Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Enrico Carloni
Corruzione
e anticorruzione
Dieci lezioni
© Giangiacomo Feltrinelli Editore Milano
Prima edizione digitale 2018
da prima edizione in “Serie Bianca” ottobre 2018
Ebook ISBN: 9788858833308
In copertina: © 123RF.
Quest’opera è protetta dalla legge sul diritto d’autore.
È vietata ogni duplicazione, anche parziale, non autorizzata.
Corruzione e anticorruzione
Introduzione
Perché un altro libro sulla corruzione? Sono alcuni anni che l’argomento
incuriosisce, anche a livello mediatico, e c’è quindi un fiorire di articoli,
interviste, interventi di vario tipo e di libri che ne hanno trattato anche da vari
punti di vista, religioso, etico, giuridico, non mancando di leggerne le
conseguenze sul piano sociale ed economico.
E anche la mia voce in questo ideale dibattito non è mai mancata, anzi. E
allora perché intervenire ancora?
La risposta è che questo libro vuole occuparsi del tema sotto una diversa
prospettiva, ed è per ciò che l’ho voluto fortemente, proponendolo alla casa
editrice.
Sono passati più di quattro anni da quando sono stato nominato presidente
dell’Autorità nazionale anticorruzione e il mio viso e il mio nome sono
divenuti abbastanza noti; quasi sempre quando si cita l’Autorità vengo
indicato anche io, come si trattasse di una sorta di “binomio indissolubile”.
Dal mio punto di vista, ho vissuto questo periodo sovrapponendo quasi
del tutto vita personale e impegno professionale e dedicando al progetto, così
come mi era capitato quando da magistrato mi ero occupato di antimafia,
tutte le mie energie fisiche e psicologiche. Di più non sarei riuscito a dare e a
fare.Eppure, mi rendo molto spesso conto che, quando parlo con le persone,
sono in molti a non aver chiaro ciò che davvero faccio.
Tanti cittadini si sentono in dovere di venire a salutarmi e a incitarmi
anche quando faccio una passeggiata per strada. Sento anche da questi
comportamenti che finalmente molte persone hanno capito che la corruzione
è davvero un problema grave per il nostro Paese; però, molti di coloro che mi
si avvicinano accompagnano all’incitamento, alle congratulazioni, agli
auguri, alle manifestazioni di vicinanza una sorta di invito, assolutamente in
buona fede, “Arrestateli tutti”.
Nei primi tempi a qualcuno ho provato a spiegare che non possiamo
arrestare nessuno perché non è questo il nostro compito. Mi rendo però conto
che dietro questa frase, in apparenza semplicistica, che qualcuno potrebbe
considerare persino populista e giustizialista, vi è una forte e sincera richiesta
di giustizia, forse persino di rivalsa sociale, nei confronti di chi si è arricchito
sfruttando una posizione pubblica che avrebbe dovuto, invece, essere
utilizzata nell’interesse di tutti.
A costoro mi piacerebbe spiegare cosa facciamo davvero, cosa è la
prevenzione della corruzione e perché, da magistrato che sa bene quanto è
importante la fase repressiva, la ritengo indispensabile quanto arrestare un
corrotto o un corruttore e forse persino di più, perché con questa attività si
può lavorare (e mi illudo sia possibile riuscirci) per porre le basi per
migliorare la nostra società, senza dover pensare che per farlo dobbiamo
riempire le carceri o immaginare una qualche sorta di vendetta sociale.
E allora eccola una prima ragione che a me pare più che sufficiente per
scrivere questo libro: parlare non della corruzione ma dell’anticorruzione, di
cosa è, di quali obiettivi si propone, di quanto è importante il momento
repressivo ma anche attuare la trasparenza nelle attività amministrative,
riorganizzare l’amministrazione in una logica di maggiore razionalità ed
efficienza, impedire i conflitti di interesse, stimolare la collaborazione dei
tanti funzionari onesti e chiedere ai cittadini, alle associazioni, ai giornalisti
di essere i veri controllori dell’operato dell’amministrazione pubblica.
Ammetto, però, che accanto a questo motivo, per me assolutamente
prevalente, ve ne è anche un altro, meno importante ma non irrilevante.
In questi quattro anni non ho incontrato – ovviamente – solo cittadini
plaudenti e volti amici; ma ho sentito anche tanta (per fortuna non tantissima)
ostilità. Non mi ha meravigliato, so bene che il consenso unanime non è, né
può essere, un obiettivo in una democrazia e che le critiche anche dure e i
diversi punti di vista sono non solo fisiologici ma, per quanto qualche volta
dolorosi, necessari e utili.
Questa sensazione, del resto, l’avevo già avvertita da pm; un’avversione
spesso ostentata non solo da parte dei camorristi e delle loro famiglie, nei cui
occhi leggevo persino, in qualche caso, odio, ma anche di tutto un mondo che
ne condivide mentalità, valori e soprattutto interessi economici.
L’ostilità che ho percepito in questo lavoro è molto diversa e non mi
permetterei certo di paragonarla a quella del passato; meno evidente, molto
più paludata, spesso accompagnata da sorrisi, strette di mano e persino finte
affettuose pacche sulle spalle.
Spesso non in mia presenza, ne hanno dette di tutti i colori: che l’Autorità
anticorruzione è il problema, non la corruzione; che siamo noi che, con
spirito da gendarmi o come grandi inquisitori, “blocchiamo” il Paese con
inutili tentativi di arginare un fenomeno che non c’è o che comunque è
marginale; e che di certo facciamo più danni noi che “quattro pidocchi” che
qualche funzionario pubblico intasca per far muovere le pratiche.
Sarebbe da manichei pensare che tutti coloro che hanno una diversa
opinione su come affrontare (o non affrontare) la corruzione siano nel torto;
in questo campo ci sono fior fiore di intellettuali e studiosi che non sono certo
tifosi della corruzione e del malaffare e che hanno idee alternative e visioni
probabilmente molto più lungimiranti della mia.
Con costoro, però, mi piacerebbe confrontarmi provando a partire dai
fatti, non dalle sensazioni o persino da luoghi comuni; tante volte ci sono stati
contestati ritardi, omissioni, eccessi di burocratizzazione su vicende nelle
quali non avevamo avuto ruolo alcuno oppure avevamo fatto l’opposto di
quanto ci veniva imputato, eppure eravamo noi i colpevoli.
In altri casi, invece, le “accuse” partivano da fatti veri e avevamo
sbagliato noi nell’azione (tante volte è capitato) oppure (cosa per molti
aspetti, persino, peggiore) non eravamo riusciti a spiegare il senso di quello
che avevamo fatto o volevamo fare.
Anche in questa prospettiva, forse, può essere utile provare a dare una
chiave di lettura di cosa è il sistema dell’anticorruzione e di quello che, sul
piano internazionale, è diventato, con luci e ombre, il modello italiano del
contrasto a questo cancro.
Il rischio, però, di un libro scritto solo da me su quello che è e fa
l’anticorruzione nella sua parte di prevenzione era quello di fornire una
visione riduttiva perché le riflessioni non potevano non essere interessate e
molto probabilmente anche autoreferenziali.
Ed è per questo che ho proposto a Enrico Carloni, un professore
universitario grande esperto della materia, con cui abbiamo scritto su
questioni giuridiche e che pure collabora in tante iniziative con l’Autorità
anticorruzione, di voler provare a riflettere con me di questi temi per scrivere
un piccolo saggio a quattro mani.
Non ho affatto la presunzione di affermare che in questo modo la
ricostruzione dei fatti sia diventata oggettiva o imparziale; su molte questioni
con Enrico abbiamo un comune sentire, ma ovviamente lui è portatore di una
visione più distaccata, capace di leggere il tutto in una chiave sistemica e in
quella chiave provare a dare una lettura razionale, ma anche critica, del
complessivo impianto normativo.
Il libro è il frutto di un vero confronto, prima sulle idee generali e poi
sulle singole parti che formano l’ideale sistema dell’anticorruzione; solo in un
secondo momento abbiamo cominciato a scrivere, scambiandoci appunti in
un lungo colloquio, spesso a distanza, che è durato parecchi mesi.
Il testo si articola come se si trattasse di lezioni perché l’obiettivo era
provare a spiegare, con un linguaggio il più possibile divulgativo, istituti
spesso citati anche dalla stampa senza che di essi si sappia davvero molto (il
Foia, il whistleblower, il pantouflage, il Piano della prevenzione, l’agente
provocatore, il Daspo ecc.). Il tutto, però, senza rinunciare alla precisione dal
punto di vista giuridico.
Per me questo lungo confronto e la successiva scrittura del libro sono stati
un’occasione di grande arricchimento e approfondimento e, perché no?,
anche di nuovo studio di tanti istituti di cui mi occupo ogni giorno, forse con
un po’ di routine, senza più pormi (come è, invece, sempre necessario) le
giuste domande.
Grazie anche al prezioso e continuo confronto con i responsabili della
casa editrice, Alessia Dimitri e Donatella Berasi, e ai loro utilissimi consigli,
spero che siamo riusciti nell’impresa e che chi leggerà il libro si possa fare
una propria idea dell’anticorruzione, della sua utilità e di come essa abbia
bisogno di un lavoro che duri a lungo e che trovi la piena collaborazione
degli amministratori pubblici e dei cittadini, perché persegue un obiettivo
davvero ambizioso: dare un contributo per cambiare in meglio il Paese.
Raffaele Cantone
1.
Che cosa è la corruzione?
8. Il “whistleblowing”
Amato, Profili penalistici del “whistleblowing”: una lettura comparatistica dei possibili
strumenti di prevenzione della corruzione, in “Rivista trimestrale di diritto penale dell’economia”,
2014.
Avio, La nuova tutela del dipendente che segnala reati o irregolarità, in “Diritti lavori mercati”,
2017.
Bogoni, “GlobaLeaks”, piattaforme di “whistleblowing” e prime applicazioni in Italia, in
“Ciberspazio e diritto”, 2015.
Cantone, La tutela del whistleblower: l’art. 54 bis del d.lgs. 165/01 (art. 1 comma 51), in
Mattarella, Pelissero (a cura di), La legge anticorruzione, Giappichelli, Torino 2013.
Coppola, Il “whistleblowing”: la “scommessa etica” dell’anticorruzione, in “Diritto penale e
processo”, 2018.
Franzoso, Il disobbediente, Paper FIRST, Milano 2017.
Fraschini, Parisi, Rinoldi, Protezione delle “vedette civiche”: il ruolo del whistleblowing in
Italia, Transparency International Italia, 2009.
Fraschini, Parisi, Rinoldi, Il whistleblowing. Nuovo strumento di lotta alla corruzione, Bonanno,
Acireale 2011.
Manacorda, Centonze, Forti (a cura di), Preventing Corporate Corruption: The Anti-Bribery
Compliance Model, Springer, Dordecht 2014.
Martone, La repressione della corruzione e la tutela del “whistleblower” alla luce della l. 30
novembre 2017, n. 179, in “Argomenti di diritto del lavoro”, 2018.
Perrone, Il “Whistleblowing” da adempimento burocratico ad opportunità di promozione di una
cultura etica nella P. A., in un necessario passaggio da un sistema di regole ad un sistema di valori,
in “Amministrativamente”, 2017.
Riccio, La tutela del “whistleblower” in Italia, in “Giornale di diritto del lavoro e delle relazioni
industriali”, 2017.
Zimmer, The Epithet Nader Made Respectable, in “The Wall Street Journal”, 12 luglio 2013.
Frontespizio 2
Introduzione 5
1. Che cosa è la corruzione? 9
1.1 Una premessa 9
1.2 Alla ricerca del significato 10
1.3 La corruzione nella storia 11
1.4 La corruzione dell’era moderna: un delitto divenuto universale 13
1.5 Che cos’è la corruzione oggi 15
1.6 La corruzione nella visione antropologica di papa Francesco e della Chiesa cattolica 17
1.7 La corruzione istituzionale 18
1.8 La corruzione amministrativa, come maladministration 19
1.9 Dalla corruzione all’“anticorruzione” 20
2. Quanta corruzione c’è e come misurarla 23
2.1 La misurazione della corruzione fra analisi sommarie e leggende metropolitane 23
2.2 La difficoltà di quantificare la corruzione 24
2.3 Perché i dati giudiziari sono poco significativi 26
2.4 La quantificazione attraverso la percezione della corruzione 28
2.5 Gli altri modi per misurare la corruzione 30
2.6 Quali “misurazioni” servono davvero 32
3. La corruzione nel Codice penale 35
3.1 Repressione della corruzione e Codice penale 35
3.2 Le vittime della corruzione 36
3.3 Gli “attori” della corruzione 37
3.4 La “prestazione” del corrotto 40
3.5 La “controprestazione” del corruttore 42
3.6 Ipotesi analoghe alla corruzione: la concussione e l’indebita induzione 43
3.7 Le conseguenze sanzionatorie 44
4. L’accertamento dei fatti di corruzione 48
4.1 La necessità di una repressione efficace 48
4.2 La corruzione “episodica” 49
4.3 La corruzione “organizzata” 51
4.4 La corruzione “mafiosa” 52
4.5 La “scoperta” della corruzione 54
4.6 L’indispensabilità delle intercettazioni 56
4.7 L’utilità della collaborazione di corrotto e corruttore 58
4.8 E l’agente provocatore? 59
4.9 La punizione 62
5. La prevenzione e la gestione del rischio corruzione 66
5.1 Reprimere è necessario, ma non è sufficiente 66
5.2 Dalle sollecitazioni internazionali alla legge Severino 67
5.3 La “filosofia” del nuovo impianto preventivo 69
5.4 I piani di prevenzione 71
5.5 Il piano nazionale 73
5.6 Il piano prevenzione delle singole amministrazioni 75
5.7 Il responsabile della prevenzione della corruzione 77
5.8 L’applicazione della normativa 78
6. La trasparenza 81
6.1 Dal segreto alla trasparenza 81
6.2 Trasparenza e corruzione 82
6.3 La trasparenza nella nostra Costituzione 84
6.4 Una prima timida affermazione del principio 85
6.5 Gli obblighi di pubblicità 87
6.6 Il Freedom of Information Act 88
6.7 Il rapporto con la privacy 90
6.8 Burocrazia e trasparenza 92
6.9 I cittadini di fronte alle nuove regole della trasparenza 94
7. Imparzialità, conflitti di interesse e regole di comportamento 97
7.1 Lavorare sulle persone 97
7.2 I conflitti di interesse e l’anticorruzione 98
7.3 La prima regolazione dei conflitti tra interessi 99
7.4 L’imparzialità nella legge Severino 101
7.5 Altri strumenti a tutela dell’imparzialità 103
7.6 Gli effetti delle condanne penali sugli incarichi politici 105
7.7 Le regole di comportamento dei dipendenti 107
7.8 L’applicazione concreta delle regole per favorire l’imparzialità 109
8. Il “whistleblowing” 112
8.1 Chi è il whistleblower? 112
8.2 L’esperienza statunitense 113
8.3 Le indicazioni sovranazionali 115
8.4 La situazione normativa prima della legge anticorruzione 117
8.5 La legge Severino 118
8.6 La nuova legge sul whistleblowing 120
8.7 Le diverse “fedeltà” e i dilemmi etici 122
9. Corruzione e pubblici appalti 125
9.1 Perché parlare di appalti pubblici 125
9.2 La corruzione è un danno per gli appalti pubblici? 127
9.3 La necessità di una “buona” disciplina 128
9.4 Il nuovo Codice dei contratti pubblici 130
9.5 Codice dei contratti e anticorruzione 132
9.6 Qualità delle amministrazioni e qualità degli appalti 133
9.7 Grandi eventi, grandi scandali 135
9.8 Ma se non si fanno opere pubbliche? 137
10. L’Autorità nazionale anticorruzione 139
10.1 “Arrestateli tutti” 139
10.2 Le autorità anticorruzione nello scenario internazionale 141
10.3 Gli antenati dell’Anac 142
10.4 L’istituzione dell’Autorità da parte della legge Severino 144
10.5 Le riforme successive 146
10.6 L’Anac nel sistema della prevenzione 148
10.7 Quanto ha inciso l’azione dell’Anac? 151
Conclusioni 154
Riferimenti bibliografici 160