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Cons. Stato sez. II parere 21 giugno 2012 n.

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Cons. Stato sez. II parere 21 giugno 2012 n. 2991

luned 25 giugno, 2012 NOTA Con il parere in rassegna, la Sezione si pronuncia sul quesito del MPAAF relativo allindividuazione della competenza sanzionatoria in materia di indebita percezione di aiuti comunitari erogati ai sensi del regolamento (CE) n.1782/2003 del Consiglio del 29 settembre 2003, peraltro abrogato e sostituito dal regolamento CE n. 73/2009 del Consiglio del 19 gennaio 2009. Allesito di unattenta disamina del dato normativo, il Collegio ritiene che laddove siano stati istituiti gli organismi regionali pagatori e di conseguenza siano state ad essi trasferite le competenze in materia, il potere sanzionatorio debba essere esercitato dal Presidente della Regione, mentre laddove permanga la competenza dellAgea, debba essere lispettorato del ministero a provvedere allemanazione dei provvedimenti ingiuntivi conseguenti alle accertate violazioni in materia. *** Numero 02991/2012 e data 21/06/2012

REPUBBLICA ITALIANA Consiglio di Stato Sezione Seconda Adunanza di Sezione del 21 marzo 2012

NUMERO AFFARE 05650/2010 OGGETTO: Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

Attribuzione della competenza sanzionatoria in materia di indebita percezione di aiuti comunitari erogati ai sensi del regolamento (CE) n.1782/2003- Richiesta parere LA SEZIONE Vista la relazione 20 dicembre 2010 con la quale il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, ispettorato centrale della tutela della qualit e repressione frodi dei prodotti agroalimentari, ha chiesto il parere sulla questione indicata in oggetto; visto il proprio parere reso nelladunanza del 23 febbraio 2011 con cui venivano richiesti alcuni adempimenti istruttori; vista la nota ministeriale, prot. n. 10694 del 6 maggio 2011 con cui vengono forniti i chiarimenti richiesti; visti gli avvisi espressi dal dipartimento delle politiche europee con nota prot. n. 1180 del 17 maggio 2011 e dellufcio legislativo del Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale con nota prot. n. 246/1145 del 16 maggio 2011; esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Carlo Mosca;
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Premesso : Il Ministero riferente ha sottoposto allesame del Consiglio di Stato la questione concernente il riparto tra Stato e Regioni della competenza ad irrogare sanzioni relativamente allindebita percezione di aiuti comunitari nellambito della politica agricola comune, il cui quadro stato delineato dal regolamento CE n. 1782/2003 del Consiglio del 29 settembre 2003, peraltro abrogato e sostituito dal regolamento CF n. 73/2009 del Consiglio del 19 gennaio 2009. Il Ministero riferente, e in particolare lispettorato centrale della tutela della qualit e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari, sostiene di aver proceduto alladozione di provvedimenti sanzionatori amministrativi, in applicazione degli articoli 2 e 3 della legge 23 dicembre 1986, n. 898 che detta, tra laltro, disposizioni sulle sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo. La stessa Amministrazione riferente specica di aver provveduto alladozione dei citati provvedimenti sulla base dei criteri ssati dalla richiamata legge n. 898/86, consapevole che il suddetto regolamentato CE n. 1782/2003 non individua lautorit sanzionatoria competente ad irrogare le sanzioni in conseguenza delle condotte illecite connesse alla indebita percezione di aiuti, ma convinta di essere in linea con gli obiettivi della politica agricola comune nalizzata ad assicurare uniformit e coerenza nellapplicazione delle misure sanzionatorie. Tali nalit, secondo il dicastero, possono essere raggiunte solo attraverso lintervento di un organismo centrale, lunico capace di garantire sul territorio nazionale quella uniformit e omogeneit degli effetti sanzionatori. Il ministero riferente sottolinea, poi, nella sua nota del 6 maggio 2011 che la questione scaturisce da talune contestazioni amministrative per indebita percezione di aiuti comunitari ai sensi della legge n. 898/95, erogati in attuazione dei piani di sviluppo regionale gestiti a livello regionale, nonch, contestualmente nellambito della politica agricola comune in materia di regime unico di pagamento ex regolamento CE n. 1782/2003. In particolare, viene evidenziato che sono stati gli ufci della Regione Marche a sollevare perplessit circa il riconoscimento della potest sanzionatoria dello Stato, ravvisando la competenza regionale derivante, nella specie, dalla circostanza dello svolgimento afdato agli ufci citati dellattivit istruttoria concernente le istanze di accesso al regime di pagamento unico mediante lacquisizione e la verica della regolarit della domanda sino alla erogazione materiale dei contributi. Limpostazione, secondo la Regione, troverebbe peraltro conforto nelle valutazioni espresse dal Consiglio di Stato in materia di piani di sviluppo rurale con il parere n. 1663 del 4 marzo 2005. Secondo lAmministrazione, invece, occorre fare riferimento alla legge n. 689/81 in merito ai procedimenti applicativi delle sanzioni amministrative e alla legge n. 898/86 che ha previsto, tra laltro, speciche disposizioni in materia di sanzioni conseguenti allindebita percezione di aiuti comunitari nel settore agricolo. Lufcio legislativo del Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale ritiene, fermo restando che la competenza sanzionatoria abbia carattere accessorio rispetto a quella regolante gli aspetti sostanziali, che la materia dellagricoltura rientra nella competenza residuale delle regioni, ma nello specico che lo Stato possa esercitare competenze sanzionatorie quando debba soddisfare esigenze unitarie o comunque di carattere sovraregionale. Il dipartimento delle politiche europee, dal canto suo, evidenzia che i regolamenti europei non individuano le autorit nazionali competenti allirrogazione di eventuali sanzioni, trattandosi di materia rimessa alla competenza degli Stati membri che va esercitata in modo da non pregiudicare le competenze dellUnione Europea e quindi leffettivit e la dissuasivit della sanzione. Senza queste ultime, infatti, vi sarebbe responsabilit dello Stato per inadempimento degli obblighi comunitari. In tal senso, viene abbracciata la teoria che si debba fare riferimento alla specica normativa regolante il singolo settore dellagricoltura, cos da farne derivare la competenza sanzionatoria. Considerato: La questione posta allattenzione di questo Organo consultivo scaturisce da talune contestazioni amministrative per indebita percezione di aiuti comunitari ai sensi della legge n. 898/96, erogati nellambito della politica agricola comune (regime di pagamento unico ex regolamento CE n. 1782/2003). In particolare, il quesito posto dal ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali concerne lindividuazione dellautorit competente ad irrogare sanzioni in conseguenza dellindebita percezione di aiuti comunitari nel settore agricolo. Conviene preliminarmente affermare che la giurisprudenza costituzionale (sentenza 25 settembre 2003, n.303 ) ha evidenziato, pure in assetti fortemente pervasi da pluralismo istituzionale, la permanenza nel nostro sistema dellattivit di unicazione dello Stato la quale trova sostegno nella proclamazione di unit e indivisibilit della Repubblica. Ci, del resto, si ncora ai principi di sussidiariet e di adeguatezza che consentono di allocare le funzioni al livello pi consono a garantire leffettivit del loro esercizio a vantaggio della comunit. Siffatto principio unicante reso ancora pi pregnante nella sua attuazione, quando si tratta di applicare una norma regolamentare di livello europeo che immediatamente recepita dal diritto interno e che esige dallo Stato membro dellUnione un esercizio di attivit legislativa che assicuri adeguata tutela agli interessi protetti in sede comunitaria, garantendo un sistema di effettivit alla norma emanata in quella sede. Siffatto esercizio di attivit legislativa serve a delimitare lattribuzione degli ambiti di competenza funzionale ai vari livelli di governo territoriale, competenza che tendenzialmente nella materia dellagricoltura, viene devoluta alle Regioni, eventualmente delineando gli stessi limiti della competenza statale qualora la scelta sia stata ispirata dal citato principio unicante. E altres evidente che tra gli ambiti di competenza funzionale vada rintracciata la stessa funzione sanzionatoria e la sua titolarit, visto che lestrinsecazione del potere
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sanzionatorio di regola strettamente legato alla titolarit dellesercizio dei compiti attribuiti. In ogni caso, nella specie, si tratta di vericare se la legislazione vigente ha operato al ne di trasferire alle Regioni, nella materia dellagricoltura, i compiti relativi agli specici comparti in cui essa si articola o se, in attesa che ci avvenga, tale competenza permanga e, in che maniera, nella titolarit statuale. Quanto rilevato consente di poter sostenere che risulta preliminare, al ne di fornire risposta al quesito, stabilire quale sia la fonte normativa che regoli i proli sostanziali della specica disciplina cui fa riferimento il quesito medesimo. In tal modo, la verica pu consentire di stabilire se lo Stato abbia ritenuto di esercitare quella attivit unicante in grado di soddisfare leffettivit richiamata o se vi abbia rinunciato trasferendo alle regioni i compiti in materia con le relative funzioni e se per la modalit di esercizio delle stesse funzioni abbia ritenuto di mantenere vigente lapparato normativo statuale, pur afdandone la titolarit a un diverso livello di governo territoriale. In proposito, pu risultare utile una sintetica ricostruzione dell fonti normative nella specica questione posta allattenzione di questa Sezione da cui si evince la vigenza di : 1) una normativa europea delineante nei dettagli la politica agricola comune prima contenuta nel regolamento (CE) n.1782/2003, ora abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 73/2009; 2) una normativa nazionale di cui alla legge n. 898/86 il cui articolo 2 fa espresso riferimento al delitto di indebita percezione di aiuti ( reato sussidiario rispetto al delitto di cui allarticolo 640 bis del codice penale), premi, indennit, restituzioni, contributi e altre erogazioni a carico del fondo europeo agricolo di garanzia e del fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, mentre larticolo 3 tratta della restituzione dellindebito percepito e della sanzione amministrativa pecuniaria per limporto indebitamente percepito. Il successivo articolo 4 stabilisce, poi, che allaccertamento delle violazioni amministrative e delle relative sanzioni si applica il capo I della legge n. 689/81, specicando, tra laltro, che lordinanza ingiunzione emessa dal ministro competente o che esercita la vigilanza sullamministrazione competente e, nella materia di competenza delle Regioni, dal Presidente della giunta regionale; 3) un decreto legislativo, il n. 165/99 che ha istituito lA.G.E.A. (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) quale organismo di coordinamento degli organismi regionali pagatori (ed essa stessa organismo pagatore qualora questi ultimi non siano stati istituiti), per lerogazione di aiuti, contributi e premi comunitari nonch come responsabile nei confronti dellUnione Europea degli adempimenti connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune. Conseguentemente, va rilevato chelunica normativa riguardante le fattispecie violatorie per lindebita percezione di aiuti comunitari e le conseguenti sanzioni la richiamata legge n. 898/86 e che il regolamento (CE) n. 1782/2003 non individua la competenza sanzionatoria in materia di indebita percezione, competenza che invero la stessa legge n. 892/86 stabilisce, in via di massima, individuandone la titolarit con riguardo alla competenza della specica materia. Non vi peraltro dubbio che nella specica materia di cui ci si occupa, il citato decreto legislativo n. 165/99 ha disegnato una complessa architettura distribuendo le competenze tra organismi pagatori regionali e organismo centrale pagatore (laddove i primi non esistano perch mai costituiti) e, pure dinanzi ad adempimenti istruttori afdati alle Regioni e conseguenti alle istanze di accesso al regime di pagamento unico sino alla fase di erogazione materiale dei contributi, abbia ritenuto di garantire ununitariet e unomogeneit di interventi, designando un solo organismo, lAGEA, come responsabile,nei confronti dellUnione Europea, del regime attuativo della normativa relativa agli aiuti comunitari. Del resto, spetta alla stessa AGEA sospendere i procedimenti per lerogazione dei beneci quando abbia notizie circostanziate di indebite percezioni di erogazioni sino a che i fatti non siano denitivamente accertati (articolo 33, comma 1 del d.lgs. n. 228/2001). La disciplina sostanziale non pu, quindi, che riverberarsi sulla stessa individuazione dei proli concernenti la competenza ad irrogare le sanzioni, individuazione che deve consentire, in maniera analoga, uniforme e certa, lesercizio del potere sanzionatorio sul territorio nazionale. Questa Sezione ritiene, in conclusione, che laddove siano stati istituiti gli organismi regionali pagatori e di conseguenza siano state ad essi trasferite le competenze in materia, il potere sanzionatorio debba essere esercitato dal Presidente della Regione, mentre laddove permanga la competenza dellAgea, debba essere lispettorato del ministero a provvedere allemanazione dei provvedimenti ingiuntivi conseguenti alle accertate violazioni in materia. In questo quadro, la Sezione ritiene debba essere interpretata la stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione che (Cass. Civ., Sez. II, 18 gennaio 2007, n. 1081; 16 settembre 2010 n. 19591), ha ribadito che la competenza ad emettere ordinanza ingiunzione per la violazione di cui agli articoli 2 e 3 della legge 23 dicembre 1986, n. 898 in tema di indebita percezione di aiuti a carico del Fondo europeo agricolo, spetta al ministero per le politiche agricole subentrato al soppresso dicastero delle risorse agricole, alimentari e forestali nelle funzioni di repressione delle frodi comunitarie, che si aggiungono a quelle in cui ricompreso laccertamento della violazione delle norme relative allerogazione di contributi comunitari. P.Q.M. esprime il parere nei termini suesposti LESTENSORE Carlo Mosca IL PRESIDENTE Alessandro Pajno
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IL SEGRETARIO

Tags: AGEA, agricoltura, art. 117 Cost, attivit amministrativa, attivit economica, attivit economiche, competenza, competenza legislativa, competenza legislativa concorrente, competenza legislativa esclusiva, competenza sanzionatoria, concorrenza, funzioni amministrative, funzioni sanzionatorie, potere sanzionatorio, potest sanzionatoria, principio del parallelismo, principio di sussidiariet, Regioni, sanzioni, sanzioni amministrative pecuniarie Avv. Andrea Faccon - Via Alberto Mario, 67 - 20149 Milano Telefono: 329-9515031 - Email: info@amministrativistaonline.it - P.IVA 05267950482

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