Studio Gruppo Giuridico

Beni confiscati_Disciplina, criticità e proposte_Fondazione del Monte
Beni sequestrati e confiscati

alla criminalità organizzata:
disciplina, criticità e
proposte
Gruppo Giuridico Fondazione del Monte

Prof. Marco Cammelli
Prof. Luigi Balestra
Prof. Giuseppe Piperata
Dott.ssa Paola Capriotti
Bologna, 8 ottobre 2015
1
Indice
pag
Finalità del documento e struttura 3
1. Disciplina e criticità 4
1.1 Ricognizione normativa 4
1. 2 I beni 7
1.3 Gestione dei beni: dal sequestro alla destinazione 8
1.3.1 Amministratore giudiziario 9
1.3.2 Agenzia Nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni 12

sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata
1.3.3 Fondo Unico di Giustizia 23
1.4 Destinazione dei beni 31
1.4.1 Beni immobili 32
1.4.2 Beni aziendali 34
1.4.3 Altri beni 35
1.5 Il ruolo degli enti territoriali 36
1.6 Profili di rilievo civilistico 43
2. Proposte 56
2.1 Le proposte del gruppo giuridico 56
2.1.1 Ambiti di intervento 57
2.1.2 Dettaglio delle proposte relative ai soggetti e al processo di gestione 61
2.2 Comparazione delle proposte delle Commissioni Fiandaca, Garofoli e 68

Antimafia
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Finalità del documento e struttura

La gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata sta assumendo una rilevanza
economica sempre maggiore (solo nel 2013 sono stati confiscati beni per un valore di € 2.750.000.000)
cui non risponde un’adeguatezza di soggetti e strumenti.
La principale criticità risiede nel mancato o sotto-utilizzo dei beni mobili e immobili e nel fallimento delle
aziende (la cui percentuale si aggira pericolosamente attorno al 90%) con importanti conseguenze sociali
ed economiche. Le cause sono molteplici e profondamente intrecciate, riconducibili ad alcune inefficienze
dei protagonisti della gestione dei beni -dagli amministratori giudiziari, all’ Agenzia Nazionale, al Fondo Unico
di Giustizia- ai difetti della normativa in materia e alla scarsa cooperazione tra gli attori (basti pensare
all’incongruenza delle banche dati dovuta all’assenza di un adeguato sistema di condivisione delle
informazioni tra l’Agenzia del Demanio, il Ministero della Giustizia e l’Agenzia Nazionale).
Proprio per analizzare le cause delle disfunzioni e proporre possibili soluzioni la Fondazione con il sud ha
voluto riunire diverse fondazioni –Cariplo, Cariparo, Sicilia, del Monte- a vario titolo interessate al tema, per
una riflessione comune volta all’elaborazione di una proposta di riforma dell’attuale sistema di gestione
dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata che sia in grado di mostrare come la legalità
possa generare sviluppo.
La Fondazione del Monte ha inteso contribuire al progetto avviando una riflessione sulla disciplina e
criticità del sistema per avanzare quindi proposte migliorative da un punto di vista giuridico.
In coerenza con tale obiettivo il presente documento si compone di due parti: la prima intende fornire
un sintetico quadro della disciplina vigente in materia di gestione dei beni sequestrati e confiscati alla
mafia e delle principali criticità riscontrate, la seconda avanza proposte di riforma del sistema che
tengono conto dei numerosi contributi reperiti1.
1 In particolare, di quanto contenuto nelle relazioni delle Commissioni Fiandaca, Garofoli e Antimafia.
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1. Disciplina e criticità
1. 1 Ricognizione normativa
La legislazione in materia di misure di prevenzione patrimoniale destinate alla criminalità organizzata
muove dalla convinzione che un mafioso senza ricchezza è come un re senza scettro (Commissione Parlamentare
Antimafia 1994) e si propone la destrutturazione del sistema mafioso attraverso l’aggressione dei
patrimoni illecitamente accumulati.
Il sistema, pur essendo, sin dal suo concepimento, al centro di un accesso dibattito di legittimità - le
misure di prevenzione patrimoniale si distinguono infatti dalle pene in senso stretto in quanto sono
applicabili indipendentemente dalla commissione di un precedente reato-, ha visto un notevole sviluppo
nel nostro ordinamento.
Di seguito si propone un quadro diacronico dei più significativi passaggi normativi in materia.
Vista la forte e crescente capillarizzazione del sistema mafioso, oltre alle fonti nazionali, sono enunciati
anche i provvedimenti normativi e di indirizzo adottati nei contesti istituzionali europeo e internazionale,
per i quali si richiede un sempre maggiore coordinamento di intenti e strumenti.
Fonti statali Input

Legge n. 575 del 1965 Disposizioni contro la mafia Estende l’applicazione delle misure di prevenzione
personale (legge n. 1423 del 1956) alle persone indiziate di
appartenere ad associazioni mafiose.
Legge n. 646 del 1982 Disposizioni in materia di misure di Integra il novero delle misure patrimoniali contemplate dalla
prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27 legge n. 575/65 (recante la cauzione e la sospensione
dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio dell’amministrazione dei beni) prevedendo il sequestro e la
1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul confisca dei beni di provenienza illecita nella disponibilità,
fenomeno della mafia (Legge Rognoni – La Torre) diretta o indiretta, degli indiziati di appartenenza alla mafia.
D.L. n. 230 del 1989 Disposizioni urgenti per Disciplina il procedimento di destinazione suddiviso in 4 fasi.
l'amministrazione e la destinazione dei beni confiscati ai sensi della Introduce la figura dell’amministratore del bene il quale,
legge 31 maggio 1965, n. 575 nominato del tribunale, deve assicurarne la gestione diligente.
Legge n. 55 del 1990 Nuove disposizioni per la prevenzione Amplia la platea dei destinatari delle misure
della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di patrimoniali estendendole ad alcune classi di soggetti a
manifestazione di pericolosità sociale pericolosità sociale (associazioni dedite al traffico di sostanze
stupefacenti e coloro che vivono abitualmente di attività di
riciclaggio, estorsione, usura, impiego di denaro, beni o utilità
di provenienza illecita o contrabbando).
D.L. 306 del 1992 Modifiche urgenti al nuovo codice di Nei casi di condanna o di “patteggiamento” ex art. 444 c.p.p.
procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità per determinati reati, tra cui l'associazione di tipo mafioso, è
mafiosa sempre disposta la confisca del denaro, dei beni e delle
altre utilità di cui il condannato non può giustificare la
provenienza, e di cui, anche per interposta persona fisica o
giuridica, risulta essere titolare o avere la disponibilità a
qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito o
alla propria attività economica.
Legge n. 109 del 1996 Disposizioni in materia di gestione e - Opera un notevole snellimento della procedura di
destinazione dei beni sequestrati o confiscati assegnazione;
- Introduce il riutilizzo a fini sociali dei beni confiscati alle
mafie.
D.L. n. 512 del 1999 Istituzione del Fondo di rotazione per la Istituisce, presso il Ministero dell'Interno, un Fondo di
solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso rotazione e un Comitato di solidarietà per le vittime dei
reati di tipo mafioso.
Prevede esplicitamente che le somme di denaro confiscate e
quelle derivanti dalla vendita dei beni mobili possano essere
utilizzate per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo
mafioso. I beni immobili e quelli aziendali possono essere
venduti per la stessa finalità e questi ultimi possono essere
anche posti in liquidazione.
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D.lgs. 300 del 1999 “Riforma dell'organizzazione del Governo, Affida all’Agenzia del Demanio la competenza in materia
a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59” di gestione dei beni confiscati.
Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (commi 201, 202) - Legge Prevede che i beni immobili confiscati siano mantenuti al
Finanziaria 2007 patrimonio dello Stato, oltre che per finalità di giustizia, di
ordine pubblico e di protezione civile, anche per altri usi
governativi o pubblici connessi allo svolgimento delle attività
istituzionali di amministrazioni statali, agenzie fiscali,
università statali, enti pubblici e istituzioni culturali di rilevante
interesse. Inoltre, si afferma che i beni immobili confiscati
possano essere trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in
via prioritaria, al patrimonio del comune ove l'immobile è sito,
ovvero al patrimonio della provincia o della regione. Gli enti
territoriali possono amministrare direttamente il bene o
assegnarlo in concessione a titolo gratuito a comunità, ad enti,
ad associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali,
ad organizzazioni di volontariato, a cooperative sociali o a
comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di
tossicodipendenti, nonché alle associazioni ambientaliste
riconosciute.
Legge 23 dicembre 2009, n. 191 - Legge Finanziaria 2010 Prevede che i beni immobili possano essere destinati alla
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale vendita ove non sia possibile effettuare la destinazione o il
dello Stato) trasferimento per le finalità di pubblico interesse entro i
termini previsti dalla stessa legge.
Il personale delle Forze armate e il personale delle Forze di
polizia possono costituire cooperative edilizie alle quali è
riconosciuto il diritto di opzione prioritaria sull'acquisto dei
beni immobili destinati alla vendita. Gli stessi E.E.L.L. ove
sono ubicati i beni immobili destinati alla vendita possono
esercitare il diritto di prelazione all'acquisto degli stessi.
È previsto, inoltre, che le somme ricavate dalla vendita dei
beni immobili, al netto delle spese per la gestione e la vendita
degli stessi, affluiscano al “Fondo unico giustizia” per essere
riassegnati, nella misura del 50 per cento, al Ministero
dell'Interno per la tutela della sicurezza pubblica e del
soccorso pubblico e, nella restante misura del 50 per cento,
al Ministero della Giustizia, per assicurare il funzionamento e
il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi
istituzionali, in coerenza con gli obiettivi di stabilità della
finanza pubblica.
D.lgs. n. 14 del 4 febbraio 2010 - Istituzione dell'Albo degli
Istituisce l’albo degli amministratori giudiziari.
amministratori giudiziari, a norma dell'articolo 2, comma 13, della
legge 15 luglio 2009, n. 94.
Legge n. 50 del 31 marzo del 2010 - Istituzione dell'Agenzia Istituisce e disciplina l’Agenzia Nazionale cui è attribuito il
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni compito di accompagnare il bene dal momento del sequestro
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. fino alla destinazione.
D. Lgs. 159 del 6 settembre 2011 – Codice Riordina la disciplina relativa alla procedura di
delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, sequestro, confisca e destinazione dei beni
nonché nuove disposizioni in materia di documentazione confiscati.
antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136.
D.L. n. 5 del 9 febbraio 2012 Disposizioni urgenti in materia All’art. 56, comma 2, prevede che la concessione dei beni
di semplificazioni e di sviluppo confiscati possa essere estesa, a titolo oneroso, a cooperative
di giovani di età non superiore ai 35 anni per la realizzazione
di attività imprenditoriali in ambito turistico.
DLgs 15 novembre 2012, n. 218: Disposizioni integrative e Dispone che l’Avvocatura dello Stato assume la
correttive al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 rappresentanza e la difesa dell'amministratore giudiziario
nelle controversie, anche in corso, concernenti rapporti
relativi a beni sequestrati, qualora l'Avvocato generale dello
Stato ne riconosca l'opportunità.
5
Legge 24 dicembre n.228 del 2012 Disposizioni per la Modifica il Codice Antimafia, d.lgs. 159/2011. In tema di
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di regime fiscale dei beni sequestrati, viene prevista, quanto ai
stabilità 2013) cespiti immobiliari, l’esenzione da “imposte, tasse e tributi durante
la vigenza dei provvedimenti di sequestro e confisca e comunque fino alla
loro assegnazione o destinazione”. Specifica attenzione è riservata
alla posizione dell’ANBSC per potenziarne e migliorarne il
funzionamento. Viene introdotta (art. 40, commi 5-ter, quater e
quinquies) la possibilità di destinare alla vendita i beni mobili
sequestrati laddove questi non possano essere amministrati
senza pericolo di deterioramento o con gravi diseconomie;
laddove non si pervenga alla confisca, all’avente diritto
vengono restituiti i proventi della vendita (versati al Fondo
Unico Giustizia) maggiorati degli interessi sugli stessi maturati.
Significativi anche gli interventi in materia di tutela dei terzi.
Legge 15 ottobre n. 119 del 2013 Conversione in legge, con Inserisce il comma 12bis all’art. 48 del Codice Antimafia:
modificazioni, del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93, “Sono destinati in via prioritaria al Corpo nazionale dei
recante disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il vigili del fuoco autocarri, mezzi d'opera, macchine
contrasto della violenza di genere, nonché in tema di operatrici, carrelli elevatori e ogni altro mezzo per uso
protezione civile e di commissariamento delle province. speciale, funzionali alle esigenze del soccorso pubblico”
Legge 8 novembre 2013 n. 128 Conversione in legge, con Inserisce il comma 1bis, all’art. 48 del Codice Antimafia:
modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, “L'Agenzia versa il 3 per cento del totale delle somme di cui
recante misure urgenti in materia di istruzione, universita' e al comma 1 al fondo integrativo statale per la concessione di
ricerca. borse di studio, di cui all'articolo 18 del decreto legislativo 29
marzo 2012, n. 68”.
Fonti comunitarie Input
Decisione quadro n. 2005/212/ Gai del Consiglio, del 24 Ciascuno Stato membro è tenuto ad adottare tutte le misure
febbraio 2005 necessarie a consentire la confisca quando il giudice
nazionale accerta che i beni siano il provento di attività
criminose oppure quando il valore è sproporzionato al
reddito legittimo.
Art. 12 CEDU Il principio espresso dalla CEDU impone che la confisca
deve rispettare due limiti: essere irrogata sulla base di una
espressa previsione e realizzare il giusto equilibrio tra
l’interesse generale e la salvaguardia dei diritti dell’individuo.
Direttiva 2014/42/UE relativa al congelamento e alla Stabilisce norme minime relative al congelamento di beni, in
confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato vista di un’eventuale conseguente confisca e alla confisca di
nell’Unione europea. beni in materia penale.
Fonti internazionali Input

Convenzione di Strasburgo dell’8 novembre 1990. Impone a ciascuno degli stati aderenti di adottare tutte le
misure legislative o di altra natura necessarie ad assicurare
che gli interessati dalla confisca dispongano di effettivi mezzi
giuridici a tutela dei propri diritti.
Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità Gli Stati parte adottano, nella più ampia misura possibile
organizzata transnazionale (Palermo 12-15 dicembre nell'ambito dei loro ordinamenti giuridici interni, le misure
2000). necessarie a consentire la confisca (art. 12 e ss.).
2“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà, se non per causa d’utilità pubblica e alle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale”.
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1. 2 I beni
Possono essere oggetto di sequestro e, quindi, di confisca:
1) beni immobili: in tale categoria rientrano molteplici tipologie immobiliari (ville, appartamenti, terreni
agricoli, capannoni industriali, etc.)
2) beni aziendali: tra questi si trovano le tipiche forme giuridiche previste dal codice civile (aziende,
quote di società di persone e di società di capitali, etc.);
3) altri beni: somme di denaro e attività finanziarie a contenuto monetario o patrimoniale, beni mobili
registrati (barche, automobili etc.) e beni mobili (preziosi, opere d’arte, etc.).
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1.3 Gestione dei beni: dal sequestro alla destinazione

Nell’iter che dal sequestro conduce all’eventuale destinazione i beni sono gestiti da diversi soggetti, in
funzione della tipologia e della fase del procedimento.
 I beni immobili sono affidati -dal sequestro alla confisca di I grado (fase 1)- all’amministratore
giudiziario, nominato dal tribunale contestualmente al provvedimento di sequestro e scelto tra gli
iscritti nell’Albo nazionale degli amministratori giudiziari3 e -dalla confisca di I grado alla
destinazione (fase 2)- all’Agenzia. Durante la vigenza dei provvedimenti di sequestro e confisca e
comunque fino all’assegnazione o destinazione, gli immobili sono esenti da imposte, tasse e
tributi.
 I beni aziendali sono affidati -dal sequestro alla confisca di I grado (fase 1)- all’amministratore
giudiziario, scelto nella sezione di esperti in gestione aziendale dell’Albo nazionale degli
amministratori giudiziari e, dalla confisca di I grado alla destinazione (fase 2), all’Agenzia. Se
mancano concrete possibilità di prosecuzione o di ripresa dell’attività, il tribunale, acquisito il
parere dell’amministratore giudiziario e del pubblico ministero ne dispone la messa in
liquidazione.
 Altri beni:
- Le somme di denaro (ivi compresa ogni altra attività finanziaria a contenuto monetario o
patrimoniale) escluse quelle derivanti dalla gestione di aziende affluiscono al Fondo Unico di
Giustizia. Le somme di denaro possono essere prelevate dall’amministratore -dal sequestro alla
confisca di I grado (fase 1)- e dall’Agenzia- dalla confisca di I grado alla destinazione (fase 2)- per
far fronte alle spese necessarie alla gestione dei beni che afferiscono al rispettivo procedimento.
- I beni mobili sono affidati -dal sequestro alla confisca di I grado (fase 1)- all’amministratore
giudiziario, nominato dal tribunale contestualmente al provvedimento di sequestro e scelto tra gli
iscritti nell’Albo nazionale degli amministratori giudiziari e -dalla confisca di I grado alla
destinazione (fase 2)- all’Agenzia. “I beni mobili sequestrati, anche iscritti in pubblici registri,
possono essere affidati dal tribunale in custodia giudiziale agli organi di polizia e del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco che ne facciano richiesta per l'impiego nelle attività istituzionali o
per esigenze di polizia giudiziaria, ovvero possono essere affidati all'Agenzia, ad altri organi dello
Stato, ad enti pubblici non economici e enti territoriali per finalità di giustizia, di soccorso
pubblico, di protezione civile o di tutela ambientale4. Qualora non possano essere amministrati
senza pericolo di deterioramento o di rilevanti diseconomie il tribunale, su richiesta
dell’amministratore giudiziario o dell’Agenzia, decorsi trenta giorni dal deposito della relazione
dell’amministratore giudiziario, può destinarli alla vendita. Se improduttivi, oggettivamente
inutilizzabili e non alienabili il tribunale può procedere alla loro distruzione o demolizione5.
3 Si segnala che l’Albo, nonostante sia stato istituito con d.lgs. n. 14 del 4 febbraio 2010 e disciplinato con Regolamento adottato con decreto del Ministero
della Giustizia n. 160 del 19 settembre 2013, non è ancora attivo a causa della mancata predisposizione del software per consentire la gestione con modalità
telematiche come previsto dall’art. 3 del D.M (un’informativa del Ministero della Giustizia n. 9/2015 annuncia che il software sarà operativo a maggio 2015).
Pertanto l’individuazione dell’amministratore giudiziario è ancora affidata a meccanismi prettamente fiduciari.
4 Art. 40, comma 5bis, del Codice Antimafia.
5 Art. 40, comma 5ter, del Codice Antimafia.
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FASE 1 FASE 2
Amministratore giudiziario ANBSC
Dal sequestro alla confisca di primo grado (fase 1) la gestione è affidata all’amministratore, dalla confisca
di primo grado alla destinazione (fase 2) all’Agenzia Nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla
criminalità organizzata.
1.3.1 Amministratore giudiziario

Soggetto centrale nella gestione dei beni sequestrati fino alla confisca di I grado è l’amministratore
giudiziario.
Il Tribunale per l’applicazione delle misure di prevenzione, organo collegiale composto di tre membri
(Presidente e due a latere), con il provvedimento con il quale dispone il sequestro nomina infatti il giudice
delegato alla procedura e un amministratore giudiziario.
L’amministratore è chiamato a svolgere una sorta di gestione sostitutiva per conto altrui in attesa che sia
determinato il futuro titolare, all’interno di un meccanismo procedimentale garantito6.
Viene scelto tra gli iscritti all’albo nazionale degli amministratori giudiziari, gestito dal Ministero della
Giustizia e articolato in una sezione ordinaria e in una aziendale. L’albo, di recente istituzione, è stato
concepito per far fronte alla crescita esponenziale dei sequestri, che necessitano sempre più di personale
professionalizzato, e per garantire trasparenza nella rotazione degli incarichi.
Albo nazionale degli amministratori giudiziari
Disciplina L’albo è stato istituito con d.lgs. n. 14 del 4 febbraio 2010 il quale rinvia ad un regolamento la
disciplina di iscrizione e modalità di sospensione e cancellazione dall'Albo degli amministratori
giudiziari e di esercizio del potere di vigilanza da parte del Ministero della giustizia.
Il regolamento è stato adottato con decreto del Ministero della Giustizia n. 160 del 19 settembre
2013 e pubblicato in G.U. n.19 del 24.01.2014
Struttura (art. 1) L’albo è organizzato in due sezioni:

ordinaria;
dedicata agli esperti in gestione aziendale.
Requisiti degli iscritti (art. 3) Sezione ordinaria

a) Iscrizione da 5 anni all’albo dei commercialisti;
b) Iscrizione da 5 anni all’albo degli avvocati;
c) Iscrizione da 3 anni agli albi di cui sopra + frequentazione di corsi post-universitari
specializzanti;
d) Anche i non iscritti agli albi professionali, purchè facciano ne richiesta entro 180 giorni
dall’entrata in vigore del decreto e abbiano svolto nei 5 anni precedenti attività di
amministratori giudiziari;
Sezione aziendale:
l’esperienza professionale deve essere stata maturata in gestione di aziende e crisi di aziende
Non ammissibilità (art. 4) Non possono essere ammessi all’iscrizione coloro che:
a)si trovano in stato di interdizione temporanea o di sospensione dagli uffici direttivi delle persone
giuridiche e delle imprese;
6 Florio P., Bosco G., D'Amore L., Amministratore giudiziario: sequestro, confisca, gestione dei beni, coadiutore dell'ANBSC, Ipsoa, 2014.
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Albo nazionale degli amministratori giudiziari
b) sono stati sottoposti a misure di prevenzione ai sensi della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, o
della legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni, salvi gli effetti della riabilitazione;
c) hanno riportato condanna definitiva alla pena della reclusione, anche se condizionalmente
sospesa, salvi gli effetti della riabilitazione: 1) per uno dei delitti previsti dal regio decreto 16
marzo 1942, n. 267; 2) per uno dei delitti previsti dal Titolo XI del Libro V del Codice Civile; 3)
per un delitto non colposo, per un tempo non inferiore a un anno; 4) per un delitto contro la
pubblica amministrazione, contro la fede pubblica, contro il patrimonio, contro l'economia
pubblica, per un tempo non inferiore a sei mesi;
d) non hanno riportato negli ultimi dieci anni sanzioni disciplinari diverse dall'ammonimento,
irrogate dall'ordine professionale di appartenenza.
Cancellazione (art. 5) Qualora il dipartimento per gli affari di giustizia del Ministero della Giustizia accerti l’insussistenza
o il venir meno dei requisiti dell’iscrizione ne dà comunicazione all’iscritto con l’indicazione di un
termine non superiore a 6 mesi per regolarizzare l’iscrizione. Il Ministero provvede all’immediata
cancellazione qualora vengano meno i requisiti di onorabilità
Vigilanza (art. 6) Il Ministero della Giustizia vigila sull’operato degli iscritti.

L’autorità giudiziaria, e amministrazioni dello stato e gli enti pubblici comunicano al Ministero i
provvedimenti adottati a carico degli iscritti per inadempienze
Compensi (art. 8) Con decreto del Presidente della Repubblica, da emanare su proposta del Ministro della giustizia,
di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e dello sviluppo economico, ai sensi
dell'articolo 17, comma 1, lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, sono stabilite le modalità di calcolo e liquidazione
dei compensi degli amministratori giudiziari.
L’amministratore giudiziario riveste la qualifica di pubblico ufficiale e deve adempiere con diligenza ai
compiti del proprio ufficio che consistono nella: custodia, conservazione e amministrazione dei beni
sequestrati nel corso dell’intero procedimento al fine di incrementare, se possibile, la redditività dei beni
medesimi.
Nell’esercizio delle sue funzioni può richiedere al giudice delegato l’autorizzazione a farsi coadiuvare,
sotto la sua responsabilità da tecnici o da altri soggetti qualificati ed è supportato dall’Agenzia Nazionale.
L’amministratore viene immesso nel possesso dei beni sequestrati da parte dell’ufficiale giudiziario e deve
segnalare al giudice delegato l’esistenza di altri beni che potrebbero formare oggetto di sequestro.
Entro 30 giorni dalla nomina è chiamato a redigere una relazione particolareggiata dei beni sequestrati
indicando già le forme di gestione più redditizie da trasmettere al giudice delegato.
Nel caso di beni aziendali la relazione deve essere presentata al Tribunale entro sei mesi per essere
approvata con decreto motivato al fine di consentire la prosecuzione dell’azienda stessa.
Se mancano concrete possibilità di prosecuzione o di ripresa viene preclusa la continuazione dell’attività
e il Tribunale dispone la messa in liquidazione salvo non venga richiesta, su segnalazione
dell’amministratore giudiziario e istanza del P.M., la dichiarazione di fallimento al Tribunale competente.
Nel corso della gestione, con la frequenza stabilita dal giudice, l’amministratore presenta relazioni
periodiche sullo stato della gestione, che trasmette anche all’Agenzia.
L’amministratore può compiere essenzialmente atti di ordinaria amministrazione, atti quali
concessioni di ipoteche, compromessi, transazioni, fideiussioni, mutui, alienazione immobili e di
amministrazione straordinaria possono essere compiuti solo previa autorizzazione del giudice delegato.
Le spese necessarie o utili per la conservazione e l’amministrazione dei beni sono sostenute
dall’amministratore giudiziario mediante prelevamento dalle somme riscosse a qualunque titolo ovvero
sequestrate, confiscate o comunque nelle disponibilità del procedimento.
Se queste non dovessero essere sufficienti vengono anticipate dallo Stato con diritto alla loro ripetizione
in caso di revoca del sequestro o della confisca.
Tutte le operazioni compiute devono essere contenute in un registro vidimato dal giudice delegato.
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In caso di grave irregolarità o di incapacità il tribunale, su proposta del giudice delegato, dell’Agenzia o
d’ufficio, può disporre in ogni tempo la revoca dell’amministratore giudiziario, previa audizione dello
stesso. Nei confronti dei coadiutori la revoca è disposta dalla stessa Agenzia.
Al termine della gestione deve essere presentato il conto della gestione. In caso di irregolarità il giudice
può invitare l’amministratore giudiziario ad effettuare, entro il termine indicato, le opportune integrazioni
o modifiche.
La determinazione dell’ammontare del compenso, la liquidazione dello stesso, nonché il rimborso delle
spese per i coadiutori, sono disposti con decreto motivato del tribunale, su relazione del giudice delegato.
Regime Attuale Criticità

Non è possibile, salvo per i beni mobili, un affidamento a terzi Gli amministratori giudiziari non dispongono delle risorse per far
prima della confisca definitiva. fronte alle necessità di manutenzione e gestione che potrebbero
invece essere ottemperate da una gestione temporanea da parte di
soggetti terzi.
È istituito un albo degli amministratori giudiziari per garantirne La mancata attivazione dell’albo fa sì che le modalità di scelta
la professionalità e l’onorabilità. dell’amministratore da parte del giudice delegato siano ancora
estremamente discrezionali. Lo stesso vale per i compensi, in
mancanza di una tabella uniforme sul territorio nazionale, i costi di
gestione sono estremamente differenziati.
Per dare avvio alla gestione dei beni aziendali è necessaria una Il termine massimo dettato dalla norma potrebbe risultare troppo
valutazione sulle concrete prospettive di prosecuzione dell’attività ampio tenuto conto dell’esigenza di un rapido rilancio dell’impresa
che deve essere contenuta nella relazione predisposta entro 6 mesi in vista del suo reinserimento nel circuito economico legale.
dall’amministratore giudiziario e approvata dal tribunale.
L’amministratore giudiziario ha facoltà di compiere solamente atti Tale gestione, comprensibilmente prudente, può dilatare
di ordinaria amministrazione per la gestione dei beni, per quelli eccessivamente i tempi delle decisioni rendendole inefficaci,
straordinari è necessaria l’autorizzazione o il nulla osta del giudice specialmente per i beni aziendali.
delegato.
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1.3.2 Agenzia Nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni

sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata
ANAGRAFICA
Natura: ente di diritto pubblico dotato di autonomia organizzativa e contabile
Vigilanza: Ministero dell’Interno
Fonti: legge n. 50/2010 Istituzione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla
criminalità organizzata, regolamenti attuativi (DPR 15 dicembre 2011 n. 233 sui flussi informativi, DPR 15 dicembre
2011 n. 234 sulla contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale, DPR 15 dicembre n. 235 sull’organizzazione
e dotazione delle risorse umane e strumentali), Codice Antimafia, d.lgs. 159/2011, legge di stabilità per il 2013
n. 228/2012.
Organi: Direttore, consiglio direttivo e revisori dei conti.
Organigramma: due uffici di livello dirigenziale: la Direzione Beni confiscati (DBC), cui afferiscono 3 uffici
operativi, e la Direzione per la pianificazione strategica e le risorse umane (DPRSU), cui afferiscono l’ufficio per
i servizi economico-finanziari e del personale (USEFP) e l’ufficio per i servizi informatici (USI).
Risorse umane: 30 unità in organico + 100 in comando o distacco.
Funzioni: nella fase giudiziaria l’Agenzia è chiamata a supportare l’Autorità Giudiziaria nella gestione dei beni
sequestrati e, dalla confisca di I grado alla destinazione, si preoccupa della gestione e destinazione dei beni.
Anno di istituzione: 2010
Sedi: Reggio Calabria (principale), Roma, Napoli, Milano, Palermo (secondarie)7
Sito web: www.benisequestraticonfiscati.it
I. Prima dell’Agenzia
Il D.L. n. 230/1989, “Disposizioni urgenti per l’amministrazione e la destinazione dei beni confiscati si
sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575”, convertito in legge n. 282 del 1989 costituisce un primo
tentativo di rendere proficua la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
La norma stabiliva che fosse l’amministratore giudiziario a prendersi cura dei beni dal sequestro fino alla
destinazione. Spettava poi al Ministero delle finanze, su proposta del Prefetto, decretare sulla
destinazione. Le proposte venivano formulate dal prefetto, dopo essere stato informato dall'intendente
di finanza sul valore dei beni stimato dal tecnico erariale e sentito il Comitato provinciale per l’ordine e
la sicurezza, l’intendente di finanza, il Sindaco del Comune ove il bene si trovava e l’amministratore del
bene. La proposta poteva riguardare la conservazione del bene al patrimonio dello Stato e la sua
utilizzazione, il trasferimento a un ente pubblico affinché lo destinasse a finalità sociali o istituzionali e,
per le aziende, la cessione a titolo gratuito a società e imprese a partecipazione pubblica. La proposta
poteva infine riguardare la vendita se ritenuta di maggiore utilità per l’interesse pubblico. Il decreto del
Ministro costituiva ad ogni effetto titolo acquisitivo della proprietà del bene da parte dell'ente
assegnatario. Quando fosse stata disposta la conservazione del bene al patrimonio dello Stato, poteva
esserne altresì stabilita la concessione in uso ad enti forniti di personalità giuridica di diritto privato che
per finalità statutarie operassero, senza fini di lucro, nel campo sociale o educativo.
Di fronte all’esigenza di prevedere una specifica disciplina che rendesse più razionale la gestione dei beni
sequestrati e confiscati ma soprattutto che desse il senso della riaffermazione della legalità e della
7 A ciascuna sede sono affidate differenziate competenze territoriali (Sede di Reggio Calabria [Regioni Calabria, Puglia, Sicilia (prov. Messina, Catania,
Siracusa], sede di Roma [Regioni Lazio, Marche, Abruzzo, Toscana, Emilia-Romagna, Umbria, Molise e Sardegna], sede di Palermo [prov. Palermo,
Caltanissetta, Agrigento, Trapani, Enna, Ragusa], sede di Milano [Regioni Lombardia, Trentino Alto Adige, Valle d’Aosta, Piemonte, Veneto e Friuli Venezia
Giulia], sede di Napoli [Regione Campania]).
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riappropriazione da parte della collettività di quelle ricchezze intervenne la legge n. 109/1996, promossa
dall’Associazione Libera.
La norma, oltre a riordinare il sistema delle destinazione e dei possibili destinatari, introduce due
strumenti a sostegno dell’efficienza della gestione: un fondo da utilizzare per l’erogazione di contributi
destinati al finanziamento di progetti relativi alla gestione a fini istituzionali, sociali o di interesse pubblico
(art. 2-duodecies della legge 575/1965) e la raccolta di dati relativi ai procedimenti nei quali il sequestro e la
confisca erano stati disposti. Fu quindi istituito presso la Prefettura un fondo alimentato con le somme
versate all’ufficio del registro ex art. 2- undecies della legge 575/1965 e creata, presso il Ministero della
Giustizia, un’apposita banca dati. Allo scadere dei tre anni il fondo non è stato più alimentato e gli enti
territoriali, non potendo più far fronte alle spese di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni
immobili, hanno preso a richiederne sempre meno frequentemente l’assegnazione.
In conseguenza delle rilevanti criticità emerse dalla gestione dei beni confiscati – prima fra tutte l’enorme
sproporzione tra beni confiscati e beni destinati- venne istituito un osservatorio permanente con il
compito di individuare le cause delle difficoltà nell’applicazione della nuova disciplina e di indicare
soluzioni che potessero accelerare il procedimento di destinazione dei beni confiscati.
L’Osservatorio, istituito dal Ministero delle finanze con d.m. 3 febbraio 1999, era composto da
rappresentanti del Ministero delle finanze, del Ministero del tesoro, del Ministero del bilancio e della
programmazione economica, del Ministero dei lavori pubblici, del Ministero dell’industria, del commercio
e dell’artigianato, nonché rappresentanti del CNL, dell’ANCI, della Direzione nazionale antimafia e delle
Associazioni.
L’Osservatorio si riunì poche volte e non potette far altro che rilevare e segnalare i problemi, primo fra
tutti il tempo lungo necessario alla destinazione dei beni.
L’Osservatorio aveva durata annuale, e dopo la scadenza del 3 febbraio 2000, non fu più rinnovato.
Contestualmente con d.p.r. 28 luglio 1999 veniva istituito il Commissario straordinario del Governo
per la gestione e la destinazione dei beni confiscati ad organizzazioni criminali con i seguenti compiti:
1. assicurare il coordinamento operativo tra le amministrazioni interessate alla destinazione e
gestione dei beni confiscati;
2. assicurare il necessario collegamento tra le amministrazioni interessate alla destinazione e alla
gestione dei beni confiscati e il terzo settore;
3. segnalare la necessità di provvedimenti e proposte risolutive;
4. formulare proposte al Presidente del Consiglio dei Ministri riguardanti modifiche e integrazioni
alle procedure amministrative e alla normativa vigente in modo da rendere più snella ed efficace
l’azione amministrativa;
5. procedere al monitoraggio, avvalendosi dell’Osservatorio (che nel giro dei 6 mesi successivi
sarebbe scomparso).
All’esito dell’attività svolta il Commissario straordinario predispose una voluminosa relazione dalla quale
emergeva che:
 il tempo medio intercorrente tra la proposta di applicazione delle misure di prevenzione e la data
del sequestro ammontava a 516 gg;
 il tempo medio intercorrente tra il sequestro e la confisca era di 412 gg;
 il tempo medio tra la confisca di I grado e quella definitiva era di 1000 gg;
 il tempo tra la confisca definitiva e il decreto di destinazione era di 2023 gg;
 il tempo medio tra il decreto e il verbale di consegna era di 141 gg;
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 il tempo tra la confisca e la ricezione del provvedimento da parte del competente ufficio del
territorio era tra 210 gg. e 3858 gg.
Si rilevava inoltre che spesso i dati relativi ai beni confiscati, anche quelli catastali, erano assolutamente
incompleti tanto che i provvedimenti non potevano essere eseguiti.
Fra le cause dei ritardi: l’inerzia degli uffici finanziari competenti per i provvedimenti di destinazione del
bene, la scarsa professionalità degli amministratori dei beni, le ritrosie dei sindaci a richiedere beni
immobili per finalità istituzionali e sociali, il condizionamento ambientale creato dall’organizzazione
criminale alla quale apparteneva il soggetto raggiunto dal provvedimento di confisca.
Per superare le criticità il Commissario aveva redatto una bozza di articolato. Contestualmente, su
impulso del Ministero delle finanze, veniva formato un Intergruppo (composto da rappresentanti degli
Uffici del Ministero delle finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, Ministero della Giustizia,
Ministero dell’Interno e Direzione nazionale Antimafia) presso il Se.C.I.T. il cui compito era quello di
procedere alla “Analisi delle implicazioni patrimoniali e tributarie della criminalità di tipo mafioso dei
soggetti indagati, nonché dei comportamenti egli uffici finanziari”.
Con D.P.R. 19 gennaio 2001 viene nominato il secondo commissario straordinario.
Al suo insediamento istituì una commissione di studio per elaborare un progetto di riforma della
normativa.
Il lavoro della commissione fu compendiato in un testo presentato nell’ottobre del 2002. L’articolato,
predisposto dal Commissario straordinario, fu ripreso, in tutto o in parte da alcune proposte di legge
presentate negli anni successivi, fra cui le nn. 3470 e 3471 del 20 dicembre 2010 (onorevole Ascierto), la
n. 3578 e 3579 del 13 gennaio 2003 (onorevole Lumia), tutte decadute alla fine della XIV legislatura.
L’ufficio del commissario straordinario fu soppresso dal Governo con decreto del 23 dicembre 2003 e i
suoi compiti furono affidati all’Agenzia del demanio (articolo 1, comma 1, del D.Lgs. 3 luglio 2003, n.
173), con il coordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Con DPR 6 novembre 2007 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri viene nominato un altro
Commissario straordinario al quale venne affidato il coordinamento operativo di tutti i soggetti
coinvolti nelle procedure amministrative al fine della corretta gestione e celere destinazione dei beni
confiscati e del loro effettivo utilizzo. Gli veniva altresì attribuito per la prima volta il compito di raccordo
con l’autorità giudiziaria. Questa volta venne scelto come Commissario un magistrato il quale riuscì ad
accorciare i tempi burocratici dei rapporti tra uffici mediante la sottoscrizione di convenzioni che
prevedevano automatismi nella trasmissione di atti, informazioni e comunicazioni (vennero in particolare
stipulate convenzioni con la Corte di Cassazione, per la trasmissione dell’esito dei ricorsi, e la Direzione
nazionale antimafia).
Il 17 dicembre 2009 viene nominato il quarto Commissario straordinario al quale sarebbe toccato il
compito di traghettare l’ufficio verso l’Agenzia Nazionale dei beni sequestrati e confiscati.
II. Genesi
Nonostante il dibattito sull’istituzione di un soggetto cui attribuire a livello centrale la gestione dei beni
sequestrati e la destinazione dei beni definitivamente confiscati fosse già stato avviato nel 2006, solo alla
fine del 2009, dopo l’approvazione dei due pacchetti sicurezza, l’Esecutivo, volendo rendere ancora più
incisiva l’azione di contrasto alla criminalità mafiosa, istituiva con il d.l. n. 4/2010, convertito in legge n.
50/2010, l’Agenzia Nazionale per la gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla
criminalità organizzata. Il Governo giustificava la scelta della decretazione d’urgenza evidenziando la
necessità di approntare uno strumento straordinario che assicurasse una migliore amministrazione dei
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beni. L’affermazione d’urgenza entrò però ben presto in contrasto con la lunga attesa per l’approvazione
dei regolamenti (quasi due anni) dalla cui emanazione è dipesa l’effettiva operatività dell’Agenzia.
Le principali esigenze cui si tentava di rispondere mediante l’istituzione dell’Agenzia8 consistevano nel:
1) provvedere efficacemente all’amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati anche in
considerazione del loro notevole incremento;
2) istituire un organismo in grado di assicurare una gestione unitaria anche attraverso uno stabile raccordo
con l’autorità giudiziaria e le amministrazioni interessate al fine di garantire un rapido utilizzo dei beni.
Per provvedere all’esigenza di costituire un soggetto neutro e imparziale secondo le regole dell’art. 97
della Cost., ma al tempo stesso il più possibile autonomo e indipendente, l’art. 1, comma 2, della legge
istitutiva (ora art. 110, comma 1 del Codice antimafia) dispose che “l’Agenzia ha personalità giuridica di
diritto pubblico, è dotata di autonomia organizzativa e contabile ed è posta sotto la vigilanza del Ministro
dell’Interno”. Il Ministero ha quindi solo un potere di vigilanza e non di indirizzo proprio al fine di
garantire maggiore autonomia all’Agenzia rispetto a quella normalmente riconosciuta alle Agenzie
disciplinate dal titolo II del d.lgs. 300/99 che costituisce comunque il modello normativo di riferimento.
Per un inquadramento generale della natura giuridica dell’ente valgono infatti le regole descrittive di cui
all’art. 8 dello stesso decreto in virtù delle quali anche l’Agenzia nazionale per i patrimoni di mafia può
qualificarsi come una “struttura che svolge attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale”
chiamata ad occuparsi di attività precedentemente “esercitate da Ministeri ed enti pubblici”; inoltre essa
“opera al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali”.
La struttura organizzativa dell’ “Agenzia” viene scelta in forza delle garanzie di flessibilità, efficienza e
rapidità dell’azione pubblica.
III. Regolamenti attuativi

La pubblicazione dei tre regolamenti in Gazzetta Ufficiale n. 50 del 29 febbraio 2012 e la loro entrata in
vigore il successivo 15 marzo segna l’avvio a pieno regime dell’Agenzia.
Mediante i regolamenti sono disciplinati:
- l’organizzazione e la dotazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento
dell’Agenzia (DPR n. 235/2011);
- la contabilità finanziaria ed economico patrimoniale relativa alla gestione dell’Agenzia,
assicurandone la separazione finanziaria e contabile dalle attività di amministrazione e custodia
dei beni sequestrati e confiscati (DPR 234/2011);
- i flussi informativi necessari per l’esercizio dei compiti attribuiti all’Agenzia nonché le modalità
delle comunicazioni, da effettuarsi per via telematica, tra l’Agenzia e l’autorità giudiziaria (DPR
233/2011 ).
IV. Organi e sedi

Gli organi che compongono l’Agenzia sono: Direttore, Consiglio direttivo e Collegio dei Revisori.
Il Direttore, scelto tra i Prefetti, è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri ed è collocato a disposizione ai
sensi dell’art. 3-bis del decreto-legge 29 ottobre 1991 n. 3459 (art. 111, comma 2).
Il Consiglio Direttivo dell’ANBSC è composto da un magistrato designato dal Ministro della giustizia,
da un magistrato designato dal Procuratore nazionale antimafia e da due qualificati esperti in materia
8 Come evince dal testo legislativo originale approntato dal Governo nel Consiglio dei Ministri del 28 gennaio 2010.
9 Un 15% della dotazione organica dei prefetti può infatti essere collocata a disposizione su proposta del Ministro dell’Interno per le esigenze connesse alla
lotta alla criminalità organizzata.
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di gestioni aziendali e patrimoniali designati, di concerto, dal Ministro dell’interno e dal Ministro
dell’economia e delle finanze.
Il collegio dei revisori è composto da 3 componenti effettivi e due supplenti ed è nominato con decreto
del Ministro dell’interno fra gli iscritti nel registro dei revisori contabili. Un componente effettivo e un
supplente sono nominati dal Ministero dell’economia e delle finanze.
I compensi degli organi sono stabiliti con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro
dell’economia e delle finanze, e posti a carico del bilancio dell’Agenzia. Per la partecipazione alle sedute
degli organi non spettano gettoni di presenza o emolumenti a qualsiasi titolo.
Tutti gli organi dell’ANBSC durano in carica 4 anni rinnovabili per una sola volta. La previsione di un
termine minimo di permanenza negli organi dell’Agenzia assolve ad una duplice funzione: a) da un lato,
quella oggettiva di garantire all’organismo la necessaria continuità operativa e il consolidamento delle
prassi; b) dall’altro, quella soggettiva di porre a riparo i componenti degli organi medesimi da indebite e
ingiustificate rimozioni nel corso della propria attività.
Sull’insindacabilità nel merito della nomina del consiglio di amministrazione si è espresso il TAR Lazio
con sentenza n. 3151/2012 del 5 aprile 2012 che ha definito gli atti di nomina provvedimenti di alta
amministrazione caratterizzati da ampia discrezionalità, sindacabili unicamente sotto i profili
dell’incongruità e dell’irragionevolezza.
Oltre alla sede principale di Reggio Calabria10 vi sono 4 sedi secondarie, articolazioni operative intranee
all'Agenzia previste ex art. 112, comma 4, lett. l), in relazione a particolari esigenze nelle Regioni ove sono
presenti in quantità significativa beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. L’art. 3, comma
1, del d.p.r. 235/2011 ammette la possibilità di affidare alle sedi secondarie ciascuna delle principali
funzioni che la legge rimette all’Agenzia, costituendo veri e propri organi della stessa che operano “nel
rispetto delle direttive di indirizzo e coordinamento emanate dal Direttore dell’Agenzia, sotto la vigilanza
del Ministero dell’Interno”.
Localizzazione delle sedi dell’Agenzia11:
PRINCIPALE
Reggio Calabria – via Amendola is. 66 n. 2 – 89123;
SECONDARIE
Roma - via dei Prefetti, 22 – 00186;
Palermo - via Vann'antò, 4 – 90145;
Milano - via della Moscova, 47 – 20121;
Napoli - via Concezio Muzii, 1 - Complesso di Castel Capuano – 80139.
10È stata individuata a seguito di attentati ad alti magistrati di Reggio Calabria (audizione del 16 gennaio 2014 dell’ex direttore Giuseppe Caruso).
11Secondo quanto riportato nella Relazione della Commissione Garofoli Per una moderna politica antimafia è prevista l’apertura di altre due sedi secondarie, a
Catania e Bari.
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V. Organigramma
L’Agenzia ha due uffici di livello dirigenziale: la Direzione Beni confiscati (DBC), cui afferiscono 3
uffici operativi, e la Direzione per la pianificazione strategica e le risorse umane (DPRSU), cui
afferiscono l’ufficio per i servizi economico-finanziari e del personale (USEFP) e l’ufficio per i servizi
informatici (USI).
L’Ufficio per i beni sequestrati e confiscati, vero core business dell’Agenzia, svolge funzioni di
programmazione, indirizzo operativo, coordinamento e controllo in ordine alle attività di
amministrazione, custodia e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. A
tal fine mantiene i rapporti con l’autorità giudiziaria, con Equitalia Giustizia in relazione al Fondo Unico
di Giustizia, con l’Agenzia delle Entrate per gli aspetti fiscali e con ogni altro ente o amministrazione a
vario titolo coinvolto nelle attività. Cura infine il contenzioso relativo ai beni sequestrati e confiscati.
La Direzione per la pianificazione strategica e le risorse umane svolge compiti di supporto agli organi
dell’Agenzia, con particolare riferimento a quelli di indirizzo, pianificazione strategica, nonché di raccordo
tra gli organi e la struttura organizzativa dell’Agenzia. Cura poi la gestione giuridica ed economica del
personale con le connesse relazioni sindacali, l’organizzazione del lavoro, il ciclo della performance
organizzativa e individuale, il controllo di gestione e la relativa trattazione degli affari contenziosi.
Effettua, infine, ispezioni, inchieste e controlli interni. L’ufficio per i servizi informatici e
l’amministrazione generale, l’ufficio per i servizi economico-finanziari e del personale svolgono, invece,
compiti prevalentemente strumentali e di supporto.
Autorità di vigilanza Ministro dell’Interno
La dotazione di personale dell’Agenzia è fissata in 30 unità.

Gli incarichi di funzione dirigenziale (suddivisi in prima e seconda fascia) sono conferiti tenendo conto
delle caratteristiche della posizione dirigenziale da ricoprire e dei programmi da realizzare. La durata degli
incarichi non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque. Gli incarichi sono
rinnovabili.
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Alla composizione del personale non dirigenziale si perviene mediante concorsi pubblici e/o avvalimento
di personale proveniente da pubbliche amministrazioni, Agenzie, compresa l’Agenzia del demanio e dagli
enti territoriali, assegnato anche in posizione di comando o distacco. A quest’ultimo è riconosciuto il
mantenimento del trattamento economico di provenienza.
La partecipazione ai concorsi per l’accesso all’area funzionale terza è riservata a coloro che sono in
possesso di diploma di laurea o laurea specialistica coerenti con le professionalità da selezionare. Al
concorso per l’accesso all’area funzionale seconda sono ammessi i soggetti in possesso del diploma di
scuola secondaria di secondo grado (art. 9 DPR 235/2011).
Distribuzione delle 30 unità in organico:
FASCE/AREE FUNZIONALI N.
Dirigenti di prima fascia 1
Dirigenti di seconda fascia 4
Area funzionale terza-fascia 6 5
Area funzionale terza-fascia 4 5
Area funzionale terza – fascia 3 4
Area funzionale seconda – fascia 3 4
Area funzionale seconda – fascia 2 2
TOTALE 30
Tabella A (Allegato 1 previsto dall'art. 6, comma 1 del D.P.R. 15 dicembre 2011 n. 235)
Oltre alle 30 unità in organico, vi è la possibilità di avvalersi di altre 100 unità12 (come disposto dalla legge
di stabilità n. 228 del 24 dicembre 2012) provenienti dalle pubbliche amministrazioni in posizioni di
comando o distacco.
La dotazione organica dell’Agenzia è quindi costituita da due distinte “strutture”:
 una “struttura fissa” (art. 113-bis, comma 1) costituita da un organico di 30 unità di personale
ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non;
 una “struttura mobile” (art. 113-bis, comma 2) costituita invece da 100 unità di personale,
militare e civile, appartenente alle pubbliche amministrazioni e ad enti pubblici economici,
ripartite tra le diverse qualifiche, dirigenziali e non. Tale personale, fatta eccezione per quello della
carriera prefettizia, che può essere collocato fuori ruolo, viene posto in posizione di comando o
di distacco anche in deroga alla vigente normativa generale in materia di mobilità e nel rispetto di
quanto previsto dall'articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Il personale in
esame conserva lo stato giuridico e il trattamento economico fisso, continuativo e accessorio,
secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, con oneri a carico dell'Amministrazione di
appartenenza e successivo rimborso da parte dell'Agenzia all'amministrazione di appartenenza
dei soli oneri relativi al trattamento accessorio.
La legge di stabilità per il 2013 ha riconosciuto al personale in servizio presso l'ANBSC alla data di entrata
in vigore, la facoltà di presentare domanda di inquadramento nei ruoli entro la data del 30 settembre
2013, e di transitare così nella c.d. “struttura fissa”.
Ad integrazione di tale disciplina è previsto l’aumento delle dotazioni finanziarie dell'Agenzia per fare
fronte agli oneri derivanti dalla sua istituzione e dal suo funzionamento, ivi compresi quelli relativi alle
spese di personale, intervenendo sull’art. 118 d.lgs. n. 159/11.
Inoltre, si prevede che la riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni disposte
dall’art. 2 D.L. n. 95/12, convertito dalla legge n.135/12, non trovino applicazione nei confronti
dell’Agenzia.
12Ad oggi il numero complessivo ammonta a 82 unità più 2 dirigenti (audizione presso la Commissione Antimafia dell’ex direttore dell’ANBSC Giuseppe
Caruso del 16 gennaio 2014).
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L’Agenzia può stipulare, per periodi di tempo limitato, contratti di collaborazione coordinata e
continuativa o di consulenza e di prestazione professionale ove non disponga in organico di specifiche
professionalità. Il compenso è commisurato alle condizioni di mercato e alla professionalità richiesta.
L’Agenzia si avvale dell’Organismo indipendente di valutazione del Ministero dell’interno per assicurare
il processo di misurazione e valutazione delle strutture e dei dirigenti nonché gli adempimenti degli
obblighi di integrità e trasparenza fissati dal d.lgs. 150/2009.
Oltre alla composizione interna dell’Agenzia, ovvero relativa alla sua struttura, è necessario tenere in
considerazione anche quella esterna, costituita dai soggetti e organi, non dipendenti funzionalmente
dall’Agenzia, ma che sono chiamati a coadiuvarla nelle sue funzioni giurisdizionali e amministrative.
L’Agenzia può infatti avvalersi, anche in via non definitiva, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica, delle Prefetture territorialmente competenti in ragione del luogo ove ha sede il bene. In tali casi
i Prefetti costituiscono Nuclei di supporto cui possono partecipare anche rappresentanti di altre
amministrazioni, enti o associazioni. Detti nuclei assumono il ruolo di “articolazioni territoriali”
dell’Agenzia, sebbene non siano formalmente inseriti nella struttura permanente organizzativa
dell’Agenzia13.
L’idea perseguita, attraverso tali nuclei, è quella di assicurare la disponibilità, in capo all’Agenzia e alle sue
esigue risorse umane, di professionalità esperte nelle problematiche relative all’assegnazione e alla
destinazione dei beni confiscati in via definitiva e provviste anche di una profonda conoscenza delle
criticità ambientali dei luoghi in cui i beni insistono14.
Con la capillarizzazione e l’efficienza dei nuclei l’Agenzia avrebbe potuto divenire una sorta di cabina di
regia rispetto alla rete delle prefetture. Occorre però rilevare che tali nuclei hanno mostrato importanti
criticità funzionali, essendo spesso composti da due soli funzionari, non adibiti full-time all'esercizio di
queste competenze, ma gravati anche dalle attività ordinarie di loro competenza.
VI. Governance pattizia

L’art. 112, comma 4, lett. 1, del Codice Antimafia prevede che il Direttore possa, previa deliberazione del
Consiglio direttivo, sottoscrivere con pubbliche amministrazioni, Regioni, enti locali, ordini professionali,
enti ed associazioni convenzioni e protocolli.
Il comma 5 dello stesso art. 112 si preoccupa poi di curare una gestione orizzontale e simmetrica delle
interlocuzioni dell’ANBSC con gli altri protagonisti dell’amministrazione e destinazione dei beni
confiscati. La disposizione prevede infatti che alle riunioni del consiglio direttivo possano essere chiamati
a partecipare i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, centrali e locali, di enti e associazioni di
volta in volta interessate e l’autorità giudiziaria.
Ai fini dell’amministrazione e della custodia dei beni confiscati i rapporti tra l’Agenzia e l’Agenzia del
demanio sono disciplinati mediante apposita convenzione anche onerosa avente ad oggetto la stima e la
manutenzione dei beni custoditi, nonché l’avvalimento del personale dell’Agenzia del demanio15. È una
cooperazione rafforzata che trova giustificazione in considerazione del fatto che i beni confiscati sono
beni rientranti nel patrimonio dello Stato rispetto ai quali l’ANBSC non assume alcuna titolarità, ma
esercita un mero potere dispositivo in vista della loro assegnazione e destinazione. È la Direzione Centrale
13 Circolare del Ministro dell’interno n. 11001\119\6 del 13 luglio 2011.

14 Si legge, infatti, nella circolare del Ministro dell’interno n. 11001\119\6 del 13 luglio 2011: “L’idea perseguita con la previsione di tali nuclei è quella di una
sede istituzionale che, attraverso l’apporto di vari organismi pubblici o rappresentativi della società civile serva ad accelerare i procedimenti di destinazione
dei beni rimuovendo gli ostacoli che possono rendere i beni poco appetibili per le amministrazioni interessate al loro utilizzo. Il concetto è anche quello di
un organismo che affianchi il Prefetto nel monitoraggio dei beni destinati, al fine di individuare eventuali situazioni di degrado e, facilitare l’azione dell’Agenzia
Nazionale nel ripristino delle condizioni del loro effettivo utilizzo per finalità istituzionali e o sociali”.
15 Per assicurare la più amplia e piena cooperazione fino alla modifica apportata dalla legge n. 228/2012, il direttore dell’agenzia del demanio era parte di
diritto del consiglio direttivo dell’Agenzia.
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Manutenzione, Contratti e Beni Confiscati dell’Agenzia del Demanio che svolge attività di supporto
all’Agenzia “per il completo trasferimento dei dati e delle informazioni”.
VII. Compiti dell’Agenzia

I compiti assegnati all’Agenzia attengono alle due fasi del processo di gestione:
- la fase giudiziaria che va dal provvedimento di sequestro alla confisca definitiva e si esplica in una
attività di ausilio e di supporto all’autorità giudiziaria e nell’attività di amministrazione dopo la
confisca di primo grado. Tale fase comprende due sottofasi. La prima inizia con il sequestro e si
conclude con la confisca di primo grado ovvero con il termine dell’udienza preliminare di primo
grado. Quando non è prevista l’udienza preliminare, tale sottofase deve ritenersi conclusa con
l’emissione del decreto che dispone il giudizio. La seconda inizia successivamente e comprende
l’amministrazione dei beni, sotto la direzione del giudice delegato dal Tribunale;
- la fase amministrativa che inizia con la definitività del provvedimento di confisca e si esplica nelle
attività di gestione e destinazione dei beni entro 90 giorni.
Nello specifico le attività che l’Agenzia è chiamata a svolgere si risolvono in:
a) azioni di monitoraggio da svolgersi mediante:

1. acquisizione di dati relativi ai beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata sia nel corso
del procedimento penale che nel procedimento di prevenzione;
2. acquisizione di informazioni sullo stato dei procedimenti di sequestro e confisca;
3. verifica dello stato dei beni;
4. accertamento della consistenza, della destinazione e dell’utilizzo dei beni;
5. la programmazione dell’assegnazione e della destinazione dei beni confiscati;
6. l’analisi dei dati acquisiti;
7. l’analisi delle criticità relative alla fase di assegnazione e destinazione.
b) coadiuzione dell’autorità giudiziaria nell’amministrazione e custodia dei beni sequestrati nel corso
del procedimento di prevenzione;
c) amministrazione e destinare i beni confiscati in esito del procedimento di prevenzione, dopo
l’adozione da parte del tribunale del decreto di confisca;
d) impulso per l’adozione di iniziative e provvedimenti necessari alla tempestiva assegnazione e
destinazione dei beni confiscati, anche attraverso la nomina di commissari ad acta.
Figura 1_Compiti dell’Agenzia_Fonte: Relazione ANBSC 2012_www.benisequestraticonfiscati.it
20
L’Agenzia è tenuta inoltre a rispettare puntuali obblighi di pubblicità, quali:
- la pubblicazione, entro 6 mesi dal decreto di confisca di primo grado, nel proprio sito internet
dell’elenco dei beni immobili oggetto del provvedimento;
- la comunicazione, entro 10 giorni dalla confisca definitiva, ai creditori via pec, ove possibile, e in
ogni caso mediante la pubblicazione sul proprio sito di tutte le informazioni utili al
soddisfacimento dei crediti (art. 1, comma 206, della Legge n. 228 del 2013 “Legge di stabilità per
il 2013”).
La gestione dei flussi informativi (disciplinata dal D.P.R. 15 dicembre 2011, n. 233) necessari per
l’esercizio dei compiti istituzionali dell’Agenzia deve essere realizzata attraverso un proprio sistema
informativo connesso, in modalità bidirezionale, con il sistema informativo del Ministero della giustizia,
degli enti territoriali, di Equitalia, Equitalia giustizia, delle Agenzie fiscali e con gli amministratori dei beni
sequestrati e confiscati.
Il progetto informativo REGIO (Realizzazione di un sistema per la gestione informatizzata ed operativa
delle procedure di amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata) in corso di realizzazione16 fornirà un sistema informativo unico e integrato, mediante il quale
sarà possibile effettuare:
1. interrogazioni sul procedimento giudiziario;
2. evidenziare tutti gli eventi che riguardano il bene;
3. predisporre tutti i provvedimenti necessari allo svolgimento dei procedimenti amministrativi di
competenza;
4. la gestione contabile e amministrativa del bene;
5. la tracciatura dell’intero iter di gestione, destinazione e monitoraggio del bene;
6. l’elaborazione di tutte le statistiche relative ai beni e all’operatività dell’Agenzia.
Per l’espletamento delle funzioni di gestione può farsi coadiuvare, sotto la propria responsabilità, da
tecnici o da altri soggetti qualificati. L’incarico può essere conferito all’amministratore giudiziario già
nominato dal tribunale.
VIII. Controlli sull’Agenzia
L’ANBSC ha piena autonomia ed è sottoposta al controllo della Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 3,
comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Secondo gli orientamenti della giurisprudenza contabile,
anche per l’Agenzia il solo controllo contabile previsto è quello successivo ossia di gestione.
La mancata previsione di un “potere di indirizzo” da parte del Ministero risponde alla precisa intenzione
del Parlamento di evitare che questo soggetto giuridico, incaricato tra l’altro dell’attività di stabile raccordo
con l’autorità giudiziaria, possa risentire di interferenze, atti d’impulso, provvedimenti di orientamento
che mettano in discussione l’autonomia dell’Agenzia.
Svariate disposizioni del d.p.r. 234/2011 prevedono però un’ingerenza più cospicua del Viminale sulla
gestione contabile dell’Agenzia (ex artt. 3, 13, 24, 25, comma 4 e 35, comma 4) così come il d.p.r.
235/2011 erode gli ambiti di discrezionalità e di autonomia che competono all’Agenzia con una serie di
preventive consultazioni o informazioni del Ministro Vigilante (ex artt. 1, commi 3,4 3 5, 112, comma 4
lett. l), art. 4, comma 2, art. 8, comma 4)17.
16 Stando a quanto riferito dall’ex Direttore Caruso, avrebbe dovuto entrare in funzione entro il luglio 2015.
17 Art. 112, comma 4, del codice Antimafia impone all’Agenzia di richiedere l’autorizzazione all’autorità di vigilanza per utilizzare i beni immobili; il comma
1, prevede che il Direttore riferisce periodicamente ai Ministri dell’interno e della giustizia e presenta una relazione semestrale sull’attività svolta dall’Agenzia”.
21
Il direttore è tenuto a riferire periodicamente ai Ministri dell’interno e della giustizia circa l’andamento
dell’attività dell’agenzia e a redigere semestralmente una relazione da destinare agli stessi Ministri.
IX. Dotazioni finanziarie

Le risorse a disposizione dell’Agenzia, previste all’art. 118 del Codice Antimafia, corrispondono a “4,2
milioni di euro per gli anni 2011 e 2012 e a 5,472 milioni di euro a decorrere dall’anno 2013”.
L’Agenzia può inoltre autofinanziarsi mediante l’utilizzo dei beni immobili. L’art. 48 comma 3, lett. b)
prevede infatti che i beni immobili possano essere mantenuti al patrimonio dello Stato e, previa
autorizzazione del Ministro dell’Interno, utilizzati dall’Agenzia per finalità economiche.

Il Consiglio Direttivo dell’Agenzia è composto da: Non sono rappresentati all’interno del Consiglio direttivo i
il direttore; possibili destinatari dei beni (associazioni di volontariato,
un magistrato designato dal Ministro della giustizia; enti locali, etc) né esperti in materia di finanziamenti europei.
un magistrato designato dal Procuratore nazionale antimafia;
due qualificati esperti in materia di gestione aziendale e patrimoniale.
Le collaborazioni con altri enti a vario titolo coinvolti nella gestione La mancata attivazione di collaborazioni continuative con
dei beni sequestrati e confiscati sono solo facoltative. altre amministrazioni a vario titolo coinvolte nella gestione
dei beni determina l’assenza di dati condivisi e una notevole
dispersione di energie e risorse.
1 sede principale a Reggio Calabria e 4 secondarie a Roma, Napoli, Eccessiva dispersione di risorse nelle 5 sedi e difficile
Milano e Palermo. raggiungibilità di quella principale.
30 unità in organico + 100 in comando o distacco provenienti da Scarsità e inadeguatezza dell’organico. In particolare le 100
altre pubbliche amministrazioni unità in posizione di comando o distacco determinano una
STRUTTURA
dispersione delle conoscenze legata alla frequente mobilità.

L’assenza di misure incentivanti non rende appetibile
l’Agenzia da parte di professionalità ad elevata
specializzazione.
L’Agenzia può avvalersi di Nuclei di Supporto istituiti presso le Il malfunzionamento dei Nuclei di supporto, la loro esiguità
prefetture cui possono partecipare rappresentanti di altre in termini di risorse umane determina l’assenza di
amministrazioni enti o associazioni. capillarizzazione e presidio presso i territori locali.
L’Agenzia può destinare i beni immobili solo ad enti territoriali e L’Agenzia non può affidare i beni direttamente ad
amministrazioni statali associazioni di volontariato. In questo modo i tempi per la
destinazione si ampliano notevolmente dovendo i beni
essere prima assegnati agli enti locali i quali potranno
successivamente concederli ad associazioni di volontariato.
L’Agenzia ha il potere di verifica sulla gestione prima della Inefficacia delle attività di vigilanza sull’operato degli
destinazione e successivamente sull’utilizzo. amministratori giudiziari e di monitoraggio rispetto al
congruo utilizzo dei beni.
L’Agenzia deve emettere il decreto di destinazione entro 90 giorni Il termine imposto all’Agenzia è solo ordinatorio e non
dalla confisca definitiva. determina alcuna conseguenza per il mancato rispetto.
La gestione dei flussi informativi (disciplinata dal D.P.R. 15 Mancata attivazione ad oggi del sistema informativo REGIO
dicembre 2011, n. 233) necessari per l’esercizio dei compiti per il quale sono già stati liquidati 6.059.680 euro.
COMPITI
istituzionali dell’Agenzia deve essere realizzata attraverso un proprio

sistema informativo connesso, in modalità bidirezionale, con il
sistema informativo del Ministero della giustizia, degli enti territoriali,
di Equitalia, Equitalia giustizia, delle Agenzie fiscali e con gli
amministratori dei beni sequestrati e confiscati.
22
1.3.3 Fondo Unico di Giustizia
ANAGRAFICA
Natura: organo finanziario
Ministeri competenti: Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero dell’Interno, Ministero della
Giustizia.
Fonti: D.L. 25 giugno 2008, n. 112 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (art. 61,
comma 23) [istituzione]; art. 2 del d.l. 143 del 2008 e Regolamento emanato con DM 127/2009 [disciplina]; D.L.
195/2008 (art. 6); D.L. 98/2011 (art. 10, comma 21); DL. 78/2010 (art. 6, comma 21quinquies); D.L. 207/2008
(art. 42, comma 7decies); D.L. 112/2008 (art. 6, comma 23); D.M. 7/11/2011; D.M. 12/04/2012; DM
23/10/2008; D.M. 25/09/2009 [determinazione delle tipologie di somme che vi confluiscono].
Gestione: Equitalia Giustizia SpA.
Funzioni: tenuta dell’“anagrafe” delle risorse intestate al Fondo; gestione amministrativa del ciclo di vita delle
risorse intestate al Fondo, anche attraverso lo scambio di dati e comunicazioni con gli uffici giudiziari e con gli
operatori finanziari ed assicurativi; versamento allo Stato delle risorse confiscate; restituzione delle risorse agli
aventi diritto, a seguito di provvedimenti di dissequestro o di revoca della confisca; gestione finanziaria delle
risorse sequestrate, da effettuare nel rispetto dei limiti dettati dall’art. 6, comma 3, del DM n. 127/2009.
Anno di istituzione: 2008
I. Prima del FUG
Prima che venisse istituito il Fondo Unico di Giustizia denaro e titoli derivanti da diverse tipologie di
procedimenti venivano depositati su libretti postali (infruttiferi) e in alcuni casi su conti correnti bancari.
Lì rimanevano senza alcuna possibilità di essere utilizzati, in attesa della definizione del procedimento:
confisca, con acquisizione definitiva da parte dello Stato, ovvero restituzione alla persona cui erano stati
provvisoriamente sottratti. Analogamente i titoli di diversa natura rimanevano bloccati, generalmente sui
depositi titoli degli istituti di credito e, se soggetti a scadenza (BOT, CCT, obbligazioni, polizze
“accumulative”, etc. ), una volta monetizzati, seguivano la stessa sorte del denaro contante.
Questo sistema, che trovava origine in una legislazione mai aggiornata nonostante l’evoluzione negli
ultimi decenni degli strumenti di circolazione del denaro e dell’aumento dei sequestri, presentava
numerose criticità quali:
 il sostanziale “abbandono” del denaro (e dei titoli) per l’intera durata dei procedimenti giudiziari,
talvolta oltre il decennio;
 la mancanza di produttività del denaro (e dei titoli quando venuti a scadenza), con conseguente
beneficio diretto delle Poste italiane e degli istituti di credito depositari;
 l’assenza di una banca dati delle somme e dei titoli, dispersi nell’ambito dei singoli procedimenti;
 il vero e proprio abbandono delle somme e dei titoli, dimenticati nei fascicoli di procedimenti
definiti e in mancanza, talvolta, di provvedimenti sulla loro destinazione ovvero non richiesti o
non ritirati dall’avente diritto alla restituzione.
Si era in presenza, dunque, di una gestione in cui somme e titoli d’importo molto consistente erano gestiti
in modo confuso e, soprattutto, rimanevano inutilizzati per tempi lunghissimi.
II. Genesi
Il FUG viene istituito con D.L. 25 giugno 2008, n. 112 convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133 (art. 61, comma 23) per intervenire sulle criticità del sistema e per perseguire i seguenti
obiettivi:
a) censire e gestire in modo centralizzato il denaro e i titoli sequestrati (e poi confiscati);
b) mettere a reddito il denaro e, per quanto possibile, i titoli;
23
c) utilizzare almeno il denaro, sia quello dimenticato nei procedimenti, sia quello sequestrato,
anticipandone la destinazione prima della confisca definitiva. Va ribadito che il sequestro è un
provvedimento che sottrae provvisoriamente il bene (denaro o titoli nel caso in esame) che può, all’esito
del procedimento, essere restituito al titolare o essere confiscato con definitiva acquisizione nelle casse
dello Stato. Per tutta la durata del procedimento questo denaro può essere utilizzato.
“Il legislatore non ha previsto che dovessero confluire al FUG i sequestri da una certa data in poi, ma
che tutti i sequestri di prevenzione presenti nel sistema bancario dovevano essere iscritti dall'operatore
finanziario al Fondo Unico Giustizia. C’è stato quindi un grosso lavoro con l'ABI, l'unico strumento che
ci consentisse di raggiungere tutte le banche italiane, per fare aprire gli archivi e far registrare sul canale
Entratel le dichiarazioni di sequestro del Fondo Unico Giustizia.”18
III. Proventi
Al FUG confluiscono le somme e i relativi proventi, ivi compresa ogni altra attività finanziaria a
contenuto monetario o patrimoniale (titoli al portatore, a quelli emessi o garantiti dallo Stato anche se
non al portatore, valori di bollo, crediti pecuniari, conti correnti, conti di deposito titoli, libretti di
deposito):
“a) le somme di denaro sequestrate nell’ambito di procedimenti penali o per l’applicazione di misure di
prevenzione (legge n. 575/1965 e successive modificazioni ed integrazioni) ovvero di irrogazioni di
sanzioni amministrative (comprese quelle di cui al d.lgs. 8 giugno 2001 n. 231);
b) i proventi derivanti dai beni mobili confiscati nell’ambito di procedimenti penali o per l’applicazione
di misure di prevenzione o di irrogazione di sanzioni amministrative;
c) le somme di denaro devolute allo Stato, ai sensi dell’articolo 262, comma 3- bis, c.p.p., e, in
particolare, quelle sequestrate per le quali non è stata disposta la confisca e nessuno ne ha chiesto la
restituzione, reclamando di avervi diritto, decorsi cinque anni dalla data della sentenza non più soggetta
ad impugnazione;
d) le somme di denaro confiscate che non debbano essere utilizzate per la gestione di altri beni
confiscati ovvero per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso (art. 2-undecies, lett. a, legge
n. 575/1965 e art. 2 legge n. 512/1999);
e) i proventi derivanti da ogni attività finanziaria a contenuto monetario o patrimoniale concernenti
beni mobili, compresi quelli registrati, oggetto di provvedimento di sequestro nell’ambito di
procedimenti penali o per l’applicazione di misure di prevenzione o di irrogazione di sanzioni
amministrative (segnatamente: titoli al portatore, emessi o garantiti dallo Stato; valori di bollo; crediti
pecuniari; conti correnti; conti di deposito titoli; libretti di deposito; polizze assicurative ecc.)99;
f) i proventi derivanti dalla vendita di beni mobili abbandonati nei magazzini di temporanea custodia
delle merci in entrata nel territorio doganale ovvero confiscati per il reato di contrabbando, ai sensi
degli artt. 279 e 301 del d.P.R. n. 43/1973;
g) le somme di denaro – già depositate, in relazione a processi civili di cognizione, esecutivi o speciali,
presso Poste Italiane S.p.A., banche ed altri operatori finanziari – non riscosse o non reclamate dagli
aventi diritto entro cinque anni dalla data in cui il procedimento si è estinto o è stato comunque definito
o è divenuta definitiva l’ordinanza di assegnazione, distribuzione o di approvazione del progetto di
distribuzione ovvero, in caso di opposizione, del passaggio in giudicato della sentenza che definisce la
controversia;
h) le somme di denaro di cui all’art. 117, comma 4, del r.d. n. 267/1942, come sostituito dall’art. 107 del
d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5, e, in particolare, le somme con i relativi interessi che, depositate nell’ambito
18 Carlo Lassandro, Amministratore delegato di Equitalia giustizia., Audizione del 27 febbraio 2014 presso la Commissione Antimafia.
24
della procedura fallimentare e successivamente al riparto finale, non siano state riscosse dagli aventi
diritto decorsi cinque anni dall’avvenuto deposito;
i) i proventi derivanti dall’utilizzo degli immobili confiscati e mantenuti al patrimonio dello Stato per
finalità di giustizia, ordine pubblico e protezione civile;
l) i proventi derivanti dall’affitto, dalla vendita o dalla liquidazione dei beni aziendali confiscati e
mantenuti al patrimonio dello Stato;
m) le somme ricavate, al netto delle spese di gestione e di vendita, dalla cessione di immobili confiscati di
cui non sia possibile la destinazione o il trasferimento per finalità di pubblico interesse (e sempreché la
vendita o la liquidazione non siano finalizzate al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso).
Nel novero delle risorse acquisite al Fondo, a seguito di provvedimenti di sequestro o di confisca,
rientrano, pertanto, risorse monetarie liquide (somme di denaro e relativi proventi, inclusi dividendi,
cedole, interessi, frutti civili e il controvalore dei titoli alla scadenza o in caso di vendita se confiscati) e
valori non liquidi relativi a titoli, prodotti assicurativi, crediti finanziari, conti di deposito titoli, depositi a
risparmio e ad ogni altra attività finanziaria a contenuto patrimoniale”19.
Non rientrano tra le somme di denaro ovvero tra i proventi ivi previsti, con i loro relativi interessi, quelli
di complessi aziendali oggetto di provvedimenti di sequestro o confisca in quanto necessari alla gestione
dell'impresa oggetto di sequestro.
Si tratta di un fondo ad incertam personam perché, ignorando l'esito del procedimento, non si sa a monte
chi potrà esserne il beneficiario, se di nuovo il soggetto che è stato oggetto di sequestro o, a valle di un
provvedimento di confisca il bilancio dello Stato.
In base a quanto disposto dal decreto-legge “milleproroghe” (decreto-legge 207/2008, convertito dalla
legge 14/2009), le risorse affluite nel Fondo unico giustizia non sono soggette ad esecuzione forzata.
IV. Gestione
La gestione del Fondo Unico Giustizia è attribuita a Equitalia Giustizia SpA (art. 2 d.l. n. 143/08), società
del Gruppo Equitalia, partecipata al 51% dall’Agenzia delle Entrate e al 49% dall’INPS.
La scelta di affidare la gestione ad Equitalia Giustizia risponde allo scopo di razionalizzare e velocizzare
i processi di lavorazione delle somme amministrate dal sistema giustizia, senza oneri aggiuntivi per la
finanza pubblica, migliorando il rendimento finanziario delle somme in sequestro e la disponibilità delle
relative informazioni, nonché assicurando economie di scala che consentano al Ministero della giustizia
di liberare risorse da dedicare a prioritarie attività istituzionali20. Il nuovo assetto normativo ha infatti
favorito il superamento di un modello di servizio basato su una pluralità di attori (uffici giudiziari, Poste
italiane S.p.A., società di gestione del risparmio, assicurazioni, banche, operatori finanziari, società
fiduciarie, Agenzie fiscali, Equitalia S.p.a.), sulla eterogeneità delle procedure e sulla completa mancanza
di redditività della gestione finanziaria.
Equitalia giustizia deve assicurare:
a) la tenuta dell’ “anagrafe” delle risorse (somme e titoli) intestate al Fondo;
b) la gestione amministrativa delle risorse intestate al Fondo, curando i relativi adempimenti in ordine al
versamento, alla custodia, etc.;
19 Corte dei Conti, Deliberazione n. 6/2014/G, Lo stato di attuazione ed i problemi di operatività del “Fondo unico Giustizia” (FUG) istituito dal d.l. n. 143/08, convertito
dalla legge n. 181/08.
20 Corte dei Conti, Deliberazione n. 6/2014/G, Lo stato di attuazione ed i problemi di operatività del “Fondo unico Giustizia” (FUG) istituito dal d.l. n. 143/08, convertito
25
c) la gestione finanziaria delle risorse sequestrate, rendendole produttive (con modalità prive di rischio),
utilizzando operatori finanziari21;
d) la destinazione finale delle risorse all’esito della definizione del procedimento: versamento allo Stato
di quanto confiscato ovvero restituzione agli aventi diritto22;
e) il versamento allo Stato del denaro (non del controvalore dei titoli) sequestrato, trimestralmente e
secondo la percentuale determinata con decreto ministeriale.
f) la disponibilità in capo all'amministratore delle somme o dei beni oggetto di sequestro o confisca, che
ne faccia espressa richiesta con atto da lui stesso sottoscritto e previamente autorizzato dal giudice,
afferenti al Fondo unico giustizia e riferibili al compendio sequestrato o confiscato, con facoltà di
compiere tutti gli atti di gestione consentiti dalla legge, per la conservazione e l'amministrazione dei beni
predetti (art. 5, comma 2, del D.M. 127/2009).
Per le attività svolte è riconosciuto a Equitalia Giustizia, oltre al costo di gestione23, un “aggio” 24,
determinato annualmente con decreto del Ministero dell’Economia (ex art. 2, comma 6, d.l. 143/08, cit.),
attualmente fissato nella misura massima prevista del 5% dell'utile annuo della gestione finanziaria dello
stesso Fondo (Decreto Min. Ec. Fin del 20 aprile 2012). I costi di gestione finora ammontano a 20,7
milioni ai quali è stato possibile far fronte grazie al rendimento della parte liquida del FUG (47 milioni).
La gestione del Fondo non deve infatti comportare oneri a carico della finanza pubblica25.
Solo una parte delle somme sequestrate può essere utilizzata (mentre quelle confiscate affluiscono
all’apposito capitolo del bilancio dello Stato).
Con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri è stabilita la quota che può essere utilizzata “fino
a una percentuale non superiore al 30% relativamente alle sole risorse oggetto di sequestro penale o
amministrativo, disponibili per massa, in base a criteri statistici e con modalità rotativa” (art. 2, comma 7,
del d.l. 143/08).
In sostanza può essere prelevata dal FUG solo una quota, peraltro limitatissima (non oltre il 30%), perché
si teme che le somme debbano essere restituite nel corso del procedimento26.
É consentito l’incremento della quota prelevabile dal 30% al 50%, con decreto del Ministro dell'economia
“in funzione del progressivo consolidamento dei dati statistici”27. Con D.M. 30 ottobre 2012, il Ministro
dell'Economia e delle Finanze ha ridotto al 10% la percentuale delle risorse del Fondo unico giustizia
oggetto di sequestro penale e amministrativo da destinare alla riassegnazione. Il decreto conferma, poi,
quanto già stabilito dall'art. 2, comma 7-quater, del D.L. 143/2008, ovvero che tale percentuale possa,
sempre con D.M. Economia e Finanze, essere elevata al 50% in funzione del consolidamento dei dati
statistici relativi alle risorse disponibili.
21 Nel 2012 il rendimento lordo è stato del 3,4 % e nel 2013, a fronte di una riduzione dei tassi bancari, del 2,7 %. Il rendimento della sola parte liquida è stato
di 47 milioni, che sono stati riversati a bilancio dello Stato al netto dei costi di gestione di Equitalia Giustizia (circa 20 milioni).
22 “Per le risorse oggetto di restituzione suscettibili di produrre interessi, per le quali l'avente titolo alla restituzione non intratteneva rapporti con gli Operatori
anteriormente al provvedimento di sequestro ovvero per le quali interviene la revoca della confisca, e' riconosciuto all'avente titolo un interesse pari alla media
dei tassi di interesse attivi applicati, nel periodo intercorrente tra la data di intestazione delle risorse e quella della loro restituzione, dalle maggiori banche sui
conti correnti dei loro clienti, di cui alle apposite pubblicazioni ufficiali di riferimento Bankitalia-depositi overnight presso l'Eurosistema, al netto delle spese
di conservazione e di amministrazione sostenute da Equitalia Giustizia, nonché delle commissioni, dei bolli e delle spese relative al rapporto con gli Operatori”.
(art. 2, comma 3, DM 127/2009).
23 Il costo di gestione del FUG nel 2009 è stato pari a 3,4 milioni, 5,4 nel 2010, 6 milioni nel 2011, 5,7 milioni nel 2012, quindi c’è stato un incremento iniziale
dovuto ai maggiori investimenti informatici e al personale, portato da 10 a 50 unità.

24 L’aggio spettante a Equitalia Giustizia per lo stesso anno è stato di circa 800 mila euro “in tutto, tra rimborsi e aggio, per il 2012 Equitalia Giustizia ha
percepito quindi 6,5 milioni. Si tratta di un importo elevato essendo previste procedure informatizzate e standardizzate per fare confluire al Fug denaro e
titoli, con adempimenti posti a carico degli istituti bancari, delle cancellerie e segreterie degli uffici giudiziari, degli amministratori e custodi” (F. Menditto, Il
Fondo unico Giustizia, uno strumento per affrontare le criticità dei beni immobili e delle aziende sequestrate e confiscate)”.
25 Art. 2, comma 10, D.L. n. 143 del 2008.
26 Le somme rese a titolo di dissequestro e/o di revoca della confisca sono state dal 2009 al 2013 2.159,10 milioni con la corresponsione di circa 1.800 milioni
a titolo di interessi.
27 Art. 2, comma 7quater, del D.L. n. 143 del 2008.
26
La massa da cui si può prelevare è costituita dalle risorse sequestrate nei soli procedimenti penali
(compresi quelli di prevenzione) e amministrativi.
Delle risorse sequestrate non liquide Equitalia giustizia non può disporre (nemmeno in percentuale) in
quanto l’ipotesi, seppure contemplata dalla norma28 è subordinata all'emanazione di un Decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri ad oggi assente.
Una volta individuato l’importo prelevabile, questo è ripartito, secondo quanto stabilito con decreto del
Presidente del Consiglio di Ministri, nel seguente modo:
 in misura non inferiore ad un terzo, al Ministero dell’interno per la tutela della sicurezza pubblica
e del soccorso pubblico, fatta salva l'alimentazione del Fondo di solidarietà per le vittime delle
richieste estorsive e delle vittime dei reati di tipo mafioso;
 in misura non inferiore ad un terzo, al Ministero della giustizia per assicurare il funzionamento e
il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali;
 per la parte residua all’entrata del bilancio dello Stato.
Ai sensi dei decreti del 30 novembre 2010, del 22 luglio 2011 e del 30 ottobre 2012 il riparto è previsto
nella misura del 49% al Ministero dell’Interno, del 49% al Ministero della Giustizia, del 2% all'entrata del
bilancio dello Stato29.
V. Possibilità di investimento
Le possibilità di investimento delle risorse che affluiscono al FUG sono previste dall’art. 6, comma 3, del
Regolamento approvato con D.M. 127/2009:
“a) relativamente alle risorse sequestrate che alla data della intestazione risultano in forma diversa dal
denaro, non effettua disinvestimenti, nuovi investimenti ovvero diversificazione degli investimenti, salvo
diversa disposizione appositamente impartitale dal relativo amministratore;
b) relativamente alle risorse sequestrate che alla data della intestazione risultano in forma di denaro,
nonché alle risorse assicurative, registra la misura del tasso d'interesse attivo riconosciuto dagli Operatori
e dagli Operatori assicurativi alla data dell'intestazione, nonché ogni variazione del predetto tasso che
fosse successivamente comunicata dagli Operatori e dagli Operatori assicurativi;
c) intrattiene un apposito conto corrente, intestato Fondo unico giustizia, con l'Operatore30 che riconosce
il più elevato tasso di interesse attivo, in ogni caso superiore alla media dei tassi di interesse attivi applicati
dalle maggiori banche sui conti correnti dei loro clienti, di cui alla pubblicazione Bankitalia-depositi
overnight presso l'Eurosistema;
d) trasferisce sul conto corrente di cui alla lettera c) le risorse di cui alla lettera b) esclusivamente se il
relativo tasso di interesse attivo risulti superiore a quello praticato sulle risorse di cui alla medesima lettera
b) e soltanto per il tempo durante il quale il predetto tasso risulti effettivamente superiore;
e) investe le risorse di cui alle lettere b), per massa e non per singolo provvedimento, e d) esclusivamente
in titoli emessi e garantiti dallo Stato italiano e soltanto se, all'atto dell'investimento e nel corso della
relativa gestione, l'investimento garantisce la sua pronta liquidazione, nonché una remunerazione
complessivamente maggiore di quella conseguente”.
28 Art. 6 del D.L. n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010.
29 Al 30 aprile 2014 Equitalia SPA ha versato al Bilancio dello Stato 856 milioni circa.
30 A seguito delle intese raggiunte in attuazione del decreto ministeriale 30 luglio 2009, n. 127, le banche devono trasmettere a Equitalia Giustizia S.p.A. le
rendicontazioni periodiche delle risorse intestate al FUG e il tasso attivo riconosciuto al rapporto oggetto di sequestro e successivamente le eventuali variazioni
dello stesso.
27
Fonte: Corte dei Conti, Deliberazione n. 6/2014/G, Lo stato di attuazione ed i problemi di operatività del “Fondo unico Giustizia”
(FUG) istituito dal d.l. n. 143/08, convertito dalla legge n. 181/087.
VI. Destinazione dei proventi

La destinazione dei proventi del FUG è differenziata a seconda che si tratti di beni confiscati o sequestrati.
Le liquidità confiscate, vengono assegnate al capitolo confische del bilancio dello Stato per poi essere
ripartite dalla Ragioneria. Il FUG deve provvedere con celerità a riversare le somme al suddetto capitolo
di bilancio. I titoli, una volta confiscati, sono venduti e seguono la stessa sorte delle liquidità31.
Le somme sequestrate possono essere invece destinate, in termini di anticipazione32 in ragione di una
relazione tecnica che Equitalia giustizia predispone per verificare la durata media di permanenza di una
somma dal momento in cui la si sequestra fino al momento della restituzione. Tale relazione viene inviata
al Ministero dell'economia e delle finanze affinché determini annualmente, d'intesa con gli altri due
dicasteri, giustizia e interni, con decreto ministeriale la percentuale delle risorse che possono essere
oggetto di anticipazione.
Delle risorse sequestrate non liquide Equitalia giustizia non può disporre (nemmeno in percentuale) in
quanto l’ipotesi, seppure contemplata dalla norma33 è subordinata all'emanazione di un Decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri ad oggi assente34. Le risorse non liquide sono solo monitorate
affinché il frutto delle stesse affluisca al FUG. Laddove invece intervenga un provvedimento di confisca,
viene disposta la disposizione della vendita e l'afflusso a capo, capitolo e articolo del bilancio dello Stato.
Il riparto avviene mediante decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro dell'interno, che
stabilisce annualmente le quote delle risorse intestate «Fondo unico giustizia», anche frutto di utili della
loro gestione finanziaria, da destinare:
31 “Se domani l'autorità giudiziaria dice che 100 milioni sono confiscati, noi li diamo al capitolo confische, che è un capo capitolo articolo del bilancio dello
Stato, che poi viene ripartito dalla Ragioneria in grossa parte al Ministero della giustizia e in parte al Ministero degli interni. Noi dobbiamo solo, a monte di
un provvedimento dell'autorità, provvedere con celerità a riversare al suddetto capitolo di bilancio. […] Laddove invece intervenga un provvedimento di
confisca [delle risorse non liquide], a quel punto c’è la disposizione della vendita e l'afflusso a capo, capitolo e articolo del bilancio dello Stato del frutto della
vendita (questo è immediato)”. Marco Di Capua, Presidente del CdA Equitalia Giustizia, Audizione del 27 febbraio 2014 presso la Commissione Antimafia.
32 Relativamente al 2009, con decreto del 2010 sono state date anticipazioni per 158 milioni di euro, nel 2011 per 185 milioni di euro e nel 2012 relativamente
al 2011 72 milioni di euro. Ai dicasteri in massima parte di giustizia e interni sono state date somme a titolo di anticipazione per 415 milioni di euro.
33 Art. 6 del D.L. n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge 122/2010.
34 Il Dipartimento della Ragioneria Regionale dello Stato ha affermato che il gruppo di lavoro costituito nel 2012 presso l’Ufficio legislativo finanze, per
definire un intervento normativo concernente la destinazione dei proventi derivanti della vendita degli strumenti finanziari in sequestro “non è pervenuto alla
definizione di un testo finale, in considerazione delle difficoltà incontrate nell’individuazione di un percorso operativo praticabile (nota n. 60992 del 16 luglio
2013).
28
a) in misura non inferiore ad un terzo, al Ministero dell'interno35 per la tutela della sicurezza pubblica e
del soccorso pubblico, fatta salva l'alimentazione del Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste
estorsive di cui all'articolo 18, comma 1, lettera c), della legge 23 febbraio 1999, n. 44, e del Fondo di
rotazione per la solidarietà delle vittime dei reati di tipo mafioso di cui all'articolo 1 della legge 22 dicembre
1999, n. 512;
b) in misura non inferiore ad un terzo, al Ministero della giustizia36 per assicurare il funzionamento e il
potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali;
c) all'entrata del bilancio dello Stato (art. 7 del DM 127 del 2009).
VII. Trasparenza
Equitalia giustizia ha l'obbligo di trasmettere entro il 30 aprile di ogni anno al Ministero dell'economia e
delle finanze, al Ministero della giustizia e al Ministero dell'interno il rendiconto della gestione del FUG
relativo all'anno precedente, articolato secondo voci specifiche, elencate all'articolo 6 del decreto
ministeriale n. 127 del 2009 ovvero:
“a) natura e entità delle risorse intestate Fondo unico giustizia, distinte per tipologia;
b) natura e entità delle risorse prelevate dal Fondo unico giustizia;
c) investimenti eseguiti e loro rendimento;
d) natura e entità delle risorse versate all'entrata del bilancio dello Stato, distinte per tipologia, e destinate
alla ripartizione di cui all'articolo 2, commi da 7 a 7-ter, della legge n. 181 del 2008;
e) entità dell'aggio dedotto dalle somme versate al bilancio dello Stato;
f) spese di gestione del Fondo unico giustizia, determinate con apposita convenzione tra Equitalia
Giustizia e MEF, così suddivise:
f.1) commissione spese trattenute dagli Operatori;
f.2) spese sostenute da Equitalia Giustizia;
f.3) spese inerenti alle attività di investimento.
Unitamente al rendiconto, Equitalia giustizia trasmette anche una relazione sulla gestione del Fondo
Unico Giustizia. Ai predetti ministeri vengono inoltre forniti trimestralmente dei report sulle restituzioni
effettuate, sui versamenti eseguiti allo Stato, quindi a valle di un provvedimento di confisca e delle risorse
provenienti da procedimenti civili e derivanti da procedure fallimentari”.

Equitalia giustizia ha l'obbligo di trasmettere entro il 30 aprile I dati relativi alla consistenza e alla ripartizione del FUG
di ogni anno al Ministero dell'economia e delle finanze, al non sono noti.
Ministero della giustizia e al Ministero dell'interno il
rendiconto della gestione del FUG relativo all'anno
precedente.
L’utilizzo delle risorse sequestrate non liquide da parte di Il decreto non è stato ancora emesso, pertanto non è
Equitalia giustizia è subordinato all'emanazione di un possibile, ad esempio, la vendita dei titoli.
Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Le risorse affluite al FUG possono essere destinate solo ai Impossibilità di accesso del FUG per far fronte alle spese
Ministeri dell’interno, della Giustizia e al bilancio dello Stato. di manutenzione dei beni immobili e alle esigenze
creditizie dei beni aziendali, salvo che non afferiscano al
relativo procedimento.
35 “Il Ministro dell'interno, con propri decreti da comunicare, anche con evidenze informatiche, al MEF tramite l'Ufficio centrale del bilancio, nonché alle
competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti, provvede alla ripartizione delle somme confluite nel fondo per le esigenze correnti di
funzionamento dei servizi dell'amministrazione di cui alla Missione Fondi da ripartire - Programma Fondi d'assegnare - cap. 3001 del bilancio del Ministero
dell'interno, tra le unità previsionali di base interessate del medesimo stato di previsione”. Art. 7, comma 2, DM 127/2009.
36 “Il Ministro della giustizia, con propri decreti da comunicare, anche con evidenze informatiche, al MEF tramite l'Ufficio centrale del bilancio, nonché alle
competenti Commissioni parlamentari e alla Corte dei conti, provvede alla ripartizione delle somme confluite nel fondo previsto dalla legge 27 dicembre
2006, n. 296, tra le unità previsionali di base interessate del medesimo stato di previsione, secondo le utilizzazioni di cui all'articolo 2, comma 7, lettera b),
della legge n. 181 del 2008, con particolare riferimento al funzionamento e al potenziamento degli uffici giudiziari”. Art. 7 comma 4 del DM 127/2009.
29
La percentuale delle risorse sequestrate da riassegnare è Una percentuale così ridotta determina una stasi
fissato al 10% con D.M. 30 ottobre del 2012. eccessiva delle risorse.
Le somme apprese, riscosse a a qualsiasi titolo In alcuni casi si è verificata la mancata volturazione al
dall’amministratore giudiziario confluiscono al FUG 37. Fondo di beni sequestrati da parte degli amministratori
giudiziari.
Equitalia deve assicurare la disponibilità in capo Equitalia Giustizia ha operato prelievi, anche di
all'amministratore delle somme o dei beni oggetto di significativa entità e senza preavviso, su conto correnti
sequestro o confisca, che ne faccia espressa richiesta con atto bancari/postali per i quali era stata chiesta e autorizzata
da lui stesso sottoscritto e previamente autorizzato dal la messa a disposizione per le esigenze della gestione dei
giudice, afferenti al Fondo unico giustizia e riferibili al compendi amministratidall’Agenzia stessa 38.
compendio sequestrato o confiscato, con facoltà di compiere
tutti gli atti di gestione consentiti dalla legge, per la
conservazione e l'amministrazione dei beni predetti (art. 5,
comma 2, del D.M. 127/2009).
37Art. 37, comma 3 del Codice Antimafia.

38Corte dei Conti, Deliberazione n. 6/2014/G, Lo stato di attuazione ed i problemi di operatività del “Fondo unico Giustizia” (FUG) istituito dal d.l. n. 143/08, convertito
30
1.4 Destinazione dei beni

“A seguito della confisca definitiva i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e pesi. Il
provvedimento definitivo di confisca è comunicato, dalla cancelleria dell’Ufficio giudiziario che ha
emesso il provvedimento all’Agenzia, nonché al prefetto e all’ufficio dell’Agenzia del demanio competenti
per territorio in relazione al luogo ove si trovano i beni o ha sede l’azienda confiscata”39.
Dal ricevimento della suddetta comunicazione l’Agenzia ha a disposizione 90 giorni (prorogabili di ulteriori 90
giorni in caso di operazioni particolarmente complesse) entro i quali emettere il provvedimento di destinazione
deliberato dal Consiglio direttivo dell’Agenzia. In caso di procedure concorsuali il provvedimento è adottato entro
30 giorni dall’approvazione del progetto di riparto.
Per ciascuna tipologia di beni sono previste diverse possibilità di destinazione come illustrate nei successivi
paragrafi.
Il percorso che porta alla destinazione e alla consegna dei beni confiscati è una fase delicata del processo di gestione;
è necessario sanare tutte le criticità che gravano su di essi (ipoteche, occupazioni abusive, identificazione esatta
degli estremi catastali , etc…) con lo scopo di “ripulirli” e consentirne quindi l’assegnazione.
Una volta destinato, l’Agenzia, mantiene il potere di “verifica dell’utilizzo dei beni da parte dei privati e degli enti
pubblici, conformemente ai provvedimenti di assegnazione e di destinazione”40 e di “revoca del provvedimento
nel caso di mancato o difforme utilizzo del bene rispetto alle finalità indicate”41.
Tuttavia, sull’effettivo esercizio di tali poteri non vi sono dati a disposizione.
Nelle ipotesi previste dalle norme in materia di tutela ambientale e di sicurezza, ovvero quando il bene
sia improduttivo, oggettivamente inutilizzabile, non destinabile o non alienabile, l’Agenzia, con delibera
del Consiglio direttivo, ne dispone la distruzione o la demolizione42.
Quando risulti che i beni confiscati dopo l’assegnazione o la destinazione sono rientrati, anche per
interposta persona, nella disponibilità o sotto il controllo del soggetto sottoposto al provvedimento di
confisca, si può disporre la revoca dell’assegnazione o della destinazione da parte dello stesso organo che
l’ha disposta43.
Se si analizza la situazione delle confische con destinazione negli ultimi 5 anni si deve rilevare un dato
preoccupante. A fronte di una crescita esponenziale delle confische e ad un aumento meno imponente
ma sempre costante delle confische definitive ci si trova di fronte al crollo delle confische con
destinazione in leggera ripresa nell’anno 2013.
Figura 2_Situazione delle confische negli ultimi 5 anni_Fonte: Relazione sulle prospettive di riforma del sistema di
gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata della Commissione d’inchiesta parlamentare sul
fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali anche straniere
39 Art. 45 del Codice Antimafia

40 Art. 112, comma 4, lett. g) del Codice Antimafia
41 Art. 112, comma 4, lett. h) del Codice Antimafia
42 Art. 112, comma 2, del Codice Antimafia.
31
Regime attuale Criticità

L’Agenzia dispone di 90 giorni di tempo per procedere La mancanza di termini perentori determina l’assenza di conseguenze
all’assegnazione. per i ritardi nella destinazione dei beni.
L’Agenzia detiene il potere di verifica sulla congruità della Tale potere è scarsamente esercitato.
destinazione con l’effettivo utilizzo.
1.4.1 Beni immobili

I beni immobili, una volta confiscati in via definitiva, possono essere:
1. mantenuti al Patrimonio dello Stato per finalità di giustizia, ordine pubblico e di protezione civile e
per altri usi governativi o pubblici connessi alle attività istituzionali di amministrazioni statali, agenzie
fiscali, università statali, enti pubblici e istituzioni culturali di rilevante interesse, salvo che si debba
procedere alla vendita finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di mafia;
2. mantenuti al patrimonio dello Stato e, previa autorizzazione del Ministro dell’Interno, utilizzati
dall’Agenzia per finalità economiche;
3. trasferiti per finalità istituzionali o sociali, in via prioritaria, al patrimonio del comune ove
l’immobile è sito, ovvero al patrimonio della Provincia o della Regione. Gli enti territoriali possono
amministrare direttamente il bene o affidarlo in concessione disciplinata da apposita convenzione. I beni
non assegnati possono essere utilizzati per finalità di lucro e i proventi devono essere utilizzati per finalità
sociali. Se entro un anno l’ente non ha provveduto alla destinazione del bene l’Agenzia provvede alla
revoca o alla nomina di un commissario con poteri sostitutivi;
4. trasferiti al patrimonio del comune ove l’immobile è sito, se confiscati per il reato di
Associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope44. Il comune può
amministrarlo direttamente o, preferibilmente, assegnarlo in concessione, anche a titolo gratuito, ad
associazioni, comunità o enti per il recupero dei tossicodipendenti ove è sito l’immobile.
5. venduti, qualora non sia possibile la destinazione o il trasferimento per finalità di pubblico interesse.
La vendita può essere rivolta solo agli enti pubblici aventi tra le altre finalità anche quella dell’investimento
nel settore immobiliare, alle associazioni di categoria che assicurano maggiori garanzie e utilità per il
perseguimento dell’interesse pubblico e alle fondazioni bancarie. I beni immobili acquistati non possono
essere alienati, nemmeno parzialmente, per cinque anni dalla data di trascrizione del contratto di vendita.
Affinché i beni non siano acquistati, anche per interposta persona dai soggetti ai quali furono confiscati,
l’Agenzia richiede al prefetto della provincia interessata un parere obbligatorio, da esprimere sentito il
Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, e ogni informazione utile.
Sull’acquisto è riconosciuto il diritto di prelazione agli enti territoriali e il diritto di opzione prioritaria a
cooperative edilizie costituite dal personale delle forze armate e il personale delle forze di polizia.
6. distrutti o demoliti, nelle ipotesi previste dalle norme in materia di tutela ambientale e di sicurezza,
ovvero quando il bene sia improduttivo, oggettivamente inutilizzabile, non destinabile o non alienabile.
In questi casi l’Agenzia, con delibera del Consiglio direttivo, adotta i provvedimenti di distruzione o di
demolizione45”.
44 Art. 74 del DPR n. 309 del 1990.

32
Beni Temi Regime attuale Criticità

Vendita La vendita è ammessa solo nei confronti di: enti Le limitazioni rispetto ai destinatari
pubblici aventi tra le altre finalità anche quella della vendita possono portare ad una
dell’investimento nel settore immobiliare, carenza di offerte di acquisto o a
associazioni di categoria che assicurano maggiori proprietà pubbliche improduttive.
garanzie e utilità per il perseguimento dell’interesse
pubblico e fondazioni bancarie.
Manutenzione Salvo eccezioni, per gli interventi sui beni immobili I beni comportano rilevanti
è possibile ricorrere solamente alle risorse investimenti per riportarli in uno stato
procacciate (attingendo a fondi comunitari, bandi che ne consenta il corretto utilizzo.
di finanziamento ad hoc, etc.) o in possesso dell’ente L’indisponibilità in capo ai destinatari di
destinatario. tali risorse determina l’inutilizzo e il
deterioramento dei beni.
Utilizzo A seguito della confisca definitiva di prevenzione i La presenza di gravami ipotecari,
beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi occupazioni e proprietà indivise
da oneri e pesi, è fatta salva la tutela dei terzi impedisce o comunque ritarda l’utilizzo
entro i limiti di legge. dei beni.
BENI IMMOBILI
Manifestazioni di Quando interviene un provvedimento di revoca La disciplina della restituzione per

interesse della confisca e la restituzione del bene assegnato equivalente inibisce le manifestazioni di
per finalità istituzionali possa pregiudicare interesse da parte di quegli enti che non
l’interesse pubblico, la restituzione può avvenire avrebbero le risorse per far fronte
per equivalente e il pagamento è a carico all’eventualità del pagamento.
dell’amministrazione destinataria.
Pubblicità L’Agenzia è tenuta a pubblicare sul proprio sito La conoscibilità della disponibilità dei beni
l’elenco dei beni immobili oggetto del immobili anche al di fuori del sito
provvedimento di confisca di primo grado. dell’Agenzia potrebbe incentivare le
manifestazioni di interesse.
33
1.4.2 Beni aziendali

I beni aziendali sono mantenuti al patrimonio dello Stato e destinati, con provvedimento dell’Agenzia
che ne disciplina le modalità operative:
1. all’affitto, quando vi siano fondate prospettive di continuazione o di ripresa dell’attività produttiva, a
titolo oneroso, a società e ad imprese pubbliche o private, ovvero a titolo gratuito, senza oneri a carico
dello Stato, a cooperative di lavoratori dipendenti dell’impresa confiscata. Nella scelta dell’affittuario sono
privilegiate le soluzioni che garantiscono il mantenimento dei livelli occupazionali;
2. alla vendita, per un corrispettivo non inferiore a quello determinato dalla stima eseguita dall’Agenzia,
a soggetti che ne abbiano fatto richiesta, qualora vi sia una maggiore utilità per l’interesse pubblico o
qualora la vendita medesima sia finalizzata al risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso;
3. alla liquidazione, qualora vi sia una maggiore utilità per l’interesse pubblico o qualora la liquidazione
sia finalizzata al risarcimento delle vittime di reati di tipo mafioso;
4. alla distruzione, nelle ipotesi previste dalle norme in materia di tutela ambientale e di sicurezza, ovvero
quando il bene sia improduttivo, oggettivamente inutilizzabile, non destinabile o non alienabile. In questi
casi l’Agenzia, con delibera del Consiglio direttivo, adotta i provvedimenti di distruzione o di
demolizione46”.
Beni Temi Criticità

Liquidazione Circa il 90% delle aziende viene liquidato per ragioni riconducibili in parte ai seguenti aspetti:
- insostenibilità del “costo della legalità”, dovuto alla regolarizzazione dell’azienda;
- insussistenza di potere di mercato in mancanza dei proventi derivanti o comunque connessi
agli illeciti;
- calo delle commesse;
- interruzione dei canali di finanziamento;
- eccessiva farraginosità della gestione da parte dell’amministratore giudiziario e dell’Agenzia
BENI AZIENDALI
che mal si concilia con i tempi del mercato.

Affitto L’affitto a titolo gratuito è possibile solo per le cooperative di lavoratori, la legislazione vigente non
ammette invece tale opportunità per gli enti pubblici.
Pubblicità La conoscibilità della disponibilità dell’azienda solo sul sito dell’Agenzia può limitare le manifestazioni
di interesse.
34
1. 4.3 Altri beni

I beni mobili, anche iscritti in pubblici registri, possono essere:
 utilizzati dall’Agenzia per l’impiego in attività istituzionali;
 destinati ad altri organi dello Stato, agli enti territoriali o ad associazioni di volontariato che
operano nel sociale. Sono destinati in via prioritaria al Corpo nazionale dei vigili del fuoco
autocarri, mezzi d'opera, macchine operatrici, carrelli elevatori e ogni altro mezzo per uso speciale,
funzionali alle esigenze del soccorso pubblico;
 venduti, anche mediante trattativa privata;
 distrutti o demoliti, nelle ipotesi previste dalle norme in materia di tutela ambientale e di
sicurezza, ovvero quando il bene sia improduttivo, oggettivamente inutilizzabile, non destinabile
o non alienabile. In questi casi l’Agenzia, con delibera del Consiglio direttivo, adotta i
provvedimenti di distruzione o di demolizione47.
Le somme di denaro che non debbano essere utilizzate per risarcire le vittime o per la gestione di altri
beni confiscati devono essere versate nel Fondo Unico di Giustizia.
Beni Regime attuale Criticità

MOBILI
Non vi sono obblighi di pubblicizzazione circa la

Mancano totalmente dati sulla loro consistenza e utilizzo.
BENI
destinazione e utilizzo dei beni mobili.
35
1.5 Il ruolo degli enti territoriali

Circa l’80% dei beni immobili confiscati viene destinato agli enti territoriali -in particolare ai Comuni (la
legge prevede infatti la destinazione in via prioritaria a questi rispetto a Province e Regioni)- che giocano
quindi un ruolo determinante nel loro efficace ed efficiente utilizzo.
Come l’ente viene a conoscenza dell’esistenza del bene? Generalmente l’Agenzia richiede all’ente
territoriale nel quale è insediato il bene di manifestare il proprio interesse all’assegnazione per finalità
istituzionali o sociali.
Diverse sono le strutture e gli atti preposti alla valutazione della richiesta. In alcuni casi è istituita
un’apposita commissione tecnica incaricata di valutare costi e benefici della presa in carico del bene, in
altri è direttamente l’organo politico, previa consultazione con i tecnici, ad assumersi l’onere della scelta.
Si tratta di una valutazione non spesso facile dovuta, nella maggior parte dei casi: al cattivo stato di
manutenzione, ai gravami ipotecari e al timore della restituzione per equivalente.
I. Dopo la destinazione: possibili scelte

Successivamente alla manifestazione di interesse e quindi all’ assegnazione da parte dell’Agenzia, gli enti
territoriali possono procedere, ex art. 48 del Codice Antimafia, alla:
- gestione diretta, anche consorziandosi o tramite associazioni;
- assegnazione in concessione gratuita a terzi;
- messa a reddito dell’immobile, qualora l’assegnazione non vada a buon fine, con l’obbligo di reinvestire
i proventi in finalità sociali.
La scelta tra le finalità istituzionali o sociali e tra la gestione diretta o l’assegnazione a terzi è discrezionale
salvo il caso in cui la confisca avvenga per reati di cui all’articolo 74 del testo unico approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309. Sussiste infatti in questa circostanza una
preferenza per l’assegnazione a terzi come evince dal dettato normativo: “il comune può amministrare
direttamente il bene oppure, preferibilmente, assegnarlo in concessione, anche a titolo gratuito, secondo
i criteri di cui all’articolo 129 del medesimo testo unico, ad associazioni, comunità o enti per il recupero
di tossicodipendenti operanti nel territorio ove è sito l’immobile”.
La messa a reddito è invece un’opzione residuale.
Una volta fatta la scelta dell’assegnazione a terzi si aprono per l’ente territoriale una serie ulteriore di
adempimenti attinenti a:
a) possibili assegnatari e modalità di selezione;
b) regolamentazione dei rapporti di concessione.
Su entrambi gli aspetti c’è una sostanziale discrezionalità e pertanto una grande differenziazione sul
territorio nazionale.
Le assegnazioni possono essere rivolte ad un’amplia platea di soggetti, ovvero:
 comunità, anche giovanili;
 enti;
 associazioni maggiormente rappresentative degli enti locali;
 organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266;
 cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381;
 comunità terapeutiche e centri di recupero e cura di tossicodipendenti di cui al testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309;
36
 associazioni di protezione ambientale riconosciute ai sensi dell’articolo 13 della legge 8 luglio

1986, n. 349, e successive modificazioni.”
Il Codice Antimafia impone all’ente destinatario di rendere nota la consistenza e l’utilizzo dei beni loro
assegnati mediante la pubblicazione di un elenco permanente periodicamente aggiornato. Nel caso di
assegnazioni a terzi devono esservi contenuti i dati identificativi del beneficiario e gli estremi, l’oggetto e
la durata dell’atto di concessione. Il rapporto tra l’ente e l’assegnatario deve essere disciplinato tramite
convenzione per la quale la norma stabilisce contenuti minimi ovvero: durata, uso del bene, modalità di
controllo sulla sua utilizzazione, cause di risoluzione del rapporto e modalità del rinnovo.
Molteplici profili relativi alla disciplina del rapporto di concessione vengono sostanzialmente rimessi alla
concreta negoziazione tra l’ente territoriale di riferimento e il soggetto concessionario.
II. Regolamentazione dei rapporti con i concessionari

Il rapporto tra l’ente e l’assegnatario deve essere disciplinato tramite convenzione per la quale la norma
stabilisce contenuti minimi ovvero: durata, uso del bene, modalità di controllo sulla sua utilizzazione,
cause di risoluzione del rapporto e modalità del rinnovo.
Molteplici profili relativi alla disciplina del rapporto di concessione vengono sostanzialmente rimessi alla
concreta negoziazione tra l’ente territoriale di riferimento e il soggetto concessionario.
Nell’ambito di tale regolazione del rapporto non potranno, tuttavia, essere travalicati i limiti derivanti
dalla natura pubblica del bene oggetto della concessione-convenzione.
In proposito, in primo luogo, si segnala che la concessione di un bene pubblico non può che avere ad
oggetto l’uso di tale bene, rimanendo la relativa proprietà in capo all’ente concedente.
In verità, è consentito costituire sui beni appartenenti al patrimonio indisponibile di enti territoriali anche
diritti reali di superficie purché compatibili con la destinazione pubblica del bene stesso.
Tuttavia, in tale ipotesi, il soggetto privato superficiario acquisirebbe la proprietà soltanto di ciò che lui
stesso edificherà sopra/sotto il bene pubblico (tipicamente un terreno) su cui è stato costituito il diritto
di superficie.
Corollario del principio sopra esposto è che il soggetto concessionario non può costituire ipoteca né altri
diritti reali sul bene pubblico oggetto della concessione.
Inoltre, ove il concessionario intenda procedere a locare il bene oggetto di concessione, dovrà ottenere
un’autorizzazione da parte dell’ente concedente. In mancanza, la locazione (o la subconcessione) è
ritenuta dalla giurisprudenza valida ed efficace tra le parti, ma inopponibile all’ente che può revocare o
dichiarare la decadenza dalla concessione. Si deve, tuttavia, segnalare che, nella prassi, i regolamenti che
vengono approntati dai Comuni al fine di disciplinare le concessioni/convenzioni di beni confiscati alla
mafia, sembrano tipicamente contenere il divieto da parte del concessionario di concedere il bene a terzi,
nonché il divieto di cedere a terzi la stessa concessione.
Quanto alle attività di manutenzione ordinaria e straordinaria, il relativo riparto tra soggetto
concessionario ed ente concedente è tipicamente oggetto di specifica disciplina nella
concessione/convenzione. Nella prassi, mentre la manutenzione ordinaria è posta in capo al soggetto
concessionario, la manutenzione straordinaria in alcuni casi è posta anch’essa in capo al soggetto
concessionario, mentre in altri casi è lasciata in capo all’ente concedente.
La concessione/convenzione può, inoltre, espressamente consentire al soggetto concessionario di
apportare migliorie al bene oggetto di concessione (con o senza la previa autorizzazione dell’ente
concedente). Nella prassi, qualora venga attribuita al soggetto concessionario la predetta facoltà, la
concessione/convenzione prevede anche che, alla scadenza della stessa, il bene ritorni nella piena
disponibilità dell’ente concedente nello stato in cui si trova, senza che al concessionario spetti alcun
corrispettivo per le migliorie/modifiche eventualmente apportate, fatta salva la facoltà dell’ente stesso di
37
richiedere che il bene venga ripristinato nello stato in cui era al momento della relativa attribuzione in
concessione.
In ordine alla durata della concessione, il Codice Antimafia si limita a precisare che la stessa debba essere
contenuta nel relativo provvedimento. Non viene, per contro, fornita alcuna indicazione in merito alla
durata massima48 della concessione.
In particolare, ai fini della determinazione della durata di una concessione, dovrà essere tenuto in
considerazione il principio di proporzionalità.
Alcune amministrazioni stabiliscono tempi minimi e massimi – come il Comune di Reggio-Calabria49 che
li fissa rispettivamente a 9 e 30 anni – altre introducono criteri per la determinazione della durata
finalizzati all’ammortizzazione delle spese investite per la manutenzione ordinaria e straordinaria –
Comune di Milano.
Si sottolinea, infine, che i regolamenti approntati dai Comuni al fine di disciplinare le
concessioni/convenzioni di beni confiscati alla mafia prevedono tipicamente l’obbligo per il
concessionario di stipulare apposita polizza assicurativa contro tutti i rischi che possano gravare
sull’immobile, compresi quelli derivanti da atti vandalici e per responsabilità civile, nonché l’obbligo di
attivare apposita polizza fideiussoria a copertura della integrità dei beni che hanno un valore economico
significativo.
Gli stessi regolamenti indicano i soggetti cui sono demandati i controlli che l’ente deve effettuare per
verificare il rispetto della convenzione. Sul punto si segnala peraltro che i controlli avvengono anche ad
opera dell’Agenzia50.
Tendenzialmente è sempre previsto che qualora si ravvisi un’incoerenza tra l’utilizzo prestabilito e quello
effettivo e/o tra il soggetto beneficiario e l’effettivo utilizzatore l’amministrazione possa revocare la
concessione.
III. Controlli sull’ente territoriale

“Se entro un anno l’ente territoriale non ha provveduto alla destinazione del bene, l’Agenzia dispone la
revoca del trasferimento ovvero la nomina di un commissario con poteri sostitutivi. Alla scadenza di sei
mesi il sindaco invia al Direttore dell’Agenzia una relazione sullo stato della procedura”51.
IV. Soggetti e reti attivi a supporto degli enti territoriali
Soggetti Ente promotore Finalità

Osservatorio sui beni confiscati alla Regione Toscana Pubblicizzare tutta la documentazione
criminalità organizzata disponibile sui beni confiscati alla
criminalità organizzata presenti nella
regione, con il proposito di facilitare le
attività di studio, prevenzione e il riutilizzo
sociale dei beni.
Libera il bene Regione Puglia (in collaborazione con Agevolare il riuso dei beni confiscati.
Libera, Avviso Pubblico e ANCI
Puglia)
Fondazione Pol.is Regione Campania Valorizzare i beni confiscati alle mafie.
48 Il Decreto Legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito nella Legge 7 agosto 2012, n. 135, recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini. (SPENDING REVIEW)”, ha eliminato l’inciso “per un periodo non superiore a cinquanta anni”, contenuto nell’art. 3-bis,
comma 1, del D.L. 351/2001. Ciò, al dichiarato fine di consentire agli operatori economici il più efficace utilizzo degli strumenti disciplinati dall’articolo 3-
bis del D.L. 351/2001.
Alla luce dell’ultimo citato intervento normativo, si ritiene che, allo stato attuale, le concessioni potrebbero avere, in linea di principio, una durata anche
superiore all’abrogato limite cinquantennale.
49 Per il Comune di Bari i termini sono 5 e 19 anni.
50 Art. 112, comma 4, lett. g del Codice Antimafia.
51 Art. 48, comma 3, lett. c) del Codice Antimafia.
38
Avviso Pubblico (Enti locali e Regioni Associazione (al momento Mettere in rete gli locali e territoriali
per la formazione civile contro le mafie) rappresentativa di 259 enti locali in d’Italia per favorire lo scambio di
tutto il territorio nazionale. Le adesioni esperienze ed informazioni socio-
sono molto più numerose al nord culturali per contribuire alla crescita del
piuttosto che al sud) singolo e delle comunità di cittadini.
Abecol52, Agenzia regionale per i beni Regione Lazio Consentire il concreto riutilizzo dei
confiscati alle mafie nel Lazio beni confiscati alla criminalità
organizzata per iniziative di pubblica utilità
V. Legislazione regionale
Sono diverse le Regioni che hanno tradotto in legge il sostegno al concreto utilizzo dei beni confiscati
alle mafie. Nella seguente tabella sono riportati i provvedimenti e le relative misure volte prevalentemente:
al finanziamento (tramite l’istituzione di fondi e concessioni di contributi) e alla creazione di figure di
coordinamento quali osservatori, uffici e agenzie ad hoc.
Regioni Provvedimenti Misure

Emilia- l.r. n. 3 del 2011 Misure a) l'assistenza agli Enti locali assegnatari dei beni immobili sequestrati e confiscati alla criminalità
Romagna per l’attuazione coordinata organizzata e mafiosa ai sensi dell'articolo 2-undecies, comma 2, lettera b), della legge 31 maggio
delle politiche regionali a 1965, n. 575 (Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere);b) la
favore della prevenzione del concessione di contributi agli Enti locali di cui alla lettera a) e ai soggetti concessionari dei beni stessi
crimine organizzato e per concorrere alla realizzazione di interventi di restauro e risanamento conservativo,
mafioso, nonché per la ristrutturazione edilizia, ripristino tipologico nonché arredo degli stessi al fine del recupero dei beni
promozione della cultura immobili loro assegnati;c) la concessione di contributi agli Enti locali di cui alla lettera a) e ai soggetti
delle legalità e della concessionari dei beni stessi per favorire il riutilizzo in funzione sociale dei beni immobili sequestrati
cittadinanza responsabile e confiscati alla criminalità organizzata e mafiosa, mediante la stipula di accordi di programma con
i soggetti assegnatari.
Calabria l.r. n 3 del 2005 Piano 1. la Regione è autorizzata a decorrere dall'anno 2005, a concedere ai Comuni un contributo costante
degli interventi sugli poliennale, per la contrazione di specifici mutui con Istituti di credito abilitati, della durata massima
immobili confiscati alla di 20 anni.
criminalità mafiosa.; 2. L'importo del contributo è pari al 100% della rata di ammortamento per tutti i Comuni. I relativi
mutui sono posti a totale carico della Regione Calabria.
3. La concessione dei contributi è subordinata alla definizione di uno specifico programma,
denominato “Piano degli interventi sugli immobili confiscati alla criminalità mafiosa”, allegato alla
presente legge e che individua i Comuni interessati, la tipologia degli interventi e i relativi costi.
l.r. n. 20 del 2007 La Regione concede ai comuni che ne fanno richiesta, contributi per la ristrutturazione e
Disposizioni per la l’adeguamento dei beni immobiliari confiscati alla criminalità organizzata da destinare alle strutture
promozione ed il sostegno di cui agli articoli 4 e 5.
dei centri di antiviolenza e
delle case di accoglienza per
donne in difficoltà
Campania l.r. n. 7 del 2012 Nuovi Istituisce il Fondo per la valorizzazione dei beni confiscati, destinato al finanziamento dei
interventi per la progetti relativi all’utilizzo, ai fini istituzionali, sociali e di interesse pubblico, degli immobili
valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata, ai sensi della normativa vigente in materia di beni confiscati.
sequestrati e confiscati alla Istituisce il Fondo di rotazione per la progettazione tecnica per la redazione di piani di utilizzo
criminalità organizzata e di studi di fattibilità, nonché per la progettazione tecnica delle opere necessarie ad adeguare tali
beni agli obiettivi sociali e produttivi.
Istituisce il Fondo di ammortamento prestiti per assicurare agli enti locali: a) anticipazioni in
conto capitale per la realizzazione dei progetti e delle iniziative connesse al riuso o alla fruizione
sociale di tali beni, per la redazione di studi di fattibilità, nonché per la progettazione tecnica delle
opere necessarie ad adeguare tali beni agli obiettivi sociali e produttivi individuati nei suddetti piani
e studi; b) fideiussioni prestate dalla Regione a copertura, fino al settantacinque per cento dei prestiti
di esercizio a tasso agevolato e dei mutui richiesti, per la esecuzione di progettazione e la
realizzazione delle opere di adattamento;
c) anticipazioni in conto capitale per l’estinzione parziale o totale delle ipoteche gravanti sul bene
confiscato.
Prevede che il Presidente della Regione Campania stipuli un Protocollo d’intesa con le
organizzazioni sindacali confederali e di categoria dei lavoratori dipendenti e dei datori di lavoro
comparativamente più rappresentative a livello aziendale, con l’Agenzia nazionale per i beni
52 Il mantenimento dell’Abicol è stato giudicato dalla Corte dei Conti non giustificabile in ragione della sovrapposizione con i compiti dell’Agenzia Nazionale.
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sequestrati e confiscati, con la Procura nazionale antimafia, con il Ministero della giustizia, con il
Ministero dell’interno e con il Ministero per le attività produttive.
Istituisce l’Osservatorio regionale sull'utilizzo dei beni confiscati, presso l'Area Gabinetto del
Presidente - settore rapporti con gli enti locali, con funzione di promozione, consultazione e
supporto delle attività di programmazione, monitoraggio e controllo nelle azioni di valorizzazione
dell'utilizzo dei beni confiscati.
Lazio l.r. n. 15 del 2001 Prevede finanziamenti per la ristrutturazione dei beni confiscati alla mafia.
Promozione di interventi Istituisce l’Osservatorio tecnico scientifico per la sicurezza.
volti a favorire un sistema
integrato di sicurezza
nell'ambito del territorio
regionale
l.r. n. 5 del 2005 Amplia il novero delle opere finanziabili.
Disposizioni per favorire il Integra i soggetti beneficiari dei finanziamenti.
riutilizzo e la fruizione Attribuisce all’Osservatorio il potere di stipulare protocolli d’intesa tra la Regione e soggetti
sociale dei beni confiscati competenti per la disciplina delle modalità di acquisizione dei dati relativi ai beni confiscati.
alla
Modifiche alla legge
regionale 5 luglio 2001, n.
15
l.r. n. 24 del 2009 Istituisce l’Abecol, Agenzia Regionale per i beni confiscati alla criminalità organizzata del Lazio,
Disposizioni per favorire strumento di assistenza tecnica e partenariato istituzionale per il concreto riutilizzo dei beni
l'uso sociale dei beni confiscati, al fine di garantire pubblicità e trasparenza nelle assegnazioni, per sostenere gli enti locali,
immobili confiscati le associazioni e le cooperative sociali nella presentazione di progetti sostenibili e nella ricerca delle
alla criminalità risorse finanziarie, al fine di assicurare il riutilizzo effettivo e lo sviluppo dei beni e delle aziende
organizzata. Istituzione confiscate per iniziative di solidarietà sociale.
dell'Agenzia regionale.
Liguria l.r. 7/2012 Iniziative L’art. 11 introduce misure di sostegno al proficuo riutilizzo a fini sociali dei beni confiscati alla
regionali per la criminalità organizzata quali: a) assistenza agli enti locali; b) concessione di contributi agli enti locali
prevenzione del e alle imprese.
crimine organizzato e L’art. 12 istituisce invece un fondo di rotazione a sostegno di progetti per il riutilizzo dei beni
mafioso e per la confiscati
promozione della
cultura della legalità.
Lombardia l.r. n. 33 del 2008 Istituisce il “Fondo per la destinazione, il recupero e l’utilizzo a fini sociali o istituzionali dei
Disposizioni per beni confiscati alla criminalità” per incentivare il recupero da parte dei comuni lombardi dei beni
l’attuazione del documento confiscati alla criminalità organizzata, secondo le finalità di cui alla legge 31 maggio 1965, n. 575
di programmazione (Disposizioni contro la mafia), alla cui dotazione iniziale si provvede mediante l’impiego di risorse
economicofinanziaria a carico del bilancio regionale stanziate all’UPB 7.2.0.3.6 “Patrimonio immobiliare regionale e
regionale, ai sensi sistema sedi”.
dell’articolo 9 ter della legge
regionale 31 marzo
1978, n. 34
Piemonte l.r. n. 14 del 2007 Promuove e sostiene interventi volti: a) al finanziamento degli interventi per il recupero dei beni
Interventi in favore confiscati alla criminalità mafiosa ed assegnati ai comuni ai sensi della legge 7 marzo 1996, n. 109
della prevenzione della (Disposizioni in materia di gestione e destinazione di beni sequestrati o confiscati. Modifiche alla
criminalità e istituzione legge 31 maggio 1965, n. 575, e all' articolo 3 della legge 23 luglio 1991, n. 223. Abrogazione dell'
della 'Giornata articolo 4 del decreto legge 14 giugno 1989, n. 230, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
regionale della agosto 1989, n. 282) (art. 4).
memoria e La Regione, anche attraverso gli organismi previsti dalla normativa regionale e nazionale vigente,
dell'impegno in ricordo promuove la sottoscrizione di protocolli d'intesa con i soggetti pubblici competenti al fine di
delle vittime delle mafie favorire, attraverso lo scambio di informazioni, l'ottimale destinazione, il riutilizzo e la fruizione
sociale dei beni presenti nel territorio regionale, confiscati alla criminalità organizzata ed assegnati ai
comuni ai sensi della legge 109/1996.
Al fine di sostenere i progetti che prevedono il riutilizzo dei beni confiscati, definisce i seguenti
meccanismi di agevolazione nell'accesso ai finanziamenti:
a)istituzione di un fondo di rotazione per la copertura finanziaria delle anticipazioni in conto
capitale destinate alla realizzazione dei progetti e delle iniziative connesse al riutilizzo sociale dei beni
confiscati, per la redazione di studi di fattibilità e progettazioni tecniche;
b) fideiussioni a copertura dei prestiti e dei mutui richiesti per la realizzazione delle opere di
adeguamento, nel limite del 75 per cento della spesa sostenuta;
c) priorità, nell'assegnazione delle misure e dei programmi di finanziamento previsti nei
bandi regionali e comunitari, a progetti che riguardano il riutilizzo a fini sociali di tali beni.”
Puglia l.r. 12 del 2015 1. La Regione Puglia favorisce il riuso ai fini sociali dei beni immobili confiscati alla criminalità
Promozione della cultura organizzata, allo scopo di trasformare i mezzi e i proventi dell’economia criminale in risorse per la
della legalità, della coesione sociale della comunità, per la creazione di occupazione e per lo sviluppo sostenibile del
memoria e dell’impegno territorio, attraverso:
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a) attività di assistenza tecnica agli enti locali assegnatari di tali beni; b) iniziative per la raccolta, la
catalogazione e la diffusione delle informazioni relative ai beni confiscati immediatamente
disponibili per progetti di riuso sociale; c) azioni di sensibilizzazione degli enti locali territoriali per
incentivare il riuso sociale dei beni confiscati iscritti nel loro patrimonio anche attraverso la
concessione a organizzazioni del terzo settore attraverso bando pubblico; d) promozione di
interventi formativi sul tema del riuso sociale dei beni confiscati, destinati ad amministratori e
dipendenti pubblici, operatori e aspiranti imprenditori sociali; e) promozione di eventi e iniziative
per il coordinamento e la messa in rete di enti locali, associazioni, imprese sociali e altri attori
protagonisti di esperienze di riuso sociale di beni confiscati; f) sostegno a progetti per il recupero,
la rifunzionalizzazione e il riuso sociale dei beni confiscati capaci di generare occasioni di crescita
economica e sociale in una prospettiva di autosostenibilità nel tempo, anche attraverso specifiche
premialità nei bandi e nelle iniziative regionali a supporto delle organizzazioni del terzo settore; g)
erogazione di contributi per la rimozione di ostacoli che impediscano il riutilizzo ai fini sociali dei
beni confiscati; h) azioni di coinvolgimento della comunità locale, delle organizzazioni di categoria
e degli attori sociali pubblici e privati in azioni di accompagnamento e tutoraggio dei progetti di
riuso.
2. La Regione può altresì erogare finanziamenti o contributi per sostenere i processi di riattivazione,
ristrutturazione, riorganizzazione, conversione dell’attività produttiva delle aziende confiscate o la
continuità delle aziende sequestrate e non ancora confiscate, o promuovere, nell’ambito della propria
attività amministrativa, iniziative di supporto e accompagnamento a beneficio delle stesse anche
attraverso il coinvolgimento delle associazioni professionali e delle parti sociali al fine di
salvaguardare il patrimonio aziendale, la capacità produttiva e i livelli occupazionali esistenti.
3. La Regione adotta ogni utile iniziativa finalizzata alla promozione e valorizzazione dei prodotti
alimentari provenienti da terreni e aziende agricole confiscati, anche nel contesto delle azioni di
promozione del settore agroalimentare pugliese e nelle iniziative istituzionali e di rappresentanza.
4. Al fine di facilitare l’accesso al credito dei soggetti che svolgono attività di impresa sociale nei
beni confiscati, è istituito un fondo regionale di garanzia per l’uso sociale dei beni confiscati alle
organizzazioni criminali. Sul medesimo fondo gravano, ove non diversamente imputati, i
finanziamenti e i contributi assegnati dalla Regione in attuazione delle misure di sostegno di cui al
presente articolo.
Sicilia l.r. n. 15 del 2008 Misure 1. Per la riutilizzazione e la fruizione sociale dei beni confiscati alla mafia e assegnati ai comuni ai
di contrasto alla criminalità sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575 e successive modifiche ed integrazioni, anche se da questi
organizzata. dati in gestione a consorzi di comuni, il 15 per cento delle risorse a valere sul fondo istituito ai
sensi dellʹarticolo 43 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2 e successive modifiche ed
integrazioni, è destinato per la progettazione tecnica delle opere necessarie ad adeguare tali beni
agli obiettivi sociali o produttivi da perseguire.
2. Il fondo è alimentato con le somme che i comuni provvedono a rimborsare allʹatto
dellʹerogazione del finanziamento degli interventi e delle opere, qualora questo comprenda anche
le spese di progettazione.
3. Indipendentemente dal finanziamento degli interventi e delle opere, i comuni sono comunque
tenuti, entro novanta giorni dalla consegna dei lavori, a versare al fondo di rotazione di cui al
presente articolo le somme anticipate dalla Regione.
4. La Regione concorre, nella misura del 50 per cento, al pagamento degli interessi a carico dei
comuni per i prestiti contratti per il finanziamento degli interventi e delle opere di cui all'articolo 5.
5. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzato, a decorrere dall’esercizio finanziario 2009, il limite
decennale di impegno di 100 migliaia di euro. La relativa spesa trova riscontro nel bilancio
pluriennale della Regione, UPB 4.2.2.8.2, accantonamento 2001.
6. Al fine di favorire la migliore utilizzazione dei beni confiscati, alle cooperative sociali, alle
associazioni onlus, alle comunità di recupero, alle cooperative dei lavoratori dipendenti dell'impresa
confiscata e ai comuni sono accordate fidejussioni prestate dalla Regione a copertura fino al 75 per
cento dei prestiti di esercizio a tasso agevolato e dei mutui richiesti dalle cooperative per le attività
di progettazione e la realizzazione delle opere di adattamento.
7. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata, per gli esercizi finanziari 2009 e 2010, la spesa annua
di 50 migliaia di euro, da iscrivere nell'UPB 4.2.1.5.4, capitolo 214102. Il relativo onere trova
riscontro nel bilancio pluriennale della Regione, UPB 4.2.1.5.2, accantonamento 1001.
8. Nei bandi previsti dalle misure e dai programmi di finanziamento, sia regionali che comunitari, la
Regione assegna alle cooperative, alle associazioni onlus, alle comunità di recupero ed ai comuni,
assegnatari di beni confiscati, un punteggio specifico per i progetti che prevedono il riutilizzo a fini
sociali di tali beni.
9. All'articolo 11 della legge regionale 21 settembre 2005, n. 11 è aggiunto il seguente comma: "2bis.
Nel caso di società cooperative che gestiscono patrimoni confiscati per reati legati alla criminalità
organizzata di stampo mafioso, il contributo regionale è pari all’80 per cento del tasso applicato al
finanziamento da agevolare, fermo restando che la base di calcolo non può essere superiore al tasso
di riferimento, fissato dalla Commissione europea, vigente alla data di stipula del finanziamento
stesso, maggiorato di tre punti, anche quando il tasso di interesse praticato dagli istituti di credito sia
più elevato."
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Temi Criticità
Utilizzo Le criticità che affliggono i beni (gravami ipotecari, costi di ristrutturazione e manutenzione, occupazioni,
etc.) li rendono alle volte inutilizzabili.
Manifestazione di La disciplina della restituzione per equivalente, imputando all’ente destinatario il pagamento del bene in
interesse caso di revoca del provvedimento di confisca, inibisce le manifestazioni di interesse.
L’impossibilità di ricorrere alla restituzione per equivalente nel caso in cui il bene sia destinato a finalità
sociali lo rende instabile e poco attraente.
Gestione Mancanza di risorse umane qualificate in grado di gestire i beni.
Trasparenza Incompletezza o mancato aggiornamento dei dati negli elenchi dei beni confiscati pubblicati dagli enti
territoriali.
Pubblicità I bandi per l’assegnazione a terzi degli immobili sono spesso pubblicati solamente sul sito
dell’amministrazione procedente limitando così la conoscibilità della disponibilità del bene ai possibili
assegnatari.
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1. 6 Profili di rilievo civilistico

Gli aspetti civilistici della confisca (ma come si vedrà, anche del sequestro) dei beni alla criminalità
organizzata attengono, principalmente, alla tutela dei terzi di buona fede53 che, a vario titolo, vantino
diritti sui beni confiscati. Sinteticamente, l’obiettivo è quello di individuare un punto di equilibrio54 (il più
possibile appagante) tra due poli: quello dell’interesse pubblicistico alla repressione del fenomeno mafioso
e quello dell’esigenza di tutelare situazioni giuridiche soggettive di chi sia estraneo al reato.
L’importanza di un tale equilibrio è stata messa in luce anche dalla Corte europea dei diritti
dell’uomo che, nel ritenere la misura della confisca antimafia indispensabile per contrastare il crimine, ne
ha subordinato il giudizio di non conflittualità con la propria giurisprudenza, alla conformità della stessa
all’art. 1, del protocollo 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo55, nel senso di realizzare il giusto
equilibrio56 tra interesse generale e la salvaguardia, appunto, dei diritti dell’individuo.
Per poter fare ciò è necessario risolvere una serie di questioni tra le quali: «l’individuazione dei
presupposti in presenza dei quali i terzi possono opporre i propri diritti allo Stato confiscante; la scelta del giudice – civile o
penale – cui attribuire la competenza a risolvere il conflitto tra i soggetti in contesa; la ripartizione dell’onere della prova in
ordine alla dimostrazione dello stato soggettivo di buona o mala fede del terzo; la natura originaria o derivativa dell’acquisto
in capo allo Stato; i rimedi esperibili dal terzo successivamente al provvedimento di confisca»57.
A tale proposito, giova individuare le categorie di terzi che possono venire in considerazione e
analizzare la tutela apprestata per ciascuna di esse:
(i) Terzi proprietari o comproprietari (titolari formali) dei beni oggetto di confisca.
«Il tribunale, anche d'ufficio, ordina con decreto motivato il sequestro dei beni dei quali la persona nei cui confronti e'
iniziato il procedimento risulta poter disporre, direttamente o indirettamente, quando il loro valore risulta sproporzionato
al reddito dichiarato o all'attività economica svolta ovvero quando, sulla base di sufficienti indizi, si ha motivo di ritenere
che gli stessi siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego.» (art. 20 comma 1, d.lgs. 159/2011)
«Il tribunale dispone la confisca dei beni sequestrati di cui la persona nei cui confronti e' instaurato il procedimento non
possa giustificare la legittima provenienza e di cui, anche per interposta persona fisica o giuridica, risulti essere titolare o
avere la disponibilità a qualsiasi titolo in valore sproporzionato al proprio reddito, dichiarato ai fini delle imposte sul
reddito, o alla propria attività economica, nonché dei beni che risultino essere frutto di attività illecite o ne costituiscano il
reimpiego.» (art. 24 comma 1, d.lgs. 159/2011)
Stante l’asserita possibilità che sequestro e confisca intervengano anche su beni che sono nella
mera “disponibilità” del prevenuto, si è discusso, in dottrina ed in giurisprudenza, sul contenuto della
53 Tutela che – oltre ad essere garantita, come si vedrà, dal protocollo 1, art. 1 CEDU e fatta propria dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo – è
espressamente prevista anche dall’art. 12, comma 8 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, conclusa a Palermo il 12-15
dicembre 2000 che recita: «L’interpretazione delle disposizioni del presente articolo non deve ledere i diritti dei terzi in buona fede». Sul punto anche la Corte Costituzionale
(C. Cost. 10 gennaio 1997, n. 1) ha avuto modo di esprimersi – seppur in tema di confisca penale obbligatoria (il che non rileva nella misura in cui la Corte di
Cassazione ammette pacificamente la stretta affinità di questa con la confisca preventiva) – affermando che la posizione del terzo di buona fede sia da ritenere
«protetta dal principio dell’affidamento incolpevole, che permea di sé ogni ambito dell’ordinamento giuridico» e che, di conseguenza, «la pretesa dello Stato di aggredire con il
provvedimento di confisca il bene del terzo, negandogli persino di dimostrare la propria buona fede nell’acquisto», in quanto non connessa a comportamenti riprovevoli del
terzo, «si pone irrimediabilmente in contrasto con il principio della personalità della responsabilità penale».
54 Sul punto anche MINUTOLI G. E CAMPAGNA G., La confisca in tema di prevenzione antimafia prevale sull’ipoteca, in Fallimento, 2014, 1, pp. 49 ss.
55 «Art.1: Protezione della proprietà. Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica
utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le
leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende». Sul
punto, si veda anche la Relazione dell’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte Suprema di Cassazione, n. 106 del 31 maggio 2012, in particolare pp. 6-
8. Per la Corte di Strasburgo non costituisce di per sé violazione né della CEDU, né del protocollo n. 1, l’inversione dell’onere della prova, in virtù della quale
il prevenuto a dovere dimostrare l’origine lecita dei beni di cui dispone (Decisione 5 luglio 2001, Arcuri c. Italia, in causa 52024/99, ove si afferma anche che
«la presunzione di innocenza non è assoluta»).
56 Sul punto si vedano, tra le altre, la decisione 4 settembre 2001, Riela c. Italia, in causa 52430/09 e la sentenza 20 gennaio 2009, Sud Fondi s.r.l. c. Italia, in
causa 75909/01.
57 Cfr. MAZZAMUTO S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime novità legislative e giurisprudenziali, in jus civile, 2013, 7.
43
nozione, appunto, di “disponibilità” in tale preciso contesto e sulla allocazione del relativo onere
probatorio. Taluno propende per una nozione ampia, così da ritenere sufficiente – perché sia integrata
la fattispecie della disponibilità – un «potere anche di fatto, tale da determinare e condizionare in maniera decisiva la
destinazione e l’impiego dei beni»58 (anche qualora tale potere derivasse direttamente dalla soggezione che
l’indiziato è in grado di incutere nei confronti del proprietario del bene). Altri59 ritengono invece che,
nel concetto di disponibilità debbano rientrare solo le ipotesi di «titolarità economico-sostanziale, da parte del
prevenuto, del bene oggetto di confisca»60. Tale ultima ricostruzione, sicuramente, meglio si concilia con il
principio della personalità della responsabilità penale61 (art. 27 Cost.) e con quello di giustizia
distributiva62.
Ancora, come si accennava, in tema di “disponibilità” si è posto anche il problema del soggetto
su cui gravi l’onere di provarla. Ebbene, la giurisprudenza63 pare concorde nel riconoscere un tale onere
– fatte salve le eccezioni di cui si dirà tra breve – in capo al giudice della prevenzione, sostenendo che
debba invece, essere il proposto a provare che tale disponibilità non sussiste o, più in generale, la
legittima provenienza dei beni. Si è detto, “salvo eccezioni”, infatti il comma 2, lett. a) e b) dell’art. 26
del d.lgs. 159/201164, pone delle presunzioni legali di fittizietà per determinati trasferimenti o
intestazioni, cosicché si realizza un’inversione dell’onere della prova tale da far sì che debba essere il
terzo a dimostrarne la non fittizietà.
In ogni caso, tra il momento in cui viene disposto il sequestro e quello successivo in cui è
disposta la confisca, ai terzi che siano proprietari o comproprietari dei beni sequestrati sono
riconosciute le seguenti prerogative in termini di tutela:
«(…) I terzi che risultino proprietari o comproprietari dei beni sequestrati, nei trenta giorni successivi all'esecuzione del
sequestro, sono chiamati dal tribunale ad intervenire nel procedimento con decreto motivato che contiene la fissazione
dell'udienza in camera di consiglio.
All'udienza gli interessati possono svolgere le loro deduzioni con l'assistenza di un difensore, nonché chiedere l'acquisizione
di ogni elemento utile ai fini della decisione sulla confisca. Se non ricorre l'ipotesi di cui all'articolo 24 il tribunale ordina
la restituzione dei beni ai proprietari.» (art. 23, commi 2 e 3, d.lgs. 159/2011)
Qualora i terzi di cui sopra non intervengano nel procedimento (ai sensi dell’art. 23 d.lgs.
159/2011) o, pur intervenuti, non adducano argomenti sufficienti a far mutare l’opinione del giudice del
procedimento o tali da vincere le presunzioni legali di cui si è detto, si procederà alla confisca degli
stessi. A questo punto, il Codice antimafia è chiaro nell’affermare che:
“Quando accerta che taluni beni sono stati fittiziamente intestati o trasferiti a terzi, con il decreto che dispone la confisca il
giudice dichiara la nullità dei relativi atti di disposizione”. (Art. 26 comma 1, d.lgs. 159/2011)
58 Cfr. Cass. Pen. 1520/2000.

59 AIELLO A., La tutela civilistica dei terzi nel sistema di prevenzione patrimoniale antimafia, Giuffrè, Milano, 2005, pp. 109 ss.; MAZZAMUTO S., Gli aspetti civilistici della
confisca dei beni alla criminalità organizzata, in Contr. e impr., 2012, VI, pp. 1391 ss.; MAZZAMUTO S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime
novità legislative e giurisprudenziali, cit., pp. 410 ss..
60 Cfr. AIELLO A., La tutela civilistica dei terzi nel sistema di prevenzione patrimoniale antimafia, cit., pp. 109 ss.
61 SI veda anche quanto affermato a proposito dalla Corte Costituzionale e riportato supra, nota 1.
62 Giusto il quale, la misura sanzionatoria «non può ritorcersi in ingiustificati sacrifici delle posizioni giuridiche soggettive di chi sia rimasto estraneo all’illecito» (Cfr. Cass. Pen.
Sez. Un. 8/1999).

63 Si veda, a titolo di esempio, Cass. Pen. 5897/1998.
64 «Ai fini di cui al comma 1, fino a prova contraria si presumono fittizi: a) i trasferimenti e le intestazioni, anche a titolo oneroso, effettuati nei due anni antecedenti la proposta della
misura di prevenzione nei confronti dell'ascendente, del discendente, del coniuge o della persona stabilmente convivente, nonché dei parenti entro il sesto grado e degli affini entro il quarto
grado; b) i trasferimenti e le intestazioni, a titolo gratuito o fiduciario, effettuati nei due anni antecedenti la proposta della misura di prevenzione».
44
Così, i soggetti che, in buona fede, abbiano acquistato il bene dall’intestatario formale – travolgendo la
nullità dell’atto di disposizione fittizia anche il successivo atto concluso tra tali soggetti ed il proprietario
formale – restano65 tutelati solo nei limiti dell’art. 2652, comma 1, n. 6 c.c., ossia nei limiti consentiti
dalla cd. “pubblicità sanante”. Dunque, gli unici atti a non essere travolti dalla declaratoria di nullità di
cui all’art. 26, comma 1, d.lgs. 159/2011, sono quelli che siano stati trascritti almeno cinque anni prima
della trascrizione della domanda di nullità.
Ancora, in caso di confisca di beni di cui si siano accertatiti l’intestazione o il trasferimento fittizi
o di beni in comproprietà, poi, l’art. 52 commi 6, 7, 8 del d.lgs. 159/2011, prevedono, rispettivamente,
che :
“(…) i creditori del proposto sono preferiti ai creditori chirografari in buona fede dell'intestatario fittizio, se il loro credito
e' anteriore all'atto di intestazione fittizia”. (art. 52 comma 6, d.lgs. 159/2011)
“(…) se il bene e' indivisibile, ai partecipanti in buona fede e' concesso diritto di prelazione per l'acquisto della quota
confiscata al valore di mercato, salvo che sussista la possibilità che il bene, in ragione del livello di infiltrazione criminale,
possa tornare anche per interposta persona nella disponibilità del sottoposto, di taluna delle associazioni di cui all'articolo
416-bis c.p., o dei suoi appartenenti. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 48, comma 5, sesto e settimo periodo.
Se i soggetti di cui al comma 7 non esercitano il diritto di prelazione o non si possa procedere alla vendita, il bene può
essere acquisito per intero al patrimonio dello Stato al fine di soddisfare un concreto interesse pubblico e i partecipanti
hanno diritto alla corresponsione di una somma equivalente al valore attuale della propria quota di proprietà, nell'ambito
delle risorse disponibili a legislazione vigente.” (art. 52 commi 7 e 8, d.lgs. 159/2011)
La posizione dei terzi proprietari dei beni oggetto di misura di prevenzione (ed illegittimamente
privati degli stessi) risulta ancor meno tutelata dalla previsione dell’art. 46 d.lgs. 159/2011 che ammette,
in caso di revoca della confisca, la possibilità della restituzione per equivalente dei beni confiscati.
«In tal caso l'interessato nei cui confronti venga a qualunque titolo dichiarato il diritto alla restituzione del bene ha diritto
alla restituzione di una somma equivalente al valore del bene confiscato quale risultante dal rendiconto di gestione, al netto
delle migliorie, rivalutato sulla base del tasso di inflazione annua»
Deve richiamarsi ulteriormente la posizione della Corte europea di Strasburgo che, in merito al
giusto equilibrio, elevato a limite della confisca preventiva antimafia, ha affermato che, nel caso in cui la
confisca sia posta in essere in danno ad un soggetto diverso dal prevenuto, tale requisito è soddisfatto
quando il terzo proprietario dei beni confiscati abbia avuto la possibilità di accedere ad un ricorso
giurisdizionale.66
(ii) Terzi che vantano diritti reali o personali di godimento sui beni oggetto di confisca.
Ai terzi titolari di tali diritti, nella fase tra il sequestro e la confisca, il comma 4 dell’art. 24, d.lgs.
159/2011 riconosce la medesima tutela predisposta dai commi 2 e 3 (dello stesso articolo) per la
categoria precedente, ossia a favore dei proprietari o dei comproprietari.
65 La ratio di tale previsione, che già era stata introdotta dall’art. 10 l. 125/2008, pare potersi individuare - nell’opinione di CASSANO G., La tutela dei diritti,
Cedam, Padova, 2008, p. 343 - nell’esigenza di «porre freno alle innumerevoli questioni (…) sollevate dai terzi (…) spesse volte solo al fine di ritardare la concreta apprensione
dei beni e la loro destinazione».
66 Cosi, tra le altre, Decisione 26 giugno 2001, C.M. c. Francia, in causa 28078/95.
45
«Il comma 2 si applica anche nei confronti dei terzi che vantano diritti reali o personali di godimento sui beni in sequestro.
Se non ricorre l'ipotesi di cui all'articolo 26, per la liquidazione dei relativi diritti si applicano le disposizioni di cui al
titolo IV» (art. 24 comma 4, d.lgs. 159/2011)
«(…) nei trenta giorni successivi all'esecuzione del sequestro, sono chiamati dal tribunale ad intervenire nel procedimento
con decreto motivato che contiene la fissazione dell'udienza in camera di consiglio. All'udienza gli interessati possono
svolgere le loro deduzioni con l'assistenza di un difensore, nonché chiedere l'acquisizione di ogni elemento utile ai fini della
decisione sulla confisca. Se non ricorre l'ipotesi di cui all'articolo 24 il tribunale ordina la restituzione dei beni ai
proprietari.» (art. 25 commi 1 e 2, d.lgs. 159/2011)
In relazione all’intervenuta confisca definitiva, ci si interrogava – prima che il d.lgs. fornisse una,
seppur concisa, risposta – sulla sorte dei diritti reali e personali di godimento sui beni confiscati, quindi
sulla loro sopravvivenza o estinzione. In linea di massima, la tendenza (almeno in tempi recenti) era
quella di affermare che la confisca non estinguesse tali diritti: a supporto di questa conclusione,
generalmente, si adducevano – oltre al principio dell’affidamento incolpevole67 ed a quello, già
ricordato, di giustizia distributiva – l’asserita natura di acquisto a titolo derivativo68 (con la confisca) del
bene da parte dello Stato e ed alcune considerazioni intorno alla ratio dell’istituto della confisca, intesa
come interruzione del rapporto bene-autore del reato il cui fine primario è «la spoliazione del reo nei diritti
che egli ha sulla cosa»69.
Al contrario, il d.lgs. 159/2011 all’art. 52 afferma:
«La confisca definitiva di un bene determina lo scioglimento dei contratti aventi ad oggetto un diritto personale di
godimento, nonché l'estinzione dei diritti reali di godimento sui beni stessi. Ai titolari dei diritti di cui al comma 4, spetta
in prededuzione un equo indennizzo commisurato alla durata residua del contratto o alla durata del diritto reale. Se il
diritto reale si estingue con la morte del titolare, la durata residua del diritto e' calcolata alla stregua della durata media
della vita determinata sulla base di parametri statistici. Le modalità di calcolo dell'indennizzo sono stabilite con decreto
da emanarsi dal Ministro dell'economia e delle finanze e del Ministro della giustizia entro centoottanta giorni dall'entrata
in vigore del presente decreto». (Art. 52 commi 4 e 5, d.lgs. 159/2011)
Così, ad oggi, i diritti reali e personali di godimento sui beni oggetto di confisca, per effetto della
confisca definitiva, si estinguono e ai loro titolari non resta che il diritto alla corresponsione di un equo
indennizzo, in prededuzione, determinato secondo le modalità previste dal comma 5 dell’art. 52.
(iii) Terzi, titolari di diritti di credito e di diritti reali di garanzia sui beni oggetto di confisca.
Trattamento diverso, da quello appena esposto, spetta invece a quei terzi titolari di diritti di
credito o di diritti reali di garanzia.
«La confisca non pregiudica i diritti di credito dei terzi che risultano da atti aventi data certa anteriore al sequestro,
nonché i diritti reali di garanzia costituiti in epoca anteriore al sequestro, ove ricorrano le seguenti condizioni (...) I crediti
di cui al comma 1 devono essere accertati secondo le disposizioni contenute negli articoli 57, 58 e 59. Gli interessi
convenzionali, moratori e a qualunque altro titolo dovuti sui crediti di cui al comma 1 sono riconosciuti, nel loro
complesso, nella misura massima comunque non superiore al tasso calcolato e pubblicato dalla Banca d'Italia sulla base di
un paniere composto dai buoni del tesoro poliennali quotati sul mercato obbligazionario telematico». (art. 52 commi 1,
2 e 2-bis, d.lgs. 159/2011).
67 Si veda, a tal proposito anche quanto affermato dalla Corte Costituzionale e riportato supra, nota 1.
68 Si veda quanto si dirà infra pp. 9 e 10.
69 Cfr. MAZZAMUTO S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime novità legislative e giurisprudenziali, cit., p. 415.
46
Tali diritti, quindi, non vengono pregiudicati70 – almeno stando alla lettera del d.lgs. 159/2011 –
dalla confisca definitiva, ma, ciò, solo a determinate condizioni.
In primo luogo, devono sussistere, in capo al loro titolare, i requisiti soggettivi della buona fede e
dell’affidamento incolpevole71. Sul contenuto da attribuire al concetto di buona fede, nello specifico
contesto in cui ci stiamo muovendo, dottrina e giurisprudenza hanno a lungo dibattuto: giova
rammentare che la stessa si ritiene sussistente quando ci sia la prova della «mancanza di qualsiasi
collegamento del diritto in questione con l’attività illecita del preposto»72. Si tratta, nello specifico, della cd. “buona
fede scusante”, intesa, come sinonimo di «giustificata pretesa di poter tenere una certa condotta»73. Pertanto,
nella valutazione della buona fede non si ritiene possibile porsi su di un piano meramente interno,
essendo, al contrario, opportuno collocarsi nella dimensione obiettiva delle «scelte d’azione»74. Pare aver
accolto queste istanze giurisprudenziali il d.lgs. 159/2011 che dà particolare rilievo ad elementi
oggettivi.
«Nella valutazione della buona fede, il tribunale tiene conto delle condizioni delle parti, dei rapporti personali e
patrimoniali tra le stesse e del tipo di attività svolta dal creditore, anche con riferimento al ramo di attività, alla
sussistenza di particolari obblighi di diligenza nella fase precontrattuale nonché, in caso di enti, alle dimensioni degli
stessi.» (Art. 52 comma 3, d.lgs. 159/2011)
Per quanto concerne, poi, nello specifico, i diritti di credito (in ragione di quanto che si dirà in
seguito, anche se garantiti da un diritto reale di garanzia), al fine di non essere pregiudicati, essi devono
soddisfare ulteriori requisiti di carattere oggettivo:
(a) l'escussione del restante patrimonio del proposto deve esser risultata insufficiente al soddisfacimento
del credito, salvo per i crediti assistiti da cause legittime di prelazione su beni sequestrati,
(b) il credito non deve essere strumentale all'attività illecita o a quella che ne costituisce il frutto o il
reimpiego, a meno che il creditore dimostri di avere ignorato in buona fede il nesso di strumentalità,
inoltre,
(c) nel caso di promessa di pagamento o di ricognizione di debito, deve esser provato il rapporto
fondamentale, e
(d) nel caso di titoli di credito, il portatore deve provare il rapporto fondamentale e quello che ne
legittima il possesso.
I diritti di credito devono essere accertati alla stregua delle disposizioni degli artt. 57-59 del d.lgs.
159/2011. Norme che, in linea di massima, riproducono una procedura di stampo concorsuale in cui
alla formazione, ad opera dell’amministratore giudiziario, di un elenco dei creditori (art. 57), seguono le
domande di ammissione del proprio credito (indicando anche eventuali cause di prelazione) da parte dei
creditori al giudice (art. 58), l’udienza di verifica dei crediti, la formazione e la successiva esecutività
dello stato passivo (art. 59). Contro il decreto che rende esecutivo lo stato passivo sono possibili (entro
30 giorni) l’opposizione e l’impugnazione con ricorso dinnanzi al tribunale che ha applicato la misura di
70 Sul punto si possono rinvenire le affermazioni unanimi - anche anteriori al d.lgs. 159/2011 – della Cassazione Penale: Cass. Pen.29 aprile 2010 n. 29378;
Cass. Pen. 21 novembre 2007, n. 45572; Cass. Pen. Sez. Un.28 aprile 1999, n. 9.
71 Sulla buona fede, si veda anche TRAVAGLINO G., Confisca antimafia e garanzie reali, in Corr. merito, 2013, 12, pp. 1175 ss.
72 Nonché dell’ “affidamento incolpevole ingenerato da una situazione di oggettiva apparenza che rende scusabile l’eventuale ignoranza o il difetto di diligenza. Cfr. Cass. Pen.
13413/2005. Analogamente Cass. Pen. 12317/2005 e Cass. Pen. 47887/2003.

73 Cfr. MAZZAMUTO S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime novità legislative e giurisprudenziali, cit., p. 420. Sul punto si veda anche Cass.
Pen. 33796/2011.
74 Cfr. MAZZAMUTO S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime novità legislative e giurisprudenziali, cit., p. 421.
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prevenzione; su tali istanze il tribunale decide in camera di consiglio, con decreto ulteriormente
ricorribile in Cassazione. I provvedimenti di ammissione e di esclusione dei crediti producono effetti
solo nei confronti del’Erario (comma 4, art. 59). Al termine dell’udienza di verifica, l’amministratore
giudiziario procede alla liquidazione dei beni, ove le somme a disposizione non fossero sufficienti a
soddisfare i creditori iscritti al passivo (art. 60). Dopo la formazione dello stato passivo (se non è
necessario procedere alla liquidazione di parte o tutti i beni) o dopo la liquidazione di cui all’art. 60,
l’amministratore giudiziario redige il progetto di pagamento, che diventerà un piano di pagamento
definitivo per opera del giudice delegato (art. 61).
In linea con tale prospettiva, per così dire, concorsuale, i crediti prededucibili sorti nel corso del
procedimento di prevenzione, che siano liquidi, esigibili e non contestati, non debbono essere accertati
secondo le predette modalità e possono essere soddisfatti al di fuori del piano di riparto, previa
autorizzazione del giudice delegato.
Un ulteriore precisazione risulta fondamentale: ai sensi dell’art. 53 d.lgs. 159/2011, i crediti per
titolo anteriore al sequestro, verificati ai sensi delle disposizioni appena accennate, possono essere
soddisfatti, non interamente, bensì solo “nel limite del 60 per cento del valore dei beni sequestrati o
confiscati, risultante dalla stima redatta dall’amministratore o dalla minor somma eventualmente
ricavata dalla vendita degli stessi.
Si rileva sin d’ora come il meccanismo – predisposto per la tutela dei diritti di credito in generale
– che si è appena descritto sia parzialmente differente da quello di cui ai commi 199-203, art. 1, l.
228/2012, che si analizzerà in seguito e che la Suprema Corte di Cassazione ha ritenuto idoneo alla
tutela dei terzi portatori di diritti reali di garanzia sui beni confiscati. In particolare, il giudice
competente sia per le impugnazioni e le opposizioni allo stato passivo, sia per le opposizioni al piano di
pagamento, è il giudice della prevenzione che dovrà decidere in camera di consiglio. Ciò dipende dal
fatto che, in questa sede, il piano di pagamento è opera del giudice della prevenzione che lo deposita,
con decreto, dopo aver apportato eventuali variazioni al progetto di pagamento predisposto
dall’amministratore giudiziario. Viceversa, nel meccanismo, che si andrà a descrivere in seguito,
predisposto dalla l. 228/2012, è l’Agenzia che si occupa, oltre che della liquidazione, anche della
redazione di un piano di pagamento per ogni bene, di guisa che per le opposizioni a tale piano è
competente il giudice civile, in composizione monocratica, del luogo ove ha sede il tribunale che ha
disposto la confisca, che dovrà decidere con decreto ex art. 737 c.p.c., non soggetto a reclamo.
(iii) bis (segue): diritti reali di garanzia e misure di prevenzione75
Stando a quanto sin qui esposto, al di là dell’affermazione di principio per cui i diritti reali di
garanzia, a determinate condizioni non sono pregiudicati dalla confisca, l’unico meccanismo di tutela
predisposto è quello che attiene ai diritti di credito, mancando, invece, disposizioni specifiche per la
tutela del contenuto proprio del diritto reale di garanzia. Inoltre le varie disposizioni del d.lgs. al
riguardo sembrerebbero non andare tutte nella medesima direzione.
75 Anteriormente al d.lgs. 159/2011, la giurisprudenza aveva avuto modo di pronunciarsi sulla sorte di tali diritti reali di garanzia, asserendo l’opportunità
dell’applicazione delle norme del codice civile e di quello di procedura civile per stabilire la loro sopravvivenza o meno alla confisca: quindi, nel caso in cui i
beni confiscati fossero stati soggetti a trascrizione, del principio della priorità della trascrizione (Cass. Pen. 1171/1997). Inoltre, in merito ad un diritto di
pegno, la Cassazione Penale (Cass. Pen. Sez. Un. 9/1999) ebbe modo di affermare che «la tutela del diritto di pegno e la sua resistenza agli effetti della confisca non
comporta l’estinzione delle obbligazioni facenti capo al condannato, che in tal modo trarrebbe comunque un vantaggio dall’attività criminosa, bensì determina la sola sostituzione del
soggetto attivo del rapporto obbligatorio in virtù delle disposizioni sulla surrogazione legale di cui all’art. 1203 c.c., dato che al creditore garantito subentra lo Stato, il quale può esercitare
la pretesa contro il debitore per conseguire le somme che non ha potuto acquisire perché destinate al creditore munito di prelazione pignoratizia.»
48
Infatti:
«A seguito della confisca definitiva di prevenzione, i beni sono acquisiti al patrimonio dello Stato liberi da oneri e
pesi e la tutela dei diritti dei terzi è garantita entro i limiti e nelle forme di cui al titolo IV» (artt. 52-65) del d.lgs.
159/2011 (ex. art. 45, comma 1, d.lgs. 159/2011). Nel titolo IV del d.lgs. 159/2011, richiamato dall’art.
45, si rinvengono – al di là delle modalità, già descritte supra per la tutela dei diritti di credito – in
particolare due significative disposizioni: se da un lato, infatti, all’art. 52 si legge che «la confisca non
pregiudica i diritti reali di garanzia, costituiti in epoca anteriore al sequestro» (ovviamente alle condizioni già
descritte supra), dall’altro, il successivo art. 55 dispone che «a seguito del sequestro non possono essere iniziate o
proseguite azioni esecutive»
Resta, pertanto, incerto se sussistano rimedi ad hoc esperibili da chi vanti diritti reali di garanzia e
quindi, nello specifico, se esistano o meno strumenti a tutela dello ius sequelae e dello ius distrahendi che
caratterizzano il diritto reale di garanzia. Ancora, altro interrogativo attiene al giudice competente per le
eventuali controversie tra il terzo, titolare del diritto reale di garanzia, e lo Stato.
Si deve rilevare sin d’ora come, per rispondere a tali quesiti, sia preliminarmente necessario
prendere posizione in merito alla natura dell’acquisto del bene da parte dello Stato: se a titolo originario
o derivativo.
Ebbene, anche dopo il d.lgs. 159/2011 e almeno fino alla pronuncia delle Sezioni Unite della
Cassazione, n. 10532 del 2013, l’opinione prevalente era quella della natura derivativa76 dell’acquisto da
parte dello Stato in quanto «non prescinde dal rapporto già esistente fra quel bene ed il precedente titolare, ma anzi un
tale rapporto “presuppone” ed un tal rapporto è volto a fare venir meno»77, di modo che «è da escludere che il
provvedimento traslativo possa avere ad oggetto un diritto di contenuto diverso e più ampio di quello
che faceva capo al precedente titolare»78. Così, a fronte di chi ipotizzava la soluzione dell’ incidente di
esecuzione dinnanzi al giudice penale, sul presupposto che i diritti dei terzi, di fatto concorrano a
circoscrivere l’oggetto definitivo della confisca (artt. 665 ss. c.p.p.)79; non è mancato chi ha affermato
che l’unica via sia quella di avvalersi – dopo il riconoscimento, in sede di incidente di esecuzione penale,
della opponibilità del diritto reale di garanzia – dei residui mezzi di tutela offerti dalla legge davanti al
giudice civile. L’elemento alla base di quest’ultima affermazione è l’asserita appartenenza dei beni al
patrimonio indisponibile dello stato (vincolo di scopo/destinazione), come tale non assoggettabili ad
espropriazione forzata immobiliare che ne modificherebbe la destinazione80.
76 In dottrina si vedano CASSANO F., Confisca antimafia e tutela dei diritti dei terzi, in Cass. Pen., 2005, 6, pp. 2155 ss.; BONGIORNO G., Tecniche di tutela dei creditori
nel sistema delle leggi antimafia, in Riv. dir. proc. 1988, pp. 443 ss.; AIELLO A., La confisca antimafia e il principio emptio non tollit locatum, in Foto it., 2002, II, cc. 291 ss.;
FARINA P., Sulla tutela dei creditori ipotecari e dell’aggiudicatario nell’espropriazione dei beni confiscati, in Dir. fall., 2008, II, pp. 496 ss.; ALESSI R. (a cura di), Misure
patrimoniali di prevenzione e categorie civilistiche, Flaccovio editore, Palermo, 2001, p. 29; AGUGLIA E., Misure patrimoniali antimafia ed oppressione dei creditori, in Dir.
fall., 1990, pp. 613 ss. In sintesi, le argomentazioni principali a sostegno della natura a titolo derivativo dell’acquisto, sono che la confisca non può far acquistare
allo Stato un diritto maggiore di quello di cui era titolare il prevenuto; che la funzione della confisca è quella di privare il mafioso dei beni che rappresentano
il mezzo o il frutto della sua attività quindi, raggiunto tale scopo, non vi è motivo di sacrificare i diritti dei terzi; che il timore di perdere i diritti garantiti da
ipoteca sui beni del mafioso potrebbe avere effetti controproducenti, inducendo i creditori di quest’ultimo a no denunciare situazioni “sospette”; che anche
l’acquisto per usucapione, pur ritenuto a titolo originario, non travolge i diritti di garanzia gravanti sul bene acquistato.
77 Cfr. Cass. Civ. 5988/1997. Analogamente, Cass. Civ. 20664/2010; Cass. Civ. 6661/2005; Cass. Civ. 12535/1999. Contra, solamente Cass. Civ. 1693/2006.
78 Cfr. Cass. Pen. 29378/2010. Analogamente, Cass. Pen. 45572/2007; Cass. Pen. 8015/2007; Cass. Pen. 13081/2003.
79 Cass. Pen. 12 novembre 1999, n. 12535 secondo la quale stabilire se il diritto del creditore ipotecario sopravviva o meno alla confisca impone un’indagine
tanto «estesa ed approfondita» che «può essere svolta solo dal giudice penale in sede di procedimento di esecuzione». Si vedano anche Cass. Pen.29 aprile 2010, n. 29378; Cass.
Pen. 11 febbraio 2005, n. 12317.
80 Cass. Civ. 16 gennaio 2007, n. 845 e Cass. Civ. 5 ottobre 2010, n. 20664 nelle quali la Corte si è espressa nel senso dell’impossibilità che l’incidente di
esecuzione penale abbia ad oggetto l’accertamento dell’esistenza di un diritto altrui su un bene sottoposto a confisca penale, in quanto ciò esorbiterebbe dai
suoi limiti ma anche nel senso che l’esigenza di contrastare la mafia non possa compromettere il principio della certezza dell’iscrizione di un’ipoteca. Sul punto
si veda anche la già citata Relazione dell’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte Suprema di Cassazione, n. 106 del 31 maggio 2012, in particolare, pp.
20-22.
49
Ad altra soluzione può pervenirsi – a giudizio di una recente pronuncia delle Sezioni Unite della
Cassazione Civile81, chiamate a pronunciarsi sulle questioni maggiormente problematiche sollevate dal
d.lgs. 159/2011, in tema di tutela dei terzi82 – grazie ad un’interpretazione estensiva della tutela
apprestata dai commi 194-206 dell’art. 1 della l. 228/2012 (legge di stabilità per il 2014) – limitatamente
ai “beni confiscati all’esito dei procedimenti di prevenzione per i quali non si applica il d.lgs. 159/2011” (quelli cioè
già iniziati alla data di entrata in vigore del decreto stesso) – a particolari categorie di creditori.
«I creditori muniti di ipoteca iscritta sui beni di cui al comma 194 anteriormente alla trascrizione del sequestro di
prevenzione, sono soddisfatti nei limiti e con le modalità di cui ai commi da 194 a 206. Allo stesso modo sono soddisfatti
i creditori che:
a) prima della trascrizione del sequestro di prevenzione hanno trascritto un pignoramento sul bene;
b)alla data di entrata in vigore della presente legge sono intervenuti nell'esecuzione iniziata con il pignoramento di cui alla
lettera a).» (comma 198, art. 1, l. 228/2012)
Ebbene, si è detto che limitare la portata applicativa della disciplina di cui sopra senza estenderla
ai procedimenti di cui al d.lgs. 159/2011, condurrebbe a «disparità irragionevoli»83 tra i creditori a seconda
che i procedimenti siano stati attivati prima o dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 159/2011. Ciò in
quanto, in tal modo, i creditori che vantassero diritti su beni confiscati in procedimenti disciplinati da
tale legge, a fronte della maggior attività processuale svolta, rischierebbero di ritrovarsi ad essere tutelati
da norme (sempre quelle della legge) assai meno rigorose, rispetto alla tutela riconosciuta agli altri.
Inoltre, si è ritenuto di non poter metter in dubbio «che la disciplina introdotta dalla Legge di Stabilità
abbia innovato significativamente il controverso tema del rapporto tra procedimento esecutivo e misure di prevenzione
patrimoniale (…), fissando regole stringenti e chiarificatrici dei reciproci rapporti, in un’ottica di saldatura con la
disciplina prevista dal Codice delle misure di prevenzione, di cui al d.lgs. n. 159/2011»84.
Venendo, quindi, al contenuto della legge, questa stabilisce – salvo il caso in cui, alla data di
entrata in vigore della legge stessa, il bene sia già stato trasferito o aggiudicato, anche in via provvisoria,
ovvero sia costituito da una quota indivisa già pignorata (comma 195) – che:
«gli oneri e i pesi inscritti o trascritti sui beni di cui al comma 194 anteriormente alla confisca sono estinti di diritto»
(comma 197).
La qual cosa induce a dedurre che il legislatore abbia inteso ricomprendere la confisca tra le cause di
estinzione dell’ipoteca disciplinate dall’art. 2878 c.c., qualificando altresì la natura dell’acquisto del bene
da parte dello Stato come a titolo originario.85 Tale soluzione pertanto sembrava già essere suggerita dal
d.lgs. 159/2011, in particolare alla luce degli artt. 45 e 52 comma 4, non avendo, il comma 197, fatto
altro che riaffermare il contenuto dell’art. 45 del d.lgs.159/2011.
81 Cass. Civ. Sez. Un. 10532/2013.

82 Le ordinanze di remissione sono le n. 2338, 2339, 2340 del 17 febbraio 2012. Si rammenta che tali ordinanze sono anteriori alla l. 228/2012, di tal che,
quando le Sezioni Unite della Cassazione si pronunciano, hanno una fonte in più da cui attingere ed a cui, per la verità, fanno esplicito riferimento per
rispondere alle questioni sollevate con le ordinanze.
83Cfr. MAZZAMUTO S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime novità legislative e giurisprudenziali, cit., p. 430.
84 Cfr. MINUTOLI G. E CAMPAGNA G., La confisca in tema di prevenzione antimafia prevale sull’ipoteca, cit., pp. 49 ss.
85 Per una tale affermazione interpretativa si veda, oltre a Cass. Civ. Sez. Un. 10532/2013, ma anche gli interventi della dottrina, a commento di quest’ultima,
tra cui, GIUFFRÈ R., PIAZZA P., Il difficile contemperamento fra confisca, ipoteca ed altri pesi ed oneri gravanti sui beni, in Corr. giur., 2013, 10, pp. 1203 ss.; MINUTOLI G.
E CAMPAGNA G., La confisca in tema di prevenzione antimafia prevale sull’ipoteca, cit., pp. 49 ss.; TRAVAGLINO G., Confisca antimafia e garanzie reali, in Corr. merito,
2013, 12, pp. 1175 ss.; RUGGERI L., Le sez. un. chiariscono i temi discussi nel rapporto tra confisca penale ed ipoteca, in Nuova giur. civ., 2013, 2, pp. 1908 ss.
50
I creditori di cui si è detto sopra vengono «soddisfatti nei limiti e con le modalità di cui ai commi da 194 a 206»
(comma 198).
Le modalità, anch’esse di stampo concorsuale, a cui viene fatto riferimento, sono simili a quelle,
già viste, dettate, per i diritti di credito in generale, dagli artt. 57-61 del d.lgs. 159/2011. I creditori di cui
al comma 198 dovranno proporre – entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge o dal passaggio in
giudicato del provvedimento che dispone la confisca – una domanda di ammissione del proprio credito
dinnanzi al «giudice dell’esecuzione presso il tribunale che ha disposto la confisca» (comma 199), cioè al giudice
penale, secondo le modalità di cui all’art. 666 c.p.p.. A questo giudice spetterà poi – accertati la
sussistenza delle condizioni di cui all’art. 52 d.lgs. 159/2011 (quindi anche e soprattutto la buona fede
del terzo) e del credito e l’ammontare di quest’ultimo – ammettere tali crediti al pagamento, dandone
comunicazione all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e
confiscati alla criminalità organizzata (comma 200). Il diniego di ammissione del credito può essere
impugnato, ai sensi dell’art. 666 c.p.p.. Decorsi 12 mesi dalla scadenza del termine per proporre la
domanda di ammissione, l’Agenzia dovrà procedere alla liquidazione dei beni per un valore di mercato
non inferiore al doppio dell’ammontare dei crediti ammessi (comma 201); il ricavato di tale liquidazione
sarà versato al Fondo unico giustizia e destinato a gestione separata (comma 202). Così, verrà formato,
dall’Agenzia, un piano di pagamento relativo ad ogni bene (anche se non liquidato) su cui i creditori
hanno diritto di soddisfarsi e si potrà procedere ai pagamenti, fermo restando l’assunto per cui ciascun
piano non può prevedere pagamenti complessivi superiori “al minor importo tra il 70% del valore del bene ed
il ricavato dall’eventuale liquidazione dello stesso” (comma 203). Competente a conoscere delle opposizioni
proposte dai creditori concorrenti al piano di pagamento è il giudice civile (in composizione
monocratica) del luogo ove ha sede il tribunale che ha disposto la confisca nelle forme di cui all’art. 737
c.p.c. (procedimento in camera di consiglio), contro il decreto di tale giudice non è ammesso reclamo86.
Evidente è il sacrificio87 della posizione del terzo di buona fede titolare del diritto reale di garanzia
sul bene, il quale ha diritto alla soddisfazione del proprio credito entro un tetto massimo88 (comma 203,
art. 1, l. 228/2012). Ancora, può osservarsi che, se lo scopo della confisca è quello di eliminare dal
mercato il bene destinandolo ad iniziative di pubblico interesse – come si è visto, con il sacrificio non
irrisorio dei creditori del proposto che vantino diritti sul bene stesso –, non può non rilevarsi un punto
di frizione con detta finalità della possibilità riconosciuta allo Stato di alienare il bene. La reimmissione
del bene sul mercato a mezzo di asta non permette di escludere che l’aggiudicatario sia un altro colluso
con il proposto, in quanto non esistono meccanismi atti ad impedire ciò, di guisa che da un lato si
sacrificano i diritti dei terzi di buona fede in nome di interesse superiore e dall’altro, tale interesse
superiore in certe occasioni viene sacrificato.89
Nella consapevolezza di tale sacrificio taluno ha messo in luce alcuni profili di illegittimità
costituzionale – tra cui la contrarietà all’art. 24 Cost., al già citato art. 1 protocollo 1, della Cedu e agli
art. 6 e 7 sempre della Cedu – della nuova normativa, osservando, criticamente, come «Le Sezioni Unite,
86 Così GIUFFRÈ R., PIAZZA P., Il difficile contemperamento fra confisca, ipoteca ed altri pesi ed oneri gravanti sui beni, cit., pp. 1203 ss.
87 Che potrebbe apparire in contrasto con il già citato principio di cui al protocollo 1, art. 1 della CEDU, per sui si veda supra, p. 1, nota 1. Sul punto, ZIINO
S., Le Sezioni Unite tra nomofiliachia e monocraticità: note critiche ad una recente decisione in materia di espropriazione forzata di beni oggetto di misure di prevenzione patrimoniali,
in Dir. fall., 2013, 5, pp. 415 ss. mette in evidenzia come «l’effettività della tutela esecutiva» sia «parte integrante della tutela costituzionalmente garantita dall’art. 24 Cost.».
88 Lo fanno notare: GIUFFRÈ R., PIAZZA P., Il difficile contemperamento fra confisca, ipoteca ed altri pesi ed oneri gravanti sui beni, cit., pp. 1203 ss.; TRAVAGLINO G.,
Confisca antimafia e garanzie reali, in Corr. merito, 2013, 12, pp. 1175 ss..
89 In tal senso si esprimono GIUFFRÈ R., PIAZZA P., Il difficile contemperamento fra confisca, ipoteca ed altri pesi ed oneri gravanti sui beni, cit., pp. 1203 ss.
51
che hanno avuto la possibilità di esaminare la legge di stabilità immediatamente dopo la sua entrata in vigore, hanno
perduto l’occasione per affrontare le questioni più importanti poste dalla nuova disciplina».90
(iv) Terzi titolari di diritti di credito nei confronti di società o aziende sottoposte a confisca.
Spesso – nel silenzio del d.lgs. 159/2011 – la giurisprudenza91 ha riconosciuto tutela ai terzi
creditori (seppur privi di garanzie reali) delle società o aziende confiscate e sottoposte ad
amministrazione giudiziaria, in ragione dell’applicazione analogica degli artt. 2559 c.c. (successione
dell’acquirente nei rapporti giuridici pendenti) o 2560 c.c. (passività dell’azienda ceduta). Ciò anche in
considerazione dello scopo della misura di prevenzione, individuato nella recisione dei legami che
avvicinano l’impresa all’associazione mafiosa e l’eliminazione degli elementi inquinanti. Il ripristino della
legalità pare quindi dover avvenire, anche tenendo conto delle esigenze di continuità dell’impresa e
riconoscendo i debiti contratti dal proposto.
(v) Eredi/aventi causa del proposto.
L’art. 18 d.lgs. 159/2011, prevede che, in caso di morte del prevenuto, il procedimento prosegua
nei confronti degli eredi o, comunque, degli aventi causa (comma 2) e, addirittura, possa iniziare –
entro 5 anni dal decesso – nei confronti dei successori a titolo universale o particolare (comma 3).
«Le misure di prevenzione patrimoniali possono essere disposte anche in caso di morte del soggetto proposto per la loro
applicazione. In tal caso il procedimento prosegue nei confronti degli eredi o comunque degli aventi causa.
Il procedimento di prevenzione patrimoniale può essere iniziato anche in caso di morte del soggetto nei confronti del quale
potrebbe essere disposta la confisca; in tal caso la richiesta di applicazione della misura di prevenzione può essere proposta
nei riguardi dei successori a titolo universale o particolare entro il termine di cinque anni dal decesso.» (Art. 18, commi
2 e 3, d.lgs. 159/2011)
Le rationes di tali previsioni paiono potersi individuare , in primo luogo, nella finalità di
repressione del fenomeno mafioso, finalità che, ammettendo la caducazione della confisca a seguito
della morte del proposto, risulterebbe vanificata, soprattutto se si considera la possibilità di una morte
non dovuta a cause naturali o accidentali; in secondo luogo, nell’esigenza di evitare la trasmissione della
ricchezza prodotta illecitamente alle generazioni successive, a prescindere dal loro coinvolgimento nella
produzione illecita di tale ricchezza.
Ci si è allora interrogati sulla portata di queste norme. Alcuni ne hanno dedotto il venir meno del
presupposto della pericolosità del soggetto che dispone dei beni, rilevando, invece, la sola pericolosità
intrinseca dei beni. Ciò, anche per il tenore del comma 1 dell’art. 18 d.lgs. 159/2011, alla lettera del
quale:
«Le misure di prevenzione personali e patrimoniali possono essere richieste e applicate disgiuntamente e, per le misure di
prevenzione patrimoniali, indipendentemente dalla pericolosità sociale del soggetto proposto per la loro applicazione al
momento della richiesta della misura di prevenzione». (Art. 18, comma 1, d.lgs. 159/2011).
Viceversa, secondo la tesi dominante – nell’ottica del rispetto dei principi costituzionali di cui agli artt.
27 e 42 Cost. – dovrebbe comunque esser dimostrata la «relazione tra la cosa e l’agente ed il presupposto della
90 Cfr. ZIINO S., Le Sezioni Unite tra nomofiliachia e monocraticità: note critiche ad una recente decisione in materia di espropriazione forzata di beni oggetto di misure di prevenzione
patrimoniali, cit., pp. 415 ss..
91 Cass. Pen. 862/2000, Trib. Palermo, 30 settembre 2008
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pericolosità sociale di quest’ultimo»92, dovendosi interpretare la disposizione del primo comma dell’art. 18, nel
senso della non rilevanza, a questi fini, del solo permanere, in capo al soggetto, della pericolosità che
questi aveva al momento in cui è stato proposto per la misura di prevenzione93.
Va rammentato, sempre in tema di tutela dei terzi, che l’art. 56 d.lgs. 159/2011 detta una
disciplina per i contratti relativi al bene o all’azienda sequestrata ancora ineseguiti o non compiutamente
eseguiti da entrambe le parti (contratti pendenti): ebbene tale disciplina è in linea di massima speculare a
quella contenuta all’art. 72 l. fall.
In conclusione, sul quadro che si è cercato di delineare in merito ai diritti dei terzi, non può non
riproporsi la posizione di un Autore94, il quale ne ha efficacemente messo in luce le criticità: «un simile
assetto degli interessi rischia finanche di compromettere l’operazione, anche culturale, che sta dietro al procedimento di
destinazione dei beni a finalità pubbliche. Invero, se la riconduzione al circuito della legalità di beni coinvolti in operazioni
criminali passa attraverso un arbitrario sacrificio delle ragioni dei terzi di buona fede – che vengono deprivati del loro
diritto di procedere ad esecuzione forzata e comunque espropriati di parte dei loro crediti – vi è il rischio che gli interventi
in parola vengano percepiti come un espediente con il quale il legislatore ha inteso risolvere a favore dello Stato una
pluralità di controversie nelle quali quest’ultimo era implicato; in tal modo offuscando l’immagine dell’ordinamento statale
che invece, tanto più nella materia de qua, vorrebbe ergersi a garante della legalità».
Rapporti delle misure di prevenzione con le eventuali procedure concorsuali
Ai rapporti tra le misure di prevenzione ed il fallimento del proposto95, sono dedicati gli artt. 63-
65 d.lgs. 159/2011.
In primo luogo, può accadere che la dichiarazione di fallimento intervenga in un momento
successivo a quello in cui è disposto il sequestro. In tal caso, i beni assoggettati a sequestro/confisca
restano esclusi dalla massa attiva fallimentare. Il giudice delegato al fallimento provvede
all’accertamento del passivo e dei diritti dei terzi ex artt. 92 ss. l.fall., anche con riferimento ai rapporti
relativi ai beni sottoposti a sequestro (sostituendosi, quindi, sotto tale profilo, al giudice della
prevenzione), dovendo, però, operare valutando anche la sussistenza delle condizioni di cui all’art. 52,
comma 1, lett. b), c) d) e comma 3.96.
Qualora nella massa attiva del fallimento siano compresi solo beni già sottoposti a sequestro, il
tribunale, sentiti curatore e comitato dei creditori, dichiara chiuso il fallimento con decreto.
Nel caso, invece, di revoca del sequestro o della confisca, il curatore procederà all’apprensione dei
beni o alla “riapertura del fallimento” (ai sensi dell’art. 121 l.fall.), qualora fosse già intervenuto il
decreto di chiusura dello stesso.
92 Cfr. Laganà S., La morte del prevenuto e le antinomie del sistema della confisca, in Le misure di prevenzione antimafia, a cura di Mazzarese e Aiello, Giuffrè, Milano,
2010, pp. 298 ss.
93 In tal senso anche la, non recente, Corte Cost. 335/1996.
94 Mazzamuto S., La tutela dei terzi di buona fede nella confisca antimafia: le ultime novità legislative e giurisprudenziali, cit., p. 435.
95 Sul punto si vedano Cass. Pen., 27 febbraio 2014, n. 34039; Cass. Pen., 22 marzo 2011, n. 16797; Cass. Pen., 26 maggio 2006, n. 18955 – che ha stabilito
che «sulla procedura fallimentare deve prevalere la procedura preventiva, sia quando il fallimento sia stato dichiarato prima del sequestro preventivo, sia – a fortiori – quando sia stato
dichiarato successivamente alla sottoposizione del bene a vincolo reale». In senso parzialmente difforme la (precedente) Cass. Pen., Sez. Un., 24 maggio del 2004, n. 29951
che – differenziando tra sequestro probatorio, sequestro conservativo, sequestro preventivo avente ad oggetto un bene confiscabile in via obbligatoria e
sequestro preventivo cd. impeditivo – afferma la legittimità di quest’ultimo (che «non svolge una funzione strumentale rispetto al procedimento penale e (…) non è
finalizzato ad impedire la circolazione di un bene intrinsecamente illecito») ma la necessità di una «valutazione di bilanciamento» del giudice a cui si impone anche di «motivare
la prevalenza delle ragioni sottese alla confisca rispetto a quelle attinenti alla tutela dei legittimi interessi dei creditori nella procedura fallimentare».
96 Si è parlato, al proposito, di un «percorso valutativo ulteriore, non strettamente funzionale al concorso, per tutelare anche le ragioni sottese alla procedura di prevenzione ed evitare
che tra i crediti possano annidarsi poste fasulle o fittizie»(Cfr. Minutoli G., Codice antimafia: il rapporto tra misure di prevenzione, fallimento e tutela dei terzi, in Fallimento, 2011,
11, pp. 1266 ss.).
53
Si rammenta altresì che – per espressa previsione dell’art. 63 d.lgs. 159/2011 – il pubblico
ministero, «anche su segnalazione dell’amministratore giudiziario che ne rilevi i presupposti, chiede al tribunale
competente che venga dichiarato il fallimento dell’imprenditore i cui beni aziendali siano sottoposti a sequestro o confisca».
In secondo luogo, invece, potrebbe essere il sequestro a sopraggiungere in un momento
successivo a quello della dichiarazione di fallimento97. Il giudice delegato – sentiti il curatore ed il
comitato dei creditori – dovrà, allora, disporre, con decreto non reclamabile, la separazione dei beni
dalla massa attiva fallimentare e la loro consegna all’amministratore giudiziario. Anche in questo caso
spetteranno al giudice delegato la verifica del passivo e l’accertamento dei diritti dei terzi, compresi
quelli inerenti i rapporti relativi ai beni sottoposti a sequestro, ex artt. 92 ss. l.fall., ma valutando anche
la sussistenza delle condizioni di cui all’art. 52, comma 1, lett. b), c) d) e comma 3. Sono ammessi al
passivo fallimentare i solo creditori i cui crediti siano stati accertati con le predette regole (e, più nello
specifico con le modalità di cui ai commi 2-4 dell’art. 64 d.lgs. 159/2011)98: tali creditori saranno
soddisfatti sui beni oggetto di confisca secondo le modalità previste dal piano di pagamento (di cui
all’art. 61). Infatti l’amministratore giudiziario, nel redigere il progetto di pagamento deve tener conto
anche del soddisfacimento di tali crediti (ossia dei crediti in sede fallimentare).
Se al momento in cui è dichiarato il sequestro sono pendenti giudizi di impugnazione ex art. 98
l.fall., il tribunale fallimentare provvede d’ufficio alla verifica di cui al comma 2 art. 64 d.lgs. 159/2011,
assegnando alle parti un termine perentorio per l’integrazione degli atti introduttivi (comma 4, art. 64
d.lgs. 159/2011).
Se il sequestro o la confisca hanno ad oggetto l’intera massa fallimentare, il tribunale, anche in
questo caso, sentiti curatore e comitato dei creditori, dichiara la chiusura del fallimento e si
applicheranno le disposizioni di cui agli artt. 52 ss. d.lgs. 159/2011.
Qualora sequestro e confisca intervengano dopo la chiusura del fallimento, si eseguono su quanto
eventualmente residuato dalla liquidazione. Se il sequestro o la confisca vengono revocati prima della
chiusura del fallimento, i beni rientrano nella massa attiva fallimentare; se invece la revoca degli stessi
interviene dopo tale chiusura, si deve provvedere alla “riapertura del fallimento” (ai sensi dell’art. 121
l.fall.).
Temi oggetto di indagine Aspetti problematici
 La ricerca della più coerente
armonizzazione delle regole e
delle categorie concettuali tra
diritto penale e diritto civile.
 Il contemperamento tra ► Analisi dei maggiori profili di criticità relativi alle differenti categorie di terzi interessate dalle
l’ottimale utilizzo dei beni misure di prevenzione patrimoniale.
assoggettati a misure di
(A) I terzi proprietari e comproprietari del bene:
prevenzione patrimoniale e le
I) L’individuazione della nozione di «disponibilità» di cui all’art. 24, d.lgs. n. 159/2011;
istanze di tutela dei terzi.
II) L’esatta delimitazione (del contenuto) dell’onere probatorio relativo alla
sussistenza di una situazione di effettiva disponibilità del bene del terzo in capo al
prevenuto;
III) La nullità degli atti di intestazione fittizia (ex art. 26, d.lgs. n. 159/2011): rimedio
civilistico eccessivamente gravoso (rispetto agli effetti della simulazione) per la
posizione del terzo?
97Sul punto si veda Capuano A., Il sequestro penale preventivo ed il rapporto con le procedure concorsuali, in Dir. penale dell’impresa, 25 febbraio 2013, p. 9.
98Di guisa che la verifica del passivo – pur restando di esclusiva competenza del giudice delegato – subisce una modifica di non scarso rilievo, essendo guidata
da criteri ulteriori rispetto a quelli suoi propri in sede fallimentare, in ragione delle esigenze della procedura di prevenzione.
54
IV) Intestazione fittizia e soluzione del conflitto tra i creditori dell’intestatario e i

creditori del «proposto» per la misura di prevenzione alla luce dell’art. 52, comma 6,
d.lgs. n. 159/2011.
(B) I terzi titolari di diritti reali e personali di godimento sul bene:

I) La sorte dei diritti dei terzi in séguito alla confisca;
II) Il diritto (reale o personale) di godimento tra scioglimento del contratto ed
indennizzo (art. 52, commi 4 e 5, d.lgs. n. 159/2011).
(C) La posizione dei terzi titolari di diritti di credito verso le imprese sottoposte a
confisca (rectius: amministrazione giudiziaria).
(D) La posizione dei creditori chirografari del prevenuto persona fisica alla luce
dell’art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 159/2011.
(E) Le prerogative degli eredi o degli aventi causa del proposto nella disciplina
dell’art. 18 d.lgs. n. 159/2011.
(F) La tutela dei terzi titolari di diritti reali di garanzia:

I) La disciplina prevista dal d.lgs. n. 159/2011;
II) Le norme introdotte dalla l. n. 228/2012;
III) I procedimenti disciplinati dalla l. n. 575/1965 e l’applicabilità della disciplina
prevista dalla l. n. 228/2012 alla luce del principio di diritto sancito da Cass., s.u., n.
10532/2013;
IV) L’accertamento della buona fede in capo agli istituti bancari titolari di ipoteca
sui beni confiscati tra elaborazione giurisprudenziale e regole compendianti la
concessione abusiva del credito.
► La posizione dei terzi nel diritto sovranazionale, con particolare riferimento alla dir.
2014/42/UE e la compatibilità della compressione dei diritti dei terzi prevista dalla legge
nazionale rispetto alla Carta di Nizza e alla CEDU.
 La natura dell’acquisto del bene
da parte dello Stato in séguito a
confisca definitiva (art. 45, d.lgs. n.
159/2011) e la condizione giuridica
del bene assoggettato a misura di
prevenzione.
 La confisca dei beni in
comunione ordinaria.
 La disciplina dei rapporti ► Sospensione, subentro dell’amministratore giudiziario e scioglimento dei contratti pendenti.
pendenti (art. 56, d.lgs. n. ► Scioglimento del contratto e insinuazione al passivo del contraente.
59/2011). ► Lo scioglimento del contratto preliminare di vendita immobiliare.
 La disciplina della gestione ► I rapporti giuridici connessi all’amministrazione dell’azienda ed il richiamo alle norme del codice
delle aziende oggetto di misure di civile (art. 41, comma 4, d.lgs. n. 159/2011).
prevenzione patrimoniale tra ► I particolari poteri gestori attribuiti all’amministratore giudiziario in caso di sequestro di
diritto civile e diritto fallimentare. partecipazioni di maggioranza (art. 41, comma 6, d.lgs. n. 159/2011).
► L’individuazione del discrimine tra atti di straordinaria e atti di ordinaria amministrazione
(art. 41, comma 2, d.lgs. n. 159/2011).
► La dichiarazione di fallimento successiva al sequestro (art. 63, d.lgs. n. 159/2011).
► Il sequestro successivo alla dichiarazione di fallimento (art. 64, d.lgs. n. 159/2011).
► La forme di destinazione dei beni aziendali oggetto di confisca definitiva (art. 48, commi 8, 9
e 11).
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2. Proposte
2.1 Proposte del gruppo giuridico
In tema di beni sequestrati e confiscati alla mafia le esigenze prioritarie da soddisfare, dopo quella
di sottrarre alla criminalità organizzata i frutti dei reati compiuti e i mezzi per compierne altri, sono
essenzialmente due:
- la gestione appropriata del bene, senza la quale si perde il valore della cosa o dell’attività e
tramonta la possibilità di darne una destinazione di interesse sociale, il che comporta fare delle
lacune della Agenzia non le ragioni della sua banalizzazione ma il motivo del loro superamento;
- la piena tutela delle legittime posizioni soggettive dei terzi, poiché il ripristino della legalità e il
sostegno delle comunità all’azione repressiva degli organi dello Stato risulterebbero seriamente
pregiudicati dall’ingiusta limitazione di diritti acquisiti a pieno titolo.
Il peso dell’approccio iniziale e le oscillazioni delle politiche pubbliche in materia hanno invece generato
dinamiche che vanno in direzione diversa e talvolta opposta.
Da un lato, le finalità repressive e di prevenzione criminale hanno infatti radicato l’intervento nell’alveo
delle misure e delle logiche giudiziarie, confinando per lungo tempo ai margini le esigenze di salvaguardia
economica del bene e della sua corretta gestione. Dall’altro, il più recente (tentativo di) recupero di questi
ultimi aspetti ha provocato misure e proposte di intervento che rischiano l’eccesso opposto: di limitare
cioè, in modo sommario e in termini anche significativi, i preesistenti diritti di terzi.
Il risultato dell’analisi condotta dal gruppo giuridico e il punto di partenza delle proposte qui avanzate,
dunque, è che attualmente risultano sacrificate in misura considerevole entrambe le esigenze che si sono
indicate come prioritarie. Anzi, paradossalmente, la necessità di garantire al sistema una soddisfazione
più equilibrata delle diverse esigenze non ha attenuato la centralità della logica giudiziaria e degli apparati
repressivi, tuttora preponderante e non giustificabile con le carenze tecniche e di organico dell’Agenzia
(che di tale perdurante centralità costituiscono semmai la conseguenza, non la premessa), mentre sul
terreno della tutela dei terzi ha aperto la strada a soluzioni (anche giurisprudenziali) poco convincenti o a
veri e propri artifici, come la recente ricostruzione del regime giuridico del bene in chiave di “acquisto a
titolo originario”.
In realtà, la soluzione va cercata evitando unilateralismi o equilibri a somma negativa, ottenuti sacrificando
quote non trascurabili di esigenze prioritarie, e ad avviso degli estensori delle proposte si traduce in due
linee direttrici:
- la prima passa per un robusto rafforzamento della Agenzia, in grado tra l’altro di garantire
all’amministratore giudiziario il sostegno immediato o quanto più possibile anticipato di
competenze tecniche e gestionali. Una sponda qualificata, dunque, in termini di verifica del piano
gestionale, di incentivi e vere e proprie premialità legate ai risultati ottenuti tra le quali annoverare
la possibilità (oggi meramente facoltizzata, v. art. 38 codice Antimafia, ma da giocare invece come
incentivo sul piano delle aspettative e come riconoscimento in termini di quanto operato) di
mantenere l’amministratore giudiziario anche dopo il passaggio del bene alla Agenzia,
agevolandone la disponibilità a un rapporto più stretto anche nel periodo precedente. Tutti
elementi, questi, che per un verso dovrebbero agevolare una migliore gestione del bene nel
cruciale periodo che va dal sequestro al provvedimento di confisca di I grado (mediamente 2 anni)
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e per altri aspetti attenuano l’isolamento o la vera e propria “solitudine” di chi nel frattempo,
come l’amministratore giudiziario appunto, ha come prevalente e spesso esclusivo referente il
solo giudice delegato;
- la seconda direttrice riguarda la tutela dei terzi, dove la soddisfazione delle esigenze di gestione
economica o imprenditoriale del bene sequestrato non può essere compensata con il sacrificio
parziale o totale dei legittimi titolari dei relativi diritti ma deve svilupparsi sul doppio terreno di
corsie dedicate per spediti procedimenti in contraddittorio con gli interessati da concludere con
provvedimenti dichiarativi sullo stato dei diritti e delle posizioni giuridiche (in unico grado) o, in
tutti gli altri casi, con la piena e altrettanto rapida compensazione dei sacrifici sopportati. Il che,
naturalmente, richiede la presenza di un apposito fondo (che potrebbe essere una sotto-sezione
del FUG) abilitato ad operare con un piano di pagamento, con operazioni di mercato in via breve,
e la riferibilità delle controversie che dovessero nascere ad un giudice civile specializzato.
Più in generale la presenza al centro di strutture specializzate in questa materia, in grado di assistere
efficacemente e tempestivamente i gestori di beni sequestrati su tutti i temi più rilevanti di carattere
amministrativo, fiscale e bancario che emergono nella loro attività, appare un punto decisivo. La
disponibilità di corsie dedicate o addirittura di un vero e proprio sportello unico ove una task force di
qualificati “responsabili del procedimento” sia abilitata ad attivare e seguire, per conto e su richiesta dei
diversi gestori, i procedimenti o i dossier riguardanti questi ultimi negli ambiti che si è detto, sembra
rappresentare, indipendentemente dalla loro collocazione interna o esterna all’Agenzia, un elemento
chiave di rafforzamento per l’intero sistema.
2.1.1 Ambiti di intervento

Sulla base della ricognizione delle criticità, si segnalano gli ambiti di intervento e le proposte per il
miglioramento del sistema di gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
Importanza delle risorse umane
La varietà dei beni (e delle rispettive criticità) non consente di ideare percorsi prestabiliti con un esito
certo ma impone la permanenza nei soggetti deputati alla formulazione delle decisioni di un elevato grado
di discrezionalità. Tale constatazione porta con sé che l’efficacia delle azioni dipenda in buona parte dalle
capacità professionali delle risorse umane impiegate nel processo.
Amministratore giudiziario. Per garantire l’idoneità dei professionisti allo svolgimento dell’incarico si
propone di attivare l’apposito Albo degli Amministratori giudiziari, già previsto dal d.lgs. n. 14/2010, e
emanare il D.P.R. per la definizione dei compensi degli amministratori giudiziari, di cui all’art. 8 del d.lgs.
n. 14/2010, prevedendo sistemi di valutazione della performance anche associati ai compensi mediante
l’introduzione di premialità per il raggiungimento degli obiettivi.
Agenzia (ANBSC). Allargare il novero dei soggetti che possono ricoprire la carica di direttore, intervenire
sulle modalità di reclutamento affinché tengano conto dei profili necessari all’attività che l’Agenzia è
chiamata a svolgere valorizzando quanti abbiano intrapreso un apposito percorso di specializzazione
(D.P.R. 235/2011). Assicurare un assetto organizzativo che sappia rendere chiare le responsabilità e
assicurare un adeguato presidio territoriale. Vista la rilevanza del ruolo svolto dall’Agenzia per una
molteplicità di Ministeri si ritiene opportuno sottoporre l’approvazione dello Statuto al Consiglio dei
Ministri su proposta dei Ministeri dell’interno, della Giustizia e dell’Economia e delle Finanze.
57
Stretta interrelazione tra le scelte di gestione compiute nella fase giudiziaria e le prospettive di
riutilizzo dei beni
La fase giudiziaria può avere durate medie che si aggirano attorno ai 7 anni, un lasso di tempo più che
sufficiente per determinare il fallimento delle aziende, il deterioramento dei beni immobili o la dispersione
dei beni mobili o, al contrario, un incremento della loro redditività. La fase giudiziaria può dunque segnare
il destino dei beni compromettendone o valorizzandone il potenziale, lasciando all’Agenzia ben poco
margine di intervento. Per questo appare quanto mai opportuno rafforzare la condivisione delle strategie
tra gli attori chiamati ad intervenire nelle 2 fasi in cui è scomposto il percorso che conduce al riutilizzo
dei beni prevedendo stringenti modalità di cooperazione quali: fin dal sequestro, l’affiancamento
dell’amministratore giudiziario con una figura di raccordo con l’Agenzia per elaborare di concerto la
relazione di cui all’art. 36 del Codice e prevedendo che l’Agenzia, una volta entrata nel possesso dei beni,
sia coadiuvata dal medesimo amministratore giudiziario salvo che non ricorrano gravi casi di irregolarità
o incapacità (art. 38, comma 3, del Codice).
Revisione della natura giuridica dell’Agenzia
Attualmente, l'Agenzia è configurata dalla legge come ente con personalità di diritto pubblico, dotata di
autonomia organizzativa e contabile e sottoposta alla vigilanza del Ministro dell'interno. Non sono
mancate proposte che hanno indicato la trasformazione dello statuto dell’Agenzia verso modelli
privatistici, come possibile chiave per incrementare l’efficienza nella gestione dei beni confiscati e
sequestrati. Premesso che la natura giuridica del soggetto non va enfatizzata, in quanto variabile in
funzione dei diversi interessi perseguiti, date le funzioni che l’ente è chiamato a svolgere si ritiene che
l’ente pubblico economico sia la veste maggiormente opportuna.
Necessaria sistematicità della gestione

I beni sequestrati e confiscati sono, nella maggioranza dei casi, caratterizzati da enormi criticità che
impediscono di fatto la loro sopravvivenza autonoma nel mercato, specialmente nella fase iniziale. Si
ritiene perciò particolarmente strategico un approccio sistemico alla loro gestione favorendo
l’implementazione di sistemi di mutuo supporto (attraverso la condivisione di buone pratiche e la
prestazione di servizi e forniture) che proseguano anche dopo la destinazione, se necessario.
Carenza di strumenti
Se è vero che i soggetti costituiscono un tassello fondamentale per il successo della gestione è altrettanto
vero che debbono essere messi nelle condizioni di operare nel migliore dei modi. Risulta quindi
indispensabile provvedere mediante: la costruzione di banche dati esaustive -fondamentali per la
programmazione di qualsiasi intervento razionale- (attivando il sistema informativo REGIO volto allo
scambio di informazioni con altre amministrazioni coinvolte e al monitoraggio dei beni in tutte le fasi del
processo); il superamento di alcune rigidità ingiustificate rispetto ai possibili destinatari dei beni
(prevedendo l’assegnazione a titolo gratuito delle aziende anche agli enti pubblici, dei beni immobili a
tutte le cooperative a mutualità prevalente e dei beni mobili anche agli assegnatari dei beni confiscati e
contemplando la possibilità di assegnare direttamente a associazioni e cooperative i beni immobili quando
sia evidente la finalità sociale, previa consultazione del Comune in cui è localizzato il bene); l’incentivo
ad affidamenti anticipati temporanei per evitare il deterioramento dei beni (attraverso l’affitto o il
comodato gratuito già dalla fase del sequestro fino alla confisca definitiva anche a soggetti diversi, visto
il carattere temporaneo dell’assegnazione, da quelli previsti dall’art. 48, comma 3, del Codice) e a forme
di tutorship delle aziende da parte di imprenditori dei settori di volta in volta coinvolti; la semplificazione
dei passaggi procedurali (evitando la sospensione automatica, di cui all’art. 56 del Codice, anche di quei
58
rapporti contrattuali fondamentali per il proseguimento dell’attività aziendale); l’accesso alle risorse
economiche necessarie (costituendo un fondo ad hoc separato rispetto al FUG); la creazione di adeguati
sistemi di monitoraggio che possano supportare il processo di valutazione dell’efficacia delle
assegnazioni (creazione di un Osservatorio presso l’Agenzia); il supporto agli enti territoriali
assegnatari.
Scarsa trasparenza
Dalle risorse intestate al FUG, alla quantità dei beni, alla loro localizzazione: il patrimonio sequestrato e
confiscato non è oggetto di processi informativi e comunicativi idonei a renderne efficiente la gestione.
Sebbene la ratio di tale mancanza di trasparenza99 possa essere ricondotta a ragioni di sicurezza, è
necessario implementare un sistema di divulgazione delle informazioni che possano favorire il riuso e la
valorizzazione dei beni100. In questo senso si dovrebbe, da un lato, rendere noto sul sito web dell’Agenzia,
non solo l’elenco dei beni di cui all’art. 38, comma 5, ma anche lo stato, le forme di assegnazione, il
progetto sull’utilizzo e uno stato dell’arte periodico sull’andamento della gestione101 e, dall’altro,
incrementare i canali di pubblicizzazione dei bandi e delle richieste di manifestazione di interesse per
l’assegnazione dando indicazioni specifiche anche attraverso le Linee guida di cui all’art. 112, comma 4, del
Codice Antimafia102.
Inadeguatezza della tutela del terzo

La politica di repressione della criminalità organizzata deve necessariamente essere ispirata al
contemperamento tra il perseguimento dell’interesse pubblico e la tutela del corpo sociale.
È quindi fondamentale che le misure intraprese non generino ulteriore iniquità attraverso artifici giuridici,
come l’acquisto a titolo originario da parte dello Stato dei beni confiscati, o il mancato pieno
riconoscimento di diritti legittimante acquisiti, come quelli di credito, a discapito dei terzi in buona fede.
In primo luogo, si rende opportuno un intervento sul testo dell’art. 53 del d.lgs. n. 159 del 2011, al
fine di eliminare il limite (del «60 percento del valore dei beni sequestrati o confiscati risultante dalla stima redatta
dall’amministratore o dalla minor somma eventualmente ricavata dalla vendita degli stessi») alla soddisfazione dei diritti
di credito – assistiti o meno da un diritto reale di garanzia – risultanti da atti aventi data certa anteriore al
sequestro, vantati dai terzi di buona fede. Un simile “tetto massimo” appare, infatti, ingiustificato nella
misura in cui, prescindendo dalla capienza del patrimonio confiscato al proposto, va al di là della ratio
della confisca.
* * *
Appare inoltre auspicabile la sostituzione, per le parti in cui differiscono, dei commi 199-201 dell’art.
1, l. n. 224 del 2012 – disposizioni che, come si già è fatto notare, la giurisprudenza tende già ad applicare
(stando alla lettera della legge, impropriamente), ai casi in questione – agli artt. 57-61 del d.lgs. n. 159 del
2011. In particolare, ci si riferisce alla parte in cui i primi dispongono la predisposizione ad opera
dell’Agenzia, di un piano di pagamento per ogni bene – evidentemente più rispettosa dell’essenza del
diritto reale di garanzia – oltre che la competenza del giudice civile a decidere – nelle forme di cui all’art.
737 c.p.c. – sulle eventuali opposizioni (ai piani di pagamento) dei creditori concorrenti.
* * *
Ancora, non pare corretto qualificare l’acquisto dei beni confiscati da parte dello Stato, come a titolo
originario: se è vero che i beni entrano a far parte del patrimonio indisponibile dello Stato sul presupposto
99 La mancanza di trasparenza è così lampante che si è sviluppato un sistema partecipato di mappatura dei beni confiscati: http://www.confiscatibene.it/it
100 Analogamente si sono espresse Libera e Gruppo Abele, tramite Riparte il futuro, la campagna digitale contro la corruzione.
101 Analogamente si sono espresse Libera e Gruppo Abele, tramite Riparte il futuro, la campagna digitale contro la corruzione.
102 “L’Agenzia con delibera del Consiglio direttivo adotta gli atti di indirizzo e le linee guida in materia di amministrazione, assegnazione e destinazione dei
beni sequestrati e confiscati”, art. 112, comma 4, lett. a).
59
della loro appartenenza al proposto, sembra difficile ipotizzare che lo Stato acquisti sui beni stessi un
diritto dal contenuto più ampio di quello che faceva capo al proposto. Pertanto, delle due l’una: o si
interviene sul testo dell’art. 45 del d.lgs. n. 159 del 2011 nella parte in cui definisce l’acquisto dei beni
confiscati da parte dello stato «libero da oneri e pesi» o si impone, dello stesso, una lettura tutt’altro che
estensiva, tale da impedire l’affermazione della natura “a titolo originario” dell’acquisto ad opera dello
Stato.
* * *
Altra modifica che si ritiene opportuna riguarda l’art. 46 del d.lgs. n. 159 del 2011 che, attualmente,
ammette la corresponsione, ai terzi proprietari/intestatari fittizi dei beni oggetto di confisca preventiva,
di una somma equivalente al valore dei beni stessi quando i beni siano stati assegnati «per finalità istituzionali
e la restituzione possa pregiudicare l’interesse pubblico». Tuttavia, la revoca della confisca è indice dell’assenza dei
presupposti per l’operatività della stessa, così decretando l’immediata caducazione delle ragioni che
sottostanno all’assegnazione, non potendo, a rigore, valere quale argomento a favore del sacrificio (che
si avrebbe con restituzione solo per equivalente) della posizione del terzo di buona fede. Pertanto, sarebbe
auspicabile una rimodulazione del testo dell’art. 46 del d.lgs. n. 159 del 2011, al fine di escludere la
possibilità della restituzione per equivalente o – qualora si ritenga l’interesse istituzionale, a cui il bene
potrebbe essere destinato, assolutamente superiore – nel senso di impedire l’assegnazione del bene a
finalità istituzionali per un certo numero di anni successivi alla confisca, così da renderne meno probabile
la revoca. In alternativa, potrebbe essere sufficiente anche l’introduzione di una previsione che, in caso
di restituzione per equivalente, riconosca al terzo anche un diritto a ricevere una certa somma a titolo di
ulteriore indennizzo, per non aver potuto godere del bene per un certo periodo e per non poterne più
godere nemmeno in futuro, in assenza di una adeguata giustificazione.
* * *
Infine – pur nella consapevolezza della scarsa rilevanza pratica dell’ipotesi che ci si accinge a
rappresentare – è auspicabile un intervento anche sul disposto dall’art. 26 del d.lgs. n. 159 del 2011.
Quest’ultimo, nell’affermare la nullità degli atti con cui i beni oggetto di confisca siano stati fittiziamente
intestati o trasferiti ad un soggetto diverso dal proposto, comporta che siano travolti anche gli eventuali
successivi trasferimenti ad opera dell’intestatario/proprietario fittizio, in favore di terzi di buona fede.
Questi ultimi si trovano, dunque, sforniti di tutela nei confronti del proposto o dello Stato, con le uniche
eccezioni, ove ne sussistano i presupposti, della pubblicità sanante (art. 2652, comma 1, c.c.) o
dell’acquisto per usucapione (artt. 1158 ss. c.c.). La qual cosa, come si è già messo in luce, non pare
coerente con la ratio – sottrarre i beni alla criminalità organizzata (di stampo mafioso) per riportarli nel
“circuito della legalità” – delle misure di prevenzione patrimoniali in quanto, una volta dimostrata la
buona fede del legittimo proprietario del bene (che lo ha acquistato dall’intestatario fittizio) e, quindi,
anche la sua estraneità all’ambiente mafioso, il bene risulta essere già nel circuito della legalità, senza che
si renda necessario un intervento dello Stato a tale fine. Onde evitare un simile risultato, potrebbe
prospettarsi la sostituzione della “sanzione” della nullità con quella dell’inefficacia inter partes – dunque
solo tra proposto e intestatario/proprietario fittizio – degli atti in questione.
60
2.1.2 Dettaglio delle proposte relative ai soggetti e al processo di

gestione
Sulla base delle riflessioni formulate e tenendo conto dei contributi propositivi reperiti103, si seguirà
idealmente il ciclo di vita dei beni, dal sequestro al riutilizzo, mettendo in evidenza alcuni interventi volti
al miglioramento dell’organizzazione dei soggetti deputati alla gestione e destinazione, ai loro poteri e al
processo di gestione. Le proposte si differenziano in: semplici pratiche e comportamenti,
compatibili con la norma vigente e quindi attuabili sin d’ora, e modifiche e/o integrazioni normative
puntuali (è riportato in rosso l’articolo del Codice Antimafia sul quale si dovrebbe intervenire) che si
inseriscono nella disciplina vigente senza stravolgerne l’impianto concettuale.
I. Dal sequestro alla confisca di primo grado (Amministrazione giudiziaria)

Il tempo che intercorre tra il sequestro e la confisca di primo grado può estendersi fino a 2 anni e mezzo104.
Si tratta dunque di un lasso di tempo che può fortemente incidere sul destino dei beni. Per questo è
particolarmente importante rafforzare le potenzialità di questa fase e dei soggetti chiamati ad
amministrarla.
Obiettivo generale
Garantire la conservazione e, dove possibile, l’incremento della redditività dei beni “per conto di chi spetta”: lo Stato, nel
caso della confisca, o il titolare dei beni nel caso di restituzione.
Obiettivi specifici Interventi Motivazioni

Attivare l’Albo degli amministratori L’albo, attraverso la verifica di
giudiziari. L’albo è stato istituito con d.lgs. specifici requisiti di professionalità
n.14 del 2010 e regolamentato con D.M. n. e onorabilità, può garantire
160 del 19 settembre 2013. Non è l’idoneità dei professionisti allo
attualmente in funzione in mancanza svolgimento dell’incarico.
dell’approvazione da parte del responsabile Favorisce inoltre il monitoraggio
dell’Albo del modello della domanda e delle degli incarichi pro capite e la
modalità di svolgimento delle verifiche di cui rotazione degli stessi105.
all’art. 4, comma 1 del Regolamento.
GARANTIRE LA Immaginare un potenziamento dell’Albo, in

PROFESSIONALITÀ particolare, valorizzando quei manager già
DELL’AMMINISTRATORE
GIUDIZIARIO, L’EQUITÀ formati nelle aziende sequestrate e
NELLA SCELTA DA PARTE confiscate, promuovendo forme di rotazione
DEL TRIBUNALE E LA negli incarichi e incentrando il rapporto tra
ROTAZIONE DEGLI
INCARICHI. amministratori e tribunale sulla massima
trasparenza.
Prevedere sistemi di valutazione della L’assenza di una normativa di

performance anche associati ai compensi, riferimento per determinare il
introducendo premialità per il compenso dell’amministratore
raggiungimento di obiettivi individuati da giudiziario costituisce una delle
103 Ci si riferisce in particolare alla proposte contenute nelle relazioni delle Commissioni Fiandaca, Garofoli, Antimafia e le proposte di legge presentate al
Senato [nn. 1660, 1687] e alla Camera [nn. 2111, 2586, 2737, 2786].
104 L’art. 24, comma 2, del Codice Antimafia: “il decreto di sequestro perde efficacia se il Tribunale non deposita il decreto che pronuncia la confisca entro
un anno e sei mesi dalla data di immissione in possesso dei beni da parte dell’amministratore giudiziario. Nel caso di indagini complesse o compendi
patrimoniali rilevanti tale termine può essere prorogato per 6 mesi e per non più di due volte”.
105 L’art. 5, comma 4, prevede infatti che “Gli amministratori giudiziari sono tenuti a comunicare al responsabile dell'Albo tutte le nomine ricevute
dall'autorità giudiziaria ovvero dall'Agenzia, al fine di consentire il monitoraggio statistico e la rotazione degli incarichi”.
61

appositi piani di gestione che dovranno più gravi lacune del sistema di
essere redatti congiuntamente alla relazione amministrazione e gestione dei
di cui all’art. 36. Il compenso sarebbe quindi beni sequestrati perché crea
composto da una parte fissa, legata al livello situazioni di disparità di
di complessità del bene, e una variabile, in trattamento a fronte di uguali
funzione dei risultati ottenuti. Il D.lgs. n. prestazioni professionali e
14/2010 prevede che, su proposta del viceversa, e non incentiva gestioni
Ministero, siano emanati con D.P.R. le virtuose.
modalità di calcolo e liquidazione dei
compensi degli amministratori giudiziari sulla
base dei principi enunciati all’art. 8, comma 3,
lett. d) del d.lgs. n. 14/2010 che già
contemplano un meccanismo assimilabile106.
D.P.R. di cui al d.lgs. n. 14/2010 (non ancora
emanato)
Affiancare all’amministratore giudiziario una Attualmente l’art. 38, comma 1,
figura di raccordo con l’Agenzia stabilisce che ”fino al decreto di
incaricata di elaborare di concerto con confisca di primo grado l’Agenzia
l’amministratore giudiziario la relazione dei coadiuva l’amministratore
beni sequestrati e in particolare giudiziario sotto la direzione del
l’individuazione delle forme di gestione giudice delegato. A tal fine
più idonee e redditizie. propone al tribunale tutti i
provvedimenti necessari per la
ARTT., 36 comma 1, e 38, comma 1. migliore utilizzazione del bene”.
ASSICURARE CONTINUITÀ Si ritiene opportuno rendere più
DI INTENTI E ESAUSTIVI stringente il rapporto con
PASSAGGI DI
INFORMAZIONE TRA
l’amministratore giudiziario
L’AMMINISTRATORE prevedendo la nomina di un
GIUDIZIARIO E L’AGENZIA responsabile per conto
dell’Agenzia incaricato di
elaborare insieme
all’amministratore giudiziario la
relazione di cui all’art. 36, atto su
cui, specialmente per i beni
aziendali, si fonda tutta la strategia
di gestione.
Prevedere che l’Agenzia, una volta entrata L’art.38, comma 3, prevede già
nel possesso dei beni, se necessario, sia tale possibilità ma sarebbe quanto
coadiuvata dal medesimo amministratore mai opportuno incentivare la
giudiziario salvo che non ricorrano gravi casi collaborazione rendendola quanto
di irregolarità o incapacità107. meno preferenziale.
106 L’art. 8,comma 2 detta i principi sulla base dei quali dovranno essere redatti i regolamenti. Tra questi si riportano in particolare le lett. d) ed e): “[…] d)
previsione che il compenso possa essere aumentato o diminuito, su proposta del giudice delegato, nell'ambito di percentuali da definirsi e comunque non
eccedenti il 50 per cento, sulla base dei seguenti elementi: 1) complessità dell'incarico o concrete difficoltà di gestione; 2) possibilità di usufruire di coadiutori;
3) necessità e frequenza dei controlli esercitati; 4) qualità dell'opera prestata e dei risultati ottenuti; 5) sollecitudine con cui sono state condotte le attività di
amministrazione; e) previsione della possibilità di ulteriore maggiorazione a fronte di amministrazioni estremamente complesse, ovvero di eccezionale valore
del patrimonio o dei beni costituiti in azienda oggetto di sequestro o confisca, ovvero ancora di risultati dell'amministrazione particolarmente positivi”.
107 Analogamente si suggerisce nella proposta di legge n. 2737 del 2014, avanzata dalla Commissione Antimafia.
62

ART. 38 comma 3
Prevedere forme di affidamento anche a L’affidamento anticipato produce
soggetti diversi da quelli previsti dall’art. 48, il triplice beneficio di: far fronte
del Codice108, visto il carattere temporaneo alle esigenze dei beneficiari,
dell’assegnazione, attraverso l’affitto o il assicurare la manutenzione del
comodato gratuito già dalla fase del bene con un notevole risparmio a
sequestro fino alla confisca definitiva. Gli carico della procedura e
usi temporanei dovranno essere compatibili disincentivare fenomeni di
con la conservazione del bene e non degrado dell’area in cui è
EVITARE IL DEGRADO E compromettere i diritti dei terzi109. localizzato il bene. Al fine di
DETERIORAMENTO DEI
BENI E IL SOTTOUTILIZZO
scongiurare le possibili criticità,
ART. 40 (la norma non vieta l’assegnazione quali il mancato pagamento del
PERSEGUENDO IL PRINCIPIO
DI ECONOMICITÀ. anticipata ma non la prevede (salvo che per i beni canone, la difficoltà di assicurare
mobili peraltro circoscrivendo i possibili una tempestiva liberazione entro il
destinatari110) non incentivandone quindi la pratica) tempo necessario e eventuali
danni, è possibile ipotizzare:
1. comodati d’uso gratuito;
2. contratti di locazione (con
possibilità di ridurre il canone per
compensare le spese di
manutenzione111);
3. polizze assicurative, a carico
dell’assegnatario provvisorio, per
incendi e responsabilità civili nei
confronti dei terzi.
Rendere obbligatoria da parte del giudice La trasformazione in obbligo della
delegato la determinazione del limite di facoltà per il giudice delegato di
valore entro il quale gli atti si ritengono di determinare la soglia economica
ordinaria amministrazione tenuto conto degli atti di ordinaria
dell’attività economica svolta dall’azienda e amministrazione ex art. 42,
SALVAGUARDARE LA della proposta contenuta nella relazione comma 2, consentirebbe di
VITALITÀ DEI BENI
AZIENDALI dell’Amministratore giudiziario. conoscere previamente la “natura”
degli atti e assicurare il celere
ART. 42, comma 2. compimento di quelli funzionali al
proseguimento dell’attività
economica evitando quindi il
passaggio autorizzatorio.
108 Si veda pag. 31.

109 Nello stesso senso si sono espresse le Commissioni Garofoli e Antimafia. Forme di utilizzo sociale, pubblico o produttivo dei beni sin dalla fase del
sequestro, con il coinvolgimento di Regioni, Enti locali, cooperative, associazioni ed enti di volontariato (progetto “Momart” a Bari, terreni agricoli affidati a
cooperative a Reggio Calabria, ecc.), sono già state sperimentate dal Commissario Straordinario che le riportava nella sua Relazione annuale del 2008.
110I beni mobili, anche iscritti in pubblici registri, possono essere affidati dal tribunale in custodia giudiziale agli Organi di polizia, Corpo Nazionale dei vigili
del fuoco, l’Agenzia e altri organi dello Stato, enti pubblici non economici, enti territoriali per finalità di giustizia, di soccorso pubblico, di protezione civile o
di tutela ambientale (Art. 40, comma 5bis).
111 A questo proposito si possono immaginare consegne “allo stato di fatto” sulla falsa riga di esperienze condotte dall’ERP di Milano per assegnare
rapidamente alloggi popolari da ristrutturare; il costo della ristrutturazione è poi scontato dal canone di locazione.
63

Prevedere il subentro provvisorio da parte L’art. 56 prevede l’immediata
dell’amministratore giudiziario nei sospensione dei rapporti
rapporti pendenti la cui sospensione contrattuali fino a quando
potrebbe compromettere la prosecuzione l’amministratore dichiara di
dell’attività di impresa. Il subentro dovrebbe subentrare nel contratto, previa
essere immediatamente trasmesso al giudice autorizzazione del giudice
delegato per confermarlo o disporre la delegato. Alle volte il tempo
risoluzione del contratto entro 30 giorni112. necessario all’ottenimento
dell’autorizzazione può
ART. 56 pregiudicare l’esercizio dell’attività
imprenditoriale.
Introdurre un criterio di distribuzione Numerosi sono i casi registrati di
equilibrata degli incarichi tra gli mala goestio dovuti in parte alla mole
amministratori giudiziari in modo da di incarichi attribuiti a un solo
assicurare una gestione efficace. amministratore che, specie per le
gestioni aziendali, dilata i tempi e
ART. 41
riduce enormemente l’efficacia
dell’intervento.
Prevedere forme di tutorship da parte di L’assistenza da parte di manager
imprese del settore113 da affiancare a titolo dei settori di volta in volta
gratuito all’amministratore giudiziario, interessati potrebbe consentire
accompagnata dalla definizione di criteri all’amministratore di prendere in
premiali (in termini di sgravi fiscali) o considerazione scelte gestionali
riconoscendo una prelazione per gli inedite e di entrare in contatto sin
imprenditori che abbiano svolto attività di dal sequestro con aziende
tutoraggio da applicare al momento della potenzialmente interessate alla
determinazione della destinazione gestione futura.
dell’azienda114.
II) Dalla Confisca di primo grado alla destinazione (Agenzia Nazionale per i beni sequestrati e
confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC))
Nel disegno di legge di conversione del D.L. n. 4/2010, istitutivo dell’Agenzia, viene sottolineato come
la riforma persegua l’obiettivo di soddisfare la “prioritaria esigenza di rendere rapido ed effettivo l’utilizzo
dei patrimoni per finalità istituzionali e sociali”. L’istituzione di un soggetto ad hoc per la gestione del
patrimonio confiscato fu una brillante intuizione, ma l’implementazione del provvedimento dimostra con
chiarezza che l’efficacia dell’amministrazione necessita di importanti accorgimenti per essere perseguita.
Obiettivo generale
Assicurare piena operatività all’Agenzia dotandola di tutti gli strumenti perché possa costituire una sede di incremento del valore sociale
ed economico dei beni che in essa gravitano.
112 In questo senso si è espressa anche la Commissione Garofoli.

113 A questo proposito si segnala anche il fenomeno crescente del volontariato professionale che potrebbe giocare un ruolo positivo.
114 In questo senso si è espressa la Commissione Garofoli.
64

Intervenire sulle modalità di reclutamento Sulla base delle criticità rilevate le
affinché tengano conto dei profili necessari problematiche che attengono
INCREMENTARE IL
PERSONALE E
all’attività che l’Agenzia è chiamata a svolgere all’Agenzia sembrano avere a che
AUMENTARNE LE valorizzando quanti abbiano intrapreso un vedere in maniera marcata con il
COMPETENZE. apposito percorso di specializzazione. personale in essa impiegato,
insufficiente dal punto di vista
numerico (30 unità di personale in
organico e 100 in comando o
distacco con oneri a carico
dell’amministrazione di
provenienza) e scarsamente
professionalizzato.
Allargare il novero delle professionalità cui Attualmente può essere nominato
ASSICURARE CHE IL
DIRETTORE ABBIA LE
attribuire la carica di Direttore dell’Agenzia, ad solo un prefetto. Sarebbe invece
COMPETENZE esempio, a dirigenti di prima fascia, magistrati e necessario che l’idoneità di un
NECESSARIE ALLO prefetti.115 soggetto a ricoprire la carica di
SVOLGIMENTO
DELL’ATTIVITÀ.
Direttore non fosse tanto legata al
ART. 111, comma 2 ruolo precedentemente ricoperto
ma alle esperienze maturate in
materia.
Costituzione di un fondo alimentato dalle risorse L’Agenzia può perseguire
ASSICURARE derivanti da sequestri e confische alla criminalità l’ambiziosa sfida di valorizzazione
L’AUTONOMIA organizzata presso l’Agenzia da cui attingere per dei beni solo attraverso un sistema
GESTIONALE DELLE
RISORSE ECONOMICHE
le necessità di funzionamento dell’Agenzia e di di risorse economiche che la renda
gestione dei beni. quanto più capace di far fronte ad
una programmazione organica. In
questo modo sarebbe anche
maggiormente agevole misurare
l’efficacia del suo operato
rendendone evidenti entrate e
uscite.
Consentire anche agli enti pubblici di essere Il Codice Antimafia contempla la
affidatari di aziende confiscate mediante possibilità di affittare solo a titolo
affitto a titolo gratuito. oneroso le aziende a società
ALLARGARE IL
pubbliche.
ART. 48, comma 8
NOVERO DEI
DESTINATARI DEI
BENI.
Estendere a tutte le cooperative a mutualità Aumentare le probabilità che il
prevalente, con priorità a quelle di cui alla legge bene venga utilizzato mantenendo
n. 381/1991, l’assegnazione dei beni immobili. la priorità dell’assegnazione per le
cooperative di cui alla legge n.
ART. 48, comma 1, lett. c 381/1991.
Prevedere la possibilità di assegnare i beni Volendo concepire il patrimonio
mobili anche ai destinatari di beni confiscati confiscato come unitario risulta
per lo svolgimento di attività connesse al particolarmente utile implementare
progetto implementato o all’attività meccanismi e soluzioni di mutuo
imprenditoriale esercitata. supporto.
ART. 48, comma 12
115 In questo senso si è espressa anche la Commissione Garofoli.
65

Imputare la restituzione per equivalente al L’art. 46 prevede, in caso di revoca
ELIMINARE LE CAUSE sopracitato fondo per i beni sequestrati e del provvedimento, che quando i
CHE RENDONO POCO confiscati alla criminalità organizzata116. beni siano stati assegnati per finalità
APPETIBILI I BENI E
INCREMENTARE LA
istituzionali e la restituzione possa
ART. 46 pregiudicare l’interesse pubblico, la
CONOSCIBILITÀ DELLA
DISPONIBILITÀ DEI restituzione per equivalente a carico
BENI
dell’ente assegnatario. Tale
meccanismo disincentiva
enormemente l’appetibilità dei
beni.
RENDERE ACCESSIBILI Implementazione del sistema informativo L’accessibilità alle informazioni e la
LE INFORMAZIONI SUI
BENI TRA GLI ATTORI REGIO volto allo scambio di dati dell’Agenzia loro correttezza sono presupposti
CHE INTERVENGONO con le amministrazioni coinvolte (Ministero indispensabili per compiere scelte
NEL PROCESSO dell’interno, Ministero della Giustizia, pertinenti.
amministratori giudiziari/coadiutori, Equitalia
Giustizia) e una tracciatura di tutti gli eventi legati
ad ogni bene.
III. Riutilizzo dei beni

Il riutilizzo dei beni costituisce l’ultimo ma decisivo passaggio che dà compiutezza al progetto di
restituzione alla collettività dei beni.
Obiettivo generale
Garantire un efficace riutilizzo dei beni aziendali, immobili e mobili.
RAFFORZARE E Costituire presso l’Agenzia un Osservatorio Lo scambio di best practices potrebbe

RENDERE SISTEMATICO interattivo di pratiche di gestione117 e supportare gli enti assegnatari
IL RUOLO DI
introdurre l’obbligo per gli assegnatari di nell’impiego dei beni.
CONTROLLO E
MONITORAGGIO pubblicare in quella sede tutte le informazioni
SISTEMATICO sulla concreta utilizzazione del bene118.
ART. 48
116 In questo senso si sono espresse le Commissioni Fiandaca, Garofoli e Antimafia.

117 Un esempio in questo senso può essere quello ideato dal Comune di Cerveteri per la condivisione di buone pratiche tra Comuni
http://www.italiaincomune.it/
118 Sull’incremento di forme di pubblicizzazione relative alle destinazione si è espressa anche la Commissione Garofoli.
66
IV. Tutela del terzo

I terzi in buona fede sono coinvolti in tutte le fasi del processo. Il grado di tutela loro assicurato ha
importanti impatti sulla valutazione di equità complessiva del sistema.
Obiettivo generale
Non compromettere i diritti dei terzi in buona fede .
Interventi Motivazioni
Eliminare il limite del 60% del valore dei beni Un simile tetto massimo appare ingiustificato nella
sequestrati e confiscati alla soddisfazione dei diritti di misura in cui, prescindendo dalla capienza del
credito vantati da terzi di buona fede. patrimonio confiscato, va al di là della ratio della
confisca.
ART. 53
Non qualificare l’acquisto dei beni da parte dello Se è vero che i beni entrano a far parte del patrimonio
Stato come a titolo originario attraverso la modifica indisponibile dello Stato sul presupposto della loro
dell’espressione “libero da oneri e pesi” o una lettura appartenenza al proposto, sembra difficile ipotizzare
tutt’altro che estensiva dell’affermazione. che lo Stato acquisti sui beni stessi un diritto dal
contenuto più ampio di quello che faceva capo al
ART. 45 proposto
In caso di restituzione per equivalente riconoscere La revoca della confisca è indice dell’assenza dei
al terzo anche un diritto a ricevere una certa somma presupposti per l’operatività della stessa e non si vede
a titolo di ulteriore indennizzo per non avere potuto per quale ragioni si debba sacrificare la posizione del
godere del bene per un certo periodo e per non poterne terzo in buona fede.
più godere nemmeno in futuro.
ART. 45
Sostituire la sanzione della nullità con quella La nullità degli atti con cui i beni oggetto di confisca
dell’inefficacia inter partes -dunque solo tra proposto siano stati fittiziamente intestati o trasferiti ad un
e intestatario/proprietario fittizio- degli atti con cui i soggetto diverso dal proposto, comporta che siano
beni sono fittiziamente intestati a soggetti diversi dal travolti anche gli eventuali successivi trasferimenti ad
proposto. opera dell’intestatario/proprietario fittizio, in favore di
terzi di buona fede.
ART. 26
Sostituire le disposizioni di cui agli artt. 57-61 del d.lgs. La predisposizione di un piano di pagamento per ogni
n. 159 del 2011, con quelle di cui ai commi 199-201 bene meglio si confà alla natura del diritto reale di
dell’art. 1, l. n. 224 del 2012, per le parti in cui garanzia ed il giudice civile è più indicato di quello della
differiscono. prevenzione per decidere (in camera di consiglio) sulle
opposizioni ai piani di pagamento.
ARTT. 57-61
67
2.2 Comparazione tra le proposte di riforma della gestione dei beni sequestrati e confiscati alla mafia
La seguente schematizzazione intende mettere a confronto le proposte contenute nelle relazioni della Commissione istituita in data 10 giugno 2013 con decreto del Ministro della Giustizia
(presieduta dal prof. Giovanni Fiandaca), della Commissione istituita con Decreto del Presidente del Consiglio il 7 giugno 2013 (presieduta dal dott. Roberto Garofoli) - entrambe chiamate a
formulare proposte migliorative in materia di lotta alla criminalità organizzata- e della Commissione d’inchiesta parlamentare sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali anche
straniere la quale ha dedicato particolare attenzione al tema mediante l’audizione di numerosi soggetti impegnati nella gestione dei beni sequestrati e confiscati alle mafie (prefetti,
magistrati, dirigenti) e sopralluoghi nei territori maggiormente interessati dalle misure di prevenzione patrimoniale119.
L’obiettivo perseguito è quello di ottenere un quadro delle principali innovazioni proposte e, in particolare di quelle convergenti che, con maggiore probabilità, saranno assunte
quali punti fermi della riforma della materia.
Le tabelle riportano, in forma sintetica, le proposte avanzate in merito a: Struttura e funzioni dell’Agenzia Nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla mafia (tabella A) e Gestione dei beni
(tabella B). Per ciascun tema sono in particolare enunciati: l’attuale regime, le esigenze riscontrate e le proposte delle 3 Commissioni.
Tabella A) - Struttura e funzioni dell’Agenzia Nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla mafia: proposte.
Regime attuale Esigenze Commissione Fiandaca120 Commissione Garofoli Commissione Antimafia

Vigilanza del Ministero dell’Interno Coinvolgimento di organi pubblici, Vigilanza della Presidenza del Vigilanza della Presidenza del
istituzioni e professionalità riferibili ad Consiglio Consiglio
altri settori, riconducibili tra gli altri, ai
Ministeri dell’interno, della Giustizia,
dello Sviluppo economico e del
lavoro.
Rafforzare il valore simbolico della

sua funzione, da riferire all’intero
Governo.
Direttore dell’Agenzia è un prefetto Assicurare che il Direttore abbia Un soggetto con competenze Il direttore deve essere scelto su
nominato con DPR su proposta del competenze specifiche in materia. specifiche scelto tra prefetti, dirigenti proposta del Presidente del Consiglio
Ministro del’Interno, previa di prima fascia e magistrati che tra più figure che abbiano maturato
deliberazione del consiglio dei abbiano conseguito almeno la quinta esperienza professionale specifica,
ministri. valutazione. almeno quinquiennale nella gestione
dei beni delle aziende (ad es. Prefetto,
Dirigente dell’Agenzia del Demanio, o
La Relazione della Commissione è stata approvata il 9 aprile 2014.

119
120La Commissione Fiandaca ha curato prevalentemente la riforma degli aspetti processuali, le proposte in materia di controllo e prevenzione delle infiltrazioni mafiose nelle attività imprenditoriali e la tutela del terzo pertanto il
contributo negli aspetti qui trattati risulta meno incisivo.
68
un magistrato). Sarebbe opportuno
inserire nella legge istitutiva della
Commissione Antimafia che la
proposta di nomina sia
preventivamente trasmessa alla
Commissione in modo da poter
esprimere il proprio parere.
5 membri del Consiglio Direttivo: Coinvolgere, oltre ai Ministeri 8 membri del Consiglio direttivo: Integrare l’attuale configurazione del
Direttore dell’Agenzia competenti, figure rappresentative dei direttore dell’Agenzia consiglio almeno con un componente
un magistrato designato dal Ministro soggetti destinatari dei beni e di un membro designato dal presidente esperto in materia di progetti di
della giustizia; professionalità specializzate nel del Consiglio; finanziamenti europei designato dalla
un magistrato designato dal procacciamento di fondi europei. un rappresentante del Ministero Presidenza dei ministri.
Procuratore nazionale antimafia; dell’Interno;
due qualificati esperti in materia di un qualificato esperto in materia di
gestioni aziendali e patrimoniali gestioni aziendali e patrimoniali
designati, di concerto, dal Ministro nominato dal Ministero dell’economia
dell’interno e dal Ministro e delle finanze;
dell’economia e delle finanze. un esperto in materia di finanziamenti
nazionali ed europei designato dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri o
dal ministro delegato alla politica di
coesione, un rappresentante
dell’ANCI;
un rappresentante delle associazioni
potenziali destinatarie dei beni;
un magistrato designato dal Ministro
della Giustizia con esperienza nel
settore dei beni sequestrati e
confiscati;
un magistrato designato dal
Procuratore nazionale antimafia.
Organi dell’Agenzia: Introdurre una sede di ascolto del Affiancare agli organi dell’Agenzia
punto di vista dei potenziali destinatari uno strumento di indirizzo che
Direttore, Consiglio direttivo e dei beni. coinvolga tutti i soggetti
Revisore dei conti potenzialmente interessati alla
destinazione dei beni (ANCI,
69
Province, Comuni, Abi,
Confindustria, Unioncamere,
associazioni, MiUR )
30 unità formano l’organico Incrementare l’organico evitando così Organico formato da 100 unità. Selezionare il personale privilegiando
dell’Agenzia + 100 in distacco (ex lege la dispersione di conoscenze che professionalità dotate di competenze
228/2012). deriva dalla mobilità connessa al economiche e gestionali.
comando o al distacco. Agevolare
l’assunzione di professionalità
specializzate anche attraverso forme
di incentivo per il personale.
Le competenze dell’Agenzia Diminuire il carico di lavoro Fatti salvi i compiti di coadiuzione Fatti salvi i compiti di coadiuzione
sull’amministrazione dei beni dell’Agenzia quando l’esito del dell’Agenzia, il compito di dell’Agenzia, il compito di
cominciano con la confisca di primo procedimento è ancora incerto. amministrazione dei beni viene amministrazione dei beni viene
grado e terminano con la destinazione spostato al momento della confisca spostato al momento della confisca
del bene. Resta in capo all’Agenzia il definitiva. definitiva.
potere di verifica e revoca
dell’assegnazione.
La collaborazione di altri enti con Rafforzare lo scambio e il supporto Obbligatorietà e fissità delle
l’Agenzia è facoltativa e legata alla con altri enti a vario titolo coinvolti collaborazioni con le diverse
stipula di convenzioni ex art. 113bis. nella materia. amministrazioni attualmente
coinvolte (Agenzia del Demanio e
delle entrate, le prefetture e i nuclei di
supporto, etc.).
Prevedere forme di ausilio decentrato

in favore dell’Agenzia, nella fase in cui
coadiuva l’amministratore giudiziario
e in quella in cui attende direttamente
alla gestione delle aziende confiscate,
mediante l’istituzione di Tavoli
permanenti sulle aziende sequestrate e
confiscate presso le prefetture per
affiancare i Nuclei di supporto.
70
I tavoli dovrebbero riunire il prefetto,
un rappresentante dell’Agenzia, oltre
che esponenti delle organizzazioni
sindacali più rappresentative e delle
associazioni dei datori di lavoro, i
rappresentanti delle direzioni
territoriali o provinciali del lavoro,
degli enti territoriali interessati oltre
che del mondo dell’associazionismo.
L’Agenzia può destinare i beni Intervenire sul tempo lungo che Possibilità di assegnare direttamente i
immobili allo Stato o agli enti intercorre tra la confisca definitiva e beni laddove sia evidente la finalità
territoriali ma non ad altri soggetti. l’effettivo utilizzo dei beni. sociale.
Sede principale a Reggio Calabria e 4 Evitare la frammentazione delle Spostare la sede principale a Roma e
secondarie a Roma, Palermo, Napoli e risorse. valutare il costo delle sedi secondarie
Milano. anche in considerazione della
diminuzione del carico di competenze
(nel caso venisse accolta l’ipotesi
dell’attribuzione all’Agenzia
dell’amministrazione dei soli beni
confiscati in via definitiva).
L’Agenzia successivamente alla Rafforzare il controllo da parte Attribuire all’Agenzia un ruolo di

destinazione verifica l’utilizzo dei dell’Agenzia sul corretto utilizzo dei monitoraggio continuo e sistematico
beni, da parte dei privati e degli enti beni dopo la destinazione. anche attraverso attività ispettiva con
pubblici, conformemente ai il contributo della Polizia di Stato,
provvedimenti di assegnazione e dell’Arma dei carabinieri e del Corpo
destinazione. della Guardia di Finanza.
71
Tabella B) Modalità di gestione dei beni sequestrati e confiscati alle mafie: proposte.
Regime attuale Esigenze Commissione Fiandaca Commissione Garofoli Commissione Antimafia

I beni immobili non sono Evitare il degrado e Prevedere forme di destinazione Anticipare l’utilizzo sociale sin
utilizzabili prima della confisca deterioramento dei beni nel anticipata dei beni immobili, già dalla fase del sequestro, ove
definitiva. tempo lungo che intercorre tra il nella fase del sequestro e con possibile avvalendosi del
sequestro e la confisca definitiva. carattere provvisorio, (attraverso contributo dei Nuclei di supporto
la locazione o il comodato e di protocolli tra l’Agenzia, gli
gratuito) da assegnare anche ad enti locali, le associazioni non
enti e associazioni di cui all’art. 48, profit e le cooperative di
comma 3 del Codice Antimafia. lavoratori.
Sviluppare linee di gestione per i

beni immobili sequestrati,
finalizzate ad incrementarne la
redditività e agevolare l’eventuale
successiva devoluzione allo Stato
liberi da oneri e pesi, prevedendo
una durata dei contratti inferiore a
quella prevista dalla legge o,
comunque, sino al termine della
procedura e lo sgombero degli
immobili occupati abusivamente
o senza titolo.
I beni per i quali non sia possibile Ampliare l’opzione di vendita. Consentire la vendita, ancorché in Confermare la mera residualità
la destinazione o il trasferimento via residuale121, sul libero mercato della vendita.
per finalità di pubblico interesse in favore dei privati
sono destinati alla vendita (analogamente a quanto previsto
esclusivamente a enti pubblici per le aziende), previa delibera
aventi tra le altre finalità assunta con maggioranza dei due
istituzionali anche quella terzi dei componenti del consiglio
dell’investimento nel settore direttivo. Tale scelta dovrebbe
immobiliare, alle associazioni di essere accompagnata dalle
categoria che assicurano maggiori necessarie cautele al fine di evitare
garanzie e utilità per il che i beni possano tornare, anche
perseguimento dell’interesse per interposta persona o grazie a
121 Il carattere residuale assicura la coerenza della vendita sul libero mercato con il principio ispiratore del sistema ovvero la destinazione a fini sociali dei beni immobili.
72
pubblico e alle fondazioni prestanome, nella sfera giuridica
bancarie. patrimoniale delle organizzazioni
criminali.
La restituzione dei beni Evitare che il timore del Aprire la possibilità della Prevedere la restituzione per Creazione di una sotto-sezione
confiscati, ad eccezione dei beni pagamento, in caso di revoca della restituzione per equivalente anche equivalente quale unica forma di nel FUG destinata a fondo di
culturali di cui all’articolo 10, confisca, possa disincentivare le al caso in cui i beni siano stati restituzione nel caso in cui il bene garanzia per far fronte alle spese
comma 3, del codice dei beni manifestazioni di interesse. assegnati per finalità sociali. sia stato assegnato. relative ai beni immobili e
culturali e del paesaggio, di cui al Imputare il pagamento a carico Imputare il pagamento a carico aziendali. Al fondo dovrebbero
decreto legislativo 22 gennaio del FUG. del FUG. contribuire anche gli istituti di
2004, n. 42, e successive credito dei quali sia stata accertata
modificazioni, e degli immobili e la malafede nell’erogazione dei
delle aree dichiarati di notevole mutui
interesse pubblico ai sensi degli
articoli 136 e seguenti del
medesimo codice può avvenire
anche per equivalente, al netto
delle migliorie, quando i beni
medesimi sono stati assegnati per
finalità istituzionali e la
restituzione possa pregiudicare
l’interesse pubblico.
Il pagamento è imputato al FUG
se i beni sono stati venduti e
all’ente assegnatario nel caso in
cui siano stati consegnati.
Gli enti territoriali possono Consentire agli enti locali di
utilizzare i beni immobili loro prevedere l’utilizzo anche per
assegnati solo per finalità sociali finalità economiche in una
e istituzionali e solo qualora prospettiva di messa a reddito dei
queste non siano perseguibili è beni confiscati in vista di obiettivi
possibile metterli a reddito. In di interesse pubblico.
questo caso il ricavato deve essere
impiegato per finalità sociali.
73
Gli enti territoriali devono far Favorire una proficua gestione e Creazione di un fondo di
fronte autonomamente alle spese destinazione degli immobili. rotazione autonomo alimentato
necessarie per rendere agibili con una parte delle somme ora
gli immobili loro assegnati. destinate al FUG.
Escludere dal patto di stabilità le

spese di ristrutturazione dei beni
confiscati.
Il tribunale, nell’eseguire il Assicurare l’effettività dello Prevedere che tutte le questioni

sequestro, ove gli occupanti non sgombero dell’immobile da parte legate alla liberazione
vi provvedano spontaneamente, del preposto e dei terzi non oltre dell’immobile siano risolte
ordina lo sgombero degli la confisca definitiva nell’ambito del procedimento con
immobili occupati senza titolo programmando l’immediata la conseguente competenza del
ovvero sulla scorta di titolo privo occupazione da parte di un altro tribunale.
di data certa anteriore al sequestro soggetto.
mediante l’ausilio della forza
pubblica. Evitare che lo sgombero o il
rilascio siano demandati
all’Agenzia e che i relativi
provvedimenti siano impugnati
dinanzi al giudice amministrativo.
A seguito dell’udienza di verifica Evitare la vendita indifferenziata Costituzione di un fondo,

del credito, qualora le somme di beni confiscati per far fronte ai alimentato almeno dal FUG, per
riscosse non siano sufficienti a diritti dei terzi. soddisfare i creditori dei quali sia
soddisfare i creditori stata riconosciuta la buona fede,
l’amministrazione giudiziario cui attingere nel caso in cui la
dispone la vendita dei beni mobili, vendita dei soli beni mobili non
immobili e aziendali. sia stata sufficiente a reperire le
somme necessarie a soddisfare i
creditori.
Favorire la stipula di intese da

parte dell’Agenzia con enti
territoriali e fondazioni.
Se non fosse possibile la

costituzione del Fondo: regolare
74
la vendita dei beni prevedendo
che l’Agenzia disponga,
nell’ordine, la liquidazione dei
beni mobili, delle aziende o dei
rami d’azienda e degli immobili.
Prevedere che l’eventuale vendita

dei beni per soddisfare i creditori
avvenga solo dopo la confisca
definitiva.
Gli enti territoriali sono tenuti a Implementare le forme di Introdurre l’onere per gli enti
formare e rendere pubblico pubblicizzazione relative alle destinatari di fare inserire tutti gli
l’elenco dei beni confiscati loro destinazioni dei beni tramite il elementi concernenti le fase di
assegnati. sito dell’Agenzia assegnazione, la concreta
utilizzazione con l’obbligatorio
aggiornamento periodico (pena la
revoca dell’assegnazione o
dell’assegnazione) e l’inserimento
ogni anno di una relazione sulla
concreta utilizzazione del bene a
fini sociali.
L’Agenzia entro sei mesi dalla Incrementare le manifestazioni di Realizzazione di una banca dati
confisca di primo grado pubblica interesse e garantire un’adeguata delle aziende sequestrate e
sul proprio sito internet l’elenco programmazione delle confiscate in via definitiva che
dei beni immobili oggetto del destinazioni. l’Agenzia dovrebbe aggiornare
provvedimento periodicamente.
Avvio ed utilizzo del sistema di

comunicazione telematica dei dati
già previsto dal Codice Antimafia.
La destinazione dei beni aziendali Superare le difficoltà che Vendita anticipata delle aziende al
è consentita solo a seguito della caratterizzano la fase momento della confisca di primo
confisca definitiva. dell’amministrazione giudiziaria e grado con adeguate forme di
quella della gestione da parte garanzia nei confronti del titolare.
dell’Agenzia L’alienazione dovrebbe essere
75
assistita dall’adozione di cautele
volte ad evitare che i beni possano
tornare, ancorché indirettamente
nel patrimonio delle
organizzazioni criminali. Le
somme ricavate dalla vendita
confluirebbero in una gestione
separata del FUG da cui attingere
nel caso in cui la misura
patrimoniale non venisse
confermata in via definitiva e si
rendesse necessario assicurare la
restituzione per equivalente.
Assenza di un sistema strutturato Assicurare la vitalità delle aziende Creare un fondo di garanzia volto Incentivi fiscali in favore di chi si
di sostegno alle aziende. sul mercato, con particolare ad assicurare la continuità rivolga alle aziende sequestrate
riferimento alla capacità di dell’accesso al credito bancario per prestazioni di lavori, servizi,
investimento e alle esigenze di delle aziende sottoposte a forniture.
rilancio e ristrutturazione sequestro o confisca.
aziendale. Far fronte alla Attribuzione del rating di Creazione di un fondo di garanzia
frequente interruzione delle fonti legalità122. utilizzando le somme sequestrate
di finanziamento. e confiscate mediante una sotto-
Incentivi fiscali in favore di chi si sezione del FUG e il contributo
Tutelare il patrimonio delle rivolga alle aziende sottoposte a degli istituiti di credito di cui sia
aziende sequestrate. sequestro o confisca per stata giudiziariamente accertata la
prestazioni di lavori, servizi, mala fede nell’erogazione dei
forniture. In particolare si mutui.
propone di applicare un’aliquota
IVA ridotta in luogo di quella
ordinaria sino al decreto
definitivo di destinazione o
vendita dell’azienda.
Agevolare il conseguimento di
commesse pubbliche,
prevedendo la stipula di
122 Decreto legge n. 1 del 24 gennaio 2012, art. 5ter.
76
convenzioni tra i soggetti pubblici
e dette aziende per la
realizzazione di opere, gestione di
servizi e forniture.
Assegnazione della totalità delle

commesse necessarie alla gestione
dei beni ad imprese sottratte alla
criminalità. Introdurre forme di
sterilizzazione, limitate nel
tempo, delle azioni esecutive e
cautelari intraprese dai creditori
sul patrimonio dell’azienda
sequestrata, nonché l’inefficacia
delle ipoteche giudiziali iscritte
nel periodo immediatamente
precedente l’adozione del
provvedimento di sequestro.
77
L’art. 56 del Codice stabilisce che, Evitare che il tempo necessario Introdurre la facoltà per Qualora dalla sospensione dei
se al momento dell’esecuzione del all’ottenimento l’amministratore giudiziario, rapporti pendenti potesse
sequestro un contratto relativo al dell’autorizzazione da parte del previo provvedimento motivato derivare un danno grave al bene o
bene o all’azienda è ancora giudice possa pregiudicare del giudice delegato, di licenziare all’azienda, prevedere la facoltà
ineseguito l’esecuzione del l’esercizio dell’attività per giusta causa dipendenti per l’amministratore giudiziario di
contratto rimane sospesa fino a imprenditoriale. considerati contigui al preposto o dichiarare il subentro provvisorio
quando l’amministratore comunque ad ambienti criminali nel contratto. La dichiarazione è
giudiziario dichiara di subentrare trasmessa al giudice delegato che
nel contratto, previa
entro 30 giorni conferma o
autorizzazione del giudice
dispone la risoluzione del
delegato. Nei casi in cui dalla
contratto.
sospensione possa derivare un
danno grave al bene o all’azienda, Nel caso l’amministratore
il giudice autorizza, entro 30 subentri nel contratto, prevedere
giorni, la provvisoria esecuzione che i crediti certi liquidi ed
del contratto. esigibili in favore del contraente
siano pagati, previa
autorizzazione del giudice
delegato, quando sia necessario
per il prosieguo dell’attività.
Mancanza di garanzie in favore Tutelare i dipendenti di aziende Introdurre forme di agevolazione Previsione di un credito
dei dipendenti delle aziende sequestrate e confiscate fiscale, attraverso la previsione di d’imposta per consentire e
un credito d’imposta volto a incentivare la regolarizzazione dei
supportare e incentivare le lavoratori in nero o per garantirne
aziende alla regolarizzazione dei la sicurezza.
rapporti di lavoro in nero o
irregolari e la predisposizione Forme di tutela per lavoratori
delle misure necessarie a garantire analoghe a quelle previste per le
la tutela della salute e della imprese sottoposte a procedure
sicurezza dei lavoratori. concorsuali (ricorso alla cassa
integrazione).
Forme di tutela per lavoratori
analoghe a quelle previste per le Incentivi per la nascita di
imprese sottoposte a procedure cooperative dei lavoratori delle
concorsuali. aziende.
Incentivi per la nascita di
cooperative dei lavoratori delle
aziende.
78
Nel caso in cui il sequestro abbia Garantire una gestione accurata In attesa della piena attuazione del
ad oggetto aziende, costituite ai prima della destinazione. regolamento della sezione di
sensi degli articoli 2555 e seguenti esperti in gestione aziendale
del codice civile, l’amministratore dell’Albo costituire:
giudiziario è scelto nella sezione
di esperti in gestione aziendale un elenco di manager
dell’Albo nazionale degli specificamente formati nella
amministratori giudiziari. gestione delle aziende sequestrate
e confiscate, da cui l’Agenzia
possa attingere specifiche
professionalità manageriali di
settore;
la previsione di forme di tutorship

da parte di imprese del settore da
affiancare a titolo gratuito
all’amministratore giudiziario e
all’Agenzia, accompagnata dalla
definizione di criteri premiali o
riconoscendo una prelazione per
gli imprenditori che abbiano
svolto attività di tutoraggio da
applicare al momento della
determinazione sulla destinazione
dell’azienda (affitto o vendita).
Le aziende possono essere Consentire la finalizzazione Consentire l’acquisizione a titolo

destinate all’affitto a titolo sociale delle aziende. gratuito delle aziende confiscate
gratuito solamente alle da parte dello stato e degli enti
cooperative di lavoratori. territoriali, con il conseguente
riutilizzo sociale. Detta
finalizzazione dovrebbe
riguardare le aziende segnate da
un particolare valore simbolico
nell’ambito del contrasto alla
79
Composizione della Commissione istituita con Decreto del Ministro della Giustizia 10 giugno
2013
Presidente:
Prof. Giovanni FIANDACA Professore ordinario di diritto penale - Università di Palermo
Componenti:
Avv. Andrea AIELLO Foro del Tribunale di Palermo
Prof. Alberto ALESSANDRI Professore ordinario di diritto penale dell'economia- Università Bocconi di Milano
Dott.ssa Maria Luisa BALZAROTTI Giudice presso il Tribunale di Milano

Avv. Maurizio BORGO Avvocato dello Stato | Consigliere giuridico del Ministro della Giustizia
Dott.ssa Diana DE MARTINO Sostituto procuratore Direzione Nazionale Antimafia
Pref. Bruno FRATTASI Capo Ufficio Legislativo| Ministero dell'Interno
Sostituto procuratore generale presso la Procura Generale - Corte di Cassazione
Dott. Antonio GIALANELLA Vice Capo dell'Ufficio Legislativo - Ministero della Giustizia
Dott. Gabriele IUZZOLINO Giudice Tribunale di Palermo
Dott. Fabio LICATA Consigliere della Corte di Cassazione
Dott. Raffaello MAGI Procuratore Aggiunto presso la Procura della Repubblica di
Dott. Giovanni MELILLO Napoli - Direzione Distrettuale Antimafia
Pref. Matteo PIANTEDOSI Vice Capo della Polizia di Stato - Ministero Interno
Pres. Giuseppe PIGNATONE Procuratore della Repubblica di Roma
Prof. Costantino VISCONTI Professore straordinario di diritto penale -Università di Palermo
Composizione della Commissione istituita con DPCM 7 giugno 2013

Presidente:
Roberto Garofoli (Magistrato del Consiglio di Stato)
Componenti:
Madga Bianco (Dirigente Banca d’Italia)
Raffaele Cantone (Magistrato di Cassazione)
Nicola Gratteri (Procuratore aggiunto Nicola Gratteri)
Elisabetta Rosi (Magistrato di Cassazione)
Giorgio Spangher (Professore ordinario di procedura penale)
80
Composizione della Commissione Parlamentare d'inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre
associazioni criminali, anche straniere
Luigi Perrone (Forza Italia – Il popolo della libertà)
Presidente:
Lucrezia Ricchiutu (Partito Democratico)
Rosy Bindi (Partito Democratico) Salvatore Torrisi (Nuovo centrodestra)
Componenti: Stefano Vaccari (Partito Democratico)
Raffaele Volpi (Lega Nord e Autonomie)
Claudio Fava (Libertà e Diritti – Socialisti Europei) Dorina Bianchi (Nuovo centrodestra)
Luigi Gaetti ( Movimento 5 stelle) Luisa Bossa (Partito Democratico)
Angelo Attaguile (Lega Nord e Autonomie) Vincenza Bruno Bossia (Partito Democratico)
Marco Di Lello (Partito Socialista Italiano (PSI) – Liberali Maria Rosaria Carfagna (Forza Italia – Il popolo della libertà
per l’Italia (PLI) – Berlusconi Presidente)
Donatella Albano (Partito Democratico) Fabiana Dadone (Movimento 5 stelle)
Giovanni Biliardi (Nuovo Centrodestra) Francesco D’Uva (Movimento 5 stelle)
Anna Bonfrisco (Forza Italia – Il popolo della Libertà) Davide Faraone (Partito Democratico)
Bruno Donato (Il popolo della libertà) Laura Garavini (Partito Democratico)
Enrico Buemi (Per le autonomie SVP-UV-PATT-UPT / Antonio Leone (Nuovo centrodestra)
PSI –MAIE) Ernesto Magorno (Partito Democratico)
Elisa Bulgarelli (Movimento 5 stelle) Massimiliano Manfredi (Partito Democratico)
Rosaria Capacchione (Partito Democratico) Davide Mattiello (Partito Democratico)
Peppe De Cristofaro (Sinistra Ecologia e Libertà) Alessandro Naccarato (Partito Democratico)
Salvatore Tito Di Maggio (Per l’Italia) Riccardo Nuti (Movimento 5 stelle)
Stefano Esposito (Partito democratico) Gaetano Piepoli (Per l’Italia)
Claudio Fazzone (Forza Italia – Il popolo della libertà) Carlo Sarro (Forza Italia – Il popolo della libertà –
Mario Michele Giarrusso (Movimento 5 stelle) Berlusconi Presidente)
Carlo Giovanardi (Nuovo Centrodestra) Giulia Sarti (Movimento 5 stelle)
Miguel Gotor (Partito Democratico) Rosanna Scopelliti (Nuovo centrodestra)
Giuseppe Lumia (Partito Democratico) Marcello Tagliatela (Fratelli d’Italia – Alleanza Nazionale)
Corradino Mineo (Partito Democratico) Andrea Vecchio (Scelta Civica per l’Italia)
Franco Mirabelli (Partito Democratico)
Francesco Molinari (Movimento 5 stelle)
Claudio Moscardelli (Partito Democratico)
81

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Beni confiscati_Disciplina, criticità e proposte_Fondazione del Monte

Beni sequestrati e confiscati

Gruppo Giuridico Fondazione del Monte

Prof. Luigi Balestra

Prof. Giuseppe Piperata

Dott.ssa Paola Capriotti

Bologna, 8 ottobre 2015

Finalità del documento e struttura 3

1.1 Ricognizione normativa 4

1.3 Gestione dei beni: dal sequestro alla destinazione 8

1.3.1 Amministratore giudiziario 9

1.3.2 Agenzia Nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni 12

1.4 Destinazione dei beni 31

1.4.1 Beni immobili 32

1.4.2 Beni aziendali 34

1.4.3 Altri beni 35

1.5 Il ruolo degli enti territoriali 36

1.6 Profili di rilievo civilistico 43

2.1 Le proposte del gruppo giuridico 56

2.1.1 Ambiti di intervento 57

2.1.2 Dettaglio delle proposte relative ai soggetti e al processo di gestione 61

2.2 Comparazione delle proposte delle Commissioni Fiandaca, Garofoli e 68

Finalità del documento e struttura

Fonti statali Input

Fonti internazionali Input

quote di società di persone e di società di capitali, etc.);

1.3 Gestione dei beni: dal sequestro alla destinazione

1.3.1 Amministratore giudiziario

Struttura (art. 1) L’albo è organizzato in due sezioni:

Requisiti degli iscritti (art. 3) Sezione ordinaria

Albo nazionale degli amministratori giudiziari

Vigilanza (art. 6) Il Ministero della Giustizia vigila sull’operato degli iscritti.

Regime Attuale Criticità

1.3.2 Agenzia Nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni

III. Regolamenti attuativi

IV. Organi e sedi

Autorità di vigilanza Ministro dell’Interno

La dotazione di personale dell’Agenzia è fissata in 30 unità.

VI. Governance pattizia

13 Circolare del Ministro dell’interno n. 11001\119\6 del 13 luglio 2011.

diritto del consiglio direttivo dell’Agenzia.

VII. Compiti dell’Agenzia

a) azioni di monitoraggio da svolgersi mediante:

Figura 1_Compiti dell’Agenzia_Fonte: Relazione ANBSC 2012_www.benisequestraticonfiscati.it

L’Agenzia è tenuta inoltre a rispettare puntuali obblighi di pubblicità, quali:

IX. Dotazioni finanziarie

Regime Attuale Criticità

dispersione delle conoscenze legata alla frequente mobilità.

istituzionali dell’Agenzia deve essere realizzata attraverso un proprio

1.3.3 Fondo Unico di Giustizia

dalla legge n. 181/08.

dovuto ai maggiori investimenti informatici e al personale, portato da 10 a 50 unità.

VI. Destinazione dei proventi

Regime Attuale Criticità

37Art. 37, comma 3 del Codice Antimafia.

1.4 Destinazione dei beni

39 Art. 45 del Codice Antimafia

Regime attuale Criticità

1.4.1 Beni immobili

44 Art. 74 del DPR n. 309 del 1990.

Beni Temi Regime attuale Criticità

Manifestazioni di Quando interviene un provvedimento di revoca La disciplina della restituzione per

1.4.2 Beni aziendali