RIFORMA DELLE PENSIONI

Nel 2023, la Francia si appresta ad adottare una nuova riforma volta a ripristinare l'equilibrio
finanziario del sistema pensionistico. Il governo Borne aveva a disposizione tre leve parametriche:
(i) l'aliquota contributiva sui salari dei lavoratori per aumentare le entrate, (ii) il grado di generosità
delle pensioni erogate ai pensionati per controllare la spesa e (iii) l'età media di liquidazione. Non
sorprende che il governo abbia annunciato di voler ricorrere a un aumento graduale dell'età
pensionabile a partire dal 1° settembre 2023, accelerando la legge Touraine del 2014. Per discutere i
meriti di una tale misura, sorgono diverse domande: la riforma è urgente? L'età è l'unico parametro
di adeguamento accettabile? Quali sono i principali punti da tenere sotto controllo?

Martedì 10 gennaio 2023, il primo ministro Elisabeth Borne ha presentato alla stampa l'arbitrato
adottato dal suo governo per ripristinare l'equilibrio di bilancio del sistema pensionistico a lungo
termine. Senza sorpresa, e in linea con il programma della campagna elettorale del Presidente
Macron, la scelta di campo si è concentrata principalmente su un aumento programmato e graduale
dell'età pensionabile (AOD), dagli attuali 62 anni a 64 anni[1] per la generazione del 1968 (grafico
1). Questa misura sarà associata a un'accelerazione della legge Touraine, il cui obiettivo iniziale era
di fissare a 43 anni di contributi (o 172 trimestri) il numero di anni necessari per ottenere
un'aliquota piena per la generazione del 1973. Con la riforma Borne, questo obiettivo sarà raggiunto
a partire dalla generazione 1965 (Figura 2).
Ha inoltre confermato il rafforzamento della redistribuzione sociale attraverso una pensione minima
leggermente più generosa, aumentando l'attuale contributo minimo. L'obiettivo di questa misura
sociale è garantire una pensione minima lorda pari all'85% dello SMIC netto (Lo SMIC è il salario
minimo è la retribuzione oraria legale al di sotto della quale un dipendente non può essere pagato.
Si applica a tutti i dipendenti di età superiore ai 18 anni, indipendentemente dalla forma di
retribuzione) per una carriera completa presso lo SMIC. Questo migliorerà marginalmente la pratica
esistente di garantire una pensione minima di base, eventualmente aumentata e pagata in
proporzione al periodo convalidato rispetto al periodo richiesto. Rimane la questione della
retroattività delle pensioni già pagate. Il governo riconosce implicitamente un'ambizione limitata,
dal momento che stima il costo annuale di bilancio a circa 700 milioni di euro entro il 2030.

Il Primo Ministro ha anche annunciato che le numerose deroghe esistenti che consentono di andare
in pensione prima o senza sconti per i trimestri mancanti saranno mantenute. In linea di principio,
solo i lavoratori esclusi da questi accordi dovranno sopportare l'intero peso dell'aumento di due anni
dell'età pensionabile.

Il piano del governo prevede di regolamentare l'impiego dei lavoratori anziani nelle aziende
responsabilizzando maggiormente i datori di lavoro in questo ambito. In particolare, potrebbe essere
introdotto un progetto di indice "senior" che misuri la performance sociale delle aziende. Inoltre, si
dovrebbe incoraggiare la combinazione di lavoro e pensione valorizzando i contributi sotto forma di
nuovi diritti pensionistici.

Queste misure saranno presentate al Consiglio dei ministri il 23 gennaio per essere esaminate
dall'Assemblea nazionale nel febbraio-marzo 2023 ed entrare poi in vigore il 1° settembre 2023. La
riforma entrerà ora in Parlamento, con molti dibattiti in vista. La valutazione dei meriti di questa
riforma solleva diversi livelli di interrogativi.

LA RIFORMA È URGENTE?

L'ultimo rapporto del COR (2022) conferma una tendenza già emersa nei rapporti precedenti: il
deficit del sistema pensionistico (grafico 3) dovrebbe aumentare progressivamente fino a
raggiungere un deficit compreso tra lo 0,7 e lo 0,8% del PIL entro un decennio, vale a dire un
sottofinanziamento della spesa pensionistica di circa il 6%. L'entità non è trascurabile. Tuttavia, il
fabbisogno finanziario è inferiore a quello previsto dalle precedenti riforme[2] perché queste ultime
hanno già svolto un ruolo cruciale nel riequilibrio del bilancio. Questa situazione di bilancio si
inserisce in un contesto generale di finanze pubbliche particolarmente deteriorate nel 2022, con un
deficit pubblico di circa il 4,9% del PIL[3] e un debito pubblico di circa il 111% del PIL (OFCE,
2022).
Il governo avrebbe potuto non intervenire, finanziando il deficit con l'emissione di debito pubblico e
aspettare che la situazione fiscale peggiorasse. Tuttavia, due considerazioni sono a favore di
un'azione tempestiva. In primo luogo, nel caso delle pensioni, dove i cambiamenti parametrici
devono essere previsti con largo anticipo, è importante operare nel tempo e quindi introdurre
gradualmente i cambiamenti. Secondo le stime fornite dal governo, l'introduzione graduale delle
misure significa che il pareggio di bilancio sarà raggiunto solo nel 2030. In secondo luogo, la
posticipazione ha necessariamente un prisma generazionale, poiché spetterà alle generazioni
successive riformare, questa volta in fretta, e sopportare l'intero peso della riforma. L'anticipazione
dei problemi di finanziamento e l'attuazione graduale di misure correttive possono favorire una
migliore condivisione generazionale.

L'ETÀ È L'UNICO PARAMETRO DI

REGOLAZIONE ACCETTABILE?

Il governo dispone di un'ampia gamma di parametri per mantenere il sistema pensionistico

finanziariamente a galla. Avrebbe potuto aumentare l'aliquota contributiva o ridistribuire le imposte
o le spese fiscali la cui efficacia è oggetto di dibattito (esenzione dagli oneri). L'aumento
dell'aliquota contributiva è discutibile in un contesto in cui l'aliquota di prelievo sui redditi da
lavoro in Francia è già elevata. Certo, quest'ultima permette di finanziare una protezione sociale
generosa, ma può avere dei limiti. Infatti, l'utilizzo di questa leva solleva necessariamente la
questione della riduzione del potere d'acquisto dei salari in caso di aumento dei contributi dei
lavoratori, e questa misura sarebbe ancora più delicata nell'attuale contesto inflazionistico. Si pone
anche la questione del costo del lavoro in caso di aumento dei contributi a carico dei datori di
lavoro, una misura anch'essa un po' più difficile da adottare nell'attuale contesto di shock dei prezzi
delle materie prime che scuotono il settore produttivo.

La riallocazione di risorse dal bilancio generale per riequilibrare i conti del settore pensionistico
solleva la questione della natura delle pensioni erogate. Una prima logica del sistema a ripartizione
è che i contributi pensionistici dedotti dai salari finanziano le pensioni contributive, cioè quelle
concesse ai lavoratori sulla base dei loro contributi passati. Una seconda logica è che le prestazioni
sociali erogate in nome della solidarietà (pensione minima, pensione minima di vecchiaia, trimestri
assimilati, ecc.) dovrebbero essere finanziate dalle imposte, che possono quindi rientrare nel
bilancio generale. Potrebbe quindi essere opportuno distinguere nei disavanzi previsti ciò che può
essere imputato alle pensioni in base alla loro natura contributiva o solidale, poiché queste due
logiche coesistono. Il governo avrebbe potuto anche ridurre la generosità delle pensioni già erogate.
Nell'attuale contesto inflazionistico, il governo avrebbe potuto scegliere di sotto indicizzare
fortemente le pensioni rispetto all'andamento dei prezzi. Il risparmio di bilancio non sarebbe stato
trascurabile. Dal 1° gennaio 2022 è stata fatta la scelta opposta: le pensioni di base sono state
rivalutate di circa il 6%. A titolo di confronto, lo Stato ha aumentato lo stipendio indicizzato dei
dipendenti pubblici solo del 3,5%, ma il salario minimo è stato aumentato in misura maggiore,
dell'8%. Naturalmente, la sotto indicizzazione si scontra con la diminuzione del potere d'acquisto
delle pensioni e, più in particolare, delle piccole pensioni. Per mantenere il potere d'acquisto delle
piccole pensioni, un rapporto pubblicato da Terra Nova ha suggerito alla fine di dicembre che la
deindicizzazione potrebbe essere applicata solo a partire da un livello pensionistico
sufficientemente alto. Questa raccomandazione potrebbe essere simile all'uso differenziato
dell'aliquota CSG, già praticato in passato, che va da un'esenzione a un'aliquota più alta a seconda
dell'importo della pensione. Questa linea d'azione è un modo per difendere l'idea che la solidarietà
portata dal sistema pensionistico non si basa solo su un impegno tra generazioni, ma anche su un
obiettivo di giustizia sociale tra i pensionati.

Infine, il controllo dell'età di liquidazione ha mantenuto l'attenzione del governo. Questa scelta non
è una sorpresa, poiché era nel programma della campagna elettorale del presidente Macron.
L'aumento dell'età consente di agire sia sulla massa di entrate che aumentano perché i lavoratori
contribuiscono più a lungo (effetto positivo sulla dimensione della popolazione attiva), sia sulla
massa di spese che aumentano meno rapidamente perché i nuovi pensionati saranno in pensione per
un periodo di tempo più breve (aumento minore del numero di pensionati). Il controllo dell'età
pensionabile può basarsi su una misura restrittiva come l'età di diritto (AOD), che vieta il
pensionamento prima di un'età minima, o su una misura incentivante come l'anzianità contributiva,
che consente di ottenere un premio aggiuntivo per un pensionamento tardivo o uno sconto per un
pensionamento anticipato. Il governo Borne ha scelto di combinare le due cose. Naturalmente,
l'aumento dell'età pensionabile è una delle principali fonti di preoccupazione per quanto riguarda le
conseguenze sociali del prolungamento dell'attività lavorativa degli anziani.

INNALZAMENTO DELL'ETÀ
PENSIONABILE: QUALI SONO I PUNTI
PRINCIPALI DA TENERE D'OCCHIO?
Il prolungamento della vita lavorativa solleva molti interrogativi sulle conseguenze sociali, poiché
non tutti i lavoratori vanno in pensione alla stessa età (Figura 4). Chiedere ai lavoratori anziani di
lavorare più a lungo è fattibile solo se non hanno problemi di occupabilità o di salute che li rendono
inadatti a continuare a lavorare. Uno dei punti principali del dibattito dovrebbe essere quello di
identificare la situazione dei soggetti più vulnerabili che potrebbero essere pesantemente colpiti
dalla riforma.

Innanzitutto, i lavoratori potenzialmente più colpiti sono quelli che hanno avuto una lunga carriera,
ovvero persone che sono entrate nel mercato del lavoro molto presto, che hanno potuto convalidare
i trimestri in età molto giovane e che possono beneficiare di un regime di pensionamento anticipato.
La legge Woerth del 2010 prevedeva un ritardo di due anni nell'età minima per le carriere lunghe. Il
Primo Ministro ha annunciato il mantenimento del regime di "carriera lunga" per il pensionamento
a partire dai 58 anni (143.000 nuovi pensionati nel 2020, pari a circa il 23% del numero di nuovi
pensionati del settore privato). I pensionamenti a partire dai 58 anni sono molto teorici, poiché il
regime dei dipendenti del settore privato conta un numero molto ridotto di lavoratori che soddisfano
i requisiti richiesti. In pratica, le partenze per "carriere lunghe" tendono ad avvenire tra i 60 e i 62
anni. In linea di principio, questi lavoratori non dovrebbero essere interessati, a meno che non venga
modificato il numero di trimestri richiesti da questi schemi.

In secondo luogo, i lavoratori particolarmente vulnerabili, a causa di disabilità, incapacità o

inattitudine, possono attualmente beneficiare di un regime di pensionamento in deroga per
inadattabilità che consente loro di andare in pensione senza sconti all'attuale AOD di 62 anni. Nel
2019, 104.000 persone hanno beneficiato di questo regime. Per quanto riguarda gli altri regimi di
pensionamento anticipato per i lavoratori disabili (pensionamento a partire dall'età di 55 anni con
2.231 nuovi pensionati nel 2021), per l'invalidità permanente (il cosiddetto pensionamento di
"arduità" nel 2010 a partire dall'età di 60 anni con 3.178 nuovi pensionati nel 2021) o nell'ambito
del conto di prevenzione professionale C2P [4] (il cosiddetto pensionamento di "arduità" nel 2014),
essi consentono alle persone di andare in pensione prima. Il Primo Ministro ha annunciato che per
tutti questi regimi non verrà aumentata l'età derogatoria del diritto. Al contrario, si è impegnata a
migliorare il monitoraggio dello stato di salute (check-up medico) e a concedere alcuni allentamenti
nell'assegnazione dei punti di "difficoltà". Nel settore pubblico, i dipendenti pubblici in servizio
attivo e il personale militare (non ufficiali) possono andare in pensione prima, con il risultato che
nel 2020 quasi il 39% dei dipendenti pubblici che avevano pagato la pensione aveva meno di 62
anni. Con la riforma, potranno ancora andare in pensione prima, ma la riforma dovrebbe portare a
uno spostamento graduale di due anni delle età specifiche di diritto per ogni status.

Per le persone più anziane in cerca di lavoro, l'estensione della durata dell'attività probabilmente si
tradurrà in un'estensione della durata della disoccupazione e quindi in un rischio di "meno
pensionati, più disoccupati". Le simulazioni macroeconomiche concludono che, nel breve termine,
il calo dell'AOD può portare a un aumento della disoccupazione a causa dell'aumento della
popolazione attiva senza un incremento dell'attività (OFCE, 2021). Ciò solleva la questione del
mantenimento prolungato dei diritti per questi ultimi, per evitare di entrare in una situazione di
povertà. Secondo la DARES, nel 2021, il 6,3% dei lavoratori anziani (tra i 55 e i 64 anni) erano
disoccupati, mentre il 7,9% di tutti i lavoratori si dichiarava disoccupato. Per quanto riguarda i
lavoratori anziani occupati, potrebbero incontrare maggiori difficoltà a mantenere il proprio posto di
lavoro per motivi di abilità, capacità fisica o anche salute, il che potrebbe portare a una maggiore
frequenza di assenze per malattia. La prospettiva che i lavoratori vadano in pensione più tardi
dovrebbe essere un'opportunità per i datori di lavoro di mettere in atto una gestione delle carriere a
lungo termine, in particolare in termini di formazione e progettazione delle postazioni di lavoro. La
regolamentazione può essere uno strumento per responsabilizzarli su questi temi. Il governo ha
accennato ad alcune possibilità in merito, ma per il momento non sembrano essere molto restrittive.
Con ogni probabilità, i lavoratori anziani che saranno maggiormente colpiti sono quelli che non
beneficiano di alcuna deroga e che speravano di andare in pensione prima dei 64 anni. Nei prossimi
dieci anni, il numero di lavoratori interessati è potenzialmente elevato (nel 2020, quasi il 57% dei
dipendenti del settore privato andrà in pensione tra i 62 e i 64 anni). In genere, un lavoratore che ha
acquisito tutti i suoi diritti a 62 anni dovrà lavorare più a lungo, fino a 2 anni in più per le
generazioni nate dal 1968 in poi. Questo ragionamento è valido se non fosse che dal 1° gennaio
2019 il fondo pensione AGIRC-ARRCO applica uno sconto del 10% per tre anni sulla pensione
integrativa in caso di liquidazione ad aliquota piena. Per non subire alcuno sconto, il lavoratore è
fortemente incoraggiato a posticipare l'uscita di un anno. Da questo punto di vista, l'età minima per
avere diritto alla pensione completa sarebbe di 63 anni e non di 62 anni. Poiché la riforma del
governo ha un impatto favorevole sul finanziamento dell'AGIRC-ARRCO, è molto probabile che
questo sconto del 10% venga presto abbandonato. È ragionevole prevedere che i nuovi lavoratori
raggiungeranno le condizioni necessarie per una lunga carriera tra i 62 e i 64 anni. Pertanto, essi
subiranno l'impatto del numero di trimestri aggiuntivi necessari per convalidare una lunga carriera
dopo i 62 anni. D'altro canto, altri convalideranno un numero di trimestri superiore al livello
richiesto, in particolare le donne che possono convalidare fino a 8 trimestri per figlio, senza poter
beneficiare di una deroga [5]. In ogni caso, le persone anziane che sono costrette ad andare in
pensione più tardi e che hanno mantenuto il loro lavoro o, in mancanza, hanno beneficiato di un
periodo di indennità di disoccupazione, potranno richiedere una pensione complementare più alta
perché avranno accumulato più punti al momento della liquidazione. Tuttavia, esiste una disparità
di trattamento per i futuri pensionati, poiché il peso della pensione integrativa dipende dalla
percentuale di stipendio superiore al massimale. Più alto è il salario, maggiore è il guadagno
relativo in termini di pensione. Per quanto riguarda la situazione delle persone con carriere
incomplete, in genere si attende l'età di 67 anni per non essere più soggetti allo sconto per i trimestri
mancanti. Il Primo Ministro ha annunciato che questa età automatica a tasso pieno non sarà messa
in discussione. Tuttavia, per questi futuri pensionati è previsto un aumento del tasso di sconto con
l'accelerazione dell'aumento della durata richiesta: per la generazione del 1968, una durata richiesta
di 172 trimestri invece di 169 porta automaticamente a una riduzione dell'1,8% della pensione in
caso di carriera incompleta. A titolo di paragone, è utile ricordare che attualmente le liquidazioni a
62 anni corrispondono spesso a pensioni per carriere complete e sono quindi associate a pensioni
relativamente più elevate, mentre a 67 anni si tratta soprattutto di liquidazioni tardive a tasso pieno
per carriere incomplete, e quindi associate a pensioni ridotte. Coloro che vanno in pensione tra
queste due età sono spesso lavoratori con carriere lunghe, ma non sufficienti per uscire all'età della
pensione completa. Questi profili possono corrispondere a quelli di professionisti e dirigenti che
sono entrati nel mercato del lavoro più tardi grazie a un'istruzione superiore e che percepiranno
pensioni contributive più elevate della media. Per i più poveri, l'età di accesso alla pensione minima
di vecchiaia [6] (961,08 euro al mese esclusa l'APL per una persona sola) rimane invariata a 65
anni, con una deroga a 62 anni in caso di disabilità. Secondo le stime del governo, circa il 30% dei
guadagni di bilancio della riforma verrebbe riutilizzato nelle misure sociali di accompagnamento.
Inoltre, il ritorno all'equilibrio di bilancio sarebbe piuttosto lento, il che potrebbe suggerire una
transizione relativamente morbida, i cui contorni esatti dovrebbero essere valutati da studi
d'impatto.