. Responsabilidade Subjetiva ...…………………………………………………………………………………………………………….89

10.2. Responsabilidade Objetiva… ……………………………………………………………………………………………………………...93

11. Garantia dos Particulares ...​……………………………………………………………………………………………………………….​94

11.1. Garantias políticas… …………………………………………………………………………………………………………………………..95

11.2. Garantias administrativas ………………………………………………………………………………………………………………….. 96
11.3. Garantias petitórias … …………………………………………………………………………………………………………………………97

11.4. Garantias impugnatórias ………………………………………………………………………………………………………………….. 98

11.5 Garantias Contenciosas … …………………………………………………………………………………………………………………101

2
1. O Direito Administrativo como Direito Constitucional concretizado

O Professor Vasco Pereira da Silva atribui particular importância à ligação

entre a Constituição e a Administração Pública, visto que a Constituição tem uma
função limitadora, nomeadamente através da consagração dos princípios do
Estado de Direito. Nesse sentido, considera que o Direito Administrativo é
Direito Constitucional concretizado.
Otto Mayer refere que se trata mais de um discurso legitimador, uma vez que o
Direito Constitucional passa mas o Administrativo permanece. Na perspectiva do
Professor ​Vasco Pereira da Silva esta ideia procura denunciar a tal ficção entre o
Direito Constitucional e o Direito Administrativo.
Seguindo esta linha de pensamento, ​Rogério Soares, demonstra que é
frequente permanecer o Direito Administrativo e mudar-se de sistema político,
sendo exemplo deste fenómeno a passagem do Antigo Regime para a Revolução
Francesa, pelo facto do Direito Administrativo ser mais técnico, o que permite
uma coexistência em sistemas constitucionais diferentes.
O ​Professor Vasco Pereira da Silva critica esta acepção de ​Rogério Soares​,
apesar de reconhecer que o Direito Administrativo é moldável até certo ponto (até
onde a Constituição deixar margem), visto que pode acontecer que um sistema
constitucional coloque em causa esses institutos do Contencioso Administrativo,
como é exemplo a passagem da Constituição de 1933 para a de 1976.

O Estado Novo era de matriz francesa e não protegia os particulares, tal como
estudámos no semestre passado (os articulares só tinham acesso aos tribunais
administrativos depois de terem recorrido a todos os outros institutos; havia uma
limitação dos direitos dos particulares; o contencioso meramente anulatório, etc),
ao passo que a Constituição da República Portuguesa assegura aos particulares
direitos fundamentais face à Administração, nomeadamente nos artigos 266º e
seguintes, relativos à chamada Constituição Administrativa ou da Administração
Pública. Assim, com esta passagem de Administração agressiva para uma
Administração interventiva, os institutos do Contencioso Administrativo do

3
Estado Novo foram postos em causa. Este exemplo refuta aquela tese de que o
Direito Constitucional passa, e o Direito Administrativo permanecesse. Não é
verdade, temos uma uma dependência do Direito Administrativo face ao Direito
Constitucional, visto que é a Constituição legítima e limita a actuação da
Administração Pública.
Assim, teremos uma Administração mais interventiva se a Constituição de
cariz socialista ou comunista, ou menos interventiva se a Constituição for liberal
ou conservadora.

Torna-se indispensável a cooperação frutuosa entre a doutrina constitucional e a

doutrina administrativa e é necessário colocar a questão de saber em que medida é
que o Direito Administrativo se deve enraizar no Direito Constitucional. A
resposta num Estado de Direito Pós-social é de uma dependência recíproca.
Pensando agora no domínio processual, existe uma relação de dependência
constitucional do direito administrativo que faz dele direito constitucional
concretizado. As modernas Constituições passaram também a incluir regras
quanto à natureza e à organização dos tribunais competentes para o julgamento
dos litígios administrativos. Todas estas questões do Processo Administrativo
foram promovidas à categoria de princípios e de regras fundamentais, no âmbito
de um movimento de constitucionalização que se verificou por toda a Europa. Por
outro lado, é afirmada a função e a natureza subjectiva do Contencioso
Administrativo, mediante a garantia de um direito fundamental à protecção plena
e efectiva dos particulares. A dependência do Processo Administrativo
relativamente à Constituição é tão forte que a mudança de paradigma só se pôde
realizar com o auxílio do Direito Constitucional, fenómeno que ocorreu a partir
da década de setenta do século XX, em simultâneo com a implantação do Estado
Pós-Social.

Passou a existir uma Constituição do processo administrativo material, as ​têtes de

chapitre​. Vai-se assistir, portanto, à inversão da velha fórmula de ​Meyer​. Quem
passava não era o Direito Constitucional mas sim o Direito Administrativo. Seria
correcto dizer-se que o Direito Administrativo passa e o Direito Constitucional
fica. Mas se há uma dependência constitucional do Direito Administrativo, a
afirmação inversa é igualmente verdadeira: existe também uma dependência
administrativa do Direito Constitucional e isto é evidente no Contencioso

4
Administrativo enquanto domínio privilegiado de realização dos direitos
fundamentais pois é preciso que existam os meios contenciosos adequados, de
forma a assegurar a sua tutela plena e efectiva.

Tendo em conta esta dimensão processual, ​Haberle ​propõe a revisão da doutrina

dos status de ​Jellinek​, mediante a criação de um status civicus processualis – status
activus.

Esta mudança de paradigma do direito material para o direito de procedimento

confere à Administração e aos Tribunais um papel decisivo na realização dos
direitos fundamentais.

Por outro lado, a extensão da protecção jurídica no que respeita ao acesso aos
tribunais e a processo judicial deve ser vista como a concretização de um programa
de extensão dos direitos fundamentais materiais. Assim, a consideração dos
direitos fundamentais como direitos subjectivos com uma eficácia procedimental
permite garantir a respectiva protecção jurídica ainda antes da intervenção dos
tribunais.

O regime do poder público, os princípios gerais do direito, a responsabilidade

pública pré-existiram em relação aos textos constitucionais, pelo que, num certo
sentido pode mesmo falar-se de administrativização do Direito Constitucional, no
duplo sentido desses princípios serem incorporados ao Direito Constitucional
positivo e dos tribunais Constitucionais adotarem técnicas e mecanismos jurídicos
inspirados nos utilizados tradicionalmente pelos tribunais administrativos
(​Vedel​). Pode-se falar numa interpretação conforme ao processo administrativo,
conforme à constituição do direito administrativo (​Haberle)​.
Por último, a actual conjuntura de crise e de mudança das instituições do Direito
Público introduz uma nova aproximação entre Constituição e Direito
Administrativo ou entre Constituição e Processo Administrativo.
Dados os conceitos chave das novas dogmáticas juspublicistas – flexibilidade,
eficiência, perturbam quer o sentido do Estado Constitucional quer a cultura
jus-administrativista clássica (​Gomes Canotilho​). Tem mais de metamórfico
obrigando à reconstrução permanente do Direito Público.

5
A Constituição Portuguesa estabelece um Contencioso Administrativo
integralmente jurisdicionalizado e destinado à tutela plena e efectiva dos direitos
dos particulares nas relações jurídicas administrativas, conforme decorre das
disposições dos 202º e seguintes e números 4 e 5 do art.268º.

As posteriores revisões e a própria CRP de 76 inserem-se no movimento de

constitucionalização do Contencioso Administrativo que se caracteriza pela
elevação ao nível constitucional da garantia do controlo jurisdicional pela
consagração de direitos fundamentais em matéria de Processo Administrativo. De
entre estes, avulta o direito de acesso à justiça administrativa que é direito
fundamental de duas formas. Ele é instrumento de efetividade dos direitos
fundamentais e é, mais genericamente, um direito processual fundamental.

2. Princípios Gerais da Atividade Administrativa

2.1. Princípio da Prossecução do Interesse Público

O art. 266º.1 CRP ( 4º CPA) , proclama que a Administração Pública visa a
prossecução do “interesse público”. O conceito de “interesse público” é um cuja
evidência intuitiva não facilita em muito a definição.

Interesse Público ​→ o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem

comum.
- São Tomás de Aquino: o conceito de “bem comum”, desenvolvido por
este autor, reconduz-se àquilo que é necessário para que os homens não
apenas vivam, mas vivam bem;
- Jean Rivero​: caracteriza o interesse público com sendo o que representa a
esfera das necessidades a que a iniciativa privada não pode responder, sendo
vitais para a comunidade na sua totalidade. A noção traduz a exigência de
satisfação das necessidades coletivas;
- Rogério Soares​:​faz uma distinção conveniente, entre interesses ...
→ ​primários ( definição e satisfação compete aos órgãos governativos do Estado,
no desempenho das funções política e legislativa);
→ secundários ( aquelas cuja definição é feita pelo legislador mas cuja satisfação
cabe à Administração Pública no desempenho da função administrativa - ex:
Educação);

6
Consequências práticas do Princípio da Prossecução do Interesse Público:
- É a lei que define os interesses públicos a cargo da Administração não pode
ser a Administração a defini-los ( salvo se a lei a habilitar para o efeito);
- Uma noção de conteúdo variável ( o que ontem foi considerado conforme
ao interesse público pode hoje ser-lhe contrário);
- A prossecução obrigatória da Administração ( visto ser essa mesma
atividade que justifica a autonomização da administração no quadro das
funções do Estado);
- Princípio da Especialidade ( interesse público delimita a capacidade jurídica
das pessoas coletivas);
- Desvio de Poder ( só o interesse público definido por lei pode constituir
motivo principalmente determinante de qualquer ato da Administração. Se
a Administração praticar um ato que não tenha o interesse público este será
ilegal e inválido);
- Corrupção ( prossecução de interesses privados em vez do interesse público
por parte de qualquer órgão/ agente administrativo no exercício das suas
funções, acarretando sanções quer administrativas quer penais);
- Dever da Boa Administração ( obrigação de prosseguir o interesse público
exige que a Administração adote para cada caso concreto as melhores
soluções possíveis do ponto de vista Administrativo);

2.2. Princípio da Boa Administração

Prende-se como o dever de a Administração prosseguir o bem comum da forma
mais eficiente possível. Este artigo está expressamente previsto no art. 81º. c) CRP
+ 5º CPA . Integram-se neste princípio, os princípios constitucionais:
- de eficiência;
- da aproximação dos serviços das populações;
- desburocratização;
A ideia principal da boa administração é de que a atividade administrativa deve,
traduzir-se em atos cujo conteúdo seja também inspirado pela necessidade de
satisfazer da forma mais eficiente, o interesse público.
O dever de boa administração é um dever jurídico ( que não integra o espaço da
justiciabilidade, em virtude de não comportar uma proteção jurisdicional).

7
Exemplo: ​Não é possível ir a tribunal obter a declaração de que determinada
solução não é a mais eficiente, os tribunais só podem pronunciar-se sobre a
legalidade das decisões administrativas

Há aspetos em que a juridicidade se torna evidente:

- Impugnações Administrativas ​( reclamações / recursos)- que são garantias
dos particulares;
- Violação por parte dos funcionários públicos dos deveres de zelo →
constitui infração disciplinar;
- Órgão/ agente administrativo praticar facto ilícito de que resultem
prejuízos, o grau de diligência determina → A definição da culpa da
Administração ;

A necessidade de a Administração tomar decisões equilibradas não é um mero

dever sem sanção jurisdicional, constitui um dever jurídico que resulta do
princípio da proporcionalidade e cujo desrespeito representa uma ilegalidade
suscetível de invalidação judicial;

2.3. Princípio da Legalidade

A Administração Pública existe para prosseguir o interesse público, este é o seu
norte. A Administração não pode prosseguir o interesse público de qualquer
forma, tem de fazê-lo com observância de um certo número de princípios e regras,
nomeadamente à lei, o que se chama de princípio da legalidade.
Este princípio está formulado no nosso texto constitucional no seu artigo 266º.2,
em conjunto com o art. 3º CPA.
Tradicionalmente ​Marcello Caetano definiu este princípio como “ nenhum
órgão/ agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que
possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma legal
anterior”.
Atualmente o Professor Freitas do Amaral define-o como “ os órgãos/ agentes da
Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites
por ela impostos”.
O conteúdo do princípio da legalidade abrange não apenas o respeito da lei em
sentido formal/ material, mas a subordinação da Administração Pública a todo o

8
bloco legal, como diz ​Hauriou​: Constituição, Lei Ordinária, Regulamento,
Contrato Administrativo;
A violação por parte da Administração Pública implica a violação da legalidade (
hoc sensu​ ) e constitui ilegalidade.

Modalidades:
i) Preferências de Lei ​(nenhum ato de categoria inferior à lei pode contrariar o
bloco da legalidade, sob pena da ilegalidade);
ii) Reserva de Lei ( nenhum ato de categoria inferior à lei pode ser praticado sem
fundamento no bloco de legalidade);

O professor Vieira de Andrade diz que o princípio da reserva da lei, além de

significar que a atuação da Administração deverá ter sempre a lei como
pressuposto, funciona também “ como critério da regulação da intensidade da
normação legislativa:
→ mínima ( em relação à competência e fim);
→ máxima ( reserva parlamentar);

A Administração Pública deve obediência à lei em todos os casos do poder

administrativo ou deve obediência à legalidade apenas quando esteja em causa o
sacrifício de direitos ou interesses dos particulares? Isto põe-nos uma distinção:
- Administração Agressiva ( a Adm. Pública aparece-nos como autoridade,
como poder a impor sacrifício aos particulares);
A doutrina agride os direitos e interesses dos particulares, como quando por
exemplo revoga uma licença, a Administração Pública está no fundo a “agredir” a
esfera jurídica dos particulares, está sobrepor-se aos direitos e interesses dos
particulares sacrificando-os.

- Administração Constitutiva ( os direitos ou vantagens económicas e

sociais ou como prestadora serviços, como o serviço público escolar
assegurando educação aos cidadãos; nos serviços sociais através das
prestações da Segurança Social ou o SNS);

A Administração não aparece a agredir a esfera jurídica dos particulares, a

protegê-la, a beneficiá-la, a ampliá-la, constituindo vantagens). ​Jesch ​entende que o

9
princípio da legalidade cobre todas as manifestações, a Administração só pode
fazer aquilo que lei lhe permitir que faça. ​Wolff ​o princípio da legalidade só se
aplica à administração agressiva. Quanto à constitutiva o princípio da legalidade
aplicar-se-á na sua formulação tradicional.

O Professor ​Freitas do Amaral entendemos que o princípio da legalidade cobre

todas as manifestações da Administração Pública:
- Nesse sentido aponta o artigo 266º.2 CRP;
- Nesse sentido aponta a ratio legis e os princípios gerais . É preciso ter
presente que também na esfera da “ administração constitutiva”, podem
ocorrer violações dos direitos dos particulares;
exemplo: Nem sempre a Administração constitutiva pode beneficiar a todos,
medidas de fomento e subsídios têm de ser atribuídos segundo critérios seletivos.

A lei tem de estabelecer critérios, em de ser o fundamento em que a

Administração baseia-se para agir nestes domínios. Para se assumir como
prestadora de bens e serviços, a Administração Pública precisa muitas vezes de
sacrificar os direitos ou os interesses dos particulares.
Em todas as situações, se é verdade que a Administração Pública está a reunir as
condições necessários para promover o desenvolvimento económico ou realizar a
justiça social.
Como consequência, a ideia de administração constitutiva, ao serviço do
desenvolvimento económico e da justiça social, não é inteiramente dissociável da
ideia de sacrifício de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Para que a Administração Pública possa dar um passo, possa atuar fazendo, tem
de dispor previamente de uma lei administrativa que a tanto a autorize e de uma
lei financeira que igualmente lhe permita fazê-los. O princípio da legalidade
desdobra-se na legalidade administrativa e financeira.

2.3.1. Exceções ao princípio da Legalidade

A maior parte da doutrina Administrativa diz que existem 3 exceções ao princípio
da legalidade1:
- Teoria do Estado de Necessidade: circunstâncias excepcionais, situações
de necessidade pública ( exemplo: Estado de Guerra).

1
​O Professor Freitas do Amaral diz que nenhum dos 3 pode ser considerado exceção

10
A Administração Pública fica dispensada de seguir o processo legal e pode agir
sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifício de direitos/
interesses dos particulares. Posteriormente terá de indemnizar os particulares
cujos direitos tiverem sido sacrificados ( ex: 3º.2 CPA).

Para ​Freitas do Amaral + Marcelo Rebelo de Sousa + André Salgado Matos​, o

regime muito amplo do CPA permite tratar a questão do estado de necessidade
dogmaticamente, não como uma exceção no quadro de uma “legalidade
excepcional”.
Deve ler-se tal artigo do CPA como legitimando qualquer atuação administrativa,
mesmo que os preceito legais preteridos tenham a sua sede fora do Código.

- Teoria dos Atos Políticos: os atos de conteúdo essencialmente político,

não seriam suscetíveis de impugnação contenciosa perante os tribunais
administrativos, poderiam ser atos ilegais;
O Professor Freitas do Amaral diz que não é correto dizer que praticar atos
políticos não é razão para deixar de dever obediência à Constituição ( chama
atenção para o art. 3º.3 CRP) . Para estes casos não existe sanção jurisdicional da
impugnação contenciosa com fins de anulação , mas pode haver outra sanção
jurisdicional.

- Poder discricionário da Administração:

Para o professor Freitas do Amaral não afigura uma excepção ao princípio da
legalidade, mas um modo especial de configuração da legalidade administrativa.
Vamos todavia observar esta figura mais a fundo.

2.3.1.1. Poder Discricionário da Administração

A lei não regula sempre do mesmo modo os atos a praticar pela Administração:
umas vezes concretiza tudo até ao pormenor, outras vezes não o faz, e prefere
habilitar a Administração a determinar as escolhas a fazer.

1º Exemplo: Um Ato Tributário. A administração tem de apurar o rendimento

da pessoa, um trabalho que poderia ser feito por computador, a lei regula todos os
aspetos da ação administrativa, até chegar a um resultado que é o único legalmente
possível. A lei vincula totalmente a Administração →​ ato vinculado

11
Sem dúvida que é um ato de autoridade, uma decisão unilateral que define o
direito no caso concreto;

2º Exemplo: ​A nomeação de um gestor público, através do Conselho de Ministros

mediante prévia consulta da Comissão de Recrutamento, que escolhe entre “
pessoas de comprovada idoneidade, competência, idade , grau de licenciatura”. A
designação é um ato discricionário, não na totalidade pelas pessoas que ficam
excetuadas. A lei praticamente nada diz, atribui uma ampla margem de autonomia
decisória à Administração Pública. A lei não pormenoriza o sentido da atuação da
Administração Pública →​ ato discricionário​;

Para a definição dos conceitos mencionados, temos 2 perspectivas, a dos ​poderes

da Administração e dos atos da Administração. Em relação aos ​poderes temos em
primeiro lugar a…
- Teoria da Organização : ​nesta o poder é vinculado quando a lei não
remete para o critério do respectivo titular a escolha da solução concreta
mais adequada, sendo discricionário quando o seu exercício fica entregue ao
critério do respectivo titular , que pode e deve escolher a solução a adotar
em cada caso.
Em relação aos atos temos a …
- Teoria da Atividade : os atos são vinculados quando praticados pela
Administração no exercício de poderes vinculados, discricionários ​quando
praticados no exercício de poderes discricionários . Os atos administrativos
são sempre uma mistura entre atos discricionários e vinculados. Todavia,
temos de questionar em que medida uma ato é vinculado ou discricionário?

É importante fazer uma ressalva de que os atos são sempre um resultado de uma
mistura entre o exercício de poderes vinculados e discricionários. O que fará
sentido nos atos é indagar em que medida estes são vinculados ou discricionários.

exemplo: No caso acto tributário, a vinculação é quase total, mas ainda há uma
pequena zona em que existe discricionariedade ( um prazo). Assim na linguagem
corrente estaríamos a falar de atos predominantemente vinculados ( também se
podendo falar no mesmo mas para atos discricionários).

12
Natureza:
Para haver discricionariedade é necessário que a lei atribua à Administração o
poder de escolha entre várias alternativas de decisão diferentes. Importa apurar se
essa escolha é livre. Pode o órgão escolher livremente qualquer uma das várias
soluções?
A escolha da decisão a tomar não está apenas condicionada pela competência do
órgão decisório e pelo fim legal. A realidade dos nossos dias demonstra que tal
escolha é sobretudo condicionada e orientada por ditames que fluem dos
princípios e regras gerais que vinculam a Administração Pública, estando o órgão
administrativo obrigado a encontrar a melhor solução para o interesse público.
Engisch acentua que na discricionariedade apesar de a norma abrir à
Administração a faculdade de escolha entre várias alternativas possíveis, “ o
exercício do poder de escolha deve ir endereçado a um escopo e resultado da
decisão que é o “único ajustado”.

Vieira de Andrade + Rogério Soares + Freitas de Amaral → a

discricionariedade não é uma liberdade mas sim uma competência. A
Administração não é remetida para um arbítrio, ainda que prudente não pode
fundar na sua vontade as decisões que toma. A decisão tem de ser racional, não
pode ser fruto de emoção ou capricho, tem de corresponder à solução que melhor
sirva o interesse público.

Na discricionariedade, a lei não dá ao órgão administrativo competente a

liberdade para escolher qualquer solução que respeite a competência e o fim legal,
antes o obriga a procurar a melhor solução que satisfaça o interesse público de
acordo com os princípios jurídicos.

Em algumas situações considera-se a ​discricionariedade imprópria​, que

representam exemplos de verdadeira autonomia por parte da Administração.
Temos também os casos da ​discricionariedade técnica​, em que as decisões da
Administração só podem ser tomadas com base em estudos prévios de natureza
técnica e segundo critérios extraídos de normas técnicas.

13
Vemos também a ​liberdade probatória​, em que a Administração para tomar uma
dada decisão tem de apurar a verificação dos pressupostos da mesma, a luz dos
meios de prova existentes. Temos também a ​justiça burocrática​, em que a
Administração tem de avaliar pessoas ou comportamento com base em critérios de
justiça material ( ex: classificação de exames escolares).

Fundamento:
Porque é que em certos casos a lei regula o exercício dos poderes administrativos
com grande minúcia e noutros casos remete a decisão para outro órgão
administrativo?
A minuciosidade completamente precisa é impossível e mesmo inconveniente . Na
maioria dos casos o legislador reconhece que não lhe é possível prever
antecipadamente todas as circunstâncias em que a Administração vai ter de atuar.
O poder discricionário visa, assegurar o tratamento equitativo dos casos
individuais , como diz o prof. ​Vieira de Andrade​, não é um mal necessário que
deva ser reduzido ao mínimo, antes desempenha um papel positivo e
indispensável, quer para a realização do interesse público, quer para a defesa
adequada dos interesses dos particulares.

Engisch defende que o poder discricionário, pode ser considerado como a melhor
solução, aquela em que, dentro de determinados limites, alguém, olhando como
pessoa consciente da sua responsabilidade, faça valer o seu próprio “ ponto de
vista”. Juridicamente fundamenta-se no:
- princípio de separação de poderes;
- conceção do Estado Social de Direito;

O poder discricionário é um poder derivado da lei ( só existe quando a lei o

confere e na medida em que a lei o configura). O poder discricionário só pode ser
exercido por aqueles em que a lei o atribuir para o fim com que a lei o confere.
Este poder é controlável jurisdicionalmente : há meios jurisdicionais para
controlar o exercício do poder discricionário, , para se falar num controlo
jurisdicional consistente do exercício do poder discricionário.

Âmbito:
Os aspetos que podem ser de discricionariedade são os seguintes:

14
 - momento da prática ​do ato ( A Administração terá a faculdade de praticar
o ato agora/mais tarde, conforme melhor entender);
- decisão de ​praticar ou não um certo ato​administrativo;
- determinação dos ​factos e interesses relevantes​para a decisão;
- determinação do ​conteúdo ( discricionariedade de escolha de uma entre
várias condutas positivas possíveis - discricionariedade ​optativa ​( preditas
em alternativa na norma) / discricionariedade ​criativa ​( núcleo mínimo
identificador do género da medida);
- forma​a adoptar para o ato administrativo;
- formalidades​a observar na prática do ato ;
- fundamentação ou não da decisão ( casos em que ela não imponha tal
obrigação, é discricionária a decisão de fundamentar ou não o ato- 124º);
- faculdade de apor c​ ondições, termos, modos ​( 149º CPA);

Para certos autores o caráter da discricionariedade é sempre ​político ​( fazer ou não

fazer uma 3ª auto estrada entre Lisboa e Porto é uma decisão política do
Governo), embora haja os que entendem que é na verdade de natureza financeira (
haver ou não haver dinheiro).
Para Freitas de Amaral os fins de interesse público pertencem sempre à função
administrativa , mas temos de ter em conta aspectos políticos e económicos.

Limites:
- limites legais ​( resultam da própria lei. A lei estabelece que mais ou menos
limitações conforme entender -266º.1),
- autovinculação:
i) ​no âmbito da discricionariedade esta pode ser exercida caso a caso, adotando a
cada uma solução que lhe parecer mais ajustada ao interesse público;
ii) na base de uma previsão do que poderá vir a acontecer a Administração pode
elaborar normas genéricas em que enuncie a que ela própria obedecerá na
apreciação de cada caso futuro;

Pelo facto de a Administração estar vinculada ao respeito das normas que ela
própria elaborou, ela não fica absolutamente impedida de fundamentalmente
mudar o critério na apreciação de casos. O CPA ( 152º.1.d ) não impõe à

15
Administração o dever de “ decidir de modo idêntico casos semelhantes”. O CPA
admite que ela decida de modo diferente mas impõe que esta terá de explicar as
razões que a levaram a mudar de critério. A possibilidade de autovinculação da
Administração Pública não pode ser ilimitada , sob respeito do artigo 112º.5 CRp,
o instrumento normativo através do qual se auto vincula não pode
cumulativamente ter eficácia externa e interpretar/ revogar preceitos legais.

Controlo do seu exercício:

Modalidades:
- controlo de legalidade ( aqueles que visam determinar se a Administração
respeitou a lei ou a violou);
- controlo de mérito ( visam avaliar o bem fundado das decisões da
Administração, independentemente da sua legalidade);

Os controlos administrativos são aqueles que são realizados por órgãos da

Administração ( associado ao controlo de mérito). Os controlos jurisdicionais são
feitos por tribunais ( tanto no caso do mérito comolegaldiade);

O que é o mérito dos atos administrativos?

Compreende 2 ideias:
- justiça ( adequação desse ato necessária à harmonia entre o interesse
público específico que ele deve prosseguir e os direitos subjetivos e os
interesses legalmente protegidos dos particulares);
- conveniência ( adequação desse ato ao interesse público específico que
justifica a sua prática);

Como é que estes vários controlos incidem sobre o poder discricionário da

Administração?
Temos:
- uso de poderes vinculados ( atos exercidos contra lei, objeto de controlos
de legalidade);
- uso de poderes discricionários ( atos exercidos de modo inconveniente são
objeto dos controlos de mérito);

16
Impugnação de atos discricionários ( como atacar uma ato administrativo
discricionário):
- competência (​ a competência do órgão é sempre vinculada);
- vício da forma ( preterição de formalidades essenciais que devessem ser
observadas antes de tomada a decisão);
- violação da lei ( ofensa de quaisquer limites impostos ao pdoer
discricionário);
- fundamento em quaisquer defeitos de vontade (​ como no erro de facto);
Outras figuras afins:
- Interpretação de conceitos indeterminados:
Impõe um problema complexo da relação entre a discricionariedade e a
interpretação de conceitos jurídicos indeterminados.

Conceitos indeterminados → cujo conteúdo e extensão são em larga medida

incertos ( ex: “medidas necessárias”);

Freitas do Amaral ​sustenta a interpretação de conceitos jurídicos indeterminados

é uma figura afim da discricionariedade. A interpretação da lei é uma tentativa de
descobrir a vontade do legislador
A heterogeneidade dos conceitos indeterminados estes não têm efetivamente
todos a mesma feição e alguns deles são claramente um instrumento de que a lei se
serve para atribuir discricionariedade à Administração:

i) temos o caso daqueles conceitos indeterminados cuja concretização envolve

apenas operações de interpretação da lei e de subsunção;
ii) os conceitos indeterminados cuja concretização apela já para o “preenchimento
valorativos” por parte do órgão administrativo aplicador do Direito”;
iii) a concretização administrativa de conceitos indeterminados traduz muitas
vezes o exercício de uma atividade de interpretação da lei, traduzindo o exercício
de uma verdadeira discricionariedade, sendo que o tribunal não pode anular o ato
da Administração;

- Remissão da Lei para Regras Extrajurídicas:

Frequentemente, a lei remete de modo expresso nos seus dispositivos para normas
extrajurídicas. Não estamos no campo da vinculação, a lei fá-las suas e portanto

17
tona-as juridicamente obrigatórias. Há uma vinculação jurídica a normas
extrajurídicas.

2.4. O princípio do respeito pelos direitos e interesse legalmente protegidos

dos particulares

Previsto no artigo 266º.1 CRP e 4º CPA.

O art. 266º.1 da CRP, significa que a prossecução do interesse público não é o
único critério da ação administrativa . Há que prosseguir o interesse público ,
respeitando simultaneamente os direitos subjetivos e os interesses legalmente
protegidos dos particulares. Não basta o escrupuloso cumprimento da lei por
parte da Administração Pública. Assim outros mecanismos jurídicos , foram
concebidos a fim de conferir uma proteção autónoma aos direitos subjetivos e
interesses legalmente protegidos particulares.
Existem outras formas de proteção para além do princípio da legalidade, como:

- princípio da tutela jurisdicional ​( todo o direito ou interesse legalmente

protegido, “ o direito de obter uma decisão judicial, cada pretensão
regularmente deduzida - CPTA 2º.1);
- extensão do âmbito da responsabilidade da Administração ​( por ato
ilícito culposo, não apenas aos casos em que resulte do ato jurídico ilegal,
mas também aos casos em que o dano resulte de quaisquer outras ações ou
omissões ilícitas);
- reconhecimento da responsabilidade do Estado​( 7º.3 RCEEP);
- extensão da responsabilidade da Administração ​aos danos das atividades
especialmente perigosos​ (​ 11º RCEEP);
- extensão aos danos causados por atos lícitos que imponham encargos ou
prejuízos especiais aos particulares​ ​( 16º RCEEP);
- atribuição aos particulares de ​direito de participação e informação no
procedimento ( 121º CPA);
- imposição do dever de fundamentar em relação aos atos administrativos
que afetem diretamente os direitos ou interesses legalmente protegidos dos
particulares ( 152º CPA);

18
 - imposição expressa do ​limite do respeito pelos direitos, liberdades e
garantias dos cidadãos às atividades de natureza policial, com objeto a
prevenção de crimes contra a segurança do Estado ( 272º.3 CRP);
- alargamento constitucional da responsabilidade civil da Administração
( 22º CRP);
- concessão do direito de acesso dos particulares ao Provedor de Justiça a
fim de prevenir e reparar injustiças ( 23º CRP);

2.4.1. Distinção entre direito subjetivo e interesse legalmente protegido

Tanto na figura do direito subjetivo como na do interesse legítimo existe um
interesse privado reconhecido e protegido pela lei.

- Direito subjetivo: ​a proteção é imediata e plena, sendo que o particular

tem a faculdade de exigir à Administração um ou mais comportamentos
que satisfaça integralmente o seu interesse privado, o poder de obter a sua
completa realização em juízo. Por outras palavras é um ​direito à satisfação
de um interesse próprio​, tendo o particular o direito a uma decisão final
favorável ao seu interesse;

exemplo​: Se a lei disser que ao fim de 5 anos de serviço um funcionário tem direito
a um subsídio, isso significa que o funcionário pode pedir a concretização legal
deste direito, que é visto como um direito subjetivo.

- Interesse Legalmente Protegido: a proteção legal é mediata, pois o

interesse protegido diretamente é um interesse público, o particular não
pode exigir à Administração que satisfaça integralmente o seu interesse
privado, mas apenas não o prejudique ilegalmente. Dito de outra forma é
uma ​garantia de legalidade das decisões que versem sobre um interesse
próprio​, podendo o particular apenas pretender que uma eventual decisão
desfavorável ao seu interesse não seja tomada ilegalmente;

exemplo: A lei estabelece que para preencher um lugar de professor tem de realizar
um concurso legal e preencher determinadas condições legais.Se concorre com 2
outras pessoas,1 ganha e não preenche as condições legais, a pessoa que tem um
direito prejudicado, essa pessoa fica prejudicada ilegalmente. A decisão sobre a

19
proteção deste direito, finda-se pela proteção de um interesse legalmente
protegido;

Como se vê a diferença entre direito subjetivo e interesse legalmente protegido?

O direito subjetivo consiste em um ou mais poderes legais que permitem manter

ou obter a satisfação plena de um interesse privado.
O interesse legalmente protegido consiste apenas no poder legal de garantir que o
eventual sacrifício de um interesse privado, por razões de interesse público.
O direito subjetivo é o poder de manter ou obter um bem da vida, enquanto que o
interesse legalmente protegido é apenas a garantia de que as decisões
administrativas sobre um bem da vida serão sempre tomadas de acordo com a lei.

O professor ​Vieira de Andrade​, observa que as recentes transformações operadas

no âmbito da atividade administrativa, mostram-nos existirem posições jurídicas
subjetivas que se devem qualificar como direitos. O professor agrupa-os em:

- direitos enfraquecidos ( por força da lei/ ato administrativo “ podem ser

sacrificados através do exercício legítimo de poderes de autoridade
administrativa - exemplo: o direito de propriedade face ao poder de
expropriação);
- direitos comprimidos ( limitados por lei em termos de necessitarem de
uma intervenção administrativa que permita o seu exercício- exemplo: a
liberdade de circulação automóvel);
- direitos ​prima facie ​( cujo conteúdo para se tornar preciso, carece de
concretização - exemplo: direito à proteção policial);

Outros tipos de situações jurídico-públicas dos particulares em face da

Administração a que se chama um interesse simples ( como definido pelo prof.
Vieira de Andrade​).

Tipos de interesses:

20
 - diferenciados ocasionais2/ reflexamente protegidos3 ( não são objeto de
qualquer intenção normativa de proteção. A legalidade vigente visa
tutelá-los nem em primeira nem em segunda linha. Exemplo: os
importadores de certo produto, que podem ser beneficiados com a
proibição de importação por concorrentes);
- semidiferenciados ​( compreendem os interesses coletivos , ou seja da
generalidade dos residentes de determinada circunscrição- artigo 68º.1 e 3
CPA);
- difusos ( interesses desprovidos de radicação subjetiva, que cabem a um
grupo muito vasto de pessoas, não sendo desse modo divisíveis);

2.5. Princípio da Justiça

A primeira ideia que se retira a partir deste princípio, consiste na faculdade de
cada um em ter aquilo que lhe é devido, devendo a Administração Pública agir
visando a equidade do caso concreto. O princípio da justiça envolve uma
dimensão procedimental, projetando-se sobre o modo ou os termos da
prossecução da decisão. Este processo legal deve ser dotado de imparcialidade,
equidade, participação e prazo razoável de decisão. A própria exigência da
dignidade de cada pessoa concreta implica a presença do princípio da justiça no
agir administrativo. A partir do 266º.2 CRP e 6º d CPA, retiram-se três planos do
conceito de justiça: a justiça legal (enquanto valor ou valores incluídos na lei); a
justiça extra-legal (o valor presente em cada Homem e que o obriga a certa
conduta); e a justiça supralegal (justiça como valor anterior e superior à lei).

Para o ​Professor Freitas do Amaral​, o princípio da justiça traduz-se num

"conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de
dar a cada um o que lhe é devido, em função da dignidade humana". O mesmo
professor distingue ainda a justiça coletiva, que corresponde ao respeito dos
direitos Humanos, e a justiça individual, que remete para a ideia de igualdade,
proporcionalidade e a boa fé.

2.6. Princípio da Igualdade

Segundo o Tribunal Constitucional (Acórdãos nº 232/2003, 96/2005, 99/2010,
255/2012 e 294/2014 TC) e alguma doutrina administrativista ( Freitas do

2
​Vieira de Andrade
3
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos

21
Amaral​), o princípio da igualdade abrange no seu conteúdo, fundamentalmente,
duas vertentes:

i) A ​proibição de discriminação impõe a igualdade de tratamento para

situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente
desiguais, de modo a vedar qualquer discriminação intolerável. Implica, portanto,
um ​sentido negativo (não introduzir desigualdades no que deve ser igual nem
igualdade no que deve ser desigual) e um ​sentido positivo (tratar igualmente o que
deve ser igual e impedir que outrem trate desigualmente o que deve ser igual).

ii) A ​obrigação de diferenciação ​parte da ideia de que «a igualdade não é

uma igualdade absoluta e cega» ( ​Freitas do Amaral​). Devem introduzir-se todas
as diferenciações necessárias para atingir a igualdade substancial, seja: tratando
desigualmente o que, sendo igual, deve ser desigual; tratando desigualmente o que,
sendo desigual, deve ser igual (discriminação positiva); e impedindo que outrem
trate igualmente o que deve ser desigual. Impõe sempre um ​dever de agir​, daí o seu
sentido positivo.

Por seu lado, alguma doutrina constitucionalista (​Nogueira de Brito e Melo

Alexandrino)​, considera haver três diferentes determinações no princípio da
igualdade:
a) igualdade como ​prevalência da lei​;
b) igualdade p​ erante a lei​;
c) igualdade ​através da lei​.

A igualdade como ​prevalência da lei traduz-se na igualdade na aplicação da lei,

tendo como destinatários imediatos a Administração Pública e os juízes. A
igualdade ​perante a lei​, por sua vez, exige uma justificação suficiente para o
tratamento desigual das situações e não admite tratamentos diferenciados com
base nas categorias expressas no artigo 13º.2 CRP. Finalmente, a igualdade ​através
da lei «visa a realização da igualdade material, procurando corrigir os abusos da
liberdade individual» ( ​Nogueira de Brito​). Estas duas últimas vertentes do
princípio da igualdade são dirigidas ao legislador.

22
O princípio da igualdade, tanto hoje como ontem, constitui um importante limite
que não só os tribunais como a própria Administração Pública deve observar na
sua atividade. As diferenças de tratamento devem radicar em critérios que
apresentem uma conexão bastante com os fins a prosseguir com a regulação
jurídica. Este princípio surge, assim, enquanto ​limitação ao exercício de poderes
discricionários da Administração, de tal modo que esta apena os pode utilizar de
modo uniforme em circunstâncias idênticas [124º.1. d), CPA].

A igualdade apresenta-se como um conceito multidimensional, comparativo e

relacional e que tem de ser reconstruído atendendo aos valores constitucionais no
seu conjunto (Acórdão nº 231/94 TC). Embora a sua difícil ou quase impossível
definição, a igualdade apresenta-se na Constituição, desde logo, como um ​dever do
Estado e, ainda, como uma ​presunção de justiça​: um tratamento igual em princípio
é justo.

Tendo em conta a necessidade de satisfação de necessidades coletivas e o dever de

garantir a proteção dos direitos subjetivos e dos interesses legítimos dos cidadãos
[266º.1 CRP], parece-nos que o respeito pelo princípio da igualdade, enquanto
corolário do princípio da justiça, da parte da Administração Pública é essencial,
até mesmo para efetivar a existência de um Estado de direito democrático, assente
na dignidade da pessoa humana [artigo 1º CRP] e no respeito pelos direitos
fundamentais de cada indivíduo.

2.7. Princípio da Proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade surge em vários preceitos constitucionais. No

art. 266.º, n.º 2 a lei fundamental faz a Administração Pública ter como dever o
respeito por este princípio. Surge ainda no art. 7.º do CPA, como um princípio
geral da atividade administrativa.
O Prof. ​Freitas do Amaral oferece uma ​definição de princípio da
proporcionalidade: o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses
privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins
concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com
aqueles fins.

23
 Desta definição e do art. 7.º do CPA podemos retirar três pressupostos essenciais
do princípio:

i) ​adequação​: significa que as medidas tomadas devem ser ajustadas ao fim que
se pretende atingir.
ii) necessidade: ​pressupõe que a medida seja aquela que lese em menor medida os
direitos e interesses dos particulares. Deste modo, do ponto de vista do princípio
da proporcionalidade a medida administrativa necessária é a que corresponder à
menos lesiva.
iii) equilíbrio (proporcionalidade stricto sensu​). Este pressuposto exige que os
benefícios que se espera alcançar com uma medida administrativa adequada e
necessária para suportar , à luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela
por certo acarretará (art. 7.º, n.º 2, CPA).
Se uma medida não preencher, portanto, estes requisitos acima expostos, se não
for adequada, necessária e equilibrada, trata-se de uma média ilegal por não
respeitar o princípio da proporcionalidade.
Fica, deste modo, claro que o princípio da proporcionalidade é uma das pedras
basilares no que toca aos princípios da atividade administrativa, a par daqueles
que se encontram, quer de forma explícita, quer de forma implícita, na CRP ou
no CPA e que funcionam como limites e reguladores da Administração Pública.

2.8. Princípio da Boa Fé

A Boa fé é um princípio que se encontra subjacente à administração pública,
tendo quer aqui, quer no direito privado a sua positivação, tendo sido
"importada" deste último para a administração pública, encontrando-se deste
modo no artigo 266º da CRP e no artigo 6º do CPA.

A relação entre a administração e os particulares e vice versa, está adstrita ao

princípio da boa fé,na medida em que é necessária a proteção dos particulares face
à administração pública.

Posto isto, existem dois princípios concretizadores da boa fé,são eles: o princípio
da primazia da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança. O

24
primeiro tem a sua positivação no artigo 6º do CPA, pelo que aquilo que se
encontra aqui implícito é que deve "ponderar-se o objetivo visado com a atuação
empreendida" ou seja, quer isto dizer que a administração estando adstrita ao
princípio da boa fé não poderá aproveitar-se de uma ilegalidade cometida por um
particular para alcançar um objetivo visando os meios mais prejudicados, pois
vejamos, se um particular pagar a renda faltando, porém, poucos cêntimos para a
totalidade da mesma, a administração não poderá simplesmente executar uma
ordem de despejo, uma vez que nesse caso estaria a violar quer o princípio da
proporcionalidade,quer o princípio da boa fé. Neste caso concreto, poderíamos
ainda invocar o abuso de direito, na medida em que ainda que seja da competência
da administração pública exercer ordens de despejo, seria, efetivamente, um abuso
de direito da sua parte fazê-lo perante uma situação como a invocada acima,
porém, alguns autores são da opinião de que o abuso de direito poderá estar
implícito no princípio da proporcionalidade, não se falando então em abuso de
direito.

Por fim, importa referir o princípio da tutela da confiança, que por sua vez irá ao
encontro de todos os já mencionados, na medida em que pretende igualmente
proteger os particulares do exercício infundado e inesperado de atos provindos da
administração pública.

Este princípio encontra-se positivado no artigo 6º , encontrando-se igualmente

positivado no direito privado e tendo como pressupostos os seguintes: -atuação de
um sujeito de direito; situação de confiança justificada;

- investimento de confiança;

- nexo de causalidade;

-frustração da confiança.

A verificação destes pressupostos e consequentemente a violação do princípio da

tutela da confiança acarretam a responsabilidade civil. Passo a explicar através do
seguinte exemplo: a câmara cede a um particular um terreno e este por sua vez,
constrói um imóvel. Passados 5 anos, o particular recebe uma notificação onde é
avisado que a contagem dos metros de terreno que lhe tinha sido cedido estariam
errados e que portanto parte daquele terreno ser-lhe-ia "retirado" sob pena de ter
que alargar-se a estrada que estaria alguns metros do terreno cedido. Neste

25
exemplo, encontram-se, efetivamente, todos os pressupostos da tutela da
confiança, bem como a violação da mesma por parte da administração, pelo que o
particular poderia, efetivamente, analisando os pressupostos da responsabilidade
civil (facto, ilicitude, dano, culpa e nexo de causalidade), pedir uma indemnização,
porém o ato exercido pela administração pública jamais poderia ser anulado, na
medida em que se constitui um ato necessário de natureza pública.

2.9 Princípio da Justiça S

​ tricto Sensu

O ​Princípio da justiça em sentido estrito, no entender do Prof. ​Diogo Freitas do

Amaral​, é um “princípio de princípios”, por outras palavras, um princípio
congregador de subprincípios que têm tradução noutros princípios
constitucionais, nomeadamente, no da igualdade e da proporcionalidade.

2.10. Princípio da Imparcialidade

A Administração Pública deve ser dotada de imparcialidade, quer seja na
resolução de um caso, quer seja na emissão de normas gerais e abstratas, assumindo
uma postura “fora e acima das partes”, tal como refere ​Diogo Freitas do Amaral.
O Artigo 6º do CPA, prevê o princípio da igualdade, sendo que a Administração
Pública deverá ter sempre um papel imparcial na sua totalidade, colocando-se no
papel de cada uma das partes com o objetivo de tomar a decisão mais adequada.
A estátua representativa da justiça é o exemplo dado pelo professor ​Diogo Freitas
do Amaral no que respeita ao princípio da imparcialidade: esta apresenta-se com
os olhos vendados, com uma balança na mão por fim de alcançar justiça. Neste
sentido a balança representa a igualdade, e a venda nos olhos a imparcialidade.
Este princípio afigura-se como um dos mais importantes do exercício da
Administração Pública, uma vez que um órgão/agente administrativo deverá
sempre ter a capacidade de ser imparcial, garantindo uma máxima segurança
jurídica.
Segundo ​Maria Teresa de Melo Ribeiro​, a imparcialidade administrativa
caracteriza-se como “uma conduta objetiva, desinteressada, isenta, neutra e
independente que tem por base critérios lógico-racionais”.
Para ​João Baptista Machado este princípio ao impor a Administração Pública a
obrigatoriedade de impor a Administração Pública uma ponderação de todos os

26
interesses protegidos pela ordenamento jurídico relevantes na decisão, tem como
objetivo essencial o de assegurar a concórdia da atuação administrativa com o
sistema normativo, e consequentemente à ideia de justiça.
No artigo 9º CPA encontramos o princípio da imparcialidade. Também na CRP,
no seu artigo 266º encontramos referência ao princípio então abordado,
conjugado com outros principio fundamentais ao Direito Administrativo,
nomeadamente: princípio da proporcionalidade, igualdade e justiça.
Neste sentido, ​António Francisco de Sousa afirma que a consagração destes
princípios contribuiu para um bom relacionamento da Administração Pública
com os cidadãos que com ela se relacionam, bem como com os que dela são parte
integrante na execução de funções.
Assim sendo, o princípio da imparcialidade significa que a Administração Pública
deve tomar as suas decisões tendo por base critério objetivos e de interesse público,
sendo que as decisões não podem ter em influência os interesses pessoais da pessoa
ou órgão que emana a decisão, nem os interesses políticos do governo.
Segundo ​Diogo Freitas do Amaral​, o princípio aqui retratado apresenta duas
vertentes:
- Vertente Positiva:
A imparcialidade relaciona-se com a obrigatoriedade da Administração Pública
ponderar todos os interesses, sejam eles de carácter público ou privado, que sejam
importantes para uma tomada de decisão, e sendo assim respeitando o princípio
da persecução do interesse público, proteção dos cidadãos e proteção dos direitos.
Todas as decisões da Administração Pública podem ser anuladas em sentença,
sempre que nos atos praticados pela AP não tiverem sido ponderados todos os
interesses relevantes para a questão, sendo que estamos perante um caso de vício
na decisão.
No centro desta questão, ​Diogo Freitas do Amaral entende que a relação entre
imparcialidade e justiça não se resume a uma mera ideia de busca pela solução mais
justa para o caso concreto (princípio da justiça), mas sim que a preocupação do
legislador nesta matéria se prendeu com o não existirem dúvidas de que a decisão
da Administração não seguiu os critérios da imparcialidade.

27
Também ​António Francisco de Sousa nos diz que a violação deste princípio gera
uma violação da lei que a regula, tendo em conta o consagrado não só no CPA,
como também na CRP.
Este princípio constitui assim um limite ao exercício do poder discricionário que
visa proteger os cidadãos da Administração, e também proteger a Administração
dos funcionários que a integram.
- Vertente Negativa:
Nesta segunda vertente, o conceito de imparcialidade significa que os agentes
dotados do poder de tomar a decisão não podem estar relacionadas com casos que
envolvam interesses pessoais, familiares e de interesses relacionados com todos
aqueles que os relacionam proximamente, numa perspetiva mais emocional, como
determinam os artigos 69º a 76º do CPA. Assim sendo, através da suspeição e do
impedimento, é possível garantir a correção da sua conduta.
O artigo 76º do CPA estatui as ​consequências para com as normas que tratam a
imparcialidade:
- Todos os atos e ​contratos administrativos em que intervenha um órgão ou
agente impedido de intervir​, ou em relação ao qual tenha sido declarada
suspeição, serão anuláveis nos termos do artigo 76º/1 do CPA;
- ​Perda de mandato de todos os membros de órgãos autárquicos que violem as
garantias de imparcialidade da Administração.
- ​Existência de uma falta disciplinar grave​, nos termos do artigo 76º/2 do CPA,
para os órgãos ou agentes que não comunique ao responsável pela direção do
procedimento que se encontram numa situação de impedimento.

28
3. O Procedimento Administrativo

3.1. O Âmbito de aplicação do CPA

No novo Código o artigo 2º chamou logo a atenção na medida em que veio, de
uma forma objetiva, tornar claro o âmbito de aplicação respeitante aos princípios
gerais, ao procedimento e à atividade administrativa. O âmbito de aplicação do
CPA está formalmente contido no artigo 2º, conquanto encontramos também no
artigo 1º na definição de procedimento administrativo alguns contributos nesse
sentido.
No entender do Professor Jorge Pereira da Silva neste artigo “ joga-se muito mais
do que a simples delimitação do âmbito subjetivo ou objetivo de aplicação de um
diploma legal, pois de certa forma joga-se aqui os próprios limites entre o Direito
Privado e o Direito Público ”. Neste contexto é traçada uma linha de vinculação
ponderada ou vinculação plena da Administração aos direitos fundamentais,
recorrendo mais intensamente ao direito privado ou menos, mas sem nunca se
afastar da sua natureza.

O n.º 1 do artigo 2.º compreende a totalidade da atividade administrativa de

gestão pública, quer quando desempenhada por órgãos da Administração, quer
quando desenvolvida lateral ou ancilar mente por órgãos do estado e das regiões
Autónomas não integrados na Administração.
Assim, só a parte dedicada aos órgãos é unicamente aplicável à Administração
Pública, todas as outras disposições são adequados a quaisquer entidades,
independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos.

O n.º 1 aproxima-se igualmente como o próprio artigo 1.º e com a sentido de

procedimento administrativo na medida em que o âmbito de aplicação do CPA
identicamente se delimita materialmente pela atividade que desemboca, quer na
organização interna de entidades administrativas, na obtenção de dados e

29
informações e na formação e manifestação da vontade de órgãos da Administração
Pública.

O nº 2 esclarece que o regime da Parte II é exclusivamente aplicável ao

funcionamento dos órgãos da Administração Pública.

De acordo com o n.º 3 do novo artigo 2.º, existe uma submissão da Administração
Pública aos princípios gerais da atividade administrativa sendo que o legislador
ordinário não pode dispensar a Administração Pública do cumprimento:
a) Das disposições do CPA concretizadoras de normas constitucionais;
b) Dos princípios gerais do CPA que, em rigor, são mais do que princípios da
atividade administrativa

Enunciam-se, em seguida, no n.º 4, as entidades que para este efeito, integram a

Administração Pública, acrescentando-se, na nova alínea c), ao elenco que já
constava da redação do anterior n.º 2 do mesmo artigo, as entidades
administrativas independentes.Contudo e como referenciado pelo ​professor
Domingos Farinho​ as empresas públicas não estão aqui mencionadas.

Por fim, a norma do n.º 5 sobre aplicação supletiva torna mais claro que, na
relação com os procedimentos administrativos especiais, todas as normas de
conteúdo das garantias do CPA – e não apenas as que densificam direitos
fundamentais dos administrados – se aplicam na ausência de uma norma
equivalente do regime especial em apreço. Se se preferir, aplicam-se havendo
lacuna de regulamentação no regime procedimental aplicável.

Neste contexto e sob o ponto de vista do seu âmbito de aplicação o novo CPA
insere exatidões cujo sentido fundamental se traduz no seu alargamento. Nestes
termos, retiram-se do novo artigo 2.º duas coordenadas essenciais:

a) As Partes I (Princípios gerais da atividade administrativa), III (Procedimento) e

IV (Atividade Administrativa) aplicam-se a quaisquer entidades que, sob um
prisma funcional, possam ser integradas na Administração Pública;

30
b) A Parte II do Código, consagradora de regras sobre a estrutura, funcionamento
e competências dos órgãos, aplica-se apenas a estruturas tradicionais da
Administração «em sentido orgânico» cujo elenco integra a totalidade dos órgãos
da Administração direta, indireta e às entidades administrativas independentes,
hoje vistas como o «quarto bloco» da estrutura administrativa do Estado.

3.2. Noção de Procedimento Administrativo

Procedimento Administrativo → ​sequência juridicamente ordenada de atos e

formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da
Administração ou à sua execução.

Ou seja, são as fases por que caminha a actividade administrativa e que se

desenrolam de acordo com determinadas formalidades, prazos e que seguem uma
determinada sequência.
Geralmente, os procedimentos administrativos são divididos em duas categorias:
- procedimentos de iniciativa pública ​(Administração toma a iniciativa de
desencadear);
- procedimientos de iniciativa privada (s desencadenados por iniciativa dos
particulares).
Contudo, tendo em atenção o critério do objecto, os procedimentos podem ser
distinguidos entre decisórios e executivos.
- Decisórios​( procedimentos que têm por objecto preparar a prática de um
acto da Administração);
- Executivos ​( procedimentos que têm por objecto executar um ato da
Administração, isto é, transformar o direito em facto);
Importa referir que os os procedimentos decisórios podem ser de 1º ou 2º grau,
conforme visam preparar a prática de um acto primário ou secundário.
Temos também, o procedimento:
- comum ​( o que é regulado pelo próprio CPA);
- especial ( são regulados por leis especiais - ex: procedimento de licença de
construção, regulado pelo Código de Contratos Públicos)- conforme a
disposição do 2º5 CPA

31
3.3. Natureza Jurídica do Procedimento Administrativo
Na opinião de ​Freitas do Amaral​, confrontam-se, a respeito da natureza jurídica
do procedimento administrativo enquanto ​processo​ ou não, duas teses opostas:

- Tese processualista: visto que «a cada uma das funções do Estado

corresponde um tipo de processo através do qual ela se desenvolve»
(​Alberto Xavier​), o procedimento administrativo é um autêntico processo,
embora diferente do processo judicial;
- Tese anti processualista: o procedimento não é um processo;
procedimento administrativo e processo (judicial) não são duas espécies de
um mesmo género, mas sim dois géneros diferentes, irredutíveis um ao
outro (​Rogerio Soares​).
O professor Freitas do Amaral ​concorda que o procedimento administrativo e o
processo judicial são muito diferentes entre si. Contudo, considera que é possível
reconduzir ambos ao conceito jurídico de processo, que será a «sucessão ordenada
de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade
funcional». Deste modo, o procedimento administrativo será um processo,
através do qual o poder administrativo é concretizado numa série de atos e factos
sucessivos
Por sua vez, ​Fernanda Paula Oliveira e ​José Figueiredo Dias adotam a distinção
entre duas concepções para a natureza do procedimento administrativo: a
concepção substantiva e a conceção adjetiva. Para estes autores, a primeira
concepção encontra-se hoje em dia ultrapassada e é em geral a segunda que é
seguida atualmente.

Concepções substantivas → as que o concebem com um ato: mais precisamente,

estaríamos perante um ​ato-procedimento​. Tratar-se-ia de um ato que tinha como
característica específica a colaboração entre diversos órgãos para a produção de um
mesmo resultado.

Conceção adjetiva → ​os atos instrumentais que se relacionam no procedimento

são vistos como ​etapas de um percurso ou caminho ordenado racionalmente,
tendo em vista a prática de um ato último e desejado. Cada um dos atos ou
momentos do procedimento tem um ​fim imediato próprio e estes só

32
mediatamente concorrem para atingir a finalidade do ato principal, o resultado
jurídico unitário que será o objetivo de todo o procedimento.

3.4. Fases do Procedimento Administrativo

O professor D​ iogo Freitas do Amaral​, faz a divisão do procedimento de 1º grau
em seis fases:
1. fase inicial;
2. fase da instrução;
3. fase da audiência dos interessados;
4. fase de preparação da decisão;
5. fase de decisão;
6. fase complementar.
3
​ .4.1 Fase Inicial
A fase inicial é aquela que desencadeia o procedimento administrativo, podendo
surgir:
- d
​ e iniciativa pública (​através de um acto interno, se através da
Administração Pública);
Se for a Administração a iniciar deverá comunicá-lo às pessoas cujos direitos/
interesses legalmente protegidos possam ser lesados (110º.1 CPA).
- de iniciativa privada​(através de requerimento de um particular
interessado - art. 53º do CPA).
Do requerimento quer escrito, quer eletrónico devem constar as menções
indicadas pelo art.102º CPA.

O mecanismo fundamental para dar eficácia, é obrigar a Administração a

responder ao particular , previstas no artigo 13º CPA, comportando 2
modalidades:
- dever de decisão ​( uma vez colocado um procedimento à Administração,
esta deve responder à mesma na sua totalidade - 13º.1. CPA);
- dever de resposta ( não obstante de haver competência sobre o
procedimento, o órgão não tiver o dever ,sobre os termos do art. 13º.2, de
dar resposta);

33
Desta fase pode também resultar a tomada de ​Medidas Provisórias ​( medidas que
se mostrem necessárias se houver justo receio de sem tais medidas, se constituir
uma situação de facto consumado ou se produzirem efeitos de difícil reparação
para os interesses públicos/ privados em presença → 89º.1 CPA). Qualquer
alteração deve ser fundamentada ( 89º.2,3 e 4 CPA) e caducam segundo os termos
do art. 90º CPA.

3.4.2 Fase de Instrução

A fase de instrução destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final
(arts. 115º a 120º CPA) e que se rege pelo princípio do inquisitório, isto é, fase em
que a administração pública, sem a dependência da vontade dos interessados,
requer factos e esclarecimentos que mais facilmente levem à tomada da melhor
decisão. (artigo 58ºCPA).
A direção do procedimento cabe ao órgão competente para a decisão final, pelo
que o CPA prevê três hipóteses distintas (artigo 55º. 1 CPA):
● o órgão competente só dirige a instrução quando uma disposição legal
assim o ditar;
● fora os casos acima mencionados, a lei obriga o órgão competente a delegar
um subalterno;
● o diretor do procedimento pode incumbir um subalterno a delegar apenas
determinadas diligências instrutórias específicas.

3.4.3. Fase da Audiência dos Interessados

É na fase de audiência dos interessados (arts. 121º - 125º CPA) que se inserem os
princípios da colaboração da Administração com os particulares (artº11.1 CPA) e
da participação (art. 12º CPA), tendo a Audiência dos Interessados dignidade
constitucional -267º.5 CRP. É nesta fase que se concretiza o direito de
participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes dizem respeito.

O CPA admite duas formas dos interessados serem ouvidos no procedimento,

antes de ser tomada a decisão final:
- a​ udiência escrita;
- audiência oral;

34
Uma vez que a lei não determina qualquer critério de opção do instrutor pela
audiência escrita ou oral, compete ao director do procedimento, que goza de um
poder discricionário, decidir se a audiência prévia dos interessados deve ser escrita
ou oral (art. 122º .1 CPA).
Importa referir, que a falta de audiência prévia do interessados, nos casos em que
seja obrigatória por lei, constitui uma ilegalidade e tem como consequência a
anulabilidade (art. 163º.1 CPA).

Casos em que a audiência pode ser dispensada:

Existem situações em que a audiência pode ser dispensada , se tal as razões deverão
ocorrer no caso concreto fundamentam a dispensa da audiência ser expressa e
autonomamente indicada na decisão final ( 124º.2 e 126º). E também pelas
situações do art.124º.1 CPA.

3.4.4. Fase da Preparação da Decisão

Na fase de preparação da decisão a Administração pondera o quadro traçado na
fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução e os argumentos apresentados
pelos particulares na fase da audiência dos interessados. Posteriormente, o
procedimento é levado ao órgão decisório que pode ser:
- singular​(emite um despacho);
- colegial (​emite uma deliberação) → 125º e 126º CPA.

3.4.5 Fase de Decisão

É a fase que põe fim a todo o procedimento administrativo, tal como qualquer
facto do CPA que o acompanhem ( 93º CPA). Salvo disposição em contrário, o
procedimento pode terminar pela prática de um acto administrativo ou pela
celebração de um contrato (art. 126º CPA). Caso termine pela prática de um acto
administrativo, todas as questões pertinentes, suscitadas durante o procedimento
e que não não tenham sido decididas em momento anterior, devem ser resolvidas
pelo órgão competente (art. 94º nº1 do CPA).
O art. 123º CPA, remete-nos para a importância da divergência entre o orgão
decisor e o orgão instrutor, uma vez que as decisões de ambos podem divergir.
Quando for este o caso, deve-se ter em conta se o órgão instrutor ouviu os

35
interessados, no processo de instrução. Caso não o tenha feito, deverá marcar-se
uma nova audiência, de âmbito meramente instrutório.
Pode também dar-se a extinção do ato pelas seguintes causas:
- desistência/ renúncia dos interessados (131º CPA),
- deserção dos interessados ( 132º CPA);
- impossibilidade/ inutilidade superveniente (95º CPA);
- falta de pagamento de taxas ( 133º CPA);
- deferimento tácito ( 130º)
3.4.6 Fase Complementar
É aquela onde são praticados determinados actos e formalidades, posteriores à
decisão final do procedimento.
- exemplo: ​registos, arquivos, notificação da decisão, publicação no Diário da
República, entre outras (artigo 114ºCPA).

3.5. Mecanismos Procedimentais:

Podemos ver os mecanismos procedimentais como “ meios criados pela
Administração Pública a concretizar o procedimento (ainda que de forma
supletiva). Existem 4 tipos de mecanismos procedimentais vistos como mais
importantes ( acordos procedimentais, auxílio administrativo, conferência
procedimental, pareceres). Vamos proceder à sua análise.

3.5.1. Acordos Procedimentais

Os acordos endoprocedimentais ( novidade introduzida pela reforma do CPA de
2015), estão previstos no artigo 57º CPA, sendo uma consequência do Princípio
da Adequação Procedimental ( art. 56º CPA) .
O acordo procedimental é um ato jurídico através do qual, no decurso de um
procedimento o órgão competente para a prática de um ato jurídico final do
procedimento, colabora com uma particular interessado o conteúdo ato jurídico-
administrativo, sendo concluídos no interesse de ambas as partes.
A finalidade destes acordos é a de “ acordar termos do procedimento e definir,
parcial ou totalmente, o conteúdo do ato administrativo a pôr fim ao
procedimento em questão”, de acordo com a professora Joana de Sousa Loureiro.
Podemos assim rever duas modalidades de acordos endoprocedimentais ( em
ambas existe exercício de discricionariedade por parte da Administração) :

36
 ● de conteúdo estritamente procedimental ​( consagrados nas alíneas nº 1 e
2);
Nesta modalidade permite-se que o órgão competente para a decisão final e os
interessados definam os termos do procedimento ( exemplo: definir a
interpretação de um conceito indeterminado).

● de conteúdo substantivo​( consagrados na alínea nº3);

Possibilita que o órgão competente para a decisão final e os interessados acordem
o conteúdo da decisão final.

Estes acordos têm também várias vantagens ( tanto para a Administração como
para os particulares):
● Flexibilização do Sistema ( ao disponibilizar a participação dos
particulares interessados, enquanto detentores de uma vontade
constitutiva, que criará um vínculo obrigacional);
● Melhor aplicação da Solução ao caso concreto ( a decisão feita por
cooperação da Administração e Particular, estará sempre melhor
consagrando um solução mais conciliadora e harmoniosa);
● Diminuição da Litigiosidade ( os seus requisitos conferem uma maior
força vinculativa e uma aumento da confiança jurídica);

Em relação à sua natureza jurídica existe uma pretensa divergência doutrinária :

● Para o Professor ​Vasco Pereira da Silva estes acordos consubstanciam uma
fase consensual integrada nos próprios atos administrativos, não perdendo
os mesmos o protagonismo, ainda que a decisão que dele advém poder ser
mediada;

● Já para o professor ​Sérvulo Correia​, os acordos são como verdadeiros

contratos administrativos, que são celebrados entre Administração e
administrados no âmbito do procedimento ( vistos como uma modalidade
de contratos sobre o exercício de poderes visto os artigos 336º e 337º
Código Contratos Públicos).

37
 O professor designa os acordos endoprocedimentais ainda de contratos
obrigacionais, uma vez que a Administração está obrigada a emitir um certo
ato( pelo princípio p​ acta sunt servanda​)

Sendo os acordos endoprocedimentais verdadeiros contratos administrativos,

aplica-se o princípio da autonomia pública contratual ( 278º CCP), sendo que esta
liberdade de celebração depende da verificação de 3 requisitos:

● A Administração deve prosseguir as suas atribuições;

● Dever de exercer a função administrativa;
● A não existência de qualquer impedimento tanto legal como material;

Uma última ressalva em relação aos acordos procedimentais,seria o facto de estes

comportarem determinados limites. Como diz o professor Paulo Otero, estes
acordos permitem ao destinatário do ato unilateral, participar no progresso da
decisão final, mas este colabora com um configuração limitativa da margem de
liberdade ou discricionariedade decisória.

3.5.2. Auxílio Administrativo

Baseado no regime alemão do Amtshlife ( consagrado no art. 5º do VwVfG), este
mecanismo comporta uma atividade de auxílio do exercício da competência
administrativa, decorrente do art. 35º da Lei Fundamental Alemã ( ​Grundgesetz ),
que determina que todas as autoridades da Federação e dos Estados Federados se
devem auxiliar mutuamente por dever de ofício.

O regime do auxílio administrativo não tem uma consagração constitucional

como na Alemanha, podendo ser associado ao princípio geral implícito da
cooperação leal, numa vertente objetiva ( 266º.2 CRP e 267º.2 ) e subjetiva (
268º.1 CRP).

O novo CPA consagra este regime expressamente no seu art. 66º. Desta
consagração suscitam-se 4 grandes questões:
● Quem pode pedir auxílio?
A resposta a esta pergunta advém do proémio do art. 66º.1, podendo destacar “ o
órgão competente para a decisão final” e a possibilidade de “ a requerimento do

38
particular” e também perante a “ solicitação de quaisquer outros órgãos da
Administração Pública” .

Devemos também observar alguns dos motivos que podem levar estas entidades a
pedir auxílios. Em relação ao primeiro motivo presente na alínea a do artigo 66º,
podemos desdobrar o mesmo em 2 situações principais:
i) impossibilidade legal de o órgão competente desenvolver a atividade
administrativa;
ii) deter capacidades fácticas para desenvolver a atividade instrutória;

O artigo 66º não regula também, a forma do pedido de auxílio no entanto este
deverá ser feito de acordo com os termos do artigo 64º.1, assim a forma verbal é
admissível no entanto a forma vista como preferível é a escrita.
Os órgãos dispõem de um prazo estipulado como útil na sua falta deve
considerar-se aplicado o prazo supletivo do art. 86º1 CPA, de 10 dias.
Ao art. 66º.2, aplicam-se as restrições previstas na LADA em relação à
comunicação e transmissão de documentos e dados, sendo que essa restrição pode
ser:
i) absoluta ( impedindo de forma permanente o acesso ao conteúdo dos
documentos em causa);
ii) relativo (​ operam apenas durante um determinado prazo);

● A quem podemos pedir auxílio?

Segundo o ​professor Rui Lanceiro os pedidos de auxílio devem ser feitos aos
Tribunais Superiores ( STA e Tribunais Administrativos). Poderíamos pedir a
outros órgãos da Administração? Podemo-nos socorrer dos diversos elementos da
interpretação para rever isso mesmo:
i) interpretação literal: poderia estar limitado à Administração Pública em
sentido orgânico;

ii) interpretação histórica: originariamente no seu anteprojeto, esta norma

encontrar-se-ia na Parte II do CPA, passando atualmente para a Parte III,
aplicando-se os critérios substantivos do art 2º.1 CPA . A ideia que passa é de que
o legislador entendia que anteriormente esta norma deveria estar restrita a

39
determinados critérios do 2º CPA ( nomeadamente os critérios orgânicos), mas
atualmente já se aplicaria o CPA na sua totalidade;

iii) interpretação teleológica: a finalidade do auxílio comportaria uma

cooperação entre os diversos órgãos da Administração, por isso porque não atingir
também a Administração em sentido funcional e o “ setor privado” da
Administração? O professor Rui Lanceiro adopta uma posição favorável a uma
extensão teleológica, devendo-se também procurar qual é a entidade
administrativa em causa.

● Existe um dever de prestar auxílio?

O auxílio administrativo tem como fim promover um ambiente de cooperação
interinstitucional, garantido a mais eficiente atuação administrativa, poderíamos
rever através de determinadas modalidades da interpretação o dever da
Administração prestar auxílio:
i) interpretação literal: pela disposição do “deve” presente no art. 66º CPA
parecem não restar dúvidas em relação à intenção do legislador, com atenção aos
pressupostos dispostos nas suas alíneas.
ii)interpretação sistemática: ​Atendendo ao artigo 56º CPA e 60º CPA,
atendendo também ao consagrado no art. 10º do CPA, parece que tudo aponta
para o dever de auxiliar;

Em relação às alíneas no artigo 66º, poderia haver uma determinada

discricionariedade, pelo que a mesma “ margem de discricionariedade , se
verificaria em relação à alínea a, no entanto tal não se viria em relação à alínea b
pois existiria uma condição qua non ​o que se traduziria em pouca margem de
discricionariedade e a alínea c seria um critério objetivamente aferível.

● Como se resolve 1 pedido quando há dúvida se devia ter sido

respondido?
A entidade que solicitou esse pedido de auxílio no caso de ver o seu pedido
recusado pode recorrer ao mecanismo decisivo no artigo 66º.3 CPA, eficaz para
resolver estas questões, atendendo aos critérios dispostos do artigo o que iria
pressupor uma determinada hierarquia e uma norma de competência.

40
O professor Rui Lanceiro, diz que mesmo existindo um dever jurídico isso não
significa o órgão não possa recusar o pedido quando for justificado, como por
exemplo se não estiverem preenchidos os requisitos do artigo 66º. A possibilidade
de recusar um destes pedidos provém da competência genérica dos órgãos
administrativos.
A recusa remete para a competência decisória presente no art. 51º que define o
âmbito dos conflitos de atribuições e de competências. Convém também ver que
no caso de recusa prevista no artigo 66º.3, a tutela administrativa, prevista nesta
alínea vê 2 hipóteses de resolução para casos diferentes:
● mesma hierarquia ​( 51º CPA e 66º.3 2ª parte) → o órgão superior de
hierarquia irá resolver;
Por exemplo, o Ministro da Saúde, sobrepõe-se ao Diretor Geral da Saúde.
● não estamos na mesma hierarquia ( temos pessoas colectivas diferentes -
66º.3 parte final) → quem deter superintendência irá resolver;

O auxílio administrativo diferencia-se das conferências procedimentais pois diz

respeito à participação na instrução de 1 órgão na administração cuja intervenção
se mostre necessária à completude da atividade instrutória;

3.5.3. Conferências Procedimentais

Previstas nos artigos 77º a 81º do CPA, apresentam-se como uma fase autónoma
do procedimento, que visa introduzir mais celeridade na decisão administrativa.
Podem ser vistas como um “ subprocedimento” dentro do procedimento
administrativo, com 2 grandes objetivos ( 77º e 78º CPA):
● poupança de tempo;
● melhoria de decisão:
A definição enunciada no artigo 77º e ss. do CPA desdobra-se em 2 modalidades,
que definirão a fase instrutória e a decisão final :
- procedimentos simples dirigidos à tomada de uma única decisão final
(em que a conferência é integrada pelo órgão competente para a tomada da
decisão final e pelos órgãos competentes para a tomada da decisão)
- integrada por diferentes órgãos administrativos com competência
decisória e ocorre no âmbito de procedimentos complexos ​( neste há a
tomada de mais do que uma decisão, designadamente em determinados
subprocedimentos)

41
A segunda modalidade destaca ainda duas configurações importantes de reter (
77º.2 e 77º.5 CPA):
● deliberativa ( emissão de 1 só ato administrativo complexo pelos vários
órgãos participantes em conjunto, substituindo os atos autónomos - 77º.3.a
CPA);
Este tipo de conferências carecem de unanimidade na decisão como dispõe o
artigo 81º 5.
● de coordenação ​( emissão de um ato administrativo plural individualizado
em vários atos autónomos em simultâneo - 77º.3 CPA);
Este instituto pode ser realizado por acordo entre os órgãos envolvidos,
dependendo de lei, regulamento, contrato interadministrativo ou portaria ( 78º.1
CPA), tendo esta de ser reportada a uma situação concreta ( 79º.1 CPA), sendo
convocada no prazo de 15 dias úteis ( 79º.2 e 3 CPA).

3.5.4. Pareceres
Segundo, o professor Freitas do Amaral, os ​pareceres são “atos opinativos
elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por órgãos
colegiais de natureza consultiva”.
De harmonia com o artigo 91º do Código do Procedimento Administrativo
(CPA), os pareceres são ​obrigatórios ​ou facultativos​, conforme a lei imponha ou
não a necessidade de eles serem emitidos, e ​vinculativos ou não ​vinculativos,
conforme a lei imponha ou não a necessidade de as suas conclusões serem seguidas
pelo órgão decisório competente.
Segundo o artigo 92º.1 CPA , os pareceres têm determinados requisitos de forma,
nomeadamente serem, fundamentados, expressos e claros ( 92º.1 CPA) e também
requisitos no que toca ao seu prazo, observa-se que na falta de disposição especial
de um prazo será de 30 dias ( 92º.3), no entanto se o responsável fixar um prazo
este terá de respeitar os termos do art. 92º.4 CPA.

4. Regulamento Administrativo
4.1. Noção

42
Regulamento → normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo
por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal
habilitada por lei.
A noção de regulamento compreende 3 elementos essenciais:
- material ( pois tem natureza normativa, e é encarado como uma regra da
conduta social, dotada das características da generalidade - pois se aplica a
uma pluralidade de destinatários- e abstração - pois pode se dar a
circunstância de se aplicar a 1 ou mais situações definidas pelos elementos
típicos da previsão normativa);
- orgânico-formal ​( é por regra ditado por 1 órgão de 1 pessoa coletiva
pública integrante da Adm. Pública, podendo este poder característico ser
exercido por entidades que não integram a Administração há que ter uma
lei habilitante -136º.1 CPA);
- funcional ​( o regulamento é emanado no exercício do poder
administrativo);

O regulamento encontra na CRP e na lei o seu fundamento e parâmetro validade,

se contrariar alguma das 2 será ilegal e se entrar em relação direta com a CRP e a
violar será inconstitucional.

4.2. Diferença entre Regulamento e Lei

A primeira distinção é simples de entender , uma vez que o regulamento traduz o
exercício da função administrativa ao contrário de lei , que traduz o exercício da
função legislativa.

Todavia , existe ainda alguma confusão entre lei e regulamento , derivada

sobretudo do artigo 1º , nº2 do Código Civil , uma vez que a nossa doutrina do
direito privado , define a lei com base na generalidade e abstracção, o que leva a
associar o regulamento a uma modalidade de lei em sentido material. Para
tirarmos essa dúvida , devemos ter em conta o artigo 112º, nº1 da CRP .

Neste artigo , notamos evidentemente que o regulamento não consta nas formas
de lei , excluindo um conceito exclusivamente material de lei.

Segundo o ​Prof. Marcelo Rebelo de Sousa​, o que caracteriza a lei não é a sua
generalidade e abstracção , mas sim , o seu carácter político.

43
Deste modo , não há dúvidas de que a distinção substancial entre lei e
regulamento , esta no facto de a lei partilhar de um carácter primário da função
legislativa e o regulamento partilhar de um carácter secundário da função
administrativa, estando sempre subordinado ao princípio da legalidade.

Por falar em Princípio da Legalidade , é importante fazer uma breve referência à

importância do mesmo nos regulamentos .

Os regulamentos estão sujeitos ao princípio de legalidade , quer na sua dimensão

de preferência de lei , quer na sua dimensão de reserva de lei.

Sujeição do regulamentos à preferência de lei , decorrem algumas consequências:

i) Os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade são ilegais e ,

consequentemente , inválidos.

Assim , qualquer regulamento que interprete , modifique , integre , suspenda ou

revogue preceitos legais (regulamentos delegados) , é constitucionalmente
proibido.

ii) Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrário àquilo que nela se
dispõe .

iii) A revogação ou cessação de vigência da lei habilitante de emissão implica a

cessação do regulamento , salvo se a manutenção jurídica for salvaguardada por lei.

iv) A interpretação dos regulamentos deve ser conforme à lei e positivamente

orientada para a prossecução dos fins da lei regulamentada.

v) Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados pelos tribunais e são

susceptíveis de impugnação contenciosa (cidadãos têm direito de impugnar-268º ,
nº5 –CRP )

Sujeição dos regulamentos à reserva de lei :

- Os regulamentos têm de ser habilitados por lei . Esta vinculação à lei pode
ser total – por exemplo , a lei que determina que o montante de uma taxa
seja anualmente actualizado por regulamento no valor decorrente da
aplicação da taxa de inflação vertida no ano anterior ou parcial - leis
habilitantes da emissão de regulamentos independentes e internos;

44
 - São proibidos os regulamentos retroativos , ou seja , é proibida a estatuição
de efeitos normativos para o passado . Somente nos casos em que a lei o
admite, sob pena de violação da reserva de lei;

4.3. Diferença entre Regulamento e Ato Administrativo

Tendo em conta a afinidade estrutural do regulamento e ato administrativo (são

ambos actos unilaterais e imperativos) , justifica-se uma aproximação do
regulamento ao acto administrativo , designadamente para efeitos de regime.

Esta questão tem alguma importância , uma vez que o regime geral dos
regulamentos constante do CPA é muito sintético , podendo as suas lacunas
parcialmente integradas pela aplicação do acto administrativo.

Funções dos regulamentos​:

- Função de execução (aplicação prática de um determinado regime geral ,

nomeadamente através da introdução de uma disciplina normativa de
determinadas matérias que a lei se absteve de regular e que é necessária para que
esta seja exequível);

- Função de complementação das leis ( visa a regulação de aspectos que a lei não
regulou directamente);

- Função de Dinamização Global (introdução de disciplinas normativas que não

correspondem à execução ou complementação de leis);

4.4. Classificações de Regulamentos

Quanto à relação dos regulamentos com a lei e às suas funções , os regulamentos
podem ser:

- Execução​( executam a lei);

- Complementares​(desenvolvem aspectos de uma disciplina normativa que a
lei não regulou mas que são necessários para adquirir exequibilidade);
- Independentes (​contêm disciplinas inovadoras);

Quanto ao conteúdo , podem ser :

45
 - Organização ( incide sobre aspectos relativos à estruturação orgânica e
institucional da administração pública);
- Funcionamento​( aspectos relativos à actividade interna da administração);
- Policía (disciplinam relações entre a administração pública e os particulares
, ou destes entre si);
- Fiscais (estabelecem taxas , tarifas , preços a pagar pelos particulares em
contrapartida de prestações administrativas);

Quanto ao âmbito de eficácia :

- Interno ​( disciplinam a organização e funcionamento da pessoa colectiva a

que pertence o órgão do qual emanam. As pessoas visadas nos regulamentos
internos são-no apenas na qualidade de funcionários e não de cidadãos)4;
- Externos (visam produzir efeitos fora da pessoa colectiva a que pertence o
órgão do qual emanam);

4.5. Procedimento Regulamentar

Podemos dividir o procedimento regulamentar em 4 fases:

1) Fase de iniciativa – A iniciativa pode ser pública ou particular . A Pública

dá-se mediante emissão, pelo órgão com competência regulamentar , de um acto
administrativo que determine a abertura do procedimento, A Particular , dá-se
mediante a apresentação de uma petição em que se solicita a elaboração ,
modificação ou revogação de um regulamento.

2) Fase de Preparação – é uma fase desformalizada , uma vez que não é

formalizada pela lei. Durante a preparação , a administração pode ouvir os órgãos
e serviços públicos que serão encarregues da sua aplicação , ouvindo entidades
representativas dos seus destinatários e estimar o seu impacto social , económico ,
cultural , podendo solicitar pareceres ou proceder a qualquer outro tipo de
diligências que sejam necessárias. Concluída esta parte , deve ser elaborada uma
nota justificativa fundamentada. Esta fundamentação deve pelo menos
demonstrar a necessidade ou conveniência do regulamento e do seu conteúdo.

3) Fase de participação dos interessados – através de audiência ou de apreciação

pública. Nos termos do artigo 117º º1 CPA , a audiência dos interessados è

4
A doutrina alemã recusa aos regulamentos internos a qualidade de regulamentos administrativos . No entanto isto
não tem qualquer fundamento na ordem jurídica nacional.

46
obrigatória apenas nos procedimentos que visem a adopção de regulamentos
desfavoráveis para os seus destinatários.

Por outro lado , a apreciação pública é exigida para todos os regulamentos, mesmo
aqueles que estão sujeitos a audiência dos interessados .

Como tal , o órgão com competência regulamentar deve submeter o projecto de

regulamento ao público de modo a poder recolher sugestões e posteriormente
proceder à publicação no Diário da República ou no jornal oficial da entidade
regulamentar.

Seguidamente, durante os 30 dias subsequentes à publicação , qualquer cidadão

pode dirigir por escrito as suas sugestões ao órgão com competência regulamentar
(art.118º º1 do CPA - Forma).

4) Fase de conclusão – o modo normal de conclusão é a aprovação do

regulamento, mediante decisão ou deliberação do órgão com competência
regulamentar. Por vezes , a conclusão é consequente de uma proposta por outro
órgão . Também pode suceder que a conclusão do procedimento se dê sem a
aprovação do regulamento (por exemplo se a petição dos interessados for
arquivada).

Requisitos de existência e de legalidade do regulamento:

i) Existência ( estes requisitos dizem respeito aos aspectos constitutivos do

conceito de regulamento. Para que a realidade seja interpretada como um conceito
de regulamento , deverá estar-se perante um ato jurídico, imaterial , unilateral ,
normativo, de administração e gestão pública);

Por outro lado ,temos os requisitos específicos , como por exemplo : promulgação
e referenda ministerial (artigos 134º ,b) ; 140º , 137º CRP).

ii) Legalidade: Os requisitos de legalidade dividem-se em subjectivos e objectivos .

Dentro do objectivos , temos os materiais, formais e funcionais.

- Requisitos subjetivos​- o principal requisito subjectivo de legalidade é :

➛ competência do órgão emissor do regulamento

47
➛ para um regulamento ser legal , tem de ser emitido pelo órgão a que a lei atribui
competência para tal ;

➛idoneidade do autor;

- Requisitos objetivos materiais (o conteúdo e o objecto têm que ser

possíveis e inteligíveis , não podendo dizer respeito a matérias de reserva de
lei , nem contrariar o bloco de legalidade);
- Requisitos objetivos formais ( a forma exigida é a que está presente na
Constituição ou na lei);
- Requisitos objetivos funcionais ( têm que visar a prossecução do fim de
interesse público definido por lei , respeitando o princípio da
imparcialidade. A forma dos regulamentos externos é necessariamente
escrita . Se não for exigida forma escrita específica, deve ser adoptada a
forma simples de despacho);

Os regulamentos internos , são uma excepção pois podem ser expedidos sob forma
oral.

Relativamente às formalidades prévias :

- respeito dos trâmites obrigatórios do procedimento

regulamentar(audiência de interessados , consulta publica , nota
justificativa etc). .Todos os regulamentos têm que indicar de forma expressa
a lei que visam regulamentar ou a lei que define a competência objetiva e
subjetiva para a sua emissão.
- os regulamentos têm que indicar expressamente as normas por si revogadas
.
- preâmbulo do regulamento tem de mencionar as entidades que forma
ouvidas em sede de audiência de interessados.(117º do CPA).
- preâmbulo do regulamento tem de mencionar a existência de consulta
pública
- o regulamento tem de ser emitido dentro do prazo legal

4.6. Inexistência de Regulamento:

Embora não sejam frequentes os casos em que haja uma inexistência de

regulamento , podemos dizer que a inexistência é constitucionalmente cominada

48
de forma expressa para os decretos regulamentares não promulgados ou cuja
promulgação não tenha sido objecto de referenda ministerial.

→ invalidade do Regulamento: por regra ,a invalidade é a consequência normal

reservada pela ordem jurídica para os regulamentos ilegais.

Os regulamentos inconstitucionais são ​nulos , uma vez que à violação da lei

fundamental da ordem jurídica deve caber o desvalor jurídico mais grave .

Os regulamentos que violem a lei ordinária têm , de igual modo , como único
desvalor a nulidade , uma vez que a anulabilidade permitiria a produção de efeitos
jurídicos até à posterior anulação. Ou seja , o regulamento ilegal teria a
virtualidade de suspender a lei por si violada bem como a de revogar a lei por si
violada. Ora , ambas as consequências são expressamente proibidas pela nossa
Constituição ( 112º, nº5).

Será importante referir que a invalidade dos regulamentos pode ser total ou
parcial , conforme a omissão de requisitos de legalidade respeite as suas normas ou
apenas parte delas.

→ irregularidade do regulamento: A seguir a ilegalidade dos regulamentos ,

temos a irregularidade .

Exemplos de casos de irregularidade :

- ausência de nota justificativa ;

- falta de indicação expressa das normas revogadas pelo regulamento ;

Os regulamentos irregulares produzem os seus efeitos principais como se fosse

legais , no entanto , a irregularidade pode acarretar consequências disciplinares
para o titular do órgão com competência regulamentar e , eventualmente ,
implicar responsabilidade civil administrativa.

4.7. Eficácia e vigência do regulamento

Requisitos de eficácia :

i) Os efeitos do regulamentos só se podem produzir após o conhecimento pelos

destinatários;

49
ii) Requisito de eficácia geral dos regulamentos externos é a publicação no Diário
da República , tal como sucede com as leis;

iii) A eficácia da normas regulamentares pode ser suspensa administrativamente

ou jurisdicionalmente . Assim, podemos concluir que a ausência de suspensão é
um requisito de eficácia (requisito negativo).

Cessação da vigência:

Existem 3 formas de cessação de vigência dos regulamentos :

- Revogação (pode operar em virtude de um acto jurídico hierarquicamente

superior , nomeadamente uma lei que com ele seja incompatível);
- Caducidade (decorre de qualquer facto de que dependa a vigência do
regulamento, particularmente a cessação de vigência da lei habilitante da
sua emissão ou o decurso do prazo pelo qual o regulamento estava
destinado a vigorar);
- Declaração de Ilegalidade​(pode ser jurisdicional ou administrativa);

5. Ato Administrativo

5.1. Noção

→ ​Ato Administrativo​: é o ato jurídico unilateral praticado, no exercício do

poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade
pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso
considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta.

O 148º CPA fornece uma definição legal de ato administrativo estatuindo que
consiste nas decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. O novo
artigo veio restringir o âmbito da figura do ato administrativo aos atos decisórios
com eficácia externa sendo que, para que um ato jurídico concreto seja qualificado
como ato administrativo, é necessário que ele possua um conteúdo decisório, ou
seja, o ato administrativo tem de consistir numa decisão que produza
acontecimentos não se esgotando assim num juízo de valor ou opinião como é o
caso dos pareceres não vinculativos, das informações e das propostas.

50
Este artigo exige que, dentro do universo dos atos jurídicos concretos com
conteúdo decisório se estabeleça a distinção entre os atos que visam produzir
efeitos externos e atos internos, este requisito tem o objetivo de excluir os atos
decisórios praticados no âmbito de relações intra-administrativas ou
interorgânicas.
Como refere Aroso de Almeida «Os atos internos podem ser de dois tipos:
consoante sejam praticados fora do âmbito de procedimentos administrativos com
relevância externa (emissão de ordens de serviço) ou no âmbito de procedimentos
administrativos com relevância externa, sendo que aqui apenas são internos os
atos que certos órgãos pratiquem em relação a outros órgãos da mesma entidade
pública».

5.2. Características do Ato Administrativo

- Ato de conteúdo decisório: aproximando-o do conceito de ato

materialmente definitivo não se esgotando numa declaração de ciência.
Resulta de uma conduta voluntária por parte da AP e consubstancia uma
declaração unilateral:
- No exercício de poderes jurídico-administrativo: praticada por qualquer
entidade que independentemente da sua natureza exerça sob um prisma
funcional atividade administrativa, pois os atos administrativos não apenas
emanados de órgãos da AP (ver art. 2º que alarga o âmbito de aplicação do
CPA).
- Com produção de efeitos jurídicos externos​: decisões que produzam
efeitos nas relações entre a AP e os administrados, entre entidades públicas
ou que afetam a situação jurídica de uma coisa.
- Numa situação individual e concreta: o que o permite distinguir do
regulamento administrativo (geral e abstrato).

O ato administrativo é expressão de um poder que a lei confere à Administração

Pública de dizer unilateralmente o direito, ou seja, o poder de introduzir
unilateralmente efeitos jurídicos na esfera de outrem sem o concurso da respetiva

51
vontade. Por isso, a força jurídica do ato administrativo concretiza-se na vocação
para definir situações jurídicas com força vinculativa tanto para o próprio autor
do ato como para os seus destinatários.
É na obrigatoriedade que reside a força do ato administrativo que justifica que ele
seja qualificado como uma manifestação de poder no sentido em que exprime
poderes de definição jurídica unilateral que os eventuais interessados têm o ónus
de impugnar dentro de prazos curtos sob pena de verem precludida a
possibilidade de exigirem a respetiva eliminação da ordem jurídica.

O conceito de executoriedade refere-se à capacidade de a administração proceder à

execução, pelos seus próprios meios, das suas decisões que tenham conteúdo
impositivo adotando os atos jurídicos e realizando as operações materiais
necessárias para concretizar o que foi assente no plano de direito.
Porém, é importante não esquecer que a administração pública só dispõe de
autotutela executiva nos casos em que a lei expressamente lhe confere o poder de
proceder à execução forçada dos seus atos administrativos quando estes não
tenham sido espontaneamente cumpridos – princípio da legalidade
administrativa, do qual resulta que por regra o legislador deve definir de modo
densificado, os pressupostos de que depende a possibilidade de a administração
praticar atos jurídicos e realizar operações materiais de execução coativa das
determinações contidas em ato administrativo, em conformidade com as
exigências inerentes à precedência de lei.

Deve hoje entender-se que a executoriedade é uma consequência da lei e não da

eficácia do próprio ato exequendo. No que se refere à determinação das formas a
execução coerciva dos atos administrativos, os arts. 180º e 181º do CPA preveem a
possibilidade da posse administrativa da coisa em caso de incumprimento da
obrigação de entrega da coisa e a possibilidade da execução sub-rogatória por
terceiro em caso de incumprimento de obrigações de prestação de facto fungível.
É costume afirmar, no que refere eficácia do ato, que os atos administrativos
beneficiam da chamada presunção de legalidade, isto é, beneficiam de uma
presunção de conformidade dos atos administrativos com as normas, apesar de
terem sido praticados em desconformidade com o parâmetro de legalidade. Esta

52
construção assenta no pressuposto de que, como os atos anuláveis são
desconformes às normas por ele impostos, o ordenamento jurídico não lhes pode
atribuir relevância sem admitir que eles sejam ou possam ser válidos. No momento
em que o ato anulável é praticado constitui-se na esfera daqueles que ele venha a
lesar o direito de fazer valer a invalidade e exigirem a anulação – ónus de
impugnação.

As causas de invalidade desdobram-se em duas grandes categorias:

(i) o impugnante move uma defesa por impugnação (​defesa direta​) quando
contradiz os factos deduzidos pela AP ou o efeito que ela extraiu desses factos;
(ii) uma defesa por exceção (​defesa indireta​) baseada na invocação de factos ou
causas impeditivos, modificativos ou extintivos da transformação induzida pelo
ato. No primeiro caso a pretensão anulatória mostra-se fundada se se verificar que
não se preenchem os factos constitutivos da posição da administração pública, já
no segundo caso isso depende da verificação da existência de factos impeditivos,
modificativos ou extintivos dessa posição.

5.3. Tipos de Atos Administrativos:

● Atos constitutivos: produzem efeitos inovadores que lhe é direta e
integralmente imputáveis, de modo que o particular, antes do ato, se
encontre numa posição jurídica diferente daquela que detém após a sua
emanação e que, a modificação é imputável ao conteúdo do próprio ato
administrativo. O autor tem o propósito de modificar o estado material do
direito;

● Atos declarativos: assentam numa verificação de circunstâncias, sem que à

respetiva declaração se associe a introdução de um efeito constitutivo (ex:
prática de um ato administrativo mediante o qual a administração pública
se declara incompetente para tomar uma decisão em determinada matéria).
Trata-se de uma pronúncia da AP com caráter regulador, dirigem-se
frequentemente a uma clarificação, eliminação de dúvidas a respeito de
situações jurídicas cuja existência cabe à AP verificar e comprovar. Estes
atos declaram qual é o direito no caso concreto para que essa declaração seja

53
 o pressuposto de comportamentos ulteriores cuja eficácia está em declarar
ou conservar situações preexistentes sem que a sua identidade e conteúdo
sejam alterados e sem que haja lugar a uma verdadeira constituição;

● Atos administrativos de conteúdo negativo: traduzem-se na emissão de

uma decisão de conteúdo negativo, ou seja, uma decisão através da qual a
administração concluiu indeferindo a pretensão do interessado ou mesmo
recusando a própria apreciação de requerimento apresentado. O ato
negativo é emitido no quadro do procedimento constitutivo e é a decisão
final que põe termo a esse procedimento. Não pode deixar, por isso, de
partilhar com o ato constitutivo a mesma natureza;

● Atos impositivos: impõem o cumprimento de um comando, de sentido

positivo (obrigação) ou negativo (proibição). Impõem ao destinatário o
cumprimento de uma obrigação que já existia, sem que essa existência
tivesse sido ainda formalmente reconhecida. Possuem assim, um momento
declarativo ao qual se associa um momento de comando constitutivo de um
efeito jurídico novo, embora secundário.
Estes dividem-se em:
i) atos de comando​: aqueles que impõem a um particular a adoção de uma
conduta positiva ou negativa;
ii) atos ablativos: aqueles que impõem a extinção ou a compreensão do conteúdo
de um direito ( exemplo: expropriações de terrenos);
iii) juízos: atos pelos quais um órgão da Administração qualifica segundo valores
de justiça atos submetidos à sua apreciação;

● Atos tácitos: ​por regra, os atos administrativos são expressamente

emitidos. O art. 130º CPA estatui que só existem atos tácitos nas situações
em que a lei expressamente preveja a formação dos deferimentos tácitos –
que ocorrem quando no âmbito do procedimento desencadeado por um
interessado a lei, excepcionalmente, associa ao decurso do prazo legal para a
tomada da decisão, sem que administração tenha cumprido o dever legal
que se lhe impunha de decidir, uma presunção de deferimento.

54
 ● Atos Punitivos: aqueles que impõem a alguém uma sanção de caráter
administrativo ( por exemplo, uma pena disciplinar a funcionário público,
em consequência da violação de alguns deveres funcionais do seu cargo);

● Atos Permissivos: ​aqueles que possibilitam a alguém a adoção de uma

conduta ou a comissão de um comportamento que de outro modo lhe
estariam vedados;

Estes atos dividem-se em:

i) ​atos que conferem ou ampliam vantagens: ​autorização​( ato pelo qual um
órgão da Administração permite a alguém o exercício de um direito); licença ( ato
pelo qual um órgão da Administração atribui a alguém o direito de exercer uma
atividade privada que é por lei relativamente proibida), ​concessão ( ato pela qual a
Administração transfere para uma entidade privada o exercício de uma atividade
pública, que o concessionário desempenha por sua conta e risco, mas no interesse
geral);

ii) ​atos que eliminam encargos: ​dispensa​( ato que permite a alguém,nos termos
da lei o não cumprimento de uma obrigação geral); ​renúncia ( ato pelo qual um
órgão da Administração que despoja da titularidade de um direito legalmente
disponível);

Ato Administrativo Lesivo: surge como substituto ao conceito de ato

definitivo e executório, na revisão constitucional de 1989. Na perspetiva do
Professor Marcello Caetano​, o antigo "ato administrativo definitivo" consistia
no condicionamento da recorribilidade contenciosa, através de variadas
justificações. Mais concretamente, a componente legal não poderia ser revista
pelos tribunais administrativos caso não fosse definitivo ou absoluto.
A manutenção desta "proteção judicial contra os comportamentos
administrativos" foi garantida pela própria prática jurisprudencial, no entanto, o
Tribunal Constitucional pronunciou-se adotando o sentido doutrinário mais
popular.

55
“Objetivamente considerada, a evolução normativa revela a troca de um
entendimento formal e conceptualista do direito de acesso aos tribunais
administrativos por uma visão material assente numa ideia de justiça orientada
teleologicamente (afetada à tutela de direitos ou interesses) ” – Acórdão do
Tribunal Constitucional nº 499/96.

Neste sentido, a revisão constitucional estatui tendo em conta as garantias dos

administrados permitindo que os atos suscetíveis de lesar direitos ou interesses
legalmente protegidos possam ser passíveis de impugnação contenciosa - artigo
268º.4 CRP. A questão ou acento tónico passa a estar na identificação dos atos
administrativos que podem ser "escrutinados pelos tribunais administrativos" por
de algum modo desrespeitarem as garantias jurídicas dos particulares, e não, como
acontecia anteriormente, de encontrar pretextos que restringe o ato definitivo e
executório, o único susceptível de controlo judicial.

Face à complexidade na definição objetiva de ato administrativo lesivo, o

Professor Marcelo Rebelo de Sousa​, por via da exclusão de partes, chega-se à
frente com a seguinte conclusão:
"Não constituem atos administrativos lesivos aqueles atos administrativos que não
afetem negativamente, ou não sejam suscetíveis de afetar num futuro próximo
provável, a esfera jurídica de outrem".

Classificações dos atos administrativos:

- Quanto ao autor:
i) decisões:​atos administrativos provenientes de órgãos singulares - 148º CPA;
ii) deliberações:​atos administrativos provenientes de órgãos colegiais - 161º.2. h;
Temos também:
i) atos simples: p
​ rovêm de 1 só órgão administrativo;
ii) atos complexos:​provêm de 2 ou mais órgãos administrativos;
- Quanto ao conteúdo:

56
i) atos administrativos com conteúdo de Direito Administrativo: ​atos que
fazem a aplicação de Direito Adminsitrativo ( exemplo: nomeação de funcionário
público);
ii) atos administrativos com conteúdo de Direito Privado: atos que
incorporam a atos privados, que aplicam normas de Direito Privado reguladas por
este ( ex: compra e venda de um imóvel);
iii) atos administrativos com duplo conteúdo ( Administrativo e Privado):
atos em que para e tomar uma decisão um órgão da Administração tem
simultaneamente de aplicar o Direito Administrativo e Privado

6. Validade Eficácia e Interpretação

De modo a que o ato administrativo seja válido e eficaz, tem que acatar
determinadas exigências de validade e de eficácia, que não se confundem.
Acontece que a validade de um ato não importa a sua eficácia, nem a sua eficácia
importa a sua validade.

Validade → ​a aptidão intrínseca do ato administrativo para produzir os efeitos

jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua
conformidade com a ordem jurídica;

Retira-se que o ato válido tem capacidade de produzir efeitos jurídicos. No

entanto, a efetiva produção desses efeitos por meio do ato não se liga ao conceito
de validade, mas de eficácia do ato administrativo.

6.1. Requisitos de Validade:

i) Sujeitos:
Os sujeitos do ato são os autores, a quem é imputado o ato administrativo, e os
destinatários, aos quais são dirigidos os efeitos que se pretendem alcançar através
do ato.
Um ato praticado pela Administração é sempre imputável à pessoa coletiva cujo
órgão praticou o ato. Tal deve-se ao facto de os órgãos prosseguirem as atribuições
da pessoa coletiva.
Como resultado desta ligação órgão-pessoa coletiva, verificam-se os seguintes
requisitos de validade quanto ao autor do ato:

57
 - o ato tem que se inscrever no âmbito das atribuições da pessoa coletiva;
- o órgão que pratica o ato tem que ter competência para tal;
- o órgão tem que estar legitimado para o exercício dessa competência.

O CPA também exige que seja indicado no ato a autoridade que o praticou
(151º/1 a)) e que seja por esta assinado (151º/1 g)). Tal confere aos particulares,
sujeitos ao poder da Administração, um esclarecimento quanto à autoridade por
detrás dos atos em questão.
Quanto aos destinatários, apenas é exigida uma identificação clara dos mesmos
(art. 151º/1 b) do CPA).

ii) Forma e as Formalidades:

Forma e formalidade são conceitos que nunca se devem confundir. A ​forma é o

modo de exteriorização, neste caso, do ato.
As ​formalidades consubstanciam deveres processuais exigidos legalmente, por
modo a garantir que o ato é corretamente formado e indicado para prosseguir os
efeitos que se pretendem com o mesmo. A sua não observância gera a ilegalidade
do ato administrativo.

- forma:
De acordo com o art. 150º.1 do CPA, exige-se que a forma dos atos seja a forma
escrita, ressalvando-se uma exceção relativamente a atos praticados por órgãos
colegiais (150º/2 do CPA). A redução dos atos a forma escrita permite que se tome
o devido conhecimento dos mesmos.

A particularidade desta exceção deve-se ao facto de os atos emanados dos órgãos

colegiais serem apresentados verbalmente após votação, sendo também
excepcionados os atos que pela sua natureza e circunstância o justifiquem (art.
150º.1 CPA). São por exemplo, certos atos praticados por policiais ou em estado
de necessidade.
Os atos que apenas requerem forma escrita ​stricto sensu são também designados
por atos praticados por forma simples. Estes opõem-se aos atos relativamente aos

58
quais a lei exige que seja respeitado um certo modelo legal, denominados atos
praticados perante forma solene.

- formalidades:
Uma das formalidades essenciais alicerçadas ao ato administrativo é a
fundamentação do mesmo, nos casos designados no art. 152º/1 do CPA.
Este dever de fundamentação também se encontra parcialmente consagrado no
art. 268º/3 da CRP.

Este dever desempenha importantes funções quanto ao controlo da

Administração que, forçada a explicar o porquê das suas decisões, vai ser impelida
a ponderar de forma mais cautelosa. Também funciona enquanto garante de uma
maior proteção e confiança dos particulares face à Administração, dado
fornecer-lhes uma justificação dos atos praticados.

A fundamentação, para se considerar efetuada, tem que obedecer aos requisitos

previstos no art. 153º/1 do CPA: ser
➛expressa
➛expor os fundamentos de facto e de direito da decisão;

... e no art. 153º/2 do CPA ​ad contrarium:

➛ser clara;
➛coerente;
➛ completa;

iii) Objeto:
Quanto ao conteúdo e objeto dos atos administrativos, os requisitos de validade
dos mesmos coincidem em parte com os dos negócios jurídicos privados. Por este
motivo, vamos servir-nos de disposições do Código Civil na exposição dos
mesmos.
Um ato jurídico será válido quanto ao objeto se este for determinável, legal e
possível (art. 280º ​ad contrarium CC). As mesmas exigências se aplicam aos
efeitos (conteúdo do ato) e, em caso de atos certificativos, devem ser verídicos. Por
este modo, assegura-se o respeito pelo princípio da legalidade, consagrado no
266º2 CRP e ainda no3º do CPA.

59
 A lei exige também que o ato administrativo discricionário não esteja viciado por
erro, dolo ou coação, pois tal iria contra a vontade real do órgão com
competências para a prática do ato.

iv) Fim:
→ ​Sérvulo Correia: o fim do ato administrativo é aquele interesse público cuja
realização o legislador pretende quando confere à Administração um determinado
poder de agir;

Retiramos desta definição que o fim do ato é a prossecução de um determinado

interesse público do qual o ato não se pode desviar, sob pena de ser inválido. Esta
ideia de fim encontra-se relacionada com o fim da Administração Pública, que
consiste na prossecução do interesse público no geral ( 266º.1 CRP + 4º CPA).

6.2. Requisitos de Eficácia

Para um ato administrativo ser eficaz, logo, produzir efeitos jurídicos, têm que se
verificar condições diversas. Salientamos novamente a irrelevância da validade do
ato para a sua eficácia e vice-versa.
De acordo com o princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos, os atos
produzem efeitos jurídicos a partir do momento em que são praticados, salvo nos
casos especificados na lei (155º.1 CPA). Este momento dá-se quando são
identificados os sujeitos e o objeto do ato ( 155º.2 CPA).

Uma das grandes exceções a esta regra geral está prevista no 156º.1 CPA,
relativamente a atos com eficácia retroativa, que produzem efeitos antes do
momento da sua prática. As situações em que a eficácia retroativa do ato é ou não
atribuída ao mesmo pelo seu autor encontram-se previstas no 156º.2 CPA.

Outra exceção à norma geral, porém diametralmente oposta à da eficácia

retroativa, é a da eficácia diferida ou condicionada, consagrada no 157º CPA, na
qual os atos produzem efeitos em momento posterior ao da sua prática.

O CPA exige que os atos cuja publicação seja exigida por lei sejam publicados, por
modo a garantir a sua eficácia (158.2) e o conhecimento dos mesmos pelos seus
destinatários.

60
6.3. Interpretação do Ato Administrativo

Interpretação do Ato Administrativo → conjunto de operações jurídicas que se

traduzem na determinação do sentido e do alcance juridicamente relevante de um
ato administrativo.

Quem pode interpretar?

Cabe aos atos administrativos a última palavra sobre a interpretação dos atos
administrativos.
A Administração também pode interpretar os seus atos, através de atos
secundários, chamados de aclarações.
Temos assim:
- Aclarações declarativas: ​se o ato interpretativo contém-se nos limites do
ato interpretado, escolhendo uma das interpretações que ele na verdade
comporta;
- Aclarações revogatórias: o ato interpretativo aplica-se o regime da
revogação ( 173º.1. CPA). Têm eficácia retroativa, como vimos já, os atos
administrativos que se limitem a interpretar ato anteriores ( 156º.1.a CPA);

Que elementos servem para o intérprete?

Ao intérprete cabe fazer-se socorrer da lei, vontade do autor, textos da decisão e
respetivos fundamentos.

7. Invalidade
O Código do Procedimento Administrativo (CPA) trata do tema da invalidade do
ato administrativo no artigo 133.º e seguintes.

A invalidade é o valor negativo, que afeta o ato administrativo, em virtude da sua

inaptidão intrínseca para produzir efeitos jurídicos.
Se o ato não observar ​requisitos de validade​, este ato é ​inválido​, pode ser
contestado perante a própria Administração, e perante os tribunais.

61
Durante muitos anos, a ilegalidade era considerada a única fonte de invalidade,
todo ato administrativo ilegal era inválido, e vice versa. Hoje em dia, existem
outras fontes de invalidade, tais como: ilicitude, vícios de vontade, entre outras.

Ilegalidade → quando o ato administrativo é contrário a lei ( Constituição, leis

ordinárias, regulamentos).

As formas de ilegalidade dos atos administrativo são conhecidas por Vícios do ato
administrativos. As ilegalidades, podem ser de natureza orgânica, formal, ou
material.
Os vícios da vontade são três: erro, coação e dolo. Tradicionalmente eram
considerados como ilegalidades, sendo associados à violação da lei. No entanto, na
opinião do professor ​Freitas do Amaral​, se um órgão administrativo se engana
quanto aos factos com base nos quais pratica o ato administrativo, estando em
erro ou sendo forçado a fazê-lo, não se pode afirmar que haja violação da lei. Esta
posição, de "desculpabilização" da administração, é criticada pelos que entendem
que a questão dos vícios da vontade não têm relevância na teoria do ato
administrativo, tratando-se antes de uma problemática do negócio jurídico e do
direito privado. Deste modo, tratando-se de atos vinculados os vícios da vontade
não relevam, pelo que surgem duas opções perante o ato administrativo: ou a
administração atuou bem, sendo o ato assim válido ou, inversamente, atuou mal
por qualquer fator originando a ilegalidade do ato (através de uma plausível
violação da lei) independentemente do contexto em que ocorre.

7.1. Tipos de Vícios do Ato Administrativo

i) Usurpação de poder : ​vício que consiste por um órgão administrativo de um
ato incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou poder
judicial;

Acontece quando 1 órgão administrativo pratica atos de poder legislativo ou

judicial.
ex:​Tribunal administrativo revogar a lei X.

Surgiu a partir do momento em que se consagrou o princípio de separação de

poderes, com a Revolução francesa. Proibição do tribunal judicial, julgar questões

62
administrativas, mas foi necessário proibir administração de se imiscuir de
questões judiciais.

Divide se em:
- Usurpação do poder legislativo:​ex: criação de impostos pelo ministro,
através de despacho ministerial ou deliberação camarária.
- Usurpação judicial: administração pratica ato pertencente ao tribunal. ​ex​:
Câmara Municipal ordenar demolição de obras feitas num terreno.

ii) Incompetência: prática de um ato por um órgão, ato este incluído nas
atribuições ou competências de outro órgão da administração. Ela pode ser:
- absoluta ou por falta de atribuição: pratica atos fora da atribuição da
pessoa colectiva.
- relativa: um órgão pratica atos que não lhe compete, mas pertence a
competência de outro órgão da mesma pessoa colectiva.
- em razão da matéria: um órgão invade poderes conferidos a outro órgão
em função de natureza dos assuntos ou matérias. Ex: subalterno praticar
actos que não constam na delegação de poderes a si conferida.
- em razão da hierarquia: ​quando a invasão de poderes conferidos a outro
órgão em função grau hierárquico. Ex: subalterno invade competência do
superior.
- em razão do lugar:​quando a invasão ocorre, tendo em conta o território.
ex: a câmara municipal de Sintra deliberar sobre matérias competente a Câmara de
Cascais.
- em razão do tempo: um órgão exercer poderes em relação ao passado ou
futuro, a competência tem de ser estabelecido em relação ao presente.

iii) Vícios de forma /ilegalidade formal: ​consiste na preterição de formalidades

essenciais ou carência de forma legal. Existem três modalidades:
- Preterição de formalidades anteriores a prática do ato.
ex:​​falta de audiência prévia.
- Preterição de formalidades relativas a prática do ato.
ex:​falta de votação em decisão na assembleia /decisão colegial.
- Carência de forma legal.

63
ex: 1 regulamento se não for escrito, não é válido 112º nº 6 Constituição da
República Portuguesa

iv) Violação de Lei: quando a administração nada decide quando a lei exige uma
decisão, ou decidir coisa diversa da que a lei exige. Deve haver um respeito ao
princípio de legalidade. Tem como modalidades:
- Falta de base legal ​( não há lei que autoriza prática de certo ato- falta de
precedência de lei);
- Incerteza /ilegalidade ou impossibilidade do conteúdo;
- Incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do ato;
- Dos pressupostos relativos ao conteúdo do ato;
- Ilegalidade dos elementos acessórios incluídos pela administração no
conteúdo do ato;

v) Desvio de poder: ​exercício de poder discricionário, por motivo principal que

não coincida com o fim que a lei visou conferir o poder, há uma discrepância entre
o fim legal e o fim real, ou fim prosseguido pela administração.
Para verificar se existe um desvio de poder, deve se: 1º apurar o fim visado pela lei
ao dar um poder a certo órgão; 2º o motivo principal para a prática do ato; 3º ver
se o motivo principal condiz com o fim legal: se haver coincidência é válido, caso
não haja é ilegal, por desvio de poder logo é inválido.

Modalidades de desvio de poder:

- Desvio por motivo de interesse público: ​visa alcançar o fim de interesse
público, embora diverso do imposto por lei.
- Desvio de poder por motivo de interesse privado: ​por motivo de
privilégio a parentes, ou por corrupção.

vi) Falta de legitimação do sujeito: ​atuação do titular de um órgão em situação

de impedimento do órgão previstas no 69º.1 CPA, normalmente são anuláveis,
excepto as faltas graves que geram nulidade ( no caso de falta de quórum),
inobservância das regras que disciplinam a constituição, convocação e modo de
funcionamento dos órgãos colegiais, quórum 29ºCPA e maioria exigível para
deliberar 30º e 13º CPA.

64
Cumulação de Vícios:
Pode existir o caso em que dois ou mais vícios concorrem, no mesmo ato. Os vícios
são cumuláveis, ou o mesmo ato violar várias leis ou formas legais.

Como pode existir um ato que viole a lei, e seja desvio de poder.

Ilicitude: ​coincide com a ilegalidade, o ato torna se ilícito por ser ilegal.

Existem atos ilícitos, sem ser ilegal: ofensa de direito absoluto do particular (ex:
propriedade), violação do contrato não administrativo, ofensa de bons costumes e
ordem pública, ato que contém a forma de usura.

7.2. Formas de Ilegalidade

i) Nulidade (161º CPA): ​forma mais grave de invalidade do ato administrativo,
tem caráter excepcional, as causas de nulidade são taxativas. O ato nulo é
totalmente ineficaz desde o início, não produzem efeito. É insanável por decurso
de tempo, ou ratificação, ou conversão, são invocadas a todo tempo a título
principal ou incidental – ​vide​ artigo 164ª CPA.
Os particulares, assim como os funcionários têm direito de resistência a ordens
nulas, ou seja direito de desobediência, e direito de resistência passiva (direito
fundamental).

A todo tempo, e junto de qualquer tribunal, podem ser impugnados atos

administrativos junto de qualquer tribunal, seja administrativo ou não. Existem
domínios em que leis especiais sujeita essa invocação a prazos, nos casos do 69º. 4
do regime jurídico da urbanização e edificação, e pré-contratuais 100º.1 e 101ª
CPTA, no prazo de 1 mês.

Este regime legal caracteriza-se pelos atos nulos não produzirem qualquer efeito
jurídico. Porém, tanto o Professor ​Marcelo Rebelo de Sousa​, como o ​Professor
Freitas do Amaral entendem que a nulidade não deve ser confundida com a
inexistência. Com efeito, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa refere que os vícios
de que padece o ato nulo, embora graves, não perturbam a sua qualificação

65
jurídica. Assim, o ato nulo é juridicamente existente, embora não produza efeitos
jurídicos (162º.1 CPA). Já o ​Professor Freitas do Amaral admite que o regime da
inexistência assemelha-se bastante ao da nulidade, contudo, este ressalva que se
admite o aproveitamento de partes do ato nulo ou de conversão (164º. 3 CPA),
algo que seria impensável e inconcebível para os atos juridicamente inexistentes.

Interessa ainda salientar que os atos nulos podem ser objeto de reforma ou
conversão ( 164º.4 CPA) e que a nulidade é insanável, quer pelo decurso do
tempo, quer por retificação. Quer isto dizer que o ato nulo não pode ser
transformado num ato válido. Porém, podem ser concedidos alguns efeitos
jurídicos a situações decorrentes de atos nulos procurando, assim, respeitar os
princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, ou a outros
princípios jurídicos constitucionais.
Qualquer sujeito, público ou privado pode desobedecer ao ato nulo e a sua
nulidade pode ser conhecida a todo o tempo, por qualquer autoridade
administrativa ou por qualquer tribunal (162º.2 CPA). Importa ainda referir que
a sua impugnação não está sujeita a qualquer tipo de prazo e que a nulidade pode
ser declarada a todo tempo, com efeitos erga omnes, pelos tribunais
administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação
(162º.2 CPA).
A nulidade pode também ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão
administrativo (134º. 2 CPA). O reconhecimento judicial da existência de uma
nulidade tem natureza declarativa e assume a forma de declaração de nulidade.

Nulidades por natureza: atos de conteúdo ou objectos impossíveis, atos cuja

prática consiste num crime ou envolvem práticas de crime, e atos que violam
direitos fundamentais. A lei não admite situações de nulidades por natureza,
devem ter previsão legal expressa.

ii) Anulabilidade(163º CPA): ​é considerada menos grave invalidade. São eficazes

até virem a ser anulados, tem uma presunção de legalidade dos atos
administrativos. Os efeitos produzem se a títulos precários, e podem ser
destruídos desde o inicio- efeito retroactivo.

66
É sanável por decurso de tempo, por ratificação, conversão, ou reforma. Os atos
nulos só são objectos de reforma ou conversão.

Até não forem anulados, são obrigatórios para os funcionários, e para os

particulares, e não se podem opor a resistência, tem um prazo curto para serem
impugnados, de acordo com os números 2 e 4 do artigo 163º CPA, e podem ser
impugnados por qualquer interessado, que retira vantagens dessa anulação. E o
pedido é feito ao tribunal administrativo, ou a própria administração.

De acordo com o artigo 58º. 2 do CPTA, deixam de poder ser impugnados fim de
1 ano.

De acordo com 163º. 5 do CPA conjugado com 71º .2 CPTA, quando se

verificam algumas destas circunstâncias, automaticamente afasta ​ex lege a
possibilidade de anulação do ato administrativo, vinculam o juiz, o Ministério
Público, e a própria administração.

No nosso direito, a nulidade tem carácter excecional e a anulabilidade tem caráter

de regra. A regra do Direito Administrativo português é de que todo o ato
administrativo é anulável. Na prática, temos de verificar se um ato cuja validade
estejamos a analisar se é, ou não, nulo, atendendo assim aos casos expressamente
enunciados na nossa lei ( 161º.2 CPA) uma vez que, caso não seja, cai na regra
geral sendo, portanto anulável.

Pode ainda acontecer que o incumprimento de procedimentos não acarrete a

invalidade do ato, quer por se tratar à partida de normas meramente indicativas,
quer por tal incumprimento, reportando-se a preceitos instrumentais, não
importar, no caso concreto, uma lesão efetiva dos valores e interesses protegidos
pela norma violada, por estes alcançarem a sua realização por outra via.

Estamos assim perante a figura da irregularidade que, ​Rogério Soares​, define

como sendo:
Irregularidade → ​uma censura ligeira, decorrente de ser perdoável o vício, que
não afeta a produtividade do ato, mas que pode ocasionar efeitos acessórios».

67
Um ato irregular é válido e existente. Neste tipo de situações, a lei pode impor
uma sanção criminal ou disciplinar ao agente infrator.

O conceito de irregularidade desdobra-se em dois tipos: no do vício não afetar a

eficácia do ato, e no de a afetar, diminuindo ou alterando-a, mas não a impedindo.

Por fim, cabe-nos ainda fazer referência à cumulação de formas de invalidade.

Quer isto dizer que é frequente existirem casos em que um certo ato é afetado por
dois ou mais vícios, ou seja, por duas ou mais ilegalidades geradoras de invalidade.
Outro caso frequente é o de no mesmo ato administrativo concorrerem uma ou
mais ilegalidades com um ou mais vícios de vontade, umas e outras causas de
invalidade.

Resta-nos saber qual a forma de invalidade que prevalece. Como tal, podemos
distinguir três hipóteses:
a) ​se todas as fontes de invalidade que afetam o ato são geradoras de anulabilidade,
o ato é anulável;
b) se todas as fontes de invalidade que afetam o ato são geradoras de nulidade, o
ato é nulo;
c) se uma ou mais fontes de invalidade gerarem anulabilidade e outra (ou outras)
determinarem nulidade, então prevalece a sanção mais forte: o ato é nulo.

8. O regime da anulação e declaração de nulidade de atos administrativos; o

regime da revogação, suspensão, retificação e sanação
Os efeitos jurídicos do ato administrativo podem ser extintos ou modificados por
variados modos.
No que toca à extinção, temos:

i) execução instantânea: efeitos jurídicos se esgotam/ consomem num só

momento ( ​ex: ​ordem policial que manda avançar o trânsito);
ii) execução continuada : ​efeitos do ato administrativo perduram no tempo, só se
extinguindo decorrido um certo período ( ex: concessão de utilização privativa de
um bem do domínio público, como a utilização de um parque para uma festa
privada);

68
iii) termo final/ condição resolutiva: uma vez atingindo o termo ou a condição,
cessam os efeitos ( e​ x:​ uma bolsa de estudo durante 1 ano letivo);

Temos também os casos em que um órgão administrativo pratica atos

expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior, fazendo-os
cessar e destruindo os mesmos, tratando-se então da revogação e da anulação.

8.1. Revogação Administrativa

Revogação → ato administrativo que se destina a extinguir, no todo ou em parte,
os efeitos de um ato administrativo anterior.

O art.165º/1 do CPA define revogação, que é revogação é, antes de tudo, um ato

administrativo, logo as regras e princípios do regime jurídico dos atos
administrativos também são aplicáveis à revogação.

O ​Professor Freitas do Amaral entende que se trata de um ato administrativo

secundário, uma vez que este visa suprimir os efeitos jurídicos de um ato primário,
com fundamento em juízos de oportunidade ( 266º.1 CRP).

Os fundamentos da cessação de efeitos na revogação correspondem a motivos de

variabilidade, fins e métodos, à prossecução do interesse público e ao caráter
subjetivo e extrínseco do ato.
A revogação tem algumas semelhanças com outras figuras, designadamente com os
atos contrários, as declarações de nulidade, de inexistência e de caducidade, a
suspensão, a substituição e a modificação.

Em primeiro lugar, o ​ato contrário refere-se a um ato administrativo que produz

um efeito oposto a um ato administrativo anterior. A diferença entre esta figura e
a revogação é que o ato contrário não envolve uma reapreciação do ato
contrariado. Pode dar-se a título de ​exemplo​, o caso de demissão de um
funcionário na sequência de processo disciplinar, aqui a demissão não é uma
revogação da nomeação do funcionário, é a cessação do vínculo jurídico.

69
Em segundo lugar, a ​declaração de nulidade​, de ​inexistência e de caducidade são
atos meramente declarativos de um ato administrativo, enquanto a revogação é
um ato constitutivo que destrói os efeitos de um ato anterior.

Em relação à ​suspensão​, esta figura caracteriza-se por paralisar temporariamente a

eficácia dos atos administrativos, ao contrário da revogação que extingue os efeitos
do ato revogado.

Também as figuras da s​ubstituição e modificação não se confundem com a

revogação. A substituição e a modificação revogam os atos substituídos ou
modificados,não deixando de estabelecer uma nova disciplina para a situação
jurídica regulada por um ato administrativo anterior.
Na revogação, o órgão administrativo revoga o primeiro ato com a hipótese de
prescindir do estabelecimento de uma nova disciplina.

É possível apontar cinco critérios referentes à revogação: o critério do objeto, da

iniciativa, do autor, dos fundamentos e o dos efeitos.
i) critério do objeto: a revogação diz respeito a todos ou parte dos efeitos do ato
revogado, ou seja, o objeto pode ser total ou parcial. Diz-se revogação para dizer
que se trata de uma revogação total.

ii) critério da iniciativa:​pode ser espontânea ou

provocada. A revogação oficiosa ou espontânea é exercida pelo órgão competente
de forma autónoma, já a revogação provocada implica um requerimento do
interessado a um órgão com competência revogatória (art.169º CPA).

iii) critério do autor: ​este pode ser o próprio autor do ato revogado e aqui
estamos no âmbito de uma retração ou um órgão administrativo distinto. Na
segunda hipótese, o ato revogatório é realizado pelo superior hierárquico do autor
do ato revogado acerca de atos de um subalterno ou então pelos órgãos tutelares
quanto a atos praticados por órgãos sujeitos a uma tutela administrativa.

iv) critério do fundamento:​o CPA aborda apenas duas categorias:

➛​ilegalidade:​fala-se de anulação administrativa;

70
➛conveniência: fundamento da inconveniência encontra a sua razão de ser num
juízo de mérito;
O ​Professor Freitas do Amaral​ defende uma terceira categoria de fundamento:
➛revogação sancionatória: d ​ evido ao incumprimento por parte do particular
de cláusulas, deveres ou obrigações que o ato primário lhe impunha;

v) critério sobre os seus efeitos: ​podem cessar para o futuro no caso da revogação
ab-rogatória. Enquanto na revogação anulatória são destruídos de forma total os
efeitos produzidos no passado e para o futuro. A eficácia da revogação abrogatória
é ​ex nunc​ («desde agora») e a eficácia da revogação anulatória é​ ex tunc​ («desde
então»).

De acordo com o 170º.1 do CPA, a forma da revogação deverá ser a “forma

legalmente prescrita para o ato revogado ou anulado”.
Estamos diante do ​princípio do “paralelismo de forma”​, que se opõe ao princípio
da liberdade de forma, este não vigora em matéria de revogação. Todavia, este
princípio admite duas exceções previstas no 170º2 CPA, dado que o ato da
revogação ou anulação administrativa deverá revestir a mesma forma utilizada na
prática do ato revogado ou anulado no caso de a lei não prever qualquer forma
para a prática desse ato administrativo.

A segunda exceção é quando tenha sido utilizada forma mais solene para a emissão
do ato do que a legalmente prevista, como por ​exemplo​, o ato sujeito por lei à
forma de portaria, mas praticado por decreto.
A forma da revogação a respeito dos atos administrativos suscita uma divergência
por parte da doutrina:
→ Marcello Caetano: a revogação deveria revestir a forma efetiva do ato
revogado, ou seja, a revogação deveria revestir a mesma forma que fosse utilizada
para emitir o ato administrativo;
→ Sérvulo Correia: ​defende que a revogação deveria munir-se de forma devida,
independentemente da forma que efetivamente tivesse sido utilizada para emitir
esse ato administrativo;

No que se refere às formalidades da revogação dos atos administrativos,

encontram-se previstas no 170º.3 CPA. Esta disposição diz-nos que na revogação

71
deverão ser observadas as formalidades “exigidas para a prática do ato revogado ou
anulado que se mostrem indispensáveis à garantia do interesse público ou dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados”.

O 170º.3 vem exigir o paralelismo formal entre a produção do ato e a sua

revogação ou anulação administrativa. Diversamente ao que acontecia no art.144º
da versão anterior do CPA, o legislador veio exigir que na revogação
administrativa haja lugar quando se mostre indispensável à garantia do interesse
público ou dos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados.

O Preâmbulo do DL 4/2015, de 7 de janeiro, que aprovou o novo Código do

Procedimento Administrativo acolheu uma divisão entre a revogação e a anulação
administrativa com o fundamento da extinção do ato atendendo a razões de
mérito, conveniência ou oportunidade e por razões de invalidade. Logo, as
expressões “revogabilidade dos atos válidos” e “revogabilidade dos atos inválidos”
utilizadas nos arts.140º e 141º CPA desaparecem.

Por regra, a revogação é livre, exceto nas situações previstas no art.166º e 167º.1-3
CPA, nomeadamente os atos nulos, os atos anulados contenciosamente, os atos
revogados com eficácia retroativa, a irrevogabilidade resulte de vinculação legal, os
atos a revogar resultem para a Administração obrigações legais ou direitos
irrenunciáveis e os atos constitutivos de direito.
No que toca aos atos “ constitutivos de direitos”, cuja revogação é condicionada ,
por respeito do princípio geral da segurança jurídica e proteção de confiança , só
sendo revogáveis mediante as condições do 167º.2 CPA e para todo o efeito
consideram-se “ atos constitutivos de direitos”, os atos que recaiam sobre o
expresso no 167º.3. Esses atos atribuem posições jurídicas de vantagem a
particulares, a partir do momento em que lhes é atribuída as pessoas têm um
poder para desenvolver a sua vida jurídica. O ​professor Gomes Canotilho ​, que o
princípio da confiança,postula que os cidadãos têm o direito de poder confiar em
que as decisões públicas incidentes sobre os seus direitos e posições jurídicas, se
ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos por essas normas.

72
Em relação aos prazos da revogação, esta pode ser praticada a todo o tempo,
porém existem exceções segundo o art.167º/4 do CPA. O prazo é de ​1 ano nos
atos
constitutivos de direitos revogáveis por superveniência de conhecimento técnico,
científico e alteração objetiva de circunstâncias e pode ser extensível a 2 anos por
razões fundamentais.

A iniciativa da revogação, conforme o 169º.1 CPA, pode resultar dos órgãos

competentes ou a pedido dos interessados. Como já referi é possível distinguir
entre revogação por mérito, revogação por evolução técnico-científica e revogação
por alteração de circunstâncias.
A Professora Carla Amado Gomes julga que a iniciativa de revogação por
mérito puro só deve estar incumbida a uma autoridade administrativa e interdita
aos particulares, devido às considerações que há a fazer.

Sobre a c​ ompetência​, o 169º.2, 4 e 6 CPA dispõem que compete: ao órgão que

praticou o ato; ao superior hierárquico, desde que não se trate de competência
exclusiva do subalterno; ao delegante e subdelegante; ao órgão superintendente ou
órgão tutelar, se a lei previr e ao órgão competente que pode revogar os atos
praticados pelo órgão incompetente.

Por fim, os ​efeitos da revogação estão previstos no 167º.5 e 6 e no 171º.1 e 2 CPA.

A revogação não produz efeitos retroativos, exceto se o autor da renovação
atribuir efeitos retroativos quando seja favorável aos interessados ou quando os
interessados concordem e não estejam em causa direitos ou interesses
indisponíveis. A revogação também não produz efeitos repristinatórios, salvo
quando a lei ou o ato da revogação assim o determinarem.
Salvo, disposição especial a anulação administrativa produz efeitos retroativos,
mas o autor da anulação pode na própria decisão, atribuir a esta mera eficácia para
o futuro, quando o ato se tenha tornado impugnavél por via jurisdicional ( 171º.3
CPA).

O 167º.5 CPA enuncia que os beneficiários de boa-fé do ato revogado por

superveniência de conhecimentos técnicos, científicos e alteração objetiva das
circunstâncias de facto têm direito a serem indemnizados. No que diga respeito à

73
afetação que restrinja o conteúdo essencial do direito, os beneficiários de boa-fé
têm direito a uma indemnização pelo valor económico do direito ou pela parte do
direito restringido. Nos casos em que a afetação não restrinja o conteúdo essencial
do direito dá lugar a uma indemnização pelo sacrifício.

Os atos insuscetíveis de revogação ou anulação administrativa, constam do artigo

166º. Nestes casos a revogação/ anulação não podem ter lugar , porque pura e
simplesmente faltam os efeitos a extinguir ou a destruir ou porque o ato que se
pretende revogar por lei não é por, lei é revogavél.

O fundamento exclusivo da anulação administrativa é a invalidade do ato anterior

( 165º.2 CPA), será portanto ilegal a anulação de atos inválidos anteriores com
fundamentos na sua inconveniência ou na pretensa ilegalidade de um ato anterior
( 165º.1 CPA).
Assim na generalidade dos atos administrativos vale a regra do 168º.1 CPA,
podendo os atos administrativos ser alvo de anulação administrativa no prazo de
6 meses, a contar da data de conhecimento pelo órgão da causa de invalidade . A
prática do ato de anulação só é admissível, desde que o ato anulável não tenha sido
praticado há mais de 5 anos .
Existe contudo a exceção dos atos constitutivos de de direitos que só podem ser
objeto de anulação administrativa dentro do prazo de ​1 ano, a contar da data da
respetiva emissão ( 168º.2 CPA), estes atos podem ser objeto de anulação
administrativa no prazo de 5 anos, a contar da data da respetiva emissão, nas
circunstâncias do 168º.4 CPA. A anulação de atos constitutivos de direitos
constitui os beneficiários que desconhecem sem culpa a existência da invalidade,
tirando partido/ feito uso da posição de vantagem em que o ato os colocava, no
direito de serem indemnizados pelos danos normais que sofrem como
consequência ( 168º.6 CPA).

Quanto aos que sejam ilegais, será que a sua anulação administrativa é um dever
jurídico a cujo cumprimento estejam obrigados os órgãos administrativos tenham
praticado/ se tais órgãos dispõem de um poder discricionário?

Freitas do Amaral → há 1 dever de revogar e que portanto a revogação dos atos

ilegais é um poder vinculado.

74
Existe um conjunto de casos em que, por imperativo do princípio da legalidade e
por 1 dever de justiça, a Administração tem o dever de anular atos que considere
ilegais:
- em sede de reclamação;
- em sede recurso hierárquico;
- recurso hierárquico impróprio /tutelar;
Estas figuras são garantias não contenciosas dos particulares com fundamento no
52º.1 CRP, sendo que uma vez acionadas pelos titulares de interesse legítimo, dão
ao reclamante o direito de obter uma decisão justa ( no caso de o ato ser ilegal, terá
de ser a anulação).
Teríamos também o caso:
- quando a própria Administração se apercebe, por si ou por denúncia que
praticou um ato ilegal

8.2. Suspensão, Retificação e Sanação

- Suspensão do ato administrativo

Enquanto a revogação ou a anulação administrativa extinguem por completo os
efeitos do ato, provocando o seu desaparecimento da ordem jurídica, a suspensão
não vai tão longe, na medida que, não extingue, mas sim, paralisa os efeitos por
certo período de tempo. O ato suspenso não é eliminado da ordem jurídica,
mantém-se nela, continua existente e porventura válido, somente torna-se
ineficaz, fica provisoriamente “congelado”.

Suspensão → paralisação temporária dos efeitos jurídicos de um ato, podendo o

ato ser suspenso por um de três modos diferentes:

i) Suspensão legal (​por força da lei):

Dá-se a suspensão legal quando ocorrem certos factos que, nos termos da lei,
produzem automaticamente o efeito suspensivo, como por exemplo, quando se
subordina um ato a condição suspensiva ou a termo inicial, e da impugnação
administrativa de atos insuscetíveis de imediata impugnação contenciosa (189.º1
CPA).

75
ii) Suspensão administrativa (​por ato administrativo):
Ocorre sempre que um órgão para o efeito competente decida, por ato
administrativo, suspender um ato administrativo anterior, não tendo um motivo
específico para o fazer.

Terá competência para realizar tal ato:

a) Os órgãos a quem a lei conferir expressamente o poder de suspender;
b)Enquanto medida provisória requerida pelos interessados ou ordenada
oficiosamente no quadro de um procedimento de revogação ou anulação
administrativa, o órgão competente para a decisão final (art. 89.º e 90.º CPA);
c) Na sequência de impugnação administrativa facultativa, o órgão competente
para a apreciar (189.º2 CPA).

iii) Suspensão jurisdicional​(por decisão de um tribunal administrativo):

Será a que pode ser decidida pelo tribunal administrativo competente, através da
adoção de uma providência cautelar conservatória, destinada a assegurar a
utilidade da sentença que haja de ser proferida numa ação de impugnatória de atos
administrativos (112.º/2, a) CPTA).

- Retificação do ato administrativo

Retificação ​→ o ato administrativo secundário que visa emendar os erros de
cálculo ou os erros materiais contidos num ato administrativo primário anterior.

Deste modo, a sua função não será destrutiva, mas meramente corretiva, destina-se
a corrigir erros, como por exemplo:
1. Os ​“erros de cálculo” que serão os erros ocorridos na realização de operações
matemáticas
2. Os “erros materiais” que serão os erros ocorridos na redação de um ato
administrativo.

Existe assim dois regimes jurídicos para a retificação; se, por um lado, os erros
forem manifestos, ou seja, se forem evidentes, será aplicado um regime especial*,
regulado no art. 174.º CPA; se, por outro lado, estes não forem manifestos, ou
seja, duvidosos, difíceis de detetar, a retificação será regulada pelo regime geral da
revogação.

76
Regime especial (art. 174.º CPA)
a) Os erros manifestos podem ser retificados pelo órgão competente para a
revogação do ato;
b) A retificação pode ser feita a todo o tempo, ou seja, mesmo depois de expirado
o prazo mais longo que existisse para a revogação;
c) A retificação pode ter lugar oficiosamente ou a pedido dos interessados;
d) A retificação tem efeitos retroativos;
e) A retificação deve ser feita sob a forma e com a publicidade usadas para a
prática do ato retificado.

- Sanação do ato administrativ​o

Poderá suceder, com efeito, que o órgão administrativo pretenda “recuperar” o
ato, em vez de o anular, expurgando o vício que o afetava, ou “reutilizar” alguns
dos seus elementos, em obediência ao princípio do aproveitamento dos atos
jurídicos.

Nestes termos, a ratificação, a reforma e a conversão pertencem também à

categoria dos atos sobre atos, por isso os seus efeitos jurídicos se vão repercutir
sobre o ato ratificado, reformado ou convertido, sanando os efeitos por ele
produzidos, se o mesmo for anulável, ou, tratando-se de ato nulo, produzindo
efeitos jurídicos novos, mas com referência ao momento da prática do ato
anterior.

No entanto, estes atos configuram uma modificação do ato ilegal anterior, e não
já, como na anulação administrativa, uma forma de o extinguir. Assim sendo, é
aplicado a estes atos o regime estatuído pelo 164.º.1 CPA, regime através do qual
são aplicadas as normas que regulam a competência para a anulação administrativa
dos atos inválidos e a sua tempestividade

De acordo com o p ​ rof. Diogo Freitas do Amaral:

a) “Ratificação” será o ato administrativo pelo qual o órgão competente decide
sanar um ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia;
b) “Reforma” será o ato administrativo pelo qual se conserva de um ato anterior
a parte não afetada de ilegalidade;

77
c) “Conversão” será, por fim, o ato administrativo pelo qual se aproveitam os
elementos válidos de um ato ilegal para com eles se compor um outro ato que seja
legal.

Por fim, de referir as linhas gerais do regime jurídico comum a estes três atos:
i)​Os atos nulos só podem ser objeto de reforma ou conversão (164.º.2 CPA);
ii) As normas de competência e tempestividade aplicáveis são as da anulação
administrativa dos atos inválidos ( 164.º.1 CPA);
iii) A reforma e a conversão obedecem às normas procedimentais aplicáveis ao
novo ato (164.º.4 CPA);
iv) Em caso de incompetência, o poder de ratificar o ato ilegal cabe ao órgão
competente para a sua prática – e não ao órgão que agiu com competência (
164.º.3 CPA)
v) Desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, a reforma
e a conversão retroage os seus efeitos à data dos atos a que respeitam (
164.º/5,1ªparte CPA);
vi) Em ordem a garantir a tutela jurisdicional efetiva, a eficácia retroativa de tais
atos não prejudica a possibilidade de anulação dos efeitos lesivos produzidos
durante o período de tempo que os tiver precedido, quando os mesmos sejam
praticados na pendência de processo impugnatório e respeitem a atos que
envolvam a imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições, a aplicação de
sanções ou a restrição de direitos e interesses legalmente protegidos ( 164.º.5,
2ªparte CPA).

8.3 Execução do Ato Administrativo

No no Código do Procedimento Administrativo, a execução consta dos artigos
175º e ss.

O ​professor Freitas do Amara​l, começa por admitir a possibilidade de que a

Administração Pública pode gozar em definir imperativamente o direito aplicável
no caso concreto.

Desse modo, a Administração, por via de ações unilaterais, habilita-se a criar,

modificar e extinguir situações jurídicas de outras entidades que povoam o
campus a​ dministrativo.

78
Neste contexto, a Administração Pública age segundo parâmetros respeitantes do
princípio da autotutela administrativa – as decisões da máquina administrativa
«projetam-se»nas esferas jurídicas das referidas e hipotéticas entidades de forma
direta e imediata, não necessitando de qualquer decisão judicial.

A Administração Pública tem também a faculdade de executar, de forma coativa,

a «decisão» referida – nesta fase, não devemos esquecer os privilégios que o
princípio da autotutela executiva e o princípio da execução prévia concedem ao
agente administrativo.

No ordenamento jurídico português, a Administração pode sempre executar

coercivamente os seus atos executórios por via administrativa, no entanto, durante
o ato de execução, a mesma encontra-se permanentemente vinculada aos termos e
às formas expressamente atentadas no CPA ou admitidas por outras leis.

A execução coerciva por via administrativa é legítima em todos os casos em que

exista ato administrativo executório.
Perante este paradigma, é essencial reconhecer que os já referidos «termos» e
«formas» devem estar sempre previstos na lei.

A execução dos atos administrativos encontra-se limitada por princípios

provenientes da Constituição que, claro está, são submetidos à Administração
pela lei. ​Freitas do Amaral​ diz existirem cinco:

-princípio da legalidade de execução: a execução coativa por via administrativa

tem de ser feita com fundamento na lei e, também, pelas formas e nos termos
previstos nela;
- princípio do ato administrativo prévio: estabelece que a Administração não
pode realizar operações materiais e executivas sem ter, por base e fundamento
prévio, um ato administrativo anterior que as legitime - «ato administrativo
exequendo»;
- princípio da proporcionalidade:​comum a toda a ordem administrativa.

-princípio da subsidiariedade: o corpo administrativo apenas deve (e pode,)

impor as suas decisões pela força somente quando a possibilidade de essas mesmas

79
serem voluntariamente cumpridas pelos respetivos destinatários se esgote. ​-
princípio da da humanidade da execução: ​estabelece a premissa maior de que,
durante o processo de execução coerciva, a Administração não se pode habilitar a
violar direitos fundamentais dos particulares visados no caso concreto; durante o
processo de execução, a dignidade humana deve ser, logicamente, preservada.

Cumpre agora referir e explorar o regime da execução administrativa que, em três

«simples» pontos, pode ser decomposta:

- Existência de um ato administrativo exequendo;

Devemos reconhecer que a existência de um ato exequendo é vital para que o
processo em análise se realize; o referido ato funciona como condição «sine qua
non» da legalidade de toda a operação material em apreço. Caso não seja
identificado um ato que obedeça à natureza descrita, a mesma operação é ilegal; a
Administração Pública, nesta esfera em concreto, só pode agir se para tal estiver
habilitada... caso contrário, como explica ​Freitas do Amaral ​,mse os atos de
execução forem praticados a descoberto de qualquer ato exequendo prévio ou
excedendo os seus limites os mesmos poderão ser objeto de impugnação
administrativa e contenciosa, levada a cabo pelo particular visado.

- Tipicidade legal das formas e dos termos de execução;

Freitas do Amaral aceita a posição de ​Paulo Otero ​quando este último afirma
que a Administração não necessita de uma expressa lei habilitadora de cada
utilização do privilégio de execução prévia na execução das suas decisões, também
é certo que só o poderá fazer pelas formas e nos termos previstos no presente
Código ou admitidos por lei.

- Notificação do destinatário;
É essencial assimilarmos que, para que o fenômeno administrativo tome lugar, é
ainda necessário que a decisão do agente administrativo seja pronta e claramente
notificada ao seu destinatário (antes de se iniciar o mesmo processo de execução).

Assim, concluímos que o ato ​exequendo​, ​per si, não é condição suficiente da
execução administrativa; tem de ser «acompanhado» por uma notificação

80
expressa e válida. Tal como indica ​Esteves de Oliveira ​os atos materiais e jurídicos
da execução administrativa, se o procedimento administrativo não foi notificado,
são ilegais por vício do respetivo procedimento, esse que pode ser, por legítimo
direito, invocado pelo particular.

Cumpre ainda referir os fins e as formas de execução administrativa que a lei –

neste caso, o CPA – admite; são identificáveis nos artigos 178º, 179º e 180º do
mesmo documento legal e correspondem, respetivamente, à execução de
obrigações pecuniárias, à execução para entrega de coisa certa e à execução para a
prestação de facto.

9. O Contrato Administrativo

Os contratos administrativos são todos os contratos que à luz do Direito

Administrativo criem, modifiquem ou extingam relações jurídico-administrativas.

Os contratos públicos são contratos celebrados pela Administração Pública, quer

sejam regulados pelo direito administrativo, quer pelo direito privado, que a lei
submeta a um especial procedimento de formação, regulado por normas
decorrentes do DUE.

Há diversos critérios propostos para distinguir os contratos administrativos dos

contratos privados. Há que ter em atenção que a noção legal em causa é passível de
várias interpretações, como refere ​Maria João Estorninho Esta Autora faz uma
exaustiva enumeração de critérios para distinguir contratos administrativos dos
contratos privados. Porém, os mais utilizados foram:

- ​critério da sujeição​: assente na ideia de inferioridade do contraente privado;

- ​critério do objeto: com base no qual se considera contrato administrativo

aquele que constitui, modifica ou extingue uma relação jurídica de direito
administrativo;

- ​critério estatutário: que entronca na conceção do direito administrativo como

o direito da Administração Pública.

81
João Caupers explica que a noção de que o contrato administrativo equivale ao
acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta a relação
jurídico-administrativa, entendemos que ela assentava no critério do objeto,
apresentando uma clara influência da lei alemã.
Tinha o inconveniente de não fornecer qualquer chave para a qualificação da
relação jurídica de que depende a qualificação do contrato. Apesar das críticas que
lhe dirigiu ​Diogo Freitas do Amaral​, afigurou-se-nos preferível a noção dada por
Sérvulo Correia​, que combina o critério do objeto com o critério estatutário: O
contrato administrativo constitui um processo próprio de agir da Administração
Pública que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos
específicos do sujeito administrativo, entre pessoas coletivas da Administração ou
entre a Administração e os particulares.

Paulo Otero ​considera mesmo sustentável a defesa de uma preferência legal pela
utilização do contrato administrativo relativamente ao ato administrativo.
O contrato administrativo ficou então colocado no mesmo plano do ato
administrativo, enquanto meios normais de exercício da atividade administrativa
pública.

Já ​Marcelo Rebelo de Sousa faz uma explicação diferente desta noção acima
representada, partindo por partes. Em primeiro lugar, dirige a atenção para a
qualificação do contrato administrativo como ​acordo de vontades que decorre de
forma implícita, tratando-se de um ato positivo e imaterial e de forma explícita, a
sua natureza de ato bilateral: o contrato administrativo só fica perfeito com o
concurso de duas vontades contrapostas, ao contrário só fica perfeito com o
concurso de duas vontades contrapostas, ao contrário do que se passa com os atos
unilaterais, ainda que dependentes de iniciativa do interessado ou de aceitação do
destinatário.
A ​bilateralidade é a característica estrutural que permite distinguir o contrato
administrativo de todas as restantes formas jurídicas de atividade administrativa,
em particular o ato administrativo.

A fórmula utilizada no antigo 178º.1 CPA, nos termos da qual os contratos

administrativos criam, modificam e extinguem relações jurídicas administrativas,

82
tinha que ser entendida com alguma cautela. Lida à letra, ela parece excluir do
âmbito do conceito de contrato administrativo aqueles atos bilaterais que
produzem efeitos meramente declarativos sobre relações jurídicas administrativas
(por exemplo, um contrato pelo qual as partes acordem sobre a nulidade de um
outro contrato administrativo). Ora, estes contratos não criam, modificam ou
extinguem relações jurídicas administrativas, mas não podem deixar de
considerar-se como contratos administrativos (sobre os contratos declarativos). O
aspeto relevante para o recorte da noção de contrato administrativo não é, assim, a
constituição, modificação ou extinção de relações jurídicas administrativas e sim a
produção visada de efeitos sobre relações jurídicas administrativas.

A noção de relação jurídica administrativa tem dignidade constitucional, sendo

utilizada no 212º.3 CRP a propósito do critério de delimitação da competência
dos tribunais administrativos. O conceito não se afigura como incontroverso. Em
termos simplificados, uma relação jurídica administrativa é uma situação jurídica
plurilateral atinente a atribuições da administração pública prosseguidas através
de meios de direito público.

O facto de o contrato administrativo visar produzir efeitos jurídicos sobre relações

jurídicas administrativas têm implícitos diversos aspetos caracterizadores do
conceito de contrato administrativo: este é um ato de administração, na medida
em que envolve o exercício da função administrativa. É um ato não normativo,
uma vez que os seus sujeitos e a relação jurídica a que respeita são determináveis
no contexto em que o contrato é celebrado. É um ato de gestão pública, pois
prossegue o interesse público em termos que acarretam a sua prevalência sobre os
interesses particulares eventualmente conflituantes com o primeiro, sendo, como
consequência, disciplinado pelo direito administrativo.

Marcelo Rebelo de Sousa explica ainda que, por vezes, os contratos

administrativos contêm disposições gerais e abstratas aplicáveis a pessoas que não
são partes no contrato. Tais disposições têm caráter regulamentar, devendo
distinguir-se das cláusulas pelas quais o concessionário acorda em aplicá-las a
terceiros. Já o caráter de gestão pública convoca um dos mais complexos
problemas da teoria do contrato administrativo, o da sua eventual distinção em
face dos contratos de direito privado da administração.

83
9.1. Princípios da Contratação Pública
- ​princípio da igualdade: consagrado no 1º.4 CCP – que é, como se sabe, um
princípio essencial da Constituição da República Portuguesa aplicável
designadamente à atividade administrativa pública – impõe o tratamento
igualitário de todos os interessados na adjudicação de um contrato público que se
encontrem em condições objetivamente idênticas relativamente à capacidade de
execução das prestações contratuais.

- ​princípio da concorrência: também reconhecido naquela disposição,

recomenda que todas as disposições aplicáveis à contratação pública sejam
interpretada e aplicadas no sentido mais favorável à participação nos
procedimentos pré-contratuais do maior número de interessados, evitando-se
exclusões por motivos meramente formais;
- princípio da transparência: ​mencionado ainda naquela disposição, exige que as
decisões tomadas pelos condutores dos procedimentos pré-contratuais sejam
explicitadas e devidamente fundamentadas, de modo a surgirem como lógicas,
racionais e tanto quanto possível, incontroversas, para todos os intervenientes. O
315º CCP concretiza o princípio numa obrigação de transparência, que a lei faz
impender sobre o contraente público.

O 38º do CCP expressa um outro corolário do princípio, no que respeita à escolha

do procedimento a adotar, determinando que esta deve ser devidamente
fundamentada.

- ​princípio da boa fé: sendo que os arts. 76º, 79º e 105º CCP concretizam o
principal corolário do princípio no que se refere à contratação pública.

- princípio da colaboração recíproca: explicitamente consagrado no art. 289º,

dita aos contratantes o dever de se informarem mutuamente sobretudo quanto
releve no âmbito da execução do contrato.

- princípio da conexão material e da proporcionalidade das prestações

contratuais: Este preceito, revogado pelo CCP, ditava a impossibilidade de o

84
contraente público impor ao co-contratante prestações desprovidas de ligação ao
objeto do contrato ou que se revelassem desproporcionais.

O 281º CCP, que aparentemente lhe sucedeu, representa uma resposta mais
equilibrada às preocupações do legislador: o contraente público não pode assumir
direitos ou obrigações manifestamente desproporcionados ou que não tenham
uma conexão material direta com o fim do contrato.

A ideia de proporcionalidade está presente no 303º.2 CCP, em que se dispõe, a

propósito dos poderes de direção e fiscalização do contraente público, que estes
devem salvaguardar a autonomia do co-contratante, limitando-se ao estritamente
necessário à prossecução do interesse público, e no 283º.4 CCP, em matéria da
invalidade do contrato.

9.2. Formação do Contrato

É através da contratação que se gasta a maioria dos dinheiros públicos. Os
particulares são livres de contratar conforme entendem. Quem gere dinheiros
públicos já não pode fazer isso, ou seja, para contratar tem de analisar e escolher as
propostas mais adequadas e vantajosas. Interessa então pois saber quem tem
idoneidade para concorrer e quem oferece melhores condições, escolhendo-se
através de procedimentos administrativos adequados. Há várias formas para
escolher o co-contratante tendo em conta os montantes envolvidos, mas regra
geral é a obrigatoriedade de realização de concurso público. A formação de um
contrato administrativo tem que seguir um procedimento administrativo sendo
este por iniciativa da administração ou por iniciativa dos particulares. O ato
administrativo pelo qual se atribui a alguém ou se designa alguém para realizar
uma é chamado de adjudicação.

Quanto à formação do contrato administrativo, desde que o contraente público

seja uma entidade adjudicante (previstas no 2º CCP) aplica-se, em princípio, o
regime aplicável à formação dos contratos públicos.

A contratação pública rege-se por princípios orientadores de transparência,

igualdade e concorrência ( 1º.4 CCP).

85
 Debruçando-nos sobre o princípio da concorrência, este só pode ser aplicado para
a formação de contratos cujo objecto abranja prestações susceptíveis de estar
submetidas à concorrência de mercado (16º CCP). Qualquer interessado pode
apresentar-se a um procedimento, com vista a celebrar um contrato com a
entidade adjudicante que propôs o concurso. Desta forma, poderá ser escolhida a
melhor proposta, sendo assim uma nomeação mais imparcial. Outro
procedimento, distinto do concurso público é o ajuste directo (estes são os dois
principais procedimentos). Há ainda mais três procedimentos para além dos dois
acima referidos, que são o concurso limitado por prévia classificação, o
procedimento de negociação e o diálogo concorrencial (procedimentos
intermédios entre o ajuste directo e o concurso público).

O ajuste directo é um procedimento fechado, contrariando um pouco a lógica do

concurso público. Neste procedimento, só podem apresentar propostas aqueles
que forem convidados a fazê-lo. Está definido no 112º CCP, que refere que o
ajuste directo é o procedimento em que a entidade adjudicante convida
directamente uma ou várias entidades à sua escolha a apresentar uma proposta.
Nada impede que tenha como destinatário apenas uma entidade. Todavia, os
critérios que permitem enveredar por este procedimento são mais apertados, pois
normalmente este procedimento é usado para contratos muito mais baratos do
que aqueles contratos que estão sujeitos a concurso público (como por exemplo, a
contração de alguém devido à sua capacidade intelectual).
A Administração terá que fundamentar o porquê de ter escolhido determinada
pessoa, evitando-se assim interesses pessoais em jogo. No entanto, há excepções,
pois mesmo em contratos de grande envergadura este procedimento poderá ser
usado pelo facto de ser mais rápida a sua contratação do que a contratação pelo
concurso público e pelo objecto do contrato não permitir demoras (como por
exemplo, a limpeza de uma cidade devido a uma catástrofe natural), mas deverá
restringir-se apenas aos casos estritamente necessários.

9.3. Extinção do Contrato Administrativo

Aqui a Administração também possui alguns poderes de autoridade. Para além
das causas normais de extinção do contrato administrativo e de outras causas
menos frequentes, há causas específicas que importa considerar:

86
 - extinção por acordo das partes (revogação);
- extinção por decisão unilateral da Administração (rescisão);
- extinção por facto jurídico alheio às partes (caso de força maior).

Pode também ter origem no particular, em casos de falta grave da Administração,

quando as modificações que esta pretende impor-lhe excedam os limites do objeto
do contrato. Se a Administração concordar em pôr termo ao contrato, não haverá
que ir a tribunal e a extinção do contrato ocorrerá por acordo (revogação).

10. Responsabilidade Civil da Administração

Entende-se por responsabilidade civil a ‘’obrigação de responder pelos danos

causados’’, um verdadeiro corolário de justiça comutativa, como afirmava
Aristóteles​.
Este conceito complexo foi sofrendo alterações ao longo do tempo, especialmente
na extensão da sua aplicação ao Estado e às demais entidades públicas.
Nas sociedades modernas, a dinâmica concorrencial e a solidariedade são pilares
fundamentais que contribuíram para ampliação da aplicação deste regime, sendo o
Estado chamado a compensar os lesados, através de ‘’ajudas financeiras’’. Deste
modo, trata-se de uma verdadeira garantia da estabilidade e da segurança social,
podendo mesmo falar-se em socialização dos prejuízos.

O regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais

Entidades Públicas, consagrado pela Lei 67/2007, aplica-se, supletivamente, às
entidades e órgãos de direito privado ‘’que adotem no exercício de prerrogativas
de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito
administrativo’’ – art. 1.º. 5 RCEEP.

O Decreto-Lei 48051, de 27 de novembro de 1967, regula a responsabilidade civil,

mas apenas referente aos atos de gestão pública, excluindo os actos pessoais
praticados por titulares de órgãos, funcionários e agentes, ou faltas pessoais.

Quanto à Constituição, veja-se o art. 22.º, que prevê a sanção de indemnização,

bem como o art. 271.º, referindo-se a uma responsabilidade pelos actos funcionais,

87
ou seja, aqueles exercidos no âmbito das funções dos titulares de órgãos,
funcionários e agentes, ou que decorram desse exercício. Para além disso, o
legislador consagra um regime de responsabilidade solidária, através do direito de
regresso expresso no art. 271.º.2 CRP.

Todavia, embora a responsabilidade civil no direito privado apresente algumas

semelhanças com o regime consagrado no direito público, nomeadamente em sede
de responsabilidade objectiva do Estado, expressamente prevista no art. 501.º CC,
a distinção fundamental entre um e outro regime não se prende quanto aos fins
ou meios, mas sim quanto aos seus pressupostos legais de aplicação.

Efetivamente, no âmbito da sua autoridade e competência, a Administração

encontra-se sujeita à Constituição e à lei, por respeito ao princípio da legalidade,
pelo que, as suas acções ou omissões, que sejam lesivas para os particulares,
deverão ser reconstituídas, como se não tivesse ocorrido qualquer ilegalidade – art.
173.º. 1 CPTA. Por outro lado, como refere o ​Prof. Freitas do Amaral​, a
responsabilidade civil da Administração representa a ‘’última linha de defesa’’ do
Estado de Direito.

A aplicação do direito vigente assenta, assim, na dicotomia entre atos de gestão

privada e atos de gestão pública pelo que, independentemente da natureza jurídica
da entidade ou órgão competente, entrando-se no âmbito da gestão privada
quando ‘’a atividade da Administração desenvolve-se sob a égide do direito
privado’’, cujo regime jurídico tem a sua sede no Código Civil, ao passo que para a
gestão pública, a sua atividade desenrolar-se-á nos termos do direito público, ao
abrigo do RCEEP, embora os tribunais competentes para julgar sejam os tribunais
administrativos.
No ​Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 0445/13, de 16 de janeiro
de 2014, aplicou-se o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
das demais entidades públicas aos factos ilícitos imputados a um Hospital do
Serviço Nacional de Saúde, respectivamente o Hospital de São Marcos, recorrente
ao tribunal supremo.

O Hospital em causa teria sido obrigado a indemnizar o autor, de 15 anos e com

uma inteligência equivalente a 10 %, bem como a sua mãe, por danos patrimoniais

88
e morais resultantes da negligência e dos atrasos da equipa médica. Analisando a
decisão do STA, que versa sobre o acerto da decisão do TCA Norte, não poderia
ser aplicável o regime da responsabilidade contratual por se entender que, entre o
utente e o Hospital, não haveria nenhum negócio jurídico porque ‘’nem o utente
pode escolher o médico, nem os funcionários podem escolher o paciente, devendo
a atendimento seguir as regras legais aplicáveis e de acordo com o que for definido
pela Direcção do Hospital.

Não há, portanto, uma vontade das partes a que a lei atribua efeitos jurídicos, mas
sim um serviço público posto à disposição dos utentes’’, afastando assim a
justificação do TCA Norte para presumir a culpa, ao abrigo do 799º.1 CC.
Por outro lado, o TCA Norte entendeu aplicar o art. 493.º/2 CC, que o STA
considerou inaceitável porque ‘’os actos praticados no âmbito do Serviço Nacional
de Saúde, num Hospital Público, são indiscutivelmente praticados ao abrigo de
normas de direito público, pelo que a responsabilidade civil emergente da prática
de tais actos (apesar de ser chamada “civil”) é responsabilidade prevista, na data
dos factos, no Dec. Lei 67/2007.

10.1. Responsabilidade subjetiva

A responsabilidade por ação ou omissão ilícita e culposa praticada pelos titulares

de órgãos da Administração:
Neste caso trata-se de uma responsabilidade que se baseia na culpa, e portanto, é
subjetiva. Para a aplicação deste instituto, é necessário que se verifiquem cinco
pressupostos que também estão compreendidos no direito civil, e que se aplicam
praticamente da mesma forma.

- facto voluntário: no sentido de este ter de ser objetivamente controlável e

determinado pela vontade. Portanto, basta a possibilidade de controlar o
facto em causa, não sendo necessário uma conduta predeterminada ou
orientada para certo fim. Este pode constituir uma omissão, sendo este um
facto negativo, ou uma ação, que será um facto positivo, a espelho de como
é preconizado no Direito Civil.

- ilícito:​pode-se retirar-se isto do artigo 9º.1 do RCEEP.

89
No entanto, a ilegalidade é uma condição necessária, mas não suficiente da
ilicitude; esta implica também a violação de posições jurídicas subjetivas de
terceiros, com a inerente produção de danos ou prejuízos, para efeitos de
responsabilidade da Administração.

- culpa: que produza, necessariamente, danos ou prejuízos na esfera jurídica

de terceiros.

Esta forma de responsabilidade é ainda regida pelo ​princípio da culpa​, só existindo

uma obrigação de indemnizar caso exista culpa do indivíduo que realizou o facto
lesante. Mas no âmbito da culpa, inserido no contexto de responsabilidade de
entidades públicas, cabe salientar que esta é preciso ser imputada a um ou mais
indivíduos que tenham atuado ou omitido atuações no exercício das suas funções
ao serviço da pessoa coletiva. Uma vez que, a culpa é uma noção subjetiva, e
portanto só agem com culpa os indivíduos.

A culpa “define um nexo de ligação do facto ilícito a uma certa pessoa”, logo, a
violação ilícita dos direitos ou interesses de outrem tem de estar ligada a uma certa
pessoa, de maneira que se possa afirmar “não só que foi obra sua, mas também que
ela podia e devia, nas circunstâncias, ter agido diversamente”, exprimindo assim
uma ideia de censura ou reprovação da conduta do agente.

No caso das entidades públicas, a culpa dos titulares de órgãos, funcionários e

agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir de um
titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, nas circunstâncias do
caso concreto.

Há ainda que ter em conta que na responsabilidade civil, está em causa uma
questão elementar de justiça comutativa, que se reflete em saber quem é mais justo
que suporte o dano. E ainda, que a administração pública implica iniciativa e uma
atitude proativa em busca da concretização do interesse público, sendo este o
objetivo da sua própria existência. Logo, não é conveniente, ao fazer recair a
obrigação de indemnizar nos agentes, representantes e funcionários desta, apenas
com os critérios enunciados, desencorajá-los de agirem no sentido de fazerem tudo

90
o que for necessário ou conveniente para que a Administração cumpra a missão
que lhe compete.

Portanto, o legislador procurou estabelecer esse equilíbrio a partir de uma dupla

distinção entre factos funcionais e factos pessoais; e ainda entre culpa leve, grave
ou dolo.

➜facto funcional: está em causa uma ação ou omissão praticada por um

indivíduo no âmbito do desempenho da sua função como titular de um órgão de
uma entidade pública e, logo, um facto que não configura juridicamente apenas a
atuação do indivíduo, mas também, a atuação da própria administração pública
nas suas funções de prossecução do interesse público. Estarão assim em causa
tanto a entidade pública que atuou por intermédio do indivíduo, como o próprio
indivíduo que agiu como titular de um órgão seu e como executor da sua vontade.

Há assim uma relação de conexidade entre o exercício de funções e as ações ou

omissões lesivas, o que significa a indispensabilidade de uma conexão interna ou
material entre o ato e o resultado lesivo.

Requer-se assim que “a ação ou omissão caiba no âmbito de escopo funcional ou

que, pelo menos, se verifique uma aparência de relação funcional justificativa da
boa-fé da confiança do cidadão lesado”. Tem de haver, portanto, uma ligação
funcional e não apenas que o facto tenha sucedido no âmbito de desempenho das
funções do titular.

Neste contexto, o princípio da responsabilidade da Administração impõe a

responsabilização da própria pessoa coletiva nos termos do 22º CRP.

No entanto, se o ​facto danoso for praticado fora do exercício das funções de

titular de órgão de uma entidade pública, seu funcionário, agente ou
representante; ou ainda durante o exercício delas, mas não por causa desse
exercício, já se tratará aqui de um facto pessoal.

Esta responsabilidade pelos prejuízos causados, já será uma responsabilidade

assumida exclusivamente pelo autor. Não recairá nenhuma responsabilidade sobre

91
a pessoa coletiva pública, já que o facto danoso não se insere no exercício de uma
função administrativa.

Dentro da responsabilidade por factos funcionais, cabe ainda distinguir entre a

culpa leve, a culpa grave e o dolo.

i) culpa leve: alguma falta de diligência e zelo, não houve, portanto, diligência
manifestamente inferior à diligência exigida no desempenho da função em causa,
embora houvesse culpa do agente em causa. O artigo 7º.1 RCEEP estabelece que
nestes casos há responsabilidade exclusiva da pessoa coletiva pública servida pelo
autor do facto, sem direito a regresso contra aquele que agiu.

ii) dolo: traduz-se na intenção existente na realização do facto ilícito e danoso; e a

culpa grave na diligência e zelo manifestamente inferiores aos exigidos para o
exercício das funções em causa. Nestes casos de dolo ou culpa grave por parte do
autor do facto, já se estabelece uma responsabilidade solidária da Administração e
do agente, nos termos do artigo 8º.1 e 2 RCEEP.

A Administração Pública, nestes casos, tem de garantir a efetivação da

responsabilidade, sendo esta uma das suas funções, por ter, na grande maioria dos
casos, mais possibilidades financeiras do que qualquer dos seus servidores
individuais. E também tem um direito de regresso, de exercício obrigatório, contra
o titular do seu órgão, funcionário ou agente autor do facto lesivo nos termos dos
6º. 1 e 8º.3 RCEEP.

No entanto, neste instituto cabe salientar que operam presunções legais ilidíveis
de culpa leve, estatuídas nos 10º.2 e 3 RCEEP, quanto à prática de atos jurídicos
ilícitos e sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância.
Portanto, a menos que se prove a existência de dolo ou culpa grave dos titulares
em causa, a responsabilidade de indemnizar recai apenas sobre a Administração.

Cabe ainda referir que a prescrição do direito do particular à indemnização como

o direito de regresso da Administração, prescrevem nos termos do Código Civil
em matéria de suspensão e interrupção da prescrição, logo, num prazo de três
anos.

92
 - nexo de causalidade: entre o facto ilícito e o prejuízo, de tal modo que se
possa concluir que o facto foi causa adequada e previsível do prejuízo.

A responsabilidade no âmbito do procedimento de formação de certos contratos

administrativos, 7º.2 RCEEP.

É afastada pelo preceito em causa, a possibilidade de isentar a Administração de

responsabilidade com base na prova de inexistência de culpa leve, ou seja, ilidindo
a presunção consignada no 10º.2 RCEEP. Ou seja, a culpa leve deixa de consistir
um pressuposto da responsabilidade exclusiva da Administração Pública pelas
ilegalidades cometidas no âmbito dos procedimentos pré-contratuais em causa.

Mas nada impede o lesado de provar o dolo ou a culpa grave do autor do ato
jurídico ilícito em causa, e de o demandar nos mesmos termos que a entidade
pública, sendo titular de um dos seus órgãos. Pode, portanto, haver
responsabilidade solidária, com base no artigo 8º .2. RCEEP.

10.2. Responsabilidade Objetiva

- Funcionamento anormal do serviço:

Trata-se de culpa do serviço, ou falta do serviço, quando se verifica um facto
“anónimo e coletivo de administração em geral mal gerida, de tal modo que é
difícil descobrir os seus verdadeiros autores”. Nestes casos há ilicitude, mas não há
culpa individual ou individualizável, 7º e 9º.2 RCEEP.

Há, portanto, ilicitude, mas não se verifica culpa. Há só uma falta do serviço ou
funcionamento anormal do serviço, logo, constitui uma responsabilidade objetiva.

- Responsabilidade pelo risco:

Esta modalidade é regulada pelo artigo 11º do RCEEP.
Portanto trata-se de situações em que a Administração Pública, no decorrer do
exercício de uma atividade que de por si envolva possíveis danos que lhe são
inerentes e previsíveis, responda pelos mesmos sem necessidade de haver culpa,
por serem riscos próprios da atividade em causa. Isto só não acontecerá, quando se

93
consiga provar haver uma força exterior e independente da atividade e dos seus
riscos inerentes, que levou à verificação dos danos.

- Responsabilidade por ato lícito:

A responsabilidade por ato lícito da Administração Pública vai muito para além
da responsabilidade por ato lícito em sentido próprio. Encontra-se regulada no
artigo 16º do RCEEP.

Embora o preceito refira indemnização por violação ou sacrifício, somente no

primeiro caso há responsabilidade civil fundada na justificação de um ato ilícito,
ou seja, um ato que à partida seria ilícito, mas que, por haver uma causa de
justificação se torna lícito. Já no segundo caso apenas se está perante um problema
de compensação de um sacrifício.

Cabe ainda referir que o legislador delimita, no 2º RCEEP, a especialidade e a

anormalidade dos danos.

Sendo que no âmbito de responsabilidade objetiva por ato lícito, ou pelo sacrifício
o legislador condiciona o dever de indemnizar à verificação da existência dos
requisitos da especialidade e da anormalidade do prejuízo.

Não há assim lugar a indemnização por danos comuns, ou seja, os danos que
recaiam genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e
abstratas de pessoas; ou por danos normais, sendo estes os que se possam
considerar habituais e aceitáveis dentro do “mínimo de risco” que é próprio da
vida em sociedade.

11. Garantias dos Particulares

O reconhecimento constitucional dos direitos e interesses dos cidadãos
consagrado no art. 266º.1 CRP, bem como a subordinação da Administração
Pública à lei ( 266º.2 CRP) não basta para garantir um efetivo meio de reação dos
interessados em face de uma infração por parte da Administração.

94
As garantias dos particulares de que se ocupa o Direito Administrativo asseguram
mecanismos de reação e defesa perante atos da Administração. Segundo o ​Prof.
Freitas do Amaral​.

Garantia dos Particulares → ​meios criados pela ordem jurídica com a finalidade
de evitar ou de sancionar as violações do direito objetivo, as ofensas dos direitos
subjetivos ou dos interesses legítimos dos particulares, ou o demérito da ação
administrativa, por parte da Administração Pública.

Os meios criados com o objetivo de evitar ou sancionar ofensas de direitos

subjetivos e interesses legítimos de particulares, que se desdobram em garantias
políticas, garantias administrativas e garantias jurisdicionais, consoante o órgão a
quem é confiada a efetivação das mesmas.

11.1. Garantias políticas

Estas garantias são efetivadas através dos órgãos políticos do Estado, consistindo
no direito de resistência, consagrado no 21º CRP, e no direito de petição, quando
exercido perante um órgão de soberania, de acordo com o 52º CRP.

- Direito de resistência:
Relativamente ao direito de resistência, este consiste na faculdade de contrariar
qualquer ordem ofensiva de direitos, liberdades e garantias, e de afastar pelo uso
da força qualquer agressão, quando for impossível recorrer à autoridade pública.
Esta resistência pode efetivar-se relativamente a uma agressão privada ou a um ato
da autoridade pública, sendo esta segunda a que mais releva para o nosso estudo.

Requisitos:
- presença de uma agressão ou de uma ordem que ofenda os direitos,
liberdades e garantias do agente;
- necessidade;
- proporcionalidade;
-
Modalidades:

95
Resistência Passiva- ​verifica-se quando existe uma ordem que ofenda direitos
liberdades e garantias, e consiste em não fazer o que é imposto ou fazer o que é
vedado.
Resistência Defensiva- verifica-se quando existe uma agressão de agentes, e
consiste na resposta à agressão

- Direito de petição:

O direito de petição consiste em suscitar perante os órgãos do poder e outras

entidades públicas quaisquer problemas de interesse geral, cingindo-se a solicitar a
atenção do órgão competente para situações ou atos ilegais ou injustos e não a
impugnar atos administrativos. Este direito tem a vantagem de poder ser exercido,
não somente por nacionais, mas por quaisquer pessoas que se encontrem ou
residam em território português, para além de não estar sujeito a qualquer
formalidade ou processo específico. Os destinatários destas petições são quaisquer
órgãos públicos, à exceção dos tribunais.

Ambas as garantias são insuficientes, uma vez que cobrem poucos casos e por
serem confiadas a órgãos políticos estão sujeitas a ser apreciadas de acordo com
critérios de conveniência política, e nem sempre por critérios de imparcialidade.

11.2. Garantias administrativas

Este vasto grupo de garantias efetiva-se através da atuação e decisão de órgãos da
Administração Pública, os quais possuem mecanismos de controlo da sua
atividade. Estes mecanismos, criados principalmente para assegurar a defesa da
legalidade e da boa administração, são colocados também ao serviço dos direitos e
interesses legítimos dos particulares. Antigamente denominavam-se “garantias
graciosas”, uma vez que se tratava da concessão de um direito ao particular pelo
soberano e não de um efetivo direito do particular.

Estas garantias são mais vantajosas para os particulares, uma vez que os órgãos
administrativos não atendem, geralmente, a motivações de caráter político. No
entanto, os órgãos da Administração Pública estão muitas vezes orientados na sua
tomada de decisão por critérios de eficiência na prossecução do interesse público, e

96
não tanto pelo respeito à legalidade e aos interesses dos cidadãos. Por este motivo
surgiram as garantias contenciosas, que vamos desenvolver posteriormente.

Dentro do âmbito das garantias administrativas vamos começar por analisar os

cinco tipos de garantias petitórias, que têm por base um pedido dirigido à
Administração para que considere as opiniões do particular e, posteriormente, as
impugnatórias, que consistem numa impugnação a um ato administrativo já
praticado.

11.3. Garantias petitórias

Dentro deste direito, cabe a faculdade de acesso aos arquivos e registos

administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento
que diga diretamente respeito ao particular, o que confirma que, em princípio,
qualquer pessoa tem legitimidade para exercer este direito.

➜ Direito de representação- trata-se da faculdade de pedir ao órgão que tomou

uma decisão a reconsideração ou confirmação da mesma. Esta figura distingue-se
da impugnação, uma vez que não consiste numa oposição clara do interessado à
decisão tomada, mas apenas numa chamada de atenção para as prováveis
consequências da mesma;

➜ Direito de queixa: traduz-se na possibilidade de abertura de um processo que

pode culminar na aplicação de uma sanção. Tome-se por exemplo o caso de uma
queixa contra um funcionário público, que desencadeia um processo disciplinar,
que culminará na aplicação de uma medida sancionatória ao funcionário, se a
queixa tiver fundamento;

➜Direito de denúncia: ​permite ao particular levar ao conhecimento da

autoridade a ocorrência de determinado facto sobre o qual a autoridade se deva
pronunciar. Tal verifica-se, por exemplo, quando se faz a denúncia de um crime à
Polícia Judiciária ou ao Ministério Público;

97
➜Oposição administrativa: atribuída aos contra-interessados em certos
procedimentos administrativos, define-se como uma contestação relativamente a
pedidos formulados por outrem à Administração ou relativamente a iniciativas da
Administração das quais se tenha conhecimento. A lei atribui a legitimidade para
exercer esta contestação;

11.4. Garantias impugnatórias

Reconhecidas no 184º, nºs 1 e 2 CPA, são aquelas garantias que permitem aos
particulares atacar um ato administrativo, com vista à sua revogação, anulação
administrativa, modificação ou substituição. Em caso de omissão apela-se à prática
do ato ilegalmente omitido. Subdividem-se em quatro tipos ( 191º - 199º CPA)
que importa analisar. A legitimidade é reconhecida aos particulares que
considerem os seus direitos subjetivos ou interesses legítimos afetados pelo ato
administrativo e a todos os que possam intervir procedimentalmente da defesa de
direitos difusos, de acordo com o art. 186º.1 CPA. Ficam impedidos de reclamar
aqueles que tenham aceitado o ato administrativo depois de praticado (cfr. art.
186º nº 2 CPA).

Reclamação →​meio de impugnação do ato administrativo perante o seu ator.

Esta figura justifica-se pelo facto de os atos administrativos, em geral, poderem ser
revogados ou anulados pelo órgão que os praticou. Hoje em dia, a reclamação
prévia não é necessária para efetivar uma impugnação contenciosa, sendo
facultativa. Salvo lei especial, o prazo para apresentar uma reclamação é de 15 dias
(191º. 3 CPA), e o prazo para o órgão competente decidir sobre a reclamação é de
30 dias (192º.2 CPA).

Recurso hierárquico- consiste tanto na impugnação de atos administrativos

praticados, como na reação contra a omissão ilegal de atos administrativos,
dirigida ao superior hierárquico do autor do ato. Se o órgão subalterno dispuser
de competência exclusiva, apenas pode ser obrigado à prática do ato (197º.1 CPA).
Este recurso caracteriza-se por uma estrutura tripartida: o recorrente é o
particular, o recorrido é o órgão subalterno- órgão a quo- e o órgão decisório é o
órgão superior- órgão ​ad quem​. Para poder haver recurso é necessário existir

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hierarquia e é necessário que tenha sido praticado ou omitido um ato
administrativo por um subalterno que não goze de competência exclusiva.

Podem ser classificados em recursos de legalidade, se o particular alegar como

fundamento a ilegalidade do ato ou da omissão do ato, de mérito, se o motivo for
de mera inconveniência, ou mistos, se o particular alegar ilegalidade e
inconveniência.

Podem ser, também, classificados em recursos hierárquicos ​necessários ou

facultativos (185º.1 CPA). A regra geral é a da facultatividade (185º. 2 CPA), não
constituindo o recurso um passo intermédio indispensável para recorrer à via
contenciosa.
O recurso tem que ser apresentado ao órgão ​a quo ​(194º.2. CPA) e sempre
dirigido ao mais elevado superior hierárquico do mesmo (194º.1. CPA), salvo se a
competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada.

Quanto aos prazos para a interposição do recurso, nos casos em que o objeto é a
impugnação de um ato, estes encontram-se estipulados legalmente nos 188º.1 e 2 e
198º. 1 CPA, sendo, em regra, o prazo de 30 dias. Importa notar que a
extemporaneidade do recurso hierárquico implica automaticamente a
extemporaneidade da impugnação contenciosa subsequente. Se o objeto do
recurso for a contestação da omissão de um ato, o prazo conta-se da data do
incumprimento do dever de decisão (188º.3 CPA). A interposição do recurso
pode ter consequências suspensivas ou não suspensivas, ocorrendo a suspensão
automática do ato em causa até à reapreciação do superior hierárquico. Em regra,
os recursos hierárquicos necessários têm efeito suspensivo, e os recursos
hierárquicos facultativos não têm (189º. 1 e 2 CPA). A autoridade ​ad quem deve
pronunciar-se em 30 dias, podendo alongar-se o prazo até aos 90 dias (198º.º 1 e 2
CPA).

Consequentemente, a autoridade pode: rejeitar o recurso por questões de forma

(196º CPA), negar o provimento, mantendo-se o ato que foi recorrido, ou
conceder o provimento, podendo implicar a revogação, anulação, modificação ou
substituição do ato recorrido.

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Recursos hierárquicos impróprios- o ato administrativo é impugnado a um
órgão da mesma pessoa coletiva daquele que praticou o ato, sobre o qual exerce
poderes de supervisão. Só admissível nos casos expressamente previstos por lei
(199º, nº 1 CPA) e quando a lei atribua poder de supervisão sobre um órgão de
uma pessoa coletiva a um mesmo órgão da pessoa coletiva, fora do âmbito de uma
relação hierárquica ( 176º. 1). São aplicáveis a este recurso, subsidiariamente, as
disposições que regulam o recurso hierárquico ( 176º. 3 CPA).

Recurso tutelar- impugnação do ato ou omissão de uma pessoa colectiva

autónoma a um órgão de outra pessoa coletiva pública, que sobre ela exerça
poderes de tutela ou de superintendência. Tem natureza excecional, logo só é
possível quando a lei expressamente o previr ( 199º, nº 1 CPA). Só pode ter por
fundamento a inconveniência nos casos em que a lei estabeleça uma tutela de
mérito ( 199º, nº 3 CPA). É englobado no CPA nos “recursos administrativos
especiais” (art. 199º, nºs 3, 4 e 5). Trata-se de um recurso tutelar, por exemplo,
quando a lei sujeita a recurso para o Governo certas deliberações das câmaras
municipais.

- A natureza do “Provedor de Justiça”

A figura do Provedor de Justiça é entendida pelo ​Prof. Freitas do Amaral como
uma garantia administrativa dos direitos dos particulares face à Administração
Pública.

Efetivamente, a função principal do Provedor de Justiça é defender e promover os

direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos cidadãos, e procura
assegurar a justiça e a legalidade no exercício dos poderes públicos. No entanto,
parece-nos incorreto classificar esta figura como uma garantia administrativa.

Órgão unipessoal, inamovível, independente do Governo, da Administração e dos

Tribunais, o Provedor de Justiça não responde, civil e criminalmente, pelas
recomendações ou opiniões que emita no exercício das suas funções. Além do
mais, este órgão do Estado tem total autonomia para investigar, fiscalizar,
denunciar irregularidades e recomendar alterações, visando a melhoria dos
serviços públicos e a prossecução dos interesses dos particulares.

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Esta figura está consagrada no 23º da CRP e detém apenas poderes persuasórios e
não decisórios. No entanto, as recomendações deste órgão, que goza de imenso
prestígio e independência, são, normalmente aceites pela Administração Pública,
podendo o Provedor de Justiça denunciar os casos em que as suas opiniões não são
tidas em conta em conferências de imprensa ou no seu relatório anual.

Pelos motivos relevados, aparenta ser mais correto não classificar este órgão como
administrativo ou político, dada a natureza particular da sua atividade.

11.5. Garantia contenciosas

Tipo de garantias que se efetiva através dos tribunais. São as mais eficazes a
assegurar a defesa dos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares.

O contencioso administrativo é, em sentido material, a totalidade de litígios que

envolvam a Administração Pública e que hajam de ser solucionados pelos
tribunais administrativos ao abrigo da legislação aplicável, em especial a que é
constituída por normas de Direito Administrativo.
Tradicionalmente, fazia-se referência, nas nossas leis, ao contencioso dos
regulamentos, dos atos administrativos, dos contratos administrativos, da
responsabilidade da Administração e dos direitos e interesses legítimos dos
particulares. Atualmente, desde as reformas no contencioso de 2002-2004, o leque
é mais amplo. Por consequência, existem diversas garantias dos particulares, sendo
as principais:

- Garantias quanto aos regulamentos administrativos (​por exemplo:

direito à declaração de ilegalidade de normas regulamentares)
- Garantias quanto aos atos administrativos (​por ex: direito á suspensão
cautelar de atos administrativos aparentemente ilegais);
- Garantias quanto aos contratos administrativos e públicos (por ex:
declaração de nulidade ou de inexistência de contratos ilegais ou
inexistentes);
- Garantias quanto ao reconhecimento de direitos, qualidades ou
situações ​(p​ or ex: direito à condenação da Administração a cumprir
obrigações de indemnização por prejuízos causados a particulares);

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 - Garantias quanto às operações materiais da Administração (​por ex:
direito à suspensão provisória da sua prática, por meio de uma providência
cautelar não especificada);
- Garantias de caráter urgente ​(p ​ or ex: direito à intimação da
Administração para “prestação de informações”, “consulta de processos” ou
“passagem de certidões”;

É hoje muito ampla também, a faculdade dos particulares de proceder à

cumulação de pedidos diferentes, mas conexos, o que é um dos principais motivos
para a justiça administrativa de hoje se afirmar como contencioso de plena
jurisdição e não de mera anulação.

No entanto, o princípio da separação de poderes não foi posto em causa, uma vez
que os Tribunais não têm competência para avaliar o mérito da ação
administrativa, mas apenas a respetiva legalidade.

Uma vez que o contencioso administrativo é matéria de uma disciplina autónoma

da do Direito Administrativo, ficamos só com estas notas breves relativas a
algumas das garantias dos particulares de caráter contencioso.

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