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Lombardia

281/2012/PRSE

REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Giuseppe Zola dott. Gianluca Bragh dott. Massimo Valero dott. Alessandro Napoli dott.ssa Laura De Rentiis dott. Donato Centrone dott. Francesco Sucameli dott. Cristiano Baldi Presidente Consigliere Referendario Referendario Referendario Referendario Referendario Referendario (relatore) Referendario

nelladunanza pubblica del 7 giugno 2012 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per lorganizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, da ultimo modificata con deliberazione del Consiglio di Presidenza n.229 dell11 giugno 2008; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sullordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;

Udito il relatore, referendario dott. Francesco Sucameli.

Premesso che 1. Il Comune di Cesano Maderno (MB) ha una popolazione di 37.221 abitanti ed pertanto soggetto al Patto di Stabilit interno (PSI). La somma delle entrate ordinarie (primi tre titoli del bilancio), sulla base dellesaminato questionario sul rendiconto 2010, ammontava, nello stesso anno, ad 24.107.481,53. Dallesame della relazione redatta ai sensi dellart. 1, comma 166 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) dal Revisore del Comune sono emerse, in particolare, le seguenti criticit: a) una differenza tra entrate e spese correnti ordinarie a carattere negativo, nel triennio 2008-2010. Sulla base dei dati del questionario, lente ha registrato, per la parte corrente ordinaria, i seguenti dati consuntivi: -1.714.644,85 nel 2010; -1.630.066,85 nel 2009, -1.731.022,64 nel 2008. Lequilibrio di parte corrente stato raggiunto facendo ricorso ad entrate di natura straordinaria, in particolare attraverso lapplicazione dellavanzo di amministrazione e la destinazione di quota-parte dei contributi per permessi per costruire. In altre parole, la gestione di parte corrente, al netto delle entrate non sarebbe stata in grado di raggiungere il necessario equilibrio. b) una notevole quantit di residui attivi risalenti nel tempo. Tenuto conto che il Comune, nel 2010, presenta un avanzo di amministrazione pari a 305.656,27, lente presentava un contingente residui di parte corrente, ante 2008, per la quasi totalit ascrivibili al Titolo III (entrate extratributarie) pari a 677.475,00 pari al 222,2% del ridetto avanzo. c) una societ partecipata caratterizzata da una gestione in perdita. ASSP una s.p.a. unipersonale; che ha chiuso lesercizio 2010 con un risultato negativo di -216.014,00. *** 2. Con nota istruttoria n. 1498 del 08 marzo 2012, il Magistrato istruttore ha chiesto allorgano di revisione di indicare le ragioni determinanti tale situazione. Il Collegio dei revisori del Comune ha inviato tempestivamente la documentazione richiesta (prot. c.c. n. 1498 del 8 marzo 2012), precisando: a) con riguardo al disavanzo di parte corrente ordinaria, lente ha adottato una serie di iniziative volte a riportare "strutturalmente" in equilibrio il ridetto saldo (al netto quindi degli eventuali oneri di urbanizzazione e dell'avanzo di amministrazione applicati alla parte corrente). In particolare: i) una sensibile riduzione degli oneri di urbanizzazione applicati alla parte corrente (nel 2007 1.800.000,00; nel 2008 1.500.000,00; nel

2009 1.300.000,00; nel 2010 1.391.000,00; nel 2011, secondo dati di preconsuntivo 990.000,00. Nel 2012 si prevede un utilizzo per soli 600.000,00); ii) una sensibile riduzione dell'applicazione dell'avanzo di amministrazione che presenta, infatti, un trend decrescente ( 637.181,90 nel 2007; 245.015,78 nel 2008; 343.412,70 nel 2009; nel 2010 non c stata alcuna applicazione); iii) la sensibile riduzione della spesa corrente ( 25.194.738,32 nel 2007; 24.794.074,08 nel 2008; 24.856.688,01 nel 2009; 22.927.869,20 nel 2010; 22.400.000,00 nel 2011, secondo dati di preconsuntivo e analoga previsione si fa per il 2012). Parallelamente, iv) il Comune ha avviato un processo di graduale riduzione del ricorso allindebitamento; inoltre, secondo quanto riferito, l'Ente intende utilizzare, nel futuro, lavanzo di amministrazione per ridurre la propria esposizione bancaria, favorendo quindi un'ulteriore riduzione della spesa corrente. b) con riguardo ai residui risalenti ad esercizi anteriori al 2008, lente ha evidenziato che i principali fattori di anomalia riguardano il Titolo III ( 677.475,00), dove si collocano, peraltro, dei crediti verso la propria societ partecipata (proventi concessioni cimiteriali, canone concessione servizio pubblicit e affissioni, dividendi dell'anno 2006 e sponsorizzazione progetto scuola in gioco). Le prefate debenze ammontano ad 382.000,00; altri 204.000,00, riguardano unaltra societ partecipata (per il 3,45%), ovvero la societ GELSIA cui stato ceduto il ramo dazienda di ASSP concernente i servizi digiene: il Comune incassa delle rate annue per un debito complessivo di 516,690,91, concernente la disponibilit della piattaforma ecologica. I residui ante 2008 del Titolo I ammontano a 1.679,27 e sono stati integralmente riscossi nel 2011; c) con riguardo alla situazione gestoria di ASSP, i revisori, oltre allo statuto, hanno allegato la documentazione di bilancio, elementi dai quale si evince che la perdita di esercizio ammontante ad 216.014,00 stata coperta attingendo alla riserva straordinaria. Listruttoria su ASSP 3. Dallanalisi di tale documentazione emerso che ASSP un ex azienda speciale, trasformata nel 2004 in societ per azioni, partecipata unicamente dal Comune di Cesano Maderno. Originariamente operante nel settore del gas e dei servizi di igiene pubblica, ha ceduto le suddette attivit tra il 2002 soltanto la propriet della rete gas . Da ci ne derivato un riposizionamento della societ su una congerie di servizi eterogenei: alcuni di carattere strumentale (segnatamente, il servizio di global service) altri aventi natura di servizi pubblici locali di rilevanza economica (in particolare, farmacie; servizi cimiteriali; pubblicit e affissioni; parcheggi). e il 2004 ad altre societ partecipate (in condivisione con altri comuni, rispettivamente SIB s.p.a. e GELSIA s.p.a.), mantenendo

Dalle informazioni rassegnate, anche in udienza pubblica, emerso che lattivit di global service attivit assai varia, che comprende tra laltro la gestione e manutenzione del patrimonio immobiliare, la manutenzione stradale, il supporto di eventi. Tali attivit vengono svolte essenzialmente fungendo quale stazione di committenza per il Comune, salvo che per la manutenzione ordinaria, per la quale la societ si dotata di personale proprio. Lattivit di global service regolata da una convenzione quadro, sulla base della quale vengono stipulati i vari contratti di servizio per le singole prestazioni, in cui viene fissato, di volta in volta, il corrispettivo. Nella relazione al bilancio degli amministratori, si legge che la perdita in primo luogo da imputare allarea operativa del servizio farmacia ( -303.046), il cui risultato negativo attribuibile, da un lato, alla riduzione dei prezzi dei medicinali, dallaltro, alla parallela crescita dei costi di gestione (personale e realizzazione di una nuova sede). Sul risultato negativo hanno influito altres le perdite della gestione cimiteriale ( -183.437), causata da una diminuzione della domanda di servizi, a fronte di costi fissi; infine perdite rilevanti sono riconducibili al settore del c.d. global service ( -253.289). In particolare, con riguardo a questultima gestione, la relazione degli amministratori evidenzia come il Comune abbia ridotto nellanno i corrispettivi per le varie prestazioni commissionate (per circa il 44%) e che la societ ha dovuto ricorrere ad anticipazioni di cassa presso il sistema bancario conseguenti ai ritardi nel pagamento dei corrispettivi dovuti per il servizio di Global Service, che hanno parzialmente assorbito i vantaggi della riduzione dei tassi d'interesse applicati ai mutui in corso. Lanalisi della contabilit del Comune e di quella della societ, inoltre, evidenziava una fitta rete di rapporti reciproci di debito e credito, anche risalenti, scaduti ed esigibili. Segnatamente, avendo riguardo della contabilit della societ, risultava sussistere, una differenza a credito per la societ verso lente proprietario pari ad 2.549.970,00 (crediti ASSP S.P.A., per 4.310.027,00; debiti ASSP 1.760.057,00). RESIDUI PASSIVI

- Crediti per servizio calore, edifici e facchinaggio - Crediti per servizio strade e segnaletica - Crediti per servizio verde - Crediti per servizio pubblicit e affissioni - Crediti per servizio idrico - Crediti per servizio neve - Crediti diversi
tot. RESIDUI ATTIVI

1.589.789 1.217.206 1.029.277 232.597 170.693 15.057 55.408


4.310.027

- Fitti passivi farmacie n. 2 - Canoni cimiteriali - Concessioni cimiteriali per manufatti realizzati dal Comune
- Pubblicit ed affissioni - Dividendi da liquidare dell'anno 2006 - Dividendi da liquidare dell'anno 2007 - Contributo scuola in gioco 2007, 2009 e 2010 - Oneri di urbanizzazione e diritto di superficie Via S. Lucia - Dividendo straordinario - Diritto posa monumenti 2008, 2009, 2010 - Altri debiti
tot.
Fonte: bilancio 2010 ASSP

30.667 345.000 252.632


649.428 . 30.653 . 49.900 . 66.000 . 105.845 . 200.000 . 10.491 . 19.441
1.760.057

Con successiva lettera istruttoria, il Magistrato istruttore invita a fornire ulteriori delucidazioni in ordine a tale fenomeno e ad eventuali cancellazioni, dal conto del bilancio, dei residui attivi e passivi relativi ai crediti e ai debiti di cui sopra. Lorgano di revisione, con nota prot. n. 2706 del 18 aprile 2012 ha evidenziato che, sul versante dei residui passivi, tra la contabilit della societ e quella comunale, sussisteva una differenza, pari ad 288.005,42, relativa a partite varie oggetto di contestazione. Sul piano dei residui attivi, la differenza ammontava invece ad 61.282,20, ed era relativa a crediti dell'Ente per i quali non esistevano, negli esercizi di rispettiva competenza, i requisiti normativi ed essenziali per la loro iscrizione nei residui attivi. Gli stessi saranno pertanto iscritti in bilancio al momento dell'incasso. Il Comune, inoltre riferiscono i revisori non ha mai effettuato cancellazioni, dal conto del bilancio, dei residui attivi e passivi. Peraltro, il Collegio ha sottolineato che per quanto riguarda l'estinzione delle rispettive partite mediante compensazione e, in caso debiti non compensabili, le ragioni del mancato adempimento, si evidenzia che tali atti non sono di competenza del Collegio, che non pu pertanto fornirne le motivazioni. Il Collegio ha comunque rinnovato l'indicazione agli uffici di provvedere allo "smaltimento" dei residui attivi e passivi.. Parallelamente alla risposta dei Revisori, il Commissario straordinario del Comune, avuta conoscenza della richiesta istruttoria relativa ad ASSP, ha inviato a questa Sezione unarticolata e documentata nota (prot. n. 3314 del 07 maggio 2012) riferente di vari profili di non economicit della gestione della societ. In particolare, con riguardo al settore global service, riferisce:

che il contratto avrebbe dovuto scadere il 1 gennaio 2013, ma stato risolto al 31 dicembre 2011. Le ragioni si evidenziano nella denuncia al Collegio sindacale

ai sensi dellart. 2408 c.c., presentata dal Commissario straordinario (cfr. allegato 2 alla nota del medesimo): Nel corso del 2011, gli interventi richiesti dal Comune sono stati sovente disattesi, determinando la necessit di solleciti e diffide ad adempiere, causando notevoli e rilevanti disagi alla cittadinanza, tanto che ho dovuto chiedere la risoluzione del contratto; inoltre il Comune, per pagare le somme dovute alla ASSP Spa per i lavori di manutenzione effettuati nel corrente anno, resta in attesa di ricevere la necessaria, imprescindibile e pi volte richiesta documentazione, fermo restando che i prezzi dovranno risultare congrui rispetto a quelli di mercato.;

che in prossimit della chiusura dellesercizio e del contratto, ASSP ha emesso fatture che vengono contestate dal Comune, in quanto relative a servizi effettuati per somme esorbitanti o, addirittura, relative a servizi non resi. Alcune fatture sono state emesse dopo la scadenza del contratto o comunque con estremo ritardo rispetto alla cadenza trimestrale che era prevista dal contratto di servizio;

che i costi per il personale addetto alle attivit manutentive sono raddoppiati negli ultimi quattro anni e che essi costituiscono da soli il 20% delle spese totali della societ rispetto alle entrate ( 1.840.475 di spese di personale rispetto a 9.134.834 di entrate nel 2010); Inoltre, il Commissario Straordinario riferisce delle anomalie gi segnalate dal

Collegio dei Revisori con la relazione del 28 ottobre 2011 (allegato 2). Questultima relazione, avvalendosi dei risultati della due diligence (cui i Revisori dichiaravano di associarsi) effettuata da una societ specializzata, evidenzia le criticit di gestione dei vari settori operativi che sono alla base della scarsa performance, gi registrata nel 2009 (esercizio chiuso con soli 9.071,00 di utile):

partendo dalle considerazioni settoriali, il Collegio ravvisava la sussistenza delle maggiori criticit nellambito dei settori di global service e di farmacie. Segnatamente, la ridetta allegata relazione evidenzia che:

a) il servizio farmacie non sarebbe in grado di assorbire completamente i costi


comuni di sua competenza, e conseguentemente, presenta, dopo l'attribuzione di tali costi, risultati negativi. Si tratta sostanzialmente di spesa corrente di autoamministrazione, la quale incide pesantemente sui costi di gestione. Nel carteggio prodotto (allegato 11), il Commissario straordinario chiede conto agli organi sociali delle ragioni dellelevato ammontare di questa voce anche nellesercizio 2010, pari ad 326.681 (nel dettaglio: spese per lavori di

manutenzione 25.243; assicurazioni 111.975; spese telefoniche 26.243; pulizie 33.108; prestazioni esterne 87.771; oneri diversi di gestione 34.872; spese di pubblicit 7.469). Il settore di attivit farmacie, inoltre, presentava un

margine di contribuzione, che gi nel 2009 se confrontato con i dati di societ similari non da ritenersi soddisfacente. Il costo del personale influisce in misura alquanto negativa sul risultato finale; anche in questo caso il dato che si riscontra decisamente superiore alle realt comparate;

b) con riferimento al servizio di global service, una serie di anomalie nellesecuzione


della convenzione-quadro; segnatamente la fatturazione in netto ritardo rispetto ai tempi previsti e concentrati allo scadere dellesercizio finanziario. Infatti, si rileva che La societ ASSP S.p.A., contrattualmente deve dare una rendicontazione trimestrale dei lavori di manutenzione ordinaria svolti, sulla base dei piani di intervento programmati, ed una rendicontazione a conclusione dei lavori per le manutenzioni straordinarie. []. Per gli interventi di manutenzione straordinaria, la necessit di un eventuale maggior lavoro rispetto al preventivato comporta, a seguito di contraddittorio e accoglimento da parte del Comune, una variazione in aumento delle risorse assegnate. Risulta evidente che un maggior costo sostenuto da ASSP S.p.A. per la manutenzione ordinaria rispetto ai piani programmati indice di inefficienza nel controllo di gestione della stessa, probabilmente per eccedenza di spese generali indirette e per un costo del lavoro eccedente rispetto a concetti di efficienza.. Ci sarebbe renderebbe difficoltosa la valutazione delleffettiva resa dei servizi e la congruit del corrispettivo richiesto, spesso superiore a quanto programmato, generando le contestazioni delle fatture.

Passando alle considerazioni di carattere generale,

a) nel periodo di riferimento i risultati ante imposte della societ sono diminuiti in
modo costante passando da un risultato di euro 298 migliaia dell'esercizio 2007, a euro 61 migliaia nell'esercizio 2009. Le ragioni di tale decremento sono essenzialmente riconducibili alla discesa dei risultati ante imposte del settore di attivit "farmacia". Altri fattori che hanno determinato il calo si riferiscono alla diminuzione dei canoni di locazione attivi che dal 2007 al 2009 si sono decrementati di circa euro 78.000, e dalla svalutazione delle immobilizzazioni materiali ed immateriali relative al settore piscina, parzialmente compensata da una liberazione dei fondi rischi del settore "gas ", con un effetto netto negativo sull'esercizio 2009 di euro 32.000. Si osserva che la societ riuscita a conservare risultati economici positivi nel periodo considerato solo grazie all'apporto del settore di attivit "gas" che ha permesso l'assorbimento di una parte importante dei costi comuni aziendali. Senza l'apporto di tale settore, che non una vera e propria attivit imprenditoriale in quanto il suo reddito si basa esclusivamente su di un canone, la societ avrebbe mostrato, nel periodo di riferimento risultati economici negativi. (enfasi aggiunta);

b) inoltre, Dal lavoro svolto emerso che la societ ha sostenuto nel periodo di
riferimento per conto o per decisione del Comune alcuni costi a fronte dei quali non esiste corrispettivo, tali costi hanno avuto un effetto negativo medio sul risultato ante imposte della societ di circa euro 100 migliaia(enfasi aggiunta). Il Commissario straordinario, sulla base delle suesposte considerazioni, durante la sua reggenza ha avviato le verifiche sulla efficacia, efficienza ed economicit della gestione di ASSP, verifica la quale ha evidenziato la necessit di un rafforzamento del controllo sulla partecipata e di una revisione degli accordi sul global service (di cui laspetto pi critico apparso lattivit di rendicontazione delle spese per la manutenzione ordinaria, frequentemente al di sopra del programmato). Inoltre, rilevata la sussistenza di elevati costi di produzione (in particolare, per spese generali indirette e per il personale del global service e delle farmacie) e la sussistenza di giacenze di magazzino e di immobilizzazioni finanziarie ha ritenuto opportuno segnalare agli organi sociali, in particolare al Collegio sindacale, la necessit di un piano di ristrutturazione e riorganizzazione aziendale. Lintensificazione del controllo analogo da parte del Commissario straordinario ha altres portato alla momentanea interruzione e risoluzione del sevizio di global service, poi oggetto di una nuova convenzione-quadro, stipulata nel 2012. Si segnala, peraltro, che nella fase che ha preceduto tale decisione, il Presidente del Consiglio di amministrazione di ASSP aveva chiesto che per il 2012 il corrispettivo per le prestazioni di global service fosse adeguato per consentire lerogazione delle prestazioni in condizioni di equilibrio; inoltre egli sostiene che i costi e le criticit in ragione di cui il Commissario ha chiesto verifiche al Collegio sindacale della societ e ai Revisori del Comune, sono in realt frutto di direttive impartite dalla precedente amministrazione, limitate allindicazione di mantenere un equilibrio generale tra costi e ricavi, anche compensando utili e perdite dei singoli settori. Per tale ragione, lo stesso Consiglio di amministrazione di ASSP ha chiesto di avviare verifiche volte ad accertare limputabilit dei non soddisfacenti risultati di gestione alle direttive impartite nellambito del controllo analogo da parte dellente proprietario. Tale argomentazione veniva sostanzialmente confermata dalla prima relazione del Collegio sindacale allunico azionista (il Comune medesimo), compulsata ex art. 2408 c.c. dal Commissario straordinario (allegato 10); per altro verso, lo stesso Collegio sindacale riconosceva le criticit di gestione, riferendo della significativa rilevanza dei relativi impegni finanziari e dei non soddisfacenti risultati economici della partecipata, situazione che richiederebbe un attento e puntuale monitoraggio nel senso di un maggiore coordinamento delle attivit [] con le esigenze del Comune, sulla base dei contratti in essere.

Per parte sua, il Commissario straordinario (allegato 11) riteneva, da un lato, del tutto insufficienti e inadeguate le informazioni e le valutazioni rassegnate dai sindaci (in quanto manchevoli di unanalisi sulla adeguatezza della gestione), dallaltro, del tutto inconferente lobiezione dellimputabilit dei risultati alle direttive impartite, in quanto la necessit di perseguire lequilibrio economico dei vari settori di attivit ascrivibile agli obblighi di diligenza discendenti direttamente dalla legge; la mancanza di tale analisi, infatti, impediva di fare una valutazione congrua sullandamento nellesercizio 2011 e sulle previsioni 2012 e di addivenire ad un piano di ristrutturazione e riorganizzazione aziendale. Il Collegio sindacale, sulla base di queste considerazioni, in data 18 aprile 2012, redigeva una relazione integrativa (allegato 14), in cui si dava sostanzialmente atto delle criticit segnalate prima dal Collegio dei Revisori e poi dal Commissario straordinario, ribadendo, peraltro. che la risoluzione delle problematiche rilevate costituisce una competenza del C.d.a. e non dei Sindaci, o alluopo anche di un soggetto esperto in Alta Direzione aziendale con relativi strumenti di controllo, in grado di fornire valutazioni che tengano conto delle molteplici problematiche. Veniva affermato che a causa della gestione commissariale il Comune avrebbe smesso di occuparsi della gestione attiva rifiutando lincontro con gli amministratori e gli stakeholders. Questultima affermazione risulta fortemente contestata dal Commissario straordinario (allegato 15 alla nota qui trasmessa dal Commissario), il quale, del resto, mostra di avere avviato un attento monitoraggio sullandamento della societ in questione. 4. Alla luce delle sopra riportate informazioni, il Magistrato istruttore effettuava un ulteriore supplemento istruttorio (nota n. 4203 del 18 maggio 2012) , chiedendo:

i. ii.

con riguardo alla lista dei residui passivi pendenti, allegati alla precedente relazione, di specificare chiaramente la descrizione delle spese cui si riferiscono; di fornire dettagli circa le partite varie oggetto di contestazione, ammontanti a 288.005,42. In particolare, indicare le ragioni della contesa e le prestazioni cui si riferiscono;

iii.

di

fornire

ragguagli

circa

lindebitamento

bancario

di

ASSP,

specificando

distintamente i mutui in essere, lammontare e la finalit degli stessi. Ove sussistano linee di credito aperte, dopo avere specificato le ragioni dellutilizzo, indicare lammontare medio delle anticipazioni nel 2010 e i giorni totali in cui si verificato (fornendo analogo dato per il 2011 e la situazione nel 2012); iv. di inviare copia della disciplina contrattuale di servizio, concernente tanto il global service, quanto le altre attivit svolte da ASSP per lente proprietario. Il Collegio rispondeva tempestivamente. Dalla risposta rassegnata emergeva che:

i. ii.

nel contesto del Titolo II per il global service vengono contabilizzate solo le spese di manutenzione straordinaria ed in conto capitale; che le partite oggetto di contestazione riguardano: 1) spese per allacciamenti per 26.348,25; 2) Rimborso spese condominiali farmacia comunale 541,15; 3) Rimborso spese organizzazione eventi culturali ; 23.818,39; 4) Servizi diversi manutenzione e gestione parcheggi 1.802,40 + 2.898,00; 5) Rimborso servizio affissioni e pubblicit (insegne inf. 5 m) per 232.597,23; per un totale di partite oggetto di contestazione di 288.005,42.

iii.

che ASSP ha fatto ricorso, nel 2010, a costanti anticipazioni di cassa nellanno, con una media di 832.412,13; media che, peraltro, nel 2011 si riduce a 654.430,88. Nel 2012, tenuto conto della situazione a fine maggio, le anticipazioni sono state effettuate per soli 33 gg., per una media di 170.626,82. Quanto ai mutui, al 31 dicembre 2010 essi ammontavano ad 2.432.837 (a fine 2011, la somma si riduce a 2.245.329) e risultano contratti nella totalit per finanziare spesa in conto capitale dellente proprietario;

iv.

che il contratto di servizio del global service non prevede un corrispettivo forfettario, ma si limita a dettare regole quadro per la fissazione del compenso per le singole delle prestazioni, che vanno concordate e stabilite nel prezzo preventivamente con lente proprietario, attraverso singoli contratti di servizio. In base allesame della prefata risposta istruttoria, il Magistrato istruttore riteneva

che sussistessero i presupposti per lattivazione della procedura prevista dallart. 1, comma 168, della Legge n. 266 del 2005 e chiedeva al Presidente di deferire la questione alla Sezione Regionale del controllo per lesame e pronuncia di competenza, anche alla luce di quanto riportato dal Collegio dei revisori. Alladunanza della Sezione del 29 maggio 2012 sono intervenuti, quali rappresentanti del Comune, il Segretario Generale, il Dirigente dellArea Servizi Amministrativi e Finanziari e il Responsabile della Programmazione Economica, i quali hanno reso ulteriori chiarimenti su informazioni gi rassegnate con una memoria illustrativa, pervenuta il giorno prima delludienza (prot. c.c. 4974 del 6 giugno 2012) la risposta istruttoria del Collegio dei revisori. In particolare, hanno riportato quanto segue:

a)

per quanto concerne la differenza della gestione di parte corrente, lente segnala le di avere ridotto lapplicazione di avanzo e oneri di urbanizzazione e di avere intenzione di destinare lavanzo 2012 alla riduzione dellindebitamento, in modo da addivenire ad unulteriore riduzione della spesa corrente;

b)

rispetto ai residui attivi, che nel rendiconto 2011 si provveduto ad effettuare lo stralcio delle voci pi rilevanti del titolo III. In particolare: il residuo di 204.000,00, per "Canone stazione ecologica", la somma di 54.000,00 ca., relativa al "Recupero spese di progettazione investimenti". Ci, si afferma,

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senza alterare l'equilibrio della parte residui del bilancio, in quanto compensati da maggiori residui attivi gi incassati. Risulta altres estinto il debito con ASSP, per compensazione;

c)

per quanto concerne ASSP, sono stati saldati i debiti pendenti, fatta eccezione delle partite oggetto di contestazione. In passato, lesistenza di una situazione debitoria pi consistente dei crediti ha portato il comune a non pretendere il pagamento, al fine di garantire un certo equilibrio tra debiti e crediti, anche allo scopo di non appesantire lo sbilancio a carico dellente. Per quanto concerne le partite oggetto di contestazione, si segnala che la controversia riguarda sostanzialmente la fase dellesecuzione del global service, non lautorizzazione al compimento delle opere. Inoltre, si fa presente che la relativa convenzione-quadro, in precedenza risolta, stato nuovamente stipulata, prevedendo peraltro che la societ svolga per lente solo attivit di manutenzione ordinaria con personale e risorse proprie, senza fungere da centrale di committenza per lente proprietario. Considerato in diritto 1. La Sezione, preliminarmente, osserva che la legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha

delineato una nuova e significativa modalit di verifica sulla finanza degli enti locali, sia per quel che concerne il rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di Stabilit interno sia per laccertamento di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, stabilendo una specifica competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. La Corte, quale massimo organo di controllo esterno a rilevanza costituzionale e di natura magistratuale, esercita il controllo successivo sulla gestione di tutte le pubbliche amministrazioni; tale controllo si qualifica non solo per la funzione di garanzia e di ausilio cui esso deputato nei confronti del Parlamento e degli Organi Elettivi della Repubblica, ma anche per la connotazione specifica di controllo avente natura collaborativa, nel senso chiarito dalla Corte Costituzionale sin dalla nota sentenza 27 gennaio 1995, n. 29. Il ruolo della Corte stato nel tempo implementato dalla legislazione: in particolare, si deve ricordare la legge 5 giugno 2003, n. 131 con cui il legislatore ha espressamente riconosciuto alle Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile il ruolo di garanti della corretta gestione delle risorse pubbliche nellinteresse dei singoli enti territoriali e della comunit che compone la Repubblica. Con la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), da ultimo, il legislatore ha affidato alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti il compito di accertare nei confronti degli enti locali - il rispetto della normativa relativa al Patto di Stabilit ed eventuali comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria.

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La pronuncia della Sezione, conseguente allaccertamento di cui sopra, indirizzata alle Amministrazioni interessate affinch esse adottino, nella propria autonomia e nel rispetto dei vincoli di solidariet con gli Enti che costituiscono la Repubblica, le necessarie misure correttive. La verifica affidata alla Corte dei conti, come gi rilevato ed illustrato compiutamente nella delibera di questa Sezione n. 10 del 13 ottobre 2006, non , pertanto, invasiva dellautonomia degli enti locali ma, in virt della natura collaborativa del controllo sulla gestione, diretta, nellinteresse del singolo ente e della comunit nazionale, a rappresentare agli organi elettivi la reale ed effettiva situazione finanziaria in modo che gli stessi possano responsabilmente assumere le decisioni pi opportune. 2. Dallesame della relazione redatta ai sensi dellart. 1, comma 166 della Legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) dal Revisore del Comune in questione, in ordine alle risultanze del Rendiconto relativo allesercizio 2010, emerso, tra le altre cose, una rilevante incidenza dei residui attivi per risorse proprie (titoli I e III) di carattere risalente (anteriori al 2008.) Lincidenza di tali partite (pari a 679.154,27) sullavanzo di amministrazione ammonta al 222,2%. Tale dato diventa ancora pi rilevante se si considera che lavanzo ( 305.656,94) quasi integralmente vincolato (la parte libera ammonta ad 33.682,29). La problematica, come sopra evidenziato, per la quasi totalit ascrivibile al titolo III ( 677.475,00), dove si collocano, peraltro, dei crediti verso la propria societ partecipata ASSP (proventi concessioni cimiteriali, canone concessione servizio pubblicit e affissioni, dividendi dell'anno 2006 e sponsorizzazione progetto scuola in gioco). Le prefate debenze ammontano ad 382.000,00. Considerato che nel gioco dei debiti e crediti reciproci, in realt, il Comune ad essere debitore nei confronti della societ, si capisce come tali residui, non vadano a costituire parte dellavanzo effettivo. Per gli altri crediti, a parte forse il caso del credito verso GELSIA, riscosso in rate annuali ( 204.000,00), il carattere risalente dei residui costituisce un indice di difficolt di riscossione; per questo la valutazione dellincidenza dei residui pi antichi sullavanzo di amministrazione fornisce la visione prospettica della capacit dellente di scontare integralmente sul bilancio leventuale presa datto della difficolt di riscossione. La parte pi rilevante del monte residui, quindi, atteneva al debito di ASSP, che i rappresentanti del Comune, in udienza, hanno affermano estinto per compensazione. I rimanenti residui sono stati quasi tutti stralciati in sede di rendiconto 2011. Il Collegio prende atto delloperazione di riaccertamento e stralcio e si riserva di verificare i dati sui residui in sede di analisi del rendiconto 2011 e del preventivo 2012. a) Il costante disequilibrio della gestione corrente.

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2.1. Peraltro, il comune di Cesano Maderno, non ha ancora risolto il problema del deficitario equilibrio di parte corrente, nonostante le iniziative intraprese. Si rammenta che, in sede di rendiconto 2010, i primi tre titoli delle entrate registravano limporto di 24.107.481,53 mentre il titolo I delle spese indica limporto di 22.927.869,20 (cui va aggiunta la spesa per il rimborso prestiti di cui al titolo III, pari a 2.894.257,18). Il disavanzo di parte corrente, quindi, ammontava ad -1.714.644,85. Analoga situazione, come si gi ricordato, si manifestata nei due anni precedenti (nel 2009 registrando un disavanzo di parte corrente di -1.630.066,85 nel 2009; -1.731.022,64 nel 2008). Il rapporto tra tale disavanzo e le entrate della medesima natura si attestato al 7,1%, in peggioramento rispetto al 2009 (6,3%) e al 2008 (6,7%). Sullimportanza di tale indice, e sul suo carattere indicativo di criticit nella gestione di competenza, cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di Controllo Toscana, delibere n. 1 del 2008 e n. 2 del 2009. Peraltro, la gravit di tale saldo negativo va valutato anche in relazione allavanzo di amministrazione (per lente, 305.656,94 nel 2010; 389.823,99 nel 2009; 1.813.577,24 nel 2008), il quale costituisce, ai sensi dellart. 187 T.U.E.L., la principale risorsa a copertura di eventuali squilibri di bilancio: tale relazione si traduce in unincidenza del 561%, in peggioramento rispetto al 2009 (418,2%) e al 2008 (95,5%). Il ridetto disavanzo di parte corrente, come emerge chiaramente dai dati disponibili, viene ripianato attraverso entrate non ripetitive, segnatamente attraverso gli oneri urbanizzazione (nel 2010 1.391.000,00; nel 2009 1.300.000,00; nel 2008 1.500.000,00) e lavanzo di amministrazione (anche se nel 2010 non c stata alcuna applicazione, va segnalato che il Comune vi ha fatto ricorso nel 2009 per 343.412,70 e nel 2008 per 245.015,78) applicati alla spesa corrente.

a.1) la copertura attraverso lavanzo di amministrazione 2.1.1. Sotto il profilo definitorio, lavanzo di amministrazione si configura quale risparmio pubblico, ovvero eccedenza di risorse rispetto alle previsioni di spesa per i servizi da erogare. Esso calcolato mediante la somma algebrica del fondo finale di cassa e dei residui attivi e passivi (tutti debitamente riaccertati negli importi e nelle ragioni della loro persistenza in bilancio). La funzione fondamentale dellavanzo quella di costituire una riserva destinata prioritariamente alla salvaguardia degli equilibri di bilancio (art. 187 T.U.E.L). Infatti, il Legislatore favorisce lutilizzo dellavanzo di amministrazione per scopi tipizzati dalle norme finanziarie, miranti al recupero o tutela degli equilibri di bilancio e, correlativamente, al miglioramento dellindebitamento dellente (in quanto mezzo proprio, alternativo al ricorso ad anticipazioni di cassa o altre forme di indebitamento).

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Lavanzo non dunque classificabile quale utile di gestione e, sul versante delle entrate che contribuiscono a formarle, nellodierna finanza locale, sempre maggiore centralit assumono le entrate correnti proprie, le quali devono essere proporzionate alle reali esigenze di spesa dellente locale. Se vero, infatti, che lavanzo di amministrazione pu essere, tra laltro, correttamente impiegato per finanziare le spese correnti di gestione, esso costituisce un mezzo di copertura, comunque, di carattere straordinario, in quanto per sua natura non ripetitivo e composto di poste che presentano un margine di aleatoriet (avuto in particolare riguardo della possibile sovrastima dei residui attivi e della possibile sottostima dei residui passivi, vale a dire voci di bilancio oggetto di periodici riaccertamenti, maggio 2011. La considerazione confermata dal comma 3 dellart. 187, che ammette lapplicazione dellavanzo solo se e quando accertato in sede di approvazione del rendiconto (salve le eccezioni di legge). In altri termini, lart. 187 T.U.E.L., letto in combinato disposto con lart. 162 del medesimo testo unico, evidenzia che luso dellavanzo di amministrazione per la salvaguardia degli equilibri di parte corrente dovrebbe essere uneventualit eccezionale, in quanto riserva destinata prioritariamente alla salvaguardia degli equilibri di bilancio, quindi a far fronte (ex post, cio al termine della gestione) a situazioni negative della gestione corrente che non dovrebbero costituire la fisiologia. Pertanto, al netto di altre condizioni, lo squilibrio di parte corrente costante nel tempo genera, anche se ripetutamente finanziato dall'avanzo, un progressivo depauperamento del "patrimonio" dell'ente, posto che vengono intaccate le entrate (sia di competenza che residui) destinate a spese in conto capitale, derivanti da accensioni di prestiti (Titolo V) o quelle derivanti da alienazioni di beni, trasferimenti di capitali e riscossione di crediti. a.2) la copertura attraverso gli oneri di urbanizzazione 2.1.2. Mentre lavanzo stato applicato solo nel biennio 2008-2009, nellintero triennio la copertura del disavanzo di parte corrente ordinaria stata raggiunta con lapporto determinante dei proventi relativi a permessi per costruire. Si tratta di una facolt riconosciuta dalla legge e che il Comune ha esercitato nei limiti da questa prevista. Segnatamente, per gli anni 2008/2010 lart. 2, comma 8, della Legge n. 244 del 2007 ha consentito lutilizzo di tali risorse per il finanziamento della spesa corrente, fissando la percentuale massima destinabile a copertura della stessa nella misura del 50% dei proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste nel sopra che incidono consistentemente sullammontare dellavanzo). Per osservazioni in questi termini, si rinvia alla deliberazione di questa Sezione n. 317 del 25

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citato DPR 380/2001; unulteriore percentuale massima del 25%, destinabile per le spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale. Il Decreto Legge n. 225 del 29 dicembre 2010 (c.d. decreto mille proroghe), convertito nella Legge 26 febbraio 2011 n.10, allart. 2, comma 41, ha confermato detta facolt ed ha prorogato per gli anni 2011 e 2012 lapplicazione delle percentuali utilizzabili per spesa corrente disposte dallart. 2, comma 8 della legge 244/07. Nulla previsto per il 2013. Ci che si rileva non il contrasto con legge, ma la manifestazione di una sottostante criticit sotto il profilo della sana gestione finanziaria: infatti, la ricorrenza di un simile utilizzo, per quanto attuata nei limiti di legge, rivela la carente capacit di provvedere alla copertura dello squilibrio di parte corrente con risorse derivanti dai Titolo I, II e III, ricorrendo invece ad entrate del Titolo IV dellentrata. Infatti, nellottica del Legislatore, lutilizzo di poste di entrate straordinarie del Titolo IV non pu che essere temporaneo, a valere per il periodo necessario a ricondurre la situazione dellEnte ad un ordinario equilibrio di parte corrente. In relazione a questa considerazione, lart. 162 del TUEL stabilisce che la situazione corrente, come definita al comma 6, deve essere in equilibrio e non presentare un disavanzo: per tale ragione, la norma prevede lafflusso di entrate ordinarie tali da garantire gli equilibri di parte corrente, al fine di compensare le spese del titolo I e III. In presenza di una differenza di parte corrente negativa, vengono individuate le entrate di natura eccezionale previste dalla normativa di settore, utilizzabili al fine di garantire lequilibrio. Tale previsione non fa altro che esprimere, a livello di gestione del bilancio, lapplicazione concreta del principio di buon andamento dellamministrazione di cui allarticolo 97 della Costituzione, da cui deriva la doverosa osservanza dei canoni di efficienza, efficacia ed economicit. In proposito, va ricordato che, se vero che il comma 6 dellarticolo 162 T.U.E.L. fa salve alcune eccezioni espressamente introdotte dal legislatore (tra cui certamente ricadono i proventi da permessi di costruire, come nel caso di specie, o il ricorso allavanzo di amministrazione o al plusvalore da alienazione di beni), fa per altro verso chiaramente emergere la regola secondo cui lequilibrio va perseguito a prescindere da contributi straordinari. La temporaneit dellutilizzo delle risorse del Titolo IV si impone perch si tratta di risorse naturalmente destinate a sostenere la spesa per investimenti, al fine di evitare un progressivo depauperamento patrimoniale dellEnte. Si tratta, inoltre, di risorse limitate con un grado di realizzabilit molto incerto poich non dipendono dalla sola volont dellente ma anche dallandamento della complessiva situazione finanziaria e di mercato.

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Lentrata derivante da oneri di urbanizzazione, infatti, ha una natura particolare: essa strettamente collegata agli interventi edilizi e, quindi, pu crescere o diminuire a seconda dellintensit dellattivit edilizia assentita sul territorio e non pu, se non in minima parte, essere considerata quale entrata costante. Daltra parte, trattandosi di entrata variabile collegata allo sviluppo del territorio, ragionevole che venga destinata, in prevalenza, ad investimenti che concorrano ad arricchire le infrastrutture presenti sul territorio comunale (si veda in questi termini la deliberazione di questa Sezione n. 402 del 15 marzo 2007). 2.2. In definitiva, si deve rammentare che principi di sana e corretta gestione impongono allente locale di assicurare la copertura di tali spese ordinarie e correnti con entrate della medesima natura, evitando il ricorso a mezzi di copertura straordinari tali da inquinare la veridicit del risultato di amministrazione. Ciascun comune, infatti, per erogare i servizi alla collettivit, sostiene spese di funzionamento a carattere continuativo (destinate allacquisto di beni e servizi, al pagamento del personale, al rimborso delle annualit in scadenza quote interessi e capitale dei mutui in ammortamento) che vanno sostenute attraverso entrate che ne devono replicare la stessa caratteristica di continuit. Questa lettura del principio contenuto nellart. 162, comma 6, T.U.E.L. si raccorda perfettamente con i principi contabili approvati nel marzo 2009 dallOsservatorio per la finanza e la contabilit degli Enti Locali: il Principio contabile n. 2 punto n. 3 e punto 20. Ancora, il punto 7 del Principio contabile n. 3, raccordandosi con il principio sopra riportato, prevede che Non sufficiente il raggiungimento dellequilibrio finanziario complessivo per formulare un giudizio completo sullandamento attuale e prospettico dellente. Lequilibrio economico a valere nel tempo un obiettivo essenziale dellente, da verificare costantemente e da analizzare in sede di esame ed approvazione del rendiconto della gestione). Infatti, se lo squilibrio si ripete nel tempo sicuro indice di una spesa che divenuta strutturalmente superiore alle entrate ed i rimedi che lente deve adottare debbono essere maggiormente incisivi e complessi poich devono consistere, alternativamente o congiuntamente, in una progressiva riduzione della spesa o in un aumento delle entrate ordinarie (primi tre Titoli). Il fenomeno evidenzia che vi una crescita delle spese correnti ordinarie ad un ritmo superiore delle entrate della medesima specie.

b) La questione della gestione economica della societ partecipata ASSP s.p.a. b.1) Violazione del divieto di cumulo di attivit strumentali e di servizi pubblici locali in capo allo stesso soggetto societario.

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3. La prefata societ, di cui il Comune unico azionista, come chiaramente emerso dallistruttoria, svolge attivit sia strumentali (il pi volte menzionato global service, recentemente rinnovato con una nuova convenzione) che afferenti allambito dei servizi pubblici locali. Al riguardo, si rammenta lacquisito approdo giurisprudenziale secondo cui il requisito della strumentalit sussiste allorquando lattivit che le societ sono chiamate a svolgere sia rivolta agli stessi enti promotori o comunque azionisti della societ per svolgere le funzioni di supporto di tali amministrazioni pubbliche, secondo lordinamento amministrativo in relazione al perseguimento dei loro fini istituzionali (sul punto si rinvia alla giurisprudenza amministrativa e, per tutte: Cons. Stato, V, sentenza 5 marzo 2010, n. 1282 e Cons. Stato, sez. V, sentenza 12 giugno 2009, n. 3766). Il ridetto cumulo tra attivit strumentali e servizi pubblici locali costituisce ormai da tempo una situazione non ammessa dalla Legislatore, il quale ha affrontato la questione con una disciplina netta e, pi volte, oggetto di pareri da parte della magistratura contabile (cfr., ex coeteris, Lombardia/517/2011/PAR e Lombardia/653/2011/PAR). La disposizione di riferimento costituita dallart. 13 del D.L. n. 223 del 4 luglio 2006, convertito dalla L. n. 248 del 4 agosto 2006 (noto come decreto Bersani), il cui testo di seguito si riporta: Norme
per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza. 1. Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parit degli operatori nel territorio nazionale, le societ, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attivit di tali enti in funzione della loro attivit, con esclusione dei servizi pubblici locali e dei servizi di committenza o delle centrali di committenza apprestati a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonch, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, n in affidamento diretto n con gara, e non possono partecipare ad altre societ o enti aventi sede nel territorio nazionale. Le societ che svolgono l'attivit di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, sono escluse dal divieto di partecipazione ad altre societ o enti. 2. Le societ di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1. 3. Al fine di assicurare l'effettivit delle precedenti disposizioni, le societ di cui al comma 1 cessano entro quarantadue mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attivit non consentite. A tale fine possono cedere, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, le attivit non consentite a terzi ovvero scorporarle, anche costituendo una separata societ. I contratti relativi alle attivit non cedute o scorporate ai sensi del periodo precedente perdono efficacia alla scadenza del termine indicato nel primo periodo del presente comma. 4. I contratti conclusi, dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli. Restano validi, fatte salve le prescrizioni di cui al comma 3, i contratti

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conclusi dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, ma in esito a procedure di aggiudicazione bandite prima della predetta data.

In base a tale disposizione agli enti locali precluso lo svolgimento di attivit strumentali per il tramite di societ che non siano ad oggetto esclusivo. In sostanza non possibile che la stessa societ svolga per conto di uno o pi enti attivit strumentali e gestisca servizi pubblici locali. La ratio della norma stata autorevolmente ed efficacemente sintetizzata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326 del 2008: il precetto in questione mira a separare, nel contesto dellattivit svolta attraverso organismi partecipati, la sfera dellattivit amministrativa esercitata in forma privatistica dalla attivit dimpresa vera e propria, per evitare che un soggetto, che svolge entrambe le attivit con una sola forma giuridica (quella della societ di capitali), benefici dei privilegi dei quali esso pu godere in quanto quasi-amministrazione. La dottrina e la giurisprudenza avevano evidenziato il rischio che tale cumulo comportava rispetto al principio di concorrenza nel mercato. Infatti, limpresa che opera in questo modo gode del privilegio economico costituto dal cumulo di fatturati riservati in grado di foraggiare la propria sopravvivenza sul mercato, anche in caso di gestioni inefficienti: tali societ, infatti, cumulando i contratti per servizi strumentali e servizi pubblici locali, affidati direttamente, si assicurano un provento in grado di coprire, se non tutte, la maggior parte delle spese generali, in sintesi: un minimo garantito [...]. In una tale situazione, fin troppo evidente che ogni ulteriore acquisizione contrattuale potr avvenire offrendo sul mercato condizioni concorrenziali, poich limpresa non deve imputare al nuovo contratto anche la parte di costi generali gi coperta, ma solo il costo diretto di produzione. Gli ulteriori contratti, sostanzialmente, diventano pi che marginali e permettono o la realizzazione di un profitto maggiore rispetto allordinaria economia aziendale del settore, ovvero di offrire sul mercato prezzi innaturalmente pi bassi, perch non gravati dallammortamento delle spese generali []. Potenzialmente ci induce ed incoraggia il capitalismo di Stato e conduce alla espulsione delle imprese private marginali. (TAR Sicilia, Catania, sez. III, 18 giugno 2009, n. 1161) 3.1. In conseguenza del richiamato divieto legislativo di cumulo, era onere degli enti locali intervenire entro il 4 gennaio 2010 per adottare soluzioni organizzative che comportassero la reinternalizzazione dei servizi strumentali, ovvero laffidamento a terzi con gara dei servizi pubblici locali a rilevanza economica o, ancora, la creazione di distinti organismi societari per la gestione in modo separato delle attivit strumentali e dei servizi pubblici locali. E indubbio che i soci che detengono partecipazioni in societ alle quali siano state affidate contemporaneamente sia attivit riconducibili a servizi strumentali che attivit riconducibili a servizi pubblici locali a rilevanza economica, come avvenuto nel caso

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della ASSP, se non hanno ancora provveduto ad eliminare lanomalia devono provvedere, anche per porre rimedio alla situazione giuridica conseguenti alle specifiche violazioni previste dal citato art. 13, ai commi 3 e 4. Le possibilit di intervento degli enti locali, come si visto, sono molteplici. La pi semplice sicuramente quella di riportare i servizi strumentali allinterno dellente locale ed applicare alla societ che continuerebbe a gestire i servizi pubblici locali la disciplina vigente in materia. Analogamente, possibile continuare la gestione dei servizi strumentali per il tramite della societ e riportare la gestione del servizio pubblico locale allinterno dellente locale che successivamente proceder ad affidarli secondo le modalit previste dalla disciplina di settore. Se le soluzioni prospettate sopra hanno il pregio della semplicit e linearit, possono scontrarsi con situazioni articolate nelle quali la societ interessata composta, come nel caso di specie, da una pluralit di servizi e attivit. E indubbio che in questi casi possibile individuare una soluzione pi articolata e complessa, come la scissione societaria prevista e regolamentata dal codice civile, tenendo peraltro conto dei futuri obblighi di dismissione, i cui termini sono stati recentemente prorogati (art. 14, comma 32 del D.L. n. 78/2010, i cui termini sono stati recentemente prorogati dallart. 29, comma 11-bis del D.L. n. 216/2011; cfr. in proposito le delibere Lombardia 91/2012/PAR, 113/2012/PAR e 147/2012/PAR). In questo modo verrebbero a crearsi due distinti organismi: uno destinato a svolgere le attivit strumentali e laltro quelle di servizio pubblico locale. A questultimo risulterebbe applicabile la disciplina specificamente dettata dal legislatore, sia in ordine alle modalit di affidamento che di gestione del servizio, con obbligo per gli enti costituenti di attivarsi per rendere laffidamento conforme alla previsione normativa citata sopra. Si rammenta altres ai sensi dellart. 4 comma 13 della Legge n. 148/2011, di conversione del D.L. n. 138/2011, come modificato dall'articolo 9, comma 2, della Legge n. 183/2011 che per quanto concerne i servizi pubblici locali, laffidamento diretto ad organismi in house presuppone che il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento sia pari o inferiore alla somma complessiva di 200.000 euro annui.

b.2) Profili di non economicit della gestione e mancato esercizio di un adeguato controllo analogo 3.2. Lorganismo societario in house si connota per la presenza totalitaria di capitale pubblico versato dallente o dagli enti pubblici di riferimento, nonch dalla necessaria direzione della preponderante parte dellattivit societaria in favore dellamministrazione che partecipa alla compagine societaria.

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Oltre alla dotazione di capitale pubblico, lattivit sociale deve essere condotta a favore dellamministrazione di riferimento, in modo analogo alle modalit di erogazione di un servizio pubblico o di un servizio strumentale poste in essere da un ufficio o da un organo dellente locale. La societ in house in sostanza un braccio operativo della pubblica amministrazione, nei cui confronti la medesima esercita i poteri di direzione, vigilanza, controllo e indirizzo della gestione, del tutto simili ai poteri tipici di diritto amministrativo esercitati sui propri uffici e organi. La societ ASSP, alla luce della presenza di entrambi i requisiti (capitale pubblico e attivit societaria), si configura quale societ in house a vocazione comunale. Il concreto esercizio dei poteri di controllo analogo si snoda mediante direttive impartite allorganismo societario, sotto forma di delibere di Giunta o di Consiglio comunale, mediante la nomina diretta degli amministratori della societ, mediante la stipula di equilibrati contratti di servizio, mediante il controllo contabile sulla societ, ovvero mediante la propalazione trasparente e diuturna delle informazioni societarie agli organi rappresentativi del comune (cfr. Lombardia/464/2011/PRSE). La carenza di un adeguato controllo analogo, da parte dellente proprietario emerge, quantomeno in relazione a due rilevanti fatti di gestione: a) la ciclica contestazione delle fatturazioni per il global service, causata tra laltro dalla cattiva prassi di procedere alla fatturazione a chiusura di esercizio (anzich con la contrattuale periodicit trimestrale) nonch dal frequente superamento dellimporto previsto in sede di programmazione (cfr. relazione dei Revisori, sulla base della due diligence effettuata nel 2009); 2) dalla presenza di una gestione caratteristica negativa nei settori nevralgici di attivit, accomunati da uno strutturale sovradimensionamento delle spese di personale e delle spese generali. Le criticit maggiori alla base della perdita realizzata dalla societ nel 2010, infatti, sono da imputarsi a strutturali squilibri nella gestione nelle fondamentali attivit di global service e quella delle farmacie. La relazione degli organi di controllo ha evidenziato in generale elevati costi per il personale , per spese generali indirette nonch la crescita delle giacenze di magazzino e delle immobilizzazioni finanziarie. Landamento del settore farmacie nel 2010, di cui risalta il risultato negativo ( -303.046), nel 2010 ha certamente risentito di fatti straordinari come la riduzione dei prezzi dei medicinali e la realizzazione di una nuova sede; cionondimeno, come emerge dalla relazione dei Revisori relativa alla gestione 2009, le criticit sono da ascriversi principalmente al costo del personale che influisce in misura alquanto negativa sul risultato finale; [] il dato che si riscontra decisamente superiore alle realt comparate. Si tratta, perci, di un fattore di disequilibrio strutturale, che va oltre i fatti

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straordinari del 2010 e che tende a penalizzare la redditivit della gestione a fronte di quella dei concorrenti. Per quanto concerne il global service, le ragioni della non economicit della gestione appaiono correlate alla non corrispondenza tra corrispettivi programmati ed effettivamente liquidati post-esecuzione: si rammenta che il corrispettivo non fissato dalla convenzione-quadro, che rimanda ai singoli e distinti contratti di servizio e che prevedono una fatturazione trimestrale o a fine attivit. La fatturazione, peraltro, non avviene con le cadenze stabilite, il che fa concentrare a fine esercizio una serie di partire oggetto che sono spesso oggetto di contestazione. Da quanto emerge dagli atti istruttori, lorigine della controversia, oltre che nella bad practice, tollerata, della ritardata fatturazione, troverebbe ragione nella liquidazione di importi per i servizi resi superiore tanto al programmato che ai prezzi di mercato nonch, in taluni casi, per fatturazioni che si assume relative a servizi non resi. Per parte propria, la societ lamenta la fissazione a monte, di corrispettivi non adeguati, e laumento dei costi di gestione per la necessit dover ricorrere ad anticipazioni di cassa a causa del ritardo nei pagamenti, sostenendo i correlativi oneri per interessi passivi presso il sistema bancario. ASSP ha fatto ricorso, nel 2010, a costanti anticipazioni di cassa (365 gg.), con una media di 832.412,13; media che, peraltro, nel 2011 si riduce a 654.430,88. Nel 2012, tenuto conto della situazione a fine maggio, le anticipazioni sono state effettuate per soli 33 gg., per una media di 170.626,82. 3.2.1. Queste evidenze istruttorie consentono di fare una serie di considerazioni. In primo luogo, non si pu non rilevare un andamento societario assai critico e non rispondente a criteri di efficienza economica, andamento imputabile direttamente agli organi sociali. Poich lorganismo in house costituisce unarticolazione sostanziale dellente proprietario, sia pure organizzata nelle forme del diritto privato, le sue decisioni amministrative, come quelle dellente proprietario nellesercizio del controllo analogo, presuppongono una prodromica valutazione in termini di efficacia ed economicit, quali corollari del buon andamento dellazione amministrativa ex art. 97 Cost., ovvero il rispetto del principio della legalit finanziaria (cfr. ex multis le delibere della Sezione nn. 208/2011, 283/2011 e 284/2011 in materia di delibere di assunzione/mantenimento di partecipazioni in societ). Pi nel dettaglio, con riguardo agli organi sociali degli enti in house, il principio di legalit finanziaria osta allassunzione di decisioni gestionali sui costi che date le risorse che si preventiva verranno trasferite dallente proprietario e i ricavi complessivamente attesi dalle attivit determinino il venir meno dellequilibrio economico ex ante.

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Si noti, peraltro, che salve motivate eccezioni, basate su un preciso piano strategico questa valutazione va effettuata con riguardo a ciascun settore economico di attivit in cui la societ opera, non bastando una valutazione di equilibrio complessivo, tanto pi laddove alcuni ricavi della societ provengono da rendite di posizione, collegati non ad attivit economiche, ma alla disponibilit beni o diritti su cui si detiene un monopolio di fatto o di diritto (nel caso di specie, la rete gas, su cui la societ percepisce un canone per la diponibilit offerta a terzi soggetti). In questo modo, infatti, leventuale disavanzo correlato al perseguimento di oneri di servizio pubblico o alla riduzione o annullamento del margine per lesecuzione di servizi strumentali viene ridotto al minimo, con beneficio per gli utenti che concorrono indirettamente alla spesa per il sostegno dellattivit societaria. evidente che la strutturale perdita in settori tipicamente economici e non sociali, come il global service e le farmacie, non risponde al richiamato principio di buon andamento e legalit finanziaria. Infatti, anche in presenza di una direttiva di gestione generica da parte dellente proprietario (che di per s non corrisponde ad unautorizzazione alla gestione diseconomica di attivit), gli obblighi discendenti dal principio di legalit finanziaria dovrebbero orientare gli organi sociali nel senso di decisioni amministrative che valorizzino lequilibrio economico, al lordo degli oneri di servizio verso lente proprietario e dei corrispettivi previsti. Le evidenze istruttorie, sopra riportate (in particolare il documento sulla due diligence effettuata da societ specializzata e fatta propria dai Revisori del Comune, relativa allesercizio 2009) dimostrano che il management dellente partecipato non stato in grado di garantire un ciclo di gestione adeguato alle potenzialit dei vari settori, in particolar modo in quello delle farmacie. Analoga considerazione va effettuata con riguardo al settore del global service: la riduzione dei corrispettivi (nel 2010, mediamente, del 44%) per le prestazioni di cui la societ stata incaricata avrebbe dovuto portare alternativamente alla realizzazione delle prestazione nei limiti del corrispettivo ovvero alla pronta evidenziazione, in sede di contrattazione del singolo contratto, della impossibilit di onorare limpegno economico alle condizioni proposte, rappresentando allente proprietario, in base alla propria conoscenza tecnica, quali corrispettivi adeguati e ragionevoli sarebbero stati accettabili. In altre parole, spetta agli organi sociali dellente partecipato, i quali dispongono del necessario sapere tecnico ed operativo, mettere a disposizione dellente proprietario il patrimonio informativo necessario per addivenire ad una decisione congrua: ci vale tanto in sede di stipulazione dei singoli contratti di servizio, quanto in sede di esecuzione. Se in tali contesti, gli organi sociali rilevassero lassenza delle condizioni di economicit per produrre il servizio, essi hanno il dovere di valutare negativamente la stipula del contratto di servizio ovvero, ove tale consapevolezza fosse intervenuta

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successivamente, di informare prontamente lente proprietario destinatario del servizio, in modo da consentire ad esso di assumere le conseguenti decisioni finanziarie in base ad elementi oggettivi. Tanto premesso, in generale, il risultato negativo complessivo e per i singoli settori di attivit non pu essere giustificato adducendo lo stesso ad una direttiva dellente proprietario secondo cui lorganismo semplicemente tenuto a realizzare un equilibrio complessivo tra costi e ricavi tra i vari settori di attivit, ma al mancato perseguimento di una politica di gestione, specie del personale, in grado di garantire redditivit e produttivit adeguate al volume di affari sviluppato per i vari settori. Infatti, il dovere di equilibrio economico settoriale discende dal principio di legalit finanziaria che va a determinare il contenuto degli obblighi di diligenza cui sono tenuti gli amministratori e tutti gli organi sociali in base alle loro competenze. 3.2.2. In secondo luogo, evidente che la responsabilit dellandamento societario va condivisa con lente proprietario che, negli anni, fino al virtuoso processo di verifica e controllo innestato dal Commissario straordinario, non ha esercitato le sue prerogative in modo adeguato. Del resto ogni qualvolta lAmministrazione ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici patrimoniali, si impongono particolari cautele, anche al fine di garantire lapplicazione dei generali principi di buon andamento, di parit di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare lattivit amministrativa (cfr. Lombardia/72/2012/PAR), cautele che non vanno assunte solo in fase costitutiva (con lindividuazione di unadeguata dotazione patrimoniale e la programmazione dei flussi finanziari), ma anche in sede funzionale, tramite un corretto e penetrante esercizio del controllo analogo. La scelta dello strumento societario sottintende (nella fase pubblicistica della determinazione a contrare, come in fase funzionale) una precisa causa giuridica, che quella di produrre se non utili, quantomeno, un equilibrio di bilancio che non arrechi danno economico ai soci (art. 2247 c.c.; cfr. Lombardia/1052/2010/PRSE in tema di abuso dello strumento societario). Pi precisamente, lente medesimo deve contemperare gli interessi di cui portatore quale esponente della collettivit di riferimento (interessi che possono avere anche carattere prettamente sociale come, ad esempio, la promozione della cultura), con gli interessi di conseguire un risparmio di spesa mediante limpiego dellente partecipato. In concreto, il contemperamento di queste molteplici esigenze deve tradursi in un equilibrio economico e finanziario dellorganismo cui si partecipa, non solo a livello complessivo, ma in caso di organismo multi-service avuto riguardo delle caratteristiche dei vari ambiti operativi, nellambito dei singoli settori di attivit.

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Ci non significa che, a priori, preclusa allente locale la possibilit di contribuire finanziariamente o economicamente alla gestione della propria partecipata per rendere un servizio migliore alla collettivit di riferimento. Per garantire ci lente proprietario pu provvedere in vari modi: la fisiologica modalit, la programmazione di un contributo (anche in forma di corrispettivo) da parte dellente proprietario adeguato a sopperire allo squilibrio. Nel caso di servizi strumentali, il corrispettivo deve e essere adeguato a coprire integralmente i costi per lapprovvigionamento del servizio. Nel caso di servizi pubblici locali, dato che il prezzo per le prestazioni viene corrisposto direttamente dagli utenti, il corrispettivo dellente deve essere tale da compensare il costo sociale del servizio universale (vale a dire lo standard minimo garantito allintera collettivit). Il corrispettivo, in altre parole, deve essere tale da coprire il disequilibrio economico che tale mission sociale comporta. Tuttavia la programmazione del corrispettivo, concordato tra le parti, deve avvenire in ossequio al principio di legalit finanziaria. In primo luogo ,non deve essere eccessivo, cio deve corrispondere alla misura strettamente necessaria a garantire il perseguimento della mission; in caso contrario, lente proprietario che esternalizza ad un soggetto giuridicamente distinto il servizio pubblico o strumentale, finirebbe per favore una produzione in condizione di inefficienza; il corrispettivo per lorganismo partecipato, quindi, deve essere fissato nella misura strettamente necessaria a coprire i costi non compensabili con il prezzo che si presume di fissare per lerogazione dei servizi, in modo da raggiungere il break even-point. Il corrispettivo, in secondo luogo, non deve essere nemmeno sottodimensionato, cio deve essere fissato in modo ragionevole e adeguato alla prestazione richiesta. In caso contrario, si determiner la progressiva erosione del patrimonio netto del soggetto partecipato, che costretto a produrre in perdita accumuler debiti che poi lente potrebbe essere costretto a ripianare. Infine, non si pu non evidenziare che questa valutazione va fatta effettuata con riguardo allattivit complessiva, in modo da programmare, tenuto conto dei singoli settori di attivit (e della creazione delle condizioni per il raggiungimento del punto di equilibrio economico in ciascuno degli stessi), il corrispettivo minimo e adeguato, s da minimizzare il sacrificio economico richiesto allente proprietario e, quindi, ai cittadini. Tutto ci deve tradursi in unadeguata programmazione (sia in sede di fissazione delle regole e della struttura dei contratti di servizio, che in sede di individuazione delle direttive di gestione) nonch in una rigorosa applicazione delle regole contrattuali, senza dare spazio a prassi, come quella della dilazione della fatturazione, che di fatto hanno impedito al Comune di effettuare con correntezza un controllo sullesecuzione e sulla congruit della fatturazione.

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Un eventuale errata programmazione o un manchevole esercizio delle prerogative di monitoraggio nellesecuzione dei contratti possono determinare la lievitazione dei costi di produzione e arrecare danno alle finanze del Comune, come avviene, indirettamente, per via delle anticipazioni di cassa cui dovuta ricorrere la partecipata e per la necessit di coprire i relativi oneri passivi. Il controllo analogo, in buona sostanza, si traduce nel dovere degli organi comunali di sorvegliare costantemente i costi della esternalizzazione, per evitare di incorrere, in casi estremi, in responsabilit (cfr. Sezione regionale di controllo Puglia/29/2012/PAR). La legge prevede che le condizioni di efficienza del servizio e le condizioni di equilibrio finanziario della gestione siano regolate nel contratto di servizio, nel quale deve necessariamente essere inserito, tra le altre cose, proprio l'obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione. In questa prospettiva, non si ritiene siano legittime quelle clausole del contratto di servizio che, a prescindere da qualsivoglia valutazione prodromica delle perdite, consentano una sorta di automatismo nel ripianamento della differenza tra programmato e fatturato. Il contratto in tal caso nascerebbe con un vizio genetico, e si porrebbe, per ci solo, in aperto contrasto con il principio di efficienza cui deve essere improntata sia l'erogazione continuativa della prestazione di servizio pubblico dedotta in contratto, che la gestione delle connaturate risorse anche in caso di svolgimento del servizio mediante moduli privatistici (cfr. L. n. 241, art. 1 e 1-ter). Le considerazioni che precedono sono confortate dal recente intervento normativo di cui al comma 5 dellart. 4 del D.L. n. 138 del 2011 (convertito con modificazioni in L. n. n. 148 del 2011) emanato al fine di adeguare la disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare (che nel 2011 ha abrogato lart. 23-bis del D.L. n. 112 del 2008, convertito con modificazioni in L. n. 133 del 2008). In sede di esecuzione del contratto, per altro verso, il potere-dovere di controllo analogo si traduce nellonere dellente proprietario di compulsare e stimolare meccanismi di allerta e preinformazione, e quindi, di non tollerare ritardi nella fatturazione. Nel caso di specie, per il passato, il Collegio rileva che la struttura del contratto di servizio per il global service, basato su una convenzione quadro a monte, e una serie di contratti di servizio a valle, abbia reso difficoltosa la programmazione delle risorse in uscita verso lente partecipato, frazionando in pi diversi momenti temporali la programmazione delle dimensioni finanziarie dellapporto complessivo del Comune alloperativit dellaziendale e, di ritorno, favorendo linsorgere di contestazione sulle singole prestazioni effettuate, a causa dei maggiori costi fatturati, specie con riguardo alla manutenzione ordinaria. Altro fattore di criticit costituito dalla carenza di puntualit delle direttive di gestione, che non hanno richiamato al rispetto dellobbligo, di per se in re ipsa, di

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realizzare una gestione quantomeno in pareggio dei servizi a naturale redditivit, al netto degli oneri di servizio, non appena le criticit stesse si sono evidenziate (criticit che interessano, in particolare, i costi per il personale e per le spese generali). Infatti, anche il monitoraggio e lattivit di stimolazione dellattivit informativa da parte dellorganismo partecipato risulta carente, attivit che ha avuto peraltro unaccelerazione grazie allintervento del Commissario straordinario. A questi fattori si aggiunge una carenza di controllo sulla corretta esecuzione del servizio di global service, di cui la bad practice di consentire la ritardata fatturazione delle prestazioni costituisce levidenza pi lampante. 3.3. In definitiva, la causa di questa strutturale situazione economica appare, da un lato, la carenza del controllo analogo (soprattutto in fase di esecuzione dei contratti), dallaltro, lincapacit degli organi sociali di gestire adeguatamente la complessa e articolata operativit societaria. Questa circostanza appare confermata dallo stesso collegio sindacale il quale, ripetutamente pressato dal Commissario straordinario, ha concluso che la risoluzione delle problematiche sia di competenza del C.d.a. e, alluopo anche di un soggetto esperto in Alta Direzione aziendale con relativi strumenti di controllo, in grado di fornire valutazioni che tengano conto delle molteplici problematiche. Ci equivale ad una chiara ammissione di criticit tanto nel controllo, quanto nella concreta amministrazione (all. 14 della nota trasmessa dal Commissario straordinario). *** Conclusivamente, si evidenzia che il Comune manifesta: a) una crescita delle spese correnti ordinarie ad un ritmo superiore delle entrate della medesima specie e b) criticit nella gestione della societ partecipata ASSP s.p.a. (di cui appare urgente la separazione delle attivit strumentali e quelle propriamente di servizio pubblico e, parallelamente, lapprovazione e implementazione del piano di ristrutturazione e riorganizzazione aziendale auspicato dal Commissario straordinario). La presente segnalazione deve essere utilizzata dal Consiglio comunale ai fini della valutazione delle decisioni da assumere in ordine allapprovazione di ogni atto che abbia delle ricadute di carattere finanziario, ivi comprese le eventuali variazioni al bilancio di esercizio e lapprovazione dei prossimi bilanci di esercizio. P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, con riguardo al Comune di Cesano Maderno:

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1) accerta che nel corso del 2010 e nel biennio precedente il Comune in epigrafe ha
evidenziato uno squilibrio di parte corrente. Invita pertanto lAmministrazione a porre in essere misure idonee a garantire la copertura dei costi di gestione con risorse ordinarie ed a perseguire lequilibrio di parte corrente del bilancio senza ricorrere ad entrate di carattere non ripetitivo;

2) accerta il cumulo, in capo alla societ partecipata ASSP, di servizi strumentali e


servizi pubblici locali. Invita, pertanto, lAmministrazione ad adottare soluzioni organizzative che comportino il superamento di tale situazione, per le ragioni e nei termini evidenziati in parte motiva;

3) accerta anomalie nella gestione della societ partecipata ASSP ed invita il Comune
ad assumere idonee iniziative al fine di attenuare ed eliminare il disequilibrio finanziario fra i valori della produzione, avvalendosi pienamente dei propri poteri di controllo analogo. Dispone pertanto che lAmministrazione presente gli comunale comunichi entro tre mesi dalla ricezione della adempimenti

conseguenti e le proprie determinazioni in ordine alle criticit emerse circa la sana gestione della ridetta societ, in particolare, dia notizia dellapprovazione del piano di ristrutturazione e riorganizzazione aziendale e ne trasmetta il documento.

Cos deliberato nelladunanza pubblica del giorno 7 giugno 2012.

Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Sindaco, al Presidente del Consiglio comunale ed al Revisore dei conti del Comune di Cesano Maderno.

Il Magistrato Estensore (dott. Francesco Sucameli)

Il Presidente (dott. Nicola Mastropasqua)

Depositata in Segreteria Il 15 giugno 2012 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini)

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