Il CAD 3.

0: cittadinanza e amministrazione
digitale
29/10/2016 - Maurizio Piazza (esperto ICT per la PA Locale)

Il CAD 3.0
Con l’entrata in vigore il 14 settembre del D.lgs 179 del 26 agosto 2016 (GU Serie Generale n.214 del 13-9-
2016) che ha modificato il Codice dell’Amministrazione Digitale (di seguito Codice) si parla di CAD 3.0, dopo
la prima versione del 2005 e quella del “nuovo CAD” del 2010. Tale decreto era previsto dall’art. 1 della
legge delega per la riforma della PA (legge 7 agosto 2015 n. 124). L’articolo in questione, fin dalla sua
rubrica “Carta della cittadinanza digitale”, si poneva obiettivi importanti di adeguamento del Codice alle
strategie nazionali ed agli obiettivi dell’Agenda digitale oltre che prevedere la necessaria armonizzazione
con le parti del Regolamento comunitario eIDAS entrate in vigore l’1 luglio 2016.

Quali sono quindi le novità del CAD 3.0? E quali quelle con maggior impatto per le PA Locali?

A queste domande non si può rispondere con un unico articolo che rischierebbe di riproporre sintesi e
semplificazioni già apparse sulla stampa nazionale, oppure sottolineature specialistiche e settoriali che non
aiutano ad orientarsi ed organizzarsi, per poi operare con la necessaria consapevolezza.

Il testo del Codice è complesso e, nella versione vigente, alla lettura può risultare poco organico poiché gli
interventi di modifica hanno dovuto tener conto dell’intreccio normativo che si riferisce a questa norma
primaria e quindi non è stato possibile riorganizzarlo e ristrutturarlo come forse sarebbe necessario.
L’analisi richiede quindi qualche riflessione in più e maggior spazio per affrontare i temi e le questioni,
perciò abbiamo pensato ad una serie di articoli che si sviluppino per temi e affrontino gli argomenti con una
visione di sistema, prima ancora che di assolvimento agli obblighi.

Diciamo anche che, per sviluppare adeguatamente gli argomenti e i contenuti del Codice oggi in vigore,
dobbiamo adottare una lettura “non lineare” del testo (questo articolo ne sarà un esempio), per dare corpo
ai temi trattati, ai sistemi previsti ed all’impatto sull’organizzazione e sull’operatività amministrativa.

Diritti e doveri per la cittadinanza digitale

Le pubbliche amministrazioni nell'organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie
dell'informazione e della comunicazione (ICT) per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia,
economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di
uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l'effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle
imprese.1 Ciò comporta una riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche amministrazioni, volta
al perseguimento degli obiettivi sopra elencati, anche attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle
tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'ambito di una coordinata strategia che garantisca il
coerente sviluppo del processo di digitalizzazione. 2

Ma quali sono i diritti dei cittadini e delle imprese di cui si parla?

Nel Codice ne sono previsti diversi, ma quello che, in un certo senso, li riassume tutti è indiscutibilmente il
diritto per chiunque ad utilizzare tali tecnologie ICT (intese come le soluzioni e gli strumenti previsti dal
Codice) nei rapporti con la pubblica amministrazione anche ai fini della partecipazione al procedimento
amministrativo.3 Quindi un diritto di “cittadinanza digitale” che “chiunque” 4 deve poter esercitare nei
confronti della pubblica amministrazione.
1
Art. 12, comma 1
2
Art. 15, comma 1
3
Art. 3, comma 1
Di fronte a un “diritto” (di cittadini e imprese) non si può non riconoscere un “dovere” (delle pubbliche
amministrazioni).

Gli strumenti della cittadinanza digitale

Per prima cosa cerchiamo di capire che tipo di “cittadino digitale” avremo di fronte e quali strumenti e
soluzioni prevede il Codice in tal senso. In pratica un cittadino che dispone di tre “strumenti” ed una
“soluzione” che consentono altrettante possibilità:

1. Una firma digitale5, o meglio differenti tipologie di firme elettroniche previste dal Codice (e
definite dal regolamento comunitario eIDAS che prevede anche i sigilli elettronici), per sottoscrivere
i documenti elettronici/informatici da presentare alla pubblica amministrazione 6 (ma utilizzabili
pienamente anche nei rapporti fra privati che lo consentono);
2. Un domicilio digitale7, analogo al “domicilio fisico” ed inserito nell’Anagrafe della Popolazione
Residente ANPR, anche per le persone fisiche (professionisti e imprese ne sono già provvisti e ciò
comporta precisi obblighi verso di loro 8) per comunicare telematicamente con la pubblica
amministrazione e attraverso cui ricevere comunicazioni e notifiche in via esclusiva (salvo le
esclusioni previste);
3. Una identità digitale9 che consenta, attraverso il Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) in
aggiunta ai certificati già disponibili tramite Carta Nazionale dei Servizi (CNS) e Carta di Identità
Elettronica (CIE), di utilizzare i servizi in rete erogati dalla PA senza doversi recare fisicamente negli
uffici o presso gli sportelli;
4. Un sistema per i pagamenti elettronici10 (la piattaforma PagoPA prevista dal Codice e messa
disposizione da AgID tramite il Sistema Pubblico di Connettività) che consenta di effettuare tutti i
pagamenti dovuti alla pubblica amministrazione (con esclusione di quelli che già si effettuano
tramite F24) compresi i micro-pagamenti.

Quindi un cittadino che dispone (o disporrà) di tutti gli strumenti necessari per interagire telematicamente
ed informaticamente con la pubblica amministrazione, attraverso i canali di comunicazione già oggi
disponibili (internet, per tutti i dispositivi connessi, e rete dati per smartphone e tablet).

Se poi allarghiamo il campo a professionisti e imprese, bisogna tener conto almeno dei principali sistemi già
in essere: FatturaPA, per la fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione, e
ImpresaInUnGiorno, per i flussi telematici dello Sportello Unico Attività Produttive.

L’impatto per le pubbliche amministrazioni locali

L’impiego delle firme elettroniche, ed in particolare della firma digitale, è già oggi una realtà, più o meno
diffusa secondo i casi, ma già conosciuta ed affrontata perfino nelle realtà più piccole. Un argomento
dibattuto e discusso in seminari, convegni e articoli 11, anche per alcuni aspetti problematici di
armonizzazione con la normativa europea. L’impiego esteso e pervasivo delle firme elettroniche richiede
una rivalutazione della centralità, e la conseguente riorganizzazione, del protocollo informatico e del
sistema di gestione informatica e di conservazione a norma dei documenti, dei fascicoli, dei registri, degli
4
Da intendersi secondo quanto previsto dal D.lgs 26 agosto 2016, n. 179 - Art. 61, comma 2, lettera d) la parola
«cittadino», ovunque ricorra, si intende come «persona fisica» e le espressioni «chiunque» e «cittadini e imprese»,
ovunque ricorrano, si intendono come «soggetti giuridici».
5
Art. 24
6
Art. 65
7
Art. 3-bis
8
Art. 5-bis
9
Art. 64
10
Art. 5
11
Da segnalare un articolo di particolare interesse “Tutto sulla firma digitale: sei risposte ai vostri dubbi” scritto da
Marco Ceccolini e disponibile in rete (http://www.forumpa.it/pa-digitale/documenti-tutto-sulla-firma-digitale-sei-
risposte-ai-vostri-dubbi)
albi, dei repertori, ecc. Un tema, a dir poco, ricorrente in questi ultimi quindici anni, ma che non ha certo
esaurito l’impatto organizzativo per le amministrazioni.

L’attuazione dell’identità digitale, con la disponibilità del Sistema Pubblico di Identità Digitale SPID, si pone
innanzitutto come una semplificazione che avrà importanti effetti sistemici. Uno strumento,
confidenzialmente chiamato “PIN unico”, che a regime (primi mesi del 2018) innanzitutto sostituirà quella
proliferazione di “nome utente/password” rilasciate e gestite dalle singole amministrazioni per l’accesso ai
propri servizi in rete. Un sistema (SPID) che prevede tre livelli di sicurezza negli accessi e che amplia e
rafforza (anche se nelle intenzioni iniziali del legislatore era “sostituisce”) gli strumenti elettronici di
identificazione e accesso già in uso (i certificati di presenti su CNS e CIE) che rimarranno validi ed operativi.

Di SPID e più in generale dell’identità digitale ne parleremo più approfonditamente in un prossimo articolo
sul tema dei servizi in rete delle pubbliche amministrazioni.

Dei pagamenti elettronici, di cui abbiamo già trattato in un precedente articolo 12 nella medesima rubrica, si
può dire che si sta lavorando per l’avvio del sistema (dal prossimo anno) e la sua graduale attuazione che
comporta l’attivazione, via via più ampia, dei pagamenti disponibili.

L’identità digitale SPID e il sistema dei pagamenti elettronici pag@PA sono due dei pilastri fondanti del
percorso definito da AgID “Verso Italia Login” per la costruzione della Casa del cittadino (digitale).

L’impatto del domicilio digitale

Dedichiamo una particolare riflessione all’impatto del domicilio digitale, specialmente quello delle persone
fisiche, che pone alcune questioni su come organizzarsi considerando che ci si troverà ad operare in un
mondo articolato per competenze, strumenti e facoltà che nelle modalità di interazione dei nostri
interlocutori, almeno fino alla completa attuazione dell’ANPR (o di quella “Anagrafe Unica Digitale”, altro
pilastro di “Italia Login”).

Il Codice prevede da tempo tale possibilità, anche se poco praticata e spesso sottovalutata, e bisogna
innanzitutto riconoscerne l’importanza per comprendere a pieno l’impatto e l’impegno richiesto. Il tema è
trattato in specificatamente nell’art. 3-bis “Domicilio digitale delle persone fisiche” che lo istituisce, ne
regola l’impiego e prevede le modalità di attuazione anche con passaggi significativamente operativi

Dovendo sintetizzare si può così riassumere: le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri
documenti con mezzi informatici, così come previsto dall’art. 40 e nel rispetto del principio espresso dal
comma 1 dell’art. 23-ter, li sottoscrivono digitalmente/elettronicamente, secondo le modalità previste dal
relativo procedimento oltre che per la gestione e la conservazione degli stessi, e al momento della loro
trasmissione decideranno la forma necessaria in base del destinatario (altre pubbliche amministrazioni,
società a capitale pubblico, gestori di pubblici servizi, professionisti, imprese o società private, cittadini
dotati o non dotati di domicilio digitale).

Diciamo che, per dare un quadro generale di riferimento, senza prendere in considerazione, le forme che
prenderà il documento amministrativo per la trasmissione al destinatario finale saranno sostanzialmente
tre:

1) Informatico, così come definito dall’art. 23-ter, sottoscritto con firma digitale o firma elettronica
qualificata e trasmesso telematicamente (normalmente via PEC);
2) Cartaceo, nel caso tipico dei cittadini che non hanno un proprio domicilio digitale, da inviare
tramite posta ordinaria o raccomandata quale copia analogica dell’originale informatico

12
Vedi articolo “Pagamenti elettronici e PagoPA: a che punto siamo?” su Strategie Amministrative
(http://www.strategieamministrative.it/dettaglio-news/20166281013-pagamenti-elettronici-e-pagopa-a-che-punto-
siamo-/)
 “sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata o avanzata” 13, con l’indicazione che la
firma autografa è sostituita a mezzo stampa “secondo le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto
legislativo 12 dicembre 1993, n. 39”14. Il documento dovrà inoltre contenere una dicitura che
specifichi che “il documento informatico, da cui la copia è tratta, è stato predisposto e conservato
presso l'amministrazione”15. In base alla destinazione d’uso, può essere prevista l’apposizione a
stampa di un contrassegno16 (correntemente detto “timbro digitale”) che consenta di risalire
all’originale informatico o di verificarne la corrispondenza;
3) Elettronico (per esempio, in formato PDF/A), in analogia e per estensione del punto precedente,
ma in questo caso da trasmettere telematicamente, che possa essere utilizzato in tale forma
(elettronica) o riprodotto su carta dal destinatario, secondo l’uso e le finalità.

A complemento va sottolineata una interessante novità introdotta del CAD 3.0 in merito alla conservazione
dei documenti amministrativi informatici prodotti in originale dalle pubbliche amministrazioni o ricevuti
dalle stesse17. L’Art. 43 al comma 1-bis, infatti, recita: “Se il documento informatico è conservato per legge
da uno dei soggetti di cui all'articolo 2, comma 2,18 cessa l'obbligo di conservazione a carico dei cittadini e
delle imprese che possono in ogni momento richiedere accesso al documento stesso”.

Quindi, anche in relazione al comma 1 dell’art. 9 delle Regole tecniche per il documento informatico 19, ad
oggi nulla osta ad adottare pienamente la formazione degli originali informatici per atti, dati e documenti,
oltre operare in conformità a quel principio di “innanzitutto digitale (digital first)” previsto dai criteri
direttivi dalla Carta della cittadinanza digitale 20.

In chiusura va sottolineato che oggi si parla di “transizione alla modalità operativa digitale” e non solo di
innovazione digitale. Con questo si vuol intendere che tutto ciò che serve per portare pienamente a
compimento tale passaggio è già disponibile o lo sarà a breve termine (2017/2018).

Come organizzarsi per la transizione al digitale?

Il Codice è chiaro e diretto: le pubbliche amministrazioni si organizzano adeguatamente, utilizzando le
tecnologie dell'informazione e della comunicazione nei rapporti interni e in quelli con altre amministrazioni
oltre che, naturalmente, con i privati. 21

È tuttavia doveroso sottolineare che la disponibilità di strumenti e soluzioni tecnologiche non è di per sé
sufficiente. Infatti il Codice prescrive da tempo che le pubbliche amministrazioni provvedano a
razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica,
le modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese. 22

A tal fine, le pubbliche amministrazioni affidando ad “un unico ufficio dirigenziale generale”23 la transizione
alla modalità operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione. Il responsabile dell'ufficio dovrà
13
Art. 3-bis, comma 4-bis
14
Art. 3-bis, comma 2
15
Art. 3-bis, comma 4-ter
16
Art. 23, comma 2-bis
17
Art. 9 del DPCM 13 novembre 2014 “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione,
riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici ...”
18
Comma 2 dell’Art. 43, così come modificato dal D.lgs 179/2016: “Le disposizioni del presente Codice si applicano alle
pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto del
riparto di competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione, nonché alle società a controllo pubblico, come definite
nel decreto legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate
come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015.”
19
DPCM 13 novembre 2014
20
Art. 1 della Legge 7 agosto 2015, n. 124
21
Art. 12, comma 2
22
Art, 15, comma 2
23
Art. 17
essere dotato di adeguate competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali (che richiedo
una adeguata formazione) e risponde, con riferimento ai compiti relativi alla transizione alla modalità
digitale direttamente all'organo di vertice politico (o amministrativo nei casi di assenza dell’organo politico).

Questa, assieme all’istituzione del “difensore civico digitale” prevista dal comma 1-quater del medesimo
art. 17, è una delle novità molto discusse del CAD 3.0, con un impatto da valutare attentamente soprattutto
nelle piccole realtà e nelle gestioni associate.

Il Codice e le regole tecniche

Come previsto dalla Carta per la cittadinanza digitale, il Codice è stato modificato “in modo che contenga
esclusivamente principi di carattere generale”. Infatti, il testo attuale prevede, ancor più che nelle
precedenti versioni, il rimando alle regole tecniche previste dall’art. 71. Nel nuovo testo ci sono infatti 69
riferimenti e richiami a tali regole e ben 50 articoli, sugli 85 vigenti, contengono rimandi diretti all’art. 71.

Bisogna però ricordare che, per diposizione del comma 1 dell’art. 61 del D.lgs 179/2016 che ha modificato il
Codice, è previsto che entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (14 settembre 2016)
siano “aggiornate e coordinate” le regole tecniche. A tal fine, il medesimo articolo sospende il termine per
l’adeguamento dei sistemi di gestione informatica dei documenti, previsto per il 12 agosto scorso 24.
Attenzione, nella norma la sospensione è riferita alla scadenza per l’adeguamento dei sistemi, non
all’efficacia delle regole tecniche in vigore che, come dispone l’articolo, “restano efficaci fino all'adozione
del decreto” che le modificherà.

Prossimi articoli
Come premesso, gli argomenti affrontati e normati in senso generale dal Codice, oltre che complessi, sono
fra loro fortemente correlati. Questo articolo ha affrontato il tema “Cittadinanza e Amministrazione
Digitale”, nei prossimi approfondiremo alcuni aspetti relativi alla dematerializzazione dei procedimenti (e
dei fascicoli) e dei servizi in rete della pubblica amministrazione locale.

24
Vedi articolo “Un agosto di "scadenze digitali" per la Pubblica Amministrazione” su Strategie Amministrative
(http://www.strategieamministrative.it/dettaglio-news/20167201550-un-agosto-di-scadenze-digitali-per-la-pa/)
Note e riferimenti:
1. - Art. 12, comma 1
2. - Art. 15, comma 1
3. - Art. 3, comma 1
4. - Da intendersi secondo quanto previsto dal D.lgs 26 agosto 2016, n. 179 - Art. 61, comma 2,
lettera d): la parola «cittadino», ovunque ricorra, si intende come «persona fisica» e le
espressioni «chiunque» e «cittadini e imprese», ovunque ricorrano, si intendono come
«soggetti giuridici».
5. - Art. 24
6. - Art. 65
7. - Art. 3-bis
8. - Art. 5-bis
9. - Art. 64
10. - Art. 5
11. - Da segnalare un articolo di particolare interesse “Tutto sulla firma digitale: sei risposte ai vostri
dubbi” scritto da Marco Ceccolini (http://www.forumpa.it/pa-digitale/documenti-tutto-sulla-
firma-digitale-sei-risposte-ai-vostri-dubbi)
12. - Vedi articolo “Pagamenti elettronici e PagoPA: a che punto siamo?” su Strategie
Amministrative (http://www.strategieamministrative.it/dettaglio-news/20166281013-
pagamenti-elettronici-e-pagopa-a-che-punto-siamo-/)
13. - Art. 3-bis, comma 4-bis
14. - Art. 3-bis, comma 2
15. - Art. 3-bis, comma 4-ter
16. - Art. 23, comma 2-bis
17. - Art. 9 del DPCM 13 novembre 2014 “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione,
copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici ...”
18. - Comma 2 dell’Art. 43, così come modificato dal D.lgs 179/2016: “Le disposizioni del presente
Codice si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto del riparto di competenza di cui all'articolo 117
della Costituzione, nonché alle società a controllo pubblico, come definite nel decreto
legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società
quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18
della legge n. 124 del 2015.”
19. - DPCM 13 novembre 2014
20. - Art. 1 della Legge 7 agosto 2015, n. 124
21. - Art. 12, comma 2
22. - Art, 15, comma 2
23. - Art. 17
24. - Vedi articolo “Un agosto di "scadenze digitali" per la Pubblica Amministrazione” su Strategie
Amministrative (http://www.strategieamministrative.it/dettaglio-news/20167201550-un-
agosto-di-scadenze-digitali-per-la-pa/)