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Leonardo Rubino

INFORMAZIONE ACCESSO E TRASPARENZA dalla carta stampata al web

introduzione di Francesco Saponaro

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

giugno 2012

Pubblicazione realizzata anche con il contributo di CIA Puglia (inserire il logo

CIA)

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INFORMAZIONE ACCESSO E TRASPARENZA dalla carta stampata al web

Introduzione....................................................................................5 Premessa......................................................................................16 1) LINFORMAZIONE......................................................................22 Informazioni, dati e beni informazionali...................................22 Metadati....................................................................................27 Banche-dati...............................................................................28 Documentazione e documento..................................................28 Dati pubblici e qualit delle informazioni...................................31 Certezze pubbliche e circolazione delle informazioni.................35 Dati aperti (open data)..............................................................37 Informazione, opinione pubblica e democrazia..........................39 Polivalenza del termine informazione.........................................41 Libert e informazione...............................................................45 Diritto e informazione................................................................49 Dovere di informazione..............................................................52 2) LACCESSO...............................................................................56 Istituzioni europee e accesso.....................................................56 Laccesso tra mancate occasioni e sabotaggi.............................57 Laccesso nella 241/90 ..............................................................63 La (parziale) correzione di rotta.................................................67

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Diritto di accesso e autonomie locali..........................................68 Laccesso interamministrativo telematico..................................70 Deroghe e limiti al diritto alla conoscenza..................................73 a) il segreto............................................................................73 b) la riservatezza (trasparenza asimmetrica)..........................85 c) il diritto alloblio (e lidentit in rete).................................105 3) LA TRASPARENZA...................................................................126 Disponibilit di dati e informazioni...........................................126 Il principio di trasparenza.........................................................126 Legge n. 15 dell11 febbraio 2005.............................................127 Trasparenza, Costituzione e sovranit.....................................132 Trasparenza e resa del conto.................................................138 Trasparenza e informazione ambientale..................................139 Trasparenza e internet.............................................................140 CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE...................................................155 Condivisione, comunit, conversazione....................................155 Spazi pubblici interconnessi e condivisione del sapere.............164 Lintelligenza collettiva.........................................................165 Copyright e copyleft.............................................................168 Accessibilit alla conoscenza e banda larga.............................176 Bibliografia.................................................................................182

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Introduzione
Il lavoro di Leonardo Rubino si presenta come una sintesi, guidata dallAutore, dei migliori commenti ai temi pi affrontati nella sfera pubblica nel corso dellultimo decennio (accesso, trasparenza, diritto allinformazione), temi purtroppo molto spesso trattati in forma di effetto annuncio, cio promessa a cui non segue alcuna messa in opera. La lettura dei capitoli del volume induce a riflessioni sia teoriche che pratiche. A esempio una fondamentale premessa teorica per orientarsi nella materia la distinzione tra il diritto allinformazione e il diritto di accesso quale tutela giuridica degli interessi individuali e collettivi coinvolti dallazione amministrativa. Rispetto a questultimo, comunque incardinato in precisi interessi da tutelare, il diritto generale allinformazione si presenta come un pilastro fondamentale della cittadinanza democratica nelle societ contemporanee. Ma altrettanto interessante lapprofondimento dei tanti dilemmi pratici di cui intessuta la trama della vita quotidiana dei diritti del cittadino e dei doveri della pubblica amministrazione. Ad esempio, dove si pone il confine tra diffusione della pratica della trasparenza e diritto individuale alla privacy? Io posso oscurare i miei dati sanitari nel fascicolo elettronico individuale, ma cos non rischio di compromettere lefficacia delle cure mediche di cui potrei aver bisogno? La Regione Puglia stata condannata dal Garante della privacy per aver pubblicato una graduatoria di finanziamenti a soggetti diversamente abili, ma se uno stato

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escluso da una graduatoria e vuole valutare lipotesi di ricorrere contro un provvedimento amministrativo potr aver accesso ai dati degli altri concorrenti o vi saranno delle limitazioni? Le risposte ai tanti dilemmi e aporie della sfera pratica seguono strade molto diverse: dalla teorizzazione del grado zero della privacy per assicurare il trionfo della trasparenza alla pressante richiesta allopposto - di garantire anche giuridicamente il diritto alloblio, almeno nella forma della cancellazione dei dati individuali dopo un certo lasso di tempo dalle banche dati del Grande Fratello informatico che si sviluppa a velocit supersonica. Ma anche le esperienze nazionali e regionali propongono un grado elevato di differenziazione. Si pensi al fatto che, mentre in Italia non sarebbe possibile diffondere attraverso la Rete immagini che permettono la identificazione degli individui o delle targhe automobilistiche presenti in un luogo riprodotto, negli USA, Paese di elezione del diritto alla privacy, vi sono dei siti Internet, come quelli dei cicloamatori, che diffondono le targhe delle auto in divieto di sosta che ostruiscono le piste ciclabili, con lincitamento ad un rapido intervento della polizia. Ovviamente lo sviluppo delle tecnologie informatiche abilita i migliori progressi della trasparenza e del diritto allinformazione. Alla luce della diffusione di massa dellutilizzo della Rete risulta oggi infatti imperdonabile che una amministrazione si sottragga a diffondere le informazioni sui suoi processi deliberativi e sulla congerie dei procedimenti amministrativi di sua pertinenza, oppure non segua lesempio della Casa Bianca nella apertura totale dei dati e delle informazioni trattate (Open Data e Open

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Government). Gli aspetti problematici di cui forse meno si discute riguardano a mio avviso i contenuti e le basi conoscitive su cui sostenere il diritto allinformazione come base della vita democratica. Da questo punto di vista le tecnologie di rete contengono enormi potenzialit che rischiano di rimanere inesplorate per carenze che riguardano sostanzialmente la qualit dei dati e delle informazioni, pi che le stesse tecnologie. Prendiamo a riferimento le belle definizioni della informazione pubblica riportate da Rubino. Essa si connota come strumento di conoscenza solo se risulta: adeguata, ossia completa, significativa, pertinente ed utile; affidabile, ossia corretta, integra, obiettiva, conforme ed originale; fruibile, ossia accessibile, comprensibile, leggibile, semplice. Si potr obiettare che la rete libera non pu avere n filtri n tribunali della verit, ma solo i risultati di una libera interazione sociale. Ed una obiezione fondata. Ma libera non equivale a democratica, sempre che non si perda nel tempo lelemento del potere - appunto il Crtos - cio lesercizio di un potere che non si esaurisca nella periodica selezione delle lites mediante le elezioni ma che, fermo restando lelemento rappresentativo, sia alimentato da buone informazioni che permettano lesercizio del controllo sociale costante e, in alcuni casi, della vera e propria democrazia deliberativa. Intendiamoci: a livello delle comunit locali questa circolazione delle informazioni di media o buona qualit spesso esiste, ed facilitata dalle ridotte dimensioni e dalla diretta visibilit dei problemi

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comuni. Giangiacomo Rousseau non aveva poi torto ad esaltare le dimensioni urbane di una grandezza proporzionata ai limiti delle facolt umane. Ma se la nostra dimensione diventa il mondo, lEuropa, lItalia o anche la Puglia, le cose si complicano tantissimo. Una indagine svolta nel 2010 tra i cittadini pugliesi ha evidenziato che solo il 5% del campione rappresentativo dichiarava di conoscere molto listituzione regionale, mentre il 9% rispondeva di conoscerla abbastanza. E tutti gli altri? Poco o niente. Mentre nella scena politica nazionale prima i partiti e poi il bipolarismo mediatico hanno in qualche modo strutturato un campo di contenuti riconoscibili da tutti i cittadini, seppure continuamente sviliti dalle modalit propagandistiche che deprimono lintelligenza sociale, nella scena pubblica regionale si pu con tranquillit affermare che non mai nata una vera e propria opinione pubblica regionale, anche per lassenza di informazioni di qualit e di strumenti di produzione e diffusione delle medesime informazioni. I principali motivi di tutto ci risiedono nella stessa struttura del sistema politico-elettorale e del meccanismo di creazione del consenso, che spiegano come mai vi siano delle opinioni pubbliche locali che valutano cosa ha fatto la Regione per il mio territorio, piuttosto che valutare cosa giusto fare in unarea molto vasta qual quella regionale. Non a caso il radicamento sociale delle Regioni negli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso avvenuto prevalentemente per via delle politiche distributive, che presentavano un volto generoso e benevolo per ogni esigenza che si affacciava con un

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minimo di sponsorizzazione politica (in Puglia dai mutui agevolati per la casa al credito agricolo generalizzato al finanziamento delle Universit della Terza Et alla formazione dei Vigili Urbani.). Rubino di questa fase sa parecchio, avendo pi di 20 anni fa curato un volume sulla legislazione di contenuto erogatorio della Regione Puglia. Storicamente, in assenza di incisivi poteri in materia di politiche redistributive o di efficaci interventi in materia di regolazione e standard (se si esclude la materia dellassetto del territorio, dove ad esempio la Puglia ha dato negli ultimi anni prove di buona regolazione), le politiche distributive hanno nettamente prevalso sulle altre, finendo per costituire lelemento distintivo della istituzione regionale agli occhi degli Enti locali e dei cittadini. Ma la crisi della finanza pubblica e labbandono di fatto di ogni prospettiva di federalismo fiscale cambiano nettamente sia lo scenario che le aspettative. Le Regioni si ritrovano oggi con meno poteri pubblici e legislativi e con un profilo distintivo che somiglia sempre pi a quello di una Holding specializzata nel finanziamento e nella erogazione di servizi di area vasta (in primo luogo servizi sanitari e sociali, ma anche altri primari servizi pubblici locali, come acqua, rifiuti, trasporti, altri servizi territoriali come la promozione turistica, ecc.), funzioni a cui si accompagna quella della promozione dello sviluppo economico ed infrastrutturale, anche se su questo versante le Regioni a Statuto ordinario che non fanno parte dellArea Convergenza della UE registrano una seria carenza di risorse da investire. Limpressione diffusa che le Regioni, dopo aver toccato il vertice del protagonismo istituzionale nel

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periodo a cavallo tra il Ventesimo e il Ventunesimo Secolo (le riforme amministrative di Bassanini, il Decreto Legislativo n. 56/2000, il nuovo Titolo Quinto della Costituzione del 2001) hanno subto un costante arretramento sia dei livelli di autonomia politico-legislativa, che persino delle autonome prerogative organizzative e gestionali, come ben sanno le Regioni sottoposte ai cosiddetti Piani sanitari di rientro. A conferma ulteriore di questa tesi si pu da ultimo citare il Comunicato emesso il 28 maggio 2012 dal Comitato interministeriale per la revisione della spesa che sintetizza in questo modo le aree di intervento individuate dal Commissario Bondi: ottimizzazione dei prezzi/costi unitari, ottimizzazione delle quantit/consumi unitari, etc.. Siamo quindi repentinamente passati da norme statali che per le Regioni rappresentavano disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica a un approccio che promette o minaccia il commissariamento gestionale anche delle Regioni. Ho richiamato questo quadro, peraltro oggettivamente motivato nellultimo biennio dalla crisi dei debiti sovrani che ha coinvolto lEuropa e che spinge verso una ricentralizzazione del governo della finanza pubblica, per avvertire il lettore che anche la comunicazione istituzionale delle Regioni deve essere inevitabilmente innovata. Dal mio punto di vista diventa pi che mai necessario colmare il deficit di creazione della sfera pubblica regionale per evitare che la crisi della funzione distributiva delle Regioni si trasformi in una crisi di legittimazione democratica. In una fase di decisioni a somma zero o negativa risulta decisivo lo svolgimento del ruolo istituzionale con investimento

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eccezionale di comunicazione pubblica, diffondendo informazioni di qualit almeno su questi temi: la razionalit delle scelte allocative, gli indicatori di performances dei servizi finanziati o gestiti, le informazioni di costo-beneficio e costo-opportunit degli investimenti promossi. Su alcune decisioni rilevanti si potrebbe anche sperimentare leffettuazione di referendum deliberativi ben regolati. In materia di trasparenza e partecipazione democratica si possono segnalare la legge regionale della Toscana (L.R n. 69/2009 Norme sulla promozione della partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali) e lesperienza pugliese nel 2007 della Pianificazione Partecipata (il Progetto Accorda le tue idee) per la formazione dei Programmi Operativi finanziati con i Fondi Comunitari. Molto istruttiva anche lesperienza della Regione Lazio denominata Sondaggio informato e partecipato svolta nel 2006. Qui i cittadini sono stati coinvolti, sulla base di elementi informativi pertinenti forniti a supporto della valutazione, su alcuni dilemmi di politica pubblica regionale (tipo: giusto diminuire i posti letto negli ospedali? Come accorciare le liste dattesa in sanit?). Su ogni tema sono state distribuite ad un campione di volontari schede che illustravano vantaggi e svantaggi di ogni soluzione. Si potuto cos misurare la differenza tra le opinioni rilevate in assenza di informazioni pertinenti e quelle espresse dopo aver valutato gli elementi informativi. Ha ricordato di recente Rodolfo Lewanski che la deliberazione non sinonimo semplicemente di decisione, ma piuttosto un processo che mira a generare un consenso informato che porti ad

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una progressiva comprensione delle ragioni altrui . e ad uno spostamento verso valutazioni pi bilanciate, condivise e ragionate 1. La mia opinione che la rendicontazione sociale dovrebbe uscire dallattuale stadio compilativo tipico del cosiddetto Bilancio Sociale: quanto ho speso per un obiettivo amministrativo, quanti interventi ho realizzato, quanti utenti sono stati coinvolti, etc. Un filone interessante per esempio quello degli indicatori di servizio, elaborato dal Dipartimento delle Politiche per lo Sviluppo per monitorare levoluzione nel tempo di una politica pubblica mediante alcuni semplici indicatori chiave (percentuale di raccolta differenziata, utenti serviti dal servizio idrico, utenti degli asili nido, etc.). Un aspetto molto trascurato nellinformazione pubblica sicuramente quello relativo al rapporto tra le nuove spese deliberate dal Parlamento e dalle Assemblee rappresentative e le fonti di entrata. Mentre Camera e Senato almeno mettono in rete i referti sulla copertura amministrativa e finanziaria delle leggi, nelle Regioni questo tipo di informazione completamente trascurata. Malgrado i tanti proclami sul federalismo fiscale, larticolo 81 della Costituzione, che obbliga le pubbliche amministrazioni ad un stretta correlazione tra uscite ed entrate, non ha ancora varcato la soglia delle Regioni. In Puglia sono in vigore la legge regionale n. 15/2008 ed il Regolamento n. 20/2009 sulla trasparenza, norme tra le pi avanzate dItalia. LAssessore alla Trasparenza Guglielmo Minervini,
Rodolfo Lewanski, Istituzionalizzare la partecipazione deliberativa: la politica della Regione Toscana, in Rivista Trimestrale di Scienza dellAmministrazione, n.1/2011, Franco Angeli, Milano, pp.11-31.
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nella Relazione di accompagnamento della legge regionale n.15/2008, scrisse molto chiaramente: la Regione intende rendere comprensibili alla comunit pugliese i programmi, le attivit ed i risultati raggiunti rispetto alle risorse utilizzate. La fase della messa in opera di questi obiettivi ha registrato finora la pubblicazione di un Bilancio sociale per il triennio 2006-2008, che espone alcuni dati di attivit associati ai programmi regionali e, in alcuni casi, degli indicatori di performances. Pi scarsa invece lattenzione al rapporto tra risultati e risorse finanziarie investite. Ma non possiamo demandare tutto lo sforzo divulgativo alle pubbliche amministrazioni, anche quelle che credono sinceramente nella politica di Open Data. E assolutamente necessario che i tecnici, gli esperti, gli intellettuali animati da passione civica, diano un contributo decisivo per aiutare i cittadini a comprendere tutte le implicazioni delle politiche pubbliche, anche quando sono molto tecniche e di difficile comprensione. Chi aiuta la popolazione di media cultura ad orientarsi tra i milioni di dati messi a disposizione dallIstat o a capire cos il Valore Attuale Netto (VAN) che deriva dallanalisi costobeneficio di una importante opera pubblica? Anche i consuntivi di bilancio sono praticamente incomprensibili, qualunque sia il livello culturale del lettore. Bisogna quindi incoraggiare i propositi degli studiosi di Valutazione delle politiche pubbliche che, come Giuseppe Moro, propongono forme di valutazione partecipata esplicitamente mirata alla crescita della intelligenza sociale 2.
Giuseppe Moro, (a cura di), La valutazione possibile, Milano, Franco Angeli, 2011, pp. 11-13.
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Il rischio, in assenza di interventi, che si moltiplichino in modo imprevisto quelli che Tacito chiamava arcana imperii, ma questa volta non per lapposizione di un segreto di stato da parte dei potenti, bens per il deficit cognitivo dei cittadini di fronte a temi molto complessi come quelli della politica contemporanea. Bisognerebbe raccogliere molte disponibilit ed energie civiche per costruire e mettere a disposizione del pubblico siti dedicati ad informazioni calibrate, valutazioni anche opposte delle stesse informazioni, sintesi divulgative dei dossier pi tecnici, etc. Speriamo che si attivino tanti volontari dellinformazione democratica.

Direttore generale InnovaPuglia

Francesco Saponaro

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Premessa
Termini come informazione, trasparenza e accesso vengono spesso usati indifferentemente e sovrapposti in modo promiscuo, anche allinterno di testi normativi. A fronte di tanta indifferenza lessicale e forzata sinonimia, appare opportuno un tentativo (almeno minimo) volto ad un riordino semantico, utile per lapprofondimento concettuale oggetto della presente ricerca. Lelemento comune che percorre trasversalmente informazione, accesso e trasparenza la conoscenza, espressione del sapere, come molla poderosa di sviluppo ed evoluzione degli esseri umani: sapere inteso per millenni come conoscenza meramente funzionale alla realizzazione di beni e strumenti indispensabili alla sopravvivenza e ora divenuta bene in se, con proprio valore intrinseco, utilizzato per conseguire utilit economiche dirette o lesercizio e il rafforzamento del potere. Storia dellevoluzione dellumanit, pertanto, come effetto dellaccumulo e diffondersi di conoscenza e, quindi, risultato di un continuo, gigantesco processo di copia, incolla e migliora. In questa ricerca ci occuperemo in particolare delle informazioni e degli atti pubblici, nella disponibilit di amministrazioni pubbliche, da esse prodotte o comunque da esse detenute: larea di ricerca quindi la sfera pubblica3, ossia lo spazio pubblico
Jurgen Habermas, The structural transformation of public sphere, 1962 - Strukturwandel der ffentlichkeit, Neuwied, Luchterhand, 1962, trad. ital. (a cura di) Augusto Illuminati, Ferruccio Masini, Wanda Perretta, Storia e critica dellopinione pubblica, Laterza,
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interposto tra la base della societ e il suo vertice, corrispondente alle istituzioni politiche 4. Da un lato la sfera pubblica in senso classico, intesa come res publica, derivante da publicum, riferito a jus publicum distinto da jus privatum. Dallaltro il nuovo spazio pubblico collettivo e di conoscenza, deterrritorializzato, creato dai nuovi media interattivi e interconnessi, e accessibile da qualunque luogo, con una caratteristica fondamentale: la onnivisione, grazie alla quale da ogni punto del web si pu trovare e mostrare praticamente qualunque cosa che possa essere registrata digitalmente; in tal modo il cyberspazio 5 assume la forma di una super-icona vivente 6. Con internet e i media sociali il rapporto tra spazio pubblico e spazio privato muta profondamente. Lo spazio privato catapultato in rete e il corpo (non solo il proprio, ma anche quello altrui, peraltro spesso esibito nella inconsapevolezza della persona interessata) messo in scena nello spazio virtuale. Appare quindi utile tratteggiare alcuni aspetti problematici della pubblicizzazione della sfera privata indotta dalle nuove forme (e piattaforme) di comunicazione, della connessa tutela del corpo elettronico di ogni individuo e del governo delle conoscenze circa la pi intima sfera privata, anche
Bari, 1971. Michele Loporcaro, Cattive notizie, la retorica senza lumi dei mass-media italiani, Feltrinelli, Milano, 2010, pag. 19.
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Parola usata per la prima volta nel 1984 dallo scrittore di fantascienza William Gibson nel romanzo Neuromante, Editrice Nord, Milano, 1986.
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Pierre Lvy, La ciberdemocrazia, in Dopo la democrazia? Il potere e la sfera pubblica nellepoca delle reti, Derrick De Kerkhove e Antonio Tursi (a cura di), Apogeo, Milano, 2006, pag. 8.
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al di l della ordinaria difesa della riservatezza (diritto di anonimato e segretezza delle comunicazioni). Il procedere della virtualizzazione produce una progressiva smaterializzazione non solo di documenti, ma anche di attivit, professioni, relazioni, ecc.). Nelluniverso deterritorializzato la citt digitale rappresenta la base territoriale della 7 ciberdemocrazia (non va per sottaciuto che la non fisicit dello spazio virtuale occupata dalla corposa fisicit reale delle aziende multinazionali, dallo scontro tra centri di interessi, corporazioni, pirati. Non c solo trasparenza e dialogo nel ciberspazio, ma anche accanita lotta per controllare i dati, per utilizzare linformazione 8). Uno dei terreni ove pi aspra si svolge la battaglia quello dei diritti attinenti la propriet intellettuale in rete9; a tal proposito, una delle prime e pi
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Pierre Lvy, ibid., pag. 11.

Michele Prospero, La solitudine del cittadino virtuale, in Derrick De Kerkhove, Antonio Tursi (a cura di), Dopo la democrazia? Il potere e la sfera pubblica nellepoca delle reti, Apogeo, Milano, 2006, pag. 185.
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Nuova espressione linguistica, introdotta nel 1967 in un documento della World Intellectual Property Organization (WIPO). Lestensione della copertura viene preparata da una estensione semantica e il trucco consiste nelluso della parola propriet che nel lessico comune delloccidente viene comunemente associata al diritto perpetuo e pressoch assoluto su di un bene fisico, secondo alcuni persino un diritto naturale. Invece copyright e brevetti, va ribadito , sono nati come forme particolari e deboli di diritto: con essi lo Stato concede s un monopolio a controllare la diffusione di certi beni intellettuali, ma limitato. Alcuni suggeriscono persino che non si dovrebbe nemmeno parlare di diritto di copia, ma semmai di privilegio o concessione. Vale in proposito il paragone con le licenze per le trasmissioni via etere: il bene comune (le frequenze)
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emblematiche battaglie ingaggiate nei decenni scorsi ha riguardato il tentativo di mettere fuorilegge i videoregistratori analogici, accusati di rappresentare addirittura lo strangolatore di Boston dellindustria cinematografica americana 10. Che il confine tra tutela del diritto dautore, battaglia alla cosiddetta pirateria informatica e censura in rete sia molto labile, tanto che ogni pur minimo accenno di regolamentazione susciti immediatamente riflessi condizionati, confermato dalla mobilitazione che ha preceduto il varo della prima delibera dellAutorit per la Garanzia nelle comunicazioni (AGCom) sulla propriet intellettuale in rete11.
resta tale, ma per un tempo limitato se ne concede il controllo a dei soggetti privati. Nel copyright il bene comune la conoscenza diffusa, patrimonio dellumanit anche quando prodotta da un singolo. Lespressione diritti di propriet intellettuale suggerisce implicitamente che i beni intellettuali siano come i beni fisici che appartengono al proprietario per sempre (salvo quando egli decida di liberarsene, alienandoli) e oscura invece la profonda differenza tra beni appropriabili e beni in appropriabili: la mia bistecca se la cedo non posso pi mangiarla, mentre le mie idee sono inappropriabili, perch, anche passandole ad altri, non per questo ne perdo la disponibilit (Franco Carlini, Divergenze digitali conflitti, soggetti e tecnologie della terza internet, Manifestolibri, Roma, 2002, pagg. 85-86). Con una poderosa operazione di lobbying, negli anni 70 del Novecento le maggiori case cinematografiche mondiali tentano di far votare al Congresso USA la messa fuori legge dei videoregistratori betamax, accusati di consentire la riproduzione abusiva di film. La controversia finisce in tribunale e dinanzi alla Corte Suprema, con il titanico scontro tra la Sony (produttrice degli allora nuovi apparecchi di videoregistrazione analogica) e la Universal (in rappresentanza del cartello dei colossi multinazionali del cinema).
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Delibera del 6 luglio 2011. Per i relativi contenuti vedasi lapprofondimento in materia di diritti dautore contenuto nel capitolo Spazi pubblici interconnessi e condivisione del sapere.
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Intanto, per iniziare a precisare il campo di indagine, pare utile sottolineare che il diritto di accesso tende alla soddisfazione di un interesse soggettivo, consistente nella aspirazione di un soggetto ad individuare con tempestivit gli eventi lesivi relativi alla propria sfera giuridica, mentre il diritto allinformazione mira alla soddisfazione dellinteresse generale, in quanto si traduce nellaccoglimento delle istanze di chiunque voglia partecipare attivamente allamministrazione del pubblico interesse 12. Il punto di contatto tra la tutela dei soggetti interessati e il controllo democratico dei cittadini sulloperato della pubblica amministrazione pu ravvisarsi nellutilizzo di un comune strumento per conoscere obiettivi e ragioni dei soggetti pubblici: la motivazione del provvedimento amministrativo 13.

Enza Caracciolo La Grotteria, Carenza di informazione e responsabilit, in I nuovi diritti di cittadinanza: il diritto di informazione,Giappichelli, pag. 186.
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Riccardo Villata, La trasparenza dellazione amministrativa, in Diritto Processuale Amministrativo, n. 4, 1987, Giuffr, Milano, pag. 529.
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1) L INFORMAZIONE
Informazioni, dati e beni informazionali Prima di addentrarsi in unanalisi pi approfondita, pare opportuno abbozzare una prima risposta al grande interrogativo su che cosa possa intendersi per informazione. Ebbene, secondo taluni scienziati dellinformazione, linformazione tutto ci che serve a ridurre o eliminare incertezza e pertanto il suo bisogno cresce con laumentare della complessit del livello di organizzazione dei sistemi. Linformazione quindi, probabilmente, la risorsa pi importante per lo sviluppo e il governo delle societ umane nellepoca moderna ... 14. Inoltre la trasformazione dell'informazione in informazione elaborata un processo intelligente svolto nel passato in modo esclusivo dal cervello umano. Ma quando, sotto il pieno controllo dell'uomo, al cervello sono state sostituite le macchine, la quantit dell'informazione, e le caratteristiche della sua elaborazione sono venute a modificarsi profondamente. Da un lato l'informazione stata ridotta a dato mediante un processo di quantizzazione e formalizzazione che l'ha spogliata della ricchezza e della complessit delle sue propriet soggettive e semantiche, e dall'altro lato la sua elaborazione stata circoscritta ad una di tipo algoritmico, cio a quella
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Giovanni Battista Gerace, Linformazione come risorsa, in Critica marxista, n. 4/5, 1977, Editori Riuniti, Roma.

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corrispondente a successioni di manipolazioni e decisioni logiche" 15. La singolarit dellinformazione sta nel fatto che pu essere prodotta, trasportata, elaborata, consumata, ma, a differenza di altre merci o manufatti che nellimpiego o nel consumo vengono distrutte, essa presenta come caratteristica peculiare quella di non consumarsi nellimpiego, anzi di caricarsi di valore aggiunto quasi in ogni fase del suo trattamento" 16. Da un punto di vista giuridico linformazione rimane una nozione difficile da individuare e definire. Intanto appare utile distinguere fra informazioni, dati e beni informazionali 17. I dati sono fatti, concetti, rapporti suscettibili di essere organizzati in informazioni funzionali 18. La loro combinazione crea uninformazione. Va ovviamente tenuto presente che lorganizzazione dei dati da parte di persone diverse porter spesso a risultati diversi. Limportanza dei dati deriva dal fatto che essi costituiscono lelemento basilare dellinformazione.

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Giovanni Battista Gerace, Informatica, societ e sviluppo, in Critica Marxista, n. 6, 1981, Editori Riuniti, Roma. Giovanni Ingravallo, La cultura come risorsa strategica nelleconomia digitale, in Economia della cultura, n. 3/1999, Il Mulino, Bologna, pag. 33.
16

Sylvie Schaff, La nozione di informazione e la sua rilevanza giuridica, in Diritto dellinformazione e dellinformatica, 1987, Giuffr, Milano, pag. 445. 18 Cees J. Hamelink, Transnational Data Flows in the Information Age, in Studentlitteratur A.B. Lund (1984), pag. 10 (Krieger Publishing Co., Inc., Melbourne, FL, USA).
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La raccolta dei dati e la loro trasformazione in informazioni unattivit propriamente umana, anche se svolta con lausilio di elaboratori. Da questo punto di vista, quindi, linformazione costituisce un prodotto dellanalisi di dati ed tutto ci che possono percepire i nostri sensi, quale che sia la forma sotto la quale essa sia stata materializzata: possono essere notizie, immagini, suoni, odori, ecc. 19. Nel linguaggio comune la qualifica dinformazione attribuita a ci che utile (informazione allora sinonimo di comunicazione) o a ci che nuovo. Quanto alle sue caratteristiche, linformazione non divisibile difficilmente separabile dalla sua descrizione difficilmente misurabile (ed) facilmente e indefinitivamente riproducibile. Il mezzo di riproduzione pi consueto e meno caro certamente la parola. Sul piano storico linformazione ha un carattere cumulativo, nel senso che essa creata a partire dalle scoperte delle generazioni precedenti. Inoltre linformazione immateriale, ma pu essere incorporata in un supporto. Va poi tenuto presente che essa appare una realt intrinseca, che preesiste alle utilizzazioni delle quali pu costituire oggetto e pertanto richiede una protezione in quanto tale 20. Le informazioni possono poi essere suddivise in diverse categorie: 1) res nullius, ossia beni che non appartengono ad alcuno e circolano liberamente. La loro esistenza fondata sui diritti essenziali della
Sylvie Schaff, La nozione di informazione e la sua rilevanza giuridica, op. cit., pag. 448.
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Marcel Ferdinand Planiol e Georges Ripert, Droit civil francais, III, 3, Les Biens, n. 50, 1952.
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persona umana, in particolare la libert di espressione, nonch sullidea di un patrimonio comune allumanit. In pratica si riconosce che le idee ed il pensiero non sono loggetto di un diritto di propriet; la libert di informazione riconosciuta dalle convenzioni internazionali; esistono delle informazioni che devono essere conosciute da tutti (informazioni di natura amministrativa, ecc.); 2) linformazione pu essere connessa ad una persona fisica o morale cui si riferisce. Si riconosce a tale persona un diritto su tale informazione, giustificato dal rispetto per la vita privata (per le persone fisiche), dal divieto di concorrenza sleale e dalla tutela del segreto commerciale (per le societ) e dal segreto di Stato (per lo Stato). E la natura dellinformazione che giustifica la protezione giuridica concessa. 3) Linformazione pu essere anche un bene economico, cio un bene al quale connesso un valore espresso in termini monetari o di potere 21. In questultimo caso, proprio per sottolineare la natura dellinformazione come bene, si parla, con unespressione non elegantissima sul piano lessicale, di beni informazionali. In relazione alle tre categorie di informazioni sopra indicate, possibile distinguere tre modi di creazione dellinformazione22: - informazione nominativa, ossia quella che riguarda le persone e i patrimoni, ma non
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La distinzione dellinformazione in tre categorie da attribuire ad Alain Madec, Les flux transfrontires de donnes: vers une economie internazionale de linformation?, in La documentation francaise, Paris, 1982, pag. 110 ss.

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rappresenta lopera volontaria della persona interessata, ma una conseguenza della legge (per es. il nome) o dei suoi atti giuridici (matrimonio, acquisto, condanna). La sua divulgazione lecita solo se deriva da un atto volontario della persona stessa o da un provvedimento dellautorit competente; - opere dellingegno, create volontariamente dal loro autore, il quale ne diventa automaticamente proprietario, attraverso un procedimento di appropriazione attraverso la formulazione 23; - i dati liberi, che non appartengono a nessuno. Sono delle res nullius, dei dati nel senso pi proprio del termine, oppure delle informazioni cadute in dominio pubblico. In linea di principio la raccolta lecita 24. Con le nuove tecnologie informatiche, alle informazioni, in quanto bene economico, si deve applicare quellantico principio della libera circolazione di tutti i beni, senza il quale il mercato, sia esso libero o pianificato, non potrebbe esistere 25 . Con lavvento dei media elettronici il mondo risulta ridotto a un villaggio in cui tutto capita a tutti nel momento: ognuno conosce e dunque partecipa a

Pierre Catala, Ebauche d'une thorie juridique de l'information, in Informatica e diritto, Edizioni Scientifiche italiane, Firenze, 1983, I, pag. 15.
22 23

Pierre Catala, ibid., pag. 21.

Sylvie Schaff, La nozione di informazione e la sua rilevanza giuridica, op. cit., pag. 461. 25 Gregorio Arena, Il diritto allinformazione e la sua realizzazione, in Trentino Alto Adige, Atti del Convegno, La casa di vetro, Trento, 1988.
24

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ogni cosa che accade nel momento in cui essa accade. Siamo diventati come luomo paleolitico pi primitivo, di nuovo vagabondi globali; ma siamo ormai raccoglitori di informazioni, piuttosto che di cibo. Dora in poi la fonte di cibo, di ricchezza e della vita stessa sar linformazione 26.

Metadati I metadati sono quelle informazioni che danno conto degli aspetti formali e di contenuto del documento 27. Essi sono dati strutturati e codificati che descrivono caratteristiche delle entit che le contengono (documenti) per aiutare nellidentificazione, scoperta, valutazione e 28 gestione delle entit descritte . Esempi di metadati in un documento sono lautore, largomento, il copyright, la data e il luogo di creazione. In un documento lindicazione dellautore costituisce una garanzia dellautenticit del suo contenuto (elemento di non poco conto in un contesto, quale per esempio la rete, in cui spesso

Marshall McLuhan, Rimorso dellincoscienza, 1963, in Lettera internazionale, n. 98, 2008, trad. di Laura Talarico, Assoc. Cult. Lettera internazionale, Roma, pagg. 29-30.
26

Piero Cavalieri e Fernando Venturini, Utenti, produttori, formati, strumenti di ricerca, in Piero Cavalieri e Fernando Venturini, Documenti e dati pubblici sul web, guida allinformazione di fonte pubblica in rete, Il Mulino, Bologna, 2004, pag. 77. 28 International Yearbook of Library and Information Management 2003-2004, Lanham, Scarecrow Press, 2004, pag. XVI.
27

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

risulta spesso arduo verificare lautenticit delle informazioni presenti e propalate). Banche-dati Le banche dati sono organizzate in informazioni strutturate, accessibili ed elaborate tramite uninterfaccia e strumenti di ricerca, con un aggiornamento continuo. Nelle banche dati si concentra una parte preponderante del contenuto dei sistemi informativi degli enti pubblici. Sia le informazioni indispensabili alla vita dellamministrazione (la cosiddetta autoamministrazione), sia le informazioni strumentali ai propri compiti, sia le informazioni rivolte agli utenti e alle altre amministrazioni. Solo una piccola parte di questo patrimonio informativo liberamente accessibile allutente esterno Sarebbe utile disporre di repertori 29 delle banche dati prodotte da ciascun ente pubblico, come avviene in altri Paesi 30. Documentazione e documento Il vocabolo documentazione viene generalmente definito come descrittivo delloperazione necessaria per la confezione di un documento, a sua volta qualificato come cosa rappresentativa di un ente giuridicamente rilevante 31.
Web directory, elenco di siti suddivisi per categorie e sottocategorie tematiche.
29

Piero Cavalieri e Fernando Venturini, Utenti, produttori, formati, strumenti di ricerca, op. cit., pag. 74.
30

Ignazio Francesco Caramazza e Paola Palmieri, Documentazione e documento - II Diritto amministrativo, in Enciclopedia Giuridica,
31

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Sotto un profilo funzionale taluno identifica la documentazione come attivit necessaria per conseguire gli obiettivi di ricezione, conservazione e trasmissione della rappresentazione di un dato ente giuridicamente rilevante 32. Nelluso corrente ed anche nel linguaggio cos del giudice come del legislatore, allespressione documentazione amministrativa sogliono peraltro conferirsi almeno altri due significati. Il primo quello di attivit amministrativa non giuridicamente rilevante posta in essere dallamministrazione; il secondo - che comporta il passaggio dallazione ad un suo risultato - quello di un insieme di documenti funzionalizzato a finalit istruttorie (es. documentazione sanitaria, contabile, di spesa, etc.). Nella legge storica sulla documentazione 33 amministrativa , viene definito fatto documentato, quello provato dallinteressato mediante produzione di documenti 34 Inoltre sulla base del principio di presunzione di sincerit, taluni fatti, stati o qualit personali sono comprovabili mediante dichiarazione sostitutiva. Il termine documentazione viene anche utilizzato per indicare lattivit informativa svolta dalla pubblica amministrazione priva di rilevanza
Ist. Encicl. Ital., Roma, 1994, XII, pag. 1. Giovanni Benussi, Lautocertificazione nella disciplina della produzione di atti e documenti amministrativi, in Nuova Rassegna di Legislazione, dottrina e giurisprudenza, Noccioli, Firenze, 1989, III, pagg. 2335 ss.
32

Legge n. 15 del 4 gennaio 1968 - Norme sulla documentazione amministrativa e sulla legalizzazione e autenticazione delle firme.
33

Ignazio Francesco Caramazza e Paola Palmieri, Documentazione e documento, op. cit., pag. 2.
34

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

giuridica ( questo per esempio il caso di materiale illustrativo, statistiche, notiziari, guide, etc.). Lultimo e pi pregnante significato del termine quello di confezione del documento . A tal proposito latto di documentazione, bench servente rispetto a quello (principale) documentato, si pone dunque con una sua individualit giuridica 35 , come narrazione dei fatti in cui si concreta la storicit di unazione 36. Il documento cartaceo tradizionalmente inteso, in carenza di espressa previsione normativa, era associato a quella cosa corporale, semplice o composta, idonea a ricevere, conservare, trasmettere la rappresentazione descrittiva o emblematica o fonetica, di un dato ente, giuridicamente rilevante 37. Quanto alla struttura (ossia la forma nella quale la rappresentazione dellevento si attua e concreta), essa consta insolubilmente dellelemento corporale o materiale mediante il quale levento diventer percepibile - carta, pietra (lavagna), nastro magnetico, pellicola cinematografica , - e del mezzo che viene adoperato per imprimere su quel tale elemento materiale o corporale la rappresentazione dellevento - penna, matita, gesso, cartone, dispositivo di fissazione della voce o dellorgano radioscopicamente Il terzo elemento costituito dal contenuto, che pu essere un corpo come unenergia, oppure lidea, di cui si imprimono nella carta i segni espressivi 38.
35

Ignazio Francesco Caramazza e Paola Palmieri, ibid., pag. 3.

Massimo Severo Giannini, In tema di verbalizzazione, in Foro amm., Giuffr, Milano, 1960, I. 37 Aurelio Candian, Documentazione e documento (teoria generale), in Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1964, XIII, pag. 579. 38 Aurelio Candian, ibid., pag. 579.
36

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Il primo riordino semantico del termine documenti lo si deve alla legge delegata 39, contenente norme sullordinamento e il personale degli archivi di Stato. Infatti la precedente legislazione parlava indistintamente di atti, documenti, carte. Nella nuova accezione di documento vengono cos ricompresi, oltre gli atti in senso stretto (documenti contenenti atti giuridici), ogni sorta di carte (materiale documentale cartaceo di qualsiasi provenienza destinati a esser conservati al fine di tramandare (in funzione probatoria o in funzione storica) i fatti in esso rappresentati o che essi appaiono suscettibili di contribuire a 40 rappresentare . Innovando, come si vedr pi innanzi, la legge 241/90 considera documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti . Il superamento del limite cartaceo del documento ribadito con le norme attuative in materia di accesso, che prevedono lutilizzo di strumenti informatici, elettronici e telematici 41, idonei a fornire attraverso la videata o la stampa il contenuto di un atto. Dati pubblici e qualit delle informazioni

D.P.R. n. 1409 del 30 settembre 1963 (attuativo della delega concessa al Governo con la legge n. 1863 del 17 dicembre 1962). 40 Aurelio Candian, Documentazione e documento (teoria generale), op. cit., pag. 608. 41 D.P.R. n. n. 352 del 27 giugno 1992 - art. 2, 3 c. - regolamento attuativo legge 241/90 sullaccesso ai documenti amministrativi.
39

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Il Codice dellAmministrazione Digitale conferisce carattere pubblico a taluni dati (conoscibili da chiunque)42, dati pubblici la cui conoscibilit condizione indispensabile per lesercizio dei diritti dei cittadini43 e obbliga la pubblica amministrazione alla formazione, raccolta, conservazione e messa in disponibilit e 44 accessibilit dei dati posseduti . Premesso che il diritto alla conoscenza risulta funzionale alla libert di manifestazione del pensiero, il problema che appare oggi centrale quello della comprensibilit delle informazioni. Altro problema quello della sovraesposizione 45, con informazioni che ruscellano a valle disordinatamente, senza alcuna graduazione circa la loro significativit, con effetti negativi sulla loro conoscenza effettiva. Nella nota metafora della casa di vetro come se tutta la casa fosse illuminata con luce abbagliante, con un curioso effetto di rifrazione che impedisce di vedere allinterno 46.
Decreto legislativo n. 82 del 7 marzo 2005, recante Codice Amministrazione Digitale - art. 1 lett. N.
42

Rapporto (Dieudonn) Mandelkern - project de loi sur la societ de linformation, presentato allAssemble nationale il 14 giugno 2001 (documento n. 3143 messo in distribuzione il 18 giugno 2001, scaturito nel corso della 13^ legislatura dal gruppo di lavoro interministeriale, presieduto appunto da Mandelkern, sulla qualit della regolamentazione). 44 Codice Amministrazione Digitale (decr. legisl. n. 82 del 7 marzo
43

David Heald, Transparency as an Instrumental Value, ivi pag. 60 British Academy, 2006.
45

Francesco Merloni, Trasparenza delle istituzioni e principio democratico, in La trasparenza amministrativa, Giuffr, Milano, 2008, pag. 14.
46

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Non si tratta quindi di esercitarsi in una generica (ed astratta) apologia della diffusione di informazioni grezze, indistinte ed eterogenee. In teoria si potrebbe anche verificare che unofferta indistinta di informazioni, un overload (sovraccarico) informativo, produca il paradosso della bulimia informativa abbinato ad insignificanza conoscitiva. Infatti leccesso di informazione pu provocare sostanziale incomprensione nellinterlocutore, peraltro con possibilit di reale occultamento delle reali ragioni, finalit e modalit dellagire. Si tratta piuttosto di unoperazione che impegna anche e soprattutto il profilo qualitativo dellinformazione, effettiva garanzia della soddisfazione sostanziale della pretesa 47. Lidoneit a garantirne affidabilit, significativit e comprensibilit determinata dalla qualit delle informazioni. Specifiche regole sono dettate per la sicurezza e la tutela della qualit dei dati (esattezza, disponibilit, accessibilit, integrit, riservatezza) 48. In particolare, per quanto concerne siti e portali istituzionali, prescritto che le pubbliche amministrazioni garantiscano che le informazioni siano conformi e corrispondenti a quelle contenute nei provvedimenti amministrativi

Mario R. Spasiano, Qualit e strumentalit del diritto di informazione nel rapporto cittadino-amministrazione, in I nuovi diritti di cittadinanza: il diritto di informazione, op. cit., pag. 131. 48 Codice Amministrazione Digitale - decr. legisl. n. 82 del 7 marzo 2005 - art. 51.
47

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito 49. Ancora: le informazioni pubblicate sui siti devono rispondere ai requisiti di esattezza (tempestivit nellaggiornamento), veridicit e integrit delle informazioni (oltre che loro accessibilit e fruibilit tra le diverse amministrazioni)50. Cos come va garantita in particolare la qualit dellinformazione ambientale, perch sia 51 aggiornata, precisa, confrontabile . Altro carattere importante dato dalla ricercabilit, ossia dalla presenza di strumenti di indice (classificazioni, parole-chiave, sommari e altro), linguaggi di interrogazione, volti a facilitare la ricerca dei documenti, oltre che repertori (o portali) della documentazione pubblica o degli enti produttori. Altro elemento importante laggiornamento essenziale per le informazioni pi soggette a obsolescenza, salvaguardando nel contempo la disponibilit di dati e documenti storici52. A tutela della relativa affidabilit, anche per le carte dei servizi previsto che linformazione sia esatta, completa e comprensibile 53.
49

Codice Amm. Digitale - art. 54 - 4 comma. Direttiva 20 febbraio 2007 - Presidenza Consiglio dei Ministri.

50

Direttiva 2003/4/CE - Accesso del pubblico allinformazione ambientale - art. 9 - qualit dellinformazione ambientale.
51

Fernando Venturini, Linformazione pubblica dalla carta al web in Piero Cavalieri e Fernando Venturini, Documenti e dati pubblici sul web, guida allinformazione di fonte pubblica in rete, Il Mulino, Bologna, 2004, pag. 33.
52

Fabio Giglioni, Le carte di pubblico servizio e il diritto alla qualit delle prestazioni dei pubblici servizi, in Politica del diritto, Il Mulino,
53

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Quanto allinformazione statistica, essa deve rispondere ai requisiti di imparzialit e completezza, qualit delle metodologie statistiche e tecniche informatiche impiegate nella raccolta, 54 conservazione e diffusione dei dati . Linformazione pubblica si connota quindi come (idoneo) strumento di conoscenza se risulta: - adeguata (ossia completa, significativa, pertinente e utile); - affidabile (corretta, integra, obiettiva, conforme ed originale); - fruibile (accessibile, comprensibile, leggibile, semplice). Certezze pubbliche e circolazione delle informazioni La certezza pubblica costituisce il contenuto di un atto avente particolare autorevolezza, perch promanante da pubblic(a) autorit 55. Gli atti di certezza pubblica si palesano come dichiarazioni di rappresentazioni e comportano un acclaramento di un fatto ed una dichiarazione rappresentativa del fatto acclarato 56.

Bologna, n. 3, 2003, pagg. 405 ss. Art. 12 decreto legislativo n. 322 del 6 settembre 1989, Norme sul sistema statistica nazionale .
54

Giuseppe Cammarota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche. Accertamento dufficio ed acquisizione dufficio, in Foro Amministrativo-TAR, n. 3, 2004, Giuffr, Milano, vol. 3-IV, pag. 3529. 56 Massimo Severo Giannini, Certezza pubblica, in Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1960, VI, pagg. 778-779.
55

36
INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Pertanto latto di certezza viene per esistenza attraverso lacclaramento (dichiarazione di scienza) e la sua dichiarazione (manifestazione) . Nella nozione di certezza pubblica possibile riscontrare due diverse declinazioni: certezza di scienza e certezza di conoscenza. La differenza di carattere funzionale: nella prima (certezza di scienza) prevale la funzione di acquisizione di scienza da parte dellamministrazione; nella seconda (certezza di conoscenza) prevale la funzione di partecipazione della conoscenza (ossia, della conoscenza acquisita dallamministrazione) in ambito sociale 57. Innovando profondamente le prassi amministrative, le tecnologie dellinformazione e della comunicazione permettono la circolazione telematica delle certezze pubbliche. Lutilizzo delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione consente anche la scissione tra documento e informazione; pertanto lacquisizione delle informazioni non implica la necessaria acquisizione della documentazione in cui sono contenute le informazioni acquisite, potendosi risolvere, di fatto, nella mera visualizzazione (per via telematica) delle informazioni medesime. La visualizzazione integra, di per s, unapprensione cognitiva delle informazioni 58. Il rapporto tra amministrazioni presuppone linformatizzazione delle basi documentali (archivi), linterconnessione59 e linteroperabilit 60 dei sistemi.
Giuseppe Cammarota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche op. cit., pagg. 3529-3530. 58 Giuseppe Cammarota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche ibid., pag. 3542.
57

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Dati aperti (open data) Il termine open data (dato aperto) associato a una nuova concezione, riferita in particolare a internet come veicolo di trasmissione dei dati e delle informazioni. Un contenuto o un dato si definisce aperto se chiunque in grado di utilizzarlo, ri-utilizzarlo e ridistribuirlo, soggetto, al massimo, alla richiesta di attribuzione e condivisione allo stesso modo 61. Gli open data fanno di frequente riferimento a informazioni rappresentate in forme di database e riferite alle tematiche pi disparate, quali per
59

Collegamento fisico e logico delle reti pubbliche di comunicazione utilizzate da un operatore per consentire agli utenti del medesimo di comunicare fra loro o con utenti di un altro operatore, o di accedere ai servizi offerti da un altro operatore (art. 1, d.lgs. 259/2003) in Glossario dellinformatica nelle norme italiane, AIPA (successivamente CNIPA, quindi DigitPA - Ente nazionale per la digitalizzazione della PA) URL: http://www.digitpa.gov.it/
60

Secondo il glossario AIPA (poi CNIPA, quindi Digit.PA), cit., la interoperabilit di base attiene ai Servizi per la realizzazione, gestione ed evoluzione di strumenti per lo scambio di documenti informatici fra le pubbliche amministrazioni e tra queste e i cittadini. La cosiddetta interoperabilit evoluta attiene, in modo pi completo, ai Servizi idonei a favorire la circolazione, lo scambio di dati e informazioni, e l'erogazione fra le pubbliche amministrazioni e tra queste e i cittadini. Entrambe le modalit fanno riferimento al decreto legislativo n. 82 del 7 marzo 2005 - Codice dellAmministrazione Digitale.
61

Per connotarsi come aperti, i dati devono essere indicizzati dai motori di ricerca, disponibili in un formato aperto, standardizzato e leggibile da una applicazione informatica e rilasciati attraverso licenze libere che non impediscano la diffusione e il riutilizzo da parte di tutti i soggetti interessati http://it.wikipedia.org/wiki/Dati_aperti

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

esempio cartografia, genetica, composti chimici, formule matematiche e scientifiche, dati medici e pratica, bioscienze, dati anagrafici, dati governativi, ecc.. Spesso i dati sono in possesso di organizzazioni, private e pubbliche, non particolarmente inclini alla diffusione del patrimonio informativo 62. Nellottica dellopen data i dati andrebbero invece trattati come beni comuni. Esempio tipico sono i genomi, da ritenersi dati appartenenti al genere umano. I dati prodotti dalla pubblica amministrazione, poi, in quanto finanziati da denaro pubblico, devono ritornare ai contribuenti, e alla comunit in generale, sotto forma di dati aperti e universalmente disponibili. Il Governo italiano ha dato piena adesione ai principi dellOpen Government Declaration, presentando in proposito un Action Plan 63 nel quadro del comune esercizio Open Government Partnership con partner internazionali. Nelloccasione stato anche lanciato il portale nazionale dei dati aperti 64, con la pubblicazione del catalogo dataset e del catalogo delle applicazioni per smartphone.
62

Secondo John Wilbanks, direttore esecutivo dello Science Commons, proprio nel momento storico in cui disponiamo delle tecnologie per consentire la disponibilit dei dati scientifici a livello globale e dei sistemi di distribuzione che ci consentirebbero di ampliarla collaborazione e accelerare il ritmo e la profondit delle scoperte siamo occupati a bloccare i dati e a prevenire luso di tecnologie avanzate che avrebbero un forte impatto sulla diffusione della conoscenza (http://it.wikipedia.org/wiki/Dati_aperti).
63

http://www.dati.gov.it/content/open-government-partnership-il-pianoitaliano
64

www.dati.gov.it.

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Particolarmente interessante appare in proposito lesperienza delle Regioni, che hanno attivato composite piattaforme di accesso on line a dati e servizi territoriali 65. Il concetto di open data e open government si va facendo strada anche a livello di legislazione regionale 66 Informazione, opinione pubblica e democrazia Una democrazia senza informazione una contraddizione 67 e un sistema di governo chiuso, quanto pi si configura come intricato e complesso nellessere e nellagire, tanto pi appare elusivo, occulto, opaco 68. Per giunta, un governo popolare, quando il popolo non sia informato o non disponga dei mezzi per
La Regione Puglia, per esempio, ha realizzato un complesso sistema digitale comprendente il SIT (Sistema Informativo Territoriale) comprensivo di accesso gratuito per i professionisti ai rilievi effettuati con GPS, servizi urbanistici e di pianificazione territoriale, protezione civile, agricoltura, Em-Pulia (centro acquisto beni e servizi), piano sanit elettronica, Rupar, Tgov (canale televisivo), Sistema Puglia (per imprese e associazioni di categoria), innovazione digitale degli uffici giudiziari, portale turistico.
65

Vedasi a esempio la legge regionale del Lazio n. 7 del 18 giugno 2012 (Disposizioni in materia di dati aperti e riutilizzo di informazioni e dati pubblici e iniziative connesse) e la n. 20 del 24 luglio 2012 della Puglia (Norme sul software libero, accessibilit di dati e documenti e hardware documentato).
66

67

Hans Kelsen, Teoria generale del diritto e dello Stato, Edizione di Comunit, Milano, 1954, pag. 293.
68

Walter Lippmann, Public opinion, New York, 1922 - trad. ital. La democrazia, gli interessi, linformazione organizzata, prefaz. di Nicola Tranfaglia, Donzelli, Roma, 2004 - ult. ediz.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

acquisire informazioni, pu essere solo il preludio a una farsa o a una tragedia, e forse ad entrambe 69. La consapevolezza indotta dallinformazione attiva il dovere civico della partecipazione del singolo alla vita pubblica, ossia il dovere di cooperare perch la vita comune sia lespressione e la proiezione di ci che il soggetto umano porta con se come attributi originari e fondamentali. In tal modo il concetto di democrazia viene esattamente a coincidere con quello di libert 70. La libert di far uso della (propria) ragione e di esporre pubblicamente al mondo le (proprie) idee criticando apertamente il sistema vigente rientra i fondamenti illuministi71. Linformazione consente il formarsi dellopinione pubblica, imprescindibile in una moderna democrazia, e costituisce principio generale idoneo a fornire un criterio unitario di qualificazione e tutela di tutti gli aspetti conoscitivi, rilevanti per lordinamento 72.
James Madison (1751-1836, quarto Presidente degli USA), La bufala della democrazia, in http://it.wikiquote.org/wiki/James_Madison.
69

70

Lando Tinelli, Lo Stato e linformazione, in La scienza e la tecnica dellorganizzazione nella pubblica amministrazione, Giuffr, Milano, 1961, pagg . 37-38. Immanuel Kant, Risposta alla domanda: che cosa lIlluminismo, in Scritti politici e di filosofia della Storia e del diritto, 1784 (trad. ital. Utet, Torino, 1956, pagg. 143 e 148). Nellopera Kant elogia Federico II di Prussia (Federico di Hohenzollern, detto Federico il Grande, re dal 1740 al 1786), monarca illuminato, per aver favorito la libert religiosa e di pensiero.
71

Aldo Loiodice, Informazione (diritto alla), in Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1971, XXXI, pag. 481.
72

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Sul piano pratico, per, lidea di una democrazia fondata sullopinione pubblica, per quanto valida in teoria generale, potrebbe risultare illusoria ed acritica sul piano positivo, ove la disciplina giuridica, in rapporto alla realt sociale, non prevedesse unadeguata strumentazione idonea a consentirne la realizzazione 73. Da ci scaturisce lesigenza di apprestare idonee garanzie giuridiche, posto che la garanzia costituzionale della libert di informarsi appare configurarsi come lo strumento principale per consentire la formazione di unopinione pubblica documentata 74. Daltro canto, per, lesistenza di tali strumenti giuridici non pu giungere a garantire ad ognuno la possibilit di guidare o ispirare tutte le azioni delle autorit pubbliche o indirettamente dei centri di potere privati, ma pu accrescere il controllo effettivo di ognuno su tali azioni 75. Polivalenza del termine informazione Sotto il profilo politico-costituzionale, col termine informazione sintende in primo luogo un vasto ed indistinto campo materiale avente al suo centro la disciplina della libert di pensiero e degli strumenti di circolazione dei suoi contenuti 76.
Aldo Loiodice, Contributo allo studio sulla libert di informazione, Jovene, Napoli, 1969, pagg. 1-3.
73 74

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , ibid., pag. 26. Aldo Loiodice, Contributo allo studio , ibid., pagg. 18-19.

75

Pasquale Costanzo, voce Informazione nel diritto costituzionale, in Digesto delle discipline Pubblicistiche, Utet, Torino, 1993, pagg. 319-320.
76

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Il termine informazione presenta poi una caratteristica particolare, derivante dalla polivalenza del significato. Esso, infatti, pur esprimendo nello stesso tempo lattivit di informazione e il suo risultato, si bipartisce in due significati pi ristretti per quanto attiene allampiezza concettuale dellattivit relativa. Da un lato si ha infatti unazione tendente a fornire ad altri soggetti il risultato informativo; dallaltro si ha unazione intesa a procurare a se stessi tale risultato. Anche la pi semplice analisi lessicale lascia intravedere tre significati e tre aspetti distinti nella parola informazione: 1) il dato conoscitivo o la notizia; 2) lazione di comunicazione ad altri soggetti di tale dato (linformare); 3) lazione di ricerca e di raccolta di esso (linformarsi) 77. Il termine informazione pu essere anche declinato a seconda della posizione di soggetti e di organi, ovvero a seconda che si intenda rivendicare: a) una situazione giuridica attiva, estrinsecantesi nel diritto o nella libert 78 di comunicare e
77

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , op. cit., pag. 24.

Limpiego congiunto delle due espressioni implica ovviamente la possibilit di ritenere equivalenti le corrispondenti situazioni di vantaggio solo ad un livello generalissimo, laddove, con specifico riferimento al contenuto, la libert od il diritto postulano semplicemente un non facere (giuridicamente rilevante) da parte dello Stato o dei privati. Con riferimento invece a contenuti coincidenti con obblighi altrui di prestazione, la distinzione tra libert e diritto acquista evidentemente un valore pi pregnante, documentato esemplarmente, anche se non sempre perspicuamente, proprio del dibattito sullinformazione (Alessandro Pace, Problematica delle libert costituzionali, parte generale, Cedam, Padova, 1990, pagg. 25 ss.). - rif. in Pasquale Costanzo, Informazione nel diritto costituzionale, in Digesto delle materie Pubblicistiche, Utet, Torino, 1993, pag. 321 - nota 7.
78

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diffondere informazione o, ancora, in una potest di analogo contenuto; b) una situazione giuridica passiva, intesa come libert di ricevere informazioni, ovvero come diritto allassenza di ostacoli ingiustificati al ricevimento delle informazioni medesime; c) una situazione, per cos dire, media o riflessiva 79 , consistente nel diritto di informarsi o di ricercare le informazioni 80. Come gi accennato, il termine informazione pu essere altres utilizzato per indicare il risultato dellattivit conoscitiva, anche in rapporto alle pi moderne tecniche di trattamento automatico dei dati. Quanto alle modalit operative, pare opportuno riferirsi in via preliminare non ad una mera comunicazione, ma ad una attivit comunicativa funzionale alla conoscenza. Appare per utile sottolineare subito che, a dispetto di tale vocazione essa non offre garanzia di conoscenza reale, n necessariamente si traduce in 81 comprensione . Infatti, di per se latto del comunicare strutturalmente incapace a realizzare lo scopo della conoscenza senza il concorso attivo del destinatario Il conseguimento di detto obiettivo cos pure la reale comprensione - dipende anche
Situazione comunque attiva, qualificata come riflessiva, dal momento che un simile agire consiste nella creazione di una situazione di vantaggio per lo stesso soggetto agente (Pasquale Costanzo, Informazione nel diritto costituzionale op. cit., pag. 322 nota 11).
79

Pasquale Costanzo, voce Informazione nel diritto costituzionale, ibid., pag. 321. 81 Giuseppe Grisi, Informazione (obblighi di), in Enciclopedia Giuridica,Treccani, Roma, 1994, XVI, pag. 4.
80

44
INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

dal livello di attenzione da questi dedicata alla comprensione del messaggio veicolato 82. E chiaro quindi che il soggetto emittente non pu ignorare la qualit della comunicazione trasmessa. Pertanto linformazione pu ritenersi tale se adeguata in relazione allo scopo cui naturalmente tende e non vi dubbio che il conseguimento di questultimo sia agevolato dalla semplicit del messaggio e dalle modalit chiare di trasmissione 83 . Per contro, la informazione che difetta di chiarezza pu determinare una confusione e quindi una riduzione delle conoscenze utilizzabili 84. Parimenti uninformazione sovrabbondante pu tradursi in deficit di conoscenza 85. Infatti leccessiva rumorositrischia di divenire una dinamica formidabile di opacit 86. Infatti il flusso di informazioni ottenibili attraverso i pi recenti mezzi di comunicazione assume proporzioni talmente ampie da non consentire di distinguere quelle realmente utili per la tutela dei diritti. Si potrebbe dire che laccesso alle informazioni, diventando eccesso informativo, richiede una capacit di selezionare le informazioni,
82

Matteo De Poli, Asimmetrie informative e rapporti contrattuali, Cedam, Padova, 2002.


83

Giuseppe Grisi, Informazione (obblighi di), op.cit., pag. 4.

84

Enza Pellecchia, Scelte contrattuali e informazioni personali, Giappichelli, Torino, 2005, pag. 9 85 Giuseppe Grisi, Negoziazione telematica, informazione e recesso, in La tutela del navigatore in Internet, (a cura di) Antonio Palazzo e Ugo Ruffolo, Giuffr, Milano, 2002, pag. 79.
86

Enrico Carloni, Nuove prospettive della trasparenza amministrativa, dallaccesso ai documenti alla disponibilit delle informazioni, Il Mulino, Bologna, n. 2, 2005, pag. 596.

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per cui non basta conoscere, ma bisogna prima sapere cosa conoscere 87. Libert e informazione La libert di informazione assume un duplice significato, in quanto identifica complessivamente un duplice ordine di situazioni soggettive. In una prima accezione esso esprime un comportamento attivo di espressione (latto dellinformare), cui si connette nel vigente ordinamento (art. 21 Cost.) una espressa garanzia costituzionale di libert (libert di manifestazione del pensiero). In secondo luogo, con la stessa terminologia, pu individuarsi il contenuto di una diversa libert (talvolta ritenuta un aspetto complementare o consequenziale della prima): la libert cio di informarsi e di porre in essere i relativi comportamenti, tesi ad acquisire linformazione 88. Il comportamento acquisitivo di informazioni costituisce il contenuto di una determinata libert identificabile, oltre che con il termine libert di informazione, anche con lespressione diritto allinformazione 89. Anche il termine conoscenza indica sia latto che tende a procurarsela, sia il risultato 90.
87

Francesco Manganaro e Antonio Romano Tassone, I nuovi diritti di cittadinanza: il diritto di informazione, Giappichelli, Torino, 2005, pag. VII.
88 89

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , op. cit., pagg. 23-24.

Vezio Crisafulli, Problematica della libert di informazione, Giuffr, Milano, 1964, pag. 290.
90

Salvatore Pugliatti, voce Conoscenza, in Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1961, IX, pag. 46.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Linteresse di chi intenda conseguire una conoscenza pu riferirsi non solo a ci che viene manifestato o espresso, ma anche a quanto risulti documentato (ipotesi di semplice realizzazione o documentazione di eventi) 91. Informazione e consapevolezza costituiscono elementi essenziali della democrazia . Questi elementi trasformano il popolo da massa indifferenziata a organismo capace di volont consapevole92. Nella dottrina straniera il termine libert di informazione utilizzato nel senso ampio e complessivo di libert di informare e di essere informato 93. Secondo le interpretazioni cosiddette funzionaliste, la sussistenza di un diritto di informazione correlata alla funzione di mantenimento del carattere democratico e 94 pluralista dellordinamento costituzionale , propria della libert di informazione. Ne derivano due possibili letture: che la libert di accesso alle fonti e la libert di informare vengano ricondotte insieme nellambito del diritto di informazione o che la libert di manifestazione del pensiero sia fatta rientrare nella libert dinformazione. Nel primo caso si ritiene che il vero contenuto del diritto di informazione non si concreti nellottenere la notizia, ma nella possibilit di accedere alla fonte stessa dellinformazione; con laltro orientamento si persegue il diritto alla corretta informazione, in quanto la libert di manifestazione del pensiero
91

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , op. cit., pag. 33. Aldo Loiodice, Informazione (diritto alla), op. cit., pag. 480. Aldo Loiodice, Contributo allo studio , op. cit., pag. 94. Pasquale Costanzo, voce Informazione , op. cit., pag. 331.

92

93
94

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nellambito della libert di informare fa s che i limiti posti nei confronti della prima si traducano, per la seconda, in elementi costitutivi dellattivit informativa, con lobiettivo di garantire la fede pubblica 95 (vedi capitolo certezze pubbliche e circolazione delle informazioni). Con una interessante valutazione del mutamento storico, si sottolinea che la nozione della libert di stampa, propria dei secoli XVIII e XIX, si estesa a quella di libert di informazione che garantisce, accanto alla diffusione del pensiero, la ricerca delle informazioni e delle opinioni 96. Secondo altri autorevoli autori il diritto allinformazione costituisce un diritto la cui esistenza necessaria per lesercizio della libert di opinione, in quanto le opinioni si formano appunto sui fatti 97. In questo contesto la libert di informazione utile e forse anche necessaria per la formazione del 98 pensiero stesso . Infatti tra lazione dellinformare e lazione dellinformarsi vi senza dubbio il momento psicologico della formazione del pensiero che si pone come diaframma; per il nesso tra i momenti dellacquisizione di conoscenza, della formazione del pensiero e della sua espressione non sussiste sempre e necessariamente, sia per la diversit di soggetti cui possono fare capo i tre momenti, sia per
95

Enza Caracciolo La Grotteria, Carenza di informazione e responsabilit, op. cit., pag. 184 - nota 25. 96 Jacques Bourquin, La libert de la presse, Presses universitaires de France, Paris, 1950, pagg. 117 ss 97 Pietro Nuvolone, Cronaca (libert di) in Enciclopedia del diritto, Giuffr, Milano, 1962, XI, pag. 422.
98

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , op. cit., pag. 130.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

lindipendenza con la quale possono susseguirsi nello stesso soggetto. Piuttosto i tre momenti sono essenziali per la pienezza di estrinsecazione e di sviluppo della personalit umana 99. Sempre riferendosi alla libert di pensiero, essaviene richiamata sistematicamente da una delle tre seguenti situazioni specificamente garantite: 1) libert di manifestazione del pensiero; 2) libert personale; 3) diritto di realizzare la propria personalit. Senza la libert di pensiero le predette situazioni sarebbero vanificate e cos viceversa. La libert di informazione, invece, si trova in diretto rapporto strumentale con la libert di pensiero, mentre in relazione alle altre situazioni soggettive sopra citate il collegamento riveste un carattere di strumentalit indiretta. Pi in generale le libert si configurano come una dimensione realizzativa della personalit, sicch la libert di informazione, se da un lato scaturisce dalla sovranit popolare, dallaltro si ricollega allesigenza di sviluppo della persona umana garantita nellart. 2 della Costituzione 100. Quanto poi al fondamento costituzionale della libert di informazione, va evidenziato che essa, pur non potendosi individuare in una specifica norma, si desume dal carattere strumentale dellinformazione stessa, rispetto al sistema e alle libert espressamente garantite dalla Costituzione 101 .
99 100 101

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , ibid., pag. 131 - nota 23. Aldo Loiodice, Contributo allo studio , ibid., pag. 134.

Aldo Loiodice, Informazione (diritto alla), op. cit., 1971, XXXI, pag. 481.

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Diritto e informazione Il diritto di informazione richiama il patto di legittimazione tra popolo, suoi rappresentanti ed agenti pubblici, tenuti a render conto delle scelte fatte e dei risultati ottenuti, nellesercizio del weberiano potere razionale e legale per essi attribuito e da essi esercitato. Il diritto allinformazione fa parte della schiera dei nuovi diritti (alla salute, allambiente, ecc.) dei quali pu costituire lantecedente logico 102. Infatti senza il diritto allinformazione nessuno forse degli altri riesce a funzionare 103. Il diritto allinformazione attiene in particolare alla libert (passiva) di informazione, ossia al diritto di ogni cittadino per essere informato, il diritto ad una informazione ampia, completa e pluralista. Questo diritto sarebbe da un lato lantico diritto di parlare, che si trasformato in questo nuovo modo di conoscere, ma non si tratta di altro che di due facce di una stessa medaglia 104. Daltro canto il diritto di informazione si presenta oggi come un diritto tipico della societ tecnologica sotto il duplice aspetto del diritto di informare e del diritto di essere informati 105.
Gregorio Arena, Nuovi diritti e nuovi poteri, in La necessaria discontinuit, Il Mulino, Bologna, 1990, pagg. 155 ss. 103 Stefano Rodot, Intervista, in Atti del Convegno, La casa di vetro, Trento, 1988. 104 Lyman Bryson, La libert de linformation, Collection Droit de lhomme, n. 6, Unesco, Lige, Sciences et Lettres; Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1950.
102

Vittorio Frosini, I diritti umani nella societ tecnologica, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Giuffr, Milano, 1981, pagg.
105

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Il suddetto diritto, se da un lato si inserisce nellalveo delle libert individuali (di ascendenza liberale), dallaltro poggia sul primario interesse collettivo allinformazione. Per effetto del diritto allinformazione, la Pubblica Amministrazione risulta debitrice di una certa prestazione, senza possibilit di ricorrere a quei costrutti, come la discrezionalit e il merito amministrativo, che spesso trasformano un obbligo (della PA) nel suo contrario (un potere) 106. E per necessario operare una distinzione tra il diritto allinformazione, volto a soddisfare un interesse di carattere generale, finalizzato a propiziare la partecipazione attiva ed informata al governo delle risorse pubbliche, e il diritto alla conoscibilit, teso a rispondere ad unesigenza di ciascun individuo di conoscere anzitempo procedimenti lesivi della propria sfera giuridica. Il diritto alla conoscenza e il connesso diritto alla comprensione appaiono funzionali alla libert di manifestazione del pensiero. Proprio a maggiore garanzia della libert di manifestazione del pensiero, a met degli anni 80 la Commissione per le riforme istituzionali 107 aveva tra laltro proposto lintroduzione nella Costituzione di un art. 21 bis specifico sul diritto di informazione (inerente in particolare il diritto a cercare, trasmettere, ricevere informazioni) e di accesso,

1162-1163. Carlo Marzuoli, La trasparenza come diritto civico alla pubblicit, in La trasparenza amministrativa, (a cura di) Francesco Merloni, op. cit., pag. 66.
106 107

Commissione presieduta dallon. Aldo Bozzi (PLI).

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anche in funzione dellesercizio dei diritti politici ed elettorali 108. Comunque, posto che occorre che linformazione sia un oggetto di diritto (e quindi anche di dovere) e che questo diritto appartenga a quelli il cui pensiero in gioco il diritto allinformazione il prolungamento naturale del diritto alleducazione 109 . Daltra parte il diritto di esprimere la propria opinione rientra nellesercizio della democrazia e ogni libera opinione che si esprime un appello alle altre libert. Lespressione appunto quellappello diretto alla libert altrui pi che lesteriorizzazione di unintima convinzione. Se io esprimo il mio pensiero, ci senza dubbio in parte per conoscere di pi e per dimostrare quel che penso, ma soprattutto per raggiungere laltrui pensiero. Ma la mia libert non pu sforzarsi di evocare la libert altrui senza trattarla come libert, cio senza rispettarla 110. Il diritto di informazione comporta poi di per se il diritto di comprensione a favore del suo titolare. Infatti viene da chiedersi quale valenza informativa possa mai riconoscersi ad un messaggio poco chiaro e/o incomprensibile. Quindi linformazione non pu che essere trasparente, ovvero che, essendo la trasparenza coessenziale alla dimensione informativa, parlare di informazione non trasparente un ossimoro 111.
108

Par. 3.1 relazione.

Ren Maheu, Diritto allinformazione e diritto a esprimere la propria opinione, in Dei diritti delluomo, Unesco, Parigi, 1947, pagg. 310-311.
109 110

Ren Maheu, ibid. pagg. 313-314.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Il diritto alla comprensione costituisce laltra faccia della libert di manifestazione del pensiero: pur operando in sfere diverse, entrambi mirano a raggiungere lo stesso risultato, cio la formazione di unopinione razionalmente giustificata. Pertanto diritto alla comprensione e libert di manifestazione del pensiero operano insieme, per ridurre a dimensioni accettabili la complessit che ci circonda 112. Inoltre, affinch il diritto allinformazione possa sviluppare pienamente le proprie potenzialit necessario che esso investa non (soltanto) le informazioni per cos dire fredde contenute nei provvedimenti amministrativi, ma quelle, veramente incandescenti, su cui si basano le decisioni: queste, infatti, sono le informazioni legate al potere 113, quelle che, nella logica del potere stesso, lecito acquisire solo in quanto si sia coinvolti nel suo esercizio, nel suo sistema di relazioni, ci si assoggetti alle mediazioni e alle corresponsabilit che luso, in s altamente pericoloso, dellinformazione stesso comporta 114. Dovere di informazione Speculare al diritto di informazione, si configura il dovere di informazione, non solo entro il rapporto
111

Giuseppe Grisi, Informazione, (obblighi di), op. cit., pag. 17.

Gregorio Arena, Le diverse finalit della trasparenza amministrativa, in La trasparenza amministrativa, (a cura di) Francesco Merloni, op. cit., pag.34.
112

Gregorio Arena, Nuovi diritti e nuovi poteri, in La necessaria discontinuit, op. cit., pag. 163. 114 Andrea Orsi Battaglini, Lastratta e infeconda idea, in La necessaria discontinuit, Il Mulino, Bologna, 1990, pag. 69.
113

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coinvolgente le pubbliche amministrazioni, ma anche nellambito delle societ commerciali. Infatti i soggetti informatori hanno lobbligo di 115 trasmettere e comunicare le informazioni . Quanto alla pubblica amministrazione (alle pubbliche amministrazioni), da tempo ne viene sottolineato il dovere ad assicurare un vero e proprio servizio di interesse pubblico, connesso allinformazione, alla stregua degli altri servizi di ormai consolidata pertinenza pubblica (salute pubblica, istruzione, sicurezza interna e internazionale, ecc.). La rivendicazione del carattere pubblico del servizio deriva dalla convinzione che esso sia diretto alla protezione e alla soddisfazione di una libert democratica 116. Inoltre linformazione non solo oggetto di obblighi, ma anche di oneri. In entrambi i casi, per, linformazione fa perno sulla comunicazione da un soggetto che sa ad uno verosimilmente (ma non necessariamente) ignaro. Siamo in presenza di un obbligo ove la trasmissione sia imposta per soddisfare un interesse dellavente diritto, destinatario dellinformazione e beneficiario della tutela apprestata in caso di inadempimento; di onere occorre invece parlare ove linteresse che la trasmissione realizza pertenga allo stesso datore dellinformazione, sul quale gravano le conseguenze legate allinosservanza. Va poi considerato che una cosa lonere di informare, altro lonere di informarsi. Questultimo, pi propriamente, rimanda allauto115

Marcello Foschini, Diritto dellazionista allinformazione, Giuffr, Milano, 1959, pag. 477.
116

Lando Tinelli, Lo Stato e linformazione,op. cit., pagg. 40.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

informazione anchesso da accordare allattivit di acquisizione di conoscenze; tale acquisizione, tuttavia, anzich costituire effetto di un comportamento cui altri tenuto (come accade ove linformazione sia oggetto di un obbligo o di un onere) il portato dellagire dello stesso soggetto che approda alla conoscenza . Dunque, il termine informazione impiegato per far riferimento ai casi in cui la conoscenza ricevuta (giacch altri ha lobbligo o lonere di trasmetterla), mentre lauto-informazione rinvia alla conoscenza con propri mezzi o fortuitamente acquisita 117. Ma un dovere di informazione, nella forma di prestazioni notiziali, incombe anche sui cittadini nei confronti della pubblica amministrazione. Si tratta di una collaborazione volta al soddisfacimento del cosiddetto fine amministrativo, realizzata attraverso la comunicazione di elementi di giustizia ed elementi di verit 118. La collaborazione tra amministrazione e cittadino improntata al principio di buona fede, che comprende sia la cosiddetta veritas dictis, che la veritas facti, ossia la conformit delle dichiarazioni giuridicamente rilevanti alle conoscenze del soggetto: la verit insita nella buona fede, in altri termini, non tanto conformit alla vera situazione di fatto, quanto conformit del comportamento del soggetto di fronte agli altri, alle sue conoscenze effettive della realt, quindi veridicit pi che verit oggettiva.
117 118

Giuseppe Grisi, Informazione (obblighi di), op. cit., pag. 4.

Umberto Allegretti, Limparzialit amministrativa, Cedam, Padova, 1965, pag. 263.

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Il che sta a significare che in malafede anche colui che semplicemente tace, ossia omette di riferire alcunch di potenzialmente rilevante, ergo anche il cittadino che viene meno ai suoi doveri di informazione nei confronti della pubblica 119 amministrazione . Sempre in materia di doveri del cittadino, va anche ricordato che egli partecipa non solo come vera e propria parte, cio soggetto autonomo, bens anche come soggetto solidale della comunit, tanto da potersi definire parte solidale 120. Infatti, oltre alla titolarit di diritti, al cittadino fa capo la titolarit di doveri, previsti dalla Costituzione, tra cui i doveri inderogabili di solidariet sociale previsti dallart. 2, relativi ai doveri delluomo in quanto tale e non ai doveri pi specifici del cittadino 121. Per altri autori si tratta di veri e propri doveri di collaborazione civica 122, costituenti la trascrizione di antichi principi di solidariet aventi immediato riferimento nella collettivit locale 123 e correlati ad un diritto di prestazione 124.

119

Umberto Allegretti, Limparzialit amministrativa, ibid, pag. 274-275. 120 Umberto Allegretti, ibid., pagg. 266 e 270. 121 Augusto Cerri, Doveri pubblici, in Encicl. Giur. XII, Ist. Enciclopedia Italiana, Roma, 1989, 1-2.
122

Giorgio M. Lombardi, Contributo allo studio dei doveri costituzionali, Giuffr, Milano, 1967, pagg. 85 e seg.
123

Massimo Severo Giannini, Diritto amministrativo, III ed., Giuffr, Milano, 1993, I, pag. 178.
124

Costantino Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1969, II, pag. 1032.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

2) L ACCESSO
Istituzioni europee e accesso La politica di trasparenza contribuisce a rafforzare i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali, nonch a consentire una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale, garantendo nel contempo una maggiore legittimit, efficienza e responsabilit dellamministrazione. Sulla base di queste considerazioni, il Parlamento, il Consiglio europeo e la Commissione UE assicurano laccesso non solo ai documenti elaborati dalle istituzioni europee, ma anche ai documenti da esse ricevuti e detenuti (art. 1). Pertanto qualsiasi cittadino dellUnione o qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, ossia ai documenti formati o ricevuti dalle stesse o comunque in loro possesso (art. 2)125. Il piano di azione di e-government (rientrante nel piano di azione eEurope 2005) 126 punta
Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 - accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.
125

Approvato dal Consiglio europeo di Siviglia del giugno 2002. La Decisione 2004/387/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004 punta a sua volta alla erogazione interoperabile di servizi paneuropei di governo elettronico alle amministrazioni pubbliche, alle imprese e a cittadini (IDABC) A fine 2004 la Commissione Europea vara inoltre lEuropean Interoperability Framework for pan-european e-Government service (EIF),sottolineando lesigenza di regole di ordine organizzativo, tecnico e semantico, di livello europeo, idonee a creare le
126

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allintegrazione dei back-office delle amministrazioni, finalizzata allintegrazione delle prestazioni, affinch il composito universo amministrativo possa presentarsi nei rapporti con il cittadino e interagire con esso come un sistema unitario, cui ci si pu rivolgere da punti di accesso unici, senza la necessit di conoscere e tener conto delle interne articolazioni di (rispettiva) competenza. Una visione integrata del sistema amministrativo pubblico, volta a garantire la pi ampia circolazione di dati allinterno delle pubbliche amministrazioni, che da bacini chiusi, devono trasformarsi sempre pi in vasi comunicanti 127. Laccesso tra mancate occasioni e sabotaggi Lingresso nel nostro ordinamento del diritto di accesso ai documenti amministrativi si suole far risalire alla legge urbanistica del 1967 (n. 765) 128, secondo la quale chiunque (poteva) prendere visione, presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto 129.
condizioni per implementare i servizi di e-government transeuropeo - Maria Paola Guerra, Circolazione dellinformazione e sistema informativo pubblico: profili giuridici dellaccesso interamministrativo telematico tra testo unico sulla documentazione amministrativa e codice dellamministrazione digitale, in Diritto Pubblico, Il Mulino, Bologna, n. 2, 2005, pag. 526 - nota 1. Marcello Clarich, Trasparenza e protezione dei dati personali nellazione amministrativa, in Il Foro Amministrativo-TAR, Giuffr, Milano, 2004, vol. 3-4, pag. 3889.
127

Legge n. 765 del 6 agosto 1967 - modifica della legge urbanistica n. 1150 del 17 agosto 1942 (legge-ponte).
128

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Oltre quindici anni dopo, nel 1983 la legge dello Stato relativa allerogazione di contributi a favore dei comuni e delle regioni sedi di centrali nucleari130, obbliga lEnel a tenere nei Comuni sedi di centrali udienze pubbliche di informazione, nonch pubblicare tutti gli atti istruttori attinenti la sicurezza e la protezione ambientale. Altri riferimenti allaccesso sono rinvenibili nella legge del 1985 relativa allo status degli amministratori locali 131, che introduce il diritto di tutti i cittadini di prendere visione (ma non di ottenere copia) di tutti i provvedimenti adottati dagli enti locali e dalle USL. Le relative modalit di esercizio sono demandate ai regolamenti. Nei fatti, al di l della formale proclamazione del diritto, prevale un atteggiamento di chiusura; il nuovo diritto viene per lo pi considerato un elemento anomalo, di disturbo, per il 132 funzionamento degli uffici . Nei fatti prevalgono gelosia dei propri atti, riservatezza ad oltranza, antagonismo esasperato, con un unico obiettivo: allontanare i curiosi.
Gaetano DAuria, Trasparenze e segreti nellamministrazione italiana, in Politica del diritto, n. 1, 1990, Il Mulino, Bologna, pag. 103.
129

Legge statale n. 8 del 10 gennaio 1983, classico esempio di titolo mascherato, in quanto denominata pudicamente Norme per lerogazione di contributi a favore dei comuni e delle regioni sedi di centrali elettriche alimentate con combustibili diversi dagli idrocarburi.
130 131

Legge statale n. 816 del 27 dicembre 1985.

Giorgio Pastori, I diritti di informazione di cui alla legge n. 816/85 e la loro attuazione, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, Giuffr, Milano, 1988, pag. 591.
132

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Siamo infatti di fronte ad amministrazioni che considerano il cittadino un vero e proprio antagonista o un curioso estraneo, invece di vederlo come un padrone di casa che vuol conoscere con esattezza il comportamento di coloro che amministrano in suo nome e conto 133, spendendo per giunta i suoi soldi, a lui prelevati per lo pi coattivamente. Una distanza siderale, prima che geografica, anzitutto mentale, se si considera che la prima norma svedese sulla pubblicit degli atti risale al 1809134. Nel 1986, nel contesto della legge istitutiva del Ministero dellambiente, viene sancito che qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dellambiente e pu ottenere copia 135.

Antonio Carullo, La trasparenza nelle amministrazioni locali, in Quaderni Istituzionali, n. 5, 1988, Arel, Roma, pag. 11.
133

Norma introdotta con la Costituzione del 7 giugno 1809 che provvedeva anche ad istituire il cosiddetto Ombudsman, ossia mediatore, per tutelare i cittadini da eventuali abusi del sovrano.
134 135

Legge n. 349 dell8 luglio 1986 - art. 14, 3 c.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Lanno successivo la Commissione Nigro136, incaricata di preparare il testo del progetto di legge sul procedimento amministrativo, propone il superamento del segreto dufficio e la sostituzione delle norme fino ad allora vigenti 137, con il riconoscimento del diritto di accesso a chiunque, senza limitazioni soggettive, prescindendo da ogni connessine o coinvolgimento specifico con attivit amministrative compiute o in corso, ponendosi in tal modo lobiettivo della libera circolazione delle informazioni, la trasparenza e lo svolgimento imparziale dellattivit amministrativa 138. La proposta si pone in linea con la normativa comunitaria139, secondo la quale laccesso allinformazione non deve essere rifiutato per il fatto che il richiedente non ha particolari interessi in materia.
Dal nome del suo presidente, il prof. Mario Nigro. La Commissione, costituita nel 1983, aveva concluso nel 1987 i suoi lavori presentando alla Presidente del Consiglio dei Ministri due proposte, una riguardante la semplificazione amministrativa e laltra sullaccesso ai documenti. Le due proposte, unificate in un unico documento, vengono presentate al Parlamento il 7 settembre 1984. Il 24 settembre 1986 il Governo chiede il parere del Consiglio di Stato, a seguito del quale presenta il disegno di legge al Parlamento. La conclusione anticipata della (IX) legislatura ne impedisce la discussione. Con lavvio della X legislatura il disegno di legge viene ripresentato nello stesso testo e riesce a concludere liter legislativo in pochissimo tempo prima alla Camera e poi al Senato, attraverso lesame deliberante nelle rispettive Commissioni Affari costituzionali.
136

DPR n. 3 del 10 gennaio 1957 - statuto impiegati civili dello Stato - art. 15 - segreto di ufficio.
137

Giorgio Pastori, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, in Amministrare, 1986, n. 1, Ist. Scienza Amm. Pubblica, Il Mulino, Bologna, pag. 149.
138 139

Raccomandazione n. R C.E.E. (81) 19 - punto 3.

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In questa prospettiva, qualunque soggetto, indipendentemente dai motivi che lo spingevano a farne richiesta, aveva il diritto di accedere ai documenti richiesti, salvo che questi contenessero informazioni riguardanti interessi pubblici o privati da tutelare mediante il segreto. Riprendendo normative presenti in altri Paesi (Svezia, Francia, Usa),si prospettava cos il diritto civico alla conoscenza delle informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni, attribuendo allaccesso il fine generale di assicurare la 140 trasparenza dellattivit amministrativa , sorretto da concreti strumenti per lesercizio di tale diritto. A ci va ricordato (come peraltro gi accennato) che sempre a met degli anni 80 la Commissione (Bozzi) per le riforme istituzionali aveva proposto la costituzionalizzazione del diritti di informazione e di accesso, con la introduzione nella Carta di un art. 21-bis, a garanzia della libert di manifestazione del pensiero (e in funzione dellesercizio dei diritti politici ed elettorali). Purtroppo le successive scelte del legislatore italiano vanno in tuttaltra direzione. Il ruolo dellaccesso per garantire la trasparenza viene sabotato. Laccesso, ipotizzato originariamente come nuovo diritto non soltanto per essere informati nel proprio interesse, ma con la finalit generale di garantire la trasparenza dellazione amministrativa, risulta infine rivolto esclusivamente alla tutela di privati, con effetti gravemente limitativi quale efficace strumento di garanzia del buon andamento dellamministrazione.
Gregorio Arena, Le diverse amministrativa, op. cit., pag. 31.
140

finalit

della

trasparenza

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Non manca chi argomenta che la pubblica amministrazione italiana sarebbe in fin dei conti prigioniera della propria storia, in primo luogo in quanto essa si formata nel contesto dello Stato autocratico, cio di quello Stato in cui il Governo del potere pubblico esercitato in segreto e, come, tale, stata ereditata dallo Stato di diritto. La seconda ragione di tanta ostinazione al segreto sarebbe da ascrivere al fatto che il processo di democratizzazione dello Stato si indirizzato prevalentemente verso il potere legislativo. Diversamente la P.A. rimasta aliena dagli attributi della democrazia 141. Non c quindi da meravigliarsi se, almeno sino a qualche tempo fa, si riscontravano puntualmente norme sulla pubblicit delle sedute parlamentari o degli atti normativi e, non con la stessa frequenza, norme sulla pubblicit dellattivit amministrativa 142 . Tornando alla bozza Nigro, il seme delle innovazioni da essa proposte non va fortunatamente disperso e d importanti frutti diversi anni dopo, allorquando, per es., nello Statuto della Regione Toscana143 viene sancito che tutti
Marco Mazzamuto, Sul diritto di accesso nella L. 241 del 1990, in Il Foro Amministrativo, 1992, Giuffr, Milano, pagg.1571-1572 (vedi anche in nota 2 - Sabino Cassese, Burocrazia, democrazia e partecipazione, in JUS, Universit Cattolica Sacro Cuore , Milano, 1985, pagg. 81-seg.).
141 142

Marco Mazzamuto, ibid., pag. 1572.

Approvato dal Consiglio regionale con prima deliberazione in data 6 maggio 2004 e con seconda deliberazione in data 19 luglio 2004, pubblicato sul BURT n. 12 dell11 febbraio 2005, parte prima. Gli articoli 6 e 35 sono stati modificati con legge statutaria regionale n. 1 del 8 gennaio 2010, in vigore dal 13 gennaio 2010. Il procedimento amministrativo e il diritto di accesso sono disciplinati dallart. 54.
143

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hanno diritto di accedere senza obbligo di motivazione ai documenti amministrativi. In proposito risulta significativa la sentenza della Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi su ricorso presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Secondo lAlta Corte144, infatti, il riconoscimento generalizzato di tale diritto si conforma al principio costituzionale di imparzialit e trasparenza. Altro importante frutto risulta prodotto tra il 2008 e il 2009 a livello di Regione Puglia. Dapprima con legge regionale e poi con il relativo regolamento attuativo 145 viene sancito il diritto di accesso ad atti, documenti e informazioni, ancorch con richiesta di motivazione dellistanza, ma indipendentemente da un interesse diretto. Laccesso nella 241/90
146

Laccesso configurato dalla 241/90 (dopo la bocciatura della proposta Nigro) riguarda lammissione alla conoscenza di documenti non pubblici, che diventano accessibili.

144

Sentenza n. 372 del 2 dicembre 2004.

Legge regionale n. 15 del 20 giugno 2008 (Principi e linee-guida in materia di trasparenza dellattivit amministrativa) e regolamento regionale attuativo n. 20 del 29 settembre 2009.
145

La legge 241/90 viene approvata quasi alla chetichella il 31 luglio 1990, tra la disattenzione di una opinione pubblica distratta dalle ferie e la sorpresa degli studiosi, per giunta alla presenza di un numero di senatori inversamente proporzionale alla sua importanza, come sottolineato dal Presidente della Commissione (Affari costituzionali, Leopoldo) Elia, Guido Sirianni, Lesame parlamentare della riforma del procedimento amministrativo, in Il Foro Amministrativo, 1993, Giuffr, Milano, pag. 867.
146

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Laccesso, intervenendo in assenza (o carenza) di pubblicit, costituisce un requisito preliminare per la partecipazione al procedimento e la conoscenza degli elementi fondanti della decisione. Ci non costituisce il rovesciamento della segretezza, ma solo lapertura di una breccia; non si connota come pubblicit, ma costituisce la proiezione del diritto di difesa individuale e lo strumento per realizzare la conoscenza di atti non soggetti a pubblicit 147. La pubblicit comporta un ruolo attivo dellamministrazione pubblica, mentre il beneficiario (almeno inizialmente) si trova in una posizione passiva. Laccesso si connota come alternativo alla pubblicit, in quanto destinato selettivamente solo ad alcuni; la pubblicit, invece, implica la rilevanza di ognuno, senza eccezioni. Laccesso, invece, costituisce (nella versione originaria del 1990 dellart. 22) un diritto s di chiunque, ma suscettibile di affievolimento, in quanto esigibile solo in funzione della tutela dei propri interessi, e comunque (come si vedr successivamente), a tutela di una situazione giuridica di rango almeno pari al diritto del controinteressato. Con le modifiche introdotte nel 2005 loriginario chiunque (titolato allaccesso) viene sostituito dai soggetti interessati, tra i quali vengono inclusi sia i soggetti privati, che i portatori di interessi pubblici e diffusi (comma 1 - lett. b). Viene anche precisato che linteresse diretto, concreto e attuale devessere corrispondente ad
Carlo Marzuoli, La trasparenza come strumento di pubblicit, in La trasparenza amministrativa, op. cit., pagg. 51-53.
147

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una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale richiesto laccesso. Il diritto di accesso viene poi equiparato ai diritti sociali e civili i cui livelli vanno garantiti (comma 2). Ma a bilanciare le timide aperture cala la ghigliottina della modifica allart. 24 (comma 3), che sancisce, a scanso di illusioni, la inammissibilit del controllo generico (diffuso) sullattivit amministrativa. Una distanza siderale dagli altri Paesi dellUnione Europea, ove il diritto di accesso risulta connotato come diritto di controllo democratico sullamministrazione spettante ad ognuno in virt dello status civitatis 148. Per esempio lordinamento francese149 sancisce il diritto di ogni persona, anche a prescindere dalla sua nazionalit, allaccesso (ai documenti amministrativo di carattere non nominativo). Analizzando le modifiche introdotte alla 241/90 dalla legge 15/2005, si osserva che in particolare la modifica allart. 22 costituisce sostanzialmente una controriforma, a conferma che lItalia passata, nel giro di un quindicennio, da posizioni di prudente avanzamento, a posizioni di preoccupante ritardo 150 .
Roberto Caranta, Laura Ferraris, Simona Rodriguez, La partecipazione al procedimento amministrativo, Giuffr, 2005, pag. 225.
148 149

Leggi 78-753 del 17 luglio 1978 e 79-587 dell11 luglio 1979.

Aldo Sandulli, La casa dei vetri oscurati, in Giornale di diritto amministrativo, n. 6, 2007, pag. 669, Ipsoa, Milano. Storicamente la metafora della casa di vetro risulta utilizzata per la rima volta da Filippo Turati nel corso di un intervento pronunciato il 17 giugno 1908 alla Camera dei Deputati in
150

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Ulteriore restrizione allaccesso (non superata nemmeno con le modifiche successive, di cui si dir pocanzi), introdotta dalle modifiche introdotte alla 241 con la normativa del 2005, secondo la quale non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo 151. La formulazione originaria dellart. 22 si limitava a specificare la nozione di documento amministrativo quale rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie di contenuto di atti . Pare utile rammentare, almeno per memoria, che una parte autorevole, ancorch minoritaria, della dottrina aveva inutilmente proposto di ricomprendere nella nozione di documento amministrativo non solo la rappresentazione del contenuto di atti, sia giuridici (nella tradizionale definizione di manifestazioni di volont, di giudizio, di conoscenza e di desiderio), ma anche i fatti conosciuti, cio le notizie e le informazioni, comunque utilizzati ai fini dellattivit 152 amministrativa . Altra questione aperta rimane quella della informazione sulle informazioni, utile a rendere effettivo il diritto di accesso, ovvio essendo che la
occasione della discussione sulla legge n. 290 del 25 giugno 1908 sullo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato (Atti del Parlamento Italiano, Camera dei Deputati, sess. 1904-1908, pag. 22962). Legge n. 15 dell11 febbraio 2005 - art. 15, comma 4, con nuova formulazione dellart. 22 della legge n. 241/90 (comma 4).
151

Girolamo Sciullo, Sintonie e dissonanze fra la legge 8 giugno 1990 n. 142 e 7 agosto 1990 n. 241, Riflessi sullautonomia locale, in Foro Amm., n. 1, 199O, Giuffr, Milano, pag. 2205.
152

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richiesta di consultare un atto o acquisire uninformazione presuppone che si abbia notizia della loro esistenza 153. La (parziale) correzione di rotta Il vade retro Satana! caparbiamente ribadito nel 2005 contro ogni eventuale velleit di controllo generalizzato teso per esorcizzare ogni ipotesi di controllo diffuso viene superato (anche se soltanto in materia di personale) qualche anno dopo con lulteriore modifica introdotta dalla legge 15/2009. Con questa rivoluzione si introduce infatti apertamente il tanto vituperato controllo diffuso, sorretto dalla accessibilit totale (art. 4 comma 7) in materia di personale alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, segnatamente per: - organizzazione amministrazione; - indicatori gestionali e istituzionali; - risultati attivit di misurazione; - valutazione svolta da organi competenti. A buon peso si aggiunge (in verit si ripete) che trasparenza e accesso costituiscono livelli essenziali delle prestazioni (art. 4 comma 6). La trasparenza amministrativa connessa allaccesso ritorna ripetutamente nellambito delle norme attuative154 della legge n. 15/2009. In tale contesto si parla appunto di trasparenza nei risultati 155, di trasparenza delle informazioni concernenti misurazioni e valutazioni delle
153

Girolamo Sciullo, ibid., pag. 2222.

Decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, recante norme per la ottimizzazione della produttivit del lavoro pubblico, efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
154 155

Art. 2 comma 1 (decr. legisl. n. 150/2009).

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

performances 156, addirittura di trasparenza intesa come accessibilit totale delle informazioni concernenti ogni aspetto dellorganizzazione, degli indicatori dei risultati allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialit. La trasparenza viene anche configurata come livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche 157. Non basta: ogni amministrazione adotta un programma triennale per la trasparenza 158 e, in via generale, le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza 159, cos come devono attivarsi per rendere effettivi i principi di trasparenza 160, organizzando anche delle specifiche giornate della trasparenza 161. Non manca infine unapposita commissione per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche 162. Diritto di accesso e autonomie locali Gi in apertura lart. 7 della legge 142/90163 enuncia la propria caratterizzazione aperta, titolando
156

Art. 2 comma 3 (decr. legisl. n. 150/2009). Art. 11 comma 1 (decr. legisl. n. 150/2009). Art. 11 comma 2 (decr. legisl. n. 150/2009). Art. 11 comma 3 (decr. legisl. n. 150/2009). Art. 11 comma 5 (decr. legisl. n. 150/2009). Art. 11 comma 6 (decr. legisl. n. 150/2009). Art. 13 comma 1 (decr. legisl. n. 150/2009).

157

158

159

160

161

162

Legge n. 142 dell8 giugno 1990 - ordinamento delle autonomie locali.


163

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azione popolare, diritto di accesso e di informazione dei cittadini. Il comma 3 chiarisce in via preliminare e senza equivoci che tutti gli atti dellamministrazione comunale e provinciale sono pubblici (con leccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia a carattere temporaneo e comunque sorretta da idonea motivazione). Nel testo risulta poi costante il riferimento ai cittadini, singoli o associati, titolari del diritto di accesso non solo agli atti, ma anche alle informazioni di cui in possesso lamministrazione. La formulazione viene mantenuta anche con la successiva riforma e ladozione del Testo Unico degli Enti locali164, il cui art. 10 garantisce il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui in possesso lamministrazione, estendendo cos laccesso anche alle informazioni che non abbiano la forma di documento 165. La norma in oggetto, nellindividuare la sussistenza del diritto allinformazione, distingue la predetta situazione giuridica dalla relativa libert, di fondamento costituzionale 166, e ne afferma la
164

Decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000.

Sergio Fiorenzano, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi dopo la legge 11 febbraio 2005 n. 15: nuove regole sostanziali e giustiziali, in La trasparenza amministrativa, (a cura di) Francesco Merloni, Giuffr, Milano, 2008, pag. 467.
165

Alberto Zucchetti, Diritto di accesso e informazione, commento allart. 10, d. lgs 18 agosto 2000 n. 267, in Testo unico degli enti locali, vol. I, (a cura di) Vittorio Italia e Antonio Romano, Giuffr, Milano, 2000, pag. 183.
166

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

piena tutela attraverso il riconoscimento, in capo ai cittadini, di una pretesa giuridica da far valere nei confronti dellamministrazione. Ne deriva lobbligo di fornire ai privati le informazioni richieste, fatta eccezione per quelle che risultino vietate dallo Statuto dellEnte 167. Laccesso interamministrativo telematico Laccesso interamministrativo telematico costituisce uno strumento organizzativo generale di circolazione dei dati e dei documenti 168 nel sistema amministrativo, volto a superare la concezione proprietaria dei documenti e delle informazioni. Premesso che le pubbliche amministrazioni (cos come i gestori di servizi pubblici) non possono richiedere allinteressato atti o certificati concernenti stati, qualit personali e fatti che siano attestati in documenti gi in loro possesso o che comunque esse siano tenute a certificare, queste sono tenute ad acquisire dufficio le relative informazioni ovvero ad accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dallinteressato169. A tal proposito viene prevista lacquisizione dufficio delle informazioni, anche per fax e via telematica, da parte dellamministrazione procedente presso
167

Enza Caracciolo La Grotteria, Carenza di informazione e responsabilit - Il diritto di accesso e linformazione, op. cit., pag. 187. Maria Paola Guerra, Circolazione dellinformazione e sistema informativo pubblico , op. cit., pag. 532.
168

Testo Unico sulla documentazione amministrativa - DPR n. 445 del 28 dicembre 2000 - art. 43 (accertamenti dufficio), sostanzialmente riproduttiva dellart. 18 (autocertificazione) della legge 241/90.
169

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larchivio informatico dellamministrazione che la detiene. Laccesso interamministrativo telematico configurato come possibilit di utilizzo che permette direttamente al soggetto di esprimere le esigenze e di fruire dei dati. Va dalla sola visualizzazione alla possibilit di formulare interrogazioni o ricerche, allutilizzo (elaborazione, trasferimento), fino allaggiornamento (inserimento, modifica e/o cancellazione) 170. In questo caso la circolazione del dato o del documento si realizza senza che ne avvenga la trasmissione da parte dellamministrazione che ne ha il possesso, ma tramite, appunto, consultazione telematica dellarchivio informatico ed acquisizione diretta del dato o documento selezionato da parte dellamministrazione interessata. Pertanto loggetto dellaccesso rappresentato da documenti informatici, raccolti in archivi (banche dati, base di dati, registri, elenchi, ecc.) informatici 171 . Pare utile precisare che per documento informatico sintende la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti 172.

AIPA (poi CNIPA, quindi DigitPA), Glossario, in I Quaderni, n. 8/2002, suppl. al n. 2/2002 di Informazioni, dedicato a I dati pubblici; linee-guida per laccesso, la commercializzazione e la diffusione, pag. 27.
170

Maria Paola Guerra, Circolazione dellinformazione e sistema informativo pubblico , op. cit., pag. 538.
171

Testo unico sulla documentazione amministrativa - DPR n. 445 del 28 dicembre 2000 - art. 1 c. 1, lett. b).
172

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Definizione che si differenzia da quella di documento amministrativo, inteso come 173 rappresentazione del contenuto di atti . Pi in dettaglio il documento informatico pu essere distinto in documento-atto, documento-fatto, documento-dato, a seconda delloggetto della rappresentazione con esso espressa. Questo perch nella realt della documentazione informatica i singoli dati sono scorporabili dal documento o altro contenitore informatico di cui siano parte (documento, banca dati, base di dati, ecc.) e ogni dato costituisce una fonte autonoma di rappresentazione, cio un documento. Dal punto di vista dellinformatica il dato infatti definibile come rappresentazione di un fenomeno della realt di interesse in un formato codificato, in modo tale da essere memorizzabile ed elaborabile mediante sistemi informatici 174. Nel documento cartaceo, invece, i singoli dati rimangono, di regola, inautonomi, non per una diversit ontologica rispetto a quelli contenuti nel documento informatico, ma perch privi della potenzialit duso autonomo proprie dei dati racchiusi in questultimo. E solo, insomma, con linformatizzazione che nellattivit di gestione documentale emergono in modo diffuso, accanto ai documenti, i dati 175. Qualora poi laccesso attenga a dati personali, si applicano le norme a tutela della privacy, in
Legge n. 241 del 7 agosto 1990 - art. 22, c. 1, lett. d) e Testo Unico documentazione amministrativa - DPR n. 445 del 28 dicembre 2000 - art. 1 c. 1, lett. a).
173 174

AIPA (poi CNIPA, quindi Digit.PA), Glossario, cit., pag. 27.

Maria Paola Guerra, Circolazione dellinformazione e sistema informativo pubblico , op. cit., pag. 539.
175

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conformit ai principi di finalit, pertinenza, non eccedenza e, per quanto concerne i dati sensibili, di essenzialit. In ogni caso la consultazione di tali dati va operata per finalit di rilevante interesse pubblico 176. A ci va inoltre aggiunto che vi unintrinseca connessione tra il profilo della tutela della riservatezza e quello di tutela della sicurezza e integrit del sistema 177. Deroghe e limiti al diritto alla conoscenza a) il segreto Il diritto alla conoscenza viene derogato e trova la sua eccezione nelle informazioni (rese) invisibili, non solo al fine di garantire la sopravvivenza dello Stato178, ma anche per difendere spazi di autonomia nei rapporti sociali o per consentire lo svolgersi di determinate funzioni amministrative o professionali 179. Nel caso in cui le pubbliche amministrazioni gestiscano dati non propri, ma di terzi, questi hanno diritto di ricorrere al segreto per poter tutelare i propri interesse personali.
Testo unico sulla documentazione amministrativa - DPR n. 445 del 28 dicembre 2000 - art. 43 (accertamenti dufficio) - c. 2.
176

Maria Paola Guerra, Circolazione dellinformazione e sistema informativo pubblico , op. cit., pag. 551.
177

Daniele Donati, Il principio di trasparenza in Costituzione, in La trasparenza amministrativa, (a cura di) Francesco Merloni, op. cit., pagg. 86-87.
178

179

Gregorio Arena, Il segreto amministrativo, II, profili teorici, Cedam, Padova, 1984, pag. X.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Il segreto bifronte: soggetti attivi e soggetti passivi del segreto si presuppongono a vicenda, nella correlazione e - il pi delle volte - nella compresenza 180. Pertanto il segreto si appalesa come uno strumento: come tale, il suo uso pu essere positivo o negativo a seconda della valutazione degli interessi che esso contribuisce a proteggere 181. Il medesimo segreto pu essere strumento di difesa della libert di un soggetto ma, anche, strumento di questo stesso soggetto per limitare una libert altrui, cio per esercitare potere sugli altri 182. Quanto ai profili etimologici, che secretus venga da secernere non un segreto, e neppure la composizione del verbo, se e cernere, dove il se indica la separazione, lallontanamento, la privazione e cerno esprime anchesso il separare, il dividere, il distinguere, sicch il preverbo ha funzione intensiva, iterattiva (ripetitiva e, quindi rafforzativa) 183.

Riccardo Orestano, Sulla problematica del segreto, in Il Segreto nella realt giuridica italiana, Padova, 1983 - pag. 108.
180

Gregorio Arena, Il segreto amministrativo, II, profili teorici, op. cit., pag. X.
181 182

Gregorio Arena, ibid., pag. 59.

Riccardo Orestano, Sulla problematica del segreto , op. cit., 1983, p. 99.
183

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La radice di segreto dunque cerno 184, che costituisce une veritable plaque tournante tymologique(vera e propria piattaforma etimologica girevole), dai molteplici derivati 185. Quanto poi al rapporto tra segreto e potere, che il segreto in senso proprio o le difficolt di accesso alle informazioni significative siano elementi
Gregorio Arena, Il segreto amministrativo, II, profili teorici, op. cit., pag. X. Lautore specifica quindi ulteriormente: Innanzi tutto, cerno ha due possibili significati, uno concreto ed uno figurato. Secondo il primo, esso designa unoperazione agricola preliminare alla semina il setaccio, il passare al setaccio, latinamente cribrum, il nostro crivello (Riccardo Orestano, Sulla problematica del segreto nel mondo romano, op. cit., pag. 100) nota 20, pag. 7 - o vaglio, con cui si seleziona la sementa. Da questo deriva il significato figurato, che conserva la nozione di separazione, bench attuata con strumenti diversi. Pertanto, quando essa si realizza per mezzo di un organo sensoriale (essenzialmente, la vista) cerno significa discernere nel senso di distinguere il vero dal falso, il bene dal male. Ne deriva anche giudicare (Arnaud Lvy, Evaluation tymologique et smantique du mot secret, in Nouvelle Review de Psychanalys, Paris, Editions Gallimard, 1976, pag. 118). - nota 21, pag. 7. Ma dalla radice cerno, mediante laggiunta di un prefisso, sono derivati numerosi altri termini, tutti connessi in qualche modo con loriginario separare (Riccardo Orestano, Sulla problematica del segreto nel mondo romano, op. cit., pag. 100). - nota 22, pag. 8. Si tratta di due termini che, nonostante la stretta parentela etimologica, esprimono una radicale opposizione semantica. Infatti in ex-cerno il prefisso ex mette laccento sul rifiuto, sullallontanare da se, al contrario di quanto avviene in secerno, dove il prefisso se, mettere da parte, con uno scopo di conservazione (Arnaud Levy, Evaluation tymologique, op. cit.) nota 23, pag. 8. Quindi, in un caso si separa per gettare, per allontanare da s, nellaltro per conservare. Sulla base di quanto si detto possibile individuare due elementi di rilievo per la definizione del concetto di segreto. In primo luogo proprio dallopposizione semantica fra ex-cerno e se-cerno risulta evidente come venga se-creto (separato, nel senso di messo da parte) solo ci che viene ritenuto di valore; il
184

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costitutivi del potere una antica idea della cui verit nessuno dubiti Di spiegazioni ce ne sono molte, e non tutte confessabili 186. Tale affermazione, che pu sembrare apodittica, appare confermata anche sul piano storico, se ben cinque secoli orsono si affermava che spesso tra l palazzo e la piazza una nebbia s folta, un muro s grosso che, non vi penetrando locchio degli
setaccio, in sostanza, serve a selezionare qualcosa di prezioso, con qualit particolari. Ma ci che prezioso e fuori dal comune anche per questo stesso motivo oggetto di desiderio da parte di altri soggetti, diversi dal proprietario del bene secreto: da ci la necessit di proteggere, occultandolo, tale bene (nota 24 dellautore, pag. 9: tale esigenza di occultamento e di difesa viene in evidenza anche ogni volta che un gruppo od una comunit si servono per le comunicazioni tra i propri membri di un linguaggio segreto. Spesso ci dovuto al desiderio di preservare la propria identit, escludendo gli altri In sostanza, il principale criterio per la identificazione di un linguaggio segreto la funzione di esclusione ). Tuttavia loccultamento di cui oggetto il bene secreto non finalizzato unicamente alla protezione del bene stesso; ci che viene separato e poi nascosto non sterile. E infatti viene nascosto perch dia frutto. Questo appare piuttosto evidente riprendendo in esame lattivit agricola successiva a quel setacciare da cui deriva etimologicamente lattuale segreto si rileva che, dopo la semina, il chicco viene coperto (operito, secondo Catone) con terra o concime. Successivamente si procede alloperazione inversa, laperire, scoprire; reserare secreta, secondo Cicerone, ossia scoprire segreti. La sementa, ci che stato separato (secreto), viene coperta, ovvero occultata (operita). Separare e occultare sono cos stretti in un rapporto in cui luno d senso allaltro: si nasconde ci che stato selezionato, ma si seleziona per nascondere. Ecco quindi che ci che secreto anche di necessit operito: segreto e nascosto diventano sinonimi. Il discorso non vale solo per lagricoltura. Infatti le notizie segrete, finch rimangono occulte, danno frutto, ovvero consentono al titolare o al detentore del segreto di proteggere determinati interessi; ci diventa impossibile non appena il segreto sia s/velato (cio s/coperto: reserare secreta, diceva Cicerone) - nota 27, pag. 10

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uomini, tanto sa el popolo di quello che fa chi governa o delle ragione perch lo fa, quanto delle cose che fanno in India. E per si empie facilmente il mondo di opinioni erronee e vane 187. A ulteriore conferma della inscindibilit del binomio potere-informazione, si specifica che il potere e linformazione si rafforzano reciprocamente. Il possesso di risorse adeguate di informazioni
Il secondo elemento emergente dallanalisi del termine segreto connesso con il modo di funzionare del setaccio, il cribrum da cui ha origine la vicenda etimologica ripercorsa finora. Questo strumento consiste essenzialmente in una trama attraverso la quale possono passare alcune sostanze, mentre ne vengono trattenute altre (il setaccio, pertanto, uno strumento che funziona in entrambi i sensi: esso infatti seleziona ci che utile sia trattenendo (per esempio la sementa rispetto alla vagliatura), sia lasciando passare (per esempio la farina rispetto alla crusca). Del resto anche il segreto sempre bifronte (nota 28, pag. 11; cfr. Riccardo Orestano, Sulla problematica del segreto, op. cit., pag. 108). Tuttavia ci che determina il passaggio attraverso il setaccio non la tessitura, lordito pi o meno fitto della trama, bens la forma delloggetto setacciato: infatti lelemento separatore non altro che un buco. La sua funzione di lasciar passare o di trattenere; pi precisamente, la conformit delloggetto allorifizio ci che determina il passaggio attraverso il setaccio. Vi nel setacciare, un rapporto tra la nozione di forma e quella di buono-cattivo o, in altre parole, la forma determina la qualit (Arnaud Lvy, Evaluation tymologique et smantique du mot secret, op. cit., pag. 119 - nota 29, pag. 11). Pertanto nellambito riguardante il concetto di segreto, questo significa che una notizia non pu essere altro che segreta o non segreta: non c una posizione intermedia (esiste la categoria delle notizieriservate: ma proprio in quanto tali esse sono notizie non-segrete) - nota 30, pag. 11. Le notizie segrete sono dunque notizie nettamente separate dalle altre; cos come, in un certo senso, separati sono anche i soggetti a conoscenza di tali notizie, rispetto a coloro che ne sono invece alloscuro (che la separazione operata mediante il segreto riguardi anche le persone e non solo le informazioni, confermato dalle osservazioni di Kaiser sullisolamento di cui soffrono, rispetto alle proprie famiglie ed alla comunit di appartenenza, i membri dei servizi di informazione statunitensi) - nota 31, pag. 11.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

diventa unimportante risorsa nella competizione politica. E molto difficile monopolizzare le informazioni che, per definizione sono fluide e trasmesse in una molteplicit di modi Ciononostante i centri di potere tentano di controllare ad ogni costo la diffusione delle informazioni 188. Sempre in riferimento al potere, chi lo detiene di solito non intende perderlo, ma tende a rafforzarlo; il segreto diventa quindi uno strumento per mantenere ed accrescere il potere. Ecco perch il segreto sta nel nucleo pi interno del potere 189. Vi pertanto la convinzione che sussista una perpetua articolazione del potere sul sapere e del sapere sul potere Esercitare il potere crea oggetti di sapere, li fa emergere, accumula informazioni, le utilizza Lesercizio del potere crea perpetuamente sapere e viceversa il sapere porta con s effetti di potere Non possibile che
Arnaud Lvy, Evaluation tymologique et smantique du mot secret, in Nouvelle Review de Psychanalys, Gallimard, Paris, 1976, p. 118 .
185

Andrea Orsi Battaglini, Lastratta e infeconda idea, op. cit., pag. 68.
186 187

Francesco Guicciardini, Ricordi, 1529.

Rivkah Bar-Yosef - Mriam Starkschall, La rivoluzione dellinformazione, in Franco Rositi (a cura di), Razionalit sociale e tecnologie dellinformazione: descrizione e critica dell'utopia tecnocratica,Centro Studi Fondazione Olivetti, Edizioni Comunit, Milano, 1973, III, p. 611.
188

189

Elias Canetti, Massa e potere, Adelphi, Milano, 1981, p. 350 (trad. di Furio Jesi).

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il potere si eserciti senza sapere, non possibile che il sapere non generi potere 190. Si instaura quindi un intimo rapporto tra segreto e potere, funzionale al reciproco consolidamento: il potere permette lacquisizione di informazioni, che, a loro volta, permettono al detentore del potere di accentuare la separazione dagli altri. Fra i primi a mettere in rilievo il rapporto tra potere e segreto, Tacito stato colui che ha saputo meglio esprimerne il contenuto, grazie a due sole parole, ma di grande forza espressiva: arcana imperii 191. Va per osservato che il rapporto tra il segreto e il potere, con il reciproco rafforzamento della separazione rispetto agli altri, un rapporto che risente di una determinata concezione del potere; laddove il detentore del potere considerato come un modello, il potente non ha bisogno del segreto e, anzi, deve essere il pi visibile possibile 192. Oltre a strumento di potere (per il suo mantenimento e rafforzamento) il segreto si connota paradossalmente anche come mezzo di comunicazione: se pur vero che dirada le informazioni e occulta quelle pi significative, con la propria esistenza il segreto trasmette un messaggio in grado di guidare gli altri verso di se.

190

Michel Focault, Microfisica del potere, Einaudi, Torino, 1977.

191

Gregorio Arena, Il segreto amministrativo, II, profili teorici, op. cit., nota 123, pag. 51 (Tacito, Annales, II, 36, Historiae, I, 4). Gregorio Arena, Il segreto amministrativo, II, profili teorici, ibid., nota 130, pag. 55. - cfr. in proposito Vitality Aronovich Rubin, Individual and State in Ancient China: Essays on Four Chinese Philosophers, Translated and with an introduction by Steven I. Levine, New York, Columbia University Press, 1976, XIX, pag. 84.
192

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Analizzando le caratteristiche del segreto, possibile ravvisare tre elementi costitutivi. Il segreto attiene anzitutto a un sapere: uninformazione su qualcosa193. Questo qualcosa pu presentarsi in modo variegato: Tout semble pouvoir tre un secret, mme rien 194. Cos per esempio il segreto di Stato? Per taluno rappresenta una menzogna lecita e utile (lecita perch utile) 195. Per giunta, al carattere magico del segreto di Stato si deve il fatto che esso non tollera nessuna definizione basta un semplice timbro per stabilire che una determinata cosa segreto di Stato 196. Tornando agli elementi costitutivi del segreto, perch possa ravvisarsene la presenza necessario che il sapere sia nascosto. Il terzo elemento sono poi gli altri, a cui devessere negata la conoscenza. A loro volta gli altri sono divisibili in due categorie: se accettano e sono consapevoli dellimportanza degli interessi (pubblici, come nel caso del segreto di Stato, oppure professionali o privati, nel caso del segreto professionale o dei ministri di culto) tutelati dal segreto si configurano come complici. Se, invece, gli altri sono considerati nemici, essi non devono essere neppure consapevoli dellesistenza del segreto.
193

Cest le savoir de la chose, et non la chose elle-meme, qui constitue le secret, Arnaud Lvy, Evaluation , op. cit., pag. 120.
194

Arnaud Lvy, Evaluation , ibid., pag. 120.

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, in Rivista italiana di scienza politica, n. 2, 1980, Il Mulino, Bologna, pag. 191.
195 196

Hans Magnus Henzensberger, Politica, 1978, p. 149.

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Il detentore del segreto quindi suddivide gli altri in due gruppi: coloro che sono ammessi a condividere il sapere e coloro da escludere dalla conoscenza, rifiutando loro il sapere. Escludere, etimologicamente, deriva anchesso dal latino, come secerno o excerno, ed composto dal prefisso ex (fuori) e da claudere (chiudere): letteralmente, quindi, chi escluso dalla conoscenza di un segreto chiuso fuori da uno spazio contenente, per cos dire, informazioni a lui inaccessibili 197. Operando preventivamente nei confronti di chi non legittimato a condividere le conoscenze, il segreto tende quindi ad eliminare lacquisizione di quelle conoscenze suscettibili di causare comportamenti lesivi degli interessi tutelati 198. Quanto alla pubblica amministrazione, il segreto componente funzionale di una idea della separatezza 199 della stessa. La necessit del segreto corrisponde ai desideri della burocrazia (portatrice di un sapere specializzato 200) e favorisce il suo potere, perch in ogni gruppo, dalle trib primitive alla burocrazia pi complessa, il possedere segreti circonda il detentore di unaureola magica, ponendolo al di sopra della media degli uomini 201.
Gregorio Arena, Il segreto amministrativo, II, op. cit., nota 131, pag. 55.
197

198

Aldo Loiodice, Informazione (diritto alla), op. cit., pagg. 472-493.

Marco Mazzamuto, Sul diritto di accesso nella L. 241 del 1990, op. cit., pag. 1572.
199

Max Weber, Wirtshaft und Gesellschaft, (a cura di) Johannes Winckelmann, Tbingen, 1922, trad. Ital. Economia e societ, I, Ed. di Comunit, Milano, 1961, pag. 218.
200

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A ci va aggiunto che, secondo uno schema classico, il segreto costituisce proprio lo spirito generale della burocrazia il mistero 202, custodito entro di essa dalla gerarchia, e allesterno in quanto essa corporazione chiusa 203 (pare opportuno rammentare per che, secondo le osservazioni di Max Weber204, i termini democrazia e burocrazia, oggi considerati opposti - allinizio, nell800 progredirono parallelamente. E pur vero, comunque che i rapporti tra corpo politico e corpo amministrativo sono mutati. Il secondo cresciuto a dismisura, sfuggendo al controllo del primo205. Analizzando poi brevemente la genesi della nozione di segreto sul piano storico, si osserva che, nel passaggio dallo Stato assoluto allo Stato di diritto, la pubblica amministrazione ha mantenuto alcuni degli antichi privilegi del sovrano e dei suoi rappresentanti e agenti. Il segreto del sovrano stato per spersonalizzato e scisso: da un lato abbiamo il segreto di Stato, volto
Erich Fromm, La rivoluzione della speranza, Etas, Milano, 1979, pagg. 129 e seg.
201

Laccattivante fascino del mistero riecheggia con grande suggestione narrativa anche nella Turandot di Giacomo Puccini: la principessa ordina che quella notte a Pechinonessun dorma!, perch dvvessere scoperto il nome del principe ignoto, pena la morte. Ma il mio mistero chiuso in me, il nome mio nessun sapr! esclama da parte sua il principe Calaf, figlio di Timur. Alla fine sar lui stesso a svelare il segreto, pronunciando il suo nome.
202

203

Karl Marx, Critica della filosofia hegeliana del diritto pubblico, in Marx-Engels, Opere,Editori Riuniti, Roma, 1983.
204

Max Weber, Wirtshaft und Gesellschaft, op. cit

Sabino Cassese, Burocrazia, democrazia e partecipazione, op. cit., pagg. 81-82.


205

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a tutelare la sicurezza di una entit impersonale qual lo Stato; dallaltro emerge il segreto dufficio, degli uffici, volto a tutelare lordinamento amministrativo. Lantico segreto personale del principe, gi spersonalizzato, assume ora nuovamente un carattere personale, dato che viene correlato alla persona titolare dellufficio. Non pare contraddittorio che lantica opacit, il segreto sugli affari pubblici del principe, volto a garantirne incontrollabilit e arbitrariet, fosse compensata dalla studiata ostentazione esterna dei simboli della sua potenza: la reggia sfarzosa, la corona tempestata di diamanti e le altre insegne esaltanti la regalit, lo splendore delle vesti, il codazzo dei nobili, la imponente scorta armata, ma anche le cerimonie volte a conferire pubblica solennit ai principali momenti della sua vita privata, come nascite, nozze, matrimoni e anche morte. Una collaudata ed efficace strategia, volta a dissimulare linavvicinabilit, la separatezza nellespletamento delle pubbliche funzioni, con lostentata e apparente (rectius, falsamente) complice partecipazione ad eventi di carattere strettamente privato: una geniale anticipazione della moderna trasformazione della politica in spettacolo, ovvero in politainment, trasformazione indotta dalla prevalenza e 206 pervasivit del mezzo televisivo .
Gi 30 anni fa, quindi prima che in Italia deflagrasse il fenomeno delle televisioni commerciali, si sottolineava la trasformazione della politica in spettacolo, con la metamorfosi del politico di turno in attore e uomo di spettacolo, impegnato per esibirsi e recitare a beneficio del pubblico spettatore. In proposito
206

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Una commistione, ad arte, tra ribalta (luogo di rappresentazione e relazione in cui si indossano maschere diverse, a seconda delle esigenze di scena) e retroscena (luoghi tendenzialmente celati al pubblico sguardo)207. Quanto alla rilevanza del segreto, pu essere utile un confronto tra lo Statuto albertino e lordinamento costituzionale della Repubblica. Lassetto costituzionale albertino era caratterizzato da un dualismo tra centri tradizionali del potere e comunit nazionale. Il monaca poteva opporre con sufficiente discrezionalit delle sfere di segretezza al Parlamento, essendo istituzionalmente la sua attivit sottratta al controllo di questo. Nellordinamento costituzionale vigente, invece, si in presenza di ununica base complessa di derivazione del potere, il popolo (art. 1, comma 2 Cost.). In tale quadro il segreto non abolito, ma la sua estensione risente delle modifiche subite dal suo presupposto originario, dal collegamento ad un diverso centro di imputazione dei poteri sovrani: questo non pi il monarca, ma il popolo, il cui organo rappresentativo (il Parlamento) caratterizzato nella sua azione dalla pubblicit. Questultima, in tal modo, viene ad assumere il valore di modalit generale, mentre il segreto diventa una eccezione, la cui imposizione

vedi Robert Grard Schwartzemberg, Lo Stato spettacolo, Attori e pubblico nel grande teatro della politica mondiale, Editori Riuniti, Roma, 1980. Erving Goffman, La vita quotidiana come rappresentazione, Il Mulino, Bologna, 1969, (trad. in ital. di Margherita Ciacci).
207

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naturalmente deve rapportarsi a esigenze ben precise 208. Nuove e inedite problematiche emergono nel rapporto tra segreto e potere, quando questo non concentrato in luoghi determinati, ma diffuso e fatto di flussi che viaggiano e si sviluppano attraverso reti informatiche: si ha cos quello che stato definito un non-luogo, ovvero lo spazio dei flussi 209. b) la riservatezza (trasparenza asimmetrica) Laltro limite posto al diritto alla conoscenza, inteso anche come trasparenza asimmetrica, il diritto alla riservatezza, quale affermazione di un diritto negativo di libert, ascrivibile a soggetti privati (diritto to be let alone 210, essere lasciato in pace, non disturbato, come jus solitudinis) 211 e allamministrazione pubblica. Diversamente da quanto comunemente si crede, la teorizzazione del diritto alla privacy e soprattutto i timori circa la sua violazione non sono unacquisizione recente; infatti, ancor prima degli
208

Aldo Loiodice, Contributo allo studio , op. cit., pag. 84. - rif. nota 148. Manuel Castells, The Internet Galaxy-Reflections on the Internet, Business and Society - trad. ital. Galassia Internet, (a cura di) Stefano Viviani, Feltrinelli, Milano, 2002.
209

Stefano Rodot, Progresso tecnico e problema istituzionale nella gestione delle informazioni, in Nicola Matteucci (a cura di), Privacy e banche dei dati, Il Mulino, Bologna, 1981, pag. 31. v. anche Louis Brandeis e Samuel Warren, The right to be left alone, in Harvard Law Review, Boston, 1890.
210

Vittorio Frosini, I diritti umani nella societ tecnologica, op. cit., pag. 1163.
211

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

albori del 1900 limmissione sul mercato della prima macchina fotografica aveva fatto esclamare: questa invenzione distrugger per sempre la nostra privacy, esponendo a tutti la nostra vita 212. Il diritto alla riservatezza assume ulteriore rilevanza con lo sviluppo, da un lato, delle nuove tecnologie dellinformazione e della comunicazione e, dallaltro, con i progressi in materia di genetica e sequenziamento del DNA. La tutela dei dati personali diventa la tutela del nostro corpo elettronico, considerato un diritto fondamentale della persona dal Trattato di Lisbona e dalla Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea, entrata in vigore il 1 dicembre 2009 213. Infatti, pur vero che le tecnologie cellulari ... racchiudono il mondo nelle tasche di una persona, ma altrettanto vero che nel contempo rendono (questo stesso individuo) disponibile (e quindi osservabile e tracciabile d)al mondo intero 214. Daltro canto effetti dirompenti sulla nostra privacy (e sul mercato delle assicurazioni) avranno i progressi della biologia molecolare e di amplificazione del DNA. Gli esperti sostengono infatti che nel giro di alcuni anni saranno disponibili
Allarme lanciato da Louis Brandeis, giudice della Corte Suprema USA, nel 1890, a seguito dellinvenzione della macchina fotografica Kodak (i giornali di pettegolezzo di Boston avevano avviato infatti la pubblicazione di foto scattate in occasione di feste e balli privati).
212

213

Stefano Rodot, Una Costituzione per il web, in la Repubblica, 19 febbraio 2010, ed. lEspresso, Roma, pag. 38 (la protezione dei dati di carattere personale specificamente prevista dallart. 8 della carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea). Derrick De Kerkhove, Dalla democrazia alla cyberdemocrazia, in Derrick De Kerkhove, Antonio Tursi (a cura di), Dopo la democrazia? Il potere e la sfera pubblica nellepoca delle reti, Apogeo, Milano, 2006, pag. 58.
214

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a costi irrisori test di diagnostica molecolare in grado di individuare le mutazioni genetiche. Quanto al rapporto tra accesso e trasparenza, quando entra in gioco la privacy tra diritto di accesso e diritti della personalit si apre quello che stato definito un aspro contrasto 215. Talvolta, si assistito (e si assiste) a tentativi delle pubbliche amministrazioni di riscoprire ed enfatizzare le esigenze di tutela della riservatezza in modo per cos dire sviato, cio non allo scopo di dare adeguata protezione a un interesse di rango costituzionale, qual quello alla riservatezza, bens per limitare al minimo lambito applicativo del diritto di accesso. La tutela della riservatezza risulta cio utilizzata da succedaneo del principio tradizionale del (vecchio) segreto dufficio 216. In rapporto alla riservatezza laccesso esercitabile per tutelare una situazione giuridica di rango almeno pari al diritto dellinteressato, ovvero consistente in un diritto della personalit o di un altro diritto o libert fondamentale e inviolabile. La conoscibilit pertanto ammissibile per far valere o difendere diritti equivalenti del soggetto richiedente (in questo caso si comunicano solo i dati pertinenti ai diritti in esame, con eventuale estrapolazione dei dati). E da escludere per esempio che la rivendicazione di meri diritti di credito (attenenti evidentemente ad interessi sub-valenti) possa comportare laccoglimento della richiesta di accesso a dati super-sensibili (stato di salute e vita sessuale).
215

Consiglio di Stato, sez. VI, 30 marzo 2001, n. 1882.

Marcello Clarich, Trasparenza e protezione dei dati personali nellazione amministrativa, op. cit., pag. 3892.
216

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Una particolarit rappresentata dallipotesi in cui a esercitare il diritto di accesso sia il soggetto interessato, ossia la persona o lente a cui si riferiscono i dati. La richiesta motivata dallesigenza di verificare la legittimit del trattamento, o per opporvisi, o per richiedere la cancellazione, la rettifica e lintegrazione dei dati. In questa prospettiva il diritto di accesso altro non se non unappendice del diritto alla riservatezza 217 . La tutela della riservatezza, della dignit e degli altri diritti e libert fondamentali rientra tra i compiti del Garante della privacy 218. Il Garante ha per esempio censurato la pubblicazione (su un bollettino ufficiale regionale) dei nominativi di soggetti beneficiari di un contributo pubblico regionale (destinato a disabili). Dapprima stata ordinata la rimozione degli atti dal sito istituzionale; successivamente la Regione stata condannata per lillecita diffusione di dati idonei a rivelare lo stato di salute di un cospicuo numero di soggetti 219.
217

Marcello Clarich, ibid., pag. 3894.

Istituito con legge n. 675 del 31 dicembre 1996, che ha introdotto le norme a Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali. Le norme sono state ripetutamente rivisitate, anche successivamente al varo del Codice in materia di protezione dei dati personali (decreto legislativo n. 196 del 30 giugno 2003).
218

Il garante della privacy intervenuto con tre pronunce nei confronti della Regione Puglia per la pubblicazione di atti contenenti elenchi di beneficiari di contributi destinati a soggetti con disabilit. Con una prima pronuncia (del 18 gennaio 2007, doc. web n. 1382026) il garante, constatata la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione e sul sito istituzionale di graduatorie comprendenti dati personali attinenti soggetti disabili che avevano
219

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Ripetuti interventi sono segnalati anche a proposito della pubblicazione sui siti istituzionali degli enti locali di atti e documenti contenenti dati personali, con la adozione di specifiche misure220 volte a contemperare la trasparenza dellattivit amministrativa con un livello elevato di tutela dei diritti e delle libert fondamentali rispetto al
richiesto contributi per lacquisto di un personal computer e dei relativi ausili, ne vieta la diffusione, ritenendoli idonei a rivelare lo stato di salute dei suddetti richiedenti. A ci si aggiunge che la stessa precauzione di coprire con omissis le caselle relative ai dati relativi al codice fiscale, al comune di residenza e alla data di nascita dei disabili si era rivelata inefficace. Infatti laver coperto le celle contenenti i suddetti dati, pur impedendone la visualizzazione in prima battuta da parte degli utenti di Internet, non costituiva un mascheramento efficace per sottrarre tali dati alla indiscriminata visione. Tali dati divenivano infatti visualizzabili se trasposti sul personal computer dellutente mediante lutilizzo di un word processor (es. su file word). Con una successiva pronuncia (del 17 settembre 2009, doc. web. n. 1658335) il Garante, vista la persistente pubblicazione (in altra pagina) sul sito istituzionale della Regione di elenchi e graduatorie di disabili gi oggetto della precedente pronuncia del 18 gennaio 2007, ribadisce lilliceit di tale condotta, prescrivendo altres alla stessa Regione di conformare la redazione dei bollettini ufficiali alle disposizioni contenute nel codice in materia di protezione dei dati personali ed, in particolare, al divieto di diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute degli interessati (art. 22, comma 8 del Codice,), nonch alle linee-guida in materia di trattamento dei dati personali per finalit di pubblicazione e diffusione di atti e documenti di enti locali con particolare riferimento alla necessit di evitare la diffusione di informazioni eccedenti che possano creare disagio allinteressato o esporlo a conseguenze indesiderate. Pur avendo la Regione prontamente ottemperato alle due pronunce di rimozione dei dati dalle diverse pagine del sito, il procedimento si conclude (ordinanza del 23 settembre 2010, doc. web n. 1771332) con la condanna della Regione Puglia al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria (di 40.000 euro) per la violazione dellart. 164 bis, comma 3, del Codice. La vicenda emblematica per i contorni particolari che lhanno caratterizzata.

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trattamento dei dati personali (art. 2, comma 1, del Codice). Lesigenza di garantire un siffatto elevato livello di tutela non ostacola - sottolinea in premessa il Garante - una piena trasparenza dellattivit amministrativa; pertanto occorre evitare di considerare la protezione dei dati come un ostacolo alla trasparenza.
Infatti, come s detto, la Regione Puglia, a fronte delle prime pronunce del Garante, aveva provveduto alla rimozione degli elenchi dal sito; senonch gli stessi, anche se rimossi e non pi presenti nelle pagine del portale istituzionale della Regione, erano comunque sopravvissuti in rete. Questa apparente contraddizione derivava dalla circostanza che le suddette pagine erano state in precedenza indicizzate e inserite nella cosiddetta memoria cache del motore di ricerca Google. In virt della persistenza digitale di cui si dir pocanzi nel parte relativa al diritto alloblio, le pagine oggetto di censura del Garante continuavano per essere raggiungibili per altra via; non pi attraverso il portale istituzionale della Regione, ma attraverso la memoria perenne di Google
220

Il primo intervento risulta contenuto nella deliberazione n. 17 del 19 aprile 2007, doc. web n. 1407101 - Linee-guida sui siti internet di comuni e province - trasparenza e dati personali indispensabili. Secondo il Garante la presenza di dati personali negli atti e nei documenti conoscibili o diffusi dagli enti locali richiede, da parte di questi ultimi, alcune doverose valutazioni, affinch siano rispettati i diritti degli interessati. Infatti - precisa il Garante - in presenza di alcuni dati personali o di determinate forme di diffusione vanno individuate specifiche soluzioni e modalit per attuare la trasparenza in modo ponderato e secondo correttezza. Intanto gli enti locali devono astenersi dal richiedere il consenso al trattamento dei dati da parte degli interessati (art. 18, comma 4, del Codice). Il consenso infatti richiesto solo nei riguardi di soggetti privati ed enti pubblici economici, nonch in ambito sanitario. La pubblicazione e la divulgazione di atti e documenti amministrativi determinano una diffusione di dati personali, comportandone la conoscenza da parte di un numero indeterminato di cittadini, con relativa (seppur legittima, se

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Il garante raccomanda agli enti un approccio equilibrato, nel rispetto dei principi di necessit, proporzionalit, pertinenza e non eccedenza, evitando modalit di divulgazione indifferenziata di dati. La diffusione in internet di dati personali ne comporta la messa a disposizione ad un numero indefinito di persone, con possibilit di consultazione con carattere ubiquitario, ossia da molteplici luoghi e in qualsiasi momento. Pertanto la circostanza secondo la quale tutte le deliberazioni sono pubblicate (oltre che allalbo pretorio, anche nel relativo sito istituzionale), deve indurre le amministrazioni a valutare con estrema attenzione le stesse tecniche di redazione delle deliberazioni e dei loro allegati. Ci soprattutto quando vengono in considerazione informazioni sensibili (si pensi per esempio agli atti adottati nel quadro dellattivit di assistenza e beneficenza, che
prevista da norme) interferenza nella sfera personale degli interessati. Con un approccio equilibrato e meditato va attentamente valutato se la finalit di trasparenza e di comunicazione pu essere perseguita senza divulgare tali dati, oppure rendendo pubblici atti e documenti senza indicare dati identificativi adottando modalit che, in base al principio di necessit, permettano di identificare gli interessati solo quando necessario. Sussiste conseguentemente un obbligo per i suddetti enti di attenta configurazione di sistemi informativi e di programmi informatici per ridurre al minimo lutilizzazione di dati personali (art. 3 del Codice). Nel richiamare poi il rispetto anche del principio di proporzionalit, il Garante specifica ulteriormente che i tipi di dati e il genere di operazioni svolte per pubblicarli e diffonderli devono essere pertinenti e non eccedenti rispetto alle finalit perseguite (art. 11, comma 1, lettera d), del Codice) evitando quindi, per quanto possibile, modalit indifferenziate di pubblicazione e divulgazione.

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comportano spesso la valutazione di circostanze e requisiti personali che attengono a situazioni di particolare disagio). Con questo primo intervento il Garante ribadisce in ogni caso il divieto di diffondere dati idonei a rivelare lo stato di salute degli interessati (art. 22, comma 8, 65, comma 6, e 68, comma 3, del Codice) come nel caso dellindicazione di specifici elementi identificativi dello stato di diversamente abile. Infine lente locale deve garantire il rispetto del diritto alloblio dellinteressato una volta perseguite le finalit poste alla base del trattamento (art. 11, comma 1, lett. C), d) ed e) del Codice). Il continuo evolversi della pubblicazione e diffusione sul web di atti e documenti delle pubbliche amministrazioni contenenti dati personali determina un nuovo intervento del Garante 221, che
221

Linee-guida in materia di trattamento di dati personali contenuti anche in atti e documenti amministrativi, effettuato da soggetto pubblici per finalit di pubblicazione e di diffusione sul web di atti e documento adottati dalle pubbliche amministrazioni - deliberazione n. 88 del 2 marzo 2011 - doc. web 1793203 - G.U. n. 64 del 19 marzo 2011 (provvedimento finale emesso a seguito delle consultazioni avviate sul precedente schema del 15 dicembre 2010, doc. web n. 1773728). A fronte della messa a disposizione on line di atti e documenti amministrativi contenenti dati personali, occorre individuare idonei accorgimenti volti ad assicurare forme corrette e proporzionate di conoscibilit di tali informazioni, impedendo la loro indiscriminata e incondizionata reperibilit in Internet, garantendo il rispetto dei principi di qualit ed esattezza dei dati e delimitando la loro disponibilit on line. Va poi tenuto presente il pericolo oggettivo costituito dai motori di ricerca che decontestualizzano il dato estrapolandolo dal sito in cui contenuto, e trasformandolo in una parte, non controllata e non controllabile, delle informazioni. Il Garante richiama quindi lattenzione sulla circostanza che la diffusione illimitata e continua in Internet di dati personali pu comportare conseguenze pregiudizievoli per le persone

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sottolinea lesigenza di idonei accorgimenti tecnici per garantire una efficace tutela della riservatezza. Specifica attenzione va posta in particolare alle informazioni non pi aggiornate o relative ad avvenimenti risalenti nel tempo, che possono produrre conseguenze pregiudizievoli per le persone interessate.
interessate, specie se si tratta di informazioni non pi aggiornate o relative ad avvenimenti risalenti nel tempo contenute in atti e provvedimenti amministrativi reperibili on line che hanno gi raggiunto gli scopi per i quali si era reso necessario renderli pubblici. A questo proposito si suggerisce di individuare congrui periodi di tempo entro i quali mantenere i documenti on line, trascorsi i quali devono essere rimossi dal web. Altro aspetto trattato riguarda la necessaria predisposizione di cautele volte ad evitare operazioni di duplicazione massiva dei file contenenti dati personali (come per es. lutilizzo di firewall di rete filtri in entrata e uscita alle connessioni - in grado di riconoscere accessi che risultino anomali per numero rapportato allintervallo di tempo di riferimento. In merito alle notizie riguardanti lo svolgimento delle prestazioni e la relativa valutazione di coloro che sono addetti ad una funzione pubblica, si ribadisce lesclusione della conoscibilit delle notizie concernenti la natura delle infermit e degli impedimenti personali o familiari che causano lastensione dal lavoro. Quanto poi ai curricula professionali, la loro pubblicazione in rete devessere preceduta dalla preventiva selezione delle informazioni in essi contenute, con riferimento al principio di pertinenza. Inoltre non appare giustificato riprodurre sul web informazioni quali i cedolini dello stipendio, cos come i dati risultanti dalle dichiarazioni fiscali, oppure riguardanti lorario di entrata e di uscita di singoli dipendenti, lindirizzo del domicilio privato, il numero di telefono e lindirizzo di posta elettronica personale. Ulteriore aspetto della disciplina varata dal Garante riguarda lalbo dei beneficiari di provvidenze di natura economica. Nel confermare lesigenza di rendere trasparente lazione amministrativa, anche in ordine allutilizzo delle risorse finanziarie da parte dei soggetti eroganti, si specifica che sono pubblicabili i soli dati necessari allindividuazione dei soggetti interessati (nominativi e relativa data di nascita), lesercizio finanziario relativo alla concessione del beneficio, nonch lindicazione della

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Sempre in materia di tutela della privacy si segnala una specifica pronuncia del Garante per i servizi di social network 222. In particolare il Garante lancia lallarme circa lestrema vulnerabilit degli utenti, i cui dati divengono accessibili a livello globale da parte di soggetti terzi secondo modalit e in quantit sinora sconosciute.
disposizione di legge sulla base della quale hanno luogo le erogazioni medesime. Non risulta invece giustificato diffondere ulteriori dati non pertinenti, quali lindirizzo di abitazione, il codice fiscale, le coordinate bancarie dove sono accreditati i contributi, la ripartizione degli assegnatari secondo le fasce dellIndicatore della situazione economica equivalente-Isee, ovvero informazioni che descrivano le condizioni di indigenza in cui versa linteressato.
222

Rapporto e linee-guida in materia di privacy nei servizi di social network - memorandum di Roma, adottato in occasione del 43mo incontro, 3-4 marzo 2008, International working group on data protection in telecommunications - doc. web n. 1567124. In premessa il Garante sottolinea che i servizi di social network sembrano mettere in discussione il concetto di spazio individuale nella sua accezione sociale. I dati personali divengono accessibili pubblicamente (e a livello globale) secondo modalit e in quantit sinora sconosciute. Il Garante mette in guardia quindi contro i rischi connessi. Anzitutto, fa, notare, il concetto di oblio non esiste in Internet. I dati, una volta pubblicati, possono rimanerci letteralmente per sempre, anche se la persona interessata li ha cancellati dal sito originario. Infatti possono esisterne copie presso soggetti terzi, quali i servizi di archivistica e la funzione di cache disponibile presso un notissimo motore di ricerca. Considerato poi che i fornitori di servizi di social network hanno gli strumenti tecnici per registrare ogni singolo passo dellutente sul loro sito e possono comunicare a terzi dati personali (di traffico), compresi gli indirizzi IP che consentono di individuare i dati relativi allubicazione. Il bisogno crescente di finanziare i servizi e ricavare profitti pu fungere da stimolo ulteriore per la raccolta, il trattamento e lutilizzazione di dati relativi agli utenti. Elevato anche il rischio di rivelare pi informazioni di quanto si creda. Per esempio le foto possono trasformarsi in identificatori

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La progressiva trasformazione delle aziende informatiche, prima gestite spesso da gruppi di studenti meno interessati allaspetto finanziario, in grandi soggetti di respiro internazionale quotate in borsa produce uno stimolo ulteriore alla raccolta, al trattamento e alla diffusione dei dati. Nellottica della massimizzazione dei ricavi, i dati contenuti nei profili degli utenti ed il numero di utenti esclusivi (uniti alla frequenza di utilizzo) costituiscono dei veri e propri beni patrimoniali

biometrici universali, anche in considerazione della disponibilit di sempre pi perfezionati software di riconoscimento del volto. La stessa Agenzia europea per la sicurezza delle reti e delle informazioni (ENISA) ha richiamato lattenzione su una tecnologia emergente (CBIR, content-based image retriva) che offre ulteriori opportunit di localizzare gli utenti associando gli elementi identificativi di determinati ambienti e luoghi (per esempio, un dipinto appeso in una stanza, o un edificio visibile nellimmagine) ai dati relativi allubicazione contenuti in un database. Infine le funzioni dette di grafo sociale (insieme delle connessioni di una persona allinterno di un social network) rivelano informazioni sui rapporti intercorrenti tra i singoli utenti. A proposito dellutilizzo improprio dei profili utente da parte di soggetti terzi, si suggerisce limpiego di proxy (programmi di interposizione tra server e utenti), che consentono di nascondere lindirizzo IP dellutente al fornitore di servizi pubblicitari. Problemi emergono anche dallutilizzo dei cookies (le tracce che monitorano la navigazione in internet e ne memorizzano le tracce). Il Garante si sofferma poi su alcuni strumenti volti a consentire agli utenti di controllare lutilizzo dei dati contenuti nei loro profili da parte di soggetti terzi: policy-aware (politiche consapevoli), cifrature dei profili-utente, loro memorizzazione non centralizzata, introduzione data di scadenza e misure contro i programmi-spider (programmi-ragno, che consentono la raccolta e lo scaricamento di massa dei dati), applicazione di filigrane alle immagini fotografiche e funzionalit per loro trasformazione in dati pseudonimizzati o addirittura anonimi, utilizzo applicazioni grafiche (anzich testuali) per presentare le informazioni, possibilit per gli utenti di rifiutare il consenso (opt-out) per gli utilizzi secondari dei dati e manifestare il consenso espresso (opt-in) per i dati sensibili.

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utilizzabili per finanziare i servizi e ricavare profitti223. Altro profilo inerente la riservatezza riguarda il perseguimento dei reati di violazione del copyright in internet, attraverso i sistemi di file-sharing, ossia lacquisizione abusiva di file da parte di singoli utenti (per lapprofondimento degli aspetti connessi pi specificamente al diritto dautore si rinvia pi innanzi, nella parte dedicata a Spazi pubblici interconnessi e condivisione del sapere). Pare utile ora accennare ai problemi connessi alla privacy. Laccertamento delle violazioni del diritto dautore in rete avviene solitamente attraverso tecniche denominate di sniffing, con la richiesta agli operatori telefonici e ai service provider delle connessioni a internet di fornitura degli indirizzi IP e del traffico degli utenti224. Questi metodi di indagine (talvolta condotti direttamente dalle societ titolari del diritto dautore) si connotano per lelevata invasivit: oltre alla privacy, emergono infatti ulteriori profili
Un ricercatore tedesco ha individuato, in un campione di servizi di social network tra i pi diffusi, circa 120 attributi personali allinterno dei profili utente, quali per esempio et, indirizzo, film preferiti, libri preferiti, preferenze musicali, ecc., oltre a opinioni politiche e, addirittura, orientamento sessuale - Berliner Morgenpost, 23 gennaio 2008, pag. 9: Mehr Informationen als die Stasi (pi informazioni della Stasi) http://www.morgenpost.de/content/2008/01/23/wissenschaft/94286 8.html - rif. in Garante privacy, Rapporto e linee-guida in materia di privacy nei servizi di social network, Roma, 3-4 marzo 2008, doc. web1567124).
223

Peraltro lindirizzo IP non identifica un singolo utente, ma un computer, una utenza telefonica.
224

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costituzionali di particolare delicatezza, quali la segretezza delle comunicazioni elettroniche e linviolabilit del domicilio. In questa occasione sorregge il principio di proporzionalit; in nome del perseguimento delleventuale violazione del diritto dautore, non pu soccombere la tutela di diritti primari connessi allinviolabilit della persona225. Un caso particolare di violazione della riservatezza, continua e per giunta non percepita nella propria interezza e pervasivit, riguarda lacquisto di software per il funzionamento dei computers 226. Le
Uno dei primi casi verificatosi in Italia ha riguardato una casa discografica e un produttore di videogiochi: per documentare la violazione del diritto dautore costoro avevano ingaggiato una societ specializzata in intercettazioni nelle reti peer-to-peer e successivamente chiesto ai provider i corrispondenti nominativi degli utenti. Avendo cos individuato i computer dai quali erano stati scaricati abusivamente files, chiedono agli utenti il relativo risarcimento, pena lavvio di azioni giudiziarie. Il Tribunale di Roma con sentenza del 17 marzo 2008 rigetta la richiesta dei titolari del diritti dautore, affermando che essi non avevano diritto di accedere ai dati personali dei soggetti intercettati e nega carattere probatorio e utilizzabilit processuale ai dati illegittimamente raccolti.
225

Quando un utente acquista un software non ne diventa proprietario, ma gli viene concessa una semplice licenza duso, che prevede una serie di diritti per la societ licenziante e numerosi obblighi a carico del licenziatario-acquirente. Allacquirente imposto il divieto di decodificare, decompilare o di assemblare il software e quindi avere cognizione del codice sorgente. A garanzia delleffettivit di tali prescrizioni, Microsoft, per es., si riserva il diritto di effettuare scansioni dei dispositivi hardware e delle configurazioni software presenti sulle macchine dellutente (un diritto che potremmo chiamare diritto di perquisizione), il diritto di raccogliere e conservare lindirizzo IP della macchina su cui viene installato il software (diritto di identificazione), il diritto di definire quali tra i software presenti sulla macchina dellutente siano indesiderati, e persino di impedirne linstallazione o di procedere alla loro rimozione (diritti di censura).
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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

societ venditrici di programmi impongono agli acquirenti la firma di contratti pre-stampati (praticamente per adesione), in cui si riservano il controllo del computer dellutente (diritto di perquisizione, identificazione e censura)227. Per non parlare del legame esclusivo che si crea tra majors del software e utenti, a seguito della trasformazione dei software, da applicazioni installate sui computers a servizi erogati in rete tramite postazioni remote, da pagare di volta in volta (con possibilit di accesso anche per piccoli apparati mobili come palmari e telefoni cellulari). Il rapporto tra evoluzione tecnologica e protezione dei dati costituisce il filo conduttore della Relazione 2010 del Garante228. Uno dei capitoli si occupa di comunicazioni elettroniche e acquisizioni su larga scala di immagini per la pubblicazione on line, con
Mauro Santaniello, Diritti umani nel ciberspazio. Patrimonio, persona e lex digitalis, in Politica del diritto, n. 3, 2010, Il Mulino, Bologna, pag. 428. Il sistema contrattuale che regola lutilizzo del software dovrebbe far inorridire ogni esperto di diritto civile. Infatti se il software fosse un bene acquistato varrebbero tutte le leggi del diritto civile che regolano i contratti di compra e vendita, come la possibilit di restituire un prodotto difettoso o di chiedere il risarcimento per i danni provocati dal suo malfunzionamento . Se fosse unautomobile, acquistandola si avrebbe anche il diritto di migliorarla alterandola: unauto pu essere riverniciata o dotata di gomme scolpite da neve, le si possono alesare i cilindri e ribassare la testata e poi la si potr anche rivendere, ricavando il giusto sovrapprezzo per le migliorie cos abilmente introdotte. Il software invece non lo si pu toccare E come se il cofano del motore fosse sigillato, impedendoci di vedere sia cosa c sotto che modificarlo. Franco Carlini, Divergenze digitali, op. cit., pag. 112.
227

Presentata al Parlamento il 23 giugno 2011 http://www.garanteprivacy.it/garante/doc.jsp?ID=1819504


228

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unanalisi tra laltro sia del trattamento effettuato da Google sui frammenti di comunicazioni elettroniche captati sul territorio italiano dalle Google car che delle immagini panoramiche a livello stradale acquisite dalle stesse e utilizzate per il cosiddetto servizio Street View. Quanto alle immagini, il carattere sistematico della raccolta, protratta per anni - argomenta il Garante rende concreta leventualit che le informazioni, pur frammentarie, abbiano carattere di dati personali. Pertanto alla societ californiana stato prescritto di fornire dettagliate informazioni pubbliche (sul proprio sito, su giornali ed emittenti locali) sul passaggio delle Google car, anche per consentire agli interessati di allontanarsi dai luoghi in cui vengono riprese le immagini. Quanto invece alla raccolta di frammenti di comunicazioni elettroniche trasmesse dagli utenti su reti wi-fi non protette da protocolli sicuri e da cifratura, il Garante ha imposto a Google di bloccare qualsiasi trattamento delle suddette comunicazioni, configurando anche ipotesi di reati penali attinenti intercettazioni fraudolente di comunicazioni. Altre questioni sollevate con la Relazione 2010 riguardano il cosiddetto telemarketing e la profilazione. Con le norme introdotte nel 2009229 chi non desidera ricevere pubblicit telefonica commerciale o telefonate per ricerche di mercato (cosiddetto opt in) deve iscriversi in un apposito Registro delle opposizioni (opt out). In tal modo stato
Art. 20-bis del decreto legge n. 135 del 25 settembre 2009, convertito con modificazioni in legge n. 166 del 20 novembre 2009, recante Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e per l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunit europee. (09G0145)".
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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

ribaltato il principio del consenso esplicito per il trattamento dei dati personali, provenienti da elenchi pubblici. Tale scelta legislativa era stata adottata nonostante nel corso dei lavori parlamentari, il Garante aveva fatto presente che siffatti registri non hanno in realt funzionato in nessuno dei Paesi in cui sono stati istituiti 230. La relazione 2010 poi integrata da due documenti inerenti rispettivamente cloud computing e smartphone e tablet. Il cloud computing, osserva il Garante nelle indicazioni per lutilizzo consapevole dei servizi 231 , rappresenta levoluzione del modo in cui si
230

Relazione 2010 cit., pagg. 9-10.

Vedi URL:http://www.garanteprivacy.it/garante/document? ID=1819933. Il Garante osserva che la rapida diffusione delle cloud (nuvole informatiche) deriva dal fatto che le risorse sono facilmente configurabili e accessibili via rete e sono caratterizzate da particolare agilit di fruizione che, da una parte semplifica significativamente il dimensionamento iniziale dei sistemi e delle applicazioni, mentre dallaltra permette di sostenere gradualmente lo sforzo di investimento richiesto per gli opportuni adeguamenti tecnologici e lerogazione di nuovi servizi. Il Garante distingue poi le private cloud (infrastruttura informatica dedicata alle esigenze di una singola organizzazione, affidata in gestione a un terzo nella forma dellhosting dei server) e public cloud, la cui infrastruttura risulta di propriet di un fornitore specializzato nellerogazione di servizi che mette a disposizione di utenti, aziende o amministrazioni. Tali servizi, resi disponibili a terzi attraverso la vendita a consumo, sono fruiti attraverso Internet, con il conseguente trasferimento dellelaborazione o dei dati presso i sistemi del fornitore del servizio. In questo caso lutente, insieme ai dati, cede una parte importante del controllo esercitabile su di essi. Per esempio, la complessit delle infrastrutture, e la loro eventuale dislocazione su siti al di fuori dei confini nazionali, potrebbe determinare - sottolinea il Garante limpossibilit sia di conoscere con esattezza lubicazione dei propri dati nella nuvola, sia di sapere se e quando i dati vengono spostati
231

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utilizza la rete internet, che da strumento per la sola condivisione documentale (la pagina web resa disponibile dal sito web remoto) diviene la porta daccesso alle risorse elaborative di un provider (lapplicazione resa disponibile in modalit web). Ci determina una vera e propria modifica dei costumi, gi evidente nellutenza individuale, ma non sempre con completa consapevolezza anche dei possibili rischi derivanti dalle nuove tecnologie utilizzate (pag. 8). Il trasferimento dei dati dai sistemi locali posti sotto il diretto controllo degli utenti ai sistemi remoti del fornitore232 assume un ruolo centrale in ordine alla
da un luogo allaltro per esigenze organizzative, tecniche o economiche difficilmente determinabili e gestibili a priori (pagg. 67). Le nuvole informatiche possono estendersi geograficamente su diversi siti e gli utenti possono ignorare dove vengano effettivamente custoditi i propri dati. Si tenga anche conto - sottolinea il Garante - che il servizio prescelto potrebbe essere il risultato finale di una catena di trasformazione dei servizi acquisiti presso altri service provider, diversi dal fornitore con cui lutente stipula il contratto di servizio; lutente, a fronte di filiere di responsabilit complesse, potrebbe non sempre essere messo in grado di sapere chi, dei vari gestori dei servizi intermedi, pu accedere a determinati dati (pag. 12). N si pu omettere di considerare che il servizio virtuale, in assenza di adeguate garanzie in merito alla qualit della connettivit di rete, potrebbe occasionalmente risultare degradato in presenza di elevati picchi di traffico o addirittura indisponibile laddove si verifichino eventi anomali quali, per esempio, guasti, impedendo laccessibilit temporanea ai dati in esso conservati. Inoltre, dato che le ckoud sono sistemi e infrastrutture condivise basate sul concetto di risorse noleggiate a unutenza multipla e mutevole i fornitori custodiscono i dati di singoli e organizzazioni diverse che potrebbero avere interessi ed esigenze differenti o persino obiettivi contrastanti e in concorrenza. La stessa conservazione dei dati in luoghi geografici differenti ha riflessi immediati sia sulla normativa applicabile in caso di contenzioso tra lutente, sia in relazione alle disposizioni nazionali che disciplinano il trattamento, larchiviazione e la sicurezza dei
232

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

sicurezza dei dati e, quindi, alladozione delle misure necessarie a garantirla (pagg. 11-12). Alla luce delle osservazioni, il Garante conclude sullargomento precisando che prima di adottare un sistema basato sul cloud computing, necessario valutare attentamente il rapporto tra rischi e benefici derivanti dallutilizzo del predetto servizio virtuale, minimizzando i primi attraverso una attenta verifica dellaffidabilit del fornitori di servizi al quale ci si intende affidare (pag. 13)233. In particolare per la PA, considerato che gestisce per lo pi dati non propri, ma riferiti ad utenti, cittadini e imprese, il trasferimento dei dati a soggetti esterni apre un capitolo inedito e da valutare con particolare attenzione, al di l del mero profilo di convenienza economica del trasferimento di programmi, dati e server. La Relazione 2010 del Garante tratta anche gli scenari attuali e le prospettive operative in merito a smartphone e tablet 234.
dati (pag. 13). Gli interrogativi in tema di sicurezza e tutela della privacy risultano riproposti (e rinfocolati) dai recenti blackout (pi precisamente outage) occorsi a fine aprile 2011 a due giganti mondiali come Sony e Amazon, i cui server sono stati attaccati e bloccati per giorni, con la conseguente razzia di dati (compresi quelli relativi a carte di credito) riferiti a circa 80 milioni di utenti.
233

Vedi URL: http://www.garanteprivacy.it/garante/document? ID=1819937 Gli utenti - argomenta il Garante - tendono a delegare la gestione di molti aspetti della propria vita, sia personale che professionale alle nuove tecnologie, le quali fanno sempre pi spesso impiego di informazioni relative alla geolocalizzazione degli interessati. Questi dati non sempre restano archiviati esclusivamente sul dispositivo, ma vengono frequentemente conservati in aree remote potenzialmente accessibili da altri utenti (pag. 12). Inoltre gli smartphone utilizzano applicazioni (mobile apps) che consistono in servizi erogati in modalit web, Il cui utilizzo
234

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Gli smartphone si connotano come dispositivi pervasivi che impiegano tra laltro sensori per la determinazione della posizione (GPS) e per lacquisizione di altri elementi dellambiente circostante lutente. Lutilizzatore di applicazioni per smartphone identificabile abbastanza facilmente attraverso informazioni obiettive e concrete; ci determina un affievolimento della distinzione tra identit digitale e identit reale, con maggiori pericoli dal punto di vista della sicurezza informatica, con nuovi rischi e minacce (es. stalking sociale, intercettazioni, furto di account di pagamento). Aumenta pertanto la possibilit di intrecciare differenti aspetti della vita dellutente (personale e professionale) in modi non sempre chiari, conoscibili, prevedibili, controllabili e desiderati da parte dellutente stesso (pag. 14). In proposito, uno dei terreni pi immediati di concretizzazione del rischio esemplifica conclusivamente sul punto il Garante - costituito dal tracciamento e profilazione dellutente a sua insaputa e disponibilit di dati univoci (IMEL, numeri di telefono) da utilizzare per esempio per la pubblicit comportamentale, per lenforcement di un accordo di servizio o per la tutela del diritto dautore. Sempre in materia di riservatezza devono rilevarsi infine alcune novit sul piano legislativo piuttosto preoccupanti, indice di visioni tendenti alla
implica ... che le informazioni personali siano spostate o copiate sulle cloud (nuvole) del fornitore del servizio. Quella che per lutente appare una facilitazione duso si connota come uno spostamento dei suoi dati in postazioni remote a lui sconosciute.

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compressione (o addirittura sospensione) delle garanzie volte alla tutela della privacy. Da un lato la legge in materia di Delega al Governo finalizzata allottimizzazione della 235 produttivit del lavoro pubblico esclude lapplicabilit delle norme in materia di tutela della 236 riservatezza personale per le notizie concernenti le prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione pubblica e la relativa valutazione. Dallaltro il cosiddetto decreto milleproroghe 2011 237 introduce lobbligo, per i centri di procreazione medicalmente assistita (Pma), di fornire i dati richiesti al Ministero della Salute; una formulazione talmente ampia e generica, da non escludere in teoria lelenco delle pazienti sottoposte a trattamento. A livello pi generale, e sovranazionale in particolare, ulteriori fattori di compressione delle garanzie apprestate a tutela della privacy rinvengono dalle periodiche emergenzialit correlate, per esesempio, alla lotta al terrorismo 238.

235

Legge n. 15 del 4 marzo 2009 - art. 4 comma 9. Decreto legislativo n. 196 del 30 giugno 2003.

236

Decreto-legge n. 225 del 29 dicembre 2010, convertito con modificazioni in legge n. 10 del 26 febbraio 2011, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie.
237

Secondo uno massimi responsabili delle agenzie di sicurezza USA, in una societ esposta al terrorismo la privacy si connoterebbe non come diritto allanonimato, ma esclusivamente come un insieme di regole e garanzie circa il buon uso che lamministrazione si impegnerebbe a fare dei dati personali (Donald Kerr, discorso pronunciato il 23 ottobre 2007).
238

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Resta cos confermato che il cyberspazio costituisce un campo strategico su cui si gioca la fondamentale partita per la libert dei cittadini. Di fronte ai preoccupanti indirizzi normativi, nazionali e sovranazionali, appare particolarmente calzante laffermazione secondo la quale se la privacy viene messa fuori legge, solo i fuorilegge avranno privacy 239. c) il diritto alloblio (e lidentit in rete) La memoria umana non fissa: cambia e risente della capacit biologica di ricordare e dimenticare; i ricordi remoti vengono dimenticati, per far posto a quelli pi recenti. I soggetti incapaci di dimenticare sono ossessionati dal passato. La memoria porta gli umani a perdere i dettagli 240 (oltre a renderli incapaci di ragionare, perch incapaci di filtrare le informazioni salienti). Grandi quantit di informazioni vengono declassificate e abbandonate, perch ritenute non rilevanti. Loblio biologico (oltre che necessario) utile per trattenere solo i ricordi preziosi, le memorie recenti. Daltronde la continua potatura
239

Philip Zimmermann, autore del software Pretty Good Privacy (abbastanza buona privacy), realizzato per garantire la sicurezza nella trasmissione dei messaggi di posta elettronica. Il programma si basa su una doppia chiave di accesso, una pubblica (per la codifica, ossia criptazione del messaggio) e laltra privata (per la decodifica).
240

Jorge Luis Borges, Funes (el memorioso). O della memoria, in Finzioni, Adelphi, Milano, 2003.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

neuronale e sinaptica rende la mente flessibile e le conferisce grande capacit di adattamento. Nellantica Roma per i condannati per fatti particolarmente gravi era prevista la dannatio memoriae: per impedire che ne fosse mantenuto il ricordo, scompariva il nome dalle iscrizioni, venivano distrutte le immagini e le statue241. Oggi la dannatio memoriaesi trasformata in dannatio ricordo, nella persistenza delle tracce di ogni persona. Infatti con i processi di digitalizzazione, la memorizzazione e lindicizzazione delle informazioni si perviene alla loro persistenza nel tempo. Il controllo dellinformazione permette il controllo sullindividuo, lindividuo a cui si riferisce linformazione. Chi controlla il passato controlla il futuro. Chi controlla il presente controlla il passato 242. Che cosa diventa la persona quando viene consegnata alle banche dati e alle loro interconnessioni, ai motori di ricerca che rendono immediato laccesso a qualsiasi informazione,
Stefano Rodot, Dai ricordi ai dati loblio un diritto?, in Repubblica, ed. LEspresso, Roma, 30 gennaio 2012, pag. 50. In Francia, nel 1598, dopo una stagione di guerre laceranti, lEditto di Nantes stabil che la memoria di tutte le cose accadute da una parte e dallaltra, dallinizio del mese di marzo 1585 fino al nostro avvento al trono, rimanga spenta e assopita come di cosa non avvenuta. Vietiamo a tutti i nostri sudditi, di qualunque ceto e qualit siano, di rinnovarne la memoria.
241

George Orwell (Eric Arthur Blair), 1984, Mondadori, (ristampa) 2009, Milano, pag 37 (titolo originale dellopera Nineteen EightyFour, 1949, Londra, Arnoldo Mondadori, 1950, Milano).
242

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quando le viene negato il diritto di sottrarsi allo sguardo indesiderato, di ritirarsi in una zona dombra? 243. Si delinea lavvento di un futuro incapace di perdonare, perch non pu pi dimenticare 244. Scherzando (ma non troppo), si aggiunge infatti che Dio perdona e dimentica, la rete no 245. Sembra di poter richiamare il Panopticon 246, emblema del potere invisibile in grado di
243

Stefano Rodot, ibid.

Viktor Mayer-Schenbrger - Delete - Diritto alloblio nellera digitale, Egea, Milano, 2010.
244

Espressione pi volte ripetuta da Viviane Reding, Commissario UE per la giustizia, i diritti fondamentali e la cittadinanza, presentatrice delle proposte di regolamentazione a tutela della privacy (vedi infra).
245

Struttura (ideata nel 1794 da Jeremy Bentham), costituita da una torre, posta al centro di un edifico radiocentrico, suddiviso in celle tra loro non comunicanti, per consentire ad un solo sorvegliante (opticon) di controllare tutti (pan) i sorvegliati (detenuti, ammalati, psicopatici, operai, ecc.) senza che questi possano accorgersi di essere sorvegliati. Ogni cella ha due finestre: una che d verso linterno, di fronte alla torre, laltra, verso lesterno, per consentire alla luce di attraversare per intero la cella. Per effetto del controluce, si possono cogliere dalla torre, stagliantisi esattamente, le piccole silhouttes prigioniere nelle celle. Ogni cella costituisce una piccola gabbia, un piccolo teatro, in cui ogni attore solo, perfettamente individualizzato e costantemente visibile La folla (brulicante nelle vecchie prigioni) abolita in favore di una collezione di individualit separate Il principio della segreta viene rovesciato; o piuttosto, delle sue tre funzioni - rinchiudere, privare della luce, nascondere - non si mantiene che la prima e si sopprimono le altre due. La piena luce e lo sguardo di un sorvegliante captano pi di quanto facesse lombra, che, alla fine proteggeva (Michel Focault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Gallimard, Paris, 1975 trad. ital. di Alcesti Tarchetti, Sorvegliare e punire, Einaudi, Torino, 1976, pag. 218.
246

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

controllare in modo permanente tutto e tutti, e strumento per dissociare la coppia vedere-essere visto. Chi vede non visto, chi non vede visto247. Ma chi sorveglia il sorvegliante (Quis custodiet custodes?) 248. Si realizza cos una sorta di camera oscura, che consente di osservare (spiare) le persone senza essere visti. In questo contesto la visibilit una trappola. Il sorvegliato visto, ma non vede; (risulta cos) oggetto di una informazione, mai soggetto di una comunicazione 249, in una condizione di solitudine sequestrata e scrutata 250. Limportante non che i sorvegliati vedano chi li vede: importante che sappiano che c qualcuno che li vede, o meglio che li pu vedere 251.
In una siffatta struttura i reclusi sono indotti a modellare i propri comportamenti in virt della minaccia permanente di una sorveglianza inverificabile. Linvisibile onniscienza del sorvegliante volta a indurre i sorvegliati ad assumere i comportamenti imposti alla loro condizione. Il detenuto non deve mai sapere se guardato, nel momento attuale; ma deve essere sicuro che pu esserlo continuamente (Michel Focault, ibid., pag. 219). La forza del Panopticon di non intervenire mai, ma di esercitarsi spontaneamente e senza rumore(Michel Focault, ibid., pag. 224).
247

Michel Focault, ibid., pag. 220. - pag. 69 del PDF

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, op. cit., pag. 196.


248

Michel Focault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, op. cit., pag. 218.
249

Jeremy Bentham, Panopticon, in Works, ed. John Browring, London, 1843, tomo IV, pagg. 60-64, cfr. tav. 17.
250

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, op. cit., pag. 194.


251

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Uno strumento pi moderno, ma con le stesse finalit, il teleschermo che riceve e trasmette contemporaneamente, attraverso il quale ognuno pu essere sia visto che sentito, anche se nessuno sa se e quando sotto osservazione (da parte della Psicopolizia), con quale frequenza e con quali sistemi 252. Si crea quindi un rapporto asimmetrico comandoobbedienza: il principe tanto pi capace di farsi ubbidire quanto pi onniveggente, ed tanto pi capace di comandare quanto pi invisibile Colui che comanda tanto pi terribile quanto pi nascosto (il suddito sa che chi lo vede c, ma non sa esattamente dov); colui che deve ubbidire tanto pi docile quanto pi scrutabile e scrutato in ogni suo gesto, atto o parola 253. Maggiore il potere detenuto, maggiore la possibilit di mantenere (la persistenza de)i ricordi. In rapporto alla rete delle reti, informazioni, dati, immagini, ecc., una volta inseriti in essa, saltellano da un computer allaltro e attraversano, come un fulmineo flusso aeriforme, apparecchiature informatiche (devices) anche remote, in grado di catturarli, modificarli e/o manipolarli; i dati originariamente immessi assumono cos una soggettivit propria, completamente distinta e distante dalloriginario soggetto produttore ed entrano nella disponibilit di chiunque, in qualunque parte del mondo e per qualsiasi finalit.
252

George Orwell, op. cit., pagg. 6-7. Norberto Bobbio, ibid., pag. 195.

253

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Il carattere virale del meccanismo di propagazione ne consente una divulgazione e replicazione fulminea ed incontrollabile (cos come, in ipotesi, un ritorno indietro anche nella forma di un catastrofico tsunami elettronico con devastanti effetti in termini di immagine). Di converso, tenuto conto che la gran parte delle informazioni riguardanti le persone circola a loro insaputa, lastinenza digitale non costituisce un antidoto efficace alla pervasivit del sistema. Per non dire di possibili effetti paranoici di autocensura. Lidentit di una persona diviene pertanto la variegata risultante di una poliedrica eterocostruzione cui contribuiscono tanti altri soggetti che, alimentando (e attingendo dal)la sterminata variet di banche-dati, la segmentano e ne moltiplicano i profili: sembra la riproposizione in chiave moderna dello straordinario romanzo Uno, nessuno e centomila 254: il profilo (i profili) di ognuno, appetito da nuovi cacciatori di taglia/identit e custodito in luoghi per lo pi misteriosi e s-conosciuti, pu essere ri-costruito a piacimento, utilizzando, come nel cubo di Rubik 255 , quadranti palesi o nascosti (nonch
Luigi Pirandello, Uno, nessuno e centomila, Bemporad, Firenze, 1926.
254

Il Cubo di Rubik, o Cubo magico (Rubik-kocka in ungherese) un celebre rompicapo (in particolare un twisty puzzle) inventato dal professore di architettura e scultore ungherese Ern Rubik nel 1974. Il Cubo di Rubik presenta 9 quadrati su ogni faccia, per un totale di 54 quadrati. Solitamente i quadrati differiscono tra loro per il
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costruendone artificiosamente di altri), in un gioco infinito in cui alla fine risulta arduo separare il vero dal verosimile e, soprattutto, dal falso. In questo modo anche la menzogna diventa un fatto storico, quindi vero256. Andando al di l dellidentit protea257 (fluida e variegata ma comunque sotto controllo) e forse anche dello stesso modello di identit liquida 258 (espressione di una pi generale modernit liquida, con lavvento anche della scrittura liquida - vedi capitolo Trasparenza e internet), ci si avvia verso unimpalpabile identit aeriforme, caratterizzata dalla persistenza digitale, testimone (a prova di Alzhaimer) della storia delle identit sedimentate e stratificate nel tempo in rete (e quindi ghiotto terreno di ricerche e scorrerie di archeologi virtuali a caccia delle indelebili testimonianze fossili del nostro passato, divenuto eterno presente).
colore, con un totale di 6 colori differenti. Quando il Cubo di Rubik risolto, ogni faccia ha tutti i nove quadrati dello stesso colore. Il rompicapo ha celebrato il 25 anniversario nel 2005, anno nel quale stata presentata una versione speciale del cubo, con il logo ufficiale - Rubik's Cube 1980-2005 - stampato su un quadrato di colore bianco. (fonte: wikipedia - URL: http://it.wikipedia.org/wiki/Cubo_di_Rubik).
256

George Orwell, 1984, op. cit., pag. 37.

Robert Jay Lifton, The Protean Self, Basic Books, New York, 1993. - rif. in http://it.wikipedia.org/wiki/Robert_Jay_Lifton e http://altrimondi.gazzetta.it/2010/07/facebook-e-la-condannaalleter.html
257

Zigmunt Bauman, Intervista sull'identit, (a cura di) Benedetto Vecchi, Laterza, Roma, 2003.
258

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Dalla scatola fisica prima contenente documenti, foto, immagini, registrazioni video e audio (frutto di nostre scelte e selezioni per mantenere i nostri ricordi), si passa a una scatola virtuale in cui gli altri possono scrutare, ascoltare, estrarre, selezionare, manipolare e utilizzare a piacimento per i propri scopi e obiettivi. Il nostro passato, anche remoto, diviene un gigantesco bagaglio (e potenzialmente opprimente fardello) di cui risulta impossibile sbarazzarsene. La poliedrica e contemporanea costruzione di molteplici identit rende daltronde superflua la stessa pratica delle false identit (avatar, nickname, scambi di ruolo uomo-donna) prima ricorrenti nelle chat. Si avvia cos un processo di profonda trasformazione della persona, in quanto cambiano anche le relazioni sociali e diventano transitori i legami. Le relazioni tra le persone risultano deboli Linstabilit diventa il tratto distintivo dellesperienza di vita delle persone. Identit deboli, in continua riconfigurazione, e distribuite su episodi e aspetti diversi, che vengono spesi di volta in volta in funzione delle occasioni e degli interlocutori. Episodi come frammenti di identit in costruzione, dove non chiaro non tanto quale sar lo stato finale, quanto il punto dequilibrio che stabilisce la coerenza

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comportamentale. Identit, appunto, episodiche 259 . Con internet viene anche rimodulato il rapporto tra legami forti e legami deboli e risulta allargata la cerchia dei secondi. Prima di internet vivevamo in una societ di piccole scatole - la famiglia, il paese, il lavoro, ecc. al cui interno eravamo uniti agli altri da legami forti. Con internet disponiamo di passerelle verso molte altre scatole, vale a dire realt sociali con le quali magari conserviamo solo legami deboli 260. La possibilit di arte-fare nuovi profili virtuali esalta e amplifica anche quella che, a livello di dinamiche di gruppo e relazioni inter-personali, definita

Sebastiano Bagnara, Trasformazione e complessit dei lavoratori della conoscenza: le identit delle persone, in Federico Butera, Sebastiano Bagnara, Ruggero Cesaria e Sebastiano Di Guardo (a cura di), Knowledge working, Lavoro, lavoratori, societ della conoscenza, Mondadori Universit, Milano, 2008, pag. 50.
259

Antonio Casilli, Les liaisons numriques. Vers una nouvelle socialit, Seuil, Paris, 2010.
260

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

finestra di Johari 261, ossia il modello grafico di rappresentazione della consapevolezza di se. Infatti, in tale contesto di interrelazioni, oltre a prodursi una dilatazione di quella che viene indicata come arena, o area pubblica (lio manifesto, conosciuto a ognuno di noi e agli altri), aumentano le possibilit di amplificare la cosiddetta area
La finestra di Johari (Johari window) unespressione coniata nel 1963 da Joseph Luft e Harry Ingham, ricercatori dellUniversit della California; costituisce un modello di rappresentazione della consapevolezza di se, riguardo alle emozioni, i comportamenti e le relazioni inter-personali. La finestra di Johari formata da quattro quadranti: - Q1 - aperto (noto a me, noto agli altri) - Q2 - cieco, (ignoto a me, noto agli altri) - Q3 - segreto, occulto (noto a me, ignoto agli altri) - Q4 - sconosciuto, ignoto (ignoto a me, ignoto agli altri).
261

NOTO A MEIGNOTO A ME NOTO AGLI ALTRIQ1 area aperta arenaQ2 area cieca IGNOTO AGLI ALTRIQ3 area segreta, privata, occulta facciataQ4 area sconosciuta, ignota inconscio- Q1 - rappresenta larea pubblica, larena (lio manifesto) - Q2 - rappresenta larea cieca (lio sconosciuto) - Q3 - rappresenta larea privata, la facciata (lio intimo) - Q4 - rappresenta larea ignota, linconscio (lio occulto). NOTO A MEIGNOTO A ME NOTO AGLI ALTRIQ1 caratteristiche fisiche comportamenti motivazioni sentimentiQ2

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cieca, ossia larea sconosciuta a ognuno di noi e nota agli altri, in virt dei segnali che ognuno involontariamente trasmette alle persone con cui entra in relazione. Fenomeni che possono risultare ulteriormente amplificati, in una sorte di Panopticon capovolto, nei casi in cui tutti scrutano luno che si espone volontariamente allocchio planetario262, mentre

atteggiamenti comportamenti motivazioni sentimenti difese IGNOTO AGLI ALTRIQ3 conoscenze preferenze valori assunzioni intenzioni sentimentiQ4 comportamenti conflitti sentimenti motivazioniFonte: I fondamenti della comunicazione, (a cura di) Roberto Ibba http://www.corteancona.it/Formazione/corsi_2006/comunicazione_verbale_scritta/m ateriale_corso/Ibba%20-I%20fondamenti%20della%20comunicazione.pdfIn un ambiente favorevole il soggetto tende a ridurre larea della facciata (privata), a vantaggio dellarena (area pubblica). Lapertura dettata dallesigenza del soggetto di sentirsi partecipe del gruppo, aprendosi di pi agli altri. v. Joseph Luft, Introduction la dynamique des groupes, Toulouse, 1968 - trad. in ital. di Pier Luigi Bemporad e Margherita Ciacci Berardi, La Nuova Italia, Firenze, 1973. Stefano Rodot, La vita e le regole, Feltrinelli, Milano, 2007, pag. 103.
262

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

ogni pretesa dintimit suscita diffidenza (cosavr da nascondere?) 263. Interrogativi angoscianti sorgono poi a voler dar credito a talune affermazioni, secondo le quali lo sviluppo delle nuove tecnologie renderebbe ineluttabile avere zero privacy 264, perch si tratterebbe solo di una preoccupazione del vecchio mondo 265, e quindi nientaltro che unanticaglia da rottamare. Una funzione strategica svolta dagli aggregatori di informazioni (comunemente chiamati motori di ricerca), a proposito dei quali si pone per il problema dellattendibilit delle fonti e della mobilit del confine (limes nellaccezione latina), ossia dellarea di contatto e di reciproca influenza e sovrapposizione tra verit-verosimiglianza-falsit delle notizie. Occorre anche considerare che i motori di ricerca memorizzano ogni accesso realizzato a un qualunque sito, da quali luoghi sono partite le interrogazioni e quando queste sono avvenute. Google in assoluto il massimo detentore del database delle (nostre) intenzioni, ovvero il risultato aggregato di ogni ricerca inserita nel

Carlo Formenti, Cybersoviet - utopie postdemocratiche e nuovi media, Raffaello Cortina, Milano, 2008, pag. 221.
263

You have zero privacy!: questa laffermazione (del 26 gennaio 1999) poco tranquillizzante di uno dei massimi dirigenti di un colosso informatico USA.
264 265

Mark Zuckerberg (Facebook) e Evan Williams (Twitter).

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motore, di ogni lista di risultati presentata, e di ogni percorso seguito sulla base di quei risultati. Si tratta di un enorme database di clickstream (percorsi seguiti in rete e flussi di navigazione), di desideri, necessit, volont e gusti che possono essere scoperti, citati, archiviati, registrati e sfruttati per finalit di ogni sorta 266. Pertanto Google costituisce ormai un potere a se, superiore a quello di uninfinit di Stati nazionali, con i quali negozia appunto da potenza a potenza. E interlocutore quotidiano di centinaia di milioni di persone alle quali offre la possibilit di entrare e muoversi nelluniverso digitale. Ma in tal modo governa corpi, conoscenza, relazioni sociali ed esercita un potere sovrano senza controllo sulle vite di tutti noi 267. Un potere immenso, che gli ha conferito il ruolo di un decisore finale sciolto da ogni vincolo o controllo in materia, di rilevanza planetaria 268. A differenza dellattivit delatoria svolta da Yahoo! 269 , il conflitto con la Cina ha permesso a Google di
John Battelle, Google e gli altri, come hanno trasformato la nostra cultura e riscritto le regole del business, Cortina, Milano, 2006, pag. 17.
266

Stefano Rodot, Una Costituzione per Internet?, in Politica del diritto, n. 3, 2010, Il Mulino, Bologna, pag. 341.
267

Jeffrey Rosen, Googles Gatekeepers, in New York Times Magazine, 28 novembre 2008. - rif. in Stefano Rodot, Una Costituzione per Internet?, op. cit., pag. 349
268

Laltro gigante mondiale dei motori di ricerca, che ha consegnato il Governo cinese le informazioni relative ad un giornalista dissidente, poi arrestato e condannato.
269

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

accreditarsi politicamente e presentarsi come il campione dei diritti civili a livello mondiale. E passato in secondo piano che, comunque, Google rimane parte integrante di quel gigantesco sistema tentacolare chiamato big data 270 (con un palese richiamo a quel big Pharma 271, con il quale si voluto descrivere lo strapotere delle societ farmaceutiche)272. Big data in progressiva, costante crescita a ritmi esponenziali273. Attraverso il software di indicizzazione, il motore di ricerca associa alla pagina visualizzata inserzioni pubblicitarie specifiche connesse alle parole o frasi ricercate. Grazie al proprio software di indicizzazione e al gigantesco hardware274 approntato per archiviare,
David Bollier, The Promise and Peril of Big Data, Aspen Institute, Washington DC, 2010. - rif. in Stefano Rodot, Una Costituzione per Internet?, op. cit., pag. 342.
270

Jacki Law, Big Pharma, Come lindustria farmaceutica controlla la nostra salute - trad. ital. di Stefano Suigo, Einaudi, Torino, 2006.
271

Stefano Rodot, Una Costituzione per Internet?, op. cit., pag. 342.
272

Nel 2010 tutti i dati del mondo erano 1,2 zettabyte (uno zettabyte, ossia 1.000 7 byte, pari un miliardo di terabyte; un terabyte formato allincirca da mille e cento miliardi di byte. Si stima che nel 2020 saranno circa 40 zettabyte (Antonio Dini, Le insidie della nuvola, in Nva-Il Sole 24 Ore, 19 maggio 2011).
273

La reale potenza di calcolo di Google costituisce uno dei pi grandi segreti, gelosamente custodito. Secondo le statistiche ufficiali disporrebbe di 10.000 server. Alcuni analisti ne stimano il numero tra 150.000 e 170.000. Secondo un rapporto (giugno 2006) del New York Times i server a disposizione di Google sarebbero addirittura 450.000, a fronte dei 200.000 di Microsoft.
274

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organizzare e presentare quella che ormai una copia privata, costantemente aggiornata, del world wide web, Google in grado di generare e gestire un mercato pubblicitario con profitti altissimi e un costo del lavoro irrisorio 275. Il rapporto fra il motore e i suoi utenti si basa su uno scambio ineguale: comodit contro valore. Infatti gli utenti pompano informazioni - su di se ma anche su tutte le persone con cui sono in contatto - nei data base di Google ogni volta che usufruiscono dei servizi (ricerca, posta elettronica, gadget, programmi utilizzabili via internet, mappe, ecc.); e in questo modo consentono a Google di rendere sempre pi mirata e flessibile la comunicazione pubblicitaria e lofferta di ulteriori servizi, che in questo modo vanno a colpire fette sempre pi sottili della coda lunga, determinando un processo riassumibile nellossimoro 276 personalizzazione di massa , che produce una nuova forma di consumismo personalizzato 277. Anche la piattaforma You-tube, su cui ogni utente della rete pu scaricare video, fa largo uso di annunci pubblicitari che sfruttano il cosiddetto
David F. Carr, How Google works, in Baseline W. http:/www.baselinemag.com/c/a/Infrastructure/How-Google-Works1, 6 luglio 2006, ultima visita 9 settembre 2009. Mauro Santaniello, Diritti umani nel ciberspazio. Patrimonio, persona e lex digitalis, op. cit., pag. 434.
275

Carlo Formenti, Cybersoviet - utopie postdemocratiche e nuovi media, op. cit., pag. 9.
276

Ippolita.net, Luci e ombre di Google, Feltrinelli, Milano, 2007. indirizzo URL: http://www.ippolita.net/google.
277

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

content targeting, una tecnologia che consente di scandagliare il testo di una pagina e associarvi diversi annunci pubblicitari in maniera automatica, sulla base della pertinenza tra i contenuti della pagina e le parole chiave acquistate 278 dallinserzionista . Molte delle applicazioni utilizzate sui social network risultano confezionate in modo tale da poter trasmettere fuori dalle relative piattaforme (a societ di pubblicit) i dati delle persone che le usano (Id identificativi, browser utilizzati, luogo di residenza, pagine visitate). La stessa connessione a unapplicazione, a un sito da parte di un soggetto consente a questo stesso sito lacquisizione dei profili e dei dati utenti di tutta la rete dei soggetti con cui egli risulta in relazione. Sempre a proposito di social network, la stessa eventuale precauzione di limitare laccessibilit ai propri dati, selezionando i soggetti con cui condividerli, non pone completamente al riparo. I dati, una volta immessi in rete, rimangono comunque a disposizione del sito, tanto che, anche cancellandosi, in caso di successiva re-iscrizione, dalla profondit delle memorie riappare il vecchio profilo. Lofferta gratuita di nuove risorse informatiche e servizi sempre pi residenti in rete comporta la concentrazione dellintelligenza della rete presso alcuni nodi particolari, a detrimento del carattere
Mauro Santaniello, Diritti umani nel ciberspazio. Patrimonio, persona e lex digitalis, op. cit., pag. 434.
278

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diffuso e disperso che le risorse di internet avevano assunto agli albori. Lintelligenza della rete va progressivamente concentrandosi presso i grandi sistemi centrali di elaborazione, a cui gli utenti accedono utilizzando terminali privi di significative capacit di elaborazione e di archiviazione. Si va cos realizzando una progressiva sostituzione dei personal computer con dispositivi (mobili, come per es. smartphone, etc.)279 dalle potenzialit di elaborazione molto pi ridotte che consentono ai colossi mondiali del software penetranti ed invasi meccanismi di controllo. Su questi (piccoli) dispositivi le licenze duso e il codice di firmware (sequenza di istruzioni) sono persino pi vincolanti per lutente, come dimostrano i casi sempre pi frequenti di cancellazione da remoto di programmi e 280 contenuti , effettuata sotto il paravento di opzione di sicurezza. A distanza di ben otto secoli dalla prima codificazione del principio dellhabeas corpus integrum 281, lintegrit e intangibilit del corpo in senso fisico (ora anche interfaccia tra noi e il mondo
Pare ormai inarrestabile la tendenza a una sempre pi massiccia utilizzazione di App, applicazioni poste su dispositivi mobili.
279

Mauro Santaniello, Diritti umani nel ciberspazio. Patrimonio, persona e lex digitalis, op. cit., pagg. 439-440.
280

Sancito il 15 giugno 1215 nellambito della Magna Charta Libertatum, emanata presso Runnymede dal re inglese Giovanni Senzaterra a seguito della rivolta dei baroni.
281

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

virtuale), si pone ora il problema della tutela della intangibilit del corpo elettronico (habeas data? 282 , ossia lhabeas corpus digitale) di ogni individuo, ossia delle informazioni che lo riguardano, indipendentemente dal fatto che rientrino o meno nella categoria dei dati sensibili. Un problema estremamente delicato e complesso, che non pu essere lasciato alla volont unilaterale dei colossi mondiali di raccolta e aggregazione di informazioni. Tra i possibili meccanismi di tutela si segnala la proposta di conferire una scadenza alle informazioni (expiration date for information) 283, un limite temporale oltre il quale le stesse non possano pi essere utilizzate (n, ovviamente, rimanere presenti nelle memorie dei motori di ricerca). Si tratta, in altri termini, di garantire il diritto a rendere silenziosi i chips 284 (del resto vi sono software 285 che consentono a chi immette files in rete di pre-determinare il lasso di tempo entro il quale gli stessi rimangono nella pubblica disponibilit). Lenorme quantit di dati quotidianamente immessi in rete286, potenzialmente destinati a non scomparire, ha indotto la Commissione UE a
Stefano Rodot, Una Costituzione per Internet?, op. cit., pag. 349.
282

283

Viktor Mayer-Schenberger, Delete - Diritto alloblio nellera digitale, op. cit. Stefano Rodot, Lidentit al tempo di Google, in la Repubblica, 14 dicembre 2009, Gruppo ed. lEspresso, Roma, pag. 31.
284 285

Quali, a esempio drop.io.

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presentare al Parlamento europeo due provvedimenti a tutela dei cittadini. Si tratta di una direttiva (che andr poi recepita da ogni Paese) per la protezione dei dati relativi a provvedimenti giudiziari, misure di sicurezza e polizia e di un regolamento (immediatamente in vigore, una volta approvato) volto a disciplinare gli altri in modo omogeneo e uniforme in tutta la UE287. I dati personali costituiscono il non oscuro oggetto del desiderio per diversi tipi di business e motori di ricerca; eppure le nostre foto, i nostri video e i

Quantificata a fine 2011 in centomila tweet al minuto, un milione di commenti su Facebook ogni due minuti e 4 milioni di dati sensibili al giorno, 500 miliardi di minuti trascorsi in rete al mese.
286

La proposta di regolamento, sottoposta al Parlamento europeo su iniziativa del Vicepresidente e Commissario UE (giustizia, diritti fondamentali e cittadinanza) Viviane Reding, dintesa con i Garanti europei della privacy, si muove lungo le seguenti direttrici: 1) lonere di dimostrare lilliceit del trattamento dei dati non pi posto a carico dei cittadini; devessere il titolare del trattamento a dimostrarne la liceit; 2) il consenso allutilizzo dei dati devessere esplicito; 3) leventuale perdita di dati a seguito di attacco informatico devessere subito comunicata; 4) pubbliche amministrazioni e imprese con oltre 50 dipendenti devono nominare un data protection officier; 5) per luso illecito dei dati qualcuno deve comunque risponderne; 6) per ogni nuovo strumento tecnologico o nuova applicazione devesserne valutato limpatto sulla privacy (PIA, privacy impact assessment); 7) va garantita la portabilit dei dati (a esempio nel passaggio da un social networl a un altro). La proposta di nuova regolamentazione UE si aggiunge ad iniziative gi avviate per lutilizzo responsabile delle tecnologie online, soprattutto a tutela di bambini e giovani. Una di queste iniziative, Safer Internet Day: Think B4 post, si svolge annualmente nel mese di febbraio.
287

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

nostri contatti appartengono solo a noi, non alla societ sul cui sito carichiamo il nostro profilo 288. Tornando alla persistenza digitale va rilevato che la negazione del diritto alloblio pu talvolta rappresentare paradossalmente una garanzia di trasparenza: la sopravvivenza dei dati nella cosiddetta memoria cache dei motori di ricerca consente di misurare infatti la coerenza storica di un soggetto attraverso il monitoraggio-scansione delle performances, con la valutazione di ci che stato detto e fatto nel corso del tempo. Il prodotto di tale impietosa vivisezione del passato contribuisce a determinare la web reputation (o, di converso, la bancarotta reputazionale) dello stesso soggetto. Il diritto alloblio pone anche interrogativi relativi al rapporto tra memoria individuale e memoria sociale. In altri termini, pu il diritto della persona di chiedere la cancellazione di alcuni dati trasformarsi in un diritto allautorappresentazione, alla riscrittura stessa della storia, con leliminazione di tutto ci che contrasta con limmagine che la persona vuol dare di se?. Per questa strada il diritto alloblio sarebbe destinato a scivolare verso la falsificazione della realt, trasformandosi in strumento per limitare il diritto allinformazione, la libera ricerca storica, la necessaria trasparenza 289.

Viviane Reding, Vicepresidente e Commissario UE, Se a controllare i nostri dati siamo noi, in Repubblica, 27 gennaio 2012, ed. LEspresso, Roma, pag. 39.
288

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Come (non programmato) contraltare alla persistenza digitale vi il problema della rapidissima obsolescenza e sostituzione dei supporti digitali (sia hardware che software) contenenti le informazioni. La travolgente innovazione digitale produce una continua rincorsa alla produzione di nuovi supporti, sempre pi veloci e capaci di memorizzare informazioni, riducendo i costi e i tempi di registrazione. Ma, a differenza a esempio della carta, che ha consentito finora la conservazione e la lettura dei documenti a distanza di diversi secoli, si pone il problema della leggibilit di documenti, filmati (sonori e video), registrazioni musicali di appena pochi anni fa.

Stefano Rodot, Dai ricordi ai dati loblio un diritto?, op. cit.., Repubblica, 30 gennaio 2012.
289

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

3) LA TRASPARENZA
Disponibilit di dati e informazioni I documenti e le informazioni possono giungere ai destinatari attraverso diverse modalit: accesso, diffusione, disponibilit. Premesso che dellatteggiamento attivo del richiedente in merito allaccesso si gi detto, va aggiunto che la diffusione rientra tra le attivit di comunicazione delle amministrazioni pubbliche. Peculiare importanza riveste la disponibilit, intesa come predisposizione di fonti informative per un pubblico generico e non determinato a priori La pubblica amministrazione prepara le informazioni e le raccolte documentarie, ne garantisce la manutenzione, predispone gli strumenti per facilitare laccesso alle informazioni. La disponibilit basata sulla costruzione di luoghi dove raggiungere liberamente linformazione creata, organizzata in contenitori nei quali pu essere consultata e recuperata. Pertanto la disponibilit lo strumento che pi si adatta alle esigenze di trasparenza 290. Il principio di trasparenza Nella letteratura giuridica, anche straniera291, la trasparenza intesa come contenitore allinterno del quale si collocano, stratificandosi, istituti
Fernando Venturini, Linformazione pubblica dalla carta al web, op. cit., pag. 24.
290

Bruno Lasserre, Noelle Lenoir, Bernard Stirn, La transparence administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1987.
291

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diversi, che comunque hanno lo scopo di rendere conoscibili gli apparati amministrativi. In Italia con la riforma introdotta nel 2005 292 la trasparenza, intesa come principio generale, entra a far parte della legge 241/90 e risulta sovrapposta (sostanzialmente assimilata) allaccesso. Accesso e trasparenza sono comunque accomunati dalla appartenenza ai cosiddetti diritti della quarta generazione. Dopo il riconoscimento dei diritti connessi allinviolabilit della persona (habeas corpus), dei diritti di libert, discendenti prevalentemente dalle Costituzioni dell800 come diretta filiazione della Rivoluzione francese, dei diritti sociali (connessi alla realizzazione del cosiddetto stato sociale, che rende prestazioni, servizi e assistenza ai cittadini), questi nuovi diritti costituiscono unulteriore generazione, propria di una democrazia pi matura, che potremmo definire diritti amministrativi 293. Nella dottrina francese si teorizza, per esempio, le droit la transparence de ladministration, specie nellambito della nouvelle generation des droits, lis aux progrs technologiques 294. Nuovi diritti: espressione tanto generica sul piano tecnico, quanto chiara nella esigenza che esprime
292
293

Legge n. 15 dell11 febbraio 2005.

Italo Franco, Trasparenza, motivazione e responsabilit: partecipazione e diritti di accesso nella legge 241 del 1990. Rapporti con preesistenti normative, in Il Foro amministrativo, 1992, Giuffr, Milano, pag. 1282. Jean Paul Costa, Les liberts publiches en France et dans le mond, Politique trangre, Sth, Paris, 1986, vol. 51, n. 3, pagg. 807-808 indirizzo URL: http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polit_0032342x_1986_num_51_3_3611_t1_0807_0000_3
294

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

e con caratteri di non degradabilit, assolutezza, prevalenza di fronte allinteresse pubblico 295 comunque prospettato . Diritti, quindi, espressione di una democrazia matura, e non semplici desiderata di pochi cittadini allo stato brado e qualche studioso 296. E pur vero per che, a livello normativo, lentrata in scena della trasparenza dalla porta accessoria dellaccesso ne limita ab origine orizzonti significativi in termini di promozione di conoscenza. In tale contesto, infatti, non pare perseguita realmente una conoscenza diffusa, ma (molto pi modestamente) una conoscenza soggettivamente delimitata, diversamente da quanto avviene in altri Paesi, quali per esempio gli USA, ove laccesso, introdotto sin dal 1966297, aperto a tutti, riconosciuto open to all. A differenza dellaccesso, soggettivamente delimitato, la trasparenza si connota come un vero e proprio diritto alla conoscenza riconosciuto a chiunque ed esprime una condizione permanente di conoscibilit che si impone costituzionalmente
295

Andrea Orsi Battaglini, Lastratta e infeconda idea, op. cit., pag.

70. Pessimistica espressione usata nel febbraio 1988 nel corso del Convegno di Messina dal prof. Mario Nigro, Presidente, come gi accennato, della Commissione i cui studi nei primi anni 80 hanno costituito la base per la legge (241/90) sul procedimento amministrativo e il diritto di accesso.
296

297

Freedom of Information Act. Ispirandosi al Freedom of Information Act, stata avviata sul web liniziativa FOIA.IT, volta a rivendicare ladozione in Italia di analoghe norme, al fine garantire il diritto di accesso alle informazioni della pubblica amministrazione. A questo proposito il FOIA.IT ha pubblicato dieci buoni motivi per volere una legge sulla trasparenza della P.A..

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come regola dellorganizzazione e dellattivit amministrativa 298. Essa riassume quindi un modo di essere dellamministrazione, un obiettivo, un parametro cui commisurare lo svolgimento dellazione amministrativa 299. La trasparenza si muove nellottica del controllo con finalit non egoistiche, ma di tipo democratico 300. Il grado di realizzazione della pubblicit dei documenti indice dello stato di democraticit in cui si trova un determinato ordinamento 301, nonch corollario dello Stato democratico di diritto 302, contrapposto al potere che occulta e che si occulta 303. Nulla rappresenta, al pari della pubblicit, lessenza di un paese libero; tutte le sue istituzioni non potrebbero vivere a lungo se esse non funzionassero au grand jour 304. In assenza di trasparenza, si realizza un sostanziale arbitrio della P.A. nel discernimento
Chiara Cudia, Trasparenza amministrativa e diritti di informazione del cittadino nei riguardi dellamministrazione regionale, in La trasparenza amministrativa, op. cit., pag. 132.
298

299

Riccardo Villata, La trasparenza dellazione amministrativa, op. cit, pag. 528. Enrico Carloni, Nuove prospettive della trasparenza amministrativa: dallaccesso ai documenti alla disponibilit delle informazioni, op. cit., pag. 579.
300

Giuseppe Barone, Lintervento del privato nel procedimento amministrativo, Giuffr, Milano, 1969, pag. 214.
301

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, op. cit., pag. 191.


302

Norberto Bobbio, Il futuro della democrazia, Einaudi, Torino, 1984, pag. 89..
303

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

delle notizie suscettibili di pubblicit e nella selezione dei destinatari, con intuibili possibilit di violazione del principio costituzionale di imparzialit. In tal modo, pi che una ferrea e imparziale regola di segretezza, risulta in concreto praticata una non regola che rimette alla P.A. una totale ed incontrollata discrezionalit 305. In assenza di trasparenza la circolazione delle informazioni, allinterno dellamministrazione e dallamministrazione verso lesterno avviene con caratteristiche di casualit, imprevedibilit ed anche di arbitrio, poich molto facile che determinate persone o gruppi di interesse instaurino con lamministrazione rapporti privilegiati talvolta a danno di altri, comunque sempre a danno dellinteresse pubblico ad una amministrazione imparziale 306. Del resto la formazione di reti informali tra le persone inserite nella pubblica amministrazione, comporta un minore interesse a favorire una condizione che diminuirebbe una situazione di privilegio, ascrivibile alla detenzione di 307 informazioni . Infatti il flusso informativo della pubblica amministrazione verso gli amministrati composto da due circuiti: uno legale ed uno
Maurice Joly, Dialogue aux enfers entre Machiavel et Montesquieu ou la politique de Machiavel au XIXe sicle par un contemporain, Bruxelles, s.e. 1868, pag. 25.
304

Marco Mazzamuto, Sul diritto di accesso nella legge n. 241 del 1990, op. cit., pag. 1575.
305

Gaetano DAuria, Trasparenze e segreti nellamministrazione italiana, op. cit., pagg. 97-98.
306

Angelo Mari, Diritto allinformazione e pubblica amministrazione, in Il Foro Amministrativo, 1992, Giuffr, Milano, 1992, pag. 2888.
307

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sommerso; questultimo, proprio per il fatto di essere illegale, fa acquisire valore aggiunto alle informazioni 308. Le stesse relazioni informali tra i funzionari pubblici si palesano come una sorta di gerarchia parallela, derivanti dallessere depositari delle informazioni necessarie per il funzionamento degli uffici Questa posizione viene sfruttata strategicamente per il controllo, non codificato, delle zone di incertezza che spesso rappresentano i percorsi su cui viene incanalata la politica dei singoli apparati burocratici. Ci determina lavverarsi di un paradosso: pi si in possesso di informazioni, pi si ha potere. Maggiore il potere, minore la disponibilit ad informare 309 . Di converso, la disponibilit effettiva e generalizzata di informazioni determina un 310 risultato misurabile della conoscenza , rapportabile al principio di responsabilit (accountability), con un incremento della fiducia dei cittadini ed una ri-legittimazione da parte del soggetto (perennemente) titolare della sovranit nei confronti degli agenti a cui ne affidato (temporaneamente) lesercizio. La trasparenza consente quindi di superare la barriera oltre la quale si guarda per acquisire delle conoscenze e costituisce una possibilit per i
Gregorio Arena, Il diritto allinformazione e la sua realizzazione, op. cit., 1988.
308

Angelo Mari, Diritto allinformazione amministrazione, op. cit., pag. 2888.


309 310

pubblica

Francesco Merloni, Trasparenza delle istituzioni e principio democratico, in La trasparenza amministrativa, op. cit.,, pag. 5.

132
INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

cittadini di attraversare con il proprio sguardo le metaforiche mura dellamministrazione 311. Tra laltro va opportunamente ricordato che il valore della trasparenza si estende necessariamente anche al di l delle pubbliche amministrazioni in senso stretto sino a ricoprire tutto il campo dellattivit amministrativa rientrante nel raggio di azione dei principi di imparzialit e non discriminazione (anche se essa svolta da soggetti formalmente privati ), ai quali si accompagnano usualmente garanzie procedurali di pubblicit non richieste dalle attivit puramente private 312. In rapporto ai processi decisionali una vera trasparenza diventa possibile solo dallinterno dellamministrazione, nel senso che, per essere realizzata, richiede che gli individui e la collettivit vengano attratti in una trama organizzativa dinamica del cui agire possono rendersi conto perch in esso direttamente coinvolti 313. Trasparenza, Costituzione e sovranit La trasparenza, connotata come pretesa nei confronti dei soggetti che esercitano il pubblico

Gregorio Arena, Le diverse amministrativa, op. cit. pag. 29.


311 312

finalit

della

trasparenza

Marcello Clarich, Trasparenza e protezione dei dati personali nellazione amministrativa, op. cit., pag. 3888. Marco Bombardelli, Diritto allinformazione, principio di pubblicit e motivazione degli atti amministrativi, in Laccesso ai documenti amministrativi, (a cura di) Gregorio Arena (autori vari),Il Mulino, Bologna, 1991, pagg. 15 ss.
313

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potere, affonda le proprie ragioni storiche nel passaggio della sovranit dal monarca al popolo. Ferma restando la titolarit in capo al popolo, in democrazia il concreto e quotidiano esercizio affidato a rappresentanti (elettivi) ed agenti (i burocrati), investiti di pubbliche funzioni. La trasparenza diventa cos un tratto distintivo della relazione tra il popolo (titolare della sovranit) e i soggetti (temporaneamente) incaricati di esercitarla. Uno dei criteri per differenziare lo Stato costituzionale dallo Stato assoluto il carattere pubblico del potere, inteso come manifesto (ffentliches) 314, quindi non segreto 315. Pu altres cogliersi il nesso tra rappresentanza e pubblicit del potere, rappresentanza come una forma di rappresentazione, cio un modo di presentare, di far presente, di rendere visibile ci che altrimenti resterebbe nascosto 316. Ma la rappresentanza pu aver luogo soltanto nella sfera della pubblicit. Non c alcuna rappresentanza che si svolga in segreto 317. Rappresentare significa rendere visibile e rendere presente un essere invisibile mediante un essere pubblicamente presente Linvisibile viene

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, op. cit., pag. 186,


314

James Madison, Lettera n. 10 del 23 novembre 1787, in Il Federalista, Pisa, Nistri-Lischi, pagg. 56 ss.
315

Carl Schmitt, Verfassungslehre, 9, Aufl., Duncker & Humblot, Berlin 1928.


316

Carl Schmitt, Munchen und Leipzig, Dunker & Humblot, 1928, pag. 208.
317

134
INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

presupposto come assente e contemporaneamente reso presente 318. Con la dichiarazione universale dei diritti delluomo e del cittadino del 26 agosto 1789 si specifica, tra laltro, che tutti i cittadini hanno diritto di constatare, da loro stessi o mediante i loro rappresentanti, la necessit del contributo pubblico, di consentirlo liberamente, di controllarne limpiego e di determinarne la quantit, la ripartizione e la durata 319. Pertanto la societ ha diritto di chieder conto a ogni agente della sua amministrazione 320. Eppure per lungo tempo la descrizione dello Stato risulta punteggiata da suggestioni di notevole forza evocativa e dallimpiego di immagini fantastiche e metaforiche 321: senza perdersi nellelencazione dei 141 significati tratteggiati da Cassese e Titus322, ci si limiter ad accennare solo allo Stato inteso come mostruosa progenie di potere e di diritto 323, o amministrazione di una grande azienda che si chiama patria che appartiene ad una grande associazione che si chiama nazione 324 , orco filantropico 325 o, ancora, aggregato di

318

Carl Schmitt, ibid., pag. 209. Dichiarazione universale dei diritti delluomo - art. 14. Dichiarazione universale dei diritti delluomo - art. 15.

319

320

Alberto Massera, Lo Stato senza qualit, in La necessaria discontinuit, op. cit., pag. 189.
321 322

Alberto Massera, Lo Stato senza qualit, ibid., pag. 190.

Paul Valery - rif. in Alberto Massera, Lo Stato senza qualit, ibid., pag. 189.
323

Filippo T. Marinetti - rif. in Alberto Massera, Lo Stato senza qualit, ibid., pag. 189.
324

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strutture, ossia di organizzazioni adibite allo svolgimento di attivit 326. Tornando alloggi, nel moderno diritto dellUE sancito esplicitamente il diritto di ogni cittadino europeo ad una buona amministrazione. Nel preambolo del Trattato per la adozione (poi svanita) della Costituzione europea risultava espressa lesigenza di approfondire il carattere democratico e trasparente della vita pubblica. Democrazia, quindi, come regime del potere visibile, governo del potere pubblico in pubblico 327 , in cui nulla pu essere confinato nello spazio del mistero 328. Tuttaltro, parafrasando un noto romanzo 329, rispetto ad uno Stato senza qualit, Proprio la pubblicit degli atti del potere rappresenta il momento di svolta nella trasformazione dello Stato moderno da Stato assoluto a Stato di diritto 330. Trasparenza quindi come modalit di azione dei pubblici poteri, esibizione di attivit e risultati

Octavio Paz, 1978 (espressione riferita allo Stato messicano, governato dal 1929 al 2000, in ogni aspetto - politico, economico e sociale - dal PRI, Partito Rivoluzionario Istituzionale).
325

Massimo Severo Giannini, Introduzione al diritto costituzionale, Bulzoni, Roma, 1984, pag. 63.
326

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, op. cit. pag. 182.


327

Ruggero Puletti, Il lento cammino verso la verit, in lUmanit, 13 marzo 1980, n. 60, anno XII.
328 329

Robert Musil, Luomo senza qualit, Einaudi, Torino, 1972.

Norberto Bobbio, La democrazia e il potere invisibile, op. cit., pag. 200.


330

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

conseguiti; una evidenza pubblica opposta ai privati, per i quali prevale la riservatezza. Il principio della trasparenza appare quindi strettamente connaturato al modello democratico, con una precipua immedesimazione democraziatrasparenza, mediante la costruzione di un sistema istituzionale visibile, controllabile, valutabile. La trasparenza diventa principio relativo allorganizzazione del potere, prima ancora che al suo esercizio, utile a rendere decifrabili i compiti e le potest di ogni apparato 331. Nella Costituzione non vi sono riferimenti espliciti alla trasparenza, per cui si rende necessaria unattivit interpretativa per ricostruire (e ricomporre) i frammenti normativi rinvenibili. Anzitutto uno dei principi su cui si basa la Costituzione il principio democratico. Ci comporta che tutti i poteri pubblici siano esercitati con trasparenza 332. Intanto pare emergere una forte relazione tra trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). A sua volta tale principio risulta collegato funzionalmente allart. 81 Cost., riconducibile allesigenza di un uso oculato delle risorse finanziarie da parte degli apparati pubblici. Dal principio di buon andamento si irradiano le tre fondamentali esigenze di funzionalit organizzativa, di soddisfacimento delle situazioni costituzionalmente garantite e di buon uso delle
Daniele Donati, Il principio di trasparenza in Costituzione, op. cit., pag. 99.
331

Valerio Onida, I principi fondamentali della Costituzione italiana, in Manuale di diritto pubblico, (a cura di) Giuliano Amato e Augusto Barbera, Il Mulino, Bologna, 1984, pag. 119.
332

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risorse finanziarie, intese come traduzioni costituzionali, rispettivamente, di efficienza 333 efficacia ed economicit . La trasparenza appare poi strettamente interrelata ad una serie di diritti primari della persona, quali il diritto alla libera manifestazione del pensiero, a sua volta connesso al diritto di elettorato attivo e passivo e al diritto di associazione, ossia ad un diritto individuale da esercitare nellinteresse generale. In tal modo quella che era una prerogativa riconosciuta e affermata per gli individui diventa elemento caratterizzante dei mezzi (media, riunioni e associazioni) mediante i quali si attua 334, anche come strumento di partecipazione consapevole. La trasparenza, elemento essenziale dei sistemi liberali e democratici, affermandosi come valore della conoscenza, si connota come strumento di affermazione della libert e dignit delle persone (di comprendere e quindi) di esprimere il loro pensiero, idea presente (anche se) diversamente rappresentata in tutti i testi costituzionali di origine liberale. Daltro canto la conoscenza come strumento di riequilibrio delle disuguaglianze, pu rappresentare un mezzo per la redistribuzione delle risorse (anche informative) 335. In questa complessa e articolata poliedricit, possibile cogliere un contrasto tra la stabilit del valore (della trasparenza) e la volatilit delle
Cesare Pinelli, Responsabilit per risultati e controlli, in Diritto amministrativo, n. 3, 1997, pag. 408, Giuffr, Milano.
333

Daniele Donati, Il principio di trasparenza in Costituzione, op. cit., pag. 106.


334 335

Daniele Donati, ibid., pagg. 129-130.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

forme (attraverso affermarsi)336.

le

quali

pu

in

concreto

Trasparenza e resa del conto Nellassolvere ad una funzione autorizzatoria e di indirizzo dellattivit, il sistema contabile consente la rilevazione di fatti gestionali e la loro trasformazione da singoli episodi a rappresentazioni in grado di produrre trasparenza, con la precisa finalit di dar conto. La contabilit finanziaria costituisce un efficace sistema per una verifica delle modalit di acquisizione delle risorse fornite dai contribuenti e il loro conseguente impiego (in questo caso, possibile rilevare per esempio che spese eccedenti le entrate, producendo indebitamento, determinano leffetto diretto di sottrarre ricchezza alle generazioni future). Daltro canto la contabilit economico-patrimoniale consente di dar conto del livello di corrispondenza tra il prelievo fiscale (sacrifici imposti ai contribuenti) e il valore dei servizi forniti. Un moderno (e interessante) strumento di trasparenza non dellazione, ma dei risultati, costituito dal cosiddetto bilancio sociale, che sempre pi numerose amministrazioni stanno dimostrando di considerare. Particolarmente interessante appare liniziativa avviata in Gran Bretagna, intitolata dove vanno a finire i miei soldi, per consentire ai cittadini di verificare la composizione della spesa pubblica337.
336

Daniele Donati, ibid., pag.130.

Liniziativa Wheredoesmoneygo stata lanciata dalla Open Knowledge Foundation (Riccardo Luna, Banche dati, cos gli archivi
337

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Trasparenza e informazione ambientale Il nesso tra trasparenza e informazione risulta significativo in materia di informazione ambientale, le cui norme sono volte a garantire che essa sia sistematicamente e progressivamente messa a disposizione del pubblico e diffusa, in modo da ottenere la pi ampia possibile sistematica disponibilit e 338 diffusione al pubblico . A tal proposito gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le autorit pubbliche strutturino linformazione ambientale rilevante (per le loro funzioni, e in loro possesso o detenuta per loro conto) ai fini di unattiva e sistematica diffusione al pubblico (in particolare mediante le Tecnologie dellInformazione e della 339 Comunicazione) . Tenendo conto della natura dellinformazione, qualunque soggetto, indipendentemente dai requisiti o interessi connessi alla richiesta, titolare del diritto allinformazione ambientale: infatti lautorit pubblica rende disponibile linformazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta senza che questi debba dichiarare il proprio interesse 340.
gratis sul web cambieranno le nostre vite, in la Repubblica, R2 il caso, 18 ottobre 2011, pag. 57). Direttiva CE 2003/4/CE - Accesso del pubblico allinformazione ambientale - art. 1 - obiettivi.
338

Direttiva CE 2003/4/CE - Accesso del pubblico allinformazione ambientale - art. 7 - diffusione dellinformazione ambientale.
339

Decreto legislativo n. 195 del 19 agosto 2005 - art. 3 primo comma.


340

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Con queste norme lorganizzazione stessa delle amministrazioni costituisce principio di attivit. Infatti il modo in cui i dati, relativi allambiente e al territorio, sono organizzati e disciplinati negli enti che li detengono, precede logicamente il modo in cui organizzata e disciplinata lattivit avente ad oggetto questi dati, sia che la conoscenza avvenga a partire da una richiesta individuale (come accade nellaccesso), sia che la conoscenza avvenga a partire da un obbligo imposto ai pubblici poteri, come accade al fine di attivare la partecipazione nei processi decisionali 341. Trasparenza e internet Intanto va preliminarmente detto che, quella che oggi, per consuetudine e comodit lessicale, continuiamo a chiamare internet la risultante di una vasta e complessa molteplicit di reti e sottoreti, con fili e senza fili, accessibili tramite postazioni e strumenti fissi e mobili sempre pi diversificati. In ogni caso, relativamente a internet 342, appare opportuno sfatare preliminarmente alcune leggende metropolitane che fanno ascendere la sua progettazione per finalit militari di difesa strategica e, dallaltro, lattribuzione agli hacker della qualifica di pirati informatici e diffusori di virus.
Paolo Siracusano, Il principio di trasparenza nella materia della tutela ambientale e territorio, in La trasparenza amministrativa, op. cit., pag. 590.
341

Essendo internet un sostantivo, sarebbe pi corretto premettervi larticolo, come avviene correntemente nella pubblicistica anglosassone, con luso del the (Paolo Magrassi, Digitalmente confusi, Franco Angeli, Milano, 2011, pag. 20).
342

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Per prima cosa va chiarito che la rete delle reti non nata in funzione della realizzazione di un progetto militare, ma per connettere i computer delle Universit e dei centri di ricerca USA; internet (a partire dalla progenitrice Arpanet) stata realizzata, infatti, grazie alla straordinaria passione, al sacrificio disinteressato e allo sforzo coordinato di una moltitudine di studenti, ricercatori, docenti universitari e funzionari pubblici. Quindi, pi che una conquista strategica delle forze armate statunitensi, internet stata una conquista umana e culturale di un gruppo di pionieri che hanno creduto nel networking quando le Universit erano ancora gelosissime del tempo macchina dei propri calcolatori, e parlare di una condivisione delle risorse suscitava grande diffidenza allinterno degli ambienti scientifici 343.
Carlo Gubitosa, Hacker, scienziati e pionieri - storia sociale del ciberspazio e della comunicazione elettronica, Stampa Alternativa/Nuovi Equilibri, 2007, pag. 145. Nel testo si d conto che lavventura della rete ha inizio il 4 ottobre 1957, allorquando dal cosmodromo di Baikonur (odierno Kazakhistan) lURSS lancia in orbita intorno alla Terra il primo satellite artificiale, lo Sputinik 1 (in cirillico ), una piccola sfera pressurizzata di alluminio, fornita di due trasmittenti e quattro antenne. Scioccati da quanto accaduto, gli Stati Uniti corrono subito ai ripari per recuperare il ritardo tecnologico. Su iniziativa del Presidente USA Dwight Eisenhower viene nominato uno Science Advisor, individuato nella figura dello scienziato James R. Killian, del Massachussets Institute of Technology di Boston. Il 7 gennaio 1958 il Presidente Eisenhower chiede al Congresso i fondi per la costituzione dellARPA, lAdvanced Research Project Agency. A distanza di dieci anni, nel 1969, lARPA d vita ad ARPAnet, primo abbozzo di ci che successivamente sar Internet. Diretto da Paul Baran, nel 1960 prende lavvio uno dei pi grandi progetti della storia delle telecomunicazioni. Allinterno di questo progetto viene avviata la ricerca sulla cosiddetta commutazione di pacchetto, fondamentale per la trasmissione dei dati.
343

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Oggi, grazie a quella grande marea di visionari, utopisti e idealisti che hanno inseguito con determinazione i loro sogni, Internet costituisce il pi grande spazio pubblico che lumanit abbia mai conosciuto, la proiezione di unaltra metafora, la societ della conoscenza 344. Non si tratta di un semplice mezzo di comunicazione, ma di un vero e proprio ambiente di relazione.
Le reti di trasmissione dati sono ispirate alla rete pi complessa esistente, il cervello umano. Si perviene cos a delineare un modello di rete distribuita (distributed network), fondata sulla ridondanza e la molteplicit dei collegamenti. Constatato per che il progetto stava per finire nelle mani della Defense Communication Agency, Baran blocca tutto e ripone nel cassetto i suoi studi sulla commutazione di pacchetto. Un passaggio fondamentale nella concettualizzazione della rete una pubblicazione, realizzata nel 1968 da Carl Robnett Licklider e Bob Taylor dal nome The Computer is a Communication Device (Il computer un dispositivo di comunicazione), in cui viene precisato il concetto di comunit virtuali (on-line interactives communities), intese come gruppi di persone unite da interessi comuni anzich dalla vicinanza geografica. Intanto Licklider, passato allARPA, avvia una straordinaria caccia ai cervelli e coinvolge i pi grandi centri di ricerca e le pi prestigiose istituzioni universitarie degli Stati Uniti. ARPAnet si sviluppa cos al di fuori degli ambienti militari, coinvolgendo gli studenti universitari che, a partire dal 1969, cominciano ad utilizzarla. ARPA-net, quindi, nasce e comincia a svilupparsi per collegare computers e ricercatori delle Universit (in verit i computers, ognuno con un proprio specifico linguaggio, non sono tra loro direttamente collegati, ma connessi attraverso una sottorete di computers aventi lo stesso linguaggio; in tal modo non si pongono problemi di compatibilit). I computer interposti tra i calcolatori universitari e la rete di comunicazione vengono denominati Interface Message Processor (IMP). Dopo iniziali titubanze, ostinate gelosie e ritrosie, le Universit comprendono la portata delliniziativa e si avvia una intensa cooperazione, con lavvio del Network Working Group (NWG). Il primo IMP arriva il 30 agosto 1969 alla University of California, Los Angeles (UCLA): si tratta di un computer senza hard-disk, senza floppy (non ancora inventati), con appena 12k di memoria. Il codice di sistema indispensabile per il suo funzionamento consiste in un

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Sar pur vero che Internet non il paradiso 345, ma indubitabile che con la rete delle reti la conoscenza acquista valore di bene pubblico globale 346. La rete, facilitando la diffusione della conoscenza, incrementa il valore della cittadinanza. Grazie per essa, si afferma un nuovo concetto di libert, la
nastro perforato di quasi 800 metri. Il secondo IMP arriva allo Stanford Research Institute della California l1 ottobre 1969: questa la data di nascita della prima rete. Il motore principale che nei primi anni di vita della rete delle reti spinge i programmatori verso la ricerca e lo sviluppo di nuovi strumenti per lutilizzo di Internet non la prospettiva di un guadagno economico, ma la voglia di scambiare con altre persone conoscenze e programmi da realizzare in base alle stesse esigenze . La molla che spinge i pionieri di Internet a scrivere programmi, migliorandoli di continuo e mettendoli a disposizione gratuitamente, proprio la voglia di utilizzare nuovi servizi e nuove comodit. Dietro i primi prodotti dellintelligenza collettiva della rete non ci sono strategie commerciali o manovre finanziarie, ma solamente la voglia di utilizzare un nuovo strumento di comunicazione nel modo pi semplice ed efficace. Scrivere un programma che permette di comunicare con gli altri attraverso la rete un lavoro che richiede parecchio tempo ed energia mentale, ma i fondatori di Internet vengono ripagati abbondantemente per questo investimento con un enorme accrescimento della conoscenza, unespansione dellintelletto che i primi utenti/sviluppatori/programmatori hanno sperimentato con successo grazie allinterazione con gli altri centri universitari e le altre organizzazioni scientifiche che dal 1969 in poi sono entrate in rete. Mettere i computer in grado di scambiarsi segnali elettrici stato solo il primo passo verso la creazione di quel sistema informativo distribuito che oggi chiamiamo Internet. Il lavoro gratuito e volontario di tantissime persone ha contribuito a migliorare linterazione tra gli esseri umani e la macchina . Senza questa attenzione al rapporto tra luomo e il calcolatore probabilmente i computer di Arpanet e Internet avrebbero continuato solamente a parlarsi tra loro, utilizzando un linguaggio comprensibile solo a pochi addetti ai lavori, senza poter parlare e

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

libert dimpressione 347, che costituisce oggi lequivalente della libert despressione, simbolo dellIlluminismo. Proprio in Francia, patria della Dichiarazione dei diritti delluomo del 1789, la ventilata ipotesi348 di disconnessione, con linibizione allaccesso alla rete per i downloader recidivi, stata ritenuta dalla Corte costituzionale una esplicita violazione dei
interagire con la gente comune. Lo sviluppo di Internet non sarebbe stato possibile senza il drastico cambiamento di mentalit introdotto dallo spirito di gratuit, condivisione e collaborazione, che ha permeato la rete sin dai suoi esordi. La comunit dei primi pionieri della rete ha saputo affermare uno stile di lavoro vincente, caratterizzato dalla ricerca del massimo profitto intellettuale (indipendentemente dal profitto economico), dalla collaborazione spontanea e dalla condivisione dei risultati positivi ottenuti, che aveva come contropartita la condivisione delle difficolt e dei problemi relativi allutilizzo della rete (Carlo Gubitosa, Hacker, scienziati e pionieri, op. cit., pagg. 159161). Tornando ad ARPAnet, va ricordato che il primo messaggio di posta elettronica viene inviato nel 1971. Per gli indirizzi e-mail, a partire dal secondo messaggio si decide di utilizzare la chiocciolina (@), ponendovi a sinistra lindirizzo del mittente e a destra il nome del server. Nel 1973 Arpanet diventa una rete internazionale che connette USA ed Europa. I primi centri europei per essere connessi a quelli americani sono lUniversity College di Londra e il Royal Radar Establishement in Norvegia. Un altro passaggio fondamentale lavvio dellutilizzo del TCP/IP (Trasmission Control Protocol - Internet Protocol), con la separazione delle funzioni di instradamento dei pacchetti da quelle di frammentazione e ricostruzione dei messaggi completi. Uno strumento fondamentale per la trasmissione/ricezione il modem, che, utilizzando le linee telefoniche, consente lo scambio di informazioni. Un sistema di accoppiamento acusticopermette una modulazione dei segnali elettrici (inviati come segnali acustici); di converso con la demodulazione si raccolgono dei fischi, trasformandoli in bit. Intanto al CERN di Ginevra (Organizzazione Europea per la Ricerca Nucleare) con larrivo di Tim Berners-Lee (che sar poi il progettista del programma World Wide Web) matura la convinzione di uno

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diritti umani: per la prima volta stata cos effettuata una assimilazione tra diritti umani e accesso al web. Di fronte alla invadenza di molti Stati, che cercano di utilizzare il residuo potere della propria sovranit per limitarne luso e laccesso, emerge nei giuristi pi avvertiti linterrogativo circa la costituzionalizzazione del diritto di accesso a
strumento in grado di consentire ai ricercatori di accedere a un patrimonio comune di informazioni. La prima tappa la creazione nel 1990 del protocollo di trasmissione http (Hypertext Transfer Protocol); successivamente viene definito lo standard di trasferimento e scrittura degli ipertesti: il linguaggio Html (Hyper Text Markup Language). Il terzo tassello la definizione di un sistema di indicizzazione capace di associare un documento ad un indirizzo (Url, ossia Uniform Resource Locator). Sono ora disponibili i tre elementi fondamentali: regole e protocolli per far parlare tra loro i computer, linguaggio per scrivere testi non sequenziali e sistema di indirizzo per individuare univocamente un documento attraverso un localizzatore uniforme. Per dirla con Tim Berners-Lee, progettista del programma World Wide Web, non cera un computer centrale, n unorganizzazione che controllava il web. Web inteso quindi non come cosa fisica, esistente in un luogo, ma spazio nel quale linformazione ha la possibilit di esistere (Tim Berners-Lee, Weaving the web - with Mark Fischetti, the original design and ultimate destiny of the World Wide Web by its inventor, San Francisco Harper & Collins, 1999 - trad. ital. di Giancarlo Carlotti, L'architettura del nuovo web: dall'inventore della rete il progetto di una comunicazione democratica, interattiva e intercreativa, Feltrinelli, 2001). Nel 1993 il Cern dichiara che le tecnologie sviluppate sono da considerare libere da ogni brevetto o copyright e possono quindi essere liberamente e gratuitamente utilizzate da tutti per finalit scientifiche e commerciali. Quanto infine allassimilazione della figura degli hacker a pirati informatici e novelli untori e diffusori di virus, va chiarito anzitutto che il termine hacker deriva dal verbo to hack, ossia smontare, fare a pezzi (per sapere cosa ci sia allinterno di un meccanismo). Lespressione a good hack equivale a soluzione brillante (riferita di solito a un problema informatico o altro).

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

internet, come diritto fondamentale di ogni persona 349. In questa direzione appare muoversi il Consiglio dei Ministri del Consiglio dEuropa con i 10 principi chiave per la tutela di internet 350, volti a proteggere luniversalit, lintegrit e lapertura

I primi hacker sono studenti del MIT (Massachussets Institute of Technology) di Boston che smontano i programmi, li rivedono, li migliorano e li mettono a disposizione. Sono i primi della classe, i cosiddetti secchioni, sono i virtuosi della programmazione. Non perseguono larricchimento personale, ma sono mossi unicamente dalla passione per linformatica. Gli hacker non brevettano i loro programmi, ma li condividono con chiunque voglia utilizzarli e migliorarli. Nasce cos la cosiddetta etica hacker, ben raffigurata nel testo di Steven Levy Hackers: Heroes of the Computer Revolution, Anchor Press, New York, 1984. Tra i principi spiccano alcune massime fondamentali: - laccesso ai computer devessere totale e illimitato; - tutta linformazione devessere libera; - con un computer puoi creare arte e bellezza; - i computer possono cambiare la vita in meglio. Come si vede quindi, tuttaltro che pirati o distruttori di memorie di altrui computer, ma ricercatori impegnati per la diffusione della conoscenza. (notizie tratte da Carlo Gubitosa, Hacker, scienziati e pionieri, op. cit.). Limpegno degli hacker richiama il concetto del lavoro come libera attivit creativa, ossia come opera (Hannah Arendt, Vita ativa, la condizione umana, trad. in ital. Bompiani, Milano, 1988). Per una ulteriore conferma delle origini non militari di Internet vedasi anche Katie Hafner, Matthew Lyon, La storia del futuro. Le origini di Internet, trad. ital. di Giuliana Giobbi, Feltrinelli, Milano, 1998. Per completare lexcursus storico relativo a Internet, pare opportuno aggiungere che, secondo uno dei massimi esperti di rete, Manuel Castells, nella storia di Internet sono rintracciabili quattro strati: scienziati e hackers (strati superiori), seguiti negli anni 90 da comunitari virtuali e imprenditori dot.com. Stefano Rodot, prefazione a I nemici della rete, di Arturo Di Corinto e Alessandro Gilioli, Rizzoli, Milano, 2010, pag. 6.
344

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della rete, salvaguardando la libert despressione e laccesso allinformazione on line351. La diversit di posizioni tra chi vuol tutelare internet dalleccessiva invadenza dei Governi e, dallaltro, alcuni Stati che intendono porla sotto tutela o, quantomeno, mantenerla nel raggio della propria legislazione352 diventata palese nel corso del 6 I.G.F. (Internet Governance Forum).
345

Geert Lovink, Internet non il paradiso, Apogeo, Milano, 2004. Stefano Rodot, prefazione a I nemici della rete, op. cit., pag. 8.

346

347

La libert dimpressione stata teorizzata da due scienziati della politica canadese, Marshall Conley e Christina Patterson nel libro The Human Rights and The Internet, Mc Millan, New York, 2000, rovesciando lart. 19 della Dichiarazione dei diritti umani (promossa dallONU e firmata a Parigi il 10 dicembre 1948) relativa alla libert despressione, connessa a quella di opinione. - rif. in Arturo Di Corinto e Alessandro Gilioli, I nemici della rete, op. cit., pag. 22. Contenuta nella proposta di legge Hadopi per sanzionare (senza processo, ma con un semplice atto amministrativo) i dowunloader recidivi.
348

Stefano Rodot, Una Costituzione per Internet?, op. cit., pag. 351.
349

Due raccomandazioni e due decisioni adottate tra giugno e settembre e rese pubbliche il 23 settembre 2011. Il Consiglio dEuropa evoca anzitutto i rischi di concentrazioni sul mercato dei media, con conseguente minaccia per il pluralismo, la scelta e la diversit dei contenuti. I principi chiave attengono in particolare a: tutela dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto, multistakeholder governance (governance partecipata), responsabilit degli Stati, rafforzamento del potere di azione degli utenti internet, universalit, integrit e gestione decentralizzata, standard aperti, interoperabilit e natura end-to-end della rete, open network, diversit culturale e linguistica. Si tratta del sostanziale recepimento delle proposte formulate nel 2005 con la cosiddetta Carta Tunisi Mon Amour (in occasione del I Internet Governance Forum - IGF - dagli italiani Fiorello Cortiana e
350

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

In questo contesto appare importante la presa di posizione pubblica di unorganizzazione plurimillenaria come la Chiesa cattolica, che ha colto da tempo il carattere epocale dellinnovazione costituita da internet: infatti in un documento ufficiale si afferma con estrema nettezza che la libert di conoscere un diritto umano fondamentale e la libert di espressione una pietra dangolo della democrazia 353.
Stefano Rodot, poi divenuta Internet Bill of Rights. Va per annotato che, accanto ai suddetti importanti principi e linvito ad adottare un nuovo concetto di media, nonch a garantire la libert despressione delle reti sociali, le raccomandazioni precisano che le reti sociali devono accettare restrizioni e sanzioni in caso di pericoli per la sicurezza nazionale e pubblica, la difesa dellordine e la prevenzione dei reati, la protezione della morale e limparzialit del potere giudiziario. Si tratta per, com facile rilevare, di armi a doppio taglio, trattandosi di argomenti utilizzati dai Paesi autoritari come alibi per la repressione e la censura di Internet.
351

Arturo Di Corinto, Democrazia, rivolte e libert - Internet sceglie il suo futuro, in La Repubblica, 27 settembre 2011, - commento al sesto IGF, Internet Governance Forum, organizzato a Nairobi dallONU, dal titolo Internet come catalizzatore per il cambiamento: accesso, sviluppo, libert e innovazione. Vedi URL: http://www.repubblica.it/tecnologia/2011/09/27/news/futuro_interne t-22324597/?ref=HREC2-12.
352

Antonella Giulia Pizzaleo, Internet Governance Forum: di chi la Rete?, commento al 6 I.G.F. di Nairobi (27-30 settembre 2011), in Daily wired, URL: http://daily.wired.it/news/internet/2011/10/03/bilancio-internetgovernance-forum-14726.html
353

Il documento Etica in Internet, elaborato nel febbraio 2002 dal Pontificio Consiglio per le comunicazioni sociali evidenzia le straordinarie opportunit di questo meraviglioso strumento tecnologico. Nel condannare il digital divide, inaccettabile forma di discriminazione tra ricchi e poveri e tra nazioni, si afferma che il cyberspazio dovrebbe essere una fonte di informazioni e servizi

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Internet viene ritenuto anche mezzo espressivo e spazio di comunicazione dove elaborare specifici contenuti ed esplorare nuove relazioni fra le cose e le persone, consentendo lo scambio dei saperi dei suoi utilizzatori 354, che produce un gigantesco e reticolare scambio di notizie e opinioni che genera una nuvola di comunicazione 355. Internet la stampa sottoposta allaccelerazione dellelettricit. In rete il testo si diffonde infatti con modalit sconosciute alla stampa, quali lubiquit, laccelerazione prodigiosa, listantaneit, la memoria globale sino allipertinenza (hypertinence) dei motori di ricerca e delle connessioni 356. Mentre lalfabeto stato esplosivo, lelettricit implosiva. Lalfabeto ha suddiviso la conoscenza in generi, ha permesso la sua classificazione, la nascita della biblioteca. Internet, invece, ha riunito
accessibili a tutti gratuitamente in una vasta gamma di lingue. Quanto alla concezione di Internet come luogo di comunicazione e informazione, il Pontificio Consiglio per le comunicazioni sociali sostiene con vigore la libera espressione e il libero scambio di idee. Rispetto a Internet la Chiesa si trova di fronte a nuovi approcci, nuovi spazi che chiedono creativit, capacit di fare conversazione, di condurre riflessioni critiche. Si chiede anche un nuovo senso di comunit, di collaborazione e anche di contemplazione. I cristiani - precisa infine il Pontificio Consiglio per le comunicazioni sociali - sono anche connessi, prima che dalla rete, da una stessa convinzione di fede, capace di ispirare una qualit di relazioni che va oltre la frammentariet e la declinante appartenenza istituzionale. Arturo Di Corinto e Alessandro Gilioli, I nemici della rete, op. cit., pagg. 248-249.
354 355

Arturo di Corinto e Alessandro Gilioli, ibid., pagg. 173.

Derrick De Kerkhove, Dalla democrazia alla cyber democrazia, op. cit., pag. 58.
356

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tutta linformazione prima separata. Internet rappresenta lopposto della biblioteca. E implosiva anche nel senso che comprime tempi e distanze. Tale accelerazione libera una gran quantit di energia 357. Di converso (sul versante dei cosiddetti resistenti anti-digitali), si sottolinea che quando alla tecnologia alfabetica succede quella elettronica, e quindi al sequenziale succede il simultaneo, le forme di comunicazione discorsiva lasciano il passo a forme di comunicazione configurazionale, e il pensiero mitico tende a prevalere sulle forme del pensiero logico-critico 358. In ogni caso in rete si realizza uno scambio ininterrotto tra apparenze mediali ed esperienze vissute, che d corpo ad una virtualit reale. Infatti il virtuale non affatto il contrario del reale, ma un modo di essere fecondo e possente, che concede margine ai processi di creazione, schiude prospettive future, scava pozzi di senso al di sotto della piattezza fisica immediata 359. Internet fornisce anche il supporto allo sviluppo dellindividualismo in rete come forma dominante di socialit. Lindividualismo in rete un modello sociale, non una raccolta di individui isolati. Piuttosto gli individui costruiscono i loro network,

357

Derrick De Kerkhove, ibid., pag. 66.

Franco Berardi Bifo, Democrazia e mutazione. Che ne della democrazia nel processo della mutazione?, in Derrick De Kerkhove e Antonio Tursi, Dopo la democrazia? , op. cit., pag. 76.
358

Pierre Lvy, Quest-ce que le virtuel?, La Dcouverte, Paris, 1995 - trad. ital. (a cura di) Maria Col e Maddalena Di Sopra, Il virtuale, Raffaello Cortina, Milano, 1997.
359

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online e offline, sulla base dei loro interessi, valori, affinit e progetti 360. La rete (pi propriamente un insieme di reti e sottoreti) costituita da una serie di nodi, tra di essi uniti tramite connessioni; non vi sono gerarchie, n un centro avente il ruolo di controllo e organizzazione. Essa non per la mera sommatoria degli elementi tra di loro interconnessi, ma diventa il risultato delle relazioni che si sviluppano e che danno corpo ad un network di (e fra) persone, che esalta il principio della molecolarit. Per quanto concerne le pubbliche amministrazioni, la rete rappresenta il potenziale luogo della disponibilit dellinformazione pubblica in tutte le sue forme Il profilo della disponibilit raggiunge la sua massima espressione nel momento in cui sostituisce le pubblicazioni ufficiali e diventa strumento di conoscibilit con valore giuridico 361. Per le amministrazioni pubbliche pertanto auspicabile che il web venga utilizzato per pubblicare tutta linformazione di rilevanza pubblica relativa alle attivit generate dallamministrazione, provvedendo alla validazione e al regolare aggiornamento delle informazioni 362. In internet la documentazione pubblica pu presentarsi sotto la forma di reticoli di documenti (in vari formati) o sotto la forma di banche dati o in
Manuel Castells, The Internet Galaxy-Reflections on the Internet, Business and Society - trad. ital. Galassia Internet, (a cura di) Stefano Viviani, Feltrinelli, Milano, 2002, pag. 129.
360

Fernando Venturini, Linformazione pubblica dalla carta al web, op. cit., pag. 28.
361

Dipartimento per la funzione pubblica - circolare del 13 marzo 2001


362

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

strutture complesse che assommano le caratteristiche di entrambe. Nel primo caso i documenti sono file in linguaggio html, tipico del web. Le informazioni entrano a far parte di iper-documenti percorribili in base ad un reticolo ipertestuale che pu estendersi anche al di l di un singolo sito 363. A proposito della apparente contrapposizione tra testo e iper-testo, va rilevato che ogni testo andrebbe compreso come proliferazione di linee interpretative che esso genera e tiene insieme (il latino textum significava proprio trama, tessuto) Le nuove tecnologie non fanno altro che rendere percepibile questo dato di fatto; lipertesto dispone a portata di mouse le associazioni che implicitamente hanno da sempre caratterizzato ciascun testo. Di nuovo c un passaggio sociale importante: il procedere interpretativo condivisibile con gli altri 364. Lipertesto si palesa infatti come un insieme di nodi connessi da legami, dove le informazioni non sono legate linearmente, come su una corda a nodi, ma estendono i loro legami a stella, con una modalit reticolare 365: siamo cos allavvento della scrittura liquida 366, un mezzo di comunicazione
Piero Cavalieri e Fernando Venturini, Utenti, produttori, formati, strumenti di ricerca, op. cit., pagg. 72-73.
363

Antonio Tursi, Proliferazione della discussione, necessit della decisione, op. cit., pag. 141-142.
364

Donata Feroldi, Il significato dellorrore, in Valerio Magrelli, I surfisti del linguaggio, viaggio nel dizionario delle relazioni (lessicali), La Repubblica, R2 Cultura, pag. 47, 28 ottobre 2011.
365

Kevin Kelly, Scan This Book, in New York Times Magazine, 14 maggio 2006.
366

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infinitamente interconnesso nel quale tutti i libri del mondo saranno acquisiti digitalmente e linkati tra loro. In questo modo tagliare, incollare, linkare e chiosare sono importanti quanto scrivere 367. Del resto la progressiva smaterializzazione (non solo di documenti, ma anche di transazioni, relazioni, professioni, ecc.) appare un fenomeno inarrestabile e non reversibile. A favore della fluidit, in contrapposizione alla permanenza del testo, Platone nel Fedro sosteneva che la scrittura, dando al discorso permanenza, lo irrigidisce, mentre il parlato lo conserva vivo e vibrante 368. Si fa in proposito osservare che, in fondo, col virtuale la specie umana ha familiarit da sempre. Angeli, santi volanti, madonne che appaiono in sogno, fantasmi, defunti chiamati in terra da un medium, ombre care di parenti che ci proteggono da lass che cosaltro sono se non entit virtuali, che sostituiscono persone fisiche non esistenti o surrogano funzioni prive di base corporea? Viviamo ad origine in mezzo ad avatar, cio entit immateriali (bench non fatte di pixel a cui nei secoli si attribuita unenorme variet di funzioni. Il Virgilio della Divina Commedia forse uno dei primi assistant virtuali entrati in servizio 369. Tornando ai documenti, oltre a quelli in formato html, ve ne sono altri in differenti formati, come word, excel (foglio elettronico), pdf o anche in formati non testuali (filmati, registrazioni, etc.).
367

Paolo Magrassi, Digitalmente confusi, op. cit., pag. 177.

Raffaele Simone, La civilt materiale, Repubblica, ed. lEspresso, Roma, 1 febbraio 212, pag. 55.
368 369

Raffaele Simone, ibid.

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Le banche dati, come si detto, sono organizzate in informazioni strutturate, accessibili ed elaborate tramite uninterfaccia e strumenti di ricerca, con un aggiornamento continuo. La ricerca di informazioni sul web pu essere realizzata o attraverso specifiche banche dati, nelle quali linformazione organizzata e strutturata (es. ricerca di un autore o di unopera nel catalogo di una biblioteca o allinterno del sistema bibliotecario nazionale) o attraverso aggregatori di informazioni (motori di ricerca) di carattere generale (es. Google). I motori di ricerca, ancorch utili e spesso insostituibili, non danno per conto della qualit e dellattendibilit delle informazioni riportate. Per le banche-dati si pone inoltre il problema della visibilit. Queste, infatti, non sono accessibili ai motori di ricerca. Cosicch linformazione strutturata, organizzata, visualizzabile solo mediante maschere di ricerca (es. catalogo di una biblioteca) costituisce il web invisibile. Da qui la necessit, come si gi accennato, di disporre di repertori delle banche dati prodotte dai diversi enti pubblici, come avviene, per esempio, in Gran Bretagna370. A proposito della ricerca di documenti in rete, non va per sottaciuto che pi passa il tempo e pi evidente si fa il problema della conservazione dellinformazione presente in rete. In rete non c solo il problema di trovare i documenti ma anche di essere certi di ritrovarli - tali e quali - nel giro di qualche giorno, settimana o anno 371.
370

Inforoute and the information asset register.

Fernando Venturini, Linformazione pubblica dalla carta al web, op. cit., pag. 61.
371

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CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Condivisione, comunit, conversazione Con il telegrafo luomo occidentale ha iniziato ad allungare i suoi nervi fuori dal proprio corpo. Le tecnologie precedenti erano state estensioni di organi fisici: la ruota un prolungamento dei piedi, le mura delle citt sono unesteriorizzazione collettiva della pelle ... I media elettronici, invece, sono estensioni del sistema nervoso centrale, ossia un ambito inclusivo e simultaneo A partire dal telegrafo, abbiamo esteso il cervello e i nervi delluomo in tutto il globo 372. La tecnologia, particolarmente quella per linformazione e la comunicazione, ben pi che linsieme di hardware e software Lobiettivo del telefono, del computer e di internet di amplificare la forza della mente. Quando unintera popolazione amplifica le proprie capacit di pensare e comunicare, gli impieghi individuali di quelle tecnologie che estendono le capacit mentali vanno ad aggiungersi a fenomeni emergenti che sono sociali, politici ed economici quanto strettamente individuali. Il World Wide Web, per esempio, non nulla di meno - e tanto di pi - di una pagina web con link ad altre pagine web, moltiplicato per un miliardo di volte 373.
372

Marshall Mc Luhan, Rimorso dellincoscienza, op. cit., 1963

373

Howard Rheingold, prefazione a Hacker, scienziati e pionieri, storia sociale del ciberspazio e della comunicazione elettronica di Carlo Gubitosa, Stampa Alternativa/Nuovi Equilibri, 2007, pagg. 34.

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I computer vanno considerati come unestensione della memoria e non come una minaccia per le capacit cognitive. Luniverso informatico per noi una sorta di prolunga cognitiva, nonch sociale che ci consente un maggior numero di relazioni. Lagenda del telefonino o la lista di amici di Facebook ampliano la cerchia delle conoscenze con cui restiamo in contatto 374. Il frutto dellunione tra informatica (sintesi dellelettronica e del calcolo meccanico) e le reti di telecomunicazioni (telefonia digitalizzata) ha prodotto il cyberspazio dellinformazione. E il cyberspazio anche il luogo dove si trovano due persone quando si telefonano 375. La digitalizzazione376 esalta la tattilit: il mouse (e il puntatore sullo schermo) costituiscono una vera e propria mano della e, nello stesso tempo, nella

374

Antonio Casilli, Les liaisons numriques, op. cit.

375

John Perry Barlow, poeta, saggista, gi paroliere dei Grateful Dead, difensore delle libert digitali, co-fondatore nel 1990 della Electronic Frontier Foundation, ente no-profit a tutela della libert di espressione in Rete. Nel 1996 lancia la Dichiarazione dindipendenza del cyberspazio (definito come nuova casa della Mente). Cyberspazio come spazio globale naturalmente indipendente dalle tirannie che cercano di imporre i Governi (in particolare quello USA). Cyberspazio fatto di relazioni e transazioni, un mondo che si trova contemporaneamente dappertutto e da nessuna parte, ma non dove vivono i nostri corpi Le nostre identit non hanno corpi, quindi impossibile esercitare su di essi coercizione fisica. I concetti ordinari di propriet, espressione, identit e contesto si basano sulla materia, ma non c materia qui. Nellaffermare le nostre coscienze virtuali immuni dalla vostra sovranit, Barlow sottolinea limpegno a creare una civilt della mente nel cyberspazio. 376 Dal latino digitus, dito.

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mente, che permette di toccare le idee377. Linterattivit tattile produce immersione, anzi emersioni 378. Ogni giorno allinterno delle moderne reti digitali viaggiano miliardi di parole, che percorrono il mondo cavalcando raggi di luce allinterno di fibre ottiche (sottilissimi filamenti di vetro), trasformando in una realt quotidiana i sogni e le visioni di quei pionieri della scienza che hanno immaginato (e contribuito a costruire) un mondo dove lo spazio che separa le nazioni e il tempo necessario a percorrere questo spazio non sarebbero stati pi un limite per la curiosit umana e per la voglia di conoscere popoli lontani 379. Oggi lo sviluppo delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione caratterizzato dallo sviluppo della convergenza tra medium (radio, tv, cellulare, social-network, e-book, ecc.); ognuno di essi non pi destinato a svolgere un solo tipo di prestazione, ma in grado di garantire appunto la convergenza, ossia luso contemporaneo di pi media. Siamo di fronte allaffermarsi della cosiddetta regola delle 3 C (condivisione, comunit, conversazione), con una mutazione del rapporto tra informazione e suo autore. Infatti la conoscenza si presenta come autonoma dal suo autore e assume le sembianze di un bene comune 380.
Antonio Tursi, Proliferazione della discussione, necessit della decisione, in Dopo la democrazia? , op. cit., pag. 130.
377 378

Antonio Tursi, ibid, pag. 130. Carlo Gubitosa, Hacker. Scienziati e Pionieri, op. cit., pag. 17.

379

Stefano Rodot, Una Costituzione per il web, op. cit., 19 febbraio 2010
380

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INFORMAZIONE, ACCESSO E TRASPARENZA

Internet ha introdotto un universo simbolico che tocca le dimensioni fondamentali della comunicazione tra gli uomini; la dimensione del linguaggio, la dimensione dello spazio e la dimensione del tempo 381. Il cosiddetto web 2.0 382 ha poi trasformato il ruolo degli utenti, che da meri consumatori sono diventati produttori di informazioni (assumendo cos lappellativo ibrido di prosumer), con il passaggio dal sistema della comunicazione di massa a quello dellautocomunicazione di massa. Attraverso un semplice cellulare ognuno pu inserire in rete informazioni, video, foto, suoni, assumendo cos la veste di editore 383. La strapotenza delle (nuove) fucine mediatiche 384 genera nuove forme di socializzazione che si dispongono per lo pi verso un modello neocomunitario 385 o, meglio, tribale 386.

381

Giuseppe Grisi, Informazione, (obblighi di), op. cit. Intanto gi si parla di web 3.0 e web semantico.

382

Di grande forza evocativa risulta la tag line di You tube (sito di video streaming): broadcast yourself (trasmetti te stesso e, quindi, trasmetti tu stesso). Ogni utente pu infatti immettere direttamente video in rete e, allo stesso tempo, fruire delle altrui immissioni. Ognuno, quindi, allo stesso tempo, fornitore e fruitore di contenuti.
383

Onofrio Romano, Le fabbriche di Nichi. Fenomenologia di una comunit politica postdemocratica, in Democrazia e diritto, n. 3-4, 2009, Franco Angeli, Milano, pag. 152.
384

Joshua Meyrowitz, No sense of place: the impact of electronic media on social behavior, Oxford University Press, New York, 1985.
385

Michel Maffesoli, Le temps des tribus. Le declin de lindividualisme dans les socities de masse, Mridiens Klincksieck, Paris, 1988.
386

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Parallelamente si amplificano i fenomeni di vetrinizzazione 387, con lesposizione, al pari delle merci, del proprio (e altrui) corpo (catapultato in rete e messo in scena nello spazio virtuale, come abbiamo gi detto), delle proprie emozioni e della propria vita (mantenendo per il controllo di ci che si vuol far sapere e ci che si far celare). La visibilit la cerchiamo come lossigeno. Non facile essere visti in un mondo dove le immagini sono tutto quanto c di reale 388. Da strumento di informazione il web si trasforma in piattaforma per la condivisione di massa di informazioni e conoscenze 389. In questottica il nuovo soggetto connettivo 390 sarebbe addirittura in grado di competere con i poteri costituiti, svelandoli e mettendoli a nudo, in una sorta di Panopticon a parti rovesciate391.
Fenomeno, come si gi accennato, non del tutto nuovo, dato che gi nel 1890 gli allarmi del giudice USA Louis Brandeis sulla violazione della privacy derivavano dalla pubblicazione sui giornali di Boston delle foto scattate in occasione di feste e balli privati, utilizzando la (allora) nuova macchina fotografica Kodak, appena inventata.
387

Igino Domanin, Apologia della barbarie, Bompiani, Milano, 2007, pag. 56.
388

Carlo Formenti, Sfera pubblica e nuovi media, Politica del diritto, n. 3, 2010, Il Mulino, Bologna, pag. 503.
389

Carlo Formenti, Cybersoviet - utopoie postdemocratiche e nuovi media, op. cit., pag. 120
390

Le vicende di Wikileaks, con il disvelamento (e la relativa pubblicazione a livello mondiale, non a opera di un singolo soggetto, ma da parte di unagguerritissima organizzazione sovranazionale) di centinaia di migliaia di files contenenti informazioni super-segrete della diplomazia USA confortano questa tesi, a prima vista piuttosto ardite e super-ottimistica.
391

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Il web 2.0 rappresenta non tanto un salto tecnologico, quanto un diverso intreccio tra tecnologia, usi sociali e collettivi e modelli di business, basati su gratuita e pubblicit 392. Con la rete delle reti mutata la trasmissione stessa della conoscenza: da modalit verticale (organizzata per gerarchie, secondo una struttura piramidale), ad una di tipo orizzontale (multitasking), ossia fruizione contemporanea di pi mezzi. Conseguentemente si dispone sempre pi di frammenti di informazione, (ma) sempre meno tempo per ordinarli, con aumento della fame del nostro cervello emotivo, nonch gravi effetti sul modo in cui viene processata linformazione: difficolt a distinguere il rilevante dal superfluo e nellutilizzo della memoria a breve 393. E cos i deficit cognitivi poi rischiano di essere duraturi, modificando le connessioni neurali in modo tale da disabituarci alla lettura profonda e dunque agli approfondimenti, alla comprensione di sfumature di significato inaccessibili alle costanti peregrinazioni da link a link 394. Premesso che il multitasking un sistema concepito per il computer e non per il cervello umano, ne consegue che, anzich per osservare, gli occhi vengano utilizzati come il pennello elettronico di uno scanner. Consumiamo cos singoli bit invece di globalit. Dedichiamo
392

Franco Carlini, in Arturo Di Corinto, corso di Comunicazione mediata dal computer, Facolt di Scienze della Comunicazione,
Universit La Sapienza, Roma www.comunicazione.uniroma1.it/materiali/1.20.21_corso2007.ppt - Simili.

Fabio Chiusi, Stimoli in eccesso, Multitasker - rischi, in Nva-Il Sole 24 Ore, 24 giugno 2010, pag. 5, Milano.
393 394

Fabio Chiusi, ibid.

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sempre meno tempo a osservare e questo minor tempo lo impegniamo per un sempre maggior numero di singoli pezzi di media: in tal modo si collezionano (solo semplici) frammenti. Questo significa che un nuovo paradigma si sta imponendo, ed quello su cui occorre riflettere di pi: stiamo entrando nelleconomia della costante attenzione parziale 395. Leconomia della conoscenza viene a coincidere con leconomia dellattenzione La vera risorsa scarsa sul mercato diviene lattenzione delle persone 396. Le stesse conversazioni sui social network 397 e i micro-blogging 398 tendono ad assumere la forma di scambi veloci e brevi399; per non parlare della compulsivit degli scambi di sms400 fatti di acronimi
Alberto Contri, Collezionisti di frammenti, in Nva-Il Sole 24 Ore, 20 gennaio 2011, Milano, pag. 9.
395

Sebastiano Bagnara, Trasformazione e complessit dei lavoratori della conoscenza: le identit delle persone, op. cit., pag. 49.
396

Iscrivendosi, ogni utente che vi abbia aderito dispone di un proprio spazio ove inserisce e pubblica i propri messaggi, commenti, foto e video,
397

I blog sono dei diari e pagine in rete personali e collettivi, strumenti di conversazione e condivisione di interessi; grazie a un apposito software (CMS, Content Management System), i messaggi (post) sono inseriti automaticvamente in una struttura grafica predefinita. Il termine il risultato dellabbreviazione di web log, traccia in rete. Vi sono anche Vblog, contenenti filmati, e photoblog, nei quali vengono inserite foto. Linsieme dei blogs costituisce la cosiddetta blogosfera, blogsphere, porzione della pi generale info-sfera. Secondo De Kerhove, allievo di McLuhan, i blog assommano i caratteri di un giornale, un diario, una conversazione da salotto e comunit legate da condivisione di interessi. (Derrick De Kerkhove, Dalla democrazia alla cyberdemocrazia, op. cit
398

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e abbreviazioni401 e nei quali risulta praticamente bandito luso delle vocali. Il continuo zig-zagare tra apparecchi e strumenti diversi produce quello che viene indicato come surfing mentale. Come i surfisti cavalcano le grandi onde oceaniche, oggi si tende a cavalcare musica, televisione, cinema, letteratura e relazioni interpersonali. Il surfing mentale rende la mente pi rapida, ma meno capace di elasticit e di adattabilit a toni e sfumature, come se anche nella vita, come nella musica, non vi fosse un adagio con brio, un pianissimo, un fortissimo, un largo 402. Pur senza arrivare al catastrofico vaticinio di una pericolosa deriva verso la trasformazione in informatissimi idioti 403, si ipotizza che tra i possibili effetti della peregrinazione fra bit e frammenti di informazione siano da annoverare anche lincapacit a prestare attenzione per un
399

Twitter consente di trasmettere messaggi aventi ciascuno una lunghezza massima di 140 caratteri. Acronimo di Short Message Service, che indica i brevi messaggi scambiati tramite telefoni cellulari.
400

Per lo pi incomprensibili ai nativi pre-digitali (identificabili anche come silver analogici) - vedi ad. es. cmq (comunque), tvb (ti voglio bene), umdb (un mondo di bene), ecc.
401 402

Paolo Crepet, Sfamilia, Einaudi, Torino, 2009, pagg. 196-198.

Franco Ferrarotti, Un popolo di informatissimi idioti/2, in Lettera internazionale, n. 98, 2008, ed. Associazione Culturale Lettera internazionale, Roma, pag. 34: Se non gi oggi, quasi certamente domani, saremo probabilmente messi di fronte a un popolo di informatissimi idioti, se vera la definizione dellidiota come di colui qui sait tout et ne comprend rien e che, come tale, incarna il tipo dellidiot savant.
403

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tempo superiore a un paio di minuti, la superficialit, la distrazione e lansia. Lo stesso uso di comuni programmi volti a semplificare le procedure e velocizzare le scelte pu essere ricondotto al modello making thing easy (rendendo la cosa semplice) che, lasciando apparentemente libere le persone, determinerebbero una standardizzazione dei processi mentali. Cos Power Point? E un modello di facilitazione dei processi di pensiero ed esposizione che sostituisce alla faticosa elaborazione personale ladozione di modelli espositivi precostituiti. In tal modo appare configurarsi come il paradigma di una nuova generazione di facilitatori dei processi di pensiero che sottomette progressivamente lattivit cognitiva e ideativa degli esseri umani agli standard dei facilitatori che lavorano alle dipendenze di un gigantesco conglomerato tecnofinanziario 404. Si tenga poi conto che gi oggi i processi di immaginazione sono generati da catene produttive largamente controllate dalle corporation della televisione e della pubblicit. Pertanto la tendenza presente nella infosfera sarebbe quella della preformazione della mente umana (finanche di un processo di modellazione centralizzata etero determinata della mente umana), con la creazione, da parte delle tecnologie digitali, di condizioni di una vera e propria mutazione cognitiva governata e modellata da aziende globali che producono macchine cognitive e comunicative 405.
404

Franco Berardi Bifo, Democrazia e mutazione, op. cit., 74. Franco Berardi Bifo, ibid., pag. 75.

405

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Questi ed altri interrogativi sui possibili effetti sullessenza della democrazia da un lato e, dallaltro, sui cambiamenti della fisiologia e della stessa anatomia del cervello umano, con conseguenti cambiamenti del modo stesso in cui pensiamo, sono oggetto di ricerche ed approfondimenti. Per chi maneggia informazione si tratta certamente di un compito impegnativo: trasmettere notizie che escano dalla palude del gossip e vadano oltre linfotainment, ossia informazioni che si connotino per una intima salienza, al di l dellinformazione-spettacolo o intrattenimento. Spazi pubblici interconnessi e condivisione del sapere Come gi accennato nella prima parte, linformazione e la conoscenza, a differenza di molti altri beni, non subiscono un deterioramento dal processo di circolazione; anzi, il loro uso e consumo contribuiscono a incrementare la qualit e le opportunit per la creazione di nuovi prodotti: i beni comuni della conoscenza (digital commons). Mentre la old economy presuppone per lo pi un consumo distruttivo dei beni, la condivisione e luso dei prodotti-base della new economy, linformazione e la conoscenza, ne accrescono il valore. Le nuove tecnologie abilitano relazioni sociali complesse basate sulla cooperazione e condivisione, con lutilizzo di hardware economico e banda larga di massa 406.
406

Franco Carlini, in Arturo di Corinto, corso di Comunicazione mediata dal computer, cit.

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I processi di produzione del sapere sono cos basati sulla condivisione e sullo scambio, con una intensa accumulazione della conoscenza globalmente prodotta e la realizzazione di un enorme spazio pubblico inter-connesso (netowrked public spaces). Siamo di fronte a network di persone impegnate nel libero scambio delle informazioni; la libera circolazione di idee e risultati, il libero utilizzo del patrimonio comune delle conoscenze si appalesano come il presupposto della Res publica della scienza. Lintelligenza collettiva Nel corso della storia lumanit ha occupato diversi spazi: dapprima la Terra, ove si posto in comunicazione con gli animali, le piante, i paesaggi, i luoghi e gli spiriti. Un secondo spazio antropologico quello del Territorio; quindi subentrato lo spazio delle merci (che va forse collocato agli albori del miracolo greco con linvenzione dellalfabeto e della moneta oppure va fatto risalire al Rinascimento con il trionfo della stampa, prima vera industria oppure tra i fumi della Rivoluzione industriale (XVIII secolo). Ecco quindi il quarto spazio, lo spazio del sapere, che nasce e si perpetua con la circolazione, lassociazione e la metamorfosi delle comunit pensanti. Attraverso sistemi di segni, linguaggi e tecnologie intellettuali il cervello si unisce ed entra in contatto con altri cervelli . Lungi dal rimpiazzare luomo, linformatica e le tecniche di comunicazione a supporto digitale

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favoriscono la costruzione di collettivi intelligenti in cui le potenzialit sociali e cognitive possano svilupparsi e ampliarsi reciprocamente. Il maggior progetto architettonico del XXI secolo consister nellimmaginare, costruire, sistemare lambito interattivo e mutevole del cyberspazio Lo spazio del sapere risulta quindi popolato di intellettuali collettivi, che non sono individui ma gruppi che sono la proiezione nel ciberspazio di persone concrete. Intelligenza collettiva, quindi, non come mera somma di intelligenze individuali 407 , ma una forma di intelligenza qualitativamente diversa, che va ad aggiungersi alle intelligenze personali, una sorta di cervello collettivo o ipercorteccia 408. Lintelligenza collettiva risulta pertanto unintelligenza distribuita ovunque, continuamente valorizzata, coordinata in tempo reale, che porta a una mobilitazione effettiva delle competenze. Il fondamento e il fine dellintelligenza collettiva sono il riconoscimento e larricchimento reciproco delle persone, e non il culto di comunit feticizzate o ipostatizzate 409. Cos come gli utensili e gli strumenti manuali hanno aumentato per millenni la forza fisica delluomo, la

407

Paolo Magrassi, Digitalmente confusi, op. cit., pag. 175.

Pierre Lvy, Lintelligenza collettiva. Per unantropologia del ciberspazio, Feltrinelli, Milano, 1999, pag. 31 (ed. orig. Lintelligence collective, Pour une antropologie du cyberspace, La Dcouverte, Paris, 1994). Straordinaria definizione attribuita da Levy a Roy Ascott, enunciata a Tolosa nel 1992, in occasione della manifestazione Faust, nel corso della relazione Telenomia.
408 409

Pierre Lvy ibid., pag. 34.

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Rete (delle Reti) consente lamplificazione dellintelligenza collettiva 410. Uno straordinario esempio di condivisione del sapere scientifico mondiale rappresentato dalla Public Library of Science 411, grandioso progetto in cui sono impegnati nei diversi continenti oltre 30.000 scienziati. Un altro esempio ormai diffusissimo di condivisione di conoscenze il metodo wiki 412, che offre la possibilit di intervenire su un testo per integrarlo e migliorarlo, innescando un effetto sciame.

Michael Nielsen, Le nuove vie della scoperta scientifica, Come lintelligenza collettiva, sta cambiando la scienza, Einaudi, Torino, 2012, pag. 22.
410

PLOS unorganizzazione no-profit di scienziati e medici impegnati a rendere la letteratura medica e scientifica mondiale un bene pubblico liberamente accessibile - http://www.plos.org/.
411

Termine haitiano che significa veloce; lesempio pi conosciuto wikipedia, lenciclopedia libera e collaborativa gestita da editori volontari, ormai accreditata di unelevata affidabilit, avviata nel 2001 da Jimmy Wales. Ognuno pu scrivere una voce dellenciclopedia sugli argomenti di cui si sente particolarmente esperto. Viene raccomandato di sottoporre testi non controversi e obiettivi, ma su di essi comunque non viene esercitato alcun controllo centrale; la verifica e le correzioni sono semmai affidate ai lettori, ognuno dei quali pu trasformarsi in recensore, correttore e autore a sua volta. In tutti questi casi si parte dal presupposto che le persone hanno delle cose da dire e sono depositari di saperi che volentieri mettono a disposizione per il solo piacere di farlo e per la gratificazione che loro deriva dal fatto di essere riconosciuti in rete come esperti (Franco Carlini, Divergenze digitali, op. cit., pag. 168). Va in ogni caso tenuto conto che a ogni voce associata una pagina di conversazione (visionabile cliccando in alto a sinistra letichetta discussione), ove autori e utenti si scambiano informazioni.
412

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Particolarmente innovativo anche il concetto di cosmopedia 413, rappresentazione e gestione dinamica delle conoscenze, ambiente virtuale che si organizza e si arricchisce a seconda delle esplorazioni dellutente. Al faccia a faccia dellimmagine fissa e del testo (tipici dellenciclopedia) oppone un numero elevatissimo di forme di espressione: immagine fissa, animata, suono, simulazioni e mappe interattive, sistemi esperti, videografie dinamiche, realt virtuali, vite artificiali, ecc.414. Da ci deriva il sistema degli alberi delle conoscenze 415, linsieme delle conoscenze di tutti. Copyright e copyleft Se la natura ha creato qualcosa meno suscettibile di altre alla propriet esclusiva, questa cosa la potenza del pensiero chiamata idea Colui che riceve unidea da me, riceve delle istruzioni senza togliermi nulla 416.

Michel Autier e Pierre Lvy, La cosmopdie, una utopie hypervisuelle, in Culture tecnique, n. 24, 1992, Centre de recherche sur la culture technique, Neuilly-sur-Seine (numero dedicato alle Machine communiquer, pagg. 226-234).
413 414

Pierre Lvy, Lintelligenza collettiva, op. cit., pag. 210.

Michel Autier e Pierre Lvy, Les Arbres de connaissences, La Dcouverte, Paris, 1992.
415

416

Thomas Jefferson (III Presidente USA) to Isaac McPherson, http://etext.lib.virginia.edu/jefferson/quotations/jeff1550.htm.

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Lidea tradizionale del copyright 417 tende a evolvere verso forme diverse di tutela: il copyleft 418 , ossia forme di protezione del diritto di autore che, pur garantendo la paternit dellopera e i diritti economici presso i soggetti commerciali, favoriscono il suo utilizzo, la duplicazione e distribuzione in qualsiasi luogo, con qualsiasi mezzo

In Italia le prime norme sul diritto dautore risalgono alla Repubblica Cisalpina (1801). Attualmente la tutela del copyright regolamentata dalla legge n. 633 del 22 aprile 1941, che fino al 2004 vietava la riproduzione non autorizzata di opere per fini di lucro. Con decreto-legge n. 72 del 22 marzo 2004 (successivamente convertito in legge n. 128 del 21 maggio 2004), allinterno di un testo relativo al finanziamento delle attivit cinematografiche, vengono introdotte Misure di contrasto alla diffusione telematica abusiva di opere dell'ingegno con modifiche alle norme sul copyright (art. 171-ter, comma 1, della legge n. 633/41) e in particolare sullo scambio di opere protette attraverso i sistemi cosiddetti di file-sharing (P2P - Peer to peer - porta a porta, da pari a pari; ogni utente risulta sia client, dowunloader- in quanto scarica files - che server, uploader, dato che condivide gli stessi). Con le norme introdotte nel 2004 si estende lambito di applicazione delle sanzioni penali (particolarmente elevate, dato che variano da uno a quattro anni); il reato, fino ad allora ancorato al fine di lucro, viene rapportato alla finalit di trarne profitto. Con la vecchia formulazione, in vigore fino al 2004, la giurisprudenza aveva chiarito che il fine di lucro non pu intendersi come comprendente anche il semplice risparmio di costi, ma deve limitarsi allimmediato incremento patrimoniale, che non ravvisabile qualora la duplicazione sia avvenuta a fini (esclusivamente) personali (Tribunale di Torino, 13 luglio 2000). La sostituzione del fine di lucro con la finalit del trarne profitto viene approvata dal Parlamento a grande maggioranza, con la benevola astensione di buona parte delle opposizioni; solo uno sparuto numero di parlamentari si oppone con una strenua battaglia minoritaria, che produce frutti successivamente (infatti in occasione dellapprovazione della legge n. 43 del 31 marzo 2005 contenente disposizioni varie, tra cui norme per universit, ricerca, grandi opere strategiche, ecc.), con un positivo recupero di razionalit, il Parlamento provvede (nellambito dellart. 3 417

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o per qualsiasi fine e ampliano i diritti dellutilizzatore. I soggetti che intendono condividere in modo ampio le proprie opere in virt del modello alcuni diritti riservati possono utilizzare le licenze Creative Commons, che consentono diverse opzioni per il diritto dautore 419.
interventi per beni e attivit culturali - comma 3-quinquies), a rapportare la sanzione penale al solo fine di lucro, escludendo cos la punibilit per fini personali. Il testo attualmente vigente (art. 171-ter comma 2 lett. a) della legge 633/1941 dispone che punito con la reclusione da uno a quattro anni e con la multa da euro 2.582 a euro 15.493 chiunque riproduce, duplica, trasmette o diffonde abusivamente, vende o pone altrimenti in commercio, cede a qualsiasi titolo o importa abusivamente oltre cinquanta copie o esemplari di opere tutelate dal diritto d'autore e da diritti connessi. . Pare utile aggiungere, sempre in tema di modifica alle norme sul copyright, che con lart. 39 comma 1 del decr. legisl. n. 68 del 2003 (recante Attuazione della direttiva 2001/29/CE sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore e dei diritti connessi nella societ dell'informazione) si introduce il cosiddetto equo compenso (consistente in una maggiorazione sul prezzo di listino), sullacquisto di apparecchi destinati alla registrazione di fonogrammi e videogrammi e supporti di registrazione audio e video (supporti analogici, digitali, memorie fisse e trasferibili destinate alla registrazione di fonogrammi e videogrammi). Di cosa si tratta? Praticamente di una sorta di multa preventiva comminata agli acquirenti di dispositivi multimediali e supporti per archiviazione digitale (evidentemente partendo dalla convinzione che, acquistando tali dispositivi, ognuno diventi di per se divulgatore, riproduttore e copiatore abusivo di opere coperte da copyright). Con il cosiddetto decreto Bondi (Ministro Beni e attivit culturali da maggio 2008 a marzo 2011) del 30 dicembre 2009, oltre ad aumentare lentit del compenso, viene ampliata la platea dei tartassati, sottoponendo a prelievo obbligatorio ogni tipo di memoria fissa o mobile, indipendentemente dalla sua destinazione. Risultano cos assoggettati trasversalmente a equo compenso anche le memorie dei telefonini, le chiavette Usb, gli hard-disk interni ed esterni dei personal computer.

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La logica dello scambio, della reciprocit e della condivisione poi alla base della gift economy, leconomia del dono, in particolare in materia di software il progetto GNU420 (cosa diversa dal cosiddetto open source, basato sullapertura del codice sorgente, che resta comunque un prerequisito per il software libero).
Sulla questione dellequo compenso viene investita la Corte di Giustizia UE che, con una sentenza della 3^ sezione, si pronuncia il 21 ottobre 2010. La pronuncia interviene in una controversia tra la SGAE (omologa spagnola della italiana Siae e la Padawan SL, societ spagnola operante nel mercato della commercializzazione di supporti di registrazione. La Corte sollecita preliminarmente uninterpretazione omogenea della direttiva europea (2001/29/CE), a prescindere dalla facolt riconosciuta agli Stati membri di determinare la forma, le modalit di finanziamento e prelievo, nonch lentit di tale equo compenso. Nel merito lequo compenso per copia privata - statuisce la Corte devessere necessariamente correlato allutilizzo effettivo (anche se identificato solo su base presuntiva) del supporto o del dispositivo per la realizzazione di una copia privata. La semplice idoneit di un supporto o dispositivo per la registrazione di una copia privata o la sua capacit di registrazione non possono costituire il presupposto impositivo per lobbligo di pagamento dellequo compenso per copia privata. Pertanto lapplicazione indiscriminata del prelievo ... non risulta conforme con la direttiva 2001/CE. Perch sia imposto lequo compenso, non sufficiente che i supporti siano idonei, ma devono essere effettivamente destinati alla registrazione di copie private. Pertanto lestensione (come nel caso del predetto decreto min. Bondi) a tutti i supporti solo potenzialmente capaci di effettuare registrazioni viene sconfessata dalla Corte. Al di l delle specifiche parti impegnate nella controversia, lautorevole pronuncia giurisprudenziale spiega la sua efficacia negli ordinamenti interni di tutti i Paesi membri.
Vedi: http://punto-informatico.it/3018123/PI/Commenti/equo-compensoriscossa.aspx e http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl? lang=it&jurcdj=jurcdj&numaff=&nomusuel=&ddatefs=10&mdatefs=10&y datefs=2010&ddatefe=25&mdatefe=10&ydatefe=2010&docnodecision= docnodecision&allcommjo=allcommjo&affint=affint&affclose=affclose&all

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Di converso la concezione proprietaria del software e il possesso in via esclusiva del codice informatico 421 da parte delle imprese produttrici costituisce una sorta di legge privata sottratta ai canoni della conoscibilit e della modificabilit 422, elementi fondanti delle norme giuridiche. In materia di diritto dautore si segnala anche una pronuncia dellAutorit per la Garanzia nelle
docrec=alldocrec&docor=docor&docav=docav&docsom=docsom&docinf =docinf&alldocnorec=alldocnorec&docnoor=docnoor&docppoag=docppo ag&radtypeord=on&newform=newform&docj=docj&docop=docop&docno j=docnoj&typeord=ALL&domaine=&mots=&resmax=100&Submit=Reche rcher.
418

La base legale del copyleft la General Public License (GPL).

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Creative Commons unorganizzazione no-profit. Le relative licenze e i prodotti sono utilizzabili liberamente e gratuitamente, senza necessit di contattare CC per permessi o registrazioni. Il detentore dei diritti pu non autorizzare usi in prevalenza commerciali (opzione non commerciale: NC, secondo lacronimo inglese) o la creazione di opere derivate (non opere derivate: acronimo ND); se autorizza opere derivate pu imporre lobbligo di rilasciarle con la stessa licenza dellopera originaria (condividi allo stesso modo, acronimo SA, derivante da Share-Alike). Le combinazioni di queste opzioni producono le sei licenze CC, disponibili anche in versione italiana. Creative Commons Public Licenses (CCPL) italiane: Common Deed (riassunti delle licenze) e Legal Code delle licenze versione 3.0 Italia attribuzione 3.0 (CC BY 3.0) non opere derivate 3.0 (C CNY-ND 3.0) non commerciale 3.0 (CC BY-NC 3.0) non commerciale - non opere derivate 3.0 (CC BY-NC-ND 3.0) non commerciale - condividi allo stesso modo 3.0 (CC BY-NCSA-3.0) condividi allo stesso modo 3.0 (CC-BY SA 3.0) fonte: http://www.creativecommons.it, e http://www.creativecommons.it/licenze
420

GNU un acronimo ricorsivo, che sta per GNUs not Unix (GNU non UNIX, riferito a uno dei primi sistemi operativi, realizzato nel 1969 da AT&T e Bell Laboratories).

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Comunicazioni (AGCom) non perfezionata per lapprossimarsi della scadenza del mandato e quindi rimbalzata alla successiva Authority. Lo schema di regolamento accoglie nel nostro ordinamento il principio (mutuato dalla tradizione giuridica USA) del fair use (uso corretto, leale)424, ossia luso di parti di materiali che, pur coperti dal
Il progetto GNU ideato e lanciato nel 1983 con la Free Software Foundation (FSF) da Richard Stallman per il software libero, in alternativa ai produttori di software proprietario (che gli utenti non possono modificare) il software libero si basa su principi etici ed incentrato sulla libert dellutente: chiunque pu utilizzare il software libero - reso disponibile con una licenza duso, studiarlo, modificarlo e ridistribuirlo. Esso poggia su quattro libert: - libert di eseguire il programma per qualsiasi scopo; - libert di studiare il programma e modificarlo; - libert di re-distribuire il programma ad altri; - libert di migliorarlo e distribuire pubblicamente i miglioramenti. Lawrence Lessig, equazione tra codice sorgente del software e legge del cyberspazio - Mauro Santaniello, Diritti umani nel ciberspazio. Patrimonio, persona e lex digitalis, in Politica del diritto, n. 3, 2010, Il Mulino, Bologna, pag.428
421

Da parte dei teorici del software libero viene evidenziato un interessante parallelismo fra le leggi dellordinamento giuridico generale e la legge privata del codice informatico, segreto e assolutamente inaccessibili agli utenti. Una societ libera regolata da leggi. Ma ci sono limiti che ogni societ libera pone sulla regolamentazione attraverso legge: nessuna societ che tiene segrete le sue leggi pu mai essere detta libera E la legge visibile solo quando i suoi termini sono conoscibili e controllabili da coloro che sono regolati o dagli agenti di rappresentanti di coloro che sono regolati (avvocati, parlamentari. Lawrence Lessig, Introduction in Free software, free Society, Selected essay of Richard M. Stallman, Boston. GNU Press, 2002, pagg. 11-14.
422

Con una delibera del 6 luglio 2011 lAgCom ha adottato uno schema di regolamento sul diritto dautore in Rete,
423

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copyright, possono essere utilizzati per scopi non commerciali. Dallo schema di regolamento varato nellestate 2010 dallAgCom risultano esclusi i siti non aventi finalit commerciale o scopo di lucro, lesercizio del diritto di cronaca, commento, critica o discussione, luso didattico e scientifico, la riproduzione parziale, per quantit e qualit, del contenuto rispetto
successivamente sottoposto a una consultazione pubblica; tale procedura intesa a favorire un dibattito approfondito e aperto a tutti i contributi, a tutte le voci della societ civile, del mondo web e di quello produttivo, della cultura e del lavoro. Latto si suddivide in due parti: la prima riguarda le regole tese a favorire lofferta legale tramite lindividuazione di misure di sostegno allo sviluppo dei contenuti digitali e soluzioni idonee alla riduzione delle barriere normative. LAutorit invita i gestori di siti e i fornitori di servizi di media audiovisivi e radiofonici ad adottare codici di condotta. Si rende poi necessaria - secondo lAgCom - la stipula di accordi tra produttori e distributori tendenti tra laltro alla disponibilit di contenuti con modalit di acquisto semplificate e a costi contenuti, nonch accordi tra operatori per accordi collettivi di licenza. La seconda parte dello schema di regolamento riguarda le misure volte a tutelare il diritto dautore e si articola in due fasi: una dinanzi al gestore del sito, laltra dinanzi allAutorit. In prima battuta il gestore del sito, se riconosce che i diritti del contenuto oggetto di segnalazione siano effettivamente riconducibili al segnalante, pu rimuoverlo lui stesso dal sito entro quattro giorni dalla segnalazione (procedura notice and take down). Qualora una delle parti ritenga insoddisfacente la procedura precedente, pu rivolgersi allAutorit che, dopo un trasparente contraddittorio della durata di dieci giorni, potr impartire nei successivi venti giorni un ordine di rimozione selettiva dei contenuti illegali o, rispettivamente, di loro ripristino. Risultano in ogni caso esclusi dagli interventi i siti personali e amatoriali, che sono distinti dai fornitori di contenuto professionale. Conclusivamente si sottolinea che (diversamente dai timori della vigilia) lo schema della regolamentazione adottata dallAgCom non prevede alcuna misura di inibizione allaccesso a siti, dato che esse non si rivolgono allutente finale, n intervengono sulle applicazioni peer to pee.

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allopera integrale che non nuoccia alla 425 valorizzazione commerciale di questa . Si segnala infine la battaglia che ha visto protagonista il Parlamento europeo nel rigettare il cosiddetto accordo Acta 426, ritenuto pericoloso per la libert despressione, la ricerca e la privacy.

Risulta infine stralciata la ventilata regolamentazione attinente i siti esteri, che non sar possibile rendere irraggiungibili. In caso di ipotesi di violazione di norme, lAutorit informer la competente Autorit Giudiziaria. In ogni caso la procedura dinanzi allAgCom si connota come alternativa e non sostitutiva rispetto allazione dinanzi alla Magistratura e comunque si blocca in caso di ricorso al giudice di una delle parti coinvolte. Vedi URL:
http://www.repubblica.it/politica/2011/07/06/news/agcom_approva_la_deli bera_sul_copyright_stretta_sui_pirati_la_rete_teme_la_censura18753032/index.html?ref=search

Il principio del fair use, contenuto nel Copyright Act statunitense, consente la citazione non autorizzata o lincorporazione di materiale protetto da copyright in unaltra opera, nel rispetto di alcune condizioni: 1) oggetto e natura delluso (consentito quello didattico e senza scopo di lucro); 2) natura dellopera protetta; 3) quantit e importanza della parte utilizzata rispetto allintera opera protetta; 4) effetti sul mercato potenziale e sul valore dellopera protetta. Vedi URL: http://it.wikipedia.org/wiki/Fair_use.
424

Si tratta di forme di utilizzo dei contenuti coperti da diritto dautore che non tolgono nulla allindustria e ai titolari dei diritti e, ad un tempo, danno molto alla societ in termini di circolazione di idee, informazioni e creativit (Guido Scorza, Delibera Agcom, la forza della Rete (e della ragione), in LEspresso, 7 luglio 2011 - vedi URL: http://espresso.repubblica.it/dettaglio/delibera-agcom-la-forza-della425

rete-%28e-della-ragione%29/2155632/15.

Anti-Counterfeiting Trade Agreement, accordo commerciale (negoziato in segreto tra Unione Europea, Stati Uniti, Canada, Giappone, Messico, Marocco, Nuova Zelanda, Singapore, Corea del
426

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Accessibilit alla conoscenza e banda larga La conclusione di questo lavoro pu ben essere esemplificata dalla constatazione che il processo di trasparente esercizio di pubblici poteri e funzioni va commisurato al parametro primario della conoscenza. Appare per opportuno sottolineare che, se da un lato lattivazione di conoscenza non direttamente proporzionale alla mera quantit di atti, documenti e informazioni indistintamente riversati in rete, essa anche rapportata alladeguatezza dellinfrastruttura telematica disponibile: la concreta possibilit di godimento dei nuovi diritti di cittadinanza, di cui linformazione rappresenta un elemento imprescindibile, direttamente rapportata al livello di adeguatezza di tale infrastruttura. In tale contesto appare centrale la banda larga, che consente la connessione - e quindi trasmissione e ricezione di dati - ad alta velocit. Senza di essa la connessione a internet risulta lenta e problematica, quindi si appalesa come un vero e proprio gap, una sorta di collo di bottiglia per laccesso alla conoscenza. La indisponibilit della banda larga crea allorigine una disparit di accesso: da un lato i soggetti che possono fruire di tecnologie (fibre
Sud e Svizzera e da diversi altri Paesi europei) volto a contrastare la contraffazione di marchi commerciali e la pirateria informatica, tutelare copyright e brevetti. Laccordo stato bocciato dal Parlamento europeo (478 voti contrari, 165 astenuti e 39 favorevoli) nella seduta del 4 luglio 2012. Nelloccasione il Parlamento europeo (destinatario di fortissime pressione da parte dellopinione pubblica internazionale e di una petizione sottoscritta da circa 3 milioni di cittadini di tutto il mondo) esercitava per la prima volta le sue nuove competenze in materia di trattati commerciali.

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ottiche) e connessioni veloci (le cosiddette autostrade dellinformazione), dallaltro i soggetti, vittime di discriminazioni di opportunit e costretti a percorrere le vecchie mulattiere. Da parte degli operatori privati la destinazione di risorse alla banda larga viene interpretata come la garanzia di un diritto sociale e di una conquista dellumanit 427. Anche per il Governo italiano lo sviluppo della banda larga costituisce fattore di sviluppo e garanzia di diritti per lenorme quantit di dati, informazioni e conoscenza che veicola 428. Il carattere strategico dei relativi investimenti amplificato dagli effetti diretti (moltiplicativi) e indiretti (offerta di nuovi servizi, aumento produttivit nella produzione di beni e servizi, trasformazione dei settori, maggiore competizione sulle merci e sui servizi). Ulteriore effetto indiretto costituito dal risparmio energetico. Infatti la sola introduzione di una rete di banda ultralarga permette di risparmiare fino a 760 milioni di euro in un orizzonte temporale compreso tra il 2011 e il 2020, grazie ai migliori consumi e allutilizzo dei meccanismi dei titoli di efficienza energetica 429.
427

Gianluca Dettori, imprenditore della rete e fondatore su Facebook del gruppo Internet come diritto fondamentale. Unaltra innovativa tecnologia il cosiddetto wi-fi (connessioni senza fili), in grado di coprire anche le realt marginali, periferiche o le aree rurali, la cui copertura con fibre ottiche risulterebbe piuttosto impegnativa sul piano finanziario. Progetto strategico Agenda Digitale Italiana: implementare le infrastrutture di rete - caratteristiche e modalit attuative, Ministero dello Sviluppo economico - Dipartimento per le Comunicazioni, 15 dicembre 2011, pag. 58.
428

Progetto ATENA (Analisi Tecnico Economica sullo sviluppo della rete e dei servizi di NuovA generazione, continuazione del progetto VATE - rif. in Progetto strategico Agenda Digitale Italiana:
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In alcuni Paesi stranieri, come per es. la Finlandia, unapposita legge ha sancito il diritto di ogni cittadino a disporre della connessione con banda larga (100 Mb/sec.) entro il 2015, dichiarata servizio universale da garantire finanche nei pi sperduti villaggi artici (in Italia costituiscono servizio universale le telecomunicazioni; il soggetto incaricato di fornire tale servizio Telecom ) 430. Anche lONU si espressa per una pi larga accessibilit alla banda larga entro il 2015, che non costituisce assolutamente un lusso ove in pericolo lesistenza stessa della vita della persone (dato che mancano finanche beni indispensabili alla sopravvivenza e diritti essenziali), ma si connota come abilitatore di sviluppo, conoscenza e uguaglianza. I governi del mondo dovrebbero considerare la rete uninfrastruttura di base, come le strade, lo smaltimento dei rifiuti e lacqua 431; nella moderna societ le reti digitali rappresentano lequivalente dellacqua in una societ rurale 432.
implementare le infrastrutture di rete caratteristiche e modalit attuative, a cura del Ministero dello Sviluppo economico - dip. per le Comunicazioni, 15 dicembre 2011, pag. 69. Decreto Presidente della Repubblica n. 318 del 19 settembre 1997 (art. 3, comma 4), recante Regolamento per lattuazione di direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni.
430

Hamadoun Toure, segretario generale International Telecommunication Union, agenzia internazionale dellOnu (fondata a Parigi nel 1865 con il nome di International Telegraph Union, con il compito di fissare standard nelle telecomunicazioni e nelluso delle onde radio.
431

Gianluca Dettori, cit. - rif. in Arturo Di Corinto e Alessandro Gilioli, I nemici della rete, op. cit., pag. 26
432

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Per quanto concerne lItalia la situazione evidenzia incertezza. Ai ritardi nella disponibilit della banda larga si aggiungono arretratezze nel rapporto tra cittadini e amministrazioni pubbliche: nella classifica dellOnu sul livello del coinvolgimento dei cittadini da parte della P.A. (E-partecipationindex), il nostro Paese risulta al 55 posto, in coda, oltre che alle grandi potenze occidentali, persino a Kazahkstan, Kyrgyzstan, Mongolia, Uzbekistan, 433 Brasile, Egitto, Giordania e Kenia . Ancor pi sconfortanti risultano le performances relative allofferta di servizi on-line: sempre secondo il citato rapporto E-Government Survey 2010 dellOnu, lItalia si colloca all87 posto, in coda addirittura a Costa dAvorio, Angola, Bangladesh, Albania, Azerbaijan e Viet-Nam434. Di fronte al poderoso e inarrestabile avanzare del sistema di auto-comunicazione di massa 435, quanto potranno reggere le ostinate resistenze, le intollerabili negligenze e le inossidabili pigrizie poste a cementare il muro di gomma (o il mulo di gomma?) eretto a diga di fronte alla sete di conoscenza?

433

United Nations, E-Government Survey 2010, Leveraging at the time of financial and economic crisis, New York, april 2010, pag. 124.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan038851. pdf.
434

United Nations, E-Government Survey 2010, cit., pag. 116.

Secondo taluni studiosi non vanno comunque eccessivamente enfatizzate le propriet democratiche della rete. Infatti agli utenti s consentita una intensa attivit di auto-comunicazione, ma in fin dei conti si tratta di unattivit periferica, dato che lintelligenza della rete rimane ben salda (anzi tende a concentrarsi) nelle memorie remote dei colossi appartenenti alla big data.
435

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Baster un buzz, un brusio in rete, per spazzare via pigrizie, negligenze e gelosie? Intanto baster un brusio in rete e la web reputation andr in frantumi. Se poi il buzz avr la capacit di trasformarsi in uragano e quindi in un vero e proprio tsunami, allora non ci saranno ripari adeguati per nascondere pigrizie, negligenze e gelosie.

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