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Antonella Mafrica
Mario Petrulli

L’EFFICACIA TEMPORALE
DEL PERMESSO DI COSTRUIRE
BREVE GUIDA AI TERMINI DI INIZIO E FINE LAVORI,
ALLA DECADENZA E ALLA PROROGA
Aggiornato con il Decreto “Sblocca Italia” (legge n. 164/2014)
Antonella Mafrica
Mario Petrulli

L’EFFICACIA TEMPORALE
DEL PERMESSO DI COSTRUIRE
BREVE GUIDA AI TERMINI DI INIZIO E FINE LAVORI,
ALLA DECADENZA E ALLA PROROGA
Aggiornato con il Decreto “Sblocca Italia” (legge n. 164/2014)
Antonella Mafrica
Dottoressa in giurisprudenza, consulente esperta in diritto degli enti locali, edilizia ed urbanistica, collabora
da anni con primarie società di consulenza, con redazione di articoli e libri e con alcuni siti web, fra i quali
www.ediliziaurbanistica.it del Gruppo Maggioli.

Mario Petrulli
Dottore in giurisprudenza, abilitato alla professione di avvocato, esperto in diritto degli enti locali, edilizia
ed urbanistica; collabora da anni con primarie società di consulenza, con redazione di articoli e libri, e con
alcuni siti web, fra i quali www.ediliziaurbanistica.it del Gruppo Maggioli; insieme ad Antonella Mafrica ha
pubblicato per la casa editrice Maggioli i volumi: Casi risolti di edilizia ed urbanistica (2010) e Il permesso di
costruire richiesto da soggetto diverso dal proprietario (2014).

Codice 88.916.1065.2

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e di adattamento totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi.
Indice

Prefazione........................................................................................................................................... » 5

1. I termini di inizio e di ultimazione dei lavori.............................................................................. » 6


1.1. Premessa: l’art. 15 del Testo Unico Edilizia...................................................................... » 6
1.2. Il termine di inizio dei lavori............................................................................................ » 7
1.3. L’individuazione del momento di decorrenza del termine di inizio dei lavori................... » 8
1.4. La comunicazione di inizio dei lavori............................................................................... » 9
1.5. La sospensione................................................................................................................. » 10
1.6. Il termine di ultimazione dei lavori.................................................................................. » 11
1.7. Il rilascio di un permesso in variante e le conseguenze sul termine di inizio dei lavori..... » 11

2. La decadenza del permesso di costruire...................................................................................... » 12


2.1. La decadenza: aspetti generali.......................................................................................... » 12
2.2. La (non) necessità di un accertamento della decadenza.................................................... » 12
2.3. Le caratteristiche del provvedimento di decadenza.......................................................... » 13
2.4. L’inizio dei lavori idoneo ad evitare la decadenza.............................................................. » 14
2.5. Come valutare l’inizio dei lavori....................................................................................... » 16
2.6. Le peculiarità della decadenza per sopravvenute previsioni urbanistiche contrastanti con
l’intervento originariamente assentito............................................................................. » 16
2.7. La conseguenza della decadenza sui lavori eseguiti e su quelli da eseguire....................... » 18
2.8. La decadenza e gli oneri concessori.................................................................................. » 18

3. La proroga del permesso di costruire .......................................................................................... » 20


3.1. Premessa.......................................................................................................................... » 20
3.2. Alcune considerazioni generali......................................................................................... » 20
3.3. La proroga nel caso di sopravvenuta disciplina incompatibile con l’intervento originaria-
mente assentito.............................................................................................................. » 22
3.4. La proroga per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso............... » 23
3.5. La proroga legata ad aspetti quanti-qualitativi dell’opera.................................................. » 25
3.6. La proroga nei casi di opere pubbliche finanziate ............................................................ » 25
3.7. La nuova ipotesi introdotta con il comma 2-bis dell’art. 15 del TUE................................ » 26
3.8. Un’ipotesi particolare: la proroga in relazione ai vizi originari del permesso di costruire.. » 26
3.9. La richiesta di proroga nel caso di contitolari del permesso di costruire........................... » 27

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3.10. La reiterazione della richiesta di proroga........................................................................ » 27


3.11. I lavori fra il momento della presentazione della richiesta di proroga e la decisione sulla
stessa............................................................................................................................. » 27
3.12. Il diverso rilievo della discrezionalità nelle varie ipotesi di proroga................................ » 28
3.13. Quale disciplina alla base della decisione sulla richiesta di proroga?.............................. » 28
3.14. Il diniego di proroga e la richiesta del permesso di costruire in sanatoria....................... » 28

4. La disciplina regionale.................................................................................................................. » 29
4.1. Premessa.......................................................................................................................... » 29
4.2. Lombardia....................................................................................................................... » 29
4.3. Emilia Romagna............................................................................................................... » 29
4.4. Toscana............................................................................................................................ » 29
4.5. Umbria............................................................................................................................ » 30
4.6. Provincia Autonoma di Trento......................................................................................... » 30
4.7. Liguria............................................................................................................................. » 30

Appendice........................................................................................................................................... » 31
1. Modulo per la richiesta di proroga del termine di inizio dei lavori...................................... » 31
2. Modulo per la richiesta di proroga del termine di ultimazione dei lavori............................. » 33
3. Facsimile per la concessione della proroga del termine di ultimazione dei lavori......................... » 35

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Prefazione

È possibile determinare discrezionalmente i termini di inizio e fine lavori nel permesso di costruire? Quando i lavori
si intendono effettivamente iniziati o ultimati? In quali ipotesi si verifica la decadenza del titolo edilizio? È necessario
o meno un provvedimento dichiarativo della stessa? Come si gestiscono le richieste di proroga? È possibile reiterarle?
E se la normativa regionale prevede qualcosa di diverso rispetto al Testo Unico dell’Edilizia, qual è la disposizione
applicabile?

Sono solo alcune delle questioni affrontate nel presente volume, che nasce come una guida di veloce consultazione,
ad uso e consumo degli uffici tecnici comunali e dei professionisti del settore edilizio-urbanistico, per muoversi nel
variegato mondo dell’efficacia temporale del permesso di costruire.

I vari argomenti, alcuni dei quali oggetto di maggiore approfondimento, ritenuto opportuno, vengono affrontati con
un taglio pratico, uno stile agile e veloce, opportuni riferimenti dottrinali e copiosi richiami giurisprudenziali.

L’opera si divide in quattro capitoli: il primo dedicato ai termini di efficacia del permesso di costruire, il secondo alle
ipotesi di decadenza, il terzo alla proroga del titolo edilizio, mentre il quarto contiene una serie di riferimenti alla
normativa regionale di settore.

In appendice abbiamo inserito dei moduli utilizzabili ed implementabili secondo necessità.

Ci auguriamo che l’opera possa incontrare l’apprezzamento dei lettori.

Gli Autori

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1. I termini di inizio e di ultimazione dei lavori

1.1. Premessa: l’art. 15 del Testo Unico Edilizia


L’art. 151 del Testo Unico Edilizia2 (da adesso, TUE), rubricato “Efficacia temporale e decadenza del permesso
di costruire”, rappresenta il punto di partenza della nostra analisi; conseguentemente, è necessario riportarlo
integralmente perché fungerà da guida nell’individuazione dei singoli aspetti di interesse che andremo a
trattare; dopo l’ultimo intervento da parte del legislatore, attraverso la legge 11 novembre 2014 n. 1643, di
conversione del decreto legge 11 settembre 2014, n. 133 (c.d. decreto Sblocca Italia), il cui art. 17, comma
1, lett. f) ha modificato il comma 2 del citato art. 15 del TUE ed inserito ex novo il comma 2-bis, il nuovo
testo della norma è il seguente:

“1. Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori.

2. Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione,
entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il
permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una
proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà
del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari carat-
teristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero
quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.

2-bis. La proroga dei termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori è comunque accordata qualora i lavori non pos-
sano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate.

1. La norma riprende i commi 3, 4 e 5 dell’art. 4 (rubricato Caratteristiche della concessione) della legge 27 gennaio 1977, n. 10:
“Nell’atto di concessione sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori.
Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno; il termine di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere abitabile
o agibile, non può essere superiore a tre anni e può essere prorogato, con provvedimento motivato, solo per fatti estranei alla volontà del
concessionario, che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la loro esecuzione. Un periodo più lungo per l’ultimazione dei lavori
può essere concesso esclusivamente in considerazione della mole dell’opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-co-
struttive; ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.
Qualora i lavori non siano ultimati nel termine stabilito, il concessionario deve presentare istanza diretta ad ottenere una nuova conces-
sione; in tal caso la nuova concessione concerne la parte non ultimata”.
2. D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
3. Conversione, con modificazioni, del decreto-legge 11 settembre 2014, n. 133, Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizza-
zione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la
ripresa delle cattività produttive, pubblicata sulla G.U. n. 262 dell’11 novembre 2014.
Il comma 4 dell’art. 15, invece, riproduce il disposto dell’art. 31, comma 11, della Legge Urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150,
secondo cui “L’entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche comporta la decadenza delle licenze in contrasto con le previsioni
stesse, salvo che i relativi lavori siano stati iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio”.

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3. La realizzazione della parte dell’intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo
permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante segnala-
zione certificata di inizio attività ai sensi dell’articolo 22. Si procede altresì, ove necessario, al ricalcolo del contributo
di costruzione.

4. Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già ini-
ziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio”.

1.2. Il termine di inizio dei lavori


Il termine di inizio dei lavori, secondo quanto previsto dal legislatore, non può essere superiore all’anno dal
rilascio del permesso di costruire: rappresenta il momento entro cui, tramite un’azione effettiva del titolare,
ossia l’inizio dei lavori assentiti con il titolo edilizio rilasciato, si consolida l’effetto abilitativo insito nel per-
messo di costruire e si impedisce la decadenza del titolo medesimo.

Ci si potrebbe chiedere perché il legislatore abbia ritenuto necessaria la previsione del termine di inizio e
fine lavori nel permesso di costruire; diversi sono i condivisibili motivi:

• dare certezza temporale4 dell’attività edificatoria assentita;


• garantire un efficiente controllo sulla conformità dell’intervento edilizio a suo tempo autorizzato con il
relativo titolo5;
• evitare che una edificazione, autorizzata in un dato momento, venga realizzata quando la situazione
fattuale e normativa è mutata6;
• ottenere che l’attuazione del contenuto abilitante del permesso di costruire sia sempre conforme alla
disciplina urbanistica ed edilizia della porzione di territorio interessata, che può, in progressione di
tempo, mutare in presenza di nuove e diverse scelte di pianificazione7.

La norma non lascia la scelta al richiedente8 ma rimette alla valutazione discrezionale9 e prudenziale dell’uf-
ficio tecnico che rilascia il permesso di costruire l’individuazione del termine esatto di inizio lavori, pur nel

4. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 28 giugno 2006; TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 59 del 5 gennaio
2006 e sez. III, sent. n. 1864 dell’8 aprile 2013. Come efficacemente affermato dal TAR Sardegna, sez. II, nella sent. n. 880
del 30 ottobre 2014, “l’apposizione dei termini di efficacia della concessione edilizia e gli istituti della proroga (nei casi consentiti dalla
legge) e della decadenza di cui all’art. 15 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 servono ad assicurare la certezza temporale dell’attività di tra-
sformazione edilizia ed urbanistica del territorio, anche al fine di garantire un efficiente controllo sulla conformità dell’intervento edilizio
a suo tempo autorizzato con il relativo titolo (così Cons. di Stato., sez. V, 23 novembre 1996, n. 1414)”.
5. TAR Liguria, sent. n. 34 dell’8 gennaio 2013.
6. Corte di Cassazione pen., sez. III, sent. n. 12316 del 23 marzo 2007.
7. Consiglio di Stato, sez. III, sent. n. 1870 del 4 aprile 2013.
8. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 7342 del 22 dicembre 2005, secondo cui “il provvedimento che autorizza l’edificazione
deve essere utilizzato a pena di decadenza entro un termine prestabilito, la cui decorrenza non può essere lasciata alla libera scelta
dell’istante”.
9. G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, a
cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 102, secondo cui “Il testo unico dell’edilizia si limita dunque a stabilire i
limiti massimi di validità del titolo edilizio, lasciando al Comune la concreta quantificazione degli stessi. La ratio della norma sembra
essere quella di consentire all’amministrazione locale di armonizzare i tempi della realizzazione dell’opera assentita con gli strumenti
urbanistici. Da quanto fin qui detto si evince che il Comune ha ampia discrezionalità nel determinare i termini de quibus”.

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limite massimo dell’anno: ed infatti sia la dottrina10 sia la giurisprudenza11 hanno ritenuto legittima l’in-
dicazione di un termine inferiore, naturalmente nel rispetto dei criteri di ragionevolezza e correttezza che
devono sempre improntare i rapporti fra la P.A. ed il cittadino. Rimane ferma la possibilità di impugnazione
dinanzi al giudice amministrativo dei termini ritenuti illegittimi12.

Secondo la dottrina13, inoltre, l’indicazione di un termine inferiore a quelli previsti dal TUE, se contenuta
nel provvedimento di rilascio e non anche in un atto generale (regolamento edilizio o legge regionale), do-
vrebbe essere giustificata da motivi specifici.

Rimane preclusa, vista l’espressa previsione normativa, l’indicazione di un termine di inizio lavori superiore
all’anno dal rilascio14.

Secondo la giurisprudenza15, il termine di inizio dei lavori (così come quello di fine dei lavori) deve essere
indicato obbligatoriamente nel permesso di costruire, costituendone parte del contenuto tipico16; in caso di
omissione, varrà quello annuale17.

Il termine è prorogabile: su questo aspetto rinviamo al capitolo terzo.

1.3. L’individuazione del momento di decorrenza del termine di inizio dei lavori
La prima parte del comma 2 dell’art. 15 del TUE precisa che il termine di inizio lavori decorre dal rilascio
del titolo. Si pone il dubbio se tale momento sia individuabile nella data di emanazione del permesso di
costruire o in quella del suo materiale ritiro da parte dell’interessato.

Secondo la giurisprudenza18, e a nostro avviso correttamente, visto che il permesso di costruire è un prov-

10. G. C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè, 2014, pag. 818.
11. TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 2225 del 14 maggio 2012.
12. G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, a
cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 102, secondo cui “Laddove il permesso di costruire non conceda all’interes-
sato un congruo lasso di tempo per cominciare e completare l’opera, lo stesso sarà pertanto impugnabile in parte qua”.
Secondo G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 485, “in base al II comma dell’art. 15 T.U. Edilizia, deve
essere riconosciuto il tempo necessario in relazione alla mole e alla complessità dell’intervento edilizio da effettuare. A questo tempo il
titolare del permesso ha interesse legittimo perché condiziona l’esercizio della facoltà di edificare, cosicché la lesione della situazione
giuridica soggettiva si realizza quando viene fissato illegittimamente il termine di inizio o quello di ultimazione dei lavori”.
13. G. C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè, 2014, pag. 818.
14. TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 2225 del 14 maggio 2012.
15. TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. n. 1481 del 10 luglio 2013.
16. G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, a
cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 101.
17. G. C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè, 2014, pag. 818.
18. TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. n. 181 del 1° febbraio 2011 e Catania, sez.I, sent. n. 678 del 7 aprile 2009.
Cfr. anche TAR Liguria, sez. I, sent. n. 796 del 17 maggio 2007, secondo cui l’art. 15 “prevede che nel permesso di costruire
debbano essere indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori, e che comunque il termine per l’inizio dei lavori non può essere
superiore ad un anno dal rilascio del titolo. Tanto premesso, osserva il collegio che, se già nel significato etimologico e lessicale del termine
“rilascio” è implicita la nozione di “consegna”, in ogni caso il senso della disposizione dianzi citata va ricostruito in conformità con i
principi generali dell’ordinamento, con particolare riferimento a quelli di efficacia, pubblicità e trasparenza sanciti dalla legge n. 241/90;
ed, in forza di tali principi, non pare discutibile che il termine per l’inizio dei lavori debba farsi decorrere non dalla semplice emanazione
del permesso di costruire, bensì dalla materiale consegna dell’atto al destinatario, o comunque da un momento non anteriore a quello in

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vedimento amministrativo “recettizio” che si perfeziona con la comunicazione agli interessati19 e considerato
che il termine di inizio lavori è posto anche a tutela dell’interesse del privato per consentirgli di predisporre
i mezzi necessari all’esecuzione dei lavori, tale termine non può che decorrere dalla data di consegna dell’at-
to. Tale tesi riconosce che il termine “rilascio” contenuto nella norma citata non appare univoco, potendo
sostanzialmente significare sia la “emanazione” che la “consegna” dell’atto, ritenendo preferibile il secondo
significato che appare più rispondente al lessico del legislatore, se si considera che, laddove quest’ultimo
avesse voluto fare riferimento alla data della “emanazione” dell’atto, avrebbe usato sinonimi dal più corretto
significato tecnico, come “data dell’atto” oppure “data di adozione” o, più semplicemente, “adozione”. Ad
ulteriore conferma, il medesimo orientamento osserva che in un contesto procedimentale doveroso che
trae origine dalla istanza di parte, il termine “rilascio” non può non equivalere a “consegna” del documento
perché l’interesse della parte è di natura pretensiva, ossia attiene alla acquisizione di una specifica utilità,
che può derivare solo da un provvedimento espresso debitamente portato a conoscenza dell’interessato
nella sua interezza e quindi anche per ciò che riguarda l’espletamento di determinate attività entro specifici
termini posti a pena di decadenza.

Secondo la dottrina20, invece, il termine iniziale decorre dal momento in cui il permesso di costruire esiste,
ossia dall’emanazione del provvedimento, visto che è onere del titolare attivarsi per averne conoscenza (fatta
salva l’ipotesi in cui la normativa regionale o regolamentare comunale preveda la notifica del permesso di
costruire al titolare: in questa ipotesi, ovviamente, il termine decorre da tale momento).

1.4. La comunicazione di inizio dei lavori


Generalmente i regolamenti edilizi comunali prevedono che il titolare del permesso di costruire effettui
una comunicazione di inizio dei lavori, spesso tramite il direttore dei lavori: secondo la giurisprudenza21,
tale comunicazione (al pari di quella di fine lavori) ha “lo scopo evidente di agevolare l’accertamento, da parte
dell’amministrazione comunale, dell’inizio e del completamento dell’intervento edilizio nei termini e consentire una
tempestiva verifica sull’attività posta in essere e non rappresenta, quindi, una semplice formalità amministrativa,
bensì di un adempimento strettamente connesso ai contenuti ed alle finalità del permesso di costruire ed agli obblighi
di vigilanza imposti dall’art. 27 e segg. del Testo Unico. È tuttavia evidente che la comunicazione è comunque un atto
del privato senza alcuna valenza probatoria privilegiata ed il cui contenuto può essere oggetto di specifica verifica
sulla effettiva situazione di fatto”.

Secondo la giurisprudenza22, inoltre, la dichiarazione unilaterale di inizio dei lavori non costituisce piena
prova, potendo essere contestata dal comune sul quale incombe, in tal caso, l’onere della prova stessa23,
attraverso i propri poteri di vigilanza. In concreto, quindi, l’ufficio tecnico è pienamente titolato alla verifica
dell’inizio dei lavori oggetto della comunicazione anche dinanzi ad una dichiarazione di inizio dei lavori.

L’eventuale mancata comunicazione dell’inizio dei lavori richiesta dal regolamento potrà comportare l’ap-

cui l’interessato stesso sia stato posto in condizione di conoscere l’avvenuta emanazione del permesso”.
19. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 1152 del 27 settembre 1996; cfr. anche TAR Piemonte, sez. II, sent. n. 2749 del 4 no-
vembre 2008 e sez. I, sent. n. 3166 del 1° settembre 2006.
20. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 487.
21. Cass. pen., sez. III, sent. n. 19110 del 3 maggio 2013.
22. TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. n. 74 del 12 gennaio 2011, secondo cui “la mera comunicazione di inizio dei lavori, non
accompagnata dalla concreta realizzazione di opere, non è sufficiente a dimostrare l’effettivo intendimento del titolare del permesso di
realizzare la costruzione assentita”; sent. n. 4817 del 27 aprile 2005.
23. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 489.

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plicazione delle sanzioni previste ma non la decadenza del permesso di costruire; in tal caso, però, l’onere
della prova dell’avvenuto inizio dei lavori sarà a carico del titolare e non del comune.

1.5. La sospensione
L’art. 15 del TUE non prevede la sospensione del termine di inizio lavori (e neanche del termine di ultima-
zione).

Secondo una tesi giurisprudenziale24, il termine di inizio lavori (così come quello di ultimazione) non può
essere oggetto di sospensione ma la causa di forza maggiore o altri eventi non dipendenti dall’interessato
possono essere oggetto di una richiesta di proroga, su cui l’ufficio tecnico si pronuncerà.

Secondo un altro indirizzo25, invece, la sospensione è compatibile con il termine di inizio lavori quando nel
titolo è previsto che i lavori siano subordinati al verificarsi di un determinato evento (si pensi, ad esempio,
alla necessità di ottenere un nulla osta idrogeologico).

Un’altra posizione, ancora, accomuna le ipotesi di sospensione e proroga, “connessi a factum principis, forza
maggiore o ad altre cause espressamente contemplate dalla legge, non riferibili alla condotta del titolare della con-
cessione e assolutamente ostative ai lavori”26.

Secondo una tesi dottrinale27, è possibile la sospensione del termine in presenza di fatti imprevedibili, aventi
carattere di forza maggiore e non imputabili all’interessato; secondo altra posizione28, invece, entrambi i
termini di cui all’art. 15 non possono essere interrotti o sospesi, in quanto l’art. 2964 c.c., applicabile in
mancanza di specifica disposizione derogatoria, dispone che “quando un diritto deve esercitarsi entro un dato
termine sotto pena di decadenza, non si applicano le norme relative all’interruzione […]. Del pari non si applicano
le norme che si riferiscono alla sospensione, salvo che sia disposto altrimenti”.

A nostro avviso non si può escludere la possibilità della sospensione del termine29, se espressamente pre-
visto nel permesso di costruire o purché vi sia una istanza da parte dell’interessato e per circostanze docu-
mentate a lui non imputabili, con conseguente necessità di un atto espresso e adeguatamente motivato di
accettazione da parte dell’ufficio tecnico, nel quale dovrà essere indicato il periodo di sospensione.

24. TAR Toscana, sez. II, sent. n. 1515 del 3 ottobre 2014; cfr. anche TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 59 del 5 gennaio
2006, secondo cui “Il termine per l’inizio dell’attività edificatoria non è suscettibile né di sospensione né di interruzione”.
25. TAR Lazio, Latina, sent. n. 104 del 9 febbraio 2012.
26. TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 892 del 12 luglio 2013.
27. G. C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè, 2014, pag. 818.
28. G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, a
cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pagg. 106-107.
Contrario alla sospensione anche G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 499.
29. Ricordiamo che esiste una causa di sospensione legale dei termini di efficacia del permesso di costruire: l’art. 50 della legge
3 maggio 1982, n. 203 sui contratti agrari stabilisce che la decorrenza dei termini (inziali e finali) fissati nella concessione edi-
lizia (oggi, permesso di costruire) rimane sospesa nel caso di avvio della procedura di rilascio forzoso a carico dell’affittuario,
del colono o del mezzadro fino al termine della procedura stessa.
Recentemente, nella sent. n. 316 del 22 gennaio 2015 il TAR Puglia, Lecce, sez. III, di fronte a lavori non iniziati per interfe-
renze causate dalla presenza di linee ENEL, ha ritenuto che il comune, nel rispetto del generale principio di proporzionalità
dell’azione amministrativa, anziché (come accaduto) “annullare tout court il pregresso titolo edilizio, avrebbe potuto adottare misure
diverse (apporre condizioni al permesso, oppure sospenderne l’efficacia fino alla rimozione delle interferenze)”: è la conferma dell’am-
missibilità della sospensione dei termini del permesso di costruire.

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1.6. Il termine di ultimazione dei lavori


Secondo l’art. 15 del TUE, il termine massimo di ultimazione dei lavori è di tre anni, decorrente dall’inizio
dei lavori: anche in questo caso, è legittima l’indicazione di un termine inferiore, soprattutto se giustificata
dalle ridotte dimensioni dell’intervento assentito.

Si pone il problema di capire quando si realizza l’ultimazione dei lavori; la norma parla di completamento,
senza ulteriore specificazione.

Una tesi dottrinale30 ritiene, in assenza di ulteriori precisazioni legislative, che l’ultimazione dei lavori si ha
quando l’immobile realizzato risulti funzionalmente idoneo allo scopo per il quale è stato progettato: quin-
di, l’immobile deve essere rifinito esternamente ed internamente e presentare idonea impiantistica, mentre
è da escludersi che l’ultimazione coincida con il rilascio dell’agibilità31.

Secondo un’altra opinione, invece, l’opera completata ai fini dell’art. 15 del TUE “è figura che non richiede
l’esecuzione delle finiture e nemmeno la dotazione degli impianti tecnologici, ma che può essere identificata con
uno stadio dei lavori che abbia superato tutti i passaggi strutturali, che abbia portato ad una costruzione compiu-
tamente definita nei profili morfologici, architettonici, di sagoma e prospettici e che richieda ancora intonaci, posa
dei pavimenti, degli impianti tecnologici, di quelli igienico-sanitari, delle porte e delle finestre e la costruzione della
recinzioni, dei muri di cinta e delle eventuali pertinenze, sempreché queste ultime opere siano contemplate nel per-
messo di costruire”32.

Secondo la giurisprudenza penale33, “l’ultimazione dei lavori coincide con la conclusione dei lavori di rifinitura
interni ed esterni quali gli intonaci e gli infissi. Entro tale preciso ambito deve dunque individuarsi il concetto di
“ultimazione” che ha natura oggettiva e non può, pertanto, dipendere da valutazioni soggettive”.

Per espressa previsione normativa, il termine di ultimazione dei lavori è prorogabile: su tale aspetto rinvia-
mo al capitolo terzo.

1.7. Il rilascio di un permesso in variante e le conseguenze sul termine di inizio dei lavori
Secondo la giurisprudenza34, posto che tra provvedimento di variante e permesso di costruire originario
non sussiste autonomia, in sede di rilascio di variante non decorre un nuovo termine di avvio dei lavori:
conseguentemente, il dies a quo dell’avvio dei lavori deve essere determinato con riferimento al titolo ori-
ginario.

La dottrina35, al contrario, ritiene possibile una modifica del termine di ultimazione dei lavori nel caso di
variante di impatto rilevante sul progetto inizialmente assentito, su istanza dell’interessato: ovviamente, in
tal caso, lo spostamento in avanti del termine suddetto andrà motivato nell’atto di rilascio della variante.

30. L. Ramacci, I reati edilizi, Giuffrè, 2010, pag. 41.


31. G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, a
cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 104; G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag.
493.
32. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 495.
33. Cass. pen., sez. III, sent. n. 5480 del 4 febbraio 2014.
34. TAR Lazio, Latina, sent. n. 1022 del 7 dicembre 2011.
35. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pagg. 491-492.

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2. La decadenza del permesso di costruire

2.1. La decadenza: aspetti generali


La decadenza del permesso di costruire è prevista dal legislatore in tre diverse ipotesi, ritenute tassative dalla
giurisprudenza1:

• mancato rispetto del termine di inizio dei lavori;


• mancato rispetto del termine di ultimazione dei lavori;
• entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche contrastanti con l’intervento originariamente assen-
tito.

Le prime due sono evidentemente connesse e conseguenti all’inerzia del titolare; la terza, invece, è effetto
diretto di una mutata valutazione urbanistica da parte dell’ente locale: come vedremo a breve, in tutte e tre
le ipotesi, il comportamento del titolare può essere determinante per evitare la decadenza.

L’istituto, come può facilmente intuirsi, è fondato sull’elemento oggettivo del passaggio del tempo ed è ri-
volto, previo accertamento dello stato dell’attività costruttiva alla scadenza dei termini previsti, solo a dare
certezza di una situazione già prodottasi al verificarsi dei presupposti stabiliti dalla legge2.

Come evidenziato dalla giurisprudenza3, le fattispecie di decadenza del permesso di costruire come sopra
identificate (per scadenza dei termini e per sopravvenienza di nuove previsioni urbanistiche), pur avendo
fondamenti giuridici diversi, consistenti in limitazioni di efficacia temporale, rispettivamente, a strumento
urbanistico generale invariato e in caso di sopravvenienze di nuove previsioni urbanistiche, hanno una
comune ragion d’essere pubblicistica, che è quella di assicurare, mediante la corrispondenza dell’attività
edificatoria all’ordinamento urbanistico vigente, l’effettività delle previsioni urbanistiche.

2.2. La (non) necessità di un accertamento della decadenza


Un aspetto di notevole rilevanza pratica riguarda la necessità o meno di un atto espresso dell’amministra-
zione che accerti l’avvenuta decadenza del permesso di costruire.

Secondo un orientamento giurisprudenziale4, la decadenza deve sempre essere dichiarata con apposito

1. TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. n. 981 del 22 aprile 2009.
2. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 28 giugno 2005.
3. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 42 del 9 gennaio 2013; Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 3638 del 28 giungo 2000.
4. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 2821 del 12 maggio 2011 e sent. n. 249 del 29 gennaio 2008; sez. IV, sent. n. 6545 del
27 ottobre 2009; TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 595 del 28 giugno 2002; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. n. 2429 del 20
dicembre 2011; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 582 dell’11 marzo 2010; TAR Lazio, Roma, sez. I, sent. n. 1 del 2

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provvedimento, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l’esistenza dei presupposti
di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza.

Secondo altra tesi5, invece, il provvedimento di decadenza non è necessario per la decadenza del permesso
di costruire, visto che la decadenza si verifica ope legis ed automaticamente per il mero passaggio del tempo
ed il relativo provvedimento ha effetto dichiarativo e ricognitorio: secondo tale orientamento, la tesi opposta
non è condivisibile perché, accogliendola, “si farebbe dipendere la decadenza non solo da un comportamento
dei titolari del permesso di costruire ma anche della Pubblica Amministrazione che potrebbe in taluni casi adottare
un provvedimento espresso e in altri casi no, con possibili ipotesi di disparità di trattamento tra situazioni che nella
sostanza si presenterebbero identiche”6.

2.3. Le caratteristiche del provvedimento di decadenza


Secondo la giurisprudenza, il provvedimento di decadenza del permesso di costruire è un atto caratterizza-
to da tipicità7, avente natura vincolata8 all’accertamento del mancato inizio dei lavori o della loro mancata
conclusione e ricognitiva9, ossia un atto meramente dichiarativo di un effetto verificatosi ex se10, frutto di
un rigoroso e completo accertamento in fatto11 ed adeguata istruttoria12; l’efficacia del provvedimento è ex
tunc, ossia retroattiva nel caso della decadenza per mancato inizio dei lavori13, mentre è ex nunc, ossia non
retroattiva, nel caso della decadenza per mancata ultimazione14.

gennaio 2008; TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 10036 del 3 settembre 2008; TAR Veneto, sez. II, sent. n. 1940 del 15
giugno 2007; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. n. 1500 del 24 novembre 2008; TAR Abruzzo, L’Aquila, sent. n. 750 del 4
ottobre 2006; TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. n. 1004 del 23 aprile 2009.
5. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 2915 del 18 maggio 2012; TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. n. 13996 del 24 novembre
2011; TAR Basilicata, sent. n. 593 del 10 settembre 2010; TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 59 del 5 gennaio 2006; TAR
Marche, sent. n. 1475 del 28 dicembre 2009; TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. n. 335 del 27 gennaio 2010; TAR Liguria,
sez. I, sent. n. 5569 del 5 luglio 2010; Cass. pen., sez. III, sent. n. 12316 del 23 marzo 2007 secondo cui “La non necessità di
provvedimenti da parte della Pubblica Amministrazione è ora introdotta dal TU 380/2001, art. 15, comma 2, che prevede espressamente
come, decorsi i termini fissati, il permesso di costruire decada di diritto per la parte non eseguita”.
6. TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 61 del 4 febbraio 2013; TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, sent. n. 5530 del 9 giugno 2005; TAR
Campania, Napoli, sez. VIII, sent. n. 2395 del 9 maggio 2013.
7. Consiglio di Stato, sez. III, sent. n. 1870 del 4 aprile 2013.
8. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 6151 del 20 dicembre 2013, sent. n. 4206 del 21 agosto 2013; sent. n. 2915 del 18 mag-
gio 2012; sent. n. 974 del 23 febbraio 2012 e sent. n. 4423 del 10 agosto 2007; TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 1690
del 24 luglio 2013; sez. VIII, Napoli, sent. n. 2395 del 9 maggio 2013; TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 595 del 28 giugno 2002.
9. Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 4354 del 27 agosto 2014; TAR Emilia Romagna, Parma, sent. n. 388 del 18 dicembre
2013; Consiglio di Stato, sez. III, sent. n. 1970 del 4 aprile 2013; sez. IV, sent. n. 2915 del 18 maggio 2012 e sent. n. 974 del
23 febbraio 2012; TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 1900 del 19 ottobre 2012; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. n.
2429 del 20 dicembre 2011; TAR Toscana, sez. III, sent. n. 5944 del 14 settembre 2010.
10. Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 4354 del 27 agosto 2014; TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. n. 1864 dell’8 aprile
2013; TAR Basilicata, sent. n. 593 del 10 settembre 2010.
11. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 2 del 3 gennaio 2014.
12. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 1943 del 24 luglio 2013.
13. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 2915 del 18 maggio 2012; sent. n. 974 del 23 febbraio 2012 e sent. n. 4423 del 10
agosto 2007; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. n. 1081 del 23 aprile 2014 e sent. n. 2429 del 20 dicembre 2011; TAR Liguria,
sent. n. 588 del 28 maggio 2002.
14. TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 449 del 14 novembre 2014, secondo cui “la decadenza del titolo edilizio per mancata ultima-

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Secondo un orientamento, prima della sua adozione è necessaria la comunicazione di avvio del procedi-
mento15, trattandosi di provvedimento c.d. di secondo grado, in ordine al quale la regola generale di per sé
impone l’inoltro dell’avviso dell’avvio del relativo procedimento in quanto incidente su posizioni giuridiche
del suo destinatario originate da un provvedimento precedentemente adottato in suo favore16.

Secondo altra posizione, al contrario, non serve la comunicazione di avvio del procedimento in quanto
la decadenza è atto urgente e dovuto, espressione di un potere strettamente vincolato, non implicante
valutazioni discrezionali ma meri accertamenti tecnici, senza che vi sia spazio per apporti collaborativi del
destinatario17.

2.4. L’inizio dei lavori idoneo ad evitare la decadenza


La decadenza può essere evitata se i lavori iniziano entro il termine previsto: si pone, quindi, il problema di
individuare il livello necessario di attività edilizia idoneo a ritenere iniziati i lavori. Secondo la giurispruden-
za18, è necessario che le attività poste in essere siano rappresentative di un serio, reale ed effettivo intento
costruttivo e non solo apparente e fittizio, volto al mero scopo di evitare la perdita del titolo edilizio19, con
conseguente irrilevanza “di ogni ipotesi di iniziative del tutto insignificanti quantitativamente e funzionalmente”20.
Secondo la dottrina21, comunque, non è necessario che vi sia una irreversibile trasformazione del territorio.

Può essere utile, perciò, ricordare quali ipotesi sono state riconosciute dalla giurisprudenza inidonee a con-
cretizzare un reale inizio dei lavori22:

• il semplice picchettamento per determinare l’esatta posizione del capannone da realizzare23;


• il mero spianamento del terreno o meri scavi di sondaggio o anche la “mera picchettatura” del terreno

zione dei lavori ha efficacia ex nunc e non ex tunc”.


15. TAR Toscana, sez. III, sent. n. 1714 del 12 dicembre 2013; TAR Campania, Napoli, sez. IV, sent. n. 10036 del 3 settembre
2008.
16. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4855 del 30 settembre 2013.
17. Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 4354 del 27 agosto 2014; sez. V, sent. n. 5691 dell’8 novembre 2012; TAR Campania,
Napoli, sez. II, sent. n. 335 del 27 gennaio 2010; TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 372 dell’8 marzo 2007.
18. TAR Toscana, sez. III, sent. n. 1515 del 3 ottobre 2014; Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 7748 del 2 novembre 2004; sez.
IV, sent. n. 2027 del 15 aprile 2013 e sent. n. 6151 del 20 dicembre 2013; sez. II, sent. n. 4170 del 28 aprile 2010.
19. Nel caso di intervento costruttivo qualificabile come unitario, seppure articolato su tre diversi permessi di costruire,
l’avvenuta esecuzione di opere riguardanti uno solo dei permessi costituisce indubitabilmente l’inizio dei lavori dell’intero
complesso progettato (da un lato è stato in tal modo manifestato l’animus aedificandi in relazione alle opere assentite; da un
altro lato non sarebbe ragionevole pretendere una esecuzione dei lavori in modo contestuale per tutte le strutture edilizie in
progetto): in tal senso, TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 1901 del 6 ottobre 2005.
20. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 607 del 27 gennaio 2011.
21. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 487.
22. È stato, al contrario, ritenuto sussistente l’inizio dei lavori nel caso di scavo e riempimento in conglomerato cementizio
delle fondazioni perimetrali fino alla quota del piano di campagna (Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4855 del 30 settembre
2013); nell’ipotesi di uno sbancamento di un’area di vaste dimensioni (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 3823 del 15 luglio
2013); nel caso di concentramento di mezzi e di uomini, cioè la compiuta organizzazione del cantiere, nell’innalzamento di
elementi portanti, l’elevazione di muri e l’esecuzione di scavi coordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio
(Cass. pen., sez. III, sent. n. 7114 del 27 gennaio 2010; TAR Puglia, Lecce, sez. II, sent. n. 1582 del 9 settembre 2011).
23. TAR Toscana, sez. II, sent. n. 1515 del 3 ottobre 2014.

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interessato dalla costruzione e il suo livellamento24;


• il semplice sbancamento del terreno25, neanche se accompagnato dalla collocazione del materiale ne-
cessario per la costruzione26, dall’esecuzione di lavori di scavo27, da lavori di sottofondazione e di
perimetrazione28;
• gli scavi di mero sondaggio29;
• la ripulitura del sito, l’aver approntato il cantiere ed i materiali necessari per l’esecuzione dei lavori
sull’immobile30;
• la realizzazione di movimenti terra e la gittata di uno strato di battuto di calcestruzzo a circoscrivere le
fondamenta della costruzione31;
• la realizzazione della recinzione del cantiere, la pulizia dell’area, l’installazione della cartellonistica di
cantiere32;
• il taglio degli alberi, l’apertura di un varco di accesso al terreno, la demolizione di parte di un muro di
confine33;
• la realizzazione di un setto di muratura di laterizio a forma di “L”, avente una lunghezza alla base di circa
mt 1,10 e altezza massima di circa cm 1,05/1,10, con installazione di un contatore di energia elettrica,
del cartello di cantiere ed il taglio di alcuni alberi nella zona interessata alla costruzione34;
• la posa di un ponteggio su un terrazzo ed un’apertura praticata sul tetto35;
• la realizzazione di modesti sbancamenti di terreno oramai ricoperti di acqua e vegetazione36;
• la mera comunicazione dell’inizio dei lavori e della nomina del direttore dei lavori in assenza di positivi
riscontri materiali al riguardo37;
• la creazione degli scavi per il getto dei plinti di fondazione degli edifici38;
• la realizzazione della strada di accesso39;
• la recinzione e pulizia dei luoghi40;
• la messa in opera di un rete di recinzione sul perimetro delle aree, con apposizione del cartello di
cantiere, effettuazione di lavori di pulizia e bonifica del sito ed eliminazione di parte di un cordolo di
cemento armato delimitante una strada per consentire l’ingresso dei mezzi meccanici impiegati per la
pulizia del sito41;

24. TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 2 del 3 gennaio 2014.


25. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4855 del 30 settembre 2013 e sent. n. 5242 del 3 ottobre 2010; TAR Lombardia, Mila-
no, sez. II, sent. n. 5122 del 7 settembre 2010.
26. TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 1690 del 24 luglio 2013.
27. TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 61 del 4 febbraio 2013.
28. TAR Lazio, Latina, sez. I, sent. n. 1170 del 19 luglio 2010.
29. TAR Toscana, sez. II, sent. n. 1515 del 3 ottobre 2014.
30. TAR Molise, sent. n. 875 del 19 settembre 2005.
31. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 2027 del 15 aprile 2013.
32. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 3030 del 18 giugno 2008.
33. TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. n. 10890 del 25 settembre 2008.
34. TAR Veneto, sez. II, sent. n. 174 del 24 gennaio 2008.
35. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 6207 del 8 novembre 2007.
36. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 28 giugno 2005.
37. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 28 giugno 2005.
38. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 28 giugno 2005.
39. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 28 giugno 2005.
40. TAR Veneto, sez. II, sent. n. 724 del 18 marzo 2009.
41. TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 61 del 4 febbraio 2013.

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• la realizzazione di un piccolo muretto allo stato grezzo di mt 30 circa e altezza di cm 75 circa42;


• la posa di quattro pilastrini su una base di calcestruzzo e la presenza di alcune attrezzature edili43;
• la posa, in fregio alla strada, di un tratto di recinzione di cantiere44;
• la realizzazione di una buca lunga circa 2 mt e larga meno di 1 mt, non qualificabile nemmeno quale
scavo di fondazione45.

2.5. Come valutare l’inizio dei lavori


L’accertamento dell’avvenuto inizio dei lavori entro l’anno dal rilascio del permesso di costruire, necessario
a evitarne la decadenza, è questione di fatto, da valutarsi caso per caso con riguardo al complesso delle
circostanze concrete46, dopo adeguata istruttoria che non può basarsi su affermazioni apodittiche47; in altri
termini, l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e
puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edilizio così come programmato e auto-
rizzato48.

È necessario, conseguentemente, che l’atto con cui si dichiara la decadenza sia frutto di un rigoroso e
completo accertamento in fatto49, a seguito di necessario accesso diretto ai luoghi50, contenga adeguato
riferimento all’insufficienza dei lavori riscontrati ai fini dell’esistenza di un effettivo inizio dei lavori e all’i-
struttoria eseguita.

2.6. Le peculiarità della decadenza per sopravvenute previsioni urbanistiche contrastanti con l’intervento
originariamente assentito
Detta ipotesi, prevista dal comma 4 dell’art. 15 del TUE, ha una serie di peculiarità rispetto alle due ipotesi
legate al mancato rispetto dei termini di inizio e conclusione dei lavori.

Secondo la giurisprudenza51, la decadenza del permesso di costruire in contrasto col nuovo piano regola-
tore trova la sua ratio nell’esigenza che le sopravvenute previsioni urbanistiche devono trovare indefettibile
applicazione (salva la possibilità per l’interessato di impugnarle), in quanto volte – per definizione – ad un
più razionale assetto del territorio, per soddisfare gli interessi pubblici e privati coinvolti.

Per contemperare52 i contrapposti interessi pubblici e privati coinvolti in queste situazioni, il legislatore ha
previsto eccezionalmente che la decadenza non opera se i lavori sono già iniziati al momento dell’entrata

42. TAR Puglia, Lecce, sez. I, sent. n. 1582 del 9 settembre 2011.
43. Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 4354 del 27 agosto 2014.
44. TAR Liguria, sez. I, sent. n. 1007 del 25 giugno 2014.
45. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 607 del 27 gennaio 2011.
46. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 6151 del 20 dicembre 2013.
47. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 189 del 22 gennaio 2013.
48. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4855 del 30 settembre 2013; sent. n. 2915 del 18 maggio 2012 e sent. n. 3527 del 15
luglio 2008; TAR Toscana, sez. III, sent. n. 2533 del 17 novembre 2008; TAR Lazio, Latina, sent. n. 1587 del 12 novembre
2008; TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. n. 2856 del 26 maggio 2011;TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 152 dell’8 marzo
2010.
49. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 2 del 3 gennaio 2014.
50. TAR Liguria, sez. I, sent. n. 1055 del 12 luglio 2013.
51. TAR Calabria, Catanzaro, sent. n. 1500 del 24 novembre 2008.
52. TAR Friuli Venezia Giulia, sent. n. 534 del 30 agosto 2006.

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in vigore delle nuove norme e completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio. Secondo il dato
letterale, quindi, anche nel caso in cui il termine di ultimazione dei lavori previsto dal permesso di costruire
fosse inferiore ai tre anni, il completamento dell’opera è ammesso entro il termine massimo.

Diversi sono gli aspetti di interesse da evidenziare:

• le novità contrastanti possono essere rinvenute sia nella disciplina urbanistica comunale che nella legge,
anche regionale53;
• avendo riguardo alle norme contrastanti previste nel piano regolatore, queste rilevano solo se già in
vigore, ossia pubblicate e, nel caso di piano urbanistico, se già approvato, mentre non è sufficiente la
sua adozione54;
• tale ipotesi di decadenza richiede sempre un provvedimento espresso e motivato che accerti, dopo la
comparazione, l’effettivo contrasto della costruzione a suo tempo assentita con le nuove norme soprav-
venute55;
• non è richiesto il parere della commissione edilizia per l’adozione del provvedimento56;
• è doverosa per il comune, a seguito dell’entrata in vigore di nuove norme urbanistiche, la verifica sui
titoli già rilasciati57.

In giurisprudenza si evidenzia un disaccordo circa l’efficacia della decadenza nel caso specifico: secondo
un orientamento del passato, da noi ritenuto preferibile, essa non è retroattiva ma decorre dalla data di
adozione del provvedimento di decadenza58; secondo un’altra tesi più recente, invece, “Nel caso di sopravve-
nienza di una nuova disciplina del territorio, la decadenza di cui all’art. 15 d.P.R. n. 380 del 2001 consegue infatti
automaticamente dalla circostanza obiettiva del mancato inizio dei lavori alla data di entrata in vigore del nuovo

53. TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. n. 916 del 27 luglio 1994.
54. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 822 del 30 giugno 1978; TAR Basilicata, sent. n. 339 del 6 giugno 2013 che ha affermato
che “Secondo un costante e pacifico orientamento giurisprudenziale (cfr. C.d.S., sez. V, sent. n. 822 del 30 giugno 1978 e tutta la con-
forme giurisprudenza successiva) per “entrata in vigore” deve intendersi la conclusione del procedimento di formazione dello strumento
urbanistico, cioè la sua approvazione e pubblicazione, per cui l’art. 15, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 in commento non trova appli-
cazione nel caso di strumento urbanistico solo adottato, in quanto a tutela di tale fattispecie il legislatore ha previsto il diverso istituto
delle misure di salvaguardia, disciplinato dall’art. 12 d.P.R. n. 380/2001, il cui comma 3 statuisce il divieto -per un periodo di massimo
5 anni- del rilascio di permessi di costruire con il piano adottato. Mentre il successivo comma 4 prevede l’eccezionale competenza del
Presidente della Giunta Regionale di sospendere gli interventi di trasformazione del territorio “che siano tali da compromettere o rendere
più onerosa l’attuazione degli strumenti urbanistici” solo adottati. Tale consolidato orientamento giurisprudenziale ha anche statuito
l’illegittimità della disposizione dello strumento urbanistico, che anticipa la decadenza delle autorizzazioni edilizie contrastanti con il
piano solo adottato (cfr. per es. C.d.S., sez. V, sent. n. 615 del 10 luglio 1982)”.
55. G.C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè , 2014, pag. 895.
In tal senso anche la giurisprudenza: cfr., ad esempio, TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, sent. n. 517 del 24 luglio 2012,
secondo cui “un atto formale di declaratoria della decadenza occorre anche per la particolare ipotesi di cui all’art. 15, comma 4, del
d.P.R. n. 380 del 2001, ovvero per il caso di entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche prima che i lavori assentiti abbiano
avuto inizio (v. Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2011 n. 5028 e 10 agosto 2007 n. 4423)”.
56. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 295 del 23 aprile 1982.
57. TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 1937 del 26 settembre 2013, secondo cui “Come è noto, in forza del principio co-
dificato all’art. 15, comma 4 del T.U. n. 380/2001, in caso di entra in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, i titoli abilitativi
alla edificazione già positivamente vagliati e formalizzati sono destinati a decadere salvo che i lavori siano stati già iniziati e vengano,
comunque, completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio: principio che vale a rendere obiettivamente doverosa per gli enti
competenti una nuova verifica di assentibilità per gli interventi già autorizzati”.
58. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 347 dell’11 aprile 1980.
In tal senso anche la dottrina: cfr. M. Ragazzo, L’autotutela amministrativa, 2006, Giuffrè, pag 577.

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piano e, quindi, all’inerzia dell’interessato. La pronuncia di decadenza di cui all’art. 15, comma 4, è espressione di
un potere vincolato, avente natura ricognitiva con effetti ex tunc, diretto ad accertare il venir meno degli effetti del
titolo edilizio difforme dal piano urbanistico sopravvenuto” 59.

2.7. La conseguenza della decadenza sui lavori eseguiti e su quelli da eseguire


In tutte le ipotesi di decadenza del permesso di costruire, è necessario richiedere un nuovo permesso di
costruire per il completamento dei lavori, salvo che le opere da ultimare non rientrino tra quelle realizzabili
mediante segnalazione certificata di inizio attività. Si procede altresì, ove necessario, al ricalcolo del contri-
buto di costruzione. Nel caso della decadenza per sopravvenute disposizioni contrastanti, sarà necessario
richiedere un nuovo permesso conforme alla mutata normativa.

Le opere eseguite senza titolo dopo la decadenza sono da considerarsi abusive60, sanzionabili ai sensi dell’art.
44 del TUE ed oggetto di ordinanza di sospensione e demolizione61; invece, le opere eseguite prima della
decadenza rimangono legittime62 e non possono essere oggetto di demolizione se realizzate conformemente
al permesso di costruire decaduto, salva l’ipotesi di un interesse pubblico particolarmente rilevante63.

2.8. La decadenza e gli oneri concessori


Come precisato dalla giurisprudenza64, ove il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire ovvero
in tutte65 le ipotesi d’intervenuta decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla Pubblica Amministrazione,
anche ex artt. 2033 e 2041 c. c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per
oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la

59. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 5028 del 7 settembre 2011.
60. G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia, a
cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 105.
61. TAR Lombardia, Brescia, sez. I, sent. n. 1593 del 19 dicembre 2001.
62. TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 695 del 4 aprile 2014.
63. TAR Abruzzo, Pescara, sent. n. 449 del 14 novembre 2014, secondo cui “Va, invero, al riguardo ricordato che - così come del
resto già precisato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. St., sez. IV, 13 febbraio 2007, n. 804) - la decadenza dalla concessione
edilizia non implica la demolizione delle opere realizzate, ma comporta solo la necessità di chiedere un nuovo permesso per la esecuzione
delle ulteriori opere. La circostanza, invero, che il provvedimento di decadenza della concessione edilizia abbia carattere dichiarativo
e che l’effetto di decadenza del titolo edilizio si verifica automaticamente ope legis a causa del semplice decorso dei termini stabiliti
per l’inizio e per il completamento dei lavori, comporta la conseguente legittimità dell’ordine di demolizione solo per quanto realizzato
“successivamente” alla intervenuta decadenza (Cons. giust. amm. Reg. Sic., 16 settembre 1998, n. 474), ma non per quanto realizzato
in precedenza. In estrema sintesi, la decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori ha efficacia ex nunc e non ex tunc,
per cui le opere edilizie realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio non possono di certo essere ritenute abusive; di conseguenza,
l’ordine di demolizione di tali opere può essere disposto solo in presenza di un interesse pubblico particolarmente rilevante e non per il
semplice fatto che il titolo edilizio è nel frattempo decaduto”.
64. TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 27 del 9 gennaio 2015; TAR Umbria, sez. I, sent. n. 135 del 27 febbraio 2014; TAR
Lombardia, Milano, sez. II, sent, n. 728 del 24 marzo 2010.
65. Per scadenza dei termini iniziali o finali o per il sopravvenire di previsioni urbanistiche introdotte o dallo strumento urba-
nistico o da norme legislative o regolamentari, contrastanti con le opere autorizzate e non ancora realizzate: TAR Lombardia,
Milano, sez. II, sent, n. 728 del 24 marzo 2010.

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restituzione, compresi gli interessi secondo il tasso legale66 dal momento della ricezione della richiesta: il
contributo concessorio è, infatti, strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio e quindi,
ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazio-
ne di dare cosicché l’importo versato va restituito; il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in
cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato
solo parzialmente67: in tal caso la restituzione opererà pro quota68.

Relativamente al credito per restituzione di somme pagate a titolo di oneri di urbanizzazione per mancato
inizio dei lavori stessi e conseguente decadenza della relativa concessione edilizia, il dies a quo dell’ordinario
termine di prescrizione decennale del suddetto diritto deve necessariamente essere individuato nel momen-
to in cui il diritto al rimborso poteva essere effettivamente esercitato e, pertanto, nella data di scadenza del
termine annuale di decadenza per mancato inizio dei lavori69.

66. Ricordiamo che dal 1° gennaio 2015 il tasso legale è pari a 0,50%, come da decreto del Ministero economia e finanze
dell’11 dicembre 2014; era pari all’1% nel 2014 e al 2,50% per gli anni 2012 e 2013.
67. TAR Sicilia, Catania, sez. II, sent. n. 159 del 18 gennaio 2013.
68. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent, n. 728 del 24 marzo 2010.
69. TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, sent. n. 489 del 1° luglio 2013.

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3. La proroga del permesso di costruire

3.1. Premessa
Una delle novità contenute nella recente legge 11 novembre 2014, n. 164, di conversione del decreto Sbloc-
ca Italia1, riguarda l’istituto della proroga del permesso di costruire: il nuovo testo del comma 2 dell’art. 15
del TUE prevede che “Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo;
quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori.
Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza,
venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti,
estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle
sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio
dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”2;
il nuovo comma 2-bis precisa che “La proroga dei termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori è comunque
accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità
giudiziaria rivelatesi poi infondate”.

3.2. Alcune considerazioni generali


Prima di analizzare le diverse ipotesi per le quali è possibile accordare la proroga dei termini di efficacia
del permesso di costruire (sia di inizio che di fine lavori), è opportuno evidenziare alcuni aspetti generali
dell’istituto, alla luce del dettato normativo, della dottrina e della giurisprudenza formatasi nel tempo.

Il primo aspetto di rilievo, desumibile dal dettato normativo, è che la proroga deve essere richiesta prima
della scadenza del termine relativo3, altrimenti è inammissibile: ogni richiesta successiva alla scadenza del

1. Decreto legge 11 settembre 2014, n. 164.


2. Ricordiamo che già nel 2013 il legislatore era intervenuto nella materia: il decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, previa
comunicazione del soggetto interessato, ha previsto la proroga di due anni dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori
indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi prima del 22 giugno 2013. In ogni caso la proroga è possibile
solo se i termini stabiliti dai titoli abilitativi rilasciati non siano già decorsi (TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 2686 del
7 novembre 2014) e se questi non risultino in contrasto con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati.
3. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. n. 2363 del 22 maggio 2012 e sent. n. 1284 del 7 marzo 2013; sez. III, sent. n.
9665 del 18 ottobre 2007.
Per quanto ovvio, l’avvenuta presentazione della dichiarazione di conclusione dei lavori impedisce la possibilità di richiedere
la proroga del permesso di costruire: Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4403 del 1° agosto 2012.
Ricordiamo che la giurisprudenza del passato ha ritenuto ammissibile la richiesta di proroga anche dopo la scadenza del ter-
mine, purché presentata prima della dichiarazione di decadenza: in tal senso, cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 535 del
13 maggio 1996.

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permesso di costruire comporterà, in capo all’ente locale, la presa d’atto dell’avvenuta decadenza del titolo
con un provvedimento di natura dichiarativo4, con l’ulteriore conseguenza che eventuali richieste potranno
essere considerate istanze di rinnovo del permesso di costruire, ricorrendone i presupposti e le condizioni.
Come precisato dalla giurisprudenza, “Non è superfluo ricordare che in materia edilizia, la differente qualifi-
cazione tra provvedimenti di rinnovo della concessione edilizia [ora permesso di costruire – n.d.r.] e di proroga
dei termini di ultimazione dei lavori è riscontrabile nel senso che mentre il rinnovo della concessione presuppone
la sopravvenuta inefficacia dell’originario titolo concessorio e costituisce, a tutti gli effetti, una nuova concessione,
la proroga è atto sfornito di propria autonomia, che accede all’originaria concessione ed opera semplicemente uno
spostamento in avanti del suo termine (iniziale o finale) di efficacia”5.

Il secondo aspetto fondamentale è che deve esistere una espressa richiesta scritta e motivata, anche con
opportuni allegati visto che è onere6 dell’interessato provare l’esistenza delle condizioni per ottenere il be-
neficio, da parte del richiedente perché la proroga possa essere concessa: i fatti che possono determinare la
concessione della proroga, infatti, non hanno rilievo automatico7 ma possono costituire oggetto di valuta-
zione e di verifica in sede amministrativa solo su impulso dell’interessato8.

Il terzo aspetto fondamentale è che la concessione della proroga richiede un provvedimento espresso, così
come l’eventuale diniego: in entrambi i casi, ovviamente, secondo le regole generali, sarà necessaria una
congrua e dettagliata motivazione, anche in ragione della natura discrezionale9 del provvedimento (sebbe-

Anche la dottrina ritiene necessaria la presentazione della richiesta di proroga prima della scadenza del permesso di costruire:
G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 495.
4. TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. n. 1864 dell’8 aprile 2013.
5. TAR Sardegna, sez. II, sent. n. 880 del 30 ottobre 2014.
6. TAR Lazio, Roma, sez. II-ter, sent. n. 9600 del 6 dicembre 2011, secondo cui “La proroga del termine triennale di ultimazione
dei lavori dalla data di rilascio della concessione edilizia può avvenire solo in presenza di fatti estranei alla volontà del concessionario,
che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la loro esecuzione, l’onere della cui sussistenza incombe esclusivamente sul richiedente
la proroga stessa”.
7. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4423 del 10 agosto 2007, sent. n. 3527 del 15 luglio 2008; sent. n. 434 dell’8 febbraio
2008, sent. n. 974 del 23 febbraio 2012, sent. n. 2915 del 18 maggio 2012, sent. n. 3030 del 18 giugno 2008; TAR Lombardia,
Brescia, sez. II, sent. n. 9 del 14 gennaio 2013; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, sent. n. 2363 del 22 maggio 2012; TAR Ligu-
ria, sez. I, sent. n. 5569 del 5 luglio 2010; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. n. 1116 del 20 ottobre 2009; TAR Piemonte,
sez. II, sent. n. 666 del 5 dicembre 2012; TAR Sardegna, sez. II, sent. n. 880 del 30 ottobre 2014.
Secondo TAR Lazio, Roma, sez. II-ter, sent. n. 9600 del 6 dicembre 2011, “può fondatamente ritenersi che, in presenza di una
tempestiva istanza di proroga che non contenga la puntuale indicazione dei fatti sopravvenuti non imputabili sulla base dei quali sia stata
formulata la richiesta, nel caso in cui l’amministrazione sia comunque a conoscenza piena ed effettiva dei detti fatti, legittimamente la
stessa possa provvedere a concedere la richiesta proroga del termine di ultimazione dei lavori edilizi”.
8. Segnaliamo, comunque, la sent. n. 420 del 20 aprile 2010 del TAR Calabria, Reggio Calabria, nella quale i giudici hanno
affermato che “Non può condividersi la tesi dell’amministrazione, che sostiene che la proroga avrebbe necessariamente dovuto essere
richiesta dalla ricorrente prima della scadenza del termine in parola, giacché nel caso in cui l’amministrazione sia a conoscenza di eventi
che hanno impedito al titolare della concessione edilizia di ultimare i lavori, la stessa non può adottare un provvedimento di decadenza
della concessione, trovando applicazione, anche senza richiesta del concessionario, la proroga del termine per la ultimazione dei lavori
per fatti estranei alla volontà del concessionario che siano sopravvenuti a ritardare i lavori durante la loro esecuzione (TAR Sicilia, III,
19 febbraio 2007, n. 560)”.
9. “La proroga può essere disposta con provvedimento motivato sulla scorta di una valutazione discrezionale che in termini tecnici si
traduce nella verifica delle condizioni che la giustificano”: TAR Lazio, Roma, sez. II-ter, sent. n. 9600 del 6 dicembre 2011; cfr.
anche TAR Campania, Napoli, sez. III, sentenza 18 ottobre 2007 n. 9665, secondo cui “la proroga di un atto non può ammettersi
qualora l’atto originario sia scaduto: essa è possibile solo se sopraggiunga prima della scadenza del termine, poiché – quale atto avente
l’effetto di estendere il termine di efficacia di un provvedimento amministrativo – deve a questo collegarsi senza vuoti temporali ed in-

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ne, come vedremo a breve, vi sono ipotesi in cui la discrezionalità è minima o inesistente). Conseguente-
mente, non trova spazio nel nostro ordinamento una proroga tacita del permesso di costruire.

Ancora, l’ufficio tecnico, dinanzi ad una richiesta di proroga, è tenuto ad effettuare una valutazione10 degli
elementi a supporto, tesa a verificare l’esistenza di questi ultimi e la loro effettiva portata e valenza rispetto
all’obiettivo richiesto, con conseguenza declaratoria di impossibilità del rispetto del termine originaria-
mente previsto11; la necessità di adeguato iter istruttorio è, peraltro, espressamente indicata dalla giurispru-
denza12. Per quanto ovvio, ricordiamo che secondo la giurisprudenza13, nel caso in cui la valutazione sulla
richiesta di proroga sia negativa e nel frattempo siano spirati i termini originariamente previsti, il comune
dovrà dichiarare la decadenza del permesso di costruire.

Infine, poiché la proroga si limita a modificare un termine temporale14, non è subordinata al pagamento di
contributi o sanzioni di sorta (fatti salvi i diritti di segreteria).

3.3. La proroga nel caso di sopravvenuta disciplina incompatibile con l’intervento originariamente assentito
L’ammissibilità della proroga nel caso specifico è oggetto di contrasti giurisprudenziali e dottrinali: secondo
la giurisprudenza penale15 e parte della dottrina16, e difformemente dalla giurisprudenza ammini-

tervenire dunque nella vigenza ed efficacia dell’atto su cui si salda, costituendo con questo un unicum temporale (Consiglio di Stato sez.
VI, n. 3349 del 21 giugno 2001).
Una volta scaduto il termine l’efficacia del provvedimento non può essere prorogata e per l’eventuale continuazione del rapporto oc-
corre procedere all’adozione di un nuovo provvedimento secondo la tecnica della rinnovazione degli atti giuridici. Applicando i suddetti
consolidati principi giurisprudenziali, in buona sostanza, è indispensabile che non vi sia soluzione di continuità tra il termine originario
e quello differito, in quanto altrimenti il periodo di proroga, non essendo più soggetto a data certa, potrebbe essere arbitrariamente
dilazionato”.
Sulla discrezionalità del provvedimento di proroga cfr. anche G. Margiotta, in Sanzioni amministrative in materia di edilizia,
collana diretta da A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 106.
10. G. C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè Editore, 2014, pag. 869.
11. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 974 del 23 febbraio 2012, secondo cui il provvedimento di proroga da parte della stessa
amministrazione che ha rilasciato il titolo ablativo deve accertare “l’impossibilità del rispetto del termine”.
12. “È illegittima la proroga del permesso di costruire ex art. 15 d.P.R. n. 380/2001 senza che ne sussistano i presupposti e – in ogni caso
– senza alcuna istruttoria o motivazione sul punto, laddove il comune acriticamente ha aderito alla qualificazione in termini di rinnovo
proposta – pro domo sua – dalla parte interessata, che non aveva ancora dato inizio ai lavori nell’imminenza del termine di scadenza,
oltretutto già prorogato una prima volta”: TAR Liguria, sent. n. 34 dell’8 gennaio 2013.
13. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4975 del 6 ottobre 2014.
14. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 496, secondo cui la proroga comporta solo la novazione
del termine nell’ambito di un provvedimento ancora efficace.
15. Corte di Cassazione pen., sez. III, sent. n. 19101 del 12 maggio 2008. I giudici hanno evidenziato che le disposizioni
in materia di proroga devono considerarsi di stretta interpretazione, in quanto costituenti una deroga alla generale disciplina
dei termini di inizio e ultimazione dei lavori assentiti. Tali norme sono infatti dettate per assicurare la regolarità urbanistica
delle attività di trasformazione del territorio, in modo da evitare che una edificazione autorizzata nel vigore di un determinato
regime urbanistico venga realizzata quando il mutato regime non la consente più.
16. E. Montini, Gli abusi edilizi, Maggioli Editore, 2014, pagg. 321-322, il quale afferma che “Secondo la ratio che governa
l’istituto, peraltro, la proroga non può essere più accordata quando siano sopravvenute previsioni urbanistiche incompatibili con l’inter-
vento assentito. Nient’altro che questo, infatti, il significato della succitata disposizione (che è – si ripete – di stretta interpretazione),
secondo cui il permesso di costruire decade quando entra in vigore una disciplina urbanistica contraria, a meno che i lavori siano già
iniziati e vengano completati nel termine ordinario dei tre anni. In altre parole, il termine decadenziale non ammette proroga quando

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strativa17 e da altra tesi dottrinale18, l’istituto della proroga del permesso di costruire non è più applicabile
quando sia sopravvenuta una disciplina urbanistica incompatibile con l’intervento assentito. In tal caso,
infatti, l’interesse urbanistico è considerato prevalente rispetto all’interesse privato a portare a termine l’in-
tervento, che non sia stato completato nel termine triennale, anche per causa indipendente dalla volontà
del titolare del permesso.

3.4. La proroga per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso
La prima ipotesi prevista dal legislatore per l’ottenimento della proroga del permesso di costruire è l’esisten-
za di “fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso”: ciò che rileva, perciò, è l’aspetto tempo-
rale di tali accadimenti, in quanto devono essere successivi rispetto al rilascio del titolo edilizio, l’estraneità
dei medesimi alla sfera personale del titolare ed il loro carattere di assolutezza19 ed oggettività. Rientrano in
detta ipotesi (fermo restando la necessità di verificare il regolamento edilizio comunale20):

• i casi di forza maggiore: si pensi, ad esempio, agli eventi straordinari di carattere naturale (un terremoto,

il regime urbanistico sopravvenuto non consente più la realizzazione dell’intervento. Non può quindi condividersi nella sua assolutezza
quella giurisprudenza amministrativa secondo cui la proroga della concessione edilizia non ancora scaduta non possiede una propria
autonomia, ma è accessoria alla concessione originaria, con la conseguenza che l’autorità amministrativa non può denegarla a motivo
della sopravvenienza di una disciplina urbanistica incompatibile (Cons. di Stato, sez. VI, 4 febbraio 1997, n. 234; Cons. di Stato, sez.
V, 8 novembre 1982, n. 771; Cons. di Stato, sez. V, 2 settembre 1983, n. 356). Questa giurisprudenza infatti è in insanabile contrasto
con il tenore letterale della norma in esame”. Conseguentemente, secondo l’Autore, “l’istituto della proroga non è più applicabile
quando sia sopravvenuta una disciplina urbanistica incompatibile con l’intervento assentito. In tal caso, infatti, l’interesse urbanistico è
considerato prevalente rispetto all’interesse privato a portare a termine l’intervento, che non sia stato completato nel termine triennale
anche per causa indipendente dalla sua volontà”.
Nega la proroga in tale ipotesi anche G. Margiotta, Licenza edilizia, concessione edilizia e permesso di costruire, in Sanzioni ammi-
nistrative in materia di edilizia, a cura di A. Cagnazzo, Giappichelli Editore, 2014, pag. 107.
17. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 372 dell’8 marzo 2007, secondo cui “La giurisprudenza ha chiarito che l’adozione
di un nuovo strumento urbanistico non può incidere sulla pretesa del titolare della concessione edilizia ad ottenerne la proroga ex art. 4
cit., giacché l’opposta tesi, la quale considera la proroga assoggettabile alla normativa sopravvenuta, non tiene conto dell’eccezionalità
del rimedio previsto dall’art. 4 della l. n. 10 cit. rispetto al diverso istituto del rinnovo della concessione scaduta (TAR Puglia, Lecce, sez.
III, 8 aprile 2005, n. 1979). Invero, nel caso in cui il provvedimento di proroga della concessione edilizia venga richiesto dopo nuove
previsioni dello strumento urbanistico, queste non possono di regola interferire su detta richiesta, alla luce del principio di irretroattività
dell’atto amministrativo, né si può applicare l’istituto della salvaguardia, poiché ai fini della proroga la normativa sopravvenuta resta
irrilevante, non potendo essa incidere su degli atti validi ed efficaci al momento della sua entrata in vigore (TAR Sicilia, Catania, sez. I,
3 luglio 2001, n. 1308).”.
18. Secondo G. C. Mengoli, Corso di diritto urbanistico, VII ed., Giuffrè, 2014, pag. 870, “Sembra tuttavia doversi ritenere che
la proroga del termine finale comporta riconoscimento di uno stato di incolpevole necessità che vale a fare prorogare tutti gli effetti
favorevoli della legge, ivi compresa la possibilità di eseguire opere autorizzate che in corso dei lavori sono divenute contrastanti con la
normativa urbanistica. Non potrà, quindi, a nostro avviso, sopravvenuta tale normativa contrastante, denegarsi la proroga richiesta
legittimamente.”.
19. TAR Piemonte, sez. II, sent. n. 666 del 5 dicembre 2012.
20. Ad esempio, il Regolamento Edilizio del Comune di Firenze, approvato con delibera C.C. n. 14 del 25 marzo 2014, pre-
vede la proroga nell’ipotesi di dichiarazione di fallimento dell’originario intestatario del titolo abilitativo nel caso di acquisto
del bene dalla curatela del fallimento (art. 9); il Regolamento Edilizio del Comune di Prato, approvato con delibera C.C. n. 13
del 27 febbraio 2014, prevede la possibilità della proroga in ragione di particolari condizioni idro-geologiche in cui si opera
(art. 32, comma 2).

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un incendio, un’alluvione, un evento franoso21) che abbiano impedito l’attività di cantiere e/o abbiano
arrecato gravi danni alle attrezzature; all’esistenza di un procedimento giurisdizionale in corso legato
a controversie con i confinanti22; al mancato rilascio del fondo su cui era programmato l’intervento da
parte dell’occupante coltivatore diretto23; al fermo del cantiere per il periodo non ricollegabile alla vo-
lontà del titolare24;
• il c.d. factum principis, ossia atti di autorità provenienti anche dalla stessa amministrazione che ha rila-
sciato il titolo, quale un ordine di sospensione dei lavori25 o l’illegittimo annullamento del permesso di
costruire, a sua volta annullato in sede giurisdizionale26.

Secondo la giurisprudenza, non rientrano in tale ipotesi e, conseguentemente, non possono essere idonee
a motivare la richiesta della proroga:

• le difficoltà di carattere tecnico e/o economico incontrate dal titolare del permesso di costruire a seguito
della liquidazione della società incaricata dei lavori27;
• la crisi del settore dell’edilizia, collegata alla difficile congiuntura economica italiana28;
• l’esistenza di una controversia con il comune in merito ai contributi concessori29;
• il rinvenimento di strati pietrosi e la pessima situazione meteorologica30;

21. TAR Liguria, sez. I, sent. n. 904 dell’11 giugno 2014.


22. TAR Lazio, Roma, sez. II, sent. n. 15939 del 7 giugno 2010: nell’occasione i giudici hanno affermato che “Tale situazione
deve poi essere considerata in modo del tutto peculiare quando si tratti di ragioni di vera e propria “forza maggiore” come nel caso di
procedimento giurisdizionale. In tale prospettiva la natura forzosamente estranea alla sfera del controllo titolare del titolo abilitativo a
costruire fa ritenere che il termine per l’ultimazione delle opere fosse senz’altro da considerarsi “sospeso” a far tempo dal primo provve-
dimento giurisdizionale. In quanto ipotesi di “causa di forza maggiore”, l’interessato non può – e quindi non deve neanche – preoccuparsi
di procedere alla richiesta di proroga. Il tempo necessario per l’esecuzione delle opere in tali casi è automaticamente prolungato in misura
proporzionale all’arresto processuale delle stesse. Ed in tal senso un contenzioso giudiziario può costituire causa di forza maggiore che dà
titolo alla proroga del termine per l’ultimazione dei lavori”.
23. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 204 del 7 marzo 1997; sent. n. 1147 del 10 novembre 1993; sent. n. 495 del 6 ottobre
1986.
24. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 1738 del 13 aprile 2005.
Ricordiamo che la giurisprudenza del passato (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 300 del 1° marzo 1993), ha ritenuto legittima
la proroga a causa del sequestro del cantiere, poi dissequestrato, e la successiva necessità di definizione di nuove condizioni
contrattuali per l’appalto di opere.
25. Corte di Cassazione pen., sez. III, sent. n. 19101 del 12 maggio 2008; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, sent. n. 159 del
13 gennaio 2011.
26. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 864 del 12 luglio 1996.
27. TAR Sicilia, Catania, sez. I, sent. n. 1507 del 15 settembre 2009, in quanto, secondo i giudici, il titolare del permesso
di costruire “ben avrebbe potuto invece adoperarsi per assumere in toto la gestione del cantiere o per trovare un’impresa sostitutiva”.
28. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 580 del 21 febbraio 2012, secondo cui “La crisi del settore edile, collegata alla
difficile congiuntura economica italiana, appare una circostanza estremamente generica, non idonea di per sé ad impedire in maniera
assoluta la possibilità di edificazione legata al permesso di costruire ottenuto dagli esponenti. D’altronde, se il mero richiamo alla situa-
zione economica generale – e a quella del settore edile in particolare – potesse costituire una oggettiva ragione per la proroga dei termini
dei titoli edilizi, si potrebbe giungere alla paradossale conclusione che in relazione a qualsivoglia intervento potrebbero essere disposte
proroghe, nell’attesa di un – non ben precisato ed identificato – momento di ripresa economica generale”.
29. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 580 del 21 febbraio 2012, secondo cui “non si comprende perché l’esistenza del
contenzioso di cui è causa – attualmente in grado d’appello – possa costituire una circostanza oggettivamente ostativa alla realizzazione
dell’intervento edilizio, che può comunque essere effettuato, in attesa della definitiva determinazione del contributo concessorio”.
30. TAR Toscana, sez. III, sent. n. 1515 del 3 ottobre 2014.

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• lo stato di salute del concessionario31;


• le valutazioni di opportunità e di convenienza economica dell’intervento edilizio assentito32;
• il ritardo dovuto ad un contenzioso causato da un’opera abusiva imputabile al titolare del permesso di
costruire33;
• il fallimento della società proprietaria dell’area e titolare del permesso di costruire34;
• l’avvio di un contenzioso civile ad opera del titolare nei confronti del condominio per la mancata con-
cessione dell’autorizzazione ai lavori35;
• la richiesta di un mutamento della destinazione d’uso dell’opera ai sensi di una nuova disciplina di fa-
vore nel frattempo intervenuta36.

3.5. La proroga legata ad aspetti quanti-qualitativi dell’opera


Il secondo gruppo di ipotesi nelle quali è possibile ottenere la proroga riguarda gli aspetti quanti-qualitativi
dell’opera assentita con il rilascio del permesso di costruire (senza che vengano in considerazione gli aspetti
evidenziati nel precedente punto della nostra trattazione): il legislatore ha dato rilevanza alla mole dell’o-
pera da realizzare, alle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive e alle difficoltà tecnico-esecutive
emerse successivamente all’inizio dei lavori.

È evidente che la richiesta di proroga, in queste ipotesi, è totalmente connessa ad una valutazione tecni-
co-scientifica delle caratteristiche della costruzione assentita o delle difficoltà tecnico-esecutive sconosciute
al momento del rilascio del permesso di costruire. Valutazione che, alla luce della scienza delle costruzioni,
per consentire l’accoglimento della richiesta, deve comportare se non la necessità quantomeno l’opportuni-
tà di una proroga per una ottimale esecuzione/ultimazione dei lavori37.

3.6. La proroga nei casi di opere pubbliche finanziate


Ulteriore ipotesi prevista dal legislatore è la proroga per le opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto

31. TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, sent. n. 5370 del 26 maggio 2005.
32. TAR Lombardia, Milano, sez. II, sent. n. 580 del 21 febbraio 2012.
33. TAR Marche, sent. n. 193 del 20 aprile 2010.
34. TAR Liguria, sez. I, sent. n. 82 del 16 gennaio 2015, secondo cui “Il collegio non può condividere tale tesi seguendo con ciò un
orientamento giurisprudenziale mai disatteso (TAR Sicilia, Catania, 2 ottobre 2003, n. 1494; TAR Valle d’Aosta 20 ottobre 1987, n. 116;
TAR Lazio, Roma, 14 ottobre 1987, n. 1696) che ritiene invece che il fallimento o l’apertura delle altre procedure concorsuali integrino
una fattispecie di tipo soggettivo ai fini dell’applicabilità delle norme denunciate. In un sistema che si fonda sulla libertà dell’intrapresa
economica la possibilità di essere esclusi dall’attività d’impresa a favore della tutela dei crediti di massa va considerata come un rischio
ineliminabile, che non dipende dall’adozione di atti dell’amministrazione, da eventi naturali o da altre circostanze che l’intestatario del
titolo edilizio non poteva prevedere e non può contrastare. Ne consegue che la ricostruzione operata dal ricorso non va condivisa proprio
nella parte in cui accredita alla dichiarazione di fallimento la capacità di fermare il corso del tempo di efficacia dei titoli edilizi e dei
presupposti piani particolareggiati”.
35. TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 892 del 12 luglio 2013, secondo cui la circostanza “in termini puramente formali, costituisce
evenienza interamente riferibile” alla condotta del titolare del permesso di costruire “e priva di rilievo oggettivo”.
36. TAR Campania, Salerno, sez. I, sent. n. 700 dell’8 aprile 2014.
37. Cfr. Consiglio di Stato, sent. n. 661/1989, secondo cui è giustificabile una richiesta di proroga nel caso di realizzazione di
uno stabilimento industriale per poter utilizzare nuove modalità costruttive e con l’impiego di attrezzature tecnologicamente
sopravvenute, onde evitare l’allestimento di un opificio con caratteristiche negative, che l’avrebbero posto in condizioni dete-
riori rispetto ad altri stabilimenti simili.

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in più esercizi finanziari. In tale caso, dal tenore della norma, sembra corretto ritenere che il margine di
discrezionalità dell’ufficio tecnico sia minimo, visto che sarà sufficiente la verifica della qualifica dell’opera
come pubblica (con esclusione, quindi, delle opere private) e la presenza di un finanziamento previsto in
più di tre38 esercizi finanziari perché sia concessa la proroga.

3.7. La nuova ipotesi introdotta con il comma 2-bis dell’art. 15 del TUE
Con l’ultimo intervento contenuto nel decreto Sblocca Italia, il legislatore ha inserito il comma 2-bis all’art.
15 del TUE, prevedendo che la proroga dei termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori è comunque accor-
data qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità
giudiziaria rivelatesi poi infondate.

Siamo dinanzi ad un’ipotesi che potrebbe rientrante nella categoria del c.d. factum principis, ossia la proroga
a seguito di atti dell’autorità amministrativa o giudiziaria impeditivi dell’intervento edilizio assentito. Dal
tenore letterale della disposizione sembra individuarsi l’obbligo39 dell’ufficio tecnico di concessione della
proroga, senza margini di apprezzamento discrezionale: dirimente, in tal senso, è l’utilizzo del termine
“comunque”. In concreto, il legislatore ha ritenuto di tutelare la posizione del soggetto che subisce ritardi
nell’inizio o nell’esecuzione dei lavori a causa del comportamento della P.A. che adotta un provvedimento
(ad esempio, un’ordinanza di sospensione dei lavori) successivamente ritirato in autotutela o dichiarato
illegittimo dal giudice amministrativo.

La novità di quest’ultima ipotesi, perciò, non risiede nella sua individuazione oggettiva, visto che la giu-
risprudenza40 aveva già da tempo indicato quale ipotesi di proroga l’esistenza di atti dell’amministrazione
successivamente venuti meno, quanto nella doverosità della concessione in tale caso.

3.8. Un’ipotesi particolare: la proroga in relazione ai vizi originari del permesso di costruire
Un caso particolare che si ritiene opportuno segnalare è stato oggetto di valutazione da parte dei giudici
nella sent. n. 536 dell’11 aprile 2013 del TAR Veneto, sez. II: nell’occasione è stato ribadito41 che non è le-
gittimo il diniego di proroga dei termini per l’ultimazione dei lavori fondato sull’asserita presenza di vizi ori-
ginari afferenti detto titolo abilitativo; vizi che possono legittimare il ricorso all’annullamento in autotutela
del permesso ma non il diniego alla proroga (nel caso specifico, il comune aveva negato la proroga facendo
riferimento ad una asserita violazione delle disposizioni contenute nel Piano di assetto idrogeologico del
territorio; normativa, però, non sopravvenuta ma preesistente al momento del rilascio del titolo edilizio).

38. Visto che il termine di efficacia naturale del permesso di costruire per la conclusione dei lavori è di tre anni.
39. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 495.
40. Corte di Cassazione, sez. III penale, sent. n. 19101 del 12 maggio 2008, secondo cui nel factum principis rientrano l’ipotesi
dell’ordinanza di sospensione dei lavori o il sequestro del cantiere, rivelatisi poi illegittimi.
41. Analogamente, cfr. TAR Basilicata, sent. n. 299 del 10 maggio 2005, n. 299, secondo cui “la giurisprudenza amministrativa
ha persuasivamente avvertito (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 settembre 1998, n. 1354) che i vizi da cui sarebbe affetta, secondo il comune,
la concessione edilizia possono giustificare il ricorso all’autotutela (id est l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia) nel concorso
dei presupposti di legge, ma non il diniego di proroga dei termini per l’ultimazione dei lavori, la cui adozione riposa su presupposti del
tutto diversi (v. art. 15 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380)”.

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3.9. La richiesta di proroga nel caso di contitolari del permesso di costruire


Il permesso di costruire può essere rilasciato a più soggetti42, come nel caso in cui il titolo sia in capo ai
comproprietari dell’immobile oggetto dell’intervento assentito. Si potrebbe porre il dubbio circa la necessità
che tutti i contitolari debbano provvedere alla richiesta della proroga: secondo noi, tuttavia, posto che la
richiesta, ove accolta, comporterà un vantaggio in capo a tutti i contitolari e nessuna conseguenza negativa,
non vi è ragione di ritenere inammissibile la richiesta di proroga avanzata da solo uno degli stessi.

3.10. La reiterazione della richiesta di proroga


In assenza di norme ostative ad hoc, la dottrina43 ritiene che non sia da escludere la possibilità di concedere
più proroghe44: si tratta di una opinione, a nostro avviso, condivisibile. Ovviamente, ogni richiesta andrà
autonomamente motivata e sarà compito dell’ufficio tecnico valutare se le ragioni addotte siano effettive e
meritevoli di positivo apprezzamento o se, al contrario, rappresentino un modo per eludere la normativa in
materia di decadenza del permesso di costruire.

La reiterazione della richiesta di proroga si potrà avere sia nel caso in cui l’agevolazione sia stata già concessa
in precedenza, purché presentata entro il nuovo termine fissato, motivata dal protrarsi delle situazioni già
indicate nella precedente richiesta e/o da nuovi elementi a supporto, sia nel caso in cui una prima richiesta
sia stata negata: in questa seconda ipotesi, fatta salva la possibilità di adire il giudice amministrativo, l’in-
teressato potrebbe presentare una nuova richiesta diversamente motivata sulla quale l’ufficio tecnico dovrà
pronunciarsi.

3.11. I lavori fra il momento della presentazione della richiesta di proroga e la decisione sulla stessa
Fra la data in cui la richiesta di proroga viene presentata e quella in cui viene comunicata la decisione da
parte dell’ufficio tecnico, come è facilmente intuibile, vi sarà un arco temporale più o meno lungo: è im-
portante, perciò, chiedersi come deve comportarsi il titolare del permesso di costruire in questo frangente.
È evidente, a nostro avviso, che comunque i lavori sono effettuabili fino al termine originario previsto nel
permesso di costruire; se il termine spira senza che l’ufficio tecnico abbia ancora deciso sulla richiesta, i
lavori devono essere fermati e potranno riprendere legittimamente solo dopo l’accoglimento dell’istanza di
proroga45.

42. Per una disamina del rilascio del permesso di costruire nel caso di comproprietari e nei casi di soggetti richiedenti diversi
dal proprietario, rimandiamo al volume della Maggioli Editore dal titolo Il permesso di costruire richiesto da soggetto diverso dal
proprietario, a cura di A. Mafrica e M. Petrulli, 2014.
43. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, Giuffrè Editore, 2015, pagg. 496-497.
44. Segnaliamo che alcune normative regionali (cfr. il capitolo quarto) ed alcuni regolamenti edilizi, invece, prevedono espres-
samente la concessione di una sola proroga: in tal senso, ad esempio, l’art. 12 del Regolamento Edilizio del Comune di Reggio
Emilia (dicembre 2006). Altri, invece, prevedono espressamente la possibilità di proroghe ripetute: in tal senso, ad esempio,
l’art. 24 del Regolamento Edilizio del Comune di Biella (febbraio 2007).
45. Secondo la giurisprudenza, “in attesa delle determinazioni della Pubblica Amministrazione sulla proroga, non ha titolo autorizza-
torio per continuare la edificazione”: Cass. pen., sez. III, sent. n. 12316 del 23 marzo 2007. Secondo G. Pagliari, Corso di diritto
urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 496, “l’attività edilizia dovrà essere interrotta fino alla concessione della proroga”.

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3.12. Il diverso rilievo della discrezionalità nelle varie ipotesi di proroga


Vediamo, a questo punto, l’atteggiarsi della discrezionalità dell’ufficio tecnico nella valutazione della richie-
sta di proroga dei termini di efficacia del permesso di costruire. A ben vedere, l’ampiezza della discreziona-
lità varia nelle diverse ipotesi:

• è sicuramente ampia nei casi di valutazione dei fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del
permesso di costruire;
• è più ristretta dinanzi al c.d. factum principis;
• diventa discrezionalità tecnica nei casi di valutazione della mole dei lavori, delle particolari caratteri-
stiche tecnico-costruttive e alle difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori;
• di fatto scompare nel caso di opera pubblica il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari e
nell’ipotesi del nuovo comma 2-bis dell’art. 15 del TUE, ossia nel caso in cui i lavori non possano essere
iniziati o conclusi per iniziative dell’amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate.

3.13. Quale disciplina alla base della decisione sulla richiesta di proroga?
Secondo la giurisprudenza46, l’istanza di proroga del permesso di costruire deve essere esaminata e valutata
dall’ufficio tecnico sulla base della disciplina urbanistico-edilizia in vigore al momento della decisione, an-
che se si tratta di disciplina diversa da quella operativa all’epoca di rilascio del titolo edilizio.

3.14. Il diniego di proroga e la richiesta del permesso di costruire in sanatoria


Secondo la dottrina47, l’eventuale diniego di proroga non è ostativo alla richiesta e all’ottenimento del per-
messo di costruire in sanatoria per le opere costruite dopo la scadenza del termine di ultimazione dei lavori,
sempreché naturalmente ricorrano i presupposti per l’emanazione dell’accertamento di conformità.

46. TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I, sent. n. 262 del 5 aprile 2013; TAR Puglia, Bari, sez. III, sent. n. 42 del 18 gennaio
2008.
47. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2015, pag. 496.

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4. La disciplina regionale

4.1. Premessa
È necessario, prima di concludere la nostra breve trattazione, ricordare alcune norme previste dalla legisla-
zione regionale di interesse, visto che l’art. 15 del TUE ha rango regolamentare e contenuto procedimentale
e, conseguentemente, sono legittime ed operative diverse disposizioni regionali1. Per quanto ovvio, in caso
di mancanza di specifiche norme regionali, si applica l’art. 15 citato.

4.2. Lombardia
Il comma 4 dell’art. 35 della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12, Legge per il governo del territorio, dispone
che “La data di inizio e ultimazione dei lavori è immediatamente dichiarata al comune, secondo le modalità indicate
nel regolamento edilizio”.

4.3. Emilia Romagna


Il comma 3 dell’art. 14 della legge regionale 25 novembre 2002, n. 31, Disciplina generale dell’edilizia, preve-
de che la proroga dei termini di inizio e fine lavori può essere concessa solo una volta; il successivo comma 4
dispone che “La data di effettivo inizio dei lavori deve essere comunicata al comune, con l’indicazione del direttore
dei lavori e dell’impresa cui si intendono affidare i lavori”.

Secondo il comma 6, il permesso di costruire “decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbani-
stiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine stabilito nel permesso stesso” e non
entro i tre anni dall’inizio dei lavori come previsto dall’art. 15 del TUE.

4.4. Toscana
Il comma 3 dell’art. 77 della legge regionale 3 gennaio 2005 n. 1, Norme per il governo del territorio, prevede,
con riferimento all’ultimazione dei lavori, che l’opera deve essere abitabile o agibile.

1. Come affermato da G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, V ed., Giuffrè, 2014, pag. 482, l’art. 15 del TUE “è disposizione
che non costituisce “norma di principio” ai fini dell’esercizio della competenza legislativa concorrente da parte delle Regioni a statuto
ordinario”.

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4.5. Umbria
Il comma 2 dell’art. 16 della legge regionale 18 febbraio 2014, n. 1 dispone che il termine di ultimazione
dei lavori possa arrivare a quattro anni dal rilascio del titolo, in luogo dei tre previsti dal TUE decorrenti
dalla data di inizio dei lavori; la proroga per il termine di ultimazione dei lavori è prevista per un massimo
di due anni.

Il comma 3 prevede che l’interessato deve comunicare al comune, almeno tre giorni prima, la data di effetti-
vo inizio dei lavori, con l’indicazione del direttore dei lavori e dell’impresa cui si intendono affidare i lavori.

Il comma 5 prevede che il permesso di costruire decade con l’entrata in vigore di norme contrastanti pre-
visioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine previsto dal
permesso di costruire e non nell’arco dei tre anni dall’inizio dei lavori, come previsto dal TUE.

4.6. Provincia Autonoma di Trento


Il comma 3 dell’art. 103 della legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1 prevede che la durata della concessione
edilizia (permesso di costruire) può arrivare a cinque anni dall’inizio dei lavori e che l’inizio stesso deve
avvenire entro due anni dal rilascio e deve essere comunicato al comune; inoltre, si precisa che “Per inizio
dei lavori s’intende la realizzazione di opere consistenti, che non si riducano all’impianto del cantiere, all’esecuzione
di scavi, sistemazioni del terreno o singole opere di fondazione”.

Il comma 4 prevede che “Un periodo più lungo per l’ultimazione dei lavori può essere consentito dal comune
esclusivamente in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche costruttive
o della situazione climatica della zona. I lavori s’intendono ultimati quando la struttura e le caratteristiche formali
dell’opera sono individuabili in modo univoco”.

Il comma 6 precisa che “È ammessa la proroga del termine previsto per l’inizio o per l’ultimazione dei lavori solo
per eventi e fatti di carattere straordinario sopravvenuti, tali da ritardare l’inizio o l’esecuzione dei lavori”.

4.7. Liguria
Il comma 5 dell’art. 34 della legge regionale 6 giugno 2008, n. 16, Disciplina dell’attività edilizia, prevede che
“All’atto del rilascio del permesso, in deroga al termine triennale, può essere fissato un termine più lungo per l’ulti-
mazione dei lavori esclusivamente in considerazione della mole dell’opera da realizzare ovvero delle sue particolari
caratteristiche tecnico-costruttive ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più
esercizi finanziari”. La proroga dei termini è possibile una sola volta.

Il comma 7 precisa che il permesso di costruire decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni
urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine stabilito nel titolo
abilitativo e non entro i tre anni dall’inizio dei lavori, come previsto dal TUE.

30 Edil Tecnico .it


Appendice

1. Modulo per la richiesta di proroga del termine di inizio dei lavori

Registrazione arrivo al Protocollo

Comune di ...............................................
Settore Urbanistica - Edilizia Privata

OGGETTO: RICHIESTA DI PROROGA DEL TERMINI DI INIZIO LAVORI DEL PERMESSO DI


COSTRUIRE (art. 15 D.P.R. 380/2001)1

Il sottoscritto .......………………………………....……..................................................... nato


a ……………………………… prov .…………… il ...………………………………..., residente
a.…………………………….............. Cap ..………… Via .…………………………….....…………
n ………........................... tel ...………………………………………………........., codice fiscale
………………………………………………………..,

nella sua qualità di titolare del permesso di costruire n ...….........…………, rilasciato in data
…………………. e ritirato in data ..……..…………………, relativo all’intervento edilizio da at-
tuarsi sull’immobile sito in ...................……………………………………………………………,
foglio catastale ………………., mappale …………….., sub …………………..

PREMESSO

che il termine per l’inizio dei lavori era originariamente previsto entro il ……………….. ;

1. Inserire eventuale riferimento alla normativa regionale.

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antonella mafrica, mario petrulli - l’efficacia temporale del permesso di costruire

che i lavori non sono ancora iniziati per i seguenti motivi non dipendenti dalla volontà del sottoscritto:
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………… ;

CHIEDE

il rilascio della proroga del termine di inizio lavori ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/20012, per un pe-
riodo di …………………………….. mesi;

ALLEGA

la seguente documentazione a supporto della richiesta:

1. ………………………………………………………………………………………………

2. ………………………………………………………………………………………………

3. ………………………………………………………………………………………………

Luogo e data ……………………… Firma ………………………………

2. Inserire eventuale riferimento alla normativa regionale.

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antonella mafrica, mario petrulli - l’efficacia temporale del permesso di costruire

2. Modulo per la richiesta di proroga del termine di ultimazione dei lavori

Registrazione arrivo al Protocollo

Comune di ............................................
Settore Urbanistica - Edilizia Privata

OGGETTO: RICHIESTA DI PROROGA DEL TERMINI DI ULTIMAZIONE DEI LAVORI DEL PER-
MESSO DI COSTRUIRE (art. 15 D.P.R. 380/2001)1

Il sottoscritto .........................…………………………………………………………….................... nato


a ………………………………. prov…………… il ……………………., residente a ……………………
Cap …………………… Via …………………………………. n. ………. tel ………………………………,
codice fiscale ……………………………………………,

nella sua qualità di titolare del permesso di costruire n……………........, rilasciato in data
……………………… e ritirato in data ……………...........…., relativo all’intervento edilizio da attuar-
si sull’immobile sito in ……………………………………………...................................., foglio catastale
………………………., mappale…………………, sub …………………….

PREMESSO

che i lavori sono iniziati in data …………………….;

che il termine per l’ultimazione dei lavori era originariamente previsto per il giorno ……………… ;

che i lavori non sono ancora ultimati per i seguenti motivi non dipendenti dalla volontà del sottoscritto:

………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………….;

1. Inserire eventuale riferimento alla normativa regionale.

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antonella mafrica, mario petrulli - l’efficacia temporale del permesso di costruire

CHIEDE

il rilascio della proroga del termine di ultimazione dei lavori ai sensi dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/20012, per
un periodo di …………………………………. mesi;

ALLEGA

la seguente documentazione a supporto della richiesta:

1. ……………………………………

2. ……………………………………

3. ……………………………………

Luogo e data …………………….. Firma ……………………………………………….

2. Inserire eventuale riferimento alla normativa regionale.

34 Edil Tecnico .it


antonella mafrica, mario petrulli - l’efficacia temporale del permesso di costruire

3. Facsimile per la concessione della proroga del termine di ultimazione dei lavori

Comune di .........................................
Settore Edilizia – Urbanistica
Data ......................

Prot. .....................

IL RESPONSABILE DELL’UFFICIO TECNICO

Vista l’istanza di proroga dei termini del permesso di costruire n………………., avanzata dal titolare
…………………..……………………. in data ………………., con la quale veniva richiesta la proroga del
termine finale di ultimazione dei lavori;

Visto il permesso di costruire n. ……………;

Vista la comunicazione di inizio dei lavori presentata in data ……………;

Verificato che il termine di conclusione dei lavori era originariamente previsto per il …………….;

Verificato che l’istanza è stata avanzata prima della scadenza del termine;

Considerate le motivazione contenute nell’istanza di cui sopra, di seguito riportate:

………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………;

Valutata la documentazione a supporto dell’istanza;

Ritenuto che le motivazioni presentate possano essere favorevolmente condivise in quanto non dipendenti
dalla volontà del titolare del permesso di costruire e di oggettivo ostacolo alla ultimazione dei lavori nel
termine originariamente previsto dal permesso di costruire;

CONCEDE

la proroga richiesta per un periodo di ………….. mesi a partire dall’originario termine previsto; conseguen-
temente, i lavori dovranno essere ultimati entro il ………………...

Firma per ritiro da parte del richiedente Firma del responsabile

…………………………………………. …………………………………

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