La governance della digitalizzazione nella

pubblica amministrazione: lo stato dell’arte e il

ruolo del Responsabile per la Transizione
Digitale

Facoltà di Giurisprudenza
Dipartimento di Scienze giuridiche
Corso del master in Informatica giuridica,
nuove tecnologie, diritto dell’informatica

Gianluca Satta
Matricola 1980885

Relatore
Prof. Sandro Di Minco

A.A. 2020-2021
 Sommario

1. Introduzione ...................................................................................................... 2
2. Dall’informatizzazione alla digitalizzazione della pubblica amministrazione:
un percorso in continua evoluzione ......................................................................... 3
3. L’origine dell’e-Government e le principali linee evolutive della
digitalizzazione in ambito europeo .......................................................................... 6
4. La pubblica amministrazione digitale nell’ordinamento nazionale................ 12
4.1 Le riforme del Codice dell’Amministrazione Digitale ........................... 15
5 La pubblica amministrazione nei rapporti con il cittadino: la carta della
cittadinanza digitale ............................................................................................... 24
6 La centralità della figura del Responsabile per la Transizione Digitale ......... 30
6.1 Compiti, funzioni e competenze ............................................................. 34
6.2 Le dimensioni operative della trasformazione digitale e i rapporti con le
altre figure chiave ............................................................................................... 36
7. Riflessioni conclusive: stato dell’arte, criticità e futuro della transizione
digitale ................................................................................................................... 41
Bibliografia ............................................................................................................ 45

1
 1. Introduzione
Il tema trattato nel presente elaborato affronta, sotto molteplici punti di vista, la
governance della digitalizzazione nella pubblica amministrazione, attraverso l’ap-
profondimento del ruolo chiave riservato al Responsabile per la Transizione Digi-
tale.
Il percorso, nella prima parte, si articola in un generale inquadramento dei feno-
meni che hanno dominato il processo evolutivo della pubblica amministrazione sino
ad oggi: dall’informatizzazione degli anni ‘80, all’attuale fase di digitalizzazione (o
trasformazione digitale), determinata dalla diffusione delle nuove tecnologie
dell’informazione e della comunicazione e consacrata, sotto il profilo normativo,
con l’introduzione del documento informatico come unico elemento fondante
dell’attività e dei processi amministrativi. L’evoluzione digitale della pubblica am-
ministrazione, come si vedrà, giunge oggi ad una nuova e significativa fase, deter-
minata dalle dirompenti influenze delle innovazioni tecnologiche. In questo scena-
rio, dunque, spiccano maggiormente gli attuali ritardi del processo di transizione
digitale del settore pubblico e, ancora una volta, si esalta l’importanza della figura
del Responsabile per la Transizione Digitale, quale motore dei processi di cambia-
mento e innovazione del settore pubblico, vitali per poter cogliere i vantaggi deter-
minati dalle nuove prospettive tecnologiche.
La complessità del processo di digitalizzazione in ambito pubblico, in partico-
lare, ha reso necessario orientare l’approccio metodologico prediligendo un inqua-
dramento sul piano storico e cronologico, osservando il fenomeno nei suoi tratti
evolutivi sia in ambito europeo che nazionale, attraverso l’analisi delle principali
riforme che hanno contribuito a determinare l’attuale cornice normativa, in cui si
inserisce anche il Responsabile per la Transizione Digitale.
In continuità con tale approccio, nell’indagine si inquadra il fenomeno della di-
gitalizzazione anche sotto il profilo del rapporto tra la pubblica amministrazione e
il cittadino, ponendo in evidenza il ruolo primario delle istituzioni a garanzia dei
diritti di cittadinanza digitale.
Le dimensioni in cui si articola il fenomeno della trasformazione digitale, deli-
neate nei precedenti punti, sono le premesse necessarie per comprendere appieno
l’imprescindibile ruolo del Responsabile per la Transizione Digitale, chiamato a
“traghettare” l’amministrazione verso il cambiamento, non solo dal punto di vista
organizzativo, strutturale, procedurale quanto principalmente sotto il profilo cultu-
rale. Nella seconda parte del presente lavoro, dunque, sono descritte le principali
funzioni e competenze di tale figura e i rapporti con gli altri attori coinvolti nel
processo di trasformazione digitale del Paese.
Infine, l’ultima parte è dedicata all’analisi sullo stato dell’arte della transizione
digitale e affronta, sotto un profilo critico, i principali ostacoli, di carattere culturale
e organizzativo, che impattano sulla figura del Responsabile per la Transizione Di-
gitale e, allo stesso tempo, limitano il pieno sviluppo delle politiche di digitalizza-
zione.

2
 2. Dall’informatizzazione alla digitalizzazione della pubblica amministra-
zione: un percorso in continua evoluzione
Il primo fenomeno, che ha segnato l’inizio di una rapida ed articolata evoluzione
storica dell’informatica e dell’innovazione tecnologica in ambito pubblico, è quello
dell’informatizzazione. Nel XIX secolo, in effetti, la pubblica amministrazione si
caratterizzava per la presenza, almeno in una prima fase, di un massiccio impiego
della carta e, soprattutto, delle macchine da scrivere, un’invenzione che aveva pro-
fondamente rivoluzionato il modo di produrre i documenti, in formati standardiz-
zati.
Verso la fine degli anni ‘80 si assiste, poi, alla prima significativa evoluzione
tecnologica della pubblica amministrazione, grazie all’introduzione e all’utilizzo
dei primi strumenti informatici negli uffici pubblici (dal computer, alle stampanti e
ai fax). Le prime forme di impiego di queste nuove tecnologie, nell’organizzazione
delle attività funzionali all’erogazione dei servizi pubblici, hanno segnato l’origine
del fenomeno dell’informatizzazione. Da un punto di vista pratico e operativo, gra-
zie ai nuovi strumenti tecnologici molte attività, prima eseguite manualmente, si
trasformano in processi automatizzati, agevolando di gran lunga le attività lavora-
tive e, allo stesso tempo, ottimizzando i processi tipici dell’attività amministrativa1.
Un’interessante fotografia del progresso dell’informatizzazione nella pubblica
amministrazione è stata consegnata alla storia dal celebre “Rapporto sui principali
problemi dell’amministrazione dello Stato”2, presentato alle Camere il 16 novem-
bre 1979 dall’autorevole studioso Massimo Severo Giannini, tra i primi giuristi ad
occuparsi dell’informatica in ambito pubblico3. Quasi ad anticipare le successive
fasi evolutive, nel suo scritto, in particolare, l’Autore evidenziava come gli elabo-
ratori elettronici, in principio utilizzati quali semplici strumenti per la registrazione

1
Al riguardo, è doveroso il richiamo a V. FROSINI, Il giurista nella società dell'informazione, in
«inform. e dir.», 9, 2000, n. 2, nel quale l’Autore, analizzando le implicazioni giuridiche connesse
all’avvento dell’informatica nella pubblica amministrazione, afferma: «Con l'avvento dei sistemi
elettronici di assemblaggio e trasmissione dei dati, è apparsa una nuova forma di burocrazia, ignota
alle età precedenti, che pure avevano raggiunto livelli di grande complessità: con l'integrazione
uomo-macchina si attua l'automazione amministrativa, denominata “burotica”». Dello stesso Au-
tore, sempre sul tema dell’evoluzione informatica della pubblica amministrazione, si osservi, inoltre,
L'automazione amministrativa, in «Cibernetica, diritto e società», 1978; L’informatica e la pubblica
amministrazione, in «Riv. Trim. dir. pub.», 1983; L'organizzazione dello stato e la libertà del citta-
dino, in «dir. inform.», 1993.
2
M. S. GIANNINI, Rapporto sui principali problemi della Amministrazione dello Stato, in «Riv. trim.
dir. pubbl.», 1982.
3
In merito alle questioni legate all’uso dell’informatica nell’esercizio dell’attività amministrativa,
meritano di essere ricordati anche i lavori di A. PREDIERI, Gli elaboratori elettronici nell’ammini-
strazione dello Stato, Bologna, 1971, e G. DUNI, L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’ema-
nazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. Spunti per una teoria dell’atto amministrativo
emanato nella forma elettronica, in «Riv. amm. Rep. It.», CXXIX, 6, 1978.

3
di dati complessi, sarebbero presto divenuti «apparecchi di accertamento e verifi-
cazione, di calcolo, di partecipazione a fasi procedimentali di istruttoria, e infine di
decisione».
Nello stesso scritto l’Autore, dopo aver rilevato come il processo di informatiz-
zazione avrebbe dovuto riguardare non solo l’organizzazione interna degli uffici,
ma anche l’adozione degli atti delle amministrazioni e, più in generale, l’agire am-
ministrativo4, si sofferma anche su un ulteriore aspetto, ancora oggi di grande at-
tualità. Il riferimento, in particolare, riguarda la necessità, per le pubbliche ammi-
nistrazioni, di acquisire «competenze tecniche molto specializzate», all’epoca scar-
samente presenti tra il personale in servizio, allo scopo di fronteggiare al meglio il
cambiamento generato dall’impiego degli elaboratori elettronici.
Proseguendo con le successive fasi evolutive5, nei primi anni del XXI secolo si
assiste ad un profondo cambiamento delle modalità di interazione delle amministra-
zioni pubbliche con l’esterno, determinato principalmente dalla diffusione della rete
internet6. Parallelamente, l’uso delle nuove tecnologie dell’informazione e della co-
municazione (note anche semplicemente come “tecnologie ICT”), inoltre, ha gene-
rato l’avvio di un processo di trasformazione e di adeguamento delle modalità di
organizzazione e di azione delle amministrazioni pubbliche. In questo scenario,
quindi, si apre l’attuale fase della digitalizzazione della pubblica amministrazione,
contraddistinta proprio dalla necessità di cambiare radicalmente i paradigmi orga-
nizzativi esistenti, fino alla reingegnerizzazione di tutti i processi, quali conse-
guenze immediate dell’adozione delle nuove tecnologie digitali nell’azione ammi-
nistrativa. Volendo individuare un preciso momento storico, si può ragionevol-
mente ritenere che in seguito alla consacrazione del documento informatico nella
pubblica amministrazione (rectius dell’uso esclusivo dei mezzi informatici per la
formazione degli originali dei documenti amministrativi)7, si è definitivamente ab-
bandonata la logica della mera informatizzazione, dando avvio a quella che oggi

4
Più precisamente, l’autore sottolinea come «[…] i sistemi informativi non servono più alle ammi-
nistrazioni per fatti di gestione interna, ma servono proprio per amministrare, si proiettano cioè sem-
pre più verso l’esterno». M. S. GIANNINI, Rapporto…, cit.
5
Per una ricostruzione alternativa del percorso evolutivo della digitalizzazione della pubblica am-
ministrazione, si veda anche D. U. GALETTA, J. G. CORVALAN, Intelligenza artificiale per una pub-
blica amministrazione 4.0? Potenzialità, rischi e sfide della rivoluzione tecnologica in atto, in «fe-
deralismi.it», 3, 2019. Sul tema, inoltre, si segnala anche S. CIVITARESE MATTEUCCI, L. TORCHIA,
La tecnificazione dell’amministrazione, in L. FERRARA, D. SORACE (a cura di), A 150 anni dall’uni-
ficazione amministrativa italiana. La tecnificazione, IV, Firenze, 2016, 15 ss., in cui si individuano
quattro livelli di sofisticazione dell’e-government relativi alla sfera amministrativa.
6
Si pensi ai portali digitali delle pubbliche amministrazioni, alle applicazioni mobili per l’accesso
ai servizi pubblici e ai social network quali nuovi canali per la comunicazione istituzionale.
7
Il riferimento è alla riforma operata dal d. lgs. 30 dicembre 2010, n. 235, che ha modificato l’art.
40 del d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale). Attualmente, l’art. 40
prevede che: «Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti, inclusi
quelli inerenti ad albi, elenchi e pubblici registri, con mezzi informatici secondo le disposizioni di
cui al presente codice e le Linee guida».

4
viene definita “la transizione digitale” della pubblica amministrazione8.
A ben vedere, seppur in presenza di notevoli carenze e ritardi nel percorso di
transizione digitale, sulla scia delle c.d. distruptive innovation nel mondo ICT, il
processo evolutivo della pubblica amministrazione ha compiuto un ulteriore passo
in avanti. Nei tempi più recenti, infatti, le possibili applicazioni delle moderne tec-
nologie digitali non sono rimaste confinate soltanto alla comunicazione e intera-
zione tra pubblico e privato, all’organizzazione interna degli uffici e alla gestione
dei singoli procedimenti amministrativi, ma hanno fatto registrare significativi im-
patti anche nell’ambito dei processi sottesi all’adozione delle decisioni amministra-
tive e nell’orientamento delle azioni in favore del cittadino9.
Si tratta, essenzialmente, di un’evoluzione strettamente connessa ai fenomeni
tipici della c.d. “Quarta Rivoluzione Industriale”10 e agli elevati livelli di automa-
zione e di interconnessione raggiunti dalla società moderna, grazie alla pervasiva
diffusione delle nuove tecnologie ICT e alla raggiunta capacità di raccogliere ed
elaborare grandi volumi di dati e informazioni11.

8
Non è un caso che oggi si parli di “digitalizzazione”, o meglio ancora di “transizione digitale”,
come sinonimo del cambiamento radicale del modo di pensare, di agire e di organizzare l’ammini-
strazione pubblica nel suo complesso. Il concetto stesso di “digitalizzazione” (digitale), infatti, im-
plica la necessità di compiere un passaggio (transizione) da un modello ormai superato (che si può
definire “analogico”), ancorato alle logiche tipiche del fenomeno dell’informatizzazione, al nuovo
paradigma basato sulle moderne tecnologie ICT.
9
Il cambiamento di prospettiva è stato efficacemente rappresentato dalla dottrina che ha evidenziato
il passaggio da un modello c.d. “documentario”, laddove gli strumenti informatici sono utilizzati
prevalentemente nella gestione in modalità digitale dei dati e delle informazioni in precedenza con-
tenuti nei supporti analogici, ad un nuovo modello c.d. “metadocumentario” (detto anche “decisio-
nale”), in cui le tecnologie informatiche consentono di riprodurre automaticamente i processi logici
tipici dell’intelligenza umana, sovvertendo così il ruolo e i compiti tradizionalmente attribuiti al
funzionario pubblico. Sul punto, si veda M. D’ANGELOSANTE, La consistenza del modello dell’am-
ministrazione ‘invisibile’ nell’età della tecnificazione: dalla formazione delle decisioni alla respon-
sabilità per le decisioni, in L. FERRARA, D. SORACE (a cura di), A 150 anni dall’unificazione ammi-
nistrativa italiana. La tecnificazione, IV, Firenze, 2016, 156 ss.; L. LOMBARDI VALLAURI, G. TAD-
DEI ELMI, Integrazione e informatica giuridica, in «Inf. e dir.», 2, 1982, 35.
10
Sulla portata complessiva del fenomeno in questione, si rinvia ai lavori monografici di K. SCH-
WAB, The Fourth Industrial Revolution, World Economic Forum, 2015, trad. it. La quarta rivolu-
zione industriale, Milano, 2016; L. FLORIDI, The Fourth Revolution, How the Infosphere is Re-
shaping Human Reality, Oxford University Press, 2014; P. BIANCHI, 4.0 La nuova rivoluzione in-
dustriale, Bologna, 2018.
11
Osservando più da vicino l’attuale mutato contesto delle pubbliche amministrazioni, si nota il
crescente ricorso all’automazione delle procedure amministrative, incentivata dalla diffusione e
dallo sviluppo di nuove tecnologie informatiche basate sull’intelligenza artificiale, che permettono
di affidare la decisione amministrativa ad un algoritmo, ovverosia ad un software appositamente
progettato in base a istruzioni precise. Sul punto, anche con riferimento al ruolo dei c.d. big data, il

5
 Nel complesso, la pubblica amministrazione si trova oggi a dover far fronte ad
opportunità e sfide senza precedenti, dinnanzi a cambiamenti che vanno ben oltre
la mera necessità di completare il processo di transizione alla modalità digitale.
Prima però, per poter accogliere e sfruttare appieno le potenzialità delle moderne
applicazioni tecnologiche, occorre necessariamente proseguire nel percorso, ancora
ben lontano dall’essere completato, verso la piena trasformazione digitale.
In questo scenario, dunque, la figura del Responsabile per la Transizione Digi-
tale assume un ruolo di assoluta centralità nel “traghettare” la pubblica amministra-
zione verso il necessario cambiamento, non soltanto dal punto di vista organizzativo
e strutturale, quanto soprattutto sotto il profilo culturale.
3. L’origine dell’e-Government e le principali linee evolutive della digita-
lizzazione in ambito europeo
Nel suo articolato processo evolutivo, il fenomeno della digitalizzazione del set-
tore pubblico affonda essenzialmente le proprie radici nel contesto europeo12. Pur
non avendo competenza esclusiva in materia, l’Unione europea e le sue istituzioni
hanno fornito un importante impulso, in termini di diffusione e sviluppo, attraverso
l’emanazione di una serie di provvedimenti e atti di indirizzo politico, finalizzati ad
incentivare l’informatizzazione nell’ambito delle amministrazioni degli Stati mem-
bri13.

dibattito in dottrina è assai ampio; tra i tanti, S. VERNILE, Verso la decisione amministrativa algo-
ritmica?, in «MediaLaws», 2, 2020; D. U. GALETTA, J. G. CORVALÁN, Intelligenza artificiale…, cit.;
F. P. GRIFFI, La decisione robotica e il giudice amministrativo, in giustizia-amministrativa.it, 2018;
G. AVANZINI, Decisioni amministrative e algoritmi informatici. Predeterminazione, analisi predit-
tiva e nuove forme di intellegibilità, Napoli, 2019; M. C. CAVALLARO, G. SMORTO, Decisione pub-
blica e responsabilità dell’amministrazione nella società dell’algoritmo, in «federalismi.it», 16,
2019. Anche la giurisprudenza, si è già più volte pronunciata in merito all’utilizzo degli algoritmi
nell’ambito del procedimento amministrativo (cfr. Sent. Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 aprile 2019,
n. 2270, orientamenti poi confermati anche in Sent. Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2019,
n. 8472, 8473 e 8474; Sent. Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2020, n. 881 e Sent. Consiglio di
Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2021, n. 1206).
12
A ben vedere, i primi programmi di digitalizzazione del settore pubblico sono stati avviati negli
Stati Uniti d’America, in risposta alle nuove sfide, anche economiche, poste da una società sempre
più aperta e interconnessa. Sul punto, si veda G. PESCE, Digital first. Amministrazione digitale: ge-
nesi, sviluppi, prospettive, Napoli, 2018.
13
A tal proposito, è doveroso ricordare che le prime iniziative di livello comunitario, pur essendo
riferite a specifici settori dell’amministrazione pubblica, risalgono alla seconda metà degli anni ’80.
Tra le varie iniziative si ricordano quelle del Libro verde sulla liberalizzazione del mercato delle
telecomunicazioni (1987) e il Libro bianco “Crescita, competitività, occupazione - Le sfide e le vie
da percorrere per entrare nel XXI secolo”, presentato dalla Commissione il 5 dicembre 1993. Per
una disamina completa delle influenze europee sulla diffusione delle tecnologie ICT nella pubblica
amministrazione, si vedano F. MARTINES, La digitalizzazione della pubblica amministrazione, in
«MediaLaws», 2, 2018, pp. 147 e ss.; M. D’ANGELOSANTE, La consistenza del modello…, cit.; M.

6
 La prima e più importante iniziativa, che ha contribuito ad avviare le politiche
europee in tema di tecnologie digitali nelle amministrazioni pubbliche e ha ricono-
sciuto l’importanza dell’uso dell’ICT nel contesto europeo, risale alla sessione
straordinaria del Consiglio europeo, svoltasi a Lisbona, nelle giornate del 23 e 24
marzo 2000. In particolare, in quell’occasione sono stati definiti i primi obiettivi
strategici in relazione alla digitalizzazione, nella convinzione che «il passaggio a
un’economia digitale, basata sulla conoscenza, indotta da nuovi beni e servizi»
avrebbe rappresentato un forte elemento di spinta «per la crescita, la competitività
e l’occupazione»14.
Nel solco tracciato in occasione della suddetta iniziativa, si inseriscono una serie
di atti successivi adottati delle istituzioni europee. Tra questi è d’uopo citare, in
primo luogo, la Comunicazione della Commissione europea del 26 settembre 2003
che, per la prima volta, ha fornito una definizione di e-Government, quale modello
che prevede l’«uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle
Pubbliche Amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative ed all’acquisi-
zione di nuove competenze, al fine di migliorare i servizi pubblici ed i processi
democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche»15. Il documento, in
particolare, gettando le basi delle future iniziative strategiche europee per il settore
pubblico, pone in evidenza come le tecnologie dell’informazione e della comunica-
zione costituiscano la chiave per rendere più efficace ed efficiente l’amministra-
zione pubblica, in quanto consentono, allo stesso tempo, il miglioramento della qua-
lità dei servizi pubblici e l’instaurazione di un rapporto più diretto e trasparente con
il cittadino, con notevoli benefici in termini di tempo e risorse16.

L. MADDALENA, La digitalizzazione della vita dell’amministrazione e del processo, in «Foro amm.»,

2016, pp. 2583 e ss.
14
Cfr. Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, Conclusioni della Presidenza, punto
8. Consultabile in www.europarl.europa.eu.
15
Cfr. Comunicazione della Commissione, Il ruolo dell’e-Government per il futuro dell’Europa,
COM (2003) 567 del 26 settembre 2003. Il rapporto tra la globalizzazione e lo sviluppo dei modelli
di e-Government in ambito internazionale è ben illustrato in S. CASSESE, Lo spazio giuridico glo-
bale, Bari, 2003. Un’interessante visione, a livello globale, dei progressi della digitalizzazione del
settore pubblico, è rinvenibile anche nei rapporti biennali pubblicati, a partire dal 2011, dall’ONU -
Dipartimento per gli affari economici e sociali (Department of Economic and Social Affairs –
DESA). Cfr., da ultimo, E-Government Survey 2020. Digital Government in the Decade of Action
for Sustainable Development, consultabile in www.un.org. Quest’ultima edizione, peraltro, è stata
arricchita da una sezione speciale dedicata all’approfondimento del modello e-Government nel pe-
riodo della pandemia Covid-19.
16
Particolarmente significativo e, ancora oggi, di grande attualità, è il passaggio in cui la Commis-
sione, dopo aver ribadito il ruolo fondamentale delle tecnologie dell’informazione e della comuni-
cazione rispetto alle numerose sfide della società e dell’economia, sottolinea come le Pubbliche
Amministrazioni debbano «coniugare l’applicazione di tali tecnologie a un cambiamento organiz-
zativo e all’acquisizione di nuove competenze in modo da migliorare i servizi pubblici e il processo
democratico e sostenere le politiche pubbliche» (Comunicazione della Commissione, Il ruolo dell’e-
Government per il futuro dell’Europa, COM (2003) 567 del 26 settembre 2003).

7
 Nel corso degli anni successivi, la consapevolezza del ruolo strategico delle tec-
nologie ICT nell’ambito pubblico, come vettore della crescita economica e del pro-
gresso sociale, ha spinto le istituzioni europee verso un ulteriore passo decisivo.
Con la Comunicazione della Commissione del 3 marzo 201017 si assiste, infatti,
all’individuazione di ben sette iniziative “faro” per la promozione della crescita
economica e dell’occupazione in Europa entro il 2020 (c.d. “Strategia Europa
2020”18). Tra queste, spicca l’istituzione della cosiddetta “Agenda Digitale Euro-
pea”19, una strategia digitale comune che conferisce un ruolo chiave alle tecnologie
informatiche nel raggiungimento degli obiettivi di innovazione, crescita economica,
competitività e progresso20.
In seguito, nel contesto europeo si consolida una nuova prospettiva d’azione,
ispirata dalla consapevolezza che le tecnologie dell’informazione e della comuni-
cazione non costituiscano più un settore a sé stante, bensì il fondamento medesimo
di tutti i sistemi economici innovativi moderni. Così, con la Comunicazione della
Commissione del 6 maggio 201521 si approda all’istituzione di una strategia per il

17
Cfr. Comunicazione della Commissione, Europa 2020: Una strategia per una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva, COM (2010) 2020 del 3 marzo 2010.
18
Più in dettaglio, la Strategia Europa 2020 rappresenta la sintesi di ambiziosi obiettivi in materia
di occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale ed energia, ed individua all’interno di
«un mercato digitale unico europeo» gli obiettivi per sviluppare l'economia e la cultura digitale in
Europa, lasciando a tutti gli Stati membri il compito di definire le proprie priorità e strategie nazio-
nali. Per approfondimenti, è possibile consultare L. ROMANI, La strategia Europa 2020: obiettivi e
criticità, con particolare riferimento all’agenda digitale europea e all’interoperabilità dei sistemi
informativi delle amministrazioni pubbliche europee, in «Riv. amm. Rep. It.», 2010, pp. 573 e ss.
19
Cfr. Comunicazione della Commissione, Un'agenda digitale europea, COM (2010) 245 del 19
maggio 2010. Nel provvedimento, in particolare, sono individuate le azioni fondamentali da intra-
prendere, sia a livello europeo che dei singoli Stati membri, per affrontare in modo sistematico le
seguenti aree critiche: 1) frammentazione dei mercati digitali; 2) mancanza di interoperabilità; 3)
aumento della criminalità informatica e rischio di un calo della fiducia nelle reti; 4) mancanza di
investimenti nelle reti; 5) impegno insufficiente nella ricerca e nell'innovazione; 6) mancanza di
alfabetizzazione digitale e di competenze informatiche; 7) opportunità mancate nella risposta ai pro-
blemi della società.
20
Sulla base degli obiettivi stabiliti dal documento della Commissione, anche l’Italia si è dotata di
una propria Agenda digitale con la quale sono state definite le modalità e le priorità di intervento, a
livello nazionale, per affrontare il processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione. Per
ulteriori approfondimenti sull’evoluzione della politica comunitaria in materia di digitalizzazione e
società dell’informazione, si veda anche D. A. LIMONE, Politica e Normativa Comunitaria per la
Società dell’Informazione (1990-2010), in «Rivista elettronica di Diritto, Economia, Management»,
1, 2010.
21
Cfr. Comunicazione della Commissione, Strategia per il mercato unico digitale in Europa, COM
(2015) 192 del 6 maggio 2015. La strategia per il mercato unico poggia su tre pilastri fondamentali:
1) migliorare l'accesso online ai beni e servizi in tutta Europa per i consumatori e le imprese; 2)
creare un contesto favorevole affinché le reti e i servizi digitali possano svilupparsi, attraverso in-

8
mercato unico digitale (c.d. “Digital Single Market”), quale risposta all’esigenza di
affrontare, in un quadro più efficace di livello europeo, le sfide poste dalle evolu-
zioni trasformative della società. In tale ottica, infatti, si ritiene che la crescita eco-
nomica dell’Unione europea passi attraverso la creazione di uno spazio giuridico,
rappresentato dal nuovo mercato unico digitale, dove le persone, le imprese e le
quattro libertà fondamentali riconosciute dai Trattati istitutivi – la libera circola-
zione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali – non incontrano ostacoli
all’accesso e all’esercizio delle attività online e, nel contempo, possono operare in
condizioni di concorrenza leale, contando su un livello elevato di protezione dei
consumatori e dei dati personali.
Nel quadro appena delineato, si fa spazio l’idea che la trasformazione digitale
della pubblica amministrazione – quale elemento essenziale per il successo del mer-
cato unico – sia un vettore per migliorare la qualità dei servizi e aumentare l’effi-
cienza interna del settore pubblico. Ciò in quanto, i servizi pubblici digitali consen-
tono di ridurre gli oneri amministrativi sia per le imprese che per i cittadini, velo-
cizzando la loro interazione con la pubblica amministrazione e rendendola effi-
ciente, più agevole e trasparente, nonché meno costosa. Proprio sulla base delle
considerazioni appena illustrate, ha origine il Piano d’azione per lo sviluppo dell’e-
Government in Europa per il periodo 2016-2020, adottato con la Comunicazione
della Commissione del 19 aprile 201622.

frastrutture e servizi ad alta velocità protetti e affidabili, sostenuti da condizioni regolamentari pro-
pizie all'innovazione, agli investimenti, alla concorrenza leale e alla parità di condizioni; 3) massi-
mizzare il potenziale di crescita dell’economia digitale europea mediante investimenti nelle infra-
strutture e nelle nuove tecnologie (come il cloud computing e i big data), ricerca e innovazione per
rafforzare la competitività industriale e migliorare i servizi pubblici nell’Unione.
22
Cfr. Comunicazione della Commissione, Piano d'azione dell'UE per l'eGovernment 2016-2020,
Accelerare la trasformazione digitale della pubblica amministrazione, COM (2016) 179 del 19 aprile
2016. Si tratta, in particolare, del terzo Piano d’azione adottato in materia, dopo la Comunicazione
della Commissione del 25 aprile 2006, COM (2006) 173, relativa al periodo 2006-2010, e la Comu-
nicazione della Commissione del 15 dicembre 2010, COM(2010) 743, relativa al periodo 2011-
2015. Le iniziative declinate nel Piano d’azione del 2016, risultano essere incentrate su alcuni prin-
cipi innovativi, di cui si darà conto anche nel prosieguo, ancora oggi alla base delle strategie di
transizione digitale delle pubbliche amministrazioni:
- Digitale per definizione: ovverosia fornire servizi digitali come opzione preferita tramite un
unico punto di contatto;
- Principio “una tantum”: garantire che i cittadini e le imprese forniscano le stesse informazioni
alle pubbliche amministrazioni una sola volta;
- Inclusività e accessibilità: servizi pubblici digitali inclusivi, che vadano incontro alle diverse
esigenze delle persone, ad esempio di quelle con disabilità;
- Apertura e trasparenza: gli organismi pubblici dovrebbero scambiarsi le informazioni e i dati,
permettere a cittadini e imprese di accedere ai propri dati e coinvolgere imprese e altre entità
nella prestazione dei servizi;
- Transfrontaliero: servizi pubblici digitali disponibili a livello transfrontaliero, per impedire
un’ulteriore frammentazione e facilitare la mobilità all’interno del mercato unico dell’UE;

9
 Proseguendo nel percorso storico evolutivo, a partire dal periodo immediata-
mente successivo alla diffusione del virus Covid-19, si è assistito ad una netta svolta
delle politiche europee in materia di trasformazione digitale della pubblica ammi-
nistrazione. La pandemia, in particolare, ha cambiato radicalmente il ruolo e la per-
cezione della digitalizzazione nella società e nell’economia. Invero, sebbene le tec-
nologie digitali già costituissero una componente essenziale della nostra quotidia-
nità, in seguito alle dinamiche sviluppatesi con l’emergenza sanitaria, sono divenute
indispensabili nel mondo del lavoro, dell’apprendimento, dell’intrattenimento, per
socializzare, fare acquisti e accedere a qualsiasi servizio, dalla sanità alla cultura.
Nel contempo, inoltre, è innegabile come la pandemia abbia messo in luce mag-
giormente le vulnerabilità dello spazio digitale.
Dinnanzi a tale scenario, per attenuare l’impatto economico e sociale derivante
dalla pandemia e rendere le economie e le società dei Paesi membri più sostenibili,
resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione digitale, nel luglio
del 2020 l’Unione europea ha inaugurato il Piano di ripresa denominato “NextGe-
nerationEU” (NGEU). Tale piano ha segnato, senza dubbio, un cambiamento epo-
cale nella storia dell’Unione, in virtù dell’ingente quantità di risorse finanziarie in-
trodotte per rilanciare la crescita, gli investimenti e le riforme, anche nel settore
della digitalizzazione del settore pubblico23.
Nel corso dell’anno successivo, inoltre, con la Comunicazione della Commis-
sione del 9 marzo 202124 è stata presentata la “Bussola per il decennio digitale”. In

- Interoperabile: servizi pubblici progettati in modo da funzionare senza soluzione di continuità in

tutto il mercato unico e tra le diverse organizzazioni;
- Affidabilità e sicurezza: iniziative che vadano oltre la semplice conformità legale in materia di
protezione dei dati personali, tutela della vita privata e sicurezza informatica.
I principi sopra delineati sono stati ripresi, successivamente, anche all’interno della Dichiarazione
ministeriale sull’e-Government del 6 ottobre 2017, adottata a conclusione del Digital Summit tenu-
tosi a Tallinn, con la quale sono state annunciate le azioni da intraprendere nei successivi cinque
anni da parte delle pubbliche amministrazioni (2018-2022).
23
La principale componente del Piano NGEU è il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Reco-
very and Resilience Facility, RRF) che, insieme al piano REACT-EU, stanzia oltre 700 miliardi di
euro per sostenere le necessarie riforme e investimenti degli Stati membri. L’Italia, secondo la pia-
nificazione degli investimenti definita con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha
provveduto a stanziare circa 50 miliardi di euro per la trasformazione digitale del Paese, ivi compresa
la transizione digitale, l’innovazione e la sicurezza della Pubblica Amministrazione. Per alcune con-
siderazioni generali sugli sviluppi del PNRR e l’incidenza diretta sulla trasformazione digitale del
settore pubblico, si veda D.A. LIMONE, Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). La trasfor-
mazione digitale delle pubbliche amministrazioni nel Piano nazionale di ripresa e resilienza. Con-
siderazioni sui vincoli normativi e progettuali, in «Rivista elettronica di Diritto, Economia, Mana-
gement», 1, 2021.
24
Comunicazione della Commissione, Bussola per il digitale 2030: il modello europeo per il decen-
nio digitale, COM(2021) 118, del 9 marzo 2021. Per realizzare gli obiettivi declinati nella Comuni-
cazione, qualche mese dopo, la Commissione ha elaborato un solido quadro di governance nella
forma di un percorso per il decennio digitale, approvando la Proposta di decisione del Parlamento

10
particolare, la nuova visione, proposta dall’Unione europea in risposta alle sfide
emergenti nel contesto pandemico, si articola lungo quattro punti cardinali: compe-
tenze digitali; infrastrutture digitali sostenibili, sicure e performanti; trasformazione
digitale delle imprese; e, infine, digitalizzazione dei servizi pubblici. Proprio con
riferimento a quest’ultimo punto, l’obiettivo che l’Unione si propone di raggiun-
gere, entro il 2030, consiste «nel garantire che la vita democratica e i servizi pub-
blici online siano pienamente accessibili a tutti, comprese le persone con disabilità,
e beneficino di un ambiente digitale della migliore qualità che offra servizi e stru-
menti di facile uso, efficienti e personalizzati con elevati standard in materia sicu-
rezza e tutela della vita privata». Per rendere possibile tutto ciò, la strategia europea
ha previsto, inoltre, significativi interventi finalizzati a dare ampia diffusione alle
identità digitali, allo scopo di permettere «a ciascun cittadino di controllare le pro-
prie interazioni e la propria presenza online».
In conclusione, merita di essere menzionata anche la recentissima iniziativa, di
estrema rilevanza, da parte della Commissione europea che ha presentato al Consi-
glio e al Parlamento una Proposta di Dichiarazione europea sui diritti e i principi
digitali per il decennio digitale25, nella quale si sanciscono una serie di diritti, prin-
cipi fondamentali e libertà per una trasformazione digitale in chiave antropocen-
trica. Lo scopo dichiarato dalla Commissione, in particolare, è quello di pervenire
ad una dichiarazione solenne congiunta, a firma anche del Parlamento europeo e
del Consiglio, con l’obiettivo di porre al centro di ogni futura iniziativa le persone
e i loro diritti nell’ambiente digitale26, sostenendo la solidarietà e l’inclusione; ga-
rantendo la libertà di scelta nel contesto online e nell’interazione con sistemi di
intelligenza artificiale e algoritmi; promuovendo la partecipazione allo spazio pub-
blico digitale e la sua sostenibilità; e, più in generale, aumentando la sicurezza,
l’autonomia e la responsabilità delle persone nel contesto digitale27.

europeo e del Consiglio che istituisce il programma strategico per il 2030 "Percorso per il decennio
digitale", COM (2021) 574, del 15 settembre 2021.
25
Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato econo-
mico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, relativa alla definizione di una dichiarazione
europea sui diritti e i principi digitali, COM (2022) 27, e Dichiarazione europea sui diritti e i principi
digitali per il decennio digitale, COM (2022) 28, del 26 gennaio 2022.
26
Nel documento, inoltre, si legge che «la dichiarazione dovrebbe fungere anche da riferimento per
i soggetti pubblici e privati nello sviluppo e nella diffusione di nuove tecnologie. Dovrebbe inoltre
guidare i responsabili politici in uno sforzo congiunto volto a definire il percorso europeo verso un
mondo digitale sostenibile, antropocentrico e inclusivo e ad ancorare saldamente gli interventi poli-
tici dell'UE a questo obiettivo. La dichiarazione ha il potenziale per diventare un punto di riferimento
globale per molte questioni sociali ed etiche che emergono dalla trasformazione digitale. Gli stessi
principi saranno al centro delle azioni che l'UE intraprenderà nei confronti dei suoi partner e in seno
alle organizzazioni internazionali».
27
In questo quadro, sempre secondo la proposta della Commissione, si intende assicurare il pieno
rispetto dei diritti fondamentali (comprese le norme relative alla protezione dei dati e alla parità di

11
 4. La pubblica amministrazione digitale nell’ordinamento nazionale
Il quadro normativo nazionale in tema di digitalizzazione della pubblica ammi-
nistrazione si sostanzia in una corposa stratificazione normativa, prodotta dai nu-
merosi tentativi del legislatore di individuare una regolamentazione completa e ag-
giornata della materia28. Per queste ragioni, in questa sede, raccontare in poche ri-
ghe la sua evoluzione è operazione tutt’altro che agevole. Inoltre, la continua ricerca
di un assetto normativo, in linea con le dinamiche evolutive europee, adeguato a
dominare un fenomeno in continua mutazione come quello in esame, ha generato
una disciplina di tipo multilivello, contrassegnata da fonti normative di diversa co-
genza, rendendo ancora più complessa l’attività di ricognizione delle fonti.
Ciò premesso, il primo intervento legislativo29, seppur timido, che si segnala sul
tema dell’innovazione tecnologica della PA è rappresentato dal d. lgs. 12 febbraio
1993, n. 39, rubricato «Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle
amministrazioni pubbliche»30, con il quale sono stati definiti, per la prima volta, gli
obiettivi e i criteri operativi del processo di informatizzazione della pubblica am-
ministrazione31. Attraverso tale intervento si è riconosciuto il principio secondo cui
gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni dovevano es-
sere predisposti, di norma, tramite i sistemi informativi automatizzati (art. 3, comma

trattamento) e di principi quali la neutralità tecnologica e della rete e l'inclusività, oltre che a miglio-
rare le abilità e le competenze digitali e a promuovere un ecosistema di istruzione digitale altamente
efficiente.
28
Per un’analisi dei principali interventi normativi in tema di digitalizzazione in Italia, cfr. G. PESCE,
Digital first…, cit., 39 ss.; G. DUNI, L'amministrazione digitale. Il diritto amministrativo nell'evolu-
zione telematica, Milano, 2008, pp. 14 e ss.; F. PAGANO, Pubblica amministrazione e innovazione
tecnologica, in «La Rivista ‘Gruppo di Pisa’», 3, 2021, pp. 84 e ss.
29
A ben vedere, ancor prima, il legislatore era già intervenuto attraverso l’introduzione di norme
specifiche in tema di automazione nei processi di rilascio delle certificazioni d'anagrafe e di stato
civile da parte delle amministrazioni comunali (cfr. art. 15-quinquies, comma 1, del d. l. 28 dicembre
1989, n. 415, convertito con modificazioni dalla l. 28 febbraio 1990, n. 38).
30
D. lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle am-
ministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n.
421 (G.U. 20 febbraio 1993, n. 42)
31
È opportuno evidenziare come il testo del d. lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 nel corso degli anni
successivi sia stato interamente abrogato, ad eccezione dell’art. 3, comma 2, nel quale si prevede
che «(…) la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti
mediante sistemi informatici o telematici, nonché l'emanazione di atti amministrativi attraverso i
medesimi sistemi, devono essere accompagnate dall'indicazione della fonte e del responsabile
dell'immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli
atti emessi sia prevista l'apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall'indicazione a
stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile
nonché l'emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi». La disposizione citata
assume rilevanza in quanto è richiamata dall’attuale testo normativo dell’art. 3-bis del d. lgs. 7 marzo
2005, n. 82 (Codice dell’Amministrazione Digitale) nella parte in cui dispone norme in materia di
predisposizione delle comunicazioni ai soggetti privi di domicilio digitale.

12
1), in ragione del fatto che l’utilizzo di tali soluzioni potesse contribuire al miglio-
ramento dei servizi pubblici erogati, al raggiungimento di un livello più elevato di
trasparenza dell’azione amministrativa, al potenziamento dei supporti conoscitivi
tradizionalmente utilizzati per decidere, nonché al contenimento dei costi sostenuti
dalle strutture pubbliche (art. 1, comma 2)32.
Per favorire la realizzazione del processo di rinnovamento tecnologico così de-
lineato, con il citato decreto il legislatore ha previsto altresì l’istituzione, presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, dell’Autorità per l’Informatica nella Pubblica
Amministrazione (AIPA), un organo dotato di una propria autonomia tecnica e fun-
zionale (art. 4) e di rilevanti poteri di indirizzo, di verifica e di coordinamento33.
In seguito, il rapporto della pubblica amministrazione con l’uso delle nuove tec-
nologie si rafforza ulteriormente con l’emanazione della legge 15 marzo 1997, n.

32
La realizzazione di tali obiettivi doveva essere garantita attraverso l’integrazione e l’interconnes-
sione dei vari sistemi informativi delle singole amministrazioni, collegati a loro volta ad un sistema
informativo nazionale predisposto secondo standard definiti anche a livello europeo (art. 1, comma
3).
33
Più in particolare, ai sensi dell’art. 7 del d. lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, all’Autorità era attribuito
il compito di: «a) dettare norme tecniche e criteri in tema di pianificazione, progettazione, realizza-
zione, gestione, mantenimento dei sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni e delle
loro interconnessioni, nonché della loro qualità e relativi aspetti organizzativi; dettare criteri tecnici
riguardanti la sicurezza dei sistemi; b) coordinare, attraverso la redazione di un piano triennale an-
nualmente riveduto, i progetti e i principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi
automatizzati delle amministrazioni; c) promuovere, d'intesa e con la partecipazione anche finanzia-
ria delle amministrazioni interessate, progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telema-
tica previsti dal piano triennale e sovrintendere alla realizzazione dei medesimi anche quando coin-
volgano apparati amministrativi non statali, mediante procedimenti fondati su intese da raggiungere
tramite conferenze di servizi, ai sensi della normativa vigente; d) verificare periodicamente, d'intesa
con le amministrazioni interessate, i risultati conseguiti nelle singole amministrazioni, con partico-
lare riguardo ai costi e benefici dei sistemi informativi automatizzati, anche mediante l'adozione di
metriche di valutazione dell'efficacia, dell'efficienza e della qualità; e) definire indirizzi e direttive
per la predisposizione dei piani di formazione del personale in materia di sistemi informativi auto-
matizzati e di programmi per il reclutamento di specialisti, nonché orientare i progetti generali di
formazione del personale della pubblica amministrazione verso l'utilizzo di tecnologie informatiche,
d'intesa con la Scuola superiore della pubblica amministrazione; i) comporre e risolvere contrasti
operativi tra le amministrazioni concernenti i sistemi informativi automatizzati; l) esercitare ogni
altra funzione utile ad ottenere il più razionale impiego dei sistemi informativi, anche al fine di
eliminare duplicazioni e sovrapposizioni di realizzazioni informatiche». Nel 2003, l’Autorità in que-
stione è stata soppressa e trasformata, in un primo momento, nel Centro nazionale per l'informatica
nella pubblica amministrazione (CNIPA, nel 2009 ridenominato DigitPA) e, a partire dal 2012,
nell’attuale Agenzia per l’Italia digitale (AgID). Per approfondimenti sul ruolo istituzionale, sulla
natura giuridica e sulle funzioni dell’Autorità, si veda U. FANTIGROSSI, Automazione e pubblica
amministrazione. Profili giuridici, Bologna, 1993.

13
5934 che ha riconosciuto, per la prima volta nel tessuto normativo nazionale, la piena
validità giuridica degli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministra-
zione e dai privati con strumenti informatici o telematici (art. 15)35. Successiva-
mente, in linea con quanto previsto nella citata disposizione, il legislatore italiano
ha emanato il D.P.R. 513/199736, recante criteri e modalità per la formazione, l’ar-
chiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici.
Il testo del decreto, poi, in seguito alla sua abrogazione, è confluito nel Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione
amministrativa, introdotto dal D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (noto anche con
l’acronimo T.U.D.A.), il quale ha avuto il merito di introdurre una prima analitica
disciplina dei documenti informatici, rafforzando il ruolo dell’informatica e delle
tecnologie ICT in ambito pubblico.
Negli anni successivi si assiste ad una grande proliferazione normativa che, a
ben vedere, pur avendo contribuito ad introdurre notevoli cambiamenti, non ha fa-
vorito l’effettiva diffusione delle nuove tecnologie all’interno del settore pubblico,
ma ha generato soltanto confusione e conseguenti difficoltà di natura applicativa37.
Nel tentativo di sovvertire lo scenario appena descritto e di operare un più efficace
coordinamento e riassetto delle disposizioni preesistenti, il legislatore italiano ha
adottato, con il d. lgs. 7 marzo 2005, n. 8238, il Codice dell’Amministrazione Digi-
tale (d’ora in poi, anche “Codice” o “CAD”), la prima disciplina organica riguar-
dante l’applicazione delle tecnologie informatiche nella pubblica amministrazione

34
L. 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni
ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa
(G.U. 17 marzo 1997, n. 63, suppl. ord. n. 56). Si tratta della c.d. “Legge Bassanini I”, dal nome
dell’allora Ministro per la funzione pubblica Franco Bassanini, il quale aveva ispirato una serie di
provvedimenti normativi riguardanti la riforma della Pubblica amministrazione e la semplificazione
amministrativa.
35
Per una puntuale descrizione delle linee evolutive delle norme citate, è possibile consultare M.
FARINA, Elementi di diritto dell’informatica, Milano, 2019, pp. 134 e ss. Proprio con riferimento
all’art. 15, l’Autore evidenzia come «la disposizione in commento, di contenuto così generico da
risultare priva di concreta applicazione, rappresentava l’apertura dell’ordinamento italiano verso le
nuove modalità di comunicazione, e necessitava di immediata attuazione attraverso interventi nor-
mativi capaci di avviare il grande cambiamento».
36
D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513, Regolamento recante criteri e modalità per la formazione,
l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, a norma
dell'articolo 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (G.U. 13 marzo 1998, n. 60).
37
Tra i più significativi interventi legislativi, emanati nel corso di quegli anni, si ricordano il d. lgs.
23 gennaio 2002, n. 10, Attuazione della Direttiva 1999/93/CE relativa a un quadro comunitario
per le firme elettroniche (G. U. 15 febbraio 2002, n. 39) e il D.P.R. 7 aprile 2003 n. 137, Regola-
mento recante disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroniche a norma dell’art. 13
del D. Lgs. 23 gennaio 2002, n. 10 (G.U. 17 giugno 2003, n. 138).
38
D. lgs. 7 marzo 2005, n. 82, Codice dell'amministrazione digitale (G.U. 16 maggio 2005, n. 112,
suppl. ord. n. 93).

14
e nel rapporto tra quest’ultima e gli amministrati39. Allo stesso tempo, tuttavia, il
Codice, pur costituendo ancora oggi il corpus normativo di riferimento in tema di
digitalizzazione pubblica, non ha rappresentato un vero e proprio punto di arrivo
della disciplina in materia, quanto piuttosto l’avvio di un processo, continuamente
in fieri, di trasformazione dell’organizzazione e dell’azione amministrativa attra-
verso l’impiego delle tecnologie digitali40.
4.1 Le riforme del Codice dell’Amministrazione Digitale
Volendo tracciare un breve percorso storico delle riforme e degli interventi cor-
rettivi del Codice41, la prima significativa modifica è stata quella introdotta ad opera
del D. lgs. 30 dicembre 2010, n. 23542. La riforma, necessaria per consentire l’ade-
guamento delle norme al rapidissimo sviluppo tecnologico di quegli anni, ha riguar-
dato diversi aspetti sia di natura sostanziale che organizzativa. In particolare, i prin-
cipali cambiamenti apportati dalla riforma hanno interessato la validità giuridica
dei documenti informatici e le copie informatiche; la conservazione digitale e la
gestione informatica dei documenti; le firme elettroniche; l’utilizzo della posta elet-
tronica certificata e della carta di identità elettronica; la disciplina della sicurezza
digitale e, infine, l’open data.
Sulla scia delle iniziative adottate dall’Unione europea, negli anni successivi si
assiste ad una profonda opera di modifica del Codice, soprattutto per effetto del d.
l. 18 ottobre 2012, n. 17943 con il quale sono state previste, tra le varie, una serie di
misure finalizzate a favorire la crescita, lo sviluppo dell’economia e della cultura
digitali, attuare politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e promuovere

39
Cfr. M. CARDONE, D. FOÀ, La valorizzazione del patrimonio informativo nell’ambito delle stra-
tegie di digitalizzazione della pubblica amministrazione, in «Munus», 3, 2020, pp. 589 e ss.
40
Cfr. F. PAGANO, Pubblica amministrazione…, cit. Nella citata opera l’Autore evidenzia come
l’evoluzione normativa del Codice si può sintetizzare in un «percorso fatto di tre momenti fonda-
mentali. Lo sviluppo delle reti civiche, finalizzate a mettere in collegamento i soggetti pubblici e i
vari enti presenti sul territorio; il c.d. e-government, che ricomprende tutti quegli utilizzi di tecnolo-
gie digitali finalizzati all’ottimizzazione dei processi interni dell’amministrazione e nei rapporti con
i cittadini, con le imprese e con le altre amministrazioni e, da ultimo, l’open Government, avente la
finalità di favorire un potenziale accesso aperto alle informazioni, di modo da rendere possibile una
maggiore interazione tra amministrazione e cittadini con immediate ricadute sull’ampiezza della
nozione di trasparenza amministrativa».
41
A conferma della costante opera di riforma delle norme in materia, basti considerare che, a partire
dal 2005 ad oggi, sono oltre quaranta i provvedimenti adottati che hanno contribuito a modificare,
in misura più o meno ampia, il Codice dell’amministrazione digitale (dato rilevato nella sezione
“aggiornamenti all’atto”, consultabile nel portale www.normattiva.it).
42
D. lgs. 30 dicembre 2010, n. 235, Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 7 marzo 2005,
n. 82, recante Codice dell'amministrazione digitale, a norma dell'articolo 33 della legge 18 giugno
2009, n. 69 (G.U. 10 gennaio 2011, n. 6, suppl. ord. n. 8).
43
D. l. 18 ottobre 2012, n. 179, Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese (G.U. 19 ottobre
2012, n. 245, suppl. ord. n. 194), convertito con modificazioni dalla l. 7 dicembre 2012, n. 221 (G.U.
18 dicembre 2012, n. 294, suppl. ord. n. 208).

15
l’alfabetizzazione informatica. In particolare, sul piano strategico e programmatico,
tale riforma si ricorda per aver contribuito a rafforzare il ruolo dell’Agenzia per
l’Italia Digitale (d’ora in poi, AgID)44 con riguardo al compito, ad essa attribuita,
di garantire la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana45 e favorire
la diffusione dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunica-
zione. Con la stessa riforma, inoltre, sono state adottate diverse misure volte alla
realizzazione di strumenti e piattaforme abilitanti come l’Anagrafe nazionale della
popolazione residente (ANPR), il pubblico elenco contenente l’Indice nazionale de-
gli indirizzi di posta elettronica certificata (INI-PEC) delle imprese e dei professio-
nisti, e altre disposizioni per favorire l’uso della posta elettronica certificata nelle
comunicazioni tra la pubblica amministrazione e il cittadino. Infine, meritano di
essere ricordate anche le modifiche delle norme riguardanti la sottoscrizione dei
documenti informatici (art. 21 del CAD), l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati
e documenti delle pubbliche amministrazioni (c.d. patrimonio informativo pub-
blico), il riuso e l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di acquisire programmi
informatici a seguito di una valutazione comparativa, di tipo tecnico ed economico,

44
L’Agenzia per l’Italia Digitale, istituita con il d. l. 22 giugno 2012, n. 83 (G.U. 26 giugno 2012,
n. 147, suppl. ord. n. 129), convertito con modificazioni, dalla l. 7 agosto 2012, n. 134 (G.U. 11
agosto 2012, n. 187, suppl. ord. n. 171), svolge un ruolo di assoluta centralità nell’ambito delle
politiche e delle iniziative in materia di digitalizzazione del Paese, promuovendo la realizzazione
degli obiettivi dell’Agenda Digitale Italiana in coerenza con l’Agenda digitale europea. In partico-
lare, l’Agenzia è chiamata a promuovere l’innovazione digitale e l’utilizzo delle tecnologie digitali
nell’organizzazione della pubblica amministrazione e nel rapporto tra questa, i cittadini e le imprese,
nel rispetto dei principi di legalità, imparzialità e trasparenza e secondo criteri di efficienza, econo-
micità ed efficacia (cfr. art. 14-bis del CAD). Con riferimento alle principali funzioni attribuite,
AgID ha il compito di: i) emanare le Linee guida contenenti regole, standard e guide tecniche, non-
ché di indirizzo, vigilanza e controllo sull’attuazione e sul rispetto delle norme del CAD Codice, in
materia di agenda digitale, digitalizzazione della pubblica amministrazione, sicurezza informatica,
interoperabilità e cooperazione applicativa tra sistemi informatici pubblici e quelli dell’Unione eu-
ropea; ii) redigere e verificare l’attuazione del Piano triennale per l’informatica nella pubblica am-
ministrazione, quale documento contenente la fissazione degli obiettivi e l’individuazione dei prin-
cipali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche; iii)
vigilanza, verifica, controllo e monitoraggio sul rispetto delle disposizioni del CAD e di ogni altra
norma in materia di innovazione tecnologica e digitalizzazione della pubblica amministrazione, ivi
comprese quelle contenute nelle Linee guida e nel Piano triennale per l'informatica nella pubblica
amministrazione e accertamento delle relative violazioni, con poteri anche sanzionatori (art. 18-bis
CAD). Infine, non meno rilevanti, sono le funzioni di: iv) predisposizione, realizzazione e gestione
di interventi e progetti di innovazione, nonché di promozione della cultura digitale e della ricerca;
v) monitoraggio delle attività svolte dalle amministrazioni e sull’esecuzione dei contratti; vi) rilascio
di pareri tecnici nei casi stabiliti dall’art. 14-bis CAD; vii) vigilanza sui servizi fiduciari ai sensi
dell’articolo 17 del Regolamento (UE) 910/2014 (eIDAS), in qualità di organismo a tal fine desi-
gnato.
45
L’Agenda Digitale Italiana rappresenta il documento che contiene le strategie di sviluppo, crescita
e innovazione del Paese abilitate dalle tecnologie digitali, in coerenza con i principi delineati dall'A-
genda Europea.

16
in ossequio ai principi di economicità e di efficienza, tutela degli investimenti e
neutralità tecnologica.
Nonostante siano trascorsi oltre dieci anni dall’emanazione del Codice dell’am-
ministrazione digitale, l’intensa attività di modifica e integrazione sin qui illustrata,
tuttavia, si è mostrata insufficiente nella definizione di un quadro normativo idoneo
ad abilitare e supportare le azioni di attuazione dell’agenda digitale. Inoltre, a livello
europeo iniziano ad affermarsi nuove prospettive d’azione come quelle, già com-
mentate in precedenza, tese alla realizzazione del Digital Sigle Market.
Per tali ragioni, il legislatore nazionale, con l’approvazione della legge delega 7
agosto 2015, n. 124 (meglio conosciuta come “Legge Madia”) ha ritenuto oppor-
tuno tracciare le basi per una complessa opera di riforma, volta alla semplificazione
e alla riorganizzazione della pubblica amministrazione46. Si apre così una nuova
stagione di riforme, nel tentativo di dare un significativo impulso alle strategie na-
zionali in tema di e-Government. In particolare, nella delega del Governo, sono state
definite una serie di misure volte a «garantire ai cittadini e alle imprese, anche at-
traverso l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, il di-
ritto di accedere a tutti i dati, i documenti e i servizi di loro interesse in modalità
digitale» e «garantire la semplificazione nell’accesso ai servizi alla persona, ridu-
cendo la necessità dell’accesso fisico agli uffici pubblici» (art. 1, comma 1)47. Sulla
base dei criteri direttivi stabiliti nella delega, nel corso degli anni successivi, sono
stati emanati, nell’ordine, il d. lgs. 26 agosto 2016, n. 17948 e, successivamente, il
d. lgs. 13 dicembre 2017, n. 21749, con il quale sono state introdotte disposizioni
integrative e correttive del primo.
Nel complesso, le novelle introdotte dai provvedimenti citati possono essere sin-

46
L. 7 agosto 2015, n. 124, Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche (G.U. 13 agosto 2015, n. 187). Per un’analisi delle novità introdotte dalla legge Madia,
cfr. B. G. MATTARELLA, Il contesto e gli obiettivi della riforma, in «Giorn. dir. amm.», 5, 2015, pp.
621 e ss.
47
L’art. 1 della l. 7 agosto 2015, n. 124 è rubricato “Carta della cittadinanza digitale”. La scelta di
dedicare il primo articolo al Codice dell’amministrazione digitale e ai diritti di cittadinanza digitale
è sintomatica della centralità che il legislatore ha inteso riconoscere alle tecnologie dell'informazione
e della comunicazione nei rapporti tra cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni, quale stru-
mento per la promozione del processo di radicale riorganizzazione dell’amministrazione del Paese.
48
D. lgs. 26 agosto 2016, n. 179, Modifiche ed integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale,
di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015,
n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (G.U. 13 settembre 2016, n.
214).
49
D. lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 179, concernente modifiche ed integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale,
di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015,
n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (G.U. 12 gennaio 2018, n.
9).

17
tetizzate in due principali assi portanti. Per un verso, infatti, si è assistito all’am-
pliamento e al rafforzamento del novero dei diritti di cittadinanza digitale, di cui si
darà conto nel prosieguo, che risultano oggi concentrati, almeno in parte, all’interno
della sezione II del Codice, la cui rubrica è stata ridenominata appunto “Carta della
cittadinanza digitale”. Dall’altro lato, legate da un vincolo di complementarietà con
quelle appena citate, sono state apportate significative modifiche ed integrazioni
volte a rafforzare la governance della digitalizzazione attraverso la previsione
dell’obbligo, per tutte le pubbliche amministrazioni, di individuare un ufficio a cui
affidare la transizione alla modalità operativa digitale (dando origine all’attuale fi-
gura del Responsabile per la transizione digitale) e l’introduzione di un unico Di-
fensore civico per il digitale nazionale50. Le riforme, inoltre, hanno apportato pro-
fondi cambiamenti anche sul piano della razionalizzazione delle disposizioni51 e

50
Il Difensore civico per il digitale nasce in seguito alle modifiche introdotte con la riforma operata
dal d. lgs. 26 agosto 2016, n. 179. Le sue funzioni, inizialmente, erano esercitate da una figura di
livello dirigenziale individuata presso ciascuna pubblica amministrazione, poi trasferite in capo ad
un’unica figura di livello nazionale, istituita presso l’Agenzia per l’Italia Digitale. Attualmente, al
Difensore civico per il digitale sono attribuite essenzialmente due funzioni: da una parte, riceve le
segnalazioni relative alle presunte violazioni del Codice dell’Amministrazione Digitale o di ogni
altra norma in materia di digitalizzazione ed innovazione (come previsto dall’art. 17, comma 1 qua-
ter del CAD); dall’altra, invece, decide in merito alla corretta attuazione delle norme in materia di
accessibilità agli strumenti informatici per le persone con disabilità e, in caso di reclami relativi a
dichiarazioni di accessibilità da parte degli utenti, può disporre eventuali misure correttive nei con-
fronti della pubblica amministrazione interessata (cfr. art. 3-quinquies della L. 9 gennaio 2004, n. 4,
Disposizioni per favorire e semplificare l'accesso degli utenti e, in particolare, delle persone con
disabilità agli strumenti informatici (G.U. 17 gennaio 2004, n. 13). La regolamentazione delle sud-
dette funzioni è affidata al Regolamento recante le procedure finalizzate allo svolgimento dei com-
piti previsti dall’articolo 17, comma 1-quater, del CAD, approvato con determinazione AgID n.
610/2021 e al Regolamento concernente le procedure interne all’Agenzia per l’Italia digitale aventi
rilevanza esterna, finalizzate allo svolgimento, nella fase di prima applicazione, dei compiti relativi
al difensore civico per il digitale previsti dall’articolo 3 quinquies, commi 2 e 3 della legge 9 gen-
naio 2004, n. 4, adottato con determinazione AgID n. 357/2019.
51
A tal proposito, è doveroso ricordare l’opera di riordino e coordinamento della disciplina nazio-
nale in materia di documenti informatici e firme elettroniche con quella europea e, in particolare,
con le disposizioni dettate dal Regolamento (UE) n. 910/2014 (eIDAS - electronic IDentification,
Authentication and trust Services), del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e
servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga la direttiva
1999/93/CE. Inoltre, le riforme hanno contribuito a rafforzare e promuovere i principi della trasfor-
mazione digitale (come il digital first e l’open data by default) e, allo stesso tempo, hanno introdotto
alcuni significativi cambiamenti nella disciplina in materia di formazione, gestione e conservazione
dei documenti informatici, con particolare riferimento agli effetti giuridici e all’efficacia probatoria
dei documenti sottoscritti elettronicamente. Infine, altro aspetto di grande impatto riguarda l’istitu-
zione del Punto unico di accesso telematico (art. 64-bis CAD), un’interfaccia unica che consente al
cittadino di fruire dei servizi online della pubblica amministrazione raggiungibile attraverso l’uti-
lizzo di dispositivi mobili e tablet (attraverso l’applicazione mobile “App IO”).

18
della deregolamentazione, semplificando, anche nel linguaggio, il Codice e, soprat-
tutto, modificando le procedure per l’adozione delle regole tecniche con la previ-
sione di linee guida, la cui adozione viene affidata direttamente all’Agenzia per
l’Italia digitale (AgID)52. In questo modo, attraverso il rinnovato sistema produttivo
della regolamentazione tecnica si è cercato di rendere l’attuazione tecnico-operativa
delle disposizioni normative del Codice capace di stare al passo con la continua
evoluzione tecnologica, limitando il rischio di una rapida obsolescenza delle regole
tecniche e il conseguente rallentamento del processo di transizione digitale della
amministrazione pubblica53.

52
In passato, le regole tecniche, necessarie per dare concreta attuazione alle disposizioni del Codice
dell’amministrazione digitale, erano emanate direttamente dal Governo, tramite decreto del Presi-
dente del Consiglio dei ministri. In seguito alla riforma, invece, il nuovo testo dell’art. 71 del CAD
prevede che: «L'AgID, previa consultazione pubblica da svolgersi entro il termine di trenta giorni,
sentiti le amministrazioni competenti e il Garante per la protezione dei dati personali nelle materie
di competenza, nonché acquisito il parere della Conferenza unificata, adotta Linee guida contenenti
le regole tecniche e di indirizzo per l'attuazione del presente Codice. Le Linee guida divengono
efficaci dopo la loro pubblicazione nell'apposita area del sito Internet istituzionale dell'AgID e di
essa ne è data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Le Linee guida sono aggior-
nate o modificate con la procedura di cui al primo periodo». A tale riguardo, il Consiglio di Stato –
nell’ambito del parere reso sullo schema di decreto legislativo correttivo al CAD (Consiglio di Stato,
comm. spec., 10 ottobre 2017, n. 2122) – ha affermato che le Linee Guida, adottate da AGID se-
condo le previsioni del nuovo art. 71, «hanno carattere vincolante e assumono valenza erga omnes».
Ne deriva che, nella gerarchia delle fonti, anche le Linee Guida sono inquadrate come un atto di
regolamentazione, seppur di natura tecnica, con la conseguenza che esse sono pienamente azionabili
davanti al giudice amministrativo in caso di violazione delle prescrizioni ivi contenute. In dottrina,
il dibattito sulla definizione e qualificazione delle linee guida, oltre che sulla loro collocazione nel
sistema delle fonti, in quanto atti regolativi anomali di cui si riconosce un ruolo di fatto paragonabile
a quello di veri e propri atti normativi, è estremamente vivace ed aperto. A ben vedere, infatti, le
linee guida rappresentano le nuove regole normative del nostro tempo – non solo nell’ambito della
digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni – che, pur essendo prive della forma tipica della
legge, sono in grado di stabilire dei veri e propri vincoli giuridici. Per alcuni spunti di riflessione sul
tema, si segnalano G. MORBIDELLI, Degli effetti giuridici della soft law, in «Rivista della regolazione
dei mercati», 2, 2016; M. MANETTI, Fonti senza forma e presunto soft law, con particolare riguardo
alle linee guida Anac, in «Dir. Cost.», 1, 2019; V. ITALIA, Le linee guida e le leggi, Milano, 2016.
Inoltre, per ulteriori interessanti approfondimenti della dottrina sul tema correlato della c.d. soft law,
si vedano anche E. MOSTACCI, La soft law nel sistema delle fonti: uno studio comparato, Padova,
2008; A. SOMMA (a cura di), Soft law e hard law nelle società postmoderne, Torino, 2009; M. MAZ-
ZAMUTO, L'atipicità delle fonti nel diritto amministrativo, in «Dir. Amm.», 4, 2015, pp. 683 e ss.
53
Nella storia, il rapporto tra il diritto e la tecnologia è sempre stato caratterizzato da una imprescin-
dibile dialettica tra norme giuridiche e regole informatiche. Più in generale, l’innovazione tecnolo-
gica, da sempre, condiziona ogni forma di regolazione, compresa quella giuridica. La scelta del
legislatore di modificare l’impianto normativo delle regole tecniche, dunque, risponde all’esigenza
di generare il giusto equilibrio, idoneo a non limitare l’evoluzione tecnica e, allo stesso tempo, ca-
pace di non determinare la prevalenza della tecnologia sulla regolazione giuridica. A tal proposito,

19
 Ripercorrendo gli anni successivi alle riforme Madia, non si rintracciano rile-
vanti interventi di riforma del Codice o altre iniziative particolarmente impattanti
sul piano della digitalizzazione del settore pubblico. Soltanto negli ultimi anni, din-
nanzi alle nuove esigenze dettate dall’insorgere della pandemia Covid-19, il pro-
cesso di trasformazione digitale della pubblica amministrazione ha ritrovato nuova
linfa. Si tratta, a ben vedere, di una tendenza che rispecchia gli andamenti, in parte
già illustrati nel paragrafo precedente, dell’evoluzione della digitalizzazione in am-
bito europeo.
Sin dalle prime fasi dell’emergenza sanitaria, invero, il legislatore nazionale ha
fatto spesso ricorso alla decretazione d’urgenza, determinando un vero e proprio
profluvio normativo che ha interessato anche il settore della digitalizzazione. Nel
quadro appena descritto, tra i vari provvedimenti, il d. l. 16 luglio 2020, n. 7654 si è
particolarmente contraddistinto per aver disposto alcune importanti modifiche al
Codice, in un’ottica di semplificazione procedimentale, sostegno e diffusione
dell’amministrazione digitale. In particolare, con il citato decreto sono state intro-
dotte nuove disposizioni in materia di lavoro agile (c.d. smart working)55, quale
modalità di lavoro privilegiata per conciliare le esigenze lavorative della pubblica
amministrazione e le misure di distanziamento sociale e di prevenzione dalla diffu-
sione del virus. Inoltre, insieme ad alcuni correttivi in tema di domicilio digitale,
necessari per favorire il percorso di semplificazione e garantire maggiori certezze
nelle comunicazioni telematiche tra imprese, professionisti e pubbliche amministra-
zioni, tra le novità più importanti si ricordano anche l’introduzione del “Codice di
condotta tecnologica ed esperti”56 e le modifiche normative in tema di “Piattaforma

cfr. G. SARTOR, L’informatica giuridica e le tecnologie dell’informazione, Torino, 2010, pp. 37 e

ss.; G. FINOCCHIARO, Riflessioni su diritto e tecnica, in «dir. inform.», 4-5, 2012, pp. 831 e ss.; E.
MAESTRI, Lex informatica e soft law. Le architetture normative del cybespazio, in P. MORO, C.
SARRA (a cura di), Tecnodiritto. Temi e problemi di informatica e robotica giuridica, Milano, 2017,
pp. 157 e ss.; G. CORASANITI, Il diritto nella società digitale, Milano, 2018; M. GIULIANO, La
blockchain e gli smart contracts nell’innovazione del diritto nel terzo millennio, in «dir. inform.»,
6, 2018, pp. 989 e ss.
54
D. l. 16 luglio 2020, n. 76, Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale (G.U.
16 luglio 2020, n. 178, suppl. ord. n. 24), convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020,
n. 120 (G.U. 14 settembre 2020, n. 228, suppl. ord. 33).
55
Cfr. art. 12 CAD.
56
Con il d. l. 16 luglio 2020, n. 76 è stato inserito un novello articolo 13-bis, rubricato “Codice di
condotta tecnologica ed esperti”, che stabilisce l’obbligo per le pubbliche amministrazioni – che
intendono avviare progetti di sviluppo dei servizi digitali – di rispettare il codice di condotta tecno-
logica, adottato dal Capo dipartimento della struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri
competente per la trasformazione digitale, sentiti l'AgID e il nucleo per la sicurezza cibernetica.
Detto codice «disciplina le modalità di progettazione, sviluppo e implementazione dei progetti, si-
stemi e servizi digitali delle amministrazioni pubbliche, nel rispetto del principio di non discrimina-
zione, dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone e della disciplina in materia di perimetro
nazionale di sicurezza cibernetica» (art. 13-bis, comma 2, CAD). Inoltre, in virtù delle nuove dispo-

20
digitale nazionale dati”57.
Proseguendo nell’ordine, merita di essere citato anche il d. l. 31 maggio 2021, n.
7758 (c.d. “Decreto Semplificazioni bis”), uno dei primi provvedimenti contenenti
misure volte a contribuire alla realizzazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resi-
lienza (PNRR). Il predetto Piano – adottato in forza delle iniziative, intraprese a
livello europeo, in risposta alle conseguenze economiche, sociali e sanitarie deter-
minate dall’epidemia di Covid-1959 – come è stato già anticipato, ha previsto una
serie straordinaria di investimenti, senza precedenti, in materia di transizione digi-
tale della pubblica amministrazione60.
Tra i punti di maggiore interesse in tema di digitalizzazione, si segnalano, in
primo luogo, le novità introdotte dal suddetto decreto in materia di notifiche digitali
degli atti amministrativi, attraverso la previsione della c.d. “Piattaforma per la no-
tificazione digitale degli atti della pubblica amministrazione” (PND)61. Un secondo

sizioni introdotte, le amministrazioni potranno avvalersi di uno o più esperti, in possesso di compro-
vata esperienza e qualificazione professionale, nello sviluppo e nella gestione di processi complessi
di trasformazione tecnologica e progetti di trasformazione digitale. Da questo punto di vista, assume
rilevanza proprio il codice di condotta tecnologica il quale, tra le varie disposizioni, stabilisce le
principali attività, ivi compresa la formazione del personale, che i predetti esperti svolgono in col-
laborazione con il Responsabile per la Transizione Digitale dell’amministrazione pubblica interes-
sata, nonché il limite massimo di durata dell'incarico, i requisiti di esperienza e qualificazione pro-
fessionale e il trattamento economico massimo da riconoscere agli esperti.
57
Con l’art. 34 del d. l. 16 luglio 2020, n. 76 è stato totalmente riscritto l'art. 50-ter del CAD, il quale
disciplina la promozione della progettazione, dello sviluppo e della sperimentazione di una Piatta-
forma Digitale Nazionale Dati, finalizzata a favorire la conoscenza e l’utilizzo del patrimonio infor-
mativo detenuto dalle amministrazioni pubbliche per finalità istituzionali, nonché la condivisione
dei dati tra i soggetti che abbiano diritto ad accedervi, ai fini della semplificazione degli adempimenti
amministrativi dei cittadini e delle imprese.
58
D. l. 31 maggio 2021, n. 77, Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime
misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle proce-
dure (G.U. 31 maggio 2021, n. 129), convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2021, n. 108
(G.U. 30 luglio 2021, n. 181, suppl. ord. n. 26).
59
A tal proposito, si ricordano i provvedimenti di cui al Regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 10 febbraio 2021, che istituisce uno strumento di sostegno tecnico (G.U.
L 57 del 18 febbraio 2021) e al Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (G.U. L 57 del 18
febbraio 2021).
60
La “Digitalizzazione della pubblica amministrazione” costituisce il primo asse della componente
denominata “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA”, a sua volta compresa nella Mis-
sione “Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo” del PNRR e rappresenta, al
contempo, uno dei temi trasversali del Piano. Per approfondimenti sul tema, si veda D. A. LIMONE,
Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)…, cit.
61
La piattaforma – già prevista dall’art. 1, comma 402, della l. 27 dicembre 2019, n. 160 – trova la
sua disciplina principale nell’art. 26 del d. l. 16 luglio 2020, n. 76, modificato dall’art. 38, comma
1, del d. l. 31 maggio 2021, n. 77. La sua finalità, in particolare, è quella di rendere più agevole,

21
gruppo di disposizioni, invece, interviene in materia di domicili e identità digitali,
principalmente mediante l’introduzione del “Sistema di gestione deleghe” (SGD)62,
un sistema che consente ai cittadini privi di identità digitale di delegare un altro
soggetto per l’accesso ai servizi pubblici fruibili online. Accanto ad alcune misure
di semplificazione relative, ad esempio, all’Anagrafe nazionale della popolazione
residente (ANPR), un ulteriore aspetto di notevole impatto riguarda l’introduzione
del nuovo art. 18-bis del Codice. L’articolo, rubricato “Violazione degli obblighi di
transizione digitale”, prevede un articolato procedimento sanzionatorio per le vio-
lazioni degli obblighi in materia di transizione digitale da parte delle pubbliche am-
ministrazioni, stabilendo, in particolare, tre distinti ordini di misure, applicabili an-
che contestualmente. Per quanto riguarda il primo ordine di misure, si prevede che
le violazioni accertate dall’AgID rilevano ai fini della misurazione e della valuta-
zione della performance individuale dei dirigenti responsabili e comportano re-
sponsabilità dirigenziale e disciplinare63. Il secondo ordine di misure, invece, rap-
presenta la vera novità rispetto al passato e consiste nell’introduzione di sanzioni
amministrative pecuniarie, applicabili in presenza di specifiche condizioni o in caso
di violazioni di articoli tassativamente indicati64. Infine, la terza tipologia di misura

efficiente, sicura ed economica la notificazione con valore legale di atti, provvedimenti, avvisi e
comunicazioni da parte della pubblica amministrazione, con conseguenti risparmi per la spesa pub-
blica e minori oneri per i cittadini.
62
Cfr. art. 64-ter CAD.
63
Cfr. art. 18-bis, comma 4 CAD.
64
L’art. 18-bis, al comma 5, dispone l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da 10
mila a 100 mila euro, in presenza delle seguenti violazioni: i) mancata ottemperanza alla richiesta
di dati, documenti o informazioni trasmissione di informazioni o dati parziali o non veritieri; ii)
violazione dell’obbligo ad accettare i pagamenti spettanti attraverso sistemi di pagamento elettronico
(art. 5 CAD); iii) violazione dell’obbligo di consentire agli utenti di esprimere soddisfazione per i
servizi in rete (art. 7, comma 3, CAD); iv) mancata comunicazione agli interessati delle modalità per
esercitare in via telematica il diritto dei partecipanti al procedimento di prendere visione degli atti
del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti (art. 41, comma 2, CAD); v) realiz-
zazione del fascicolo informatico del procedimento senza garantire la possibilità di essere diretta-
mente consultato dalle amministrazioni coinvolte e dagli interessati (art. 41, comma 2-bis, CAD);
vi) mancata disponibilità di accesso ai documenti informatici conservati per legge dalle PA per i
quali cessa l’obbligo di conservazione a carico di cittadini e imprese (art. 43, comma 1-bis, CAD);
vii) mancata disponibilità di dati delle PA in formato elettronico entro la data stabilita dal Presidente
del Consiglio (art. 50, comma 3-ter CAD); viii) l'inadempimento dell'obbligo di rendere disponibili
e accessibili le proprie basi dati ovvero i dati aggregati e anonimizzati (art. 50-ter, comma 5, CAD);
ix) violazione dell’obbligo di utilizzare esclusivamente identità digitali (SPID e CIE) per l’identifi-
cazione degli utenti dei servizi on-line (art. 64, comma 3- bis, CAD); x) violazione dell’obbligo di
rendere fruibili i propri servizi in rete tramite il punto di accesso telematico (64-bis CAD); xi) non
ottemperanza al rispetto delle regole fissate dall’AgID in materia di livelli minimi di sicurezza, ca-
pacità elaborativa, risparmio energetico e affidabilità delle infrastrutture digitali per la pubblica am-
ministrazione e in materia di caratteristiche di qualità, di sicurezza, di performance e scalabilità,
interoperabilità, portabilità dei servizi cloud per la pubblica amministrazione (art. 33-septies, comma
4, d. l. 18 ottobre 2012, n. 179).

22
consiste nella previsione di un intervento sostitutivo, da parte del Governo, nei con-
fronti dell’amministrazione inadempiente, attraverso la nomina di un commissario
ad acta65.
L’ultima significativa opera di modifica del Codice, infine, è stata quella intro-
dotta dal recente d. l. 6 novembre 2021, n. 15266. Seppur limitate rispetto alla pre-
cedente riforma, anche in questo caso, le misure adottate si pongono in linea di
continuità con il precedente “Decreto Semplificazioni bis”, mantenendo essenzial-
mente l’obiettivo di garantire la semplificazione dei servizi pubblici, insieme ad una
maggiore efficienza e celerità d’azione nella realizzazione degli obiettivi di transi-
zione digitale, fissati dal PNRR67.
Volgendo alle conclusioni, alla luce di questa articolata disamina delle più im-
portanti riforme del Codice dell’amministrazione digitale emerge, in modo piutto-
sto evidente, l’oggettiva difficoltà di regolare in maniera soddisfacente e duratura
un ambito in continua evoluzione e aggiornamento come quello della trasforma-
zione digitale del settore pubblico. Proprio in ragione della complessità del feno-
meno in esame, il successo del processo di transizione digitale richiede necessaria-
mente l’adozione di un modello di approccio basato su una visione strategica delle
azioni che permetta, da una parte, di esprimere una elevata capacità realizzativa da
parte di tutti gli attori e gli stakeholders coinvolti e, dall’altra, favorisca il cambia-
mento attraverso la diffusione della cultura digitale a tutti i livelli. Da questo punto
di vista, come meglio si vedrà nei successivi paragrafi, il Responsabile per la Tran-
sizione Digitale rappresenta, allo stesso tempo, l’elemento di sintesi e la figura di
riferimento principale della rinnovata governance della trasformazione digitale
della pubblica amministrazione e del Paese.

65
Cfr. art. 18-bis, comma 6 CAD.
66
D. l. 6 novembre 2021, n. 152, Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa
e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose (G.U. 6 novembre 2021, n. 265),
convertito con modificazioni dalla l. 29 dicembre 2021, n. 233 (G.U. 31 dicembre 2021, n. 310,
suppl. ord. n. 48).
67
In questa sede, meritano di essere ricordate, in primo luogo, le misure introdotte per l’ampliamento
delle modalità di elezione del domicilio digitale da parte dei cittadini, non solo attraverso i servizi
resi disponibili dall’Indice nazionale dei domicili digitali delle persone fisiche (INAD), ma anche
mediante i servizi online resi disponibili dall’ANPR ovvero tramite sportello fisico presso l’ufficio
anagrafe del comune di residenza (art. 3-bis CAD). La riforma, inoltre, interviene anche in materia
di Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR): da una parte, consentendo ai Comuni di
utilizzare i dati anagrafici detenuti localmente, anche ampliando l’offerta dei servizi erogati online
a cittadini e imprese direttamente o tramite soggetti affidatari dei servizi; dall’altra, introducendo
una nuova possibilità di accesso, da parte degli stessi Comuni, alle informazioni anagrafiche conte-
nute in ANPR per l’espletamento delle verifiche necessarie all’erogazione dei propri servizi e allo
svolgimento delle proprie funzioni (art. 62 CAD).

23
 5 La pubblica amministrazione nei rapporti con il cittadino: la carta della
cittadinanza digitale
Il fenomeno della digitalizzazione che ha interessato le amministrazioni pubbli-
che, dal punto di vista storico evolutivo, rappresenta la naturale conseguenza
dell’inarrestabile progresso della società tecnologica. Del resto, la missione prima-
ria delle istituzioni si sostanzia nel perseguimento dei diritti dei cittadini e delle
imprese, a tutela del benessere della collettività; per far questo, occorre che le am-
ministrazioni siano in grado di comprendere appieno le reali esigenze della società,
dialogando e interagendo, a tutti i livelli, con le modalità più idonee. Per svolgere
in modo adeguato il proprio compito, dunque, il settore pubblico deve inevitabil-
mente evolvere insieme alla società di riferimento, attraverso la promozione e il
governo dello sviluppo digitale.
Sulla base di questi presupposti, grazie alla complessa opera di riforma del set-
tore, si è affermato l’attuale modello di amministrazione digitale (e-government),
ovverosia l’organizzazione delle attività dell’amministrazione pubblica basata
sull’adozione estesa ed integrata delle tecnologie ICT nello svolgimento delle fun-
zioni e nell’erogazione dei servizi. A ben vedere, il concetto stesso di “amministra-
zione digitale” si riferisce proprio all’evoluzione della pubblica amministrazione
abilitata dalle tecnologie informatiche e accompagnata dal conseguente cambia-
mento delle logiche e dei processi. Non si tratta semplicemente di una mera infor-
matizzazione e automazione dei procedimenti, quanto invece di una riorganizza-
zione, razionalizzazione e reingegnerizzazione delle attività, volti a favorire un
nuovo rapporto con la cittadinanza, anch’essa “digitale”. Da questo punto di vista,
quindi, occorre riconsiderare in modo profondo relazioni, attività e processi, in cui
le tecnologie digitali non rappresentano il fine ultimo, ma costituiscono uno stru-
mento essenziale per raggiungere gli obiettivi tipici dell’agere pubblico. Le finalità
e gli obiettivi che animano la realizzazione della pubblica amministrazione digitale,
infatti, poggiano proprio sulle finalità tipiche dell’azione pubblica: efficacia, effi-
cienza, economicità, trasparenza, migliore qualità dei servizi, semplificazione e
conseguente riduzione dei tempi, partecipazione attiva dei cittadini e maggiore sod-
disfazione degli utenti68.
Il fenomeno della digitalizzazione del settore pubblico, abilitato dall’incessante
evoluzione della realtà digitale, inoltre, ha determinato un significativo impatto non
soltanto nella relazione tra il cittadino e la pubblica amministrazione, ma anche nel
concetto stesso di cittadinanza.
Sotto questa prospettiva, è sintomatico quanto accaduto in seguito alla riforma
del Codice dell’amministrazione digitale, recata dalla Legge Madia (l. 7 agosto

68
A tal proposito, è opportuno segnalare proprio il contenuto dell’art. 12 del CAD il quale stabilisce
che «le pubbliche amministrazioni nell'organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le
tecnologie dell'informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza,
efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei
principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l'effettivo riconoscimento dei diritti dei
cittadini e delle imprese […]».

24
2015, n. 124), la quale significativamente attribuisce all’art. 1 la rubrica “Carta della
cittadinanza digitale” che, in seguito, diviene anche la rubrica della sezione II del
capo I del Codice, dedicata proprio ai diritti69. La scelta, in particolare, rappresenta
un forte segnale dell’intenzione del legislatore di rafforzare e rendere effettivi i di-
ritti digitali, a conferma della centralità riservata al cittadino70. Allo stesso tempo,
richiama l’evoluzione dell’idea stessa di cittadinanza che, accompagnata dallo svi-
luppo delle moderne tecnologie, nel contesto digitale assume una configurazione
dinamica e, contemporaneamente, indivisibile nei diritti e nelle libertà che intende
definire71. Nella sua essenza concettuale, la cittadinanza digitale può essere definita
come il complesso dei diritti e dei doveri dei cittadini formulati in adattamento allo
sviluppo dell’e-government e della fruizione dei servizi digitali; uno spazio giuri-
dico in cui i diritti e doveri di cittadinanza possono essere esercitati sia nel contesto
fisico sia in quello virtuale del web. In altri termini, la cittadinanza digitale esprime
la moderna configurazione dei diritti dei cittadini nei confronti delle istituzioni, abi-
litata dalle nuove tecnologie72.
Sotto il profilo normativo, l’art. 3 del Codice fonda le basi della cittadinanza
digitale sul diritto all’uso delle tecnologie come presupposto determinante per
l’esercizio dei diritti dei cittadini e l’adempimento dei doveri da parte delle istitu-
zioni73. La norma, di portata assai ampia, riguarda ogni fase del rapporto tra il cit-
tadino e la pubblica amministrazione – anche nella dimensione dell’accesso e della

69
Prima della riforma, operata dal d. lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, la sezione II era rubricata «Diritti
dei cittadini e delle imprese».
70
Cfr. E. D’ORLANDO, Profili costituzionali dell’amministrazione digitale, in «dir. inform.», 2,
2011, pp. 213 e ss. L’Autore parla di «statuto del cittadino digitale contenuto nel CAD» come «la
risultante di una pluralità coerente di declinazioni di un diritto di libertà informatica costituzional-
mente derivabile».
71
In proposito, si veda S. RODOTÀ, Il diritto di avere diritti, Roma-Bari, 2012, p. 384 ss. Secondo
l’Autore, l’idea di cittadinanza digitale «è per sua natura dinamica, accompagna la persona nel suo
essere nel mondo e, di conseguenza, integra la sua dotazione di diritti tutte le volte che questo suo
ampliamento viene sollecitato dall’incessante mutamento prodotto dall’innovazione scientifica e
tecnologica, e soprattutto dalle dinamiche sociali che così si determinano». Nella stessa opera, si
sottolinea anche l’indivisibilità dei diritti, poiché «i diritti in rete non sono gerarchizzabili, perché è
la rete stessa che rifiuta la gerarchie, e così promuove una cittadinanza sempre più “orizzontale”».
72
In questo senso, si è espresso anche S. RODOTÀ, Il diritto…, cit., p. 384, secondo cui il concetto
di cittadinanza digitale «consente di ricondurre alla persona un insieme di situazioni che concorrono
a definirne la condizione nel cyberspazio». Della stessa visione, anche P. MARSOCCI, Cittadinanza
digitale e potenziamento della partecipazione politica attraverso il web: un mito così recente già da
sfatare?, in «Rivista AIC», 1, 2015, il quale ribadisce che «non si tratta solo di disciplinare un mezzo
tecnologico, ma di ripensare i modi di affrontare le grandi politiche pubbliche dove si sperimenta in
concreto la capacità di esercitare i diritti civili, politici e sociali».
73
Art. 3 del CAD: «Chiunque ha il diritto di usare, in modo accessibile ed efficace, le soluzioni e
gli strumenti di cui al presente Codice nei rapporti con i soggetti di cui all'articolo 2, comma 2
[ovverosia i soggetti cui si applica il Codice], anche ai fini dell'esercizio dei diritti di accesso e della
partecipazione al procedimento amministrativo, fermi restando i diritti delle minoranze linguistiche

25
partecipazione – e stabilisce il diritto di pretendere dai pubblici uffici l’interazione
attraverso la modalità digitale, da cui deriva il corrispondente obbligo per l’ammi-
nistrazione di adeguarsi, sotto il profilo tecnico e organizzativo, per soddisfare le
esigenze del cittadino74. In caso di violazione, inoltre, è riconosciuta una tutela giu-
risdizionale dinnanzi al giudice amministrativo75. Del resto, lo stesso art. 2, comma
1, del Codice impone alle amministrazioni di fare ricorso alle tecnologie dell’infor-
mazione e della comunicazione per soddisfare gli interessi della collettività, assicu-
rando «la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la
fruibilità dell’informazione in modalità digitale», così determinando un vero e pro-
prio diritto del cittadino ad una amministrazione digitalizzata, direttamente aziona-
bile nei confronti di quest’ultima.
Il diritto così declinato si completa, sotto il profilo culturale, nell’art. 8 del Co-
dice, rubricato «Alfabetizzazione informatica dei cittadini», in cui emerge l’impor-
tanza del ruolo delle amministrazioni nella promozione di iniziative e azioni speci-
fiche volte a favorire, tra i cittadini, lo sviluppo delle competenze digitali di base
necessarie e agevolare l’utilizzo dei servizi digitali76. L’alfabetizzazione digitale,
unitamente alle iniziative adottate per riduzione del c.d. digital divide77, costitui-

riconosciute». La disposizione citata è stata profondamente modificata da parte del d. lgs. 26 agosto
2016, n. 179 e del d.lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, che ne hanno rafforzato il contenuto ed ampliato
la portata.
74
Sin dalle prime disposizioni del Codice emerge, in modo piuttosto evidente, l’impostazione dua-
listica determinata dalla presenza, da una parte, di cittadini e imprese titolari di un diritto all’uso
delle tecnologie nei loro rapporti con le istituzioni e, dall’altra, delle amministrazioni pubbliche
soggette ad un dovere di digitalizzazione nei rapporti con gli utenti. Sul tema si veda, fra gli altri, T.
E. FROSINI, Liberté, Egalité, Internet, Napoli, 2015.
75
Art. 3, comma 1-ter. Sul punto, cfr. F. CARDARELLI, Amministrazione digitale, trasparenza e
principio di legalità, in «dir. inform.», 2, 2015. Secondo l’Autore, il diritto all’uso delle tecnologie
è qualificabile come una posizione giuridica soggettiva strumentale verso la pubblica amministra-
zione, assimilabile al paradigma dell’interesse legittimo (p. 227 ss.).
76
Art. 8 del CAD, in particolare, stabilisce che le pubbliche amministrazioni «promuovono inizia-
tive volte a favorire la diffusione della cultura digitale tra i cittadini con particolare riguardo ai mi-
nori e alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire lo sviluppo di competenze di
informatica giuridica e l'utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni con azioni spe-
cifiche e concrete, avvalendosi di un insieme di mezzi diversi fra i quali il servizio radiotelevisivo».
77
Con il termine digital divide (o divario digitale) si intende il divario tra aree geografiche o tra
categorie di popolazione nell’accesso e nell’utilizzo delle tecnologie digitali, determinato da motivi
di natura geografica, infrastrutturale, culturale, anagrafica, economica, così come da questioni legate
alle disabilità. Allo scopo di contribuire al superamento di tale fenomeno, l’art. 8-bis del CAD, nel
prevedere norme in materia di connettività alla rete Internet negli uffici e luoghi pubblici, assegna
alle pubbliche amministrazioni il compito di favorire «la disponibilità di connettività alla rete Inter-
net presso gli uffici pubblici e altri luoghi pubblici, in particolare nei settori scolastico, sanitario e
di interesse turistico, anche prevedendo che la porzione di banda non utilizzata dagli stessi uffici sia
messa a disposizione degli utenti nel rispetto degli standard di sicurezza fissati dall’AgID» e di

26
scono dei tasselli fondamentali nella realizzazione di un sistema efficiente di e-go-
vernment, poiché creano le necessarie condizioni culturali e infrastrutturali per fa-
vorire l’esercizio dei diritti nel cyberspazio e il pieno sviluppo del cittadino nella
sua dimensione digitale, a loro volta fattori abilitanti del diritto fondamentale
all’uso delle tecnologie, riconosciuto nella Carta della cittadinanza digitale.
Il rapporto tra il cittadino e la pubblica amministrazione digitale assume concreta
sostanza di fronte alla previsione dell’art. 3-bis del Codice78, nel quale si afferma
un vero e proprio diritto di accesso ai servizi online79 erogati dalle amministrazioni,
attraverso l’uso delle identità digitali80 e il punto unico di accesso telematico (art.
64-bis CAD)81. Si tratta di una previsione di ordine generale, da cui derivano una
serie di specifici doveri dell’amministrazione pubblica, che mira a creare «uno spor-
tello virtuale mediante il quale l’utente può interagire con l’organismo erogante la
prestazione in tempo reale e da qualsiasi luogo»82. La stessa norma, inoltre, delinea

mettere a disposizione degli utenti «connettività a banda larga per l'accesso alla rete Internet nei
limiti della banda disponibile e con le modalità determinate dall'AgID».
78
L’art. 3-bis del CAD, al comma 01, dispone quanto segue: «Chiunque ha il diritto di accedere ai
servizi on-line offerti dai soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, tramite la propria identità digitale
e anche attraverso il punto di accesso telematico di cui all'articolo 64-bis». Accanto al diritto di
accesso ai servizi online, in seguito alle modifiche introdotte dalla riforma del d. lgs. 13 dicembre
2017, n. 217, l’art. 7 del Codice riconosce anche il più ampio diritto di fruizione, «in forma digitale
e in modo integrato, tramite gli strumenti telematici messi a disposizione dalle pubbliche ammini-
strazioni e il punto di accesso di cui all'articolo 64-bis, anche attraverso dispositivi mobili» (art. 7,
comma 01, del CAD). Per realizzare ciò, le pubbliche amministrazioni «provvedono alla riorganiz-
zazione e all’aggiornamento dei servizi resi, sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze
degli utenti e rendono disponibili on-line i propri servizi nel rispetto delle disposizioni del presente
Codice e degli standard e dei livelli di qualità individuati e periodicamente aggiornati dall'AgID con
proprie Linee guida tenuto anche conto dell'evoluzione tecnologica» (art. 7, comma 1, del CAD).
79
L’art. 1, in particolare, definisce il “servizio in rete o on-line” come «qualsiasi servizio di una
amministrazione pubblica fruibile a distanza per via elettronica» (art. 1, comma 1, lett. n-quater,
CAD). L’ampia formulazione adottata dal legislatore, in linea con il principio della neutralità tecno-
logica, consente di annoverare tra i servizi online ogni attività amministrativa tesa a fornire delle
utilità ai cittadini secondo modalità «a distanza» e «in forma elettronica».
80
Secondo la definizione presente nel Codice, introdotta in seguito alla riforma recata dal d. lgs. 26
agosto 2016, n. 179, per “identità digitale” si intende: «la rappresentazione informatica della corri-
spondenza tra un utente e i suoi attributi identificativi, verificata attraverso l'insieme dei dati raccolti
e registrati in forma digitale secondo le modalità fissate nel decreto attuativo dell'articolo 64» (art.
1, comma 1, lett. n-quater, CAD).
81
Vedi nota n. 51
82
A. MASUCCI, Digitalizzazione dell’amministrazione e servizi pubblici on line. Lineamenti del di-
segno normativo, in «Riv. dir. pubbl.», 1, 2019, p. 124.

27
il quadro generale in tema di domicilio digitale83, quale elemento determinante nelle
interazioni digitali tra cittadini e amministrazioni.
La cittadinanza digitale si compone, poi, di una serie di diritti “derivati” riguar-
danti aspetti collegati al procedimento e alle modalità di pagamento nei confronti
delle amministrazioni84, alle modalità di comunicazione tra cittadini e pubbliche
amministrazioni85 e tra queste ultime e le imprese86.
Completano il quadro dell’attuale Carta della cittadinanza digitale87, infine, al-
cuni ulteriori diritti ispirati ai principi di trasparenza, partecipazione e collabora-

83
Richiamando le disposizioni del Regolamento (UE) 910/2014 (eIDAS), il Codice definisce il “do-
micilio digitale” come l’«indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certifi-
cata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato […] valido ai fini delle comunicazioni
elettroniche aventi valore legale» (art. 1, comma 1, lett. n-ter, CAD).
84
Cfr. art. 5 del CAD, rubricato “Effettuazione di pagamenti con modalità informatiche”. Tutti gli
uffici pubblici e gli altri soggetti a cui si applica il CAD sono tenuti ad accettare, tramite una piatta-
forma tecnologica, i pagamenti loro spettanti a qualsiasi titolo, attraverso sistemi di pagamento elet-
tronico, inclusi quelli basati sull’uso del credito telefonico in caso di micropagamenti.
85
È il caso del domicilio digitale, il cui utilizzo è disciplinato dall’art. 6 (Utilizzo del domicilio
digitale), a cui si aggiunge la previsione dei pubblici elenchi contenenti gli indirizzi telematici, quali
l’indice nazionale dei domicili digitali delle imprese e professionisti (INI-PEC, art. 6-bis), l’indice
dei domicili digitali delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi (IPA, art. 6-ter)
e l’indice nazionale dei domicili digitali delle persone fisiche, dei professionisti e degli altri enti di
diritto privato, non tenuti all'iscrizione in albi, elenchi o registri professionali o nel registro delle
imprese (INAD, art. 6-quater). A completamento del quadro normativo, l’art. 6-quinquies, intro-
dotto a seguito delle modifiche del d.lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, disciplina le modalità di con-
sultazione e accesso degli elenchi dei domicili digitali, prevedendo il libero di accesso «senza ne-
cessità di autenticazione» e la loro realizzazione in formato aperto (art. 6-quinquies, comma 1,
CAD).
86
L’art. 5-bis, comma 1, in particolare, prevede che: «La presentazione di istanze, dichiarazioni,
dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministra-
zioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comuni-
cazione. Con le medesime modalità le amministrazioni pubbliche adottano e comunicano atti e prov-
vedimenti amministrativi nei confronti delle imprese».
87
Sebbene non siano incardinati all’interno della Carta della cittadinanza digitale, ai diritti digitali
si aggiungono anche il diritto alla protezione, alla disponibilità, all’accessibilità, all’integrità e alla
riservatezza dei dati, previsti dal capo V del Codice, intitolato «Dati delle pubbliche amministrazioni
identità digitali, istanze e servizi on-line» e nelle disposizioni normative ivi richiamate.

28
zione, tipici del modello di open government, come il diritto a servizi online di qua-
lità88 e il diritto alla partecipazione democratica elettronica (e-democracy)89. L’uti-
lizzo delle nuove tecnologie della comunicazione nel settore pubblico, infatti, apre
nuovi spazi di dialogo e permette di potenziare le relazioni bi-direzionali tra pub-
blica amministrazione e cittadino, coinvolgendo quest’ultimo non solo nelle inizia-
tive pubbliche, ma anche nell’elaborazione delle decisioni e nella partecipazione
attiva alla sfera pubblica, nella prospettiva di migliorare la qualità delle politiche
pubbliche, aumentare il livello di fiducia e rafforzare il processo democratico.
Accanto alla previsione dei diritti digitali, tuttavia, occorre affiancare l’adozione
di concrete iniziative di trasformazione digitale della pubblica amministrazione in
grado di rendere effettivi tali diritti. Per ciascun diritto di cittadinanza digitale, in-
fatti, corrisponde un equivalente dovere da parte delle istituzioni, tenute ad attivare
i necessari strumenti per la realizzazione degli obiettivi previsti in materia di digi-
talizzazione e per l’effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle im-
prese90.
Proprio nell’ottica di garantire effettività ai diritti dei cittadini e, allo stesso
tempo, trasportare le istituzioni e l’intero Paese verso la trasformazione digitale è

88
Nello specifico, a stabilire tale diritto è l’art. 7, comma 3, del CAD, nella parte in cui prevede che
sia consentito «agli utenti di esprimere la soddisfazione rispetto alla qualità, anche in termini di
fruibilità, accessibilità e tempestività, del servizio reso all'utente stesso e pubblicano sui propri siti i
dati risultanti, ivi incluse le statistiche di utilizzo».
89
A tal fine, in particolare, l’art. 9 del CAD incoraggia l’uso delle nuove tecnologie da parte delle
amministrazioni «per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini, anche residenti all'e-
stero, al processo democratico e per facilitare l'esercizio dei diritti politici e civili e migliorare la
qualità dei propri atti, anche attraverso l'utilizzo […] di forme di consultazione preventiva per via
telematica sugli schemi di atto da adottare». Per maggiori approfondimenti, anche in merito all’evo-
luzione storica della norma in commento e la sua qualificazione, inter alia, cfr. V. M. PIETRANGELO,
Le pubbliche amministrazioni sul web tra comunicazione, consultazione e partecipazione, in L. FER-
RARA, D. SORACE (a cura di), A 150 anni dall’unificazione amministrativa italiana. La tecnifica-
zione, IV, 2016; B. PONTI, La promozione dell’eDemocracy, in E. CARLONI (a cura di), Codice
dell’Amministrazione digitale, Rimini, 2005, p. 114; F. CARDARELLI, Amministrazione digitale…,
cit., p. 260.
90
In caso di mancato rispetto delle norme in materia di digitalizzazione, oltre alle disposizioni, di
recente introduzione, previste dall’art. 18-bis, il Codice individua due tipologie di responsabilità:
quella dirigenziale (art. 21, d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165) e quella disciplinare (art. 21, d. lgs. 30
marzo 2001, n. 165). In particolare, l’art. 12, comma 1-ter, del CAD prevede che «I dirigenti rispon-
dono dell'osservanza ed attuazione delle disposizioni di cui al presente Codice ai sensi e nei limiti
degli articoli 21 e 55 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferme restando le eventuali
responsabilità penali, civili e contabili previste dalle norme vigenti. L'attuazione delle disposizioni
del presente Codice è comunque rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance
organizzativa ed individuale dei dirigenti».

29
stata prevista, insieme ai ruoli strategici dell’Agenzia per l’Italia Digitale e del Di-
fensore civico per il digitale91, anche la figura del Responsabile della Transizione
Digitale. La sua centralità e importanza nel sistema di trasformazione digitale della
singola amministrazione emerge chiaramente proprio dall’ampia ed eterogenea
gamma di funzioni e compiti, previsti ed attribuiti dal Codice dell’amministrazione
digitale, di cui si darà conto nel prosieguo.
6 La centralità della figura del Responsabile per la Transizione Digitale
La trasformazione digitale della pubblica amministrazione, come si è detto più
volte, costituisce un processo di carattere organizzativo, procedimentale e ammini-
strativo che richiede necessariamente il coinvolgimento di ogni articolazione della
macchina pubblica. Sotto altro profilo, il processo di digitalizzazione rappresenta il
frutto delle sinergie di una pluralità di soggetti che, seppur diversi nel ruolo, nella
funzione e nell’organizzazione, sono chiamati a partecipare alla realizzazione di
progetti di trasformazione.
Osservando il fenomeno da una prospettiva diversa, si può notare come le dina-
miche della digitalizzazione nel settore pubblico assumano due distinte dimensioni:
la prima, di tipo orizzontale, da un punto di vista applicativo, vede il coinvolgi-
mento di tutte le amministrazioni dello Stato e si estende a tutti i soggetti giuridici
nei confronti dei quali trovano applicazione le disposizioni del Codice92; l’altra di-
mensione, invece, di tipo verticale, riguarda l’aspetto operativo e chiama in causa

91
A tal proposito, è doveroso segnalare che l’Agenzia per l’Italia Digitale, con la recente determi-
nazione del 9 marzo 2022, n. 57/2022, ha approvato e disposto la pubblicazione della Guida dei
diritti di cittadinanza digitali, in attuazione dell’obbligo stabilito dall’art. 17, comma 1-quinquies,
del CAD. La Guida, redatta con un linguaggio semplice e chiaro, si pone l’obiettivo di «informare
il cittadino su strumenti e servizi disponibili e fornire una panoramica sulle norme che regolano e
tutelano tali diritti. La prima parte della Guida introduce il concetto della cittadinanza digitale e offre
una visione dei diritti, illustrandone i vantaggi nell’interazione con la Pubblica Amministrazione.
La seconda parte descrive più dettagliatamente i singoli diritti di cittadinanza digitale e le modalità
per tutelarli. Inoltre, presenta il lavoro svolto dal Difensore civico per il digitale e i compiti istitu-
zionali dei principali attori della governance del digitale in Italia».
92
L’art. 2, comma 2, del CAD prevede che le disposizioni del Codice si applicano: «a) alle pubbliche
amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel
rispetto del riparto di competenza di cui all’articolo 117 della Costituzione, ivi comprese le autorità
di sistema portuale, nonché alle autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e rego-
lazione; b) ai gestori di servizi pubblici, ivi comprese le società quotate, in relazione ai servizi di
pubblico interesse; c) alle società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo 19 ago-
sto 2016, n. 175, escluse le società quotate di cui all’articolo 2, comma 1, lettera p), del medesimo
decreto che non rientrino nella categoria di cui alla lettera b)». Il richiamato art. 1, comma 2, del d.
lgs. 30 marzo 2001, n. 165, a sua volta, stabilisce che «Per amministrazioni pubbliche si intendono
tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le
istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Re-
gioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni
universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le

30
le varie componenti della struttura di ciascuna pubblica amministrazione (risorse
umane, infrastrutture, e così via) che consentono, in generale, la gestione delle atti-
vità interne (c.d. “back office”) e l’interazione con l’utente finale (c.d. “front of-
fice”) 93. La trasformazione digitale, dunque, assume i connotati di un fenomeno
assai articolato e complesso che richiede, allo stesso tempo, una visione strategica
delle azioni di cambiamento e una elevata capacità realizzativa dei soggetti coin-
volti, a tutti i livelli, in un approccio basato sulla governance multilivello, che inte-
gra operativamente tutte le dimensioni.
Proprio in considerazione di quanto evidenziato, sotto il profilo normativo, l’art.
17 del Codice, al primo comma, sancisce il dovere delle pubbliche amministrazioni
di garantire «l’attuazione delle linee strategiche per la riorganizzazione e la digita-
lizzazione dell’amministrazione definite dal Governo in coerenza con le Linee
guida». Allo scopo di facilitare il processo di digitalizzazione, nello stesso articolo,
a partire dalla riforma recata dal d. lgs. 26 agosto 2016, n. 179, si prevede che cia-
scuna pubblica amministrazione sia tenuta ad affidare ad un unico ufficio dirigen-
ziale, fermo restando il numero complessivo degli uffici, la «transizione alla moda-
lità operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione finalizzati alla
realizzazione di un’amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utiliz-
zabili e di qualità, attraverso una maggiore efficienza ed economicità»94. Il respon-

amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al
presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.»
93
Con il termine “back office”, riferito alla pubblica amministrazione, si intende quella parte dell’or-
ganizzazione che comprende tutte le attività proprie che contribuiscono alla sua gestione operativa:
dagli aspetti tecnici legati alla produzione e all’esercizio delle funzioni tipiche, alle attività di ge-
stione dell’organizzazione e dei procedimenti amministrativi. In altri termini, il back office rappre-
senta tutto ciò che l’utente non vede ma che consente la realizzazione dei servizi digitali a lui desti-
nati. Al contrario, invece, il termine “front office” riguarda tutti i canali di erogazione dei servizi
della pubblica amministrazione, ivi compresi quelli digitali erogati online.
94
Giova precisare che, nella versione originale del testo, l’art. 17 stabiliva, per le sole pubbliche
amministrazioni centrali, l’obbligo di individuare un «centro di competenza» per l’espletamento di
alcune funzioni tese a garantire «l'attuazione delle linee strategiche per la riorganizzazione e digita-
lizzazione dell'amministrazione definite dal Governo». In seguito, con la riforma del d. lgs. 30 di-
cembre 2010, n. 235, è stato previsto, sempre per le amministrazioni centrali, l’obbligo di indivi-
duare un «unico ufficio dirigenziale generale […] responsabile del coordinamento funzionale». Sol-
tanto in seguito alle modifiche introdotte dal d. lgs. 26 agosto 2016, n. 179, poi integrate con il d.
lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, viene definitivamente esteso l’ambito di applicazione a tutte le pub-
bliche amministrazioni, e introdotto l’obbligo di affidare «a un unico ufficio dirigenziale generale
[…] la transizione alla modalità operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione […]»
e, conseguentemente, l’individuazione del Responsabile per la Transizione al Digitale.

31
sabile di tale ufficio, formalmente, assume le funzioni di Responsabile per la Tran-
sizione Digitale (di seguito anche “Responsabile” o “RTD”)95. Allo scopo di age-
volare gli Enti di piccole dimensioni, con la stessa riforma, inoltre, è stata prevista
la possibilità, per le amministrazioni diverse dalle amministrazioni dello Stato, di
individuare la figura del Responsabile tra le proprie posizioni apicali96 e di eserci-
tare le predette funzioni in forma associata97.
In termini generali, in ragione dei compiti e delle funzioni ad essa attribuite, la
figura del Responsabile ricopre un ruolo preminente nell’attuazione delle iniziative
dell’amministrazione legate al digitale, con particolare attenzione non solo agli
aspetti tecnologici ma anche, e soprattutto, alle conseguenti necessità e trasforma-
zioni di natura organizzativa. Da una lettura complessiva dell’impianto normativo
in materia di digitalizzazione, inoltre, si evince come la funzione primaria del Re-
sponsabile per la Transizione Digitale sia quella di stimolare e guidare l’Ente di
appartenenza ne «l’attuazione delle linee strategiche per la riorganizzazione e la
digitalizzazione dell’amministrazione» (art. 17, comma 1), in coerenza con le di-
sposizioni normative previste dal Codice dell’amministrazione digitale e dalle Li-
nee Guida (art. 71) e in considerazione delle pianificazioni strategiche e program-
mazioni definite dall’Agenzia per l’Italia Digitale all’interno dei Piani Triennali per
l’informatica nella pubblica amministrazione, approvati dal Governo98.
Dal punto di vista operativo, in particolare, il Piano Triennale rappresenta uno
strumento essenziale per la promozione della trasformazione digitale dell’ammini-
strazione italiana e del Paese e, conseguentemente, costituisce un documento di as-
soluta rilevanza per l’attività del Responsabile per la Transizione Digitale99. Nel
Piano, infatti, sono comprese le declinazioni operative e tecniche delle linee strate-
giche e d’azione necessarie per lo sviluppo della transizione digitale, in coerenza
con le linee programmatiche definite sia in ambito nazionale che europeo. Inoltre,
trattandosi di un documento la cui approvazione, da parte di AgID, avviene con

95
L’introduzione della figura del Responsabile per la Transizione Digitale, in particolare, come si
evince dalla delega prevista dall’art. 1, comma 1, lett. n, della l. 7 agosto 2015, n. 124 (Legge Madia),
nasce dall’esigenza di «ridefinire le competenze dell’ufficio dirigenziale di cui all'articolo 17,
comma 1, del CAD, con la previsione della possibilità di collocazione alle dirette dipendenze dell'or-
gano politico di vertice di un responsabile individuato nell'ambito dell'attuale dotazione organica di
fatto del medesimo ufficio, dotato di adeguate competenze tecnologiche e manageriali, per la tran-
sizione alla modalità operativa digitale e dei conseguenti processi di riorganizzazione finalizzati alla
realizzazione di un'amministrazione digitale e aperta, di servizi facilmente utilizzabili e di qualità,
attraverso una maggiore efficienza ed economicità».
96
Cfr. art. 17, comma 1-sexies, del CAD.
97
Cfr. art. 17, comma 1-septies, del CAD.
98
Cfr. art. 16, primo comma, lett. b, del CAD.
99
Ciò si evince, in particolare, dall’art. 17, primo comma, lett. j-bis, del CAD il quale stabilisce che,
nella pianificazione e nel coordinamento degli acquisti di soluzioni e sistemi informatici, telematici
e di telecomunicazione, il Responsabile debba considerare quanto previsto dagli obiettivi «stabiliti
nel piano triennale di cui all'articolo 16, comma 1, lettera b).»

32
cadenza annuale100, le indicazioni contenute sono aggiornate rispetto agli sviluppi
più recenti, non solo dal punto di vista tecnologico ma anche sotto il profilo
dell’evoluzione normativa. Tale aspetto, in particolare, è di non poco conto, consi-
derata la rapidità dell’evoluzione delle nuove tecnologie e le numerose vicende mo-
dificative che interessano la normativa in materia101.
I contenuti del Piano Triennale, inoltre, sono destinati sia al livello decisionale
delle amministrazioni – per adeguare la pianificazione delle attività alla strategia
nazionale – sia al livello operativo, per realizzare la progettazione di dettaglio delle
soluzioni da implementare. Sotto questo profilo, dunque, il primo destinatario del
Piano è proprio il Responsabile per la Transizione Digitale il quale, attraverso l’uf-
ficio che è chiamato a dirigere, assume una funzione di supporto nella pianifica-
zione e nella applicazione della strategia di trasformazione digitale dell’Ente102.

100
Cfr. art. 14, comma 2, lett. b, del CAD.
101
Tutti i Piani Triennali, sino ad oggi approvati, si pongono in linea di continuità rispetto al prece-
dente. In particolare, la prima edizione (2017-2019), si caratterizza per aver avviato il percorso di
evoluzione della PA e per aver impostato le basi della strategia da parte delle amministrazioni, at-
traverso l’introduzione di un modello strategico. La seconda edizione (2019-2021), invece, ha im-
postato più nel dettaglio il modello strategico con riferimento ai singoli ambiti di digitalizzazione.
Il Piano Triennale 2020-2022, in coerenza con i precedenti, ha focalizzato maggiormente l’atten-
zione sull’adozione di azioni specifiche da parte delle amministrazioni e, per garantire maggiore
efficienza, ha introdotto anche un approccio orientato alla misurazione dei risultati. L’ultimo Piano
approvato (2021-2023), infine, consolida l’attenzione sulla realizzazione delle azioni previste e sul
monitoraggio dei risultati e, in aggiunta rispetto ai precedenti Piani, introduce importanti elementi
di novità connessi alle più recenti evoluzioni determinate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resi-
lienza (PNRR) e alla vigilanza sugli obblighi di trasformazione digitale (cfr. art. 18-bis, CAD).
102
In termini generali, la strategia della trasformazione digitale della pubblica amministrazione,
contenuta nei Piani Triennali, si ispira ad una serie di principi generali di derivazione europea, in
riferimento ai quali tutti gli Stati membri si sono impegnati a conformare le proprie politiche interne.
Ne consegue, dunque, che i medesimi principi devono caratterizzare e ispirare anche l’operato del
Responsabile per la Transizione Digitale. Si tratta, nello specifico, dei seguenti principi: i) “digital
& mobile first” (digitale e mobile come prima opzione): le pubbliche amministrazioni devono rea-
lizzare servizi primariamente digitali; ii) “digital identity only” (accesso esclusivo mediante identità
digitale): le pubbliche amministrazioni devono adottare in via esclusiva sistemi di identità digitale
definiti dalla normativa; iii) “cloud first” (cloud come prima opzione): le pubbliche amministrazioni,
in fase di definizione di un nuovo progetto e di sviluppo di nuovi servizi, adottano primariamente il
paradigma cloud, tenendo conto della necessità di prevenire il rischio di lock-in; iv) “servizi inclusivi
e accessibili”: le pubbliche amministrazioni devono progettare servizi pubblici digitali che siano
inclusivi e che vengano incontro alle diverse esigenze delle persone e dei singoli territori; v) “dati
pubblici un bene comune”: il patrimonio informativo della pubblica amministrazione è un bene fon-
damentale per lo sviluppo del Paese e deve essere valorizzato e reso disponibile ai cittadini e alle
imprese, in forma aperta e interoperabile; vi) “interoperabile by design”: i servizi pubblici devono
essere progettati in modo da funzionare in modalità integrata e senza interruzioni in tutto il mercato
unico esponendo le opportune API; vii) “sicurezza e privacy by design”: i servizi digitali devono
essere progettati ed erogati in modo sicuro e garantire la protezione dei dati personali; viii) “user-

33
 6.1 Compiti, funzioni e competenze
Volgendo uno sguardo alle funzioni attribuite alla figura del Responsabile, l’art.
17 del CAD individua una serie di compiti, di diversa natura, la cui eterogeneità
riflette, a tutti gli effetti, la complessità degli obiettivi sottesi alla transizione digi-
tale in ambito pubblico. Proprio in considerazione di quanto appena rilevato, inol-
tre, lo stesso legislatore ha previsto che la figura incaricata di svolgere le funzioni
di Responsabile debba essere dotata di «adeguate competenze tecnologiche, di in-
formatica giuridica e manageriali»103, evidenziando, ancora una volta, l’importanza
dello sviluppo delle competenze e della formazione quale leva per l’innovazione
organizzativa del settore pubblico.
Ciò premesso, nella sua trasversalità, il ruolo del Responsabile si esplica in due
fondamentali categorie di funzioni: da una parte, quelle prevalentemente rivolte agli
aspetti di natura organizzativa dell’Ente; dall’altra, quelle maggiormente orientate
alla tutela dei diritti di cittadinanza digitale.
Partendo dalla prima tipologia, all’ufficio per la transizione al digitale e al suo
Responsabile sono attribuite alcune funzioni di fondamentale importanza, riguar-
danti alcune infrastrutture vitali per assicurare non solo la gestione operativa interna
dei servizi digitali, ma anche l’interazione con il cittadino. Si tratta, nello specifico,
dei compiti connessi all’indirizzo, al coordinamento e al monitoraggio dello svi-
luppo e della pianificazione dei sistemi informativi di telecomunicazione e fonia,
nonché dello sviluppo dei servizi, sia interni che esterni, forniti dagli stessi sistemi
informativi104.
Sullo stesso versante organizzativo, al Responsabile è assegnato un ruolo premi-
nente nella progettazione e nel coordinamento delle iniziative finalizzate all’eroga-
zione dei servizi in rete a cittadini e imprese, mediante gli strumenti della coopera-
zione applicativa105, volti ad assicurare lo scambio informativo tra pubbliche am-
ministrazioni. Nell’ambito di tale compito, in particolare, spetta al Responsabile

centric, data driven e agile”: le amministrazioni sviluppano i servizi digitali, prevedendo modalità
agili di miglioramento continuo, partendo dall’esperienza dell’utente e basandosi sulla continua mi-
surazione di prestazioni e utilizzo; ix) “once only”: le pubbliche amministrazioni devono evitare di
chiedere ai cittadini e alle imprese informazioni già fornite; x) “transfrontaliero by design” (conce-
pito come transfrontaliero): le pubbliche amministrazioni devono rendere disponibili a livello tran-
sfrontaliero i servizi pubblici digitali rilevanti; xi) “codice aperto”: le pubbliche amministrazioni
devono prediligere l’utilizzo di software con codice aperto e, nel caso di software sviluppato per
loro conto, deve essere reso disponibile il codice sorgente (cfr. AGENZIA PER L’ITALIA DIGITALE,
Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione, aggiornamento 2021-2023, p.
5).
103
Cfr. art. 17, comma 1-ter, del CAD.
104
Il riferimento, in particolare, è ai compiti definiti dall’art. 17, primo comma, lett. a, b e g, del
CAD.
105
La cooperazione applicativa rappresenta un fattore essenziale per dare concreta attuazione al c.d.
principio “once only” e si sostanzia nella capacità dei sistemi informatici di garantire l’integrazione
dei metadati, delle informazioni, dei processi e procedimenti amministrativi (art. 1, primo comma,

34
curare la predisposizione e l’attuazione di accordi di servizio tra amministrazioni
per la realizzazione e compartecipazione dei sistemi informativi cooperativi106.
Il Responsabile per la Transizione Digitale, inoltre, rappresenta la figura princi-
pale di riferimento per la sicurezza informatica dell’Ente. Al Responsabile, in par-
ticolare, pur non essendo attribuiti compiti specifici di natura tecnico-operativa,
sono assegnate le funzioni rilevanti di indirizzo, pianificazione, coordinamento e
monitoraggio della sicurezza informatica con riferimento ai dati, ai sistemi e alle
infrastrutture, anche in relazione al sistema pubblico di connettività107.
Per garantire la concreta riorganizzazione dell’Ente, secondo il paradigma della
digitalizzazione, si rende necessario, inoltre, curare ogni aspetto relativo alle com-
ponenti abilitanti, indispensabili per il funzionamento della macchina pubblica di-
gitale. Per queste ragioni, al Responsabile sono affidati, altresì, compiti di pianifi-
cazione e coordinamento del processo di diffusione, all’interno dell’amministra-
zione, di tutti gli strumenti necessari per garantire il ciclo di vita del documento
informatico (dalla sua corretta formazione, alla sottoscrizione elettronica, gestione
informatica e conservazione) nonché la fruizione dei servizi online, anche attra-
verso le app e i dispositivi mobili108.
Passando all’altra categoria di compiti, ovverosia quelli che più direttamente ri-
guardano i diritti di cittadinanza digitale, al Responsabile per la Transizione Digi-
tale è attribuito un ruolo chiave in materia di accesso dei soggetti disabili agli stru-
menti informatici e nella promozione dell’accessibilità, anche in attuazione di
quanto previsto dalla l. 9 gennaio 2004, n. 4109. Inoltre, sempre nel più ampio quadro
dei diritti di cittadinanza digitale, al Responsabile sono affidate ulteriori funzioni in
relazione al miglioramento della soddisfazione dell’utenza e finalizzate garantire
l’erogazione di servizi online di qualità. In quest’ottica, in particolare, anche allo
scopo di ridurre i tempi e i costi dell’azione amministrativa, spetta al Responsabile
effettuare un’analisi periodica della coerenza tra l’organizzazione dell’amministra-

lett. ee, del CAD). Dal punto di vista strutturale, la cooperazione applicativa si inserisce all’interno
del c.d. Sistema Pubblico di Connettività e Cooperazione (SPC), quale insieme di infrastrutture tec-
nologiche e di regole tecniche che assicura l’interoperabilità tra i sistemi informativi delle pubbliche
amministrazioni, permette il coordinamento informativo e informatico dei dati tra le amministra-
zioni centrali, regionali e locali e tra queste e i sistemi dell'Unione europea, aperto all’adesione da
parte dei gestori di servizi pubblici e dei soggetti privati.
106
Cfr. art. 17, primo comma, lett. h, del CAD.
107
Cfr. art. 17, primo comma, lett. c, del CAD.
108
A tal proposito, l’art. 17, primo comma, lett. j, del CAD, definisce il compito di: «pianificazione
e coordinamento del processo di diffusione, all'interno dell'amministrazione, dei sistemi di identità
e domicilio digitale, posta elettronica, protocollo informatico, firma digitale o firma elettronica qua-
lificata e mandato informatico, e delle norme in materia di accessibilità e fruibilità nonché del pro-
cesso di integrazione e interoperabilità tra i sistemi e servizi dell'amministrazione e quello di cui
all'articolo 64-bis».
109
Cfr. art. 17, primo comma, lett. d, del CAD.

35
zione e l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, pro-
muovendo, se del caso, una revisione della riorganizzazione dell’amministrazione
stessa110.
Chiudono questa breve rassegna altre due funzioni di carattere generale. In rela-
zione alla prima, spetta al Responsabile garantire la promozione di tutte le oppor-
tune iniziative volte a trasferire, all’interno dell’Ente, le direttive strategiche nazio-
nali impartite dagli organi preposti111. Con riferimento alla seconda funzione, in-
vece, al Responsabile è affidata la pianificazione e il coordinamento degli acquisti
di soluzioni e sistemi informatici, telematici e di telecomunicazione, essenziali per
dare concreta attuazione a tutti gli oneri di digitalizzazione dell’Ente e, allo stesso
tempo, garantire effettività alle funzioni dell’ufficio per la transizione digitale112.
6.2 Le dimensioni operative della trasformazione digitale e i rapporti con le
altre figure chiave
Nella definizione delle funzioni tipiche del Responsabile per la Transizione Di-
gitale, l’art. 17 del Codice formula un’ampia elencazione dei compiti ad esso affi-
dati, limitandosi a descriverne gli ambiti specifici di competenza senza, però, defi-
nirne gli aspetti di natura più strettamente operativa e organizzativa113. A ben ve-
dere, nel suo complesso, l’impianto normativo in materia di digitalizzazione della
pubblica amministrazione, ivi comprese le regole tecniche presenti nelle Linee
guida attuative del Codice e le linee strategiche definite nei Piani Triennali, spesso
si limitano ad individuare adempimenti specifici, oppure obiettivi e principi gene-
rali. Da questo punto di vista, dunque, spetta alle singole amministrazioni indivi-
duare e adottare autonomamente e proattivamente ogni iniziativa tesa ad assicurare
il raggiungimento degli obiettivi di digitalizzazione definiti dalla normativa, ivi
compresa la progettazione e la pianificazione delle più opportune modalità organiz-
zative per garantire la piena operatività dell’ufficio e del Responsabile per la Tran-
sizione Digitale. Si tratta, a tutti gli effetti, di una particolare forma di responsabi-
lizzazione (c.d. “accountability”) che dovrebbe caratterizzare, ogni volta, l’approc-
cio delle amministrazioni nella definizione delle politiche di digitalizzazione114.

110
Cfr. art. 17, primo comma, lett. e e f, del CAD.
111
Cfr. art. 17, primo comma, lett. i, del CAD.
112
Cfr. art. 17, primo comma, lett. j-bis, del CAD.
113
Sotto il profilo organizzativo, l’art. 17 del CAD introduce alcuni criteri di inquadramento gerar-
chico, stabilendo che il Responsabile «risponde, con riferimento ai compiti relativi alla transizione,
alla modalità digitale direttamente all’organo di vertice politico» (cfr. art. 17, comma 1-ter, del
CAD). Inoltre, sempre lo stesso articolo, precisa che «in assenza del vertice politico, il responsabile
dell’ufficio per il digitale […] risponde direttamente a quello amministrativo dell’ente» (cfr. art. 17,
comma 1-sexies, del CAD).
114
Il concetto di responsabilizzazione (o “accountability”) non è nuovo nel panorama normativo
nazionale ed europeo. Il concetto, affermatosi anche nell’ambito della disciplina in materia di pro-
tezione dei dati personali, in particolare, definisce una specifica modalità di approccio, innovativa
rispetto al passato, in base alla quale i destinatari di specifici obblighi e adempimenti sono chiamati
ad adottare comportamenti proattivi e tali da dimostrare la concreta adozione di misure finalizzate

36
 In tale ottica, assume notevole rilevanza quanto stabilito dalla Circolare n. 3 del
1° ottobre 2018, a firma del Ministro per la pubblica amministrazione. Al suo in-
terno, infatti, sono stati definiti alcuni aspetti determinanti per il corretto inquadra-
mento del Responsabile e dell’ufficio che è chiamato a dirigere, anche al fine di
scongiurare il rischio che l’istituzione di tale figura sia considerata dalle ammini-
strazioni soltanto come un mero e ulteriore adempimento burocratico. In partico-
lare, nel citato provvedimento si raccomanda l’individuazione, nell’atto organizza-
tivo interno di conferimento dell’incarico o di nomina, di una serie di compiti e
poteri, di evidente matrice operativa, ulteriori rispetto a quelli espressamente previ-
sti dall’art. 17 del Codice. L’analisi di tali funzioni aggiuntive completa ed eviden-
zia ancora di più, l’importanza e la centralità della figura del Responsabile per la
Transizione Digitale.
Tra i compiti individuati nella circolare, il primo riguarda il potere di costituire
tavoli di coordinamento con gli altri dirigenti dell’amministrazione o, se del caso,
anche con referenti nominati da questi ultimi. Le funzioni, individuate dall’art. 17
del Codice, esercitate dal Responsabile per la Transizione Digitale, infatti, coinvol-
gono indubbiamente diversi settori dell’Ente e, dunque, allo scopo di garantire mag-
giore efficienza operativa, diviene indispensabile poter dialogare facilmente con le
figure di riferimento interne, attraverso la convocazione di riunioni o incontri pe-
riodici.
Un’altra prerogativa, sempre correlata all’ampio spettro di funzioni del Respon-
sabile, riguarda il potere di costituire gruppi tematici finalizzati ad esaminare e av-
viare singole attività (ad esempio, l’implementazione delle identità digitali SPID o
l’attivazione dei pagamenti telematici), oppure per la gestione di specifici adempi-
menti (come quelli relativi, ad esempio, alla gestione documentale, all’accessibilità,
alla sicurezza, e così via) e per ogni altra iniziativa riguardante le più svariate com-
ponenti abilitanti della trasformazione digitale.
L’opera di “traghettatore” dell’Ente nella trasformazione digitale, inoltre, non
può essere svolta senza il concreto coinvolgimento degli organi di vertice e di ogni
altra articolazione dell’amministrazione, in varia misura competente per l’adozione
di iniziative funzionali alla digitalizzazione (ad esempio, l’acquisto di beni e servizi
ICT). Per queste ragioni, nella circolare ministeriale viene evidenziata, altresì, l’im-
portanza di riconoscere al Responsabile la possibilità di proporre l’adozione di cir-
colari o atti di indirizzo sulle materie di propria competenza.
La figura del Responsabile per la Transizione Digitale non è l’unica coinvolta
nel processo di trasformazione digitale della pubblica amministrazione. La digita-
lizzazione, infatti, come sin qui ampiamente dimostrato, si manifesta come un fe-
nomeno pervasivo che investe ogni aspetto della vita di una pubblica amministra-
zione. Per queste ragioni, nell’ambito del sistema di governance della trasforma-
zione digitale, assumono rilevanza anche le varie figure alle quali il legislatore ha

ad assicurare il rispetto delle disposizioni normative di riferimento. Un approccio analogo è quello

oggi previsto per l’attuazione delle disposizioni in materia di digitalizzazione, da parte delle pubbli-
che amministrazioni.

37
affidato compiti e funzioni di governo, in relazione a settori interconnessi fra loro
e strettamente collegati alla digitalizzazione, tra cui anche la trasparenza e la prote-
zione dei dati personali.
Si tratta, in particolare, dei ruoli del Responsabile della gestione documentale115,
del Responsabile della conservazione documentale116, del Responsabile per la pre-
venzione della corruzione e della trasparenza117 e, infine, del Responsabile per la

115
Le Linee guida sul documento informatico, nell’allegato 1, definiscono il Responsabile della
gestione documentale come il «soggetto responsabile della gestione del sistema documentale o re-
sponsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali
e degli archivi, ai sensi dell’articolo 61 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445». Le stesse Linee guida,
inoltre, in attuazione di quanto previsto dall’art. 44, comma 1-bis, del CAD, evidenziano come nella
predisposizione del manuale di gestione documentale «relativo alla formazione, alla gestione, alla
trasmissione, all’interscambio, all’accesso ai documenti informatici nel rispetto della normativa in
materia di trattamenti dei dati personali ed in coerenza con quanto previsto nel manuale di conser-
vazione», il Responsabile della gestione documentale dovrebbe operare d’intesa con il Responsabile
della conservazione, il Responsabile per la transizione digitale, previo parere anche del Responsabile
della protezione dei dati personali (Cfr. AGENZIA PER L’ITALIA DIGITALE, Linee Guida sulla forma-
zione, gestione e conservazione dei documenti informatici, ed. maggio 2021, p. 24 e s.).
116
Secondo la definizione contenuta nell’allegato 1 delle Linee Guida sulla formazione, gestione e
conservazione dei documenti informatici, il Responsabile della conservazione documentale «defini-
sce e attua le politiche complessive del sistema di conservazione e ne governa la gestione con piena
responsabilità ed autonomia». Le stesse Linee guida, inoltre, definiscono il sistema di conservazione
come l’«insieme di regole, procedure e tecnologie che assicurano la conservazione dei documenti
informatici». Come per le altre figure, l’art. 44, comma 1-quater, del CAD, prevede che il Respon-
sabile della conservazione operi d’intesa con il Responsabile della gestione documentale, il Respon-
sabile per la transizione digitale e il Responsabile della protezione dei dati personali. Per maggiori
dettagli sui compiti e sulle funzioni del Responsabile della conservazione documentale, si veda il
capitolo 4 delle Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici,
dedicato alla “Conservazione”.
117
La figura del Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) è stata
istituita dalla l. 6 novembre 2012, n. 190 nella quale si prevede, in particolare, che ogni amministra-
zione approvi un Piano triennale della Prevenzione della Corruzione che valuti il livello di esposi-
zione degli uffici al rischio e indichi gli interventi organizzativi necessari per mitigarlo. La predi-
sposizione e la verifica dell’attuazione di detto Piano sono attribuite al Responsabile della preven-
zione della corruzione e della trasparenza. L’art. 43, d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33, inoltre, assegna a
tale figura, di norma, anche le funzioni di Responsabile per la trasparenza, attribuendo a tale soggetto
«un’attività di controllo sull’adempimento da parte dell’amministrazione degli obblighi di pubbli-
cazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l’aggiornamento
delle informazioni pubblicate, nonché segnalando all’organo di indirizzo politico, all’Organismo
indipendente di valutazione (OIV), all’Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all’uf-
ficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione».

38
protezione dei dati personali118. Proprio in considerazione di quanto appena affer-
mato, al fine di favorire l’adozione di iniziative condivise e, soprattutto, in linea con
le disposizioni normative di settore, che in varia misura sono coinvolte dalla natura
degli adempimenti richiesti nel processo di digitalizzazione, la circolare ministe-
riale raccomanda di prevedere ogni opportuno strumento di raccordo e consulta-
zione del Responsabile per la Transizione Digitale con le suddette figure chiave.
Ciò si potrebbe tradurre, ad esempio, nell’inclusione delle stesse all’interno dell’or-
ganico dell’Ufficio per la transizione al digitale, ovvero nella previsione di mecca-
nismi di dialogo, confronto e consultazione periodica, sulla base di tematiche o
adempimenti prestabiliti.
Le competenze del Responsabile, infine, dovrebbero comprendere anche la pre-
disposizione di una relazione annuale sull’attività svolta dall’Ufficio, da trasmettere
al vertice politico o amministrativo, e la stesura del Piano triennale per l’informatica
della singola amministrazione, nelle forme e secondo le modalità definite
dall’Agenzia per l’Italia Digitale119. In entrambi i casi, si tratta di adempimenti ope-
rativi di natura documentale, in linea con quel principio di accountability che do-
vrebbe caratterizzare l’approccio dell’Ente e del Responsabile per la Transizione
Digitale, nella gestione delle iniziative in materia di digitalizzazione.
La relazione annuale, in particolare, rappresenta un momento importante nel rap-
porto con il vertice politico dell’amministrazione e assume rilevanza sotto un du-
plice aspetto: da una parte, consente al vertice di conoscere le attività svolte dal
Responsabile e verificarne la congruità rispetto alle previsioni normative; dall’altra,
rappresenta un modo, per il Responsabile, di documentare le attività svolte e dimo-
strare la correttezza del suo operato, anche in ragione delle responsabilità e delle
conseguenze, previste dal Codice, in caso di violazione degli obblighi di digitaliz-
zazione.

118
Il Responsabile per la protezione dei dati (RPD) è una figura, disciplinata dal Regolamento (UE)
679/2016 (Regolamento generale sulla protezione dei dati), la cui nomina per le pubbliche ammini-
strazioni è obbligatoria (cfr. art. 37, par. 1, lett. a, Regolamento (UE) 679/2016). In particolare, tra
le funzioni più rilevanti, al RPD è affidato, da una parte, il compito di informare e fornire consulenza
all’amministrazione in merito agli obblighi derivanti dal Regolamento nonché da altre disposizioni
normative relative alla protezione dei dati personali; dall’altra, invece, spetta al RPD sorvegliare
l’osservanza del Regolamento, delle altre disposizioni in materia di protezione dei dati personali,
nonché le politiche dell’amministrazione a tutela dei dati personali, compresi l'attribuzione delle
responsabilità, la sensibilizzazione e la formazione del personale (cfr. art. 39, Regolamento (UE)
679/2016). Per maggiori approfondimenti, è possibile consultare le Linee guida sui responsabili
della protezione dei dati, adottate il 13 dicembre 2016 (versione emendata e adottata in data 5 aprile
2017) dal Gruppo di Lavoro Articolo 29 (WP243, rev.01).
119
A tal proposito, in data 10 febbraio 2022, l’Agenzia per l’Italia Digitale ha reso noto di aver
messo a disposizione un modello standard per facilitare la redazione del Piano Triennale per l’in-
formatica da parte delle amministrazioni, denominato “Format PT”, che sarà adottato in via defini-
tiva entro la fine dell’anno.

39
 La predisposizione del Piano triennale per l’informatica della singola ammini-
strazione, invece, si traduce nella stesura, e successiva approvazione, di un docu-
mento nel quale sono riportate le azioni e gli obiettivi, in coerenza con quelli trac-
ciati nel Piano Triennale definito da AgID, adattati, nella forma e nella sostanza,
alle esigenze del singolo Ente120. Per assolvere concretamente alle predette fun-
zioni, il documento dovrebbe riportare, in apertura, almeno le seguenti indicazioni:
una descrizione della struttura dell’Amministrazione e del contesto normativo ed
organizzativo di riferimento sulle tematiche di digitalizzazione; una descrizione
dell’organizzazione dell’ufficio del Responsabile per la Transizione Digitale
dell’Ente, specificando il contesto organizzativo in cui si colloca tale figura e il suo
team, evidenziando anche le attività e le responsabilità; una descrizione delle stra-
tegie attuative per il raggiungimento degli obiettivi di breve e lungo periodo, utiliz-
zando strumenti di self-assessment e sintetizzando anche il percorso di trasforma-
zione digitale che l’Ente ha intrapreso a livello di iniziative e progetti realizzati; gli
obiettivi generali dell’Amministrazione in tema di digitalizzazione per il periodo di
riferimento; e, infine, i volumi della spesa complessiva prevista per ogni annualità.
Il corpo centrale del documento, invece, dovrebbe suddividersi in capitoli dedicati
alle componenti tecnologiche, in coerenza con il “modello strategico” elaborato
dall’Agenzia per l’Italia Digitale121, nonché agli altri aspetti progettuali di interesse
per l’Amministrazione. Ciascun capitolo, inoltre, dovrebbe prevedere una descri-
zione del contesto normativo e strategico di riferimento, degli obiettivi di ogni com-
ponente tecnologica (sulla base di quanto previsto dal Piano Triennale di AgID) e,
infine, un set di indicatori per verificare lo stato di avanzamento e monitorare i
risultati. A chiusura del Piano Triennale della singola amministrazione, infine, do-
vrebbe essere riportata, quantomeno, una sezione dedicata alla governance del
Piano122, nella quale riportare i soggetti coinvolti, le modalità di interazione, gli

120
In questa sede, va ricordato che il Piano Triennale per l’informatica nella pubblica amministra-
zione, predisposto ogni anno da parte di AgID, non contiene un set di istruzioni complete, specifiche
ed eterne, tantomeno una pianificazione degli investimenti dettagliata per ogni singolo caso di tra-
sformazione digitale dei servizi delle amministrazioni. Per queste ragioni, ciascuna amministrazione
deve necessariamente ricorrere alla predisposizione di un proprio Piano Triennale per l’informatica,
da aggiornare periodicamente.
121
Il Modello strategico, alla base delle iniziative e dei progetti di trasformazione digitale, è stato
delineato, per la prima volta, nel Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione,
ed. 2017-2019. Nella sua più recente rappresentazione grafica, il Modello strategico si compone di
due livelli trasversali (l’interoperabilità e la sicurezza dei sistemi informativi) e quattro livelli verti-
cali (servizi, dati, piattaforme ed infrastrutture).
122
Le iniziative di governance dovrebbero focalizzarsi su diversi ambiti, tra cui: i) il monitoraggio
dello stato di attuazione delle iniziative proposte nel Piano Triennale AgID di riferimento; ii) il
rafforzamento delle competenze, attraverso iniziative formative per la valutazione e la valorizza-
zione delle competenze digitali dei dipendenti dell’Ente; iii) il rafforzamento della cooperazione e
dei servizi verso e per i cittadini e le imprese attraverso tecnologie digitali. Allo stesso tempo, il
sistema di governance deve puntare alla realizzazione dei seguenti obiettivi: i) rafforzare il ruolo del
Responsabile per la transizione digitale, attraverso un sistema condiviso di obiettivi e di indicatori
di performance; ii) agevolare la rappresentazione dell’avanzamento ed eventuali criticità, al fine di

40
strumenti e gli interventi per il coinvolgimento del territorio e, da ultimo, le moda-
lità di governance per la gestione e il monitoraggio dello sviluppo delle linee
d’azione, adottate dal Responsabile123.
A conclusione di questa breve trattazione, riportando l’attenzione sugli aspetti
generali relativi alla digitalizzazione nel settore pubblico, si è detto che le dinami-
che, tipiche di quest’ultimo, si sviluppano lungo due linee direttrici: la prima è
quella che investe tutte le amministrazioni dello Stato e gli altri soggetti giuridici
obbligati a digitalizzarsi (dimensione orizzontale), la seconda, invece, riguarda le
articolazioni interne dell’amministrazione (dimensione verticale). Alla luce delle
considerazioni svolte in ordine alle funzioni attribuite al Responsabile per la Tran-
sizione Digitale, anche nelle dinamiche operative tipiche di questa figura si possono
individuare, analogamente al fenomeno della digitalizzazione e in modo piuttosto
emblematico, due distinte dimensioni: una rivolta verso l’esterno (di tipo orizzon-
tale), l’altra verso l’interno dell’amministrazione (di tipo verticale). Da una parte,
infatti, il Responsabile svolge un ruolo di “punto di contatto” verso l’esterno, rela-
zionandosi e confrontandosi con vari soggetti, tra cui l’Agenzia per l’Italia Digitale,
in particolare per le attività di attuazione del Piano Triennale per l’informatica;
l’Ufficio del Difensore civico per il digitale, relativamente alle segnalazioni di cui
sarà eventualmente destinatario l’Ente; le altre pubbliche amministrazioni, società
partecipate e concessionari di servizi pubblici, con specifico riguardo all’interope-
rabilità e all’integrazione di sistemi e servizi; e, infine, cittadini, imprese e altri sta-
keholders, rispetto ai servizi online e agli altri temi di sua competenza. Dall’altra,
invece, il Responsabile assume le vesti di polo aggregatore e “punto di contatto”
interno dell’amministrazione, nella misura in cui, nell’espletamento delle sue fun-
zioni, come è stato evidenziato, si rende opportuno coinvolgere ogni articolazione
dell’amministrazione e tutte le varie figure chiave, rilevanti nella governance della
trasformazione digitale.
7. Riflessioni conclusive: stato dell’arte, criticità e futuro della transizione
digitale
Lo sviluppo digitale delle amministrazioni pubbliche nel nostro Paese, nono-
stante i buoni propositi e i notevoli sforzi degli ultimi anni, sconta ancora un signi-
ficativo e preoccupante ritardo. Questo è il risultato che emerge dall’ultima Rela-
zione nazionale sull’Italia per il 2021 relativa all’Indice di digitalizzazione dell’eco-
nomia e della società (Digital Economy and Society Index, DESI) 124, che misura i
progressi compiuti a livello europeo nel settore digitale e aiuta gli Stati membri a

ottenere una visione di insieme e permettere all’Ente di verificare i dati; iii) individuare strumenti
per lo sviluppo di capitale umano, tecnologie e servizi orientati a conseguire una maggiore efficienza
dei processi organizzativi.
123
Per maggiori approfondimenti sui contenuti del Piano Triennale della singola amministrazione,
si veda il documento, elaborato da AgID, recante Guida per la redazione format del piano triennale
per le pubbliche amministrazioni. Indicazioni operative e note per la redazione, disponibile sul sito
web istituzionale: www.agid.gov.it.
124
Commissione Europea, Indice di digitalizzazione dell'economia e della società (DESI) 2021 –
Italia.

41
individuare settori di intervento prioritari.
Tra le quattro dimensioni intorno alle quali è strutturato l’Indice DESI 2021125
figurano, oltre a capitale umano, connettività, integrazione delle tecnologie digitali,
appunto i servizi pubblici digitali. Proprio in relazione a quest’ultimo indicatore
rilevante, l’Italia si posiziona al diciottesimo posto fra i 27 Stati membri
dell’Unione europea e, più in generale, le sue prestazioni digitali si collocano ben
al di sotto della media europea126. Guardando più nel dettaglio i risultati degli ultimi
anni, la percentuale di utenti online italiani che ricorre a servizi di e-government è
passata dal 30% (nel 2019) al 36% (nel 2020). Nonostante ciò, pur trattandosi di un
notevole miglioramento (in parte, certamente favorito dalle dinamiche scatenate
dalla diffusione della pandemia di Covid-19), l’uso dei servizi pubblici digitali ri-
mane relativamente basso. Il dato, peraltro, induce a riflettere sull’importanza dei
futuri investimenti finanziari, sia a livello europeo sia a livello nazionale, da desti-
nare alle politiche di transizione digitale della pubblica amministrazione e alle ini-
ziative in favore dell’accessibilità agli strumenti informatici da parte dei singoli cit-
tadini.
Nel complesso, tuttavia, non si può certamente sostenere che l’Italia non abbia
continuato a rafforzare la digitalizzazione della pubblica amministrazione e dei ser-
vizi pubblici. Va rilevato, infatti, che i provvedimenti legislativi adottati tra il 2020
e il 2021 hanno introdotto una combinazione di nuovi adempimenti e incentivi per
promuovere l’adozione delle principali piattaforme abilitanti di e-government, ne-
cessarie per dare concreto impulso all’innovazione della pubblica amministrazione.
Inoltre, sono stati avviati numerosi progetti finalizzati a rafforzare le competenze
digitali, attraverso iniziative formative mirate, anche in collaborazione con le uni-
versità.
Nonostante ciò, tuttavia, emergono ancora forti criticità nella trasformazione di-

125
A partire dal 2021, la Commissione europea ha adeguato il DESI tenendo conto delle due prin-
cipali iniziative politiche che, nei prossimi anni, porteranno un impatto sulla trasformazione digitale
nell'Unione europea: il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e la Bussola per il Decennio Digi-
tale. A tal fine, per allineare il DESI ai quattro punti cardinali e agli obiettivi tracciati nell'ambito
della Bussola per il Digitale, migliorare la metodologia e tener conto dei più recenti sviluppi tecno-
logici e politici, tra le più rilevanti modifiche apportate all’edizione 2021 del DESI, la Commissione
ha optato per strutturare gli indicatori in base ai quattro settori principali della Bussola per il Digitale,
in sostituzione della precedente struttura a cinque dimensioni.
126
Questo è quanto emerge dalla relazione nazionale dell’Indice DESI, che colloca l'Italia al vente-
simo posto fra i 27 Stati membri dell'Unione europea. In particolare, pur avendo compiuto alcuni
progressi in termini sia di copertura che di diffusione delle reti di connettività, tra il 2019 e il 2020,
in Italia si è registrato un rallentamento nel dispiegamento della fibra. Inoltre, per quanto riguarda il
capitale umano, l'Italia registra livelli di competenze digitali di base e avanzate molto bassi e, per
questo, si colloca al venticinquesimo posto fra i 27 paesi europei, in significativo ritardo rispetto alla
media dell’UE. L’unico dato incoraggiante è quello relativo all’integrazione delle tecnologie digitali
che, misurando il livello di intensità digitale delle PMI italiane, colloca l’Italia al decimo posto in
Europa.

42
gitale delle amministrazioni pubbliche con riferimento ai fattori abilitanti c.d. “im-
materiali”, tra i quali si può annoverare la carenza di competenze digitali, che con-
corrono alla realizzazione di tali obiettivi alla pari delle infrastrutture tecnologiche.
Oltre a ciò, rilevano anche gli ostacoli di carattere organizzativo, riconducibili non
solo alla necessità di riprogettare e reingegnerizzare i processi operativi dell’azione
amministrativa, ma anche alle carenze sul piano della cultura del digitale.
Sotto il profilo organizzativo, in particolare, emerge un’amministrazione che
viaggia a due velocità: da una parte, si osserva una maggior cura degli aspetti legati
al “front office”, di contro il “back office” manifesta tutte le difficoltà dell’ammini-
strazione pubblica nell’utilizzo delle tecnologie ICT nell’ambito dei processi in-
terni. Da questo punto di vista, per quanto riguarda il “front office” tendenzialmente
si può constatare un buon livello di gestione e implementazione dei canali di ero-
gazione dei servizi digitali online. Di segno opposto, invece, la valutazione dell’or-
ganizzazione interna della pubblica amministrazione, dove si riscontrano, talvolta,
criticità legate a ritardi negli adempimenti, spesso dovuti anche ad una scarsa sen-
sibilità culturale dei dipendenti pubblici, ancora poco consapevoli della centralità e
pervasività del digitale. A ciò si aggiunga che, per alcuni processi interni, le ammi-
nistrazioni si affidano ancora alla carta, di fatto disattendendo l’obbligo di produrre
gli originali dei propri documenti esclusivamente con mezzi informatici (art. 40 del
Codice). Altro profilo di assoluta criticità, per i motivi già illustrati, è rappresentato
dalla scarsa (in alcuni casi addirittura assente) individuazione delle figure chiave
previste dalla disciplina in materia di digitalizzazione, nonostante queste siano
spesso richiamate non soltanto all’interno del Codice, ma anche dalle Linee guida
AgID. In altri casi, invece, quando queste figure sono nominate, le amministrazioni
non sempre sono in grado di garantire adeguate condizioni per favorire la loro piena
ed effettiva operatività.
Più in generale, nonostante i numerosi sforzi da parte delle istituzioni coinvolte
nella trasformazione digitale del Paese, troppo spesso le politiche digitali delle am-
ministrazioni non si basano su una programmazione efficace ed organica, fondata
su un approccio responsabilizzante di tipo strategico, proattivo e propositivo. Il
tema del digitale, infatti, è spesso affrontato in modo episodico, disorganico e con
tempi dettati dalle imminenti scadenze legate a determinati adempimenti. Tutto ciò,
unito alle problematiche di natura culturale e alla scarsa conoscenza delle disposi-
zioni normative rilevanti, mina inevitabilmente i principi di legalità e buon anda-
mento tipici dell’attività dell’amministrazione pubblica, con pericolose conse-
guenze anche in relazione ai diritti di cittadinanza digitale.
Le criticità, sin qui evidenziate, inoltre, si riflettono inevitabilmente anche sulla
figura del Responsabile per la Transizione Digitale. In questo senso, il primo punto
di maggiore interesse è dato dal fatto che, ancora oggi, molte amministrazioni ed
Enti locali non hanno provveduto a nominare il Responsabile127, circostanza ancora

127
Dall’osservazione dei dati pubblicati nel sito web dedicato al monitoraggio dei progetti di tra-
sformazione digitale (avanzamentodigitale.italia.it), emerge come il 38% dei Comuni italiani (com-
presi loro Consorzi e Associazioni) e il 42% delle Federazioni, Ordini e Consigli professionali non

43
più grave se si considera che tale obbligo è entrato in vigore a partire dal settembre
del 2016. Allo stesso tempo, pur avendo provveduto alla nomina, non sempre la
figura individuata dalle amministrazioni è in possesso del livello di competenze
(tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali) richiesti dall’art. 17 del Co-
dice, con conseguenti risvolti negativi sul piano dell’operatività del Responsabile
e, di conseguenza, sul percorso di trasformazione digitale dell’Ente. La presenza di
carenze dal punto di vista delle competenze interne, costituisce un problema che
riguarda non soltanto la figura del Responsabile per la Transizione Digitale, ma si
estende a tutto il personale dipendente dell’amministrazione pubblica, ivi comprese
le altre figure chiave della trasformazione digitale.
Tutto questo, in particolare, pone in evidenza un ulteriore elemento di criticità,
dato dalla scarsa ottemperanza a quanto previsto dall’art. 13 del Codice, il quale
dispone l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di attuare «politiche di recluta-
mento e formazione del personale finalizzate alla conoscenza e all’uso delle tecno-
logie dell’informazione e della comunicazione, nonché dei temi relativi all’acces-
sibilità e alle tecnologie assistive», precisando che le suddette politiche di forma-
zione «sono altresì volte allo sviluppo delle competenze tecnologiche, di infor-
matica giuridica e manageriali dei dirigenti, per la transizione alla modalità
operativa digitale». A tal proposito, va osservato come l’inadeguatezza delle com-
petenze, spesso non supportata da adeguate politiche di reclutamento lungimiranti,
unita alla scarsa attuazione dei piani di performance, inevitabilmente si traducono
nell’incapacità delle amministrazioni di trasformare le proprie organizzazioni in-
terne in senso innovativo.
Una soluzione in tal senso potrebbe essere rappresentata dalla possibilità, peral-
tro prevista dallo stesso legislatore, di ricorrere ai servizi del Responsabile per la
Transizione Digitale in forma associata. Sebbene tale scenario potrebbe garantire
interessanti e potenziali sinergie sotto il profilo economico, strategico e organizza-
tivo, le amministrazioni scelgono, invece, di fare ampio ricorso al mercato, soprat-
tutto per compensare la mancanza di competenze interne.
In definitiva, sono tante le difficoltà e le criticità che ancora impediscono alle
pubbliche amministrazioni di evolvere in chiave digitale e di agire nel pieno inte-
resse dei cittadini, nel rispetto dei diritti di cittadinanza digitale. Sotto questo pro-
filo, dunque, occorre ancora lavorare molto verso la direzione di riconoscere piena-
mente ed effettivamente la figura del Responsabile per la Transizione Digitale,
chiamato ad interpretare un vero e proprio ruolo di “e-leader” dell’innovazione di-
gitale della pubblica amministrazione, soprattutto in questo particolare momento
storico caratterizzato da forti segnali di rilancio delle politiche di digitalizzazione.

abbiano ancora provveduto a nominare il Responsabile per la Transizione Digitale. (Dati aggiornati
al 28.02.2022).

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