Gestione del

Personale degli enti

territoriali (2 parte)

Anutel 20 maggio 2021

Pasquale Monea
RINVIO SLIDES
VERONA
RACCOLTA DI
GIURISPRUDENZA
RECENTE
Legittima la selezione ai soli funzionari interni per il conferimento di incarichi
dirigenziali a contratto Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2774/2021, ha
avallato la possibilità di riservare solo ai funzionai interni il conferimento degli
incarichi La possibilità di riservare ai soli funzionari interni, in possesso dei
requisiti, il conferimento degli incarichi dirigenziali a contratto, ex art.110 del
TUEL, è da considerare legittima per il prevalente carattere fiduciario degli stessi.
Inoltre, il Sindaco cui sia demandata la relativa nomina non invade le prerogative
dirigenziali per l’assunzione a tempo determinato, trattandosi di procedura atipica
posta al di fuori delle procedure concorsuali. Sono queste le precisazioni del
Consiglio di Stato (sentenza n. 2774/2021) che ha rigettato il ricorso di un
candidato esterno per la mancata opportunità di partecipazione.
Accesso all'impiego: concorso e richiesta di differimento dell'assunzione da parte del
vincitore della selezione - TAR Campania-Napoli (Sez. III), Sentenza 6 aprile 2021, n. 2255.

Rientra nella giurisdizione del giudice del lavoro, ex art. 63, d.lgs. n. 165 del 2001, una controversia
avente ad oggetto l’impugnazione del provvedimento con il quale la pubblica amministrazione ha
dichiarato la decadenza dal diritto all’assunzione a tempo indeterminato alle proprie dipendenze, del
vincitore di una procedura di stabilizzazione del personale, ex art. 20 comma 2, d.lgs. n. 75 /2017 con
lo svolgimento di prove selettive, disposta perché l’interessato, nonostante i formali e ripetuti inviti
rivolti dalla pubblica amministrazione a stipulare il contratto di lavoro, ha più volte richiesto di
differire, in ragione di pregressi impegni professionali, la sottoscrizione del contratto di lavoro e, da
ultimo, ha proposto di essere disponibile a sottoscrivere soltanto un contratto di lavoro part-time al
50% piuttosto che full time espressamente previsto dal bando.
Accesso all’impiego: concorso (presenza di graduatoria di altra PA) - TAR Campania-Napoli (Sez.
V), Sentenza 29 marzo 2021, n. 2103: l’indizione del concorso pubblico rappresenta modulo di
provvista residuale all’inesistenza di graduatorie valide de efficaci.

È illegittima l’indizione di un nuovo concorso per la copertura di posti di dirigente, nel caso in
cui:
a) esista una graduatoria ancora valida di un concorso espletato per la copertura di alcuni posti
della medesima tipologia;
b) in base alla normativa di settore, a tale graduatoria possano attingere, previo formale
accordo, anche Amministrazioni diverse da quella che ha bandito il concorso ed approvato la
relativa graduatoria. Infatti, la valutazione circa l’utilizzo di preesistenti graduatorie diviene un
passaggio obbligato per l’Amministrazione interessata alla nuova assunzione, a nulla
rilevando che la graduatoria ancora valida, della quale disporre lo scorrimento, sia relativa ad
un precedente concorso indetto da un’altra Amministrazione.
Posizioni organizzative - Cassazione Civile, Sez. Lavoro, Sentenza 12 marzo
2021, n. 7067

Un dipendente comunale subisce un provvedimento di revoca illegittima

della posizione organizzativa e ricorre in giudizio, sino in Cassazione, per
questioni attinenti al dovuto risarcimento del danno e la relativa
quantificazione.

In caso di risarcimento del danno per la revoca anticipata della posizione

organizzativa ad un pubblico dipendente, la mancata assegnazione degli
obiettivi e la mancata predisposizione dei criteri di valutazione non sono
fatti ex se sufficienti a fondare una pretesa risarcitoria della P.O. non
essendo scontato che ove il datore di lavoro avesse dato corso ai suoi
adempimenti il dipendente avrebbe conseguito una valutazione positiva.
Tale principio è applicabile anche all'ipotesi di revoca illegittima della
posizione organizzativa. Ne deriva l'onere del dipendente di allegare e
dimostrare le chance di conseguire il risultato, anche in via presuntiva.
Pubblico impiego: mansioni superiori - Cassazione Civile, Sez. Lavoro,
Sentenza 2 febbraio 2021, n. 2275

Una dipendente ritiene di aver svolto mansioni superiori a quelle di

inquadramento nell’ambito di un rapporto di impiego pubblico. Nei primi due
gradi di giurisdizione non trova giustizia e ricorre in Cassazione. Sentenza
della Cassazione Civile, Sez. Lavoro, 2 febbraio 2021, n. 2275.

Nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato, l’accertamento dello svolgimento

di mansioni superiori deve essere operato avuto riguardo all’atto di macro-
organizzazione, di portata generale, con il quale l’amministrazione ha adattato alla
propria struttura i profili professionali previsti dalla contrattazione collettiva,
individuando i posti della pianta organica, dovendo escludersi che a tale compito
possa provvedere il giudice, cui è devoluto il sindacato dei soli atti di organizzazione
esecutiva, assunti con la capacità ed i poteri del datore di lavoro privato.
Pubblico impiego: incarichi extraistituzionali - Cassazione Civile, Sez. Unite, Sentenza 23
febbraio 2021, n. 4852

La pronuncia interviene sul caso di un dipendente pubblico che ha svolto incarichi esterni
senza richiedere l’autorizzazione, soffermandosi sulla questione del versamento dei
compensi percepiti a favore dell’amministrazione di appartenenza. Sentenza della Corte di
Cassazione (Sez. Unite), 23 febbraio 2021, n. 4852

L’azione ex art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 promossa dal Procuratore della Corte
dei conti nei confronti di dipendente della pubblica amministrazione che abbia omesso di
versare alla propria Amministrazione i corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico
non autorizzato, rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la
percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente all’introduzione del comma 7-bis del
medesimo art. 53, norma che non ha portata innovativa; si verte, infatti, in ipotesi di
responsabilità erariale, che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo,
altresì, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si è
inteso tutelare la compatibilità dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto d’interessi
e corretto svolgimento di quello principale in termini di adeguata destinazione di energie
lavorative verso il rapporto pubblico impiego.
Incarico dirigenziale: titolo di studio (laurea triennale) - Cassazione Civile, Sez. Lavoro,
Sentenza 18 settembre 2020, n. 19617.
Il candidato dotato del titolo di studio della laurea triennale anche detta laurea breve può
partecipare alla procedura selettiva indetta da un’amministrazione per il conferimento di
un incarico dirigenziale a tempo determinato. Sentenza della Cassazione Civile, Sez.
Lavoro, 18 settembre 2020, n. 19617
Massima: Le disposizioni di legge che disciplinano l’accesso alla dirigenza, i criteri di
selezione dei dirigenti, i meccanismi degli incarichi dirigenziali e, più in generale, i criteri
ed i meccanismi di reclutamento, di selezione, di progressione e riqualificazione dei
dipendenti pubblici, laddove fa riferimento alla laurea o al diploma di laurea,
ha inteso richiedere il possesso dell’unica “laurea” oggi riconosciuta in
quanto tale che è quella cd. triennale, ossia quella conseguita all’esito di
un corso di studi universitari di durata triennale; non ha inteso richiedere in
modo espresso un titolo di studi ulteriore e specializzante.
La Corte costituzionale interviene a tutela della competenza regionale in materia di
ordinamento e organizzazione amministrativa regionale. Sentenza della Corte
Costituzionale, 10 settembre 2020, n. 200.

Massima
La disciplina dei concorsi per l’accesso al lavoro pubblico è sottratta all’incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, riferita alla disciplina del
rapporto già instaurato. In particolare, i profili pubblicistico organizzativi dell’impiego
pubblico regionale rientrano nell’ordinamento e organizzazione amministrativa regionale,
e quindi appartengono alla competenza legislativa residuale della Regione. Pertanto, la
precisazione delle modalità con cui deve avvenire la pubblicazione del diario delle prove,
nonché la convocazione dei singoli candidati, costituisce un profilo inerente alla disciplina
della procedura concorsuale pubblicistica per l’accesso ai ruoli regionali e, come tale,
rientra nella competenza residuale delle Regioni.
Concorso pubblico (Ente locale): diritto all'assunzione - Cassazione Civile, Sez. Lavoro, Sentenza
23 giugno 2020, n. 12368
La Corte di Cassazione afferma che il diritto all’assunzione del vincitore del concorso rientra
nell’ambito della giurisdizione ordinaria e comporta che il giudice abbia il potere di adottare nei
confronti della pubblica amministrazione una sentenza di condanna all’assunzione dell’interessato.

Massima La pretesa azionata dal vincitore di un pubblico concorso bandito da un piccolo Comune
non soggetto al patto di stabilità interno, posizionatosi al primo posto della relativa graduatoria a
causa della propria mancata assunzione in servizio – della quale il giudice del merito abbia
ritenuto l’illegittimità in considerazione dell’assenza di impedimenti dovuti ad impossibilità
sopravvenuta o a circostanze indipendenti dalla volontà della pubblica amministrazione non
investe provvedimenti discrezionali, ma atti negoziali, relativi alla fase della gestione del
rapporto di lavoro, cui si correlano diritti soggettivi.
Pubblico impiego: incarichi extra-lavorativi (divieto) -
Civile, Sez. II, Sentenza 18 giugno 2020, n. 11811

Lo scopo della norma che vieta ai dipendenti pubblici di assumere incarichi

extra lavorativi è quello di garantire l’imparzialità, l’efficienza della pubblica
amministrazione nel rispetto dei principi sanciti dagli artt. 97 e 98 Cost. e di
evitare che il pubblico dipendente possa svolgere incarichi ulteriori rispetto
a quelli che discendono dai propri doveri istituzionali, distogliendolo da
essi ovvero creando forme autorizzate di concorrenza soggettiva in capo al
medesimo soggetto interessato, e procurandogli un vantaggio economico
che non ne giustificherebbe se stabile e duraturo e quindi dotato dei
caratteri della prevalenza e continuità, la permanenza all’interno della
pubblica amministrazione, con i conseguenti rilevanti oneri ad essa
attribuiti.
Godimento ferie: inderogabilità (oneri a carico del datore di lavoro) -
TAR Valle d'Aosta, Sez. I, Sentenza 17 gennaio, n. 2020.
TAR valle d'Aosta, Sez. I, 17 gennaio 2020, n. 1
Il datore di lavoro ha l’onere di assicurarsi concretamente che il lavoratore sia
effettivamente in condizione di godere delle ferie annuali retribuite invitandolo,
se necessario formalmente, a farlo e nel contempo informandolo del fatto che,
se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di
riferimento o di un periodo di riporto autorizzato. Tuttavia, in un equilibrato
contemperamento di principi, il rispetto di tale onere derivante dall’art. 7 della
Direttiva 2003/88 non può estendersi sino al punto di costringere quest’ultimo a
imporre ai suoi lavoratori di esercitare effettivamente la fruizione delle ferie
annuali retribuite.
LA GESTIONE DEL PERSONALE NEGLI EE.LL.
DOPO IL D.L. 34/2019. II parte
 IL MUTATO QUADRO DEI
VINCOLI DI SPESA E
ASSUNZIONALI PER I COMUNI
CONSEGUENTE AL DL
34/2019.
17
 IL DISPOSTO NORMATIVO

Articolo 33 (Assunzione di
personale nelle Regioni a statuto
ordinario e nei Comuni in base alla
sostenibilità finanziaria) .
 ARTICOLO 33 COMMA 2 DL 34/2019 VINCOLI PER I
COMUNI

• ….i comuni possono procedere ad assunzioni di personale

a tempo indeterminato in coerenza con i piani triennali
dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto
pluriennale dell'equilibrio di bilancio asseverato
dall'organo di revisione, sino ad una spesa complessiva
per tutto il personale dipendente, al lordo degli oneri
riflessi a carico dell'amministrazione, non superiore al
valore soglia definito come percentuale, differenziata per
fascia demografica, della media delle entrate correnti
relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al
netto del fondo crediti dubbia esigibilità stanziato in
bilancio di previsione……………..
IL VALORE SOGLIA = TETTO DI SPESA
Vincolo alla spesa personale (contenimento) e vincolo
assunzionale.
CHE NON SI SOSTITUISCE AI VINCOLI DEI COMMI 557 E 562
MA CHE COSTITUISCE UNA PARZIALE DEROGA AD ESSI
(vedi infra).
IL VALORE SOGLIA = percentuale "differenziata per fascia
demografica" delle entrate relative ai primi tre titoli delle
entrate del rendiconto dell'anno precedente, al netto del
fondo crediti di dubbia esigibilità.
ARTICOLO 33 COMMA 2 DL 34/2019 VINCOLI PER I COMUNI

Con decreto del Ministro della pubblica amministrazione

sono individuate:
le fasce demografiche;
i relativi valori soglia prossimi al valore medio per fascia
demografica;
relative percentuali massime annuali di incremento del
personale in servizio per i comuni che si collocano al di
sotto del valore soglia;
un valore soglia superiore cui convergono i comuni con
una spesa di personale eccedente la predetta soglia
superiore.
 ARTICOLO 33 COMMA 2 DL 34/2019 VINCOLI PER I COMUNI

• I comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti che si

collocano al di sotto del valore soglia di cui al primo
periodo, che fanno parte delle "unioni dei comuni" al solo
fine di consentire l'assunzione di almeno una unità possono
incrementare la spesa di personale a tempo
indeterminato oltre la predetta soglia di un valore non
superiore a quello stabilito con decreto di cui al secondo
periodo, collocando tali unità in comando presso le
corrispondenti unioni con oneri a carico delle medesime,
in deroga alle vigenti disposizioni in materia di
contenimento della spesa di personale.
L’ART. 33 DEL D.L. 34/2019. IL COMMA 1
BIS ESTENDE IL MECCANISMO ALLE
PROVINCE E CITTA’ METROPOLITANE.

23
 IL COMMA 1 BIS DELL’ART. 33

La deroga al meccanismo assunzionale previsto

per i comuni è stato esteso a Province e Città
metropolitane dal comma 1 bis dell’articolo
come inserito dall’art. 17, comma 1, del decreto
legge 30 dicembre 2019, n. 162, (cosiddetto
Milleproroghe 2029) convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8
SEZIONE LOMBARDIA 124/2020/PAR
La nuova disciplina prevista dal D.L n. 162/2019,
convertito dalla legge n. 8/2020, così come già
avvenuto con la precedente normativa, non
effettua alcuna deroga e/o distinzione tra
personale preposto alle funzioni fondamentali e
quello impegnato nelle funzioni amministrative
delegate, con la conseguenza che trova
applicazione a tutto il personale a tempo
indeterminato degli Enti di “Area vasta”;
SEZIONE LOMBARDIA 124/2020/PAR
Nelle more dell’emanazione del D.P.C.M. previsto
dall’articolo 1 ter, non potrà operare il nuovo
regime assunzionale basato sulla sostenibilità
finanziaria della spesa di personale ma deve
ritenersi applicabile per le Provincie e le Città
metropolitane il pregresso e limitato regime.
 ALCUNE CONSIDERAZIONI SULLE
MODALITA’ APPLICATIVE DELLA NUOVA
DISCIPLINA.

27
 CONSIDERAZIONI SULLE
MODALITA’ APPLICATIVE

• deroga alla operatività dei vincoli di cui al comma 557 quater,

dell’art. 1 della legge 296/2006 per comuni già assoggettati al patto
di stabilità e del comma 562 per quelli cosiddetti minori.
• Il sistema previgente non è abrogato o disapplicato ma, in
presenza di alcuni presupposti, semplicemente derogato per un
certo periodo di tempo.
MODALITA’ APPLICATIVE: LE DEFINIZIONI NORMATIVE

• SPESA DEL PERSONALE: impegni di competenza per spesa

complessiva per tutto il personale dipendente a tempo
indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il
personale di cui all'art. 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza
estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi
variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente,
al lordo degli oneri riflessi ed al netto dell'IRAP, come rilevati
nell'ultimo rendiconto della gestione approvato;
 MODALITA’ APPLICATIVE: LE DEFINIZIONI NORMATIVE

ENTRATE CORRENTI: media degli accertamenti di

competenza riferiti alle entrate correnti relative agli
ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del
fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio
di previsione relativo all'ultima annualità considerata.
 CONTABILIZZAZIONE DELLE
ENTRATE

• La gestione dei servizi potrebbe essere condizionata dalla nuova

disciplina.
• Nella valutazione delle diverse opzioni, tra mantenimento in house del
servizio (ad esempio sili nido, alle case di riposo, alle farmacie, biblioteche
ecc.) ed esternalizzazione gli amministratori si troveranno nelle condizioni
di dover effettuare scelte discrezionali valutando appieno l'economicità,
l'efficacia e l'efficienza delle varie alternative atteso che il personale che
viene destinato a dette gestioni non sarà soggetto ai normali canoni di turn
over ma sarà soggetto alle risultanze del rapporto tra entrate e spesa del
personale.
 PROBLEMATICHE
APPLICATIVE .

La spesa del personale incide non

indifferentemente sulla tenuta complessiva del
bilancio atteso che, in particolare per il
personale a tempo indeterminato, la stessa
verrà meno solo con la cessazione del
rapporto di lavoro da cui originano le relative
obbligazioni di pagamento.
 PROBLEMATICHE
APPLICATIVE .
Ciò, avviene normalmente con il raggiungimento da parte del
lavoratore dell’età pensionabile oppure per altre cause
interruttive (decesso, dimissioni, licenziamenti, mobilità ecc.).
Ne consegue che l’amministrazione, nel PTFP, dovrà avere ben
chiara la ricaduta pluriennale dell’utilizzo delle proprie capacità
assunzionali in relazione alla possibilità del proprio bilancio di
sostenere gli oneri derivanti dal mantenimento nel tempo dei
livelli occupazionali (pregressi e conseguenti ai nuovi
reclutamenti).
 PROBLEMATICHE
APPLICATIVE .

Nell’ottica di un necessario approccio prudenziale alle

politiche di reclutamento è necessario evidenziare
che, anche laddove l’ente, rispetti i vincoli di finanza
pubblica ed abbia a disposizione capacità
assunzionale, anche per lavoro flessibile, non
necessariamente potrà utilizzarla.
 PROBLEMATICHE
APPLICATIVE .

l’andamento complessivo della gestione di bilancio

potrebbe far emergere squilibri tutt’altro che
temporanei e derivanti
In tali circostanze, infatti, la scelta di assumere nuovo
personale in assenza di una effettiva capacità di mantenere
un equilibrio strutturale finirebbe per tradursi in un ulteriore
appesantimento della spesa corrente dell’ente con effetti
duraturi anche sui saldi.
 PROBLEMATICHE
APPLICATIVE .
In tali circostanze, infatti, la scelta di assumere nuovo personale
in assenza di una effettiva capacità di mantenere un equilibrio
strutturale finirebbe per tradursi in un ulteriore appesantimento
della spesa corrente dell’ente con effetti duraturi anche sui saldi.
appare difficile sostenere che tale circostanza non sia
necessariamente da dover verificare prima di poter attivare le
procedure tese a soddisfare il fabbisogno del personale
emergente da carenze, anche non ricostituite nel corso degli
anni, originate da cessazioni in quanto l’esercizio delle relative
facoltà assunzionali è subordinato al “rispetto pluriennale
dell'equilibrio di bilancio asseverato dall'organo di revisione”.
 PROBLEMATICHE
APPLICATIVE .

ESEMPIO: MULTE DA AUTOVELOX TOTALE TRIENNALE 10 MLN EURO SU TOTALE ENTRATE

PRIMI 3 TITOLI 58 MLN EURO
2016: 2 MLN EURO SU TOTALE ENTRATE 18 MLN
2017: 5 MLN DI EURO SU TOTALE ENTRATE 21 MLN
2018: 3 MLN DI EURO SU TOTALE ENTRATE 19 MLN
L’INCIDENZA DELL’ANNUALITA’ 2017 SUL TOTALE DEL TRIENNIO E’ PARI AL 36% MA SE MI
BASO SULLA MEDIA DELLE DUE ANNUALITA’ INFERIORI LA STESSA INCIDENZA E’ PARI A
31% IL 5% DI DIFFERENZA OVE IL MAGGIORE INTROITO DELL’ANNO CONSIDERATO
COSTITUISCA ECCEZIONE RIVERBERA UNA CORRISPONDENTE RIDUZIONE
DLL’INCIDENZA FUTURA DELLA PERCENTUALE DEL VALORE SOGLIA SUL TOTALE ENTRATE
 PROBLEMATICHE APPLICATIVE.

1. Gli oneri a regime che si riversano nel corrente anno per

le assunzioni effettuate nel 2019 (numerose a seguito
dell’entrata in vigore della disposizione che consentiva di
utilizzare i resti dei 5 anni precedenti e la spesa per
cessazioni verificatesi nella stessa annualità)
2. Gli aumenti di stipendio che vari contratti collettivi di
lavoro dovranno prevedere. Il decreto ministeriale, infatti,
non stabilisce, per il calcolo della spesa di personale, alcuna
esclusione.
 PROBLEMATICHE APPLICATIVE.

A fronte di questi incrementi, rispetto ai quali non vi è discrezionalità delle

amministrazioni, i Comuni devono mettere in atto azioni volte ad evitare l’aumento
della spesa di personale.
1. potranno ridurre le assunzioni a tempo determinato e/o di lavoro flessibile (i
valori a disposizione sono già esigui a causa dei relativi tetti di spesa) e i Comuni
prossimi a elezioni potranno incontrare problemi non indifferenti nel ricorso ad
assunzioni ai sensi degli articoli 90 e 110 del Tuel.
2. dovranno rinunciare alla sostituzione del personale che cesserà dal servizio. Le
nuove assunzioni verrebbero azzerate, con una situazione peggiore rispetto ai
Comuni che si collocano in terza fascia e che possono avere i conti anche molto
meno in ordine.
L’ART. 33 DEL D.L. 34/2019. IL
DECRETO ATTUATIVO (17
MARZO 2020).

40
 IL CONTENUTO DEL
DECRETO.
I COMUNI SONO SUDDIVISI IN 9 FASCE DEMOGRAFICHE in
relazione alle quali sono individuati i relativi valori soglia del
rapporto della spesa del personale rispetto alle entrate
correnti.
AL DI SOTTO DEL VALORE SOGLIA:
si potrà incrementare la spesa di personale registrata
nell'ultimo rendiconto approvato, per assunzioni di
personale a tempo indeterminato, sino ad una spesa
complessiva rapportata alle entrate correnti non superiore
al valore soglia.
 IL CONTENUTO DEL
DECRETO
In sede di prima applicazione e fino al 31 dicembre
2024, l’incremento annuale è autorizzato in misura
non superiore a valori percentuali indicati in apposita
tabella (la due). Prevista possibilità utilizzo resti in
deroga agli incrementi di cui alla tab. 2, fermo
comunque limite tab 1.
Piano Fabbisogno e Parere Organo Revisione
 ALCUNE RECENTI POSIZIONI
INTERPRETATIVE DELLE SEZIONI
REGIONALI DI CONTROLLO

43
 SEZIONE EMILIA ROMAGNA
DELIBERAZIONE N. 32/2020/PAR

La nuova e diversa regola assunzionale sollecita la cura

dell’ente nella riscossione delle entrate e la definizione,
con modalità accurate, del FCDE. Sicché, nel momento in
cui l’ente procederà a bandire una procedura per
l’assunzione di una o più unità di personale a tempo
indeterminato occorrerà verificare se sussistano gli spazi
assunzionali consentiti dal valore di soglia di spesa come
sopra disciplinato”.
 SEZIONE EMILIA ROMAGNA
DELIBERAZIONE N. 32/2020/PAR
La “… peculiarità del nuovo parametro è
dunque la flessibilità che in una situazione
fisiologica responsabilizza l’ente sul
versante della riscossione delle entrate il
cui gettito medio nel triennio potrà, se in
aumento, offrire anche ulteriori spazi
assunzionali”.
 SEZIONE EMILIA ROMAGNA
DELIBERAZIONE N. 32/2020/PAR
Ove vi siano capacità di acquisizione delle entrate in grado di supportare
l’attuale spesa di personale e la maggiore conseguente capacità assunzionale
maturata grazie al conseguimento di una maggiore virtuosità gestionale, ben
potrà l’ente procedere al reclutamento di nuove unità di personale.
Ovviamente, in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale,
fermo restando il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio asseverato
dall'organo di revisione ed anche superando, ove osservi i criteri di virtuosità
stabiliti dai valore soglia, il tetto di spesa stabilito dai commi 557 quater e 562,
che rimane vigente ma è parzialmente derogato per effetto dell’applicazione
della nuova disciplina
 SEZIONE EMILIA ROMAGNA
DELIBERAZIONE N. 32/2020/PAR
tenuto conto del contesto e delle finalità cui intende
fare riferimento l’Ente, va risolto nel senso che, ai fini
della sostituzione di nuovo personale in uscita per
mobilità, il Comune potrà valutare la sussistenza dello
“spazio assunzionale” alla luce dei criteri introdotti dalla
nuova normativa (cfr., precedente punto 3); sicché, il
tema dell’equiparabilità della cessazione per
mobilità a quella derivante da collocamenti a
riposo può ritenersi assorbito.
 SEZIONE LOMBARDIA
DELIBERAZIONE N. 74/2020/PAR
QUESITO:
• se la nuova disciplina si applichi alle assunzioni programmate dopo
l'entrata in vigore del decreto: se, in particolare, il piano di
fabbisogno del personale, approvato antecedentemente al decreto,
consenta l'applicazione della pregressa normativa sulla base del
quale è stato impostato;
• se la mobilità rivesta ancora carattere neutro e non rientri nella
nuova disciplina”.
 SEZIONE LOMBARDIA
DELIBERAZIONE N. 74/2020/PAR
• in assenza di una disciplina transitoria dettata dal
legislatore, va applicata la nuova normativa di cui
all’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019,
indipendentemente dalla precedente adozione del
piano di fabbisogno, che si configura, per quanto
già detto, come strumento flessibile allo jus
superveniens in materia di spesa del personale”,
 SEZIONE LOMBARDIA
DELIBERAZIONE N. 74/2020/PAR

Nel sistema delineato dall’art. 33, comma 2, del D.L. n. 34/2019,

tuttavia, la c.d. neutralità della mobilità non appare utilmente
richiamabile ai fini della determinazione dei nuovi spazi
assunzionali, essendo questi fondamentalmente legati alla
sostenibilità finanziaria della spesa del personale.
 SEZIONE EMILIA ROMAGNA
DELIBERAZIONE N. 55/2020/PAR
• L’ente “..potrà coprire anche il turn
over al 100% a condizione che lo
stesso Comune non incrementi il
rapporto fra entrate correnti e
impegni di competenza per la spesa
complessiva di personale rispetto a
quello corrispondente registrato
nell’ultimo rendiconto della gestione
approvato”
 SEZIONE VENETO
DELIBERAZIONE N. 104/2020/PAR
• anche nel caso in cui l’ente locale rispetti i vincoli di
spesa ed abbia a disposizione capacità assunzionali
potrà esercitare la relativa facoltà solo adottando la
massima cautela.
• Ciò, in considerazione del fatto che l’andamento
complessivo della gestione di bilancio potrebbe
mostrare segni di squilibri anche non temporanei causati
da situazioni contingenti, strutturate o straordinarie,
anche negli esercizi immediatamente successivi, ragion
per cui la valutazione dell’amministrazione dovrà essere
attentamente ponderata, specialmente in un
particolare momento come quello che sta
attraversando il Paese caratterizzato da una peculiare
crisi economica legata alla pandemia in atto.
 AL MARGINE DI SEZIONE
VENETO N. 104/2020/PAR
• “Le capacità assunzionali ora si calcolano sul rapporto tra spese di
personale ed entrate correnti, ed è evidente che il calo di quest’ultime a
causa dell’emergenza da Covid-19 non può che causare un peggioramento
nella sostenibilità finanziaria e quindi una riduzione delle possibilità di
assumere. Prima le assunzioni dipendevano esclusivamente dal numero
delle cessazioni dell’anno precedente, integrate dagli eventuali resti del
quinquennio; ora si basano su un calcolo dinamico che sconta
l’andamento dei gettiti di entrata degli enti. Se la situazione è difficile
guardando al 2020, il nuovo meccanismo diventa quasi ingestibile quando
si passa alle previsioni degli anni successivi, tenendo conto che gli equilibri
che lo governano devono essere asseverati dall’organo di revisione, al
quale sorgeranno non pochi dubbi, di prospettiva e attendibilità, sui dati
presentati dai comuni.” Gianluca Bertagna, Il sole 24ore, 7 settembre
2020.
 SEZIONE CAMPANIA
DELIBERAZIONE N. 111/2020/PAR
• il Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità
(FCDE) da detrarre alle entrate
correnti è quello assestato e non
quello previsto all’inizio dell’anno,
che può essere preso a base
solamente in assenza di variazioni
nel corso dell’esercizio.
 SEZIONE LOMBARDIA
DELIBERAZIONE N. 109/2020/PAR
• QUESITO:
• “1) La nuova disciplina si applica anche alle Unioni non
essendo menzionate nel DPCM succitato e, in caso di
risposta negativa, se continua ad applicarsi la normativa
previgente per non essere stata abrogata (articolo 1,
comma 229 Legge n. 208/2015 e articolo 32 del TUEL; 2)
In caso di applicazione della normativa previgente (in
particolare art. 32 TUEL), se il comune che ha già ceduto
la capacità assunzionale all’Unione, conteggiandola
secondo la normativa previgente, deve rieffettuare i
conteggi secondo la nuova normativa entrata in vigore
(DPCM succitato)”.
 SEZIONE LOMBARDIA
DELIBERAZIONE N. 109/2020/PAR
• “…la nuova disciplina in discorso, introducendo una
diversa modalità di computazione dello spazio
assunzionale dell’ente (come si è detto, flessibile e
ancorato ad un concetto di flusso) sostituisce, nel
richiamo esplicito dell’art. 32 (del TUEL n.d.r.), la
normazione preesistente. È evidente quindi che, sotto
questo profilo, la disciplina sia estendibile anche alle
Unioni di comuni. Resta peraltro in vigore la disposizione,
sempre nel richiamato comma 5 dell’art.32, che finalizza,
sotto il profilo delle spese per il personale, la costituzione
dell’Unione alla realizzazione di risparmi attraverso
razionalizzazione e rigorosa programmazione……………
Segue…
Le facoltà di assunzione delle Unioni dei comuni sono tuttora
disciplinate dall’art. 1, comma 229, della legge 28 dicembre 2015, n.
208 che costituisce norma speciale, consentendo il reclutamento di
personale con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato
nei limiti del 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato
dal servizio nell’anno precedente. I vincoli applicabili alla spesa per il
personale delle Unioni di Comuni restano quelli stabiliti dalle norme
richiamate nei principi affermati nelle deliberazioni n.
8/2011/SEZAUT/QMIG e n. 20/2018/SEZAUT/QMIG”. Sono i principi di
diritto enunciati dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie,
con deliberazione n. 4/SEZAUT/2021/QMIG, risolvendo una questione
di massima in merito alle modalità di calcolo dello spazio
assunzionale delle Unioni di Comuni, ai sensi dell’art. 33, co. 2, del d.l.
n. 34/2019, disattendendo la lettura “espansiva” della norma,
effettuata dalla Sezione regionale per la Lombardia con deliberazione
n. 109/2020, la quale ha operato un’estensione applicativa dell’art. 33
del d.l. n. 34/2019 che si discosta dal tenore letterale delle norme di
riferimento.
 Sezione regionale di controllo per
la Sicilia, con la deliberazione 9
novembre 2020, n. 131

In base al tenore letterale delle nuove disposizioni la

circostanza che il Comune rilevi un rapporto fra spese di
personale ed entrate correnti elevato non preclude, di per sé
l'effettuazione di assunzioni di personale a tempo
indeterminato, ma piuttosto impone di attuare un «percorso di
graduale riduzione annuale» in modo da riportare (entro il
2025) il parametro eccedente all'interno dei valori prescritti.
Detto altrimenti, i Comuni non virtuosi possono continuare ad
assumere, laddove si consideri che per raggiungere il nuovo
obiettivo possono anche incidere sulle entrate correnti o sul
fondo crediti dubbia esigibilità.
Nella delibera n. 65 del 21 aprile 2021 la Corte
dei Conti per la Lombardia conferma che la
spesa di personale per assunzioni di assistenti
sociali a tempo indeterminato effettuata con i
contributi di cui all’art. 1, co. 797 e ss., L.
178/2020 e le corrispondenti entrate non
concorrono alla determinazione degli spazi
assunzionali di cui all'art. 33 del D.L. 34/2019
convertito dalla legge 58/2019.
La spesa dovuta alla corresponsione degli incentivi per funzioni
tecniche, secondo quanto disposto dall'articolo 113 del Dlgs 50/2016
(Codice degli appalti), non rientra nel computo degli spazi
assunzionali dei Comuni in base all'articolo 33, comma 2, del Dl
34/2019. Essa non rileva neppure, conseguentemente, nella verifica
del valore di spesa di personale da utilizzare nel rapporto con le
entrate correnti dell'anno corrente per i Comuni che, collocandosi
nella «fascia di mezzo», ricavano dall'articolo 6, comma 3, del Dm
17 marzo 2020 l'obbligo di non superare il medesimo rapporto
registrato nell'ultimo rendiconto della gestione approvato. Queste le
conclusioni della Corte dei conti per la Lombardia con deliberazione
73/2021.
La Corte dei Conti della Sicilia con la deliberazione n. 61/2021/PAR

a) i residui di turn-over non ancora esauriti, possono essere utilizzati

esclusivamente dai comuni “virtuosi”; come chiarito dalla RGS, l’utilizzo è in
alternativa – e quindi solamente se più favorevole come opzione – ai valori risultanti
dall’applicazione della Tabella 2.
b) per gli enti non virtuosi e anche per quelli della fascia di mezzo non c’è quindi
questa possibilità, tenuto conto dei precisi parametri di riferimento indicati dal d.m. 17
marzo 2020:
• enti non virtuosi: puntare alla riduzione del rapporto tra spese di personale ed
entrate corrente per raggiungere entro il 2025 il valore soglia della Tabella 3;
• enti di mezzo: non superare ogni anno il rapporto tra spese di personale ed entrate
correnti dell’ultimo rendiconto.
Ente non virtuoso non può procedere a nuove assunzioni se non dimostra con il
proprio piano triennale dei fabbisogni di personale che sta operando azioni di rientro
per giungere al valore soglia corrispondente alla propria fascia demografica.
 PARTECIPATE DEGLI ENTI LOCALI, IL
TEMA DELLE RISORSE UMANE

62 Pasquale Monea
 Natura Giuridica delle Partecipate
natura giuridica delle società partecipate dagli enti
pubblici, come spesso segnalato da autorevole dottrina,
rappresenta una questione di preliminare risoluzione in
ordine a tematiche rilevanti, quali, ad esempio: il radicarsi
o meno della giurisdizione della Corte dei Conti, l'effettiva
applicabilità della disciplina di cui al D.Lgs. 163/06 in
tema di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture o del
D.Lgs. 165/01 inerente norme disciplinanti il rapporto di
lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.
In particolare, oggi è comune definire la pubblica
amministrazione in ambito "allargato”.

63
 Tendenza attuale

Le pubbliche amministrazioni sono sempre più incentivate a far ricorso al

diritto privato, mentre alcuni soggetti privati, di converso, in ragione delle
attività di pubblico interesse che svolgono, sono sottoposti alla disciplina
pubblicistica delle pubbliche amministrazione.

La novellata legge 241/90, con alcune significative norme, conferma la citata

tendenza, laddove stabilisce, ad esempio, che "la pubblica
amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce
secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga
diversamente", (art.1), laddove incentiva il ricorso all'istituto
dell'accordo di natura privatistica, tra pubblica amministrazione e
privato per sostituire un provvedimento amministrativo (art. 11), ed in
ultimo, ma non per importanza, laddove sancisce nel nuovo articolo 22 che
s'intendono per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto
pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. 64
La selezione del personale nelle società strumentali ed in quelle
che gestiscono servizi pubblici.

Sulla base della dicotomia tra ente pubblico e società di diritto privato
il legislatore di recente ha imposto, anche alle società
pubbliche, di esperire procedure concorsuali o para-concorsuali
per l'assunzione di personale.
Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli atti normativi, del 24
maggio 2010, n. 2415.
In tale parere, partendo dal dato contenuto nella legge L. n. 241/90,
che ha introdotto nell'art.1, il co.1- ter ("i soggetti privati preposti
all'esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei principi
di cui al comma 1"), il Consiglio di Stato riconosce che l'attività
amministrativa, anche ove svolta dai privati, sia assoggettata ai
principi generali della materia, rivestendo per l'assunzione del
personale una particolare essenza i principi costituzionali, fissati
dagli artt. 97 e 98 della Costituzione.
65
 Sulla Giurisdizione
In tema di giurisdizione, il Consiglio di Stato,
SEZ. V - sentenza 8 giugno 2015 n. 2794 ha
avuto modo di chiarire che così come
affermato dalla Corte di Cassazione a Sezioni
Unite, ciò che è essenziale per radicare la
giurisdizione del giudice amministrativo in
materia di procedure concorsuali per
l'assunzione di personale è la riconducibilità
dell'atto o del comportamento all'esercizio di
pubblici poteri.
66
 LA MOBILITA’ NELLE PARTECIPATE
A. Al fine di poter realizzare la mobilità, le società interessate
dovranno stipulare un accordo, per effetto del quale
potranno trasferire i lavoratori senza il loro consenso. Altro
presupposto necessario è una previa informativa alle
rappresentanze sindacali operanti presso la società ed alle
organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo
applicato, in coerenza con il rispettivo ordinamento
professionale. Detti processi di mobilità debbono escludere
oneri aggiuntivi per la finanza pubblica. Sono escluse da
queste disposizioni le società partecipate quotate e le
società da loro controllate.
B. Il legislatore esclude espressamente processi di
mobilità che possano comportare il trasferimento dei
dipendenti delle società partecipate alle amministrazioni
67
pubbliche.
 La stabilizzazione delle assunzioni a tempo
determinato

Con la delibera n. 208/2015/PAR la Corte dei conti, sezione di controllo per la

Lombardia affronta il delicato argomento. La sezione osserva, in primo luogo,
che la stabilizzazione di dipendenti originariamente assunti con contratti a
tempo determinato va comunque a configurarsi sia giuridicamente che
contabilmente quale nuova assunzione, per cui l'inserimento del lavoratore
nella struttura dell'ente in forma stabile non è frutto di una mera modificazione
del contratto già in essere, bensì implica l'instaurazione di un nuovo rapporto
di lavoro a tempo indeterminato.

La Corte pone in diretto rapporto la facoltà di stabilizzazione del personale in

servizio presso l'azienda speciale con gli atti d'indirizzo che l'ente locale
controllante deve impartire, mettendo in rilievo l'obbligo a carico di
quest'ultimo di coordinare le politiche assunzionali degli organismi strumentali
per ottenere una graduale riduzione dell'incidenza della spesa di personale
sulla spesa corrente, anche in ottemperanza a quanto dispone l'articolo 3,
comma 5, del Dl 90/2014 convertito in legge 114/2014.

68
 Nullità

È nullo, per violazione dell'articolo 18 del Dl 112/2008, il

rapporto di lavoro a tempo indeterminato instaurato da una
società, a totale partecipazione pubblica che svolge servizi
locali, senza selezione a evidenza pubblica che tenga conto
dei requisiti della figura professionale da assumere.
In tal senso ha deciso il Tribunale del Lavoro di Monza, con
sentenza del 4 agosto 2015: nel particolare si trattava di un
dipendente assunto con qualifica dirigenziale, a tempo
indeterminato.

69
 Incarichi
Le società a partecipazione pubblica totale o di controllo
prima di affidare incarichi professionali esterni devono
verificare i requisiti di legittimità relativi a:

• impossibilità di utilizzare personale interno;

• effettiva utilità dell'incarico;
• proporzionalità del compenso riconosciuto;
• principio di trasparenza e di imparzialità.

Il percorso operativo riferito a come dare applicazione

all'articolo 18 del Dl 112/2008, arriva dalla sezione
controllo della Corte dei conti Emilia Romagna nella
recente deliberazione n. 135/2015
70
 GIURISPERUDENZA RECENTE
Corte di Cassazione, sez. lavoro, 11/5/2021 n.
12414

Per il reclutamento del personale delle società in

house devono essere osservati i criteri di cui all'art.
35 d.lgs. n. 165/2001 che impongono l'esperimento
di procedure concorsuali o selettive, altrimenti non
può essere disposta la conversione del rapporto.

71
 segue
In tema di società c.d. in house, il reclutamento del
personale, a seguito dell'entrata in vigore del d.l. n.
112 del 2008, convertito con modif. in I. n. 133 del
2008, nel testo risultante dalle modifiche apportate
dalla I. n. 102 del 2009 di conversione del d.l. n. 78
del 2009, avviene secondo i criteri stabiliti dall'art.
35 del d.lgs. n. 165 del 2001, che impongono
l'esperimento di procedure concorsuali o selettive,
sicché la violazione di tali disposizioni, aventi
carattere imperativo, impedisce la conversione dei
rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti a
tempo indeterminato".
72
Totò i Tartassati: sessant'anni dopo
nulla è cambiato
 Grazie per l’attenzione!

Buon lavoro (alla prossima)