Cendon / Book

DIRITTO AMMINISTRATIVO

Professional

CORRUZIONE: IL MODELLO
ORGANIZZATIVO NELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI CENTRALI DEFINITO
CON LA LEGGE 190/2012

Bruno Valensise

Cendon / Book
DIRITTO AMMINISTRATIVO
Professional

CORRUZIONE:
IL
MODELLO
ORGANIZZATIVO NELLE PUBBLICHE
AMMINISTRAZIONI
CENTRALI
DEFINITO CON LA LEGGE 190/2012
Bruno Valensise

Edizione OTTOBRE 2014

Copyright MMXIV
KEY SRL
VIA PALOMBO 29
03030 VICALVI (FR)
P.I./C.F. 02613240601
ISBN 978-88-96791-12-7
I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione,
di adattamento totale o parziale, con qualsiasi mezzo (compresi i
microfilm e le copie fotostatiche), sono riservati per tutti i Paesi.

L'autore
5

Alessandro Michele Basso avvocato, giornalista

pubblicista, Dottore di Ricerca Interfacolt AgrariaGiurisprudenza in uomo-ambiente, geometra abilitato e
guida ufficiale del Parco nazionale del Gargano.
Ha svolto docenze presso Enti di formazione ed Istituti
distruzione.
Ha pubblicato Luomo, la societ, il diritto- Manuale di
casistica
giuridica
ragionata
(Laruffa,
2004),
Fondamenti di diritto, economia e dellambiente
(Bastogi, 2005), La tutela dellambiente e del territorioAspetti agro-ecologici e profili giuridici (Bastogi, 2006) e
Diritto, economia ed ambiente (Bastogi, 2008) e
numerosi commenti a sentenze con le riviste Diritto e
Giurisprudenza agraria, alimentare e dellambiente
(Tellus editrice), Diritto e Giustizia (Giuffr), Lo Stato
Civile (Sepel editrice), Diritto 24 ore (Il Sole 24 ore),
Quotidiano Giuridico, Quotidiano degli enti locali e
Quotidiano della Pubblica Amministrazione (Ipsoa-UtetCedam-De Agostini).
Autore
di
varie
pubblicazioni
anche
su
www.personaedanno.it, www.altalex.com e www.diritto.it
e su altre Riviste, anche elettroniche.
E' autore del capitolo XV Rapporti tra legge Pinto e
mediazione, in G. FALCO e G. SPINA La nuova
mediazione, pagg. 515-556, Giuffr, 2014.

L'opera

Si intende approfondire, alla luce della pi recente

giurisprudenza in materia di diritto amministrativo, alcuni
degli aspetti relativi ai temi gius-pubblicistici pi frequenti:
mediante lanalisi dei profili connessi, dei risvolti civilistici e
delle interrelazioni tra sfera pubblica e privata, si cerca di
fornire una ri-lettura degli argomenti, proponendoli in
chiave pratica.
6

INDICE GENERALE

Capitolo Primo
CORRUZIONE: INQUADRAMENTO CONCETTUALE, ASPETTI

ECONOMICI E SOCIALI, DISCIPLINA GIURIDICA

1. La corruzione: che cos? - 1.1. C = M+D+A+B+CE+CL+SG (la

formula di Klitgaard rielaborata da Hinna e Marcantoni) - 1.2. La
corruzione negli atti internazionali (UE, OCSE, Consiglio dEuropa,
Onu): cenni - 1.3. La misurazione del fenomeno: gli indici soggettivi e
quelli oggettivi - 1.4. Profili economici della corruzione - 1.5. Gli
strumenti di contrasto del fenomeno corruttivo: la legge 6 novembre
2012, n. 190 (c.d. legge Severino). Luci o ombre? - 1.6. Lassetto
repressivo: le nuove figure di reato introdotte nel codice penale e
linasprimento delle sanzioni gi esistenti - 1.6.1. In particolare, il
traffico di influenze illecite e la corruzione tra privati: novit di rilievo
nel nostro ordinamento giuridico - 1.7. Cosa manca sul piano
penalistico e processual penalistico: i tasselli da riempire

Capitolo secondo
LE PREVENZIONE ANTICORRUZIONE: MISURE ORGANIZZATIVE E

FUNZIONALI PREVISTE ED ADOTTATE NELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE.

STATO DELLARTE E POSSIBILE SVILUPPO

2. Gli strumenti di prevenzione di cui alla l.190/2012: lineamenti

generali e modello organizzativo - 2.1. Lo status, le funzioni e i poteri
dellANAC - 2.2. Il responsabile della prevenzione della corruzione 2.3. Il PNA ed i PTPC (id est: il risk management per la corruzione) 2.4. La trasparenza amministrativa: la pietra miliare del sistema di
prevenzione della corruzione - 2.5. La disciplina dellincompatibilit
ed inconferibilit degli incarichi - 2.6. I codici di comportamento dei
pubblici dipendenti - 2.7. Il whistleblowing - 2.7.1 La tutela giuridica
del dipendente pubblico che denuncia lillecito. Unestensione dei
doveri di comportamento dei pubblici dipendenti
7

Capitolo Terzo
UN APPROCCIO STRATEGICO (NUOVO?) PER COMBATTERE LA

CORRUZIONE: IL COMPLETAMENTO DEL QUADRO

3. La disciplina delle lobbies - 3.1. Il conflitto di interessi - 3.2. I

collegamenti interistituzionali e le altre misure organizzative e di
scopo (accesso a banche dati, partnerniship pubblico privato)
3.3. Una proposta particolare: rafforzare il ruolo e lattivit
dellintelligence istituzionale e privata nella prevenzione ai fenomeni
corruttivi - 3.4. Dalla macroorganizzazione (lapproccio di sistema)
alla microorganizzazione (interventi sulla cultura della legalit e sulla
formazione): il change management

CONCLUSIONI
BIGLIOGRAFIA

Capitolo Primo

CORRUZIONE: INQUADRAMENTO CONCETTUALE,

ASPETTI ECONOMICI E SOCIALI, DISCIPLINA
GIURIDICA

SOMMARIO 1. La corruzione: che cos? - 1.1. C =

M+D+A+B+CE+CL+SG (la formula di Klitgaard rielaborata da Hinna e
Marcantoni) - 1.2. La corruzione negli atti internazionali (UE, OCSE,
Consiglio dEuropa, Onu): cenni - 1.3. La misurazione del fenomeno:
gli indici soggettivi e quelli oggettivi - 1.4. Profili economici della
corruzione - 1.5. Gli strumenti di contrasto del fenomeno corruttivo: la
legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge Severino). Luci o ombre? 1.6. Lassetto repressivo: le nuove figure di reato introdotte nel codice
penale e linasprimento delle sanzioni gi esistenti - 1.6.1. In
particolare, il traffico di influenze illecite e la corruzione tra privati:
novit di rilievo nel nostro ordinamento giuridico - 1.7. Cosa manca sul
piano penalistico e processual penalistico: i tasselli da riempire

1. La corruzione: che cos questo reato?

Archetipo immaginario collettivo suggerisce immagini Per quanto in
ambito sociale esistano pochi reati ricchi di una simbologia
archetipica a iconografia tanto esplicita ed efficace, se si segue
guendo un approccio tecnico- scientifico si scopre che sul concetto di
corruzione Non facile trovare una formula che spieghi che cos la
corruzione. Anche a livello internazionale non v uniformit di
vedute. concetti: Lungo questo nostro percorso, ad esempio,
affronteremo anche lopera nella tabella mutuata dallopera ddi Hinna
Marcantoni (infra 1.1.), e lo scenario diverr pi limpido, ma anche
in quel contesto il dato della disomogeneit emerger chiaro.
Tuttavia, necessario, sebbene sinteticamente e senza pretesa di
esaustivit, dobbiamo ancorarci ad una esporre qualche definizione
che aiuti ad individuareidentificare il fenomeno oggetto del nostro
studiolavoro. Una interessante occasione la offre la teoria
economicagenerale distinzione quella anche impiegata dalla teoria
economica che distingue tre tipologie di corruzione: pubblico
/privato, pubblico /pubblico, privato / privato. Le prime due, di pi
rilevante impatto sociale ed economico, si ramificano, entrambe, in
una conoscono unulteriore comune distinzione tra corruzione
amministrativa o burocratica e corruzione legislativa. La corruzione
9

amministrativaprima forse la pi diffusa

-diffusa e la
esamineremo a fondo lungo questo nostro percorsoad essa
guarderemo nel corso del lavoro - essendo poich essaquella che
identifica il mercimonio della funzione pubblica, asservita a scopi
egoistici, personali. Inoltre questa tipologia corruttiva E anche
quella che giuridicamenteche giuridicamente rileva maggiormente
sotto la lente del diritto penaleai fini penali. U: un grande esperto del
fenomeno1 (Davigo, 1998) la inquadra nella condotta illegale di un
pubblico funzionario il quale, in cambio di denaro o altra utilit
effettivamente ricevuta o semplicemente promessa, compie atti
dufficio, oppure agisce in modo contrario ai suoi doveri, favorendo
un terzo. Eppure, cCome vedremo, infra, nellottica di inquadrare la
complessit del fenomeno,le fattispecie penali che vanno
considerate quando si parla di corruzione sono molte di pi delle
figure rubricate come tali dal codice penale.
La corruzione legislativa, anche definita come la <<cattura dello
Stato>>, fenomeno che non sempre assurge a fattispecie di rilievo
penale e: <<essa si manifesta quando un privato o un gruppo di
interesse influenza il processo di formazione delle leggi e lesercizio
del potere decisionale delle istituzioni pubbliche attraverso
comportamenti poco trasparenti o tangenti>>2.
Altre distinzioni molto interessante al riguardo il lavoro
presente su integrita.sspa.it al quale facciamo riferimento operano sulla scorta di ulteriori criteri, quali: 1) il soggetto pubblico
coinvolto nella transazione corrotta; 2) la fase di formazione o
attuazione della norma su cui va ad incidere la corruzione (legislativa
o amministrativa); 3) lentit della pratica corrotta (piccola o grande
corruzione); 4) la struttura utilizzata per studiare la corruzione: ci
pu avvenire sia a livello di sistema nel quale essa si sviluppa
(approccio funzionalista), sia a livello individuale (individualismo
metodologico); 5) la tipologia della contropartita (economica o
sociale); 6) il network della corruzione: corruzione caotica versus
corruzione ben organizzata; 7) corruzione, a seconda del tipo di
atto interessato (propria o impropria), secondo gli stilemi del
codice penale.
Appare evidente, comunque, quanto sia Come si vede ampia la
stessa letteratura che si occupa della corruzione. Ci accade poich
gli studiosi sono alla costante ricerca di una , nel tentativo di provare
1 Davigo P. Mannozzi G., La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo

penale, 2008.
2 Fiorino N. Galli E., La corruzione in Italia, 2013, p. 14 ss.
10

a dare di essa una nozione capace di catturare fenomeni che,

racchiusi nello stesso termine, si presentano tuttavia in modi molto
diversi tra lorospesso diversi, e
questo spesso pu essere
determinato anche solo a causa della per la percezione sociale che
se ne pu averesviluppata.
La nostra analisi, non potendo dunque Il lavoro non pu prefiggersi
lobiettivo di approfondire guardare a tutte le possibili forme e
declinazioni della corruzione, : per tale ragione ci si concentrer sulla
corruzione burocratica amministrativa. Questo tipo di corruzione ,
che ssi sostanzia
in modo fondamentale tantotanto
nellottenimento/velocizzazione di un servizio /bene che il cittadino
era egualmente qualificato ad ottenere (senza infrazione di leggi o
regolamenti), quanto nellinfrazione di leggi o regolamenti o in una
loro applicazione distorta.
Sar interessante, inoltre, volgere lo sguardo sulla questa grande
rilevante forma di corruzionecorruzione, per lintuibile ragione che
essa la corruzione pi dannosa, quella che <<pu compromettere
le decisioni politiche e la loro attuazione>>3 chee che spesso si
manifesta appalesa in un settore economico nevralgico: , quale
quello degli appalti pubblici di beni, servizi e lavori;. Dedicheremo,
inoltre, un focus, connesso a quanto si andr a proporre nel corso
della parte finale del lavoro, verr dedicato alla corruzione
organizzata, la forma poich quella pi insidiosa, basata com su
meccanismi informali che garantiscono lesecuzione del contratto
illecito. Ci che la caratterizza lLesistenza di una struttura
criminale capace di assicurare il rispetto degli accordi, il che
rappresenta una garanzia assoluta per la sopravvivenza circa la
conservazione ddel sistema illegale ed evita, evitando cosi
competizioni tra burocrati per la fornitura di un servizio o di un bene.
Va da s che, a vantaggio del principio Bene anche affermare sin dal
principio che, anche nellottica del lavoro di prevenzione che il
legislatore storico ha inteso assegnare alle strutture ed ai soggetti
disegnati con la l. 190/2012, il nostro sguardo sulla corruzione non
pu limitarsi alle forme che hanno sicuro rilievo penale: la tangente,
lappropriazione indebita, la frode, lestorsione. La dimensione del
fenomeno richiede di non trascurare quelle forme, apparentemente
innocue, quasi marginali, tragicamente a volte tollerate, che pure
attentamente analizzate hanno semprecomunque leffetto di impedire
il libero gioco delle forze presenti sul mercato e, laffermazione della
meritocrazia come criterio guida delle scelte che riguardano la cosa
pubblica (come nel caso di una la selezione di candidati in un
3 Fiorino N. Galli E., cit., 15.
11

pubblico concorso, ad esempio). Se, in Uuna gara dappalto o in un

concorso, , una competizione nella quale a prevalere non destinato
a prevalere il pi bravo e capace, ovvero colui che ha profuso i
maggiori sforzi per conseguire il risultato finale, bens il
soggetto/societ raccomandato/segnalata, si feriscono violai principi
che formano hanno a che fare con ilil senso profondo della
democrazia, allinterno della quale ciascuno dovrebbe davvero poter
contare sulle proprie risorse, che si traduce, prima di ogni retorica, in
parit di condizioni. Sotto questo aspetto ancor Ancor pi grave
quella antica forma di assistere a forme di favoritismo che
riguardano familiari o amici:, il nepotismo. : anche In questo ultimo
caso qui la noncuranza nellosservare una etica che potremmo
definire fondamentale le regole del fairplay produce in taluni casi
quel un senso di impotenza e di resa anche in coloro che hanno
mezzi e qualit per affermarsi, e crea diseconomie di funzione e di
ruolo nellambito delle con tutto quanto di negativo si produce nelle
strutture allinterno delle quali operano i nepotes. questi soggetti
miracolati. E strana la sensazione che vive chi scrive queste
parole: spesso, infatti, a queste affermazioni si sente replicare che
esse appaiono ammantate da una retorica e da una moralit fuori
moda; proprio questo sentimento diffuso a preoccupare, perch
la prova lampante di una societ che rischia di adagiarsi, di non
cogliere pi segnali importanti che dovrebbero far correggere la rotta
con un forte investimento nella promozione della cultura dellintegrit
e della legalit

1.1. C = M+D+A+B+CE+CL+SG (la formula di Klitgaard

rielaborata da Hinna e Marcantoni)
Un primo passo Anche capire comprendere come e se la
corruzione, al di l delle connotazioni penalistiche e, assumendo di
essa quel significato ampio che si impiegato nel precedente
paragrafo, abbia , la corruzione ha avuto la possibilit - in
determinate contingenze storico, politiche ed economiche - di
svilupparsi non questione di poco momento. Ma, proprio sSu
questo aspetto, si staglia, implacabile, il giudizio della storia: . La
Bibbia, lIliade e lOdissea, nostro malgrado, , quindi lintera storia
delluomo, ci narranoraccontano di episodi di corruzione. Un
autorevole studioso4 ha passato in rassegna la storia della
corruzione da Babilonia alla Grecia antica, dalla Roma imperiale al
medioevo: il fle fil ruoge che ha individuato ci dice che la politica,
lesercizio del potere pubblico statoa sempre contaminatoa da
questa informe ombra etica e morale che abbiamo chiamato lla
4 Brioschi C.A., Il malaffare. Breve storia della corruzione, Milano, 2010.
12

corruzione ( etimologicamente il latino a regalarci limmagine di

occhi bagnati dal pianto di chi ha perso qualcosa, ovvero la dignitas).
Gi nNel libro della Genesi si racconta il c il racconto del primo
episodio di corruzione: - Eva, convinta/corrupta (avvelenata) dal che,
invitata dal serpente astuto, mangia il frutto proibito e lo offre anche
ne diede anche a suo marito5. -, Anche la come anche il racconto di
un momento essenziale della storia del cristianesimo rivela, e in
parte si basa, sullaccettazione di unaofferta di denaro: il caso di
Giuda Iscariota, luomo che custodiva (sic!) teneva il denaro dei
discepoli e che trad Gesvendette ai romani Ges, per soli trenta
denari6. Ed ancoraN: nel IV sec. a.c. Kautilya, un bramino
contemporaneo di Aristotele, nel suo libro Arthasastra, affermava
che chi governa deve usare ogni mezzo per raggiungere i propri
obiettivi, mentre regole di rigore ed onest varrebbero, in buona
sostanza, esclusivamente per i sudditi 7. Plutarco, inoltre, nel narrarci
racconta della corruzione nellantica Roma, ai tempi di Cesare, ci
rivela che lo stesso Cesare il quale non era uomo da cedere a si fece
molti scrupoli nel perseguire il suo obiettivo quando si tratt di
catturare la carica di console e per accedere al consolato e
smantellare il Senato gi corrotto. Un brano di Plutarco, infatti, ci
racconta ( riportato da Brioschi, op. cit. cit., p. 52) che <<quando
il tribuno Metello cerc dimpedirgli di prendere del denaro dalle
riserve dello Stato, citando alcune leggi che vietavano a chiunque di
toccarlo, egli rispose che il tempo delle armi era diverso da quello
delle leggi [] simpadron cos di 15.000 lingotti doro, 30.000
dargento e trenta milioni di sesterzi. [] Montesquieu scrisse che fu
proprio Cesare, insieme a Crasso e Pompeo, a introdurre il costume
di corrompere il popolo a caro prezzo. Non meno interessante
lanalisi di chi, dopo aver analizzatoil cento anni di storia patria,
arrivato alla conclusione amara che alcuni tra i maggiori politici
italiani dellinizio del XX secolo Croce, Depretis, Spaventa
fossero concordi nel ritenere che lItalia fosse immersa fino agli occhi
in un pantanolavoro svolto da altro appassionato studioso8 di
tematiche afferenti la politica che analizzando cento anni di storia
patria arriva alla conclusione amara che i pi grandi personaggi
politici storici Croce, Depretis, Spaventa fossero concordi nel
ritenere che lItalia fosse immersa fino agli occhi in un pantano.
La storia , come abbiamo lettosi vede,, disseminata di episodi, a
volte gravi o addirittura sacrileghianche molto gravi di, di
corruzione, al punto che : il malcostumequesto malcostume sembra
apparire apparecome un tratto consustanziale dellanimo umano,
5 Libro della Genesi, capitolo 3, versetti da 1-6.
6 Vangelo secondo Matteo, cap. 26. versetti 14-16.
7 Brioschi, cit., p.50.
8 Galante Garrone A., Italia corrotta 1895 1996. Cento anni di malcostume politico,
2010.
13

corruzione e abuso di potere sembrano accompagnare lesperienza

degli uomini fin dalla loro nascita.
Il nostro viaggio concettuale, tuttavia, lungi dallinterrogarsi su aspetti
che accarezzano la filosofia, lavoro vuole individuare e capire
concentrato sulla ricerca dei pi adeguati strumentigli strumenti pi
adeguati per prevenire e reprimere il fenomeno corruttivo, ed
naturale chiaro che la mappa di questo viaggio sia se la storiaografia
ha il suo valore, perpoich essa ci consente di comprendere se mai
vi siano Sstati particolari stagioni dellesistenza in cui la sua
diffusione del fenomeno corruttivo sia stata pi o meno estesa, e
perch.estesa, Dalla storia, e dai valori che trasporta verso quella
futura memoria, che interpretato da questo nostro presente,
bisogna trarre ispirazioni e suggestioni in grado di aiutarci lo sforzo
che oggi occorre compiere sta nellad individuarezione quelle delle
cause profonde che rendono inle economie moderne ed avanzate
sempre pi permeabili a questo atto umano liquido ed
untuososchiudono le porte ad un vero e proprio cancro.
In economia spesso le formule sono impiegate per sintetizzare con
pi efficacia concetti talvolta anche complessi.
La corruzione, infatti, a ben vedere, come solo accennato
nellintroduzione, fenomeno pervasivo, informe e complesso,
articolato e che assume sempre di pi una valenza sistemica.
Cominciamo col chiederci La prima domanda alla quale proviamo a
dare una risposta qquale siasia il terreno di coltura di questo reato
cos tanto odiatodella corruzione, il perch del fenomeno. Prima di
tentare una risposta, utile premettere che in questo caso ne
valuteremo dapprima gli elementi che appaiono costitutivi,
ontologicamente in grado di agevolare lattivit illecita.
Successivamente ci dedicheremo aPur rinviando al proseguio
lanalisi dei motivi per cui l perch agenti che operano nel sistema
scelgono la corruzione come strumento per favorire lo sviluppo delle
proprie attivit economiche, qui appare utile inquadrare quegli
elementi che appaiono costitutivi, in gravo di agevolare lattivit
illecita.economiche.
Una semplice equazione pu farci comprendere come e cosa orienta
qualsiasi valutazione individuale sulla convenienza della corruzione:
C=M+D-T-Secondo una ricostruzione (Vannucci, 2012, p. 112), che
a sua volta riprende la sintesi elaborata da Klitgaard oltre venticnque
anni fa, si possono cos sintetizzare i fattori generali che orientano
qualsiasi valutazione individuale sulla convenienza della corruzione:
C=M+D-T-A.A.

C, ovvero il livello di corruzione che vogliamo misurare, In estrema

sintesi il livello di corruzione (C) si associa: a:

M,

<<1) alcio la presenza di posizioni monopolistiche di

renditarendita e in altri termini (M) che rispecchia lintensit
14

dellintervento dello Stato ed lalla distorsione dei prezzi legata al

peso della mano pubblica nelleconomia e nella societ;

D, ; 2) allche verifica lattribuzione di poteri discrezionali (D) a

politici e funzionari che possono decidere chi saranno i
beneficiari di quelle posizioni di rendita (. E, difatti, ris noto
aputo e non difficile da comprendere che una pi ampia libert
di scelta dei funzionari moltiplica il rischio che il movente ultimo
delle lorosue azioni sia laspettativa di una tangente);

T, che misura 3) il grado un basso grado di trasparenza (T) nel

processo decisionale, foriero della possibilit per il funzionario
e/o politico di vendere informazioni riservate che avvantaggiano
pochi, selezionati beneficiari;

A4), last but not least, un basso livello di accountability (A), ossia
di rendicontabilit, nelloperato degli agenti pubblici titolari delle
funzione di decisione, e ciche riflette da un lato la disponibilit
e la libera circolazione di informazioni sulla loro attivit,
dallaltro lefficacia di tutti i meccanismi di controllo penale,
contabile, disciplinare, amministrativo, sociale, politico sul
loro operato>>9.
A questa efficace ricostruzione pare utile a chi scrive aggiungere
ulteriori tasselli che hanno formato oggetto di ella riflessione
scientifica10 di autorevoli studiosi (Hinna Marcantoni, 2013, 10) del
fenomeno, cos da giungere a riscrivere, integrandola, la formula
appena esposta:

C= M+D+A+B+CE+CL+SG
(la precedente era C=M+D-T-A).
Questa nuova formula presenta ulteriori fattori, che sono: .

La lettera B, che indica il livello di burocrazia,;

CE, la congiuntura economica;
, CL, la cultura della legalit e dell etica;
, SG, il sistema giudiziario.
Questi fattori non sono Non sono elementi impiegati ad adiuvandum,
affatto:! eEssi esprimono la complessit dellazione di prevenzione e
contrasto e connotano, in particolaredi pi, le caratteristiche del
fenomeno nel nostro Paese. E stato sottolineato, dagli stessi autori,
che <<la corruzione si combatte facendo leva su pi elementi,
contemporaneamente: incidere sulluno senza incidere sugli altri va
9 Vannucci A., Atlante della corruzione, 2012, p. 112 ss.
10 Hinna Marcantoni, 2013, 10
15

bene se un punto di partenza;, sterile, se rimane isolato>> 11. ;

ciQuesto suggerimento, peraltro, consente anche di definire un vero
e proprio programma di lavoro, , di individuare le pi opportune e
necessarie strategie di attacco e, i soggetti a cui assegnare nuove e
pi ampie responsabilit.
Dunque, E chiaro che se gli elementi biologici forieri della
corruzione sono cos articolati, la dimensione della sfida nel nostro
paese appare evidente poich in Italia:chiara la dimensione della
sfida
: nel nostro Paese sono ancora troppe le sacche di resistenza che
impediscono di abbattere situazioni di mono/oligopolio in mano
pubblica aprendo di pi alla concorrenza dei privati (M);
il livello di discrezionalit amministrativa costituisce la linfa vitale del
potere distorsivo esercitato dallesercito della burocrazia, pletorica,
ingombrante e sottratta ad una verifica sostanziale di
responsabilit(D-B-A);
il sistema giudiziario conosce, in effetti, una scarsa capacit di
aggredire fenomeni cos perniciosi in un arco temporale che soddisfi
le esigenze di una pena inflitta in modo da riparare il danno prodotto
(SG);
la situazione economica del nostro Paese, diversamente da quanto
accade in altre economie avanzate che pure hanno sopportato gli
effetti della dura crisi economico finanziaria degli ultimi anni, pare
aggravata dallesistenza di fattori strutturali negativi che bloccano le
prospettive di una ripresa economica duratura (CE);
la cultura della legalit, dellintegrit e delletica pubblica non
diffusa anche per la mancanza di un chiaro programma formativo
che
parta
dai
luoghi
primari
della
formazione
dellindividuo ,dellindividuo: cio, le scuole (CL).
Sinteticamente ricostruito il modello, ne emergono tutti i parametri su
cui fondare ne viene fuori, come gi detto, un progetto di lavoro
strategico, di natura prettamente politica.
cha ha bisogno,
innanzitutto del sostegno indefesso degli attori politici di governo.
Aggredire ogni aspetto evidenziato nella formula riassuntiva vuol dire
definire una strategia ampia, soggetti chiaramente identificati, compiti
e funzioni che non lasciano spazio a dubbi ed interpretazioni,
responsabilit individuate, obiettivi e risultati misurabili. Per lItalia,
che vive purtroppo la condizione di Paese che, tra le economie pi
evolute, conosce maggiori criticit rispetto ai fattori esposti,
unoccasione unica: sono convinto che attraverso questa durissima
impresa possa passare il treno che condurr alla raccolta di benefici
11 Hinna L. Marcantoni M., cit., p. 10.
16

economici, sociali e culturali duraturi, ricollocando la nostra nazione

nella posizione che merita.

1.2. La corruzione negli atti internazionali (UE, OCSE, Consiglio

dEuropa, Onu): cenni
Si accennato nellintroduzione che unaalla forte spinta che il nostro
Paese ha subto per attuare addivenire allapprovazione di una
processo di riforma del i sistema in grado di affrontare il fenomeno
corruttivo. Questa spinta stata, naturalmente, esogena come per
affrontare la piaga della corruzione giunta da fuori, effetto delle
numerose convenzioni, raccomandazioni e altri accordi/, atti
internazionali che lItalia il nostro Paese aveva sottoscritto o cui
stato destinatario (e in appendice, alcuni dei pi significativi). E un
ulteriore anche questo un dato eloquente: pur essendo lItalia
collocata agli ultimi posti delle classifiche elaborate da organismi
internazionali, quanto a lotta/presenza della corruzione, non si si
mai sviluppata maturata la comprensione lidea del valore
strategico/etico che avrebbe potuto pu assumere una una politica
che affrontasse realmente la corruzionelotta senza confini al
fenomeno corruttivo. Ha supplito, allignavia degli intellettuali italiani,
la legal e moral suasion della comunit internazionale. Ad essa si
giunti proprio grazie alla valenza, di persuasione politica, prima
ancora che di forza giuridica, degli strumenti internazionali nel tempo
sottoscritti dal nostro Paese.
LEuropa si occupata a pi riprese del tema della corruzione: dnel
1995 stata stipulata a Bruxelles la Convenzione relativa alla
tutela degli interessi finanziari (TIF) delle Comunit europee,
strumento importante ma con il limite, come acutamente osservato,
<<riconducibile al fatto che la corruzione attiva o passiva veniva
presa in considerazione, ai fini della relativa penalizzazione e della
connessa mutua assistenza giudiziaria, solo laddove fosse stata
idonea a ledere o minacciare gli interessi finanziari dellUE>> 12.
Un deciso passo in avanti stato compiuto con la sottoscrizione, nel
1997, della Convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella
quale sono coinvolti funzionari delle Comunit europee o degli Stati
membri. Laccordo: essa, in modo particolare, regola i meccanismi
12 Tolla M. (a cura di), Le iniziative internazionali: moral suasion e trattati

multilaterali, in La Corruzione, analisi del fenomeno e nuova normativa di contrasto, in

Rivista della Guardia di Finanza, 2013, p. 60.
17

per migliorare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri. Non di

poco momento, inoltre, ladozione de I dieci principi e del Rapporto
anticorruzione della UE. Insomma: la base giuridica/convenzionale
stata posta. Tuttavia i noti Non poco quanto fatto a livello europeo,
ma si conoscono i limiti che spesso caratterizzano le iniziative
normative in ambito UE non possono farci sospirare di sollievo.
Una decisa spinta propulsiva si avuta, anche, con la Convenzione
OCSE del 1997: , nella quale partendo ancora una volta dallassunto
che la lotta alla corruzione nelle operazioni economiche
internazionali dovesse essere una responsabilit di tutti gli Stati,
latto prescrive si prescrive ladozione di misure tese a criminalizzare
e punire le condotte rientranti nella concetto di corruzione e ad
assicurare la massima cooperazione giudiziaria in tema di indagini
sul fenomeno. La novit, e la La forza di questa Convenzioneanto
recato dalle disposizione della Convenzione risiede nella circostanza
che in essa stato previsto un sistema di sorveglianza sistematica
sulla sua applicazione e di promozione dei suoi princpi. A questo
della piena applicazione della stessa, seguito da unseguto un
apposito Gruppo di lavoro dellOcse sulla corruzione nelle
operazioni economiche internazionali, le cui . Le funzioni di tale
gruppo furono affidate al Working group on Bribery (WBG). Lo
strumento opera Il meccanismo agisce attraverso a) la verifica
deverificando gli interventi legislativi adottati posti in essere per
attuare la Convenzione OCSE; b) il livello di adeguatezza , da un
punto di vista pratico, degli stessi interventi; c) i progressi man mano
maturati dagli Stati aderenti allatto internazionale, con lanalisi dei
risultati concretamente conseguiti. Le tre fasi si concludono con un
rapporto finale e sono accomunate da una procedura che si fonda
sul controllo reciproco tra gli Stati.
In buona sostanza il WGB nomina due Stati che hanno il compito di
guidare, attraverso il conferimento dellincarico a degli esperti
nazionali, il procedimento di valutazione al quale dovr essere
sottoposto il Paese esaminato. Gli esperti visitano il Paese,
analizzano i dati inseriti allinterno di un questionario compilato dallo
Stato sottoposto a valutazione e redigono una relazione da
trasmettere al WBG che ha il compito di approfondirla sviluppando le
conclusioni del caso (pi diffusamente Tolla, cit., p. 65 ss.).
E , tuttavia, dal Consiglio dEuropa che sono giunti gli stimoli e le
prescrizioni da cui il commitment ad adeguare lordinamento giuridico
italiano alle previsioni contenute nelle convenzioni sottoscritte. In
particolare lItalia ha aderito alla Convenzione penale sulla
corruzione del 1999 (il cui perimetro stato allargato con il protocollo
18

aggiuntivo del 2003) ed alla Convenzione civile sulla corruzione,

dello stesso anno:.
iIl Consiglio dEuropa ha considerato una priorit assoluta la
realizzazione, da parte degli Stati membri, di una politica penale
comune volta a preservare la societ da una minaccia che pu
attentare allo stato di diritto, alla democrazia, ai diritti delluomo, allo
sviluppo economico, ai fondamenti morali della societ, ai principi di
buon governo, equit, giustizia sociale e concorrenza. La forza di
quanto previsto negli atti internazionali appena richiamati sta
nellistituzione del c.d. Greco, acronimo di Gruppo di Stati contro la
corruzione. Istituito in seno al Consiglio dEuropa, ne sono ammessi
a farne parte anche paesi non membri (gli USA, ad esempio) ed ha il
compito di verificare il livello di adeguatezza delle legislazioni
nazionali degli Stati che vi aderiscono, rispetto agli standard
anticorruzione promossi dal Consiglio dEuropa. Il modello per il
monitoraggio si sviluppa in due fasi: nella prima, tutti gli Stati membri
sono sottoposti ad un ciclo di valutazione (evaluation round), con
lobiettivo di formulare raccomandazioni ai singoli Stati circa le
misure che dovranno adottare per conformare il proprio ordinamento
giuridico alla normativa elaborata dal Consiglio dEuropa; nella
seconda, invece, viene a formare oggetto di valutazione lidoneit
delle misure adottate dai singoli Stati dopo levaluation round per
raggiungere gli obiettivi prefissati. Per ciascuna fase il momento
conclusivo coincide con la redazione di un rapporto specifico per
ogni Stato, detto Evaluation report, per la prima, Compliance
report, per la seconda.
Pur non essendo utile in questa sede Non mette conto trattare
funditus, in questa sede, del le plurime questioni nel frattempo sorte
afferenti lorgano in parolacirca il GRECO13, ma preme sottolineare,
in ogni caso, che <<la prospettiva in cui tale organo concepito
quella di un progressivo miglioramento della capacit dei suoi Stati
membri di contrastare la corruzione nei diversi aspetti che essa pu
assumere. In tal modo ci si sforza di far luce sulle lacune e sulle
insufficienze dei dispositivi previsti a livello nazionale, nella speranza
di porsi allorigine di riforme legislative e istituzionali>> 14. Ci che gli
13 Si rinvia, per un ampio approfondimento a quanto riportato da Locati G., Le

Convenzioni del Consiglio dEuropa anticorruzione, il monitoraggio del GRECO e gli

adempimenti nazionali, in (a cura di Sacerdoti G.), Responsabilit dimpresa e
strumenti internazionali anticorruzione. Dalla convenzione OCSE 1997 al d.lgs. n.
231/2001 , 2003, p. 216 ss.
14 Locati, cit., p. 219.
19

studiosi rilevarono (ved. n. 14)Lo stesso autore, con riguardo

allespletamento dei compiti assegnati al GRECO e ad una prima
valutazione dei risultati conseguiti dopo il primo ciclo della
valutazione, ebbe a mettere in evidenza fu lefficacia dei meccanismi
predisposti, specie per ci che concerneva le visite in loco,
<<contribuendo in modo non indifferente al mantenimento
dellequilibrio spesso fragile tra gli obiettivi a livello internazionale o
sopranazionale e la loro effettiva ed efficace realizzabilit in contesti
normativi, politici, economici e sociali anche molto differenti tra
loro>>15.
Quanto detto vale anche maggior ragione pper il nostro Paese: lo
sprone a realizzare una riforma della disciplina della corruzione
giunta anche dal rilievo assegnato ai rapporti elaborati a proposito
del livello e della pervasivit del fenomeno nel nostro sistema
economico e sociale.
Anche in ambito ONU sono state diverse le iniziative volte a
rafforzare i presidi preventivi e repressivi contro la corruzione: sono
stati predisposti trattati multilaterali rivolti a contrastare il fenomeno
seguendo un approccio strategico, allinterno del quale il ruolo della
cooperazione internazionale costituisce un aspetto centrale. In
particolare, sono state predisposte ed aperte alle firme tanto la
Convenzione contro la criminalit organizzata transnazionale
del 2000, quanto la Convenzione sulla corruzione del 2003.
Specie la prima, in considerazione di quanto svilupperemo nel corso
dellultima parte del lavoro, assume un valore peculiare: difatti, come
acutamente osservato, pur essendo essa diretta al contrasto della
criminalit organizzata, <<ha previsto apposite disposizioni in
materia di penalizzazione della corruzione, atteso che questultimo
reato pu risultare strumentale al perseguimento degli obiettivi delle
associazioni criminali nazionali e transnazionali>> 16. La seconda
Convenzione mira, nel solco pi tradizionale, ad affrontare il tema
della corruzione dischiudendo le porte a scelte legislative,
amministrative ed organizzative capaci di debellare il fenomeno con
adeguati interventi preventivi e repressivi, nonchnonch con forme
di pi stretta cooperazione giudiziaria, disciplinando anche
meccanismi di controllo dellattuazione degli obblighi internazionali
derivanti da essa.
Un focus non meno importante assegnato tanto alla aggressione
dei patrimoni illeciti, quanto alla criminalizzazione delle fattispecie
15 Locati, cit., p. 234.
16 Tolla, cit., p. 82.
20

che sostanziano il reato di corruzione attiva e passiva nel settore

privato.
Questa, sinteticamente, la panoplia degli strumenti di diritto
internazionale sottoscritti anche dallItalia e da cui ha preso le mosse
la recente legge 190 del 2012 che, al di l delle riflessioni critiche che
spesso accompagnano il lavoro del nostro Parlamento, rappresenta
pur sempre un punto fermo atteso da molti anni per realizzare un
approccio strategico nella lotta alla corruzione. In questa sede non
possibile sino in fondo indagare la forza politica, giuridica e di moral
suasion prodotta dagli strumenti giuridici oggetto di trattazione in
questo paragrafo, ma che essi abbiamo costituito il background su
cui ha insistito lazione del legislatore storico dimostrato, per
tabulas, dallincipit iniziale che accompagna la legge 190 del 2012,
contenuto nella disposizione di esordio dellarticolato normativo.
Esso recita, infatti, <<In attuazione dellarticolo 617 della Convenzione
dellOrganizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata
dalla Assemblea generale dellONU il 31 ottobre 2003 e ratificata ai
sensi della legge 3 agosto 2009, n. 116, e degli artt. 20 e 21 18 della
17 Che recita, nel suo nucleo essenziale, : << Each State Party shall, in accordance with

the fundamental principles of its legal system, censure the existense of a body or
bodies, as appropriate, that prevent corruption by such means as: a) implementing the
policies referred to in artiche 5 of this Convention and, where appropriate,
overseeing and coordinating the implementation of those policies; (b) increasing and
disseminating knowledge about the prevention of corruption. []>>
18 Che recitano, rispettivamente, <<Art. 20 Autorit specializzate. Ciascuna Parte

prende le misure che si rivelano necessarie per la specializzazione di persone od enti

nella lotta contro la corruzione. Tali persone disporranno dellindipendenza necessaria,
nellambito dei principi fondamentali dellordinamento della Parte, per esercitare le
loro funzioni efficacemente e senza alcuna pressione illecita. Le Parti si accertano
che il personale di tali enti disponga di una formazione e di risorse finanziarie
adeguate alle funzioni che svolgono. Art. 21 Cooperazione fra le Autorit nazionali.
Ciascuna Parte prende le misure appropriate che si rivelano necessarie per accertarsi
che le autorit pubbliche, come pure ogni agente pubblico, cooperino in conformit con
il diritto nazionale, con le autorit incaricate di investigare e di svolgere azioni
giudiziarie per i reati: a) informando di propria iniziativa tali autorit, qualora vi siano
motivi ragionevoli per ritenere che stato commesso uno dei reati stabiliti in forza
degli articolo 2 a 14; oppure b) fornendo, a richiesta, alle autorit in oggetto, tutte le
informazioni necessarie>>.
21

Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27

gennaio 1999 e ratificata ai sensi della legge 28 giugno 2012, n. 110,
la presente legge individua, in ambito nazionale, lAutorit nazionale
anticorruzione e gli altri organi incaricati di svolgere, con modalit tali
da assicurare azione coordinata, attivit di controllo, di prevenzione
e di contrasto della corruzione e dellillegalit nella pubblica
amministrazione>>.
Il tenore e la portata sostanziale della disposizione legislativa citata
rilevante: sulle tavole della legge, verrebbe da dire,in essa, a ben
vedere, scolpita scritto sulle tavole della legge, verrebbe di dire
lo scopo, la ratio che il legislatore si prefigge, innovando cos
profondamente la disciplina contenuta nel nostro sistema giuridico.
Non casuale che, a proposito della corruzione, il Parlamento
nellapprovare la riforma abbia voluto indicare la prospettiva della
complessiva azione alla quale saranno chiamati pi organi.
Insomma: : non costituisce, in effetti, tratto caratteristico della penna
del legislatore individuare le rationes che accompagnano le proprie
scelte ed in questo caso, ci venga consentito di ricordarlo, ci
avvenuto in relazione alla circostanza che la spinta derivante dalla
necessit di attuare concretamente i dettami delle Convenzioni
internazionali era ormai diventata troppo forte, e troppo come alto era
il rischio di vedere il nostro Paese collocato ai margini sia della civilt
giuridica eche del progresso economico, posto che una seria lotta al
fenomeno della corruzione rappresenta la cifra per misurare il livello
raggiunto dalle nazioni in ambedue gli ambiti.

1.3. La misurazione del fenomeno: gli indici soggettivi e quelli

oggettivi
Altro aspetto rilevante connesso alla capacit di misurazione della
corruzione: la domanda che sorge spontanea, infatti, qQuanto
elevata la corruzione? Quante risorse sono impiegate nella
realizzazione delle pratiche corruttive? E quanto incide sulla crescita
economica del nostro Paese, sul pil annuale? Nella Relazione del
Procuratore gGenerale della Corte dei Conti, illustrata nel corso della
inaugurazione dellanno giudiziario 2013, si parlato di un livello di
corruzione in Italia pari a 50/60 miliardi di euro, vale a dire circa mille
euro lanno per ciascun abitante. Come si arriva a questo dato? In
realt la risposta presto data: siccome la Banca Mondiale ha
affermato che nel mondo vengono pagate oltre 1000 miliardi di dollari
di tangenti (pari al 3% del PIL mondiale), se si applica questa
22

percentuale allItalia, lonere per i bilanci pubblici per il 2008

ammonta, appunto, a circa 50-60 miliardi di euro.
Diceva Einstein, come ricordano Hinna e Marcantoni, che non
sempre quello che conta davvero si riesce a contare e non sempre
quello che conta davvero si conta; si finisce spesso per contare solo
quello che non conta, semplicemente perch facile da contare e si
trascura quello che ha importanza perch non si riesce a misurare.
E evidente che rispondere a questi interrogativi vuol dire innanzitutto
avere dei criteri di misurazione del fenomeno, vuol dire avere una
metrica. E vuol dire, soprattutto, come acutamente osservato 19
condurre una battaglia culturale contro i miti cognitivi che ci dicono
che la corruzione non pu essere misurata. A livello internazionale
questa posizione abbondantemente confutata; certo, non bisogna
correre il rischio di affidarsi ad un unico strumento identificandolo
come capace di fornire lesatta fotografia del fenomeno, la sua
dimensione quali quantitativa. Quanto appena detto ci porta a
considerare con attenzione quanto illustrato da un autorevole
studioso del fenomeno20, per il quale <<occorre integrare elementi di
conoscenza ricavabili da quattro diverse (e imperfette) fonti di
informazione>>. Queste fonti sono: a) le Statistiche giudiziarie, con
lavvertenza che diremo tra poco; b) i sondaggi condotti sullintera
popolazione, per conoscere lesperienza diretta da ciascuno vissuta
in tema di corruzione; c) gli indicatori basati sulla percezione degli
esperti (manager, imprenditori, ecc.) riguardo la diffusione della
corruzione; d) la quantit di notizie che, diciamo noi correlata
comunque ai dati sub a) su episodi di corruzione presentata dai
mezzi di comunicazione.
Questi paradigmi ci consentono a distinzione consente poi di
distinguere tra criteri oggettivi e soggettivi di misurazione della
corruzione: evidente che se lindividuazione dellampiezza e della
qualit del fenomeno condizione propedeutica servente rispetto
alla scelta degli strumenti per combatterlo un maggiore ancoraggio a
criteri oggettivi sarebbe, com intuibile, da preferire.
Il dato delle statistiche giudiziarie dovrebbe servire a tanto: in realt,
com stato attentamente illustrato da uno dei massimi conoscitori
del fenomeno21, la corruzione si presenta allesterno come un
19 Hinna Marcantoni, cit., p. 42.
20 Vannucci A., cit., p. 72 ss.
21 Davigo P. Mannozzi G., cit., passim.
23

iceberg. Efficace rappresentazione offerta dallimmagine elaborata

da Hinna e Marcantoni (v., infra, alla fine del capitolo).
Ci che emerge, la punta, quanto viene conosciuto attraverso le
denunce penali e le relative condanne comminate dallautorit
giudiziaria; esiste, tuttavia, una base ampia e molle, la corruzione
sommersa, la cifra nera di cui parla Davigo che di gran lunga pi
numerosa e rilevante. Ci dovuto in larga parte alle caratteristiche
della condotta incriminata: essa vede al centro un accordo tra i
soggetti che delinquono, nessuno dei quali ha convenienza a
denunciare il fatto criminoso. Trattasi di reati a vittima non
immediatamente identificata, diffusa, che rende tutte le fattispecie
penalmente rilevanti oggetto di un complicato accertamento
giudiziario. Occorre anche considerare che il dato relativo alle
condanne giudiziarie pu essere analizzato in modo alternativo:
<<un elevato numero di condanne pu corrispondere sia ad un alto
livello di corruzione sia alla situazione opposta. Se lautorit
inquirente particolarmente efficace nel contrastare il malaffare,
riuscendo a comminare un alto numero di condanne, si assiste
verosimilmente a una riduzione dellincentivo a corrompere e a
essere corrotti. Al contrario, un numero ridotto di condanne pu
essere indice, in una situazione di corruzione endemica,
dellesistenza di un pi alto tasso di sfiducia dei cittadini nel sistema
giudiziario (e, di riflesso, un minor numero di denunce), da cui
scaturisce, una probabilit inferiore di punizione e di conseguenza
un numero inferiore di condanne>> 22. Da qui limportanza di
impiegare altri strumenti di rilevazione, concentrati sulla percezione
del fenomeno, con un ancoraggio ad elementi pi soggettivistici, in
grado, come pocanzi osservato, non di sostituire i dati giudiziari ma
di integrarli23.
I pi importanti indici sono Stati realizzati da unorganizzazione non
governativa, denominata Trasparency International24: i pi
importanti utilizzati dagli studiosi sono il CPI (corrupt perception

22 Procacci G., La corruzione: cenni storici, metodi di misurazione, costi ed effetti del

fenomeno, in La Corruzione, analisi del fenomeno e nuova normativa di contrasto, in

Rivista della Guardia di Finanza, 2013, p. 27, al cui pregevole lavoro ci venga
consentito un rinvio per conseguire unanalisi statistica giudiziaria sul fenomeno in
Italia.
23 Un egregio lavoro di ricostruzione, basata anche su fonti internazionali, quello di
Fiorino N. Galli E., cit., p. 17 ss.
24

index), il BPI (bribe payer index) ed il GCB (global corruption

barometer).
Il primo un indicatore che attribuisce un punteggio da 0 (massima
corruzione) a 10 (assenza di corruzione). Vengono, in una prima
fase, raccolti i dati da molteplici fonti ( interviste(interviste, ad
esempio, ad esperti del mondo degli affari, ad esponenti di rilievo di
universit, centri di ricerca, ecc.) per poi essere sistematizzati ed
omogeneizzati impiegando metodologie e parametri appropriati,
soggetti ad aggiornamenti. LItalia, nel 2012, come abbiamo
segnalato nel corso dellintroduzione al lavoro, stata collocata al
72 posto nel ranking mondiale su 174 paesi considerati, con un
punteggio di 4,2 su 10, preceduta da paesi come il Brasile, Sudafrica
e Macedonia. Per limitare lanalisi allambito europeo sufficiente
rilevare che lItalia in fondo alla classifica, accompagnata da
Bulgaria e Grecia.
Il secondo indice (BPI), nato nel 1999, misura linclinazione al
malaffare guardando ai 30 Paesi leader nelle esportazioni,
analizzando il fenomeno dallangolazione della propensione al
pagamento di tangenti di imprese che esportano i loro beni, forniture
e servizi in Paesi che hanno aderito alla Convenzione OCSE del
1997 che punisce il pubblico ufficiale che si lascia corrompere.
Lindice misura anche i settori nei quali maggiormente viene a
svilupparsi la pratica corruttiva e lindagine viene condotta attraverso
interviste effettuate ad un campione di dirigenti senior di aziende
nazionali e multinazionali, funzionari di Camere di commercio,
banche commerciali nazionali e straniere e studi legali commerciali.
LItalia, nel 2011, su 28 Stati considerati, ha occupato il 15 posto,
ultimo tra i Paesi europei.
Il terzo indice (GCB), invece, nasce nel 2003 con lintento di misurare
in modo analitico (soccorre al riguardo una rigorosa e qualificata
indagine demoscopica) la percezione del fenomeno corruttivo per
come viene avvertito dai cittadini comuni. Si rivolge ai cittadini di
circa 100 paesi per misurare la percezione che essi hanno nella
quotidianit della diffusione della corruzione in vari settori (politica,
istituzioni pubbliche, media, sistema giudiziario, settore privato).

24 Ha sede a Berlino e si occupa a livello mondiale di lotta alla corruzione, essendo

presente in oltre 90 Paesi del mondo. Le unit nazionali si chiamano Capitoli ed in
Italia stato istituito nel 1996 con sede a Milano pur essendo presente, attraverso
una vasta rete, su tutto il territorio nazionale.
25

I dati vengono ponderati rispetto alla popolazione di ciascun Paese e

la classificazione procede in una scala che va da 0 (assenza di
corruzione) a 5 (corruzione estremamente elevata). Per lItalia, dalla
rilevazione riferita al 2010, emerge che oltre un milione di persone
sarebbe coinvolta in fatti corruttivi e che il settore che appare pi
virtuoso quello delle forze dellordine.
La Banca mondiale ha elaborato degli indici per misurare la
corruzione: il CCI (corruption control index), il Beeps ( business
environment and enterprise performance survey).
Anche ; anche la Commissione europea attiva nel commissionare
periodicamente studi e sondaggi sullo stato dellopinione pubblica
negli Stati membri, per cogliere percezioni e attese dei cittadini con il
suo Eurobarometro speciale sulla corruzione. A tal riguardo, lultima
rilevazione recente di qualche giorno fa e porta con s dei risultati
a proposito dellItalia non incoraggianti: lEurobarometro del 2013
sulla corruzione ci segnala che il 97% dei rispondenti italiani ritiene
che la corruzione sia un fenomeno dilagante in Italia (contro una
media UE del 76%) ed il 42% afferma di subire personalmente la
corruzione nel quotidiano. Per l88%, inoltre, corruzione e
raccomandazioni sono spesso il modo pi semplice per accedere a
determinati servizi o incarichi pubblici. Anche la mancanza di fiducia
nelle istituzioni pubbliche risulta molto diffusa (in particolare nei
confronti dei partiti politici e nei funzionari responsabili
dellaggiudicazione degli appalti pubblici e del rilascio delle licenze
edilizie).
Anche da queste rilevazioni si pu notare che lattenzione ormai
alta, dal momento che nessuna istituzione internazionale assente
nella partita della lotta alla corruzione. Gli strumenti di misurazione
da ultimo esposti non sono Stati lontanihanno tuttavia subto da
osservazioni
critiche
poich
gli
indicatori
soggettivi
<<mancherebbero di accuratezza, coerenza e possibilit effettiva di
riempire di significati e contenuti il punteggio attribuito a ciascun
Paese; questo anche a causa delle difficolt di definizione del
fenomeno e della sua percezione che pu variare da un Paese
allaltro 25; eloquente, al riguardo, la tabella elaborata dalle autrici.
Dal quadro esposto, tutto tendente ad esplicitare i grandi passi in
avanti compiuti per rafforzare la lotta, nellintero globo, ai fenomeni
corruttivi emerge a tutta fatta che un ulteriore impegno devessere
assicurato nel campo della misurazione della corruzione: <<in
prospettiva, la frontiera nelle tecniche di misurazione della
25 Fiorino N. Galli E., cit., p. 21.
26

corruzione potrebbe essere rappresentata da un approccio

multiangolare che riesca a combinare micro e macro dati sulla
corruzione in un processo di interazione tra metodi diretti e
indiretti>>26. Le strategie di contrasto non possono prescindere da
una corretta comprensione del fenomeno: una condicio sine qua
non per rispondere alle esigenze dei diversi e distinti ambiti
geografici ed istituzionali.

1.4. Profili economici della corruzione

Se vero che la corruzione, come pure detto sopra, il secondo
problema pi grave dopo la povert, altrettanto pure vero che di
essa si ha una conoscenza limitata per ci che riguarda gli
antecedenti e le conseguenze. Essa E un fenomeno pervasivo e,
normalmente, le economie che lo subiscono corrotte crescono ad un
ritmo pi lento; non chiaro, per, come stato giustamente rilevato
<<perch alcune imprese paghino tangenti mentre altre non lo
fanno, n quali siano i micro meccanismi alla base dellimpatto
negativo della corruzione sulla crescita. []..il pagamento di tangenti
, almeno entro certi limiti, una scelta strategica, che limpresa
compie dopo averne soppesati costi e benefici. Le imprese corruttrici
danno un peso maggiore ai vantaggi immediati, a discapito dei
risultati di lungo termine: preferiscono luovo oggi alla gallina
domani>>27.
Gli stessi autori hanno acutamente rilevato che <<il pagamento di
tangenti , almeno entro certi limiti, una scelta strategica, che
limpresa compie dopo averne soppesati costi e benefici. Le imprese
corruttrici danno un peso maggiore ai vantaggi immediati, a discapito
dei risultati di lungo termine: preferiscono luovo oggi alla gallina
domani>>28.
Non v al riguardo alcuna differenza tra ci che accade nei paesi pi
avanzati e paesi rispetto a quelli in via di sviluppo: il pagamento di
tangenti, rivela la ricerca svolta dagli studiosi citati, almeno in parte
una scelta e non un obbligo o una tassa addizionale. Il dato su cui
26 Fiorino N. - Galli E., cit., p. 30.
27 Birhanu A.G. Gambardella A. Valentini G., La corruzione come scelta strategica,
in Il Mondo, Gennaio Febbraio 2014, pp. 8 9.
28Ibidem.
27

peraltro devessere maggiormente concentrata lattenzione il valore

strategico (se cos pu essere riferito) di una scelta che, essendo
anche dispendiosa, comporta s nel breve periodo laccesso alle
risorse pubbliche ed una buona performance ma che, nel medio
lungo termine,<<riducono gli investimenti aziendali in capitale fisso o
in altre attivit che avrebbero un effetto positivo sui risultati di lungo
termine (un esempio sono gli investimenti in certificazioni di
qualit)>>29.
Alla La considerazione che drenare risorse finanziarie a favore dei
meccanismi che favoriscono la nascita di riserve black o occulte ha
come corollario che si riducono fortemente le disponibilit finanziarie
per operare investimenti nellimpresa (o si pagano le tangenti oppure
il denaro viene utilizzato per comprare macchinari o attrezzature) non
pacificamente accolta: alcuni ritengono viene replicato che questa
presunta opzione, in realt, fortemente influenzata dalla logica di
acquisire nel pi breve periodo vantaggi piuttosto che elaborare una
strategia aziendale di pi ampio ed efficiente (oltre che lecito) gale
impatto.
Lanalisi condotta dai citati studiosi porta a concludere che neppure
accertato che le imprese che maggiormente corrompono sono anche
le meno efficienti, con la conseguenza che otterrebbero nel caso di
una scelta virtuosa un ritorno inferiore dallinvestimento in capitale
fisso; n tampoco il motivo per spingere verso una scelta illegale
sarebbe da rintracciare nella paura di future estorsioni da parte di
politici e amministratori. Si: si pu immaginare <<unimpresa che
investa in una regione in cui i burocrati sono disonesti: dal momento
che il capitale fisso difficile da trasferire, essa pu ritenere di
essere condannata a pagare per sempre se non vuole chiudere, e
pu perci decidere di investire meno, per poter scongelare pi
facilmente il capitale>>30.
In definitiva, rimosse valutazioni di questa fatta, le imprese che
corrompono sono quelle che danno un peso maggiore ed assorbente
ai risultati immediati, piuttosto che a quelli futuri e maggiormente
duraturi.
Quanto sin qui detto dovrebbe far approdare alla sicura convinzione
che la corruzione, da qualunque punto di osservazione la si analizzi,
fattore distorsivo della crescita economica. A tacer daltro, per,
non possibile non evidenziare come nella scienza economica
29Ibidem.
30 Ibidem.
28

esistono studi e ricerche che dimostrano come la corruzione possa

costituire un vero e proprio olio inserito negli ingranaggi per far
funzionare la macchina.
La letteratura economica, in effetti, fa risalire tradizionalmente la
corruzione alle medesime ragioni dellintervento pubblico, <<ovvero
alle azioni dello stato che cerca di risolvere, con proprie politiche, i
cosiddetti fallimenti di mercato (market failures), e in particolare alle
funzioni di regolazione delleconomia>> 31. Tuttavia ma, come
sottolinea lo stesso autore, la pubblica amministrazione
<<contrariamente allo stato etico weberiano, non una macchina n
tantomeno unazienda e gli agenti che la rappresentano, politici e
funzionari, perseguono anche i loro interessi privati come il prestigio
o la ricchezza, che li rende suscettibili di conflitti di interesse e di
abusi, anche perch, a differenza delle imprese, nello stato
lincentivo della propriet assente>>32. Ecco che allora, secondo un
primo approccio, sviluppato dai seguaci delle scuole delle scelte
pubbliche e delluniversit dalluniversit di Chicago, <<la corruzione
una patologia che nasce da un eccesso di intervento pubblico>> 33.
Gli esponenti pi radicali di questa scuola hanno coniato il termine di
teoria del casello <<per denotare il comportamento dei politici che
creano volutamente ostacoli e regolamentazioni inutili e dannose al
solo fine di ricavare tangenti e favori dalle imprese costrette a
passarvi, [] riducendo al minimo il ruolo dello stato e lasciando
operare i meccanismi di mercato,verrebbero meno i caratteri negativi
della corruzione, anzi questa pu, in alcune circostanze essere
considerata efficiente>>34. Tale teoria, sottolinea il brillante studioso,
utilizza, <<isolandoli dal contesto, alcuni elementi della teoria neo
istituzionale dei costi di transazione, secondo cui il benessere
sociale massimizzato rimuovendo gli ostacoli esistenti
alleffettuazione delle transazioni: la tangente pu cos funzionare da
lubrificante di uno scambio che, in sua assenza, non si sarebbe
realizzato, e dunque positiva per il sistema economico>> 35.
31 Visco Comandini V., Profili economici della corruzione, in La corruzione

amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, a cura di Merloni F. Randelli L., 2010.

32 Ibidem.
33 Ibidem.
34 Ibidem; si v. gli studi di Leff N. H., Economic development trough bureaucratic

corruption, in American Behavioral Scientist, 82, 1964, pp. 337 341

35Visco Comandini V., cit., p. 8
29

Nellottimo lavoro sviluppato da Fiorini e Guerra allinterrogativo se la

corruzione possa essere appunto olio o sabbia negli ingranaggi non
si risponde immediatamente e con certezza nel definire senso della
valenza deteriore del fenomeno. La ricerca evidenzia i diversi
contributi scientifici cui si giunti ed il giudizio non unanime. Se
vero, infatti, che buona parte degli economisti 36 considera la
corruzione il maggiore ostacolo allo sviluppo, non manca chi
sottolinea che la corruzione possa consentire di eludere o evadere
complesse regolamentazioni burocratiche e risultare, quindi,
vantaggiosa per la crescita37. In particolare, in tempi a noi pi vicini,
v chi38 ha sostenuto che in presenza di pesanti regolamentazioni e
conseguenti ritardi nel rilascio di licenze e di autorizzazioni, la
corruzione pu essere efficiente da un punto di vista economico
perch farebbe conseguire un risparmio agli individui che assegnano
al costo opportunit39 un valore elevato.
Si tratta, peraltro, di studi teorici che non hanno trovato alcun
riscontro empirico. Di contro si dellidea Non per una questione
ideologica ma in base a dati raccolti da altra autorevole dottrina, si
dellidea, di contro, che la corruzione sia una causa di inefficienza del
sistema e se si guarda al caso italiano solo per fare esempi vicini
perch dentro i nostri confini - sia fonte di sperpero di risorse
pubbliche, peggiore qualit del capitale fisico infrastrutturale su cui
si investito, fattore di conservazione e perpetuazione di una
burocrazia inefficiente che provoca una continua regolazione
normativa ed amministrativa, ragione centrale per continuare ad
esercitare il proprio imperante potere discrezionale e, last but non
least, ragione per sfavorire investimenti esteri nel nostro Paese. Gli
studiosi Riprendendo anche il lavoro di autorevole dottrina gi citata,
vieneevidenziano
evidenziato un dato per , atto a confutare
36 Murphy K. -Shleifer A. - Vishny R.W., Why is rent seeking so costly to growth? in

American Economic Review, 48, 1993, pp. 50 81.

37 Leff N. H., Economic development trough bureaucratic corruption, in American

Behavioral Scientist,cit.; Huntington S., Political order in Changing Societies, New

Haven, 1968.
38 Lui F. T., An equlibrium queuing model of bribery, in Journal of political Economy,
93, 1985, pp. 760 - 781
39 Il costo opportunit il costo che deriva dal mancato sfruttamento di un
opportunit concessa al soggetto economico: il valore che lagente attribuisce alla
migliore delel alternative a cui rinuncia
30

linterpretazione di estremo laissez faire sopra riportata: lassenza,

nellanalisi condotta, di tre aspetti essenziali. Il primo, la
sottovalutazione delle esternalit negative, assai pesanti, generate
dalla transazione corrotta; il secondo, il giudizio di irrilevanza circa
lillegalit delloggetto scambiato, quando risaputo che non tutti i
beni possono essere legalmente commerciati; il terzo, infine,
lassenza del ruolo giocato dalle istituzioni, e pi in generale, <<dal
capitale sociale, ovvero da quellinsieme di norme formali o
sostanziali che consentono ad una collettivit di produrre una
quantit positiva di beni pubblici>>i.40
In un lavoro del 1995, un autorevole studioso41, infatti, si appunto,
riuscito a dimostrare una correlazione negativa tra corruzione, e
investimenti e crescita economica. La corruzione riduce
linvestimento in capitale fisico, ergo, la crescita.
La crescita non determinata solo dagli investimenti privati; un ruolo
centrale assumono gli investimenti pubblici. In un contesto
caratterizzato da forte corruzione politica e/o amministrativa stato
accertato che gli investimenti pubblici nel campo dellistruzione sono
bassi a fronte di un livello pi elevato nel settore delle infrastrutture e
della difesa. Un Paese che investe poco in ricerca, innovazione e
istruzione perch le tangenti sono meno remunerative in questi
ambiti di intervento un Paese che destinato a fermarsi, perch
superato dalla competizione di chi riesce ad innovare processi e
prodotti (in una ottica schumpeteriana). Del resto, come purtroppo le
cronache italiane ci hanno insegnato, gli investimenti in opere
pubbliche provocano o la formazione di capitale fisico incompiuto, o
sottoutilizzato o inutilizzato (le famose cattedrali nel deserto) oppure
una scelta a favore di nuove opere invece che investimenti per la
manutenzione di strutture esistenti (la fatiscenza di molti edifici
scolastici ne rappresenta una plastica espressione), o ancora una
crescita costante del costo dellopera - aggiudicata non ad un
soggetto pi meritevole per capacit tecniche ed imprenditoriali o,
infine, una qualit scadente delloperaa stessa.
Anche Pper ci che riguarda la capacit di attrarre investimenti diretti
esteri, sebbene v anche chi avrebbe riscontrato che la corruzione
sia in grado di stimolarli per il fatto di operare come correttivo delle
inefficienze prodotte dalleccesso di regolazione pubblica, pi attente
analisi hanno condotto a stabilire lassenza di convenienza ad
40 Visco Comandini V., cit., p. 9.
41 Mauro P., Corruption and growth, in Quaterly Journal of Economics, 110, pp. 681 712
31

investire ove opera un sistema corrotto perch la dazione di denaro

rappresenta per limpresa una tassa occulta, e oltre al fatto perche
lesigenza di ungere il sistema imporrebbe allimpresa estera di
modificare la strategia di ingresso in quel mercato. Infatti, al fine di
ridurre ogni rischio, limpresa intenzionata ad investire in un
determinato Paese molte riflessioni scientifiche denunciano
lesistenza di uno stato di cose di questa natura nel nostro Paese
sarebbe indotta a modificare la propria struttura proprietaria, verso la
forma di una joint venture, per far s che di tal ch la presenza di
unimpresa locale sia garanzia idonea per meglio fronteggiare e
superare gli ostacoli frapposti dalla burocrazia corrotta.
Collegata al tema dellammontare della spesa pubblica, quando si
guarda al nostro Paese la situazione che emerge si evidenzia il
forte squilibrio tra le regioni del Nord e quelle del Sud in termini di
sviluppo economico a parit di risorse finanziarie investite. Ci
sarebbe dovuto , come dimostrato dal lavoro di Davigo e Mannozzi
dalla presenza di forme di ella corruzione politico affaristica
collegatea alla esistenza della criminalit organizzata. Le forme
associative criminali pi evolute, a ben vedere, favoriscono la
stabilit delle transazioni illegali tra politici, imprenditori ed
appartenenti allorganizzazione. Grazie al suo potente e strutturato
potere di intimidazione, lassociazione criminale in grado di
garantire il rispetto delle regole del gioco in modo pi stabile e
soddisfacente. E come un cane che si morde la coda: il sistema
affaristico che coinvolge le istituzioni politiche e burocratiche per
reggere e durare nel tempo ha bisogno di un gendarme capace di
assicurare il rispetto delle regole di illegalit: la criminalit
organizzata fondata sul potere di ricatto e di persuasione
intimidatoria in grado di assicurare tutto ci con convenienza per
tutti gli attori in gioco.
Riprendendo per un attimo il ragionamento sulle motivazioni che
spingono un impresa a collocarsi in un contesto di illegalit e, alla
fine di questa articolata riflessione sui dati economici che dimostrano
i perniciosi effetti della corruzione, il ragionamento sulle motivazioni
che spingono un impresa a collocarsi in un contesto di illegalit ne
vien fuori un quadro sconcertante, a tinte fosche: limmagine ,
purtroppo, quella di una generazione razza di manager predoni e
cleprocraticione, tesa impegnata alla ricerca di risultati economici nel
breve periodo al fine, plausibilmente, di un arricchimento personale.
E se il management, per farla breve, pensa per s, sScompare, cos,
ldea di iun investimentoi voltoi a sviluppare far crescere la realt
produttiva aziendale per assicurare , assicurando sviluppo,
32

occupazione duratura, benessere per tutti coloro che contribuiscono

ai risultati dellimpresa (inclusi, quindi, i lavoratori).
Il dramma prodotto dalla corruzione va ravvisato anche nella
circostanza che sta anche in ci: spesso manca lesatta percezione
dei danni estesi che essa provoca. Ci si limita, magari, a rilevarne
laspetto penalmente rilevante, guardando, quindi, alla lesione dei
beni giuridici tutelati dalla fattispecie incriminatrice e dimenticando la
vastit delle effetti determinati dalla pratiche corruttive: il tessuto
economico e produttivo si disgrega, la misurazione della
performance aziendale condizionata da risultati conseguiti violando
le regole del libero mercato e della concorrenza leale ed , il rischio
concreto che viene corso che, seppur con le difficolt che
conosciamo, una volta che il sistema adoperato viene scoperto la
stessa impresa rischia di essere collocata ai margini del mercato con
tutto quanto ne consegue sotto il profilo occupazionale.

1.5. Gli strumenti di contrasto del fenomeno corruttivo: la legge

6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge Severino). Luci o
ombre?
Non deve apparire singolare la circostanza che il titolo del paragrafo
si apra con un interrogativo. In effetti, fino allapprovazione della
legge 190/2012, una della maggiori contestazioni che venivano
portate alle modalit con le quali si conduceva alla lotta alla
corruzione in Italia riteneva che fosse assai prevalenteassorbente
lopzione repressiva;, quando invece nei diversi paesi presi a
modello, come ma anche nelle stesse sollecitazioni provenienti dalle
Convenzioni internazionali cui il nostro Paese aveva ha aderito,
spingevano per implementare un sistema preventivo allinterno delle
strutture amministrative pubbliche e private, dove ove maggiore era
il rischio di realizzazione di fattispecie delittuose.
In questo nostro viaggio Nel presente lavoro non si vuole
indugeremo in modo eccessivo eccessivamente indugiare sul valore
che assume un approccio preventivo al fenomeno della corruzione:
come si anche in precedenza accennato, convince maggiormente
si della teoria convinzione che considera che solo un approccio
sistematico e complessivo pu costituire la chiave di volta per
affrontare questa terribile e sempre pi incombente minaccia allo
sviluppo economico del Paese. Il prossimo capitolo sar tutto
concentrato sullanalisi dei principali strumenti introdotti con la
legislazione di nuovo conio, a proposito dellazione preventiva. Ci,
33

tuttavia, deve anche significare che non possibile in alcun modo

trascurare limportanza di una dura repressione penale alle
fattispecie delittuose racchiuse nel capitolo della corruzione ed in
questa direzione la legge Severino ha fatto importanti passi in avanti.
Con questa legge, come abbiamo anche in precedenza
accennatodunque, si dato un forte impulso alle strategie di
contrasto al fenomeno, agendo tanto sul piano della prevenzione,
quanto sul piano repressivo. Vediamo come.
E stato notato da uno dei pi attenti osservatori e studiosi del
fenomeno che le caratteristiche da essao assunte <<suggeriscono
lelaborazione di una politica di contrasto di tipo integrato che
passi per: il rafforzamento dei rimedi di tipo repressivo;
lintroduzione nellordinamento (o il potenziamento laddove gi
esistenti) di strumenti di prevenzione volti ad incidere in modo
razionale, organico e determinato sulle occasioni della
corruzione e sui fattori che ne favoriscono la diffusione; la
promozione di una diffusa cultura della legalit e del rispetto
delle regole>>42.
Ed Infatti, proprio sui tre piani di azione sopra indicati intervenuta
la legge 6 novembre 2012, n. 190. Infatti, dDal punto di vista delle
misure di prevenzione, la legge anticorruzione individua una serie di
barriere interne allamministrazione, volte ad arginare il fenomeno
corruttivo. Ci si ravvisa , in particolare nelle previsioni che
introducono prevedendo: <<lobbligatoria adozione, da parte di
ciascuna amministrazione, dei piani di prevenzione del fenomeno
corruttivo, ispirati a modelli di risk management, di cui la legge si
preoccupa di fissare il contenuto minimo (es. rotazione degli incarichi
dirigenziali nelle aree a rischio); l'approvazione da Parte della CIVIT
(individuata come Autorit nazionale anticorruzione ai sensi della
Convenzione di Merida) del Piano nazionale anticorruzione con
finalit di coordinamento; la delega al Governo per la disciplina dei
casi di non conferibilit e di incompatibilit degli incarichi dirigenziali
in presenza di situazioni di conflitti di interesse o di sentenze di
condanna anche non passate in giudicato per reati contro la P.A.
(non esercitata) ([esercitata, poi, con il d.lgs.8 aprile 2013, n. 39,
questa parte nostra)]; la delega al Governo per ladozione di un
testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilit e di divieto
di ricoprire cariche elettive e di governo (esercitata con d. lgs. 31
dicembre 2012, n. 235); il rafforzamento del codice di
42 Garofoli R., Il contrasto alla corruzione. La l. 6 novembre 2012, n. 190, il decreto

trasparenza e le politiche necessarie, in www.astrid-online.it

34

comportamento dei dipendenti pubblici, con la sanzionabilit della

relativa violazione in termini di responsabilit disciplinare; fissazione
di elevati livelli di trasparenza, con delega al Governo per il riordino
della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicit e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni (esercitata dal
Governo nel febbraio 2013); la tutela del cd. whistleblower, con la
previsione del divieto di comminare sanzioni di tipo discriminatorio, in
qualche modo correlate alla denuncia di condotte illecite, di cui il
pubblico dipendente sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto
di lavoro>>43. Tutti istituti e prescrizioni che varranno esaminati
compiutamente nella parte centrale del lavoro, id est nel prossimo
capitolo.
Anche sul piano repressivo la legge intervenuta in modo
sostanziale: pare, per, a sottolineare lestrema fluidit della
connotazione che sempre pi assume la corruzione, rammentare
una premessa sul tema formulata dallo stesso autorevole studioso.
Egli nota :<<le difficolt dello strumento penalistico a contrastare
adeguatamente la corruzione, correlate essenzialmente alla
profonda modificazione che ha interessato il fenomeno, non solo
perch divenuto a larghissima diffusione e non pi episodico, ma
anche in quanto interessato da una metamorfosi criminologica del
fatto corruttivo di tipo qualitativo, destinata ad incidere sui soggetti
del patto corruttivo e sul contenuto del pactum sceleris. Quanto ai
soggetti, il fatto di corruzione, perdendo sovente il suo tradizionale
carattere duale, si connota per il coinvolgimento di soggetti ulteriori,
destinati a svolgere funzioni di intermediazione e di filtro. Quanto al
contenuto del patto corruttivo, le inchieste hanno messo in evidenza
che non di rado il pubblico agente corrotto si impegna non gi ad
adottare un atto del proprio ufficio, quanto piuttosto a far valere il suo
peso istituzionale sul pubblico agente competente allemanazione
dellatto cui interessato il corruttore, esercitando unattivit di
influenza. Ancora, la prestazione resa dal corrotto, lungi dal
materializzarsi in unattivit ben determinata, quale ladozione di uno
specifico atto amministrativo, finisce per rarefarsi, avendo ad
oggetto la generica funzione o qualit del pubblico agente, il quale si
impegna ad assicurare protezione al corruttore nei suoi futuri rapporti
con lamministrazione. La stessa tangente, anzich consistere nella
classica dazione di denaro, occultata da articolati meccanismi di
triangolazione>>44.

43 Ibidem.
44 Ibidem.
35

In ogni caso, nel prossimo paragrafo proveremo ad analizzare con

attenzione le novit intervenute sul piano repressivo, cercando,
altres, di comprendere se le notazioni critiche debbano guardare
anche allesigenza di innovare la formazione delle stesse forze
impegnate sul fronte della repressione penale (magistratura e polizia
giudiziaria).
Non meno importante, per, il riferimento al terzo piano dazione su
cui occorre un impegno serio: la diffusione della cultura della legalit.
A tal riguardo la legge n. 190 del 2012 prescrive l'avvio di percorsi
formativi dedicati ai temi del rispetto delle regole e dell'etica pubblica,
sebbene destinati unicamente ai dipendenti delle pubbliche
amministrazioni: limpegno che si sta profondendo in tal senso la
SNA importante, ma forse lazione da sostanziare deve avere una
prospettiva pi ampia e profonda. Torneremo su questo
temaVedremo in seguito quali a parere nostro debbano essere gli
interventi da realizzare.
Pi in generale, crediamo che in questa occasione maggiormente, il
giudizio sulla legge va dato guardando alla sua applicazione nel
corso dei suoi primi anni: difficile pensare che sia stata introdotta una
panaceala bacchetta magica, ma crediamo che gli strumenti
concepiti possano produrre risultati importanti se ci sar non
mancher limpegno di tutti gli attori protagonisti, in un lavoro
sinergico, se solo si evita evitando di far prevalere, come spesso
accade nel nostro Paese, le valutazioni su ci che manca rispetto
allapprezzamento degli strumenti che intanto possono gi essere
utilizzati.quanto di utile possa gi essere utilizzato.

1.6. Lassetto repressivo: le nuove figure di reato introdotte nel

codice penale e linasprimento delle sanzioni gi esistenti i:
novit di rilievo nel nostro ordinamento giuridico
Sinteticamente, con la legge citata si provveduto, non senza
diatribe dottrinali, a:
1) a riscrivere lart. 317 c.p. (prima disciplinante la concussione),
introducendo due distinte fattispecie criminose,: luna (nello stesso
articolo) di estorsione qualificata (rectius: concussione) nel caso del
pubblico ufficiale che costringe il privato;, laltra (art. 319 quater)
che contempla lipotesi di una condotta che si sostanzia
nellinduzione al reato e che (art. 319 quater), prevedendo in
siffatta ipotesi la punibilit anche del soggetto privato (, in
precedenza considerato vittima del reato, giammai concorrente nella
sua commissione)in esso;
36

2) a riformulare lart. 318 c.p., introducendo il reato di corruzione per

lesercizio della funzione, mediante il quale viene colpito da sanzione
penale il comportamento di totale asservimento della pubblica
funzione ad interessi privati, scollegandola, quindi, al compimento di
uno specifico atto di ufficio del pubblico ufficiale;
3) introdurre il reato di traffico di influenze illecite, funzionale a
perseguire condotte preparatorie di successivi accordi corruttivi;
4) rivedere la disciplina della corruzione privata, mediante la
riscrittura dellart. 2635 c.c.;
5) aumentare alcune pene previste, come la pena minima del
peculato e della concussione per costrizione, la minima e la massima
per le ipotesi della corruzione e per labuso dufficio.
Lintervento ortopedico compiuto sulla vecchia figura della
concussione risponde, senza dubbio, come stato fatto notare,
anche alla necessit di ossequiare le raccomandazioni provenienti
dal fronte lambito internazionale. E sempre stata stigmatizzata, ad
esempio, la scelta in precedenza compiuta dal legislatore italiano di
consentire al corruttore di sfuggire a sanzioni presentandosi come
vittima di concussione45. In tale direzione la punibilit del soggetto
che, non costretto, ma indotto a dare o promettere denaro o altra
utilit ad un pubblico ufficiale che abusa della sua qualit o dei suoi
poteri risulta comportamento che non pu pi andare esente da
pena, in linea, come detto, con il rigore sanzionatorio che
caratterizza lordinamento giuridico dei paesi pi moderni che
collocano la lotta a qualsivoglia forma di corruzione al primo posto
nella battaglia per la legalit.
In giurisprudenza, ancora prima dellintroduzione della nuova
fattispecie criminosa di nuovo conio, lelemento discretivo tra le due
figure criminose veniva individuato in relazione allintensit
delleffetto di coartazione psicologica prodotto: id est, nella
corruzione la volont delle parti si esprime su un piano paritario,
implicando una consapevole, convinta, adesione delle stesse al
comune obiettivo illecito, mentre nella concussione emerge la
volont costrittiva o induttiva del soggetto pubblico al quale il
soggetto privato deve sottostare per evitare maggiori pregiudizi,
cosicch la sua volont non si esprime in modo autenticamente
libero (da ultimo, Cass., sez. 6a, n. 38650, 5.10.2010).
; ed ancora, sE stato rilevato i rilevato che mentre nellipotesi della
costrizione il metus consiste nel timore di un danno minacciato dal
pubblico ufficiale, nel caso dellinduzione esso si risolve <<nella
soggezione alla posizione di preminenza del pubblico ufficiale
medesimo, il quale, abusando della propria qualit o funzione, faccia
leva su di essa, per suggestionare, persuadere o convincere a dare
45 Andreazza G. Pistorelli L., Corte di Cassazione, relazione 15 novembre 2012 n.

III/11/2012 Oggetto: Novit legislative L. 6 novembre 2012, n. 190 Disposizioni

per la prevenzione e la repressione della corruzione e dellillegalit nella pubblica
amministrazione Disposizioni penali, Roma, 2012.
37

o promettere qualcosa allo scopo di evitare un male peggiore. In tale

ipotesi, la volont del privato repressa dalla posizione di
preminenza del pubblico ufficiale il quale, sia pure senza avanzare
aperte ed esplicite pretese, opera di fatto in modo da ingenerare nel
soggetto privato la fondata persuasione di dover sottostare alle
decisioni del pubblico ufficiale per evitare il pericolo di subire un
pregiudizio eventualmente maggiore>>46.
E evidente che quanto sin qui detto rileva al fine di capire se tra la
vecchia disciplina normativa e quella adottata pi di recente via sia
un rapporto di continuit normativa giuridica, anche al di l delle
eventuali intenzioni del legislatore. Il giudice di legittimit si
espresso, di recente, ritenendo che, nel delitto di concussione, []
la condotta della costrizione si estrinsechi mediante qualunque
violenza morale attuata con abuso di qualit o di poteri che si risolve
in una minaccia esplicita o implicita di un male ingiusto recante
lesione patrimoniale o non patrimoniale costituita da un danno
emergente o da un lucro cessante>> (Cass. , 22 gennaio 2013, n.
3251). La Cassazione, ha dunque ribaditoribadendo, senza
soluzione di continuit interpretativa rispetto al passato, che, di
contro, nella condotta di induzione vc un margine di libera
determinazione da parte del soggetto destinatario della richiesta del
pubblico ufficiale, anche se si tratta di un margineil quale , per,
fortemente condizionato dalla prospettazione a lui rivolta di
conseguenze sfavorevoli che il soggetto potrebbe sopportare. ; in tal
senso, nNe consegue, sempre secondo lautorevole interpretazione
del supremo Consesso, che le norme de quibus, di recente
introduzione, sono in rapporto di perfetta continuit normativa con il
precedente testo dellart. 317 c.p. ex latu agente47. Sulla stessa scia
interpretativa anche altra dottrina che rileva come la complessiva
risistemazione dei fatti concussivi vada ricondotto, in base al noto
criterio di specialit ed in base allinsegnamento delle sezioni unite
della Suprema Corte (Cass., sez.un., 26 marzo 2003, n. 25887), ad
un fenomeno di successione meramente modificativa di leggi penali,
con conseguente applicazione della lex mitior ai fatti commessi nel
vigore della previdente disciplina48.
Concludendo sulla concussione, la riconfigurazione del quadro
penalistico di riferimento dovrebbe servire, come peraltro pi volte
richiesto al nostro Paese in sede internazionale, a ridurre e/o
eliminare gli spazi di impunit del privato, ch spesso in essi alligna
la crescita del fenomeno corruttivo. Ci dovrebbe, anche,
46 Andreazza G. Pistorelli L., cit., p. 8.
47 Salzano S. Vitale A.G., Le modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e al d.lgs. n.
231/2001, in AA.VV., Il contrasto al fenomeno della corruzione nelle amministrazioni pubbliche.
Commento alla legge n. 190/2012 e decreti attuativi, Roma, 2013, p. 483, con citazione della recente
decisione di Cass, sez. 6a , 11 febbraio 12 marzo 2013, n. 11792

48Vigan F., La riforma dei delitti di corruzione, in Treccani Libro dellanno del diritto, Roma, 2013, p. 156.
38

determinare il venir meno di quellesteso concetto di concussione

ambientale che ha consentito alla giurisprudenza, nel corso di
diversi lustri, di considerare sussistente il reato di concussione e non
quello di corruzione (dove entrambi i soggetti venivano sanzionati
penalmente) in ragione del fatto che, pur non essendo riscontrabile
alcuna attivit costrittiva o induttiva da parte del pubblico ufficiale, il
soggetto privato si determinava a dare o promettere nella
convinzione che altrimenti non avrebbe ottenuto ci che gli era
dovuto. Interpretazione, questa, funzionale magari allo svolgimento
di una pi estesa attivit dindagine (poich si avvaleva , avvalendosi
della collaborazione dei soggetti privati), ma foriera al medesimo
tempo della crescita di un sostanziale senso di impunit per coloro
che non potevanotevano certamente ritenersi totalmente estranei alla
fattispecie corruttiva. Un altro passo in avanti, insomma, nella
direzione di prosciugare lacqua che favorisce lo sviluppo del
fenomeno.
Svolgendo ora un esame sulla modifica intervenuta sul reato di
corruzione c.d. impropria (ex art. 318 c.p.) rileva, innanzi tutto, che la
condotta non deve ora pi sostanziarsi nel collegare il mercimonio
della funzione al compimento di un atto dufficio (da compiere o gi
compiuto) posto che, anche aderendo ai consolidati arresti
giurisprudenziali, il reato sussiste anche quando non debba essere
sostanziato uno specifico atto; . sSecondo alcune prime riflessioni
dottrinali sarebbe stata, cos, introdotta la figura di un vero e proprio
asservimento del soggetto pubblico ai desiderata del soggetto
privato, stante la non necessit di dimostrare appunto un legame tra
il compenso ed uno specifico atto di ufficio (Andreazza Pistorelli
2012, 3).
Il secondo elemento di novit, che pare dilatare lambito applicativo
della nuova fattispecie criminosa, dato dal venir meno del
riferimento al carattere retributivo che il denaro o altra utilit deve
(rectius:doveva) possedere. Secondo la precedente formulazione
normativa, cos come interpretata in sede giudiziaria, infatti, non tutte
le condotte potevano sussumersi nella categoria della illiceit penale:
ci doveva essere escluso, per lappunto, quando la dazione o la
promessa apparivano non proporzionate rispetto al vantaggio
ottenuto ovvero nel caso di minima entit dellutilit. Occorrer, ora,
verificare se questa modifica verr in effetti applicata nel senso di
ampliare lorizzonte applicativo della norma incriminatrice.
Infine, sotto il profilo soggettivo, per la corruzione c.d. impropria non
pi richiesto dalla norma penale che lincaricato di pubblico servizio
rivesta anche la qualit di pubblico impiegato, di talchtalch la
norma ha ricevuto una dilatazione applicativa che comporta, anche in
questo caso, di trarne ogni conseguenza in termini di successione di
leggi penali.
In buona sostanza, ci che emerge la presenza di una fattispecie
generale (la corruzione per lesercizio delle funzioni), che vede la
punibilit dei due soggetti (il pubblico ufficiale ed il privato)
allorquando il pactum ha ad oggetto la mera promessa o la dazione
indebite di denaro o altra utilit; a fianco avremmo due figure
39

speciali, la corruzione c.d. propria, quella per il compimento di un atto

contrario ai doveri del proprio ufficio (art. 319 c.p.) e la corruzione in
atti giudiziari (art. 319 ter c.p.), atteso che esse rappresentano,
indubbiamente, ipotesi particolari della pi generale compravendita
delle funzioni di competenza del pubblico ufficiale (Vigan, 2013,
154).
Anche su queste specifiche disposizioni si daccordo con quanto
afferma la citata dottrina secondo la quale <<dal punto di vista
intertemporale le nuove norme in materia di corruzione si pongono,
verosimilmente in rapporto di continuit normativa con le precedenti,
dando luogo a una mera successione di leggi modificative con gli
effetti di cui allart.2, co.4, c.p., salvo che per il caso della corruzione
attiva impropria susseguente, non punibile alla stregua del dato
normativo oggi vigente e abbracciata invece dalla fattispecie di
corruzione per lesercizio della funzione la quale viene cos a
creare unarea di nuova incriminazione, ovviamente inapplicabile ai
fatti pregressi>>49 (Vigan, 2013, 155)

1.6.1 In particolare, il traffico di influenze illecite e la corruzione

tra privati: novit di rilievo nel nostro ordinamento
giuridico
Molto Non meno rilevante e di sicuro impatto lintroduzione nel
codice penale della nuova figura delittuosa del Traffico di influenze
illecite. Essa disciplinata nellart. 346 bis del codice penale,
immediatamente dopo il reato di millantato credito. La condotta
sanzionata quella di chi, fuori dai casi di concorso nei reati di
corruzione per un atto contrario ai doveri dufficio (art. 319 c.p.) e di
corruzione in atti giudiziari (art. 319 ter c.p.), sfruttando relazioni
esistenti con un pubblico ufficiale o con un incaricato di pubblico
servizio, indebitamente fa dare o promettere, a s o ad altri, denaro
o altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria mediazione
illecita verso il pubblico ufficiale o lincaricato di pubblico servizio
ovvero per remunerarlo, in relazione al compimento di un atto
contrario ai doveri dufficio o allomissione o al ritardo di un atto del
suo ufficio>>.
Con la creazione di questa figura delittuosa, in adesione agli impegni
internazionali sottoscritti dal nostro Paese, si vogliono colpire quei
comportamenti, fin per linnanzi privi di rilevanza penale, al confine
della corruzione, ma che assumono valore prodromico, sebbene
rispetto ad essa ma non per questo come lesperienza insegna
meno pericolosi rispetto ai beni giuridici finali offesi dalla conclusione
ed esecuzione (che non necessariamente deve avvenire perch
49 Vigan F., cit., p. 155.
40

esista il reato in parola) di accordi corruttivi (Vigan, 2013, 157). Il

bene giuridico protetto dalla fattispecie di nuovo conio
rappresentato dal pericolo di lesione del buon andamento ed
imparzialit della pubblica amministrazione. Va detto che, prima della
novella, la Corte di Cassazione, muovendo la riflessione giuridica sul
piano del rispetto dei principi costituzionali di determinatezza e
tassativit delle figure penali, aveva sottolineato come lutilizzo della
carica pubblica per fini privati (la c.d. venalit della carica) non
potesse essere ricondotta ad alcuna fattispecie tipizzata dal nostro
codice, guardando, a ben vedere, proprio ai reati che puniscono i
fenomeni corruttivi, poich loperazione avrebbe avuto natura
analogica, vietata in ambito penale (v., ex plurimus, Cass., sez. 6a ,
4.5.2006, n. 33345). Sempre nel tentativo di ricondurre alle
fattispecie espressamente disciplinate dal legislatore determinati
comportamenti, occorre ricordare non trascurando limpatto che
pu avere anche nel nuovo ordito normativo che i tratti assai vicini
al reato di millantato credito del trading in influence aveva condotto
il Supremo Consesso a configurare lesistenza del reato di cui allart.
346 c.p. tutte le volte in cui <<il credito vantato presso il pubblico
ufficiale o impiegato sia effettivamente esistente, ma venga
artificiosamente magnificato e amplificato dallagente in modo da far
credere al soggetto passivo di essere in grado di influire sulle
determinazioni di un pubblico funzionario e correlativamente di
poterlo favorire nel conseguimento di preferenze e vantaggi illeciti in
cambio di un prezzo per la propria mediazione>>50.
Evidentemente lo sforzo compiuto in sede di ermeneutica giudiziaria
non era sufficiente: da qui lintervento del legislatore. Perch, quindi,
sussista il reato in argomento necessario che: a) lopera di
intermediazione abbia ad oggetto la realizzazione delle condotte
descritte negli artt. 319 e 319 ter; b) siano fatti valere relazioni reali,
esistenti e non meramente vantate dallagente; c) che il prezzo della
mediazione (peraltro a solo contenuto patrimoniale) sia destinato al
mediatore, giammai al pubblico ufficiale per non incorrere nel diverso
reato di corruzione.
Non sono poche le perplessit espresse in dottrina, : intanto perch
non mancano riserve circa la reale capacit di aver catturato quei
comportamenti che manifestano una profonda carica di disvalore
sociale e che, come tali, nel rispetto dei valori costituzionali,
possono essere assoggettati a sanzione penale - pure quando non
assumono di per s un chiaro contenuto penalmente rilevante.
Circostanza, questa, che non deve far dimenticare, anche al fine di
50 Andreazza G. Pistorelli L., cit., p. 11.
41

accertare in concreto lesistenza del dolo, la difficolt di discernere

tra ci che illecito e ci che non lo , tenendo presente che in molti
paesi riconosciuta la piena liceit delle attivit di mediazione e
rappresentanza esercitate in forma professionale, specie presso
istituzioni politiche o amministrazioni pubbliche (Andreazza
Pistorelli 2012, p. 13).
Ed ancora, aAltre diatribe sono gi nate in relazione al fatto che non
appare pienamente giustificato il diverso trattamento sanzionatorio
previsto per le figure di reati rispettivamente contemplate agli artt.
346 e 346 bis (pi mite in questo secondo caso) come per il fatto che
siano punite solo quelle condotte con le quali viene offerta, per
lopera di intermediazione, denaro o altro vantaggio patrimoniale 51.
Solo lesperienza applicativa nei tribunali potr dare una reale
risposta a dubbi che non sono affatto peregrini ma che non debbono,
comunque, far dimenticare lo sforzo sin qui fatto dal legislatore.
Completa la nostra disamina, the last but not least, la riformulazione
del delitto di corruzione tra privati. Lespressione non impiegata a
caso, posto che in precedenza il delitto di cui allart. 2635 c.c. era
rubricato infedelt a seguito di dazione o promessa di utilit. : cCi si
subito domandati, per, se la novit consista esclusivamente nella
etichetta linguistica ovvero se, effettivamente, con la nuova figura
delittuosa si sia giunti a sanzionare penalmente tutte quelle ipotesi di
mercimonio della funzione svolta allinterno di strutture private
omologando in siffatto modo tali condotte a quelle poste in essere da
pubblici funzionari. Le speranze di molti sono andate deluse, anche
rispetto alle grida che avevano accompagnato il provvedimento nel
suo iter parlamentare: limpianto incriminatorio non costituisce la
trasposizione del modello pubblicistico della corruzione (Andreazza
Pistorelli 2012, p. 14; Vigan 2013, p. 159).
Intanto, nel primo comma della norma in esame sempre punita la
condotta degli organi apicali (amministratori, direttori generali,
sindaci, liquidatori, ecc.) che <<a seguito della dazione o della
promessa di denaro o altra utilit, per s o altri, compiono o
omettono atti, in violazione degli obblighi inerenti al loro ufficio o
degli obblighi di fedelt, cagionando nocumento alla societ []>>.;
Tuttaviamentre, nel secondo comma che contenuta la novit pi
sostanziale poich viene esteso lambito di applicazione soggettivo
della suddetta norma incriminatrice (sebbene si preveda prevedendo
un trattamento meno severo) ricomprendendo anche i fatti commessi
51 Si v., al riguardo, tanto Vigan F., cit., p. 158 ed anche Salzano S. Vitale A.G., cit.,
p.488.
42

da chi sottoposto alla direzione o alla vigilanza di uno dei sopra

elencati soggetti. Se in questo senso sono state accolte le
perplessit espresse in contesti internazionali per la precedente
limitata applicazione della figura di reato esaminata, rimangono,
invece, intatte le altre obiezioni se si pensa che: a) il reato ha una
chiara impostazione privatistica posto che il bene giuridico protetto
dalla norma il patrimonio sociale, essendo infatti la societ,
persona offesa dal reato, a poter sollecitare lesercizio dellazione
penale, mediante la proposizione dellatto di querela; b) il reato,
coerentemente a quanto appena detto, rimane un reato di evento
poich la rilevanza penale della condotta dei soggetti contemplati
nellart. 2635 c.c. pu sussistere solo in quanto si sia verificato un
nocumento per la societ; c) pu addirittura essere foriero di difficile
accertamento probatorio levento di distorsione della concorrenza
nella acquisizione dei beni o servizi, ipotesi che in grado di
trasformare la figura delittuosa come teleologicamente orientata alla
tutela di beni giuridici di rango pubblicistico, con conseguente
perseguibilit ex officio del reato.
Insomma, quel che emerge un cammino lasciato a met: non si
coraggiosamente deciso di sanzionare di per s la corruzione
privata, ma la si assunta come mero sintomo di quel conflitto
dinteressi che verr punito se e solo se la condotta tenuta in grado
di produrre un nocumento alla societ titolare del diritto di querela.
In conclusioneConclusivamente sul punto, la legge n. 190 del 2012
costituisce, al riguardo, unevoluzione in parte positiva della lotta alla
corruzione anche con riguardo alla fase repressiva, con
lintroduzione di fattispecie destinate a fronteggiare le trasformazioni
che hanno interessato il fenomeno.
In particolare, la legge n. 190 del 2012 segna un passo in avanti
laddove: introduce il reato del traffico di influenze illecite, funzionale a
perseguire condotte prodromiche a successivi accordi corruttivi;
riscrive lart. 318 c.p., introducendo il reato di corruzione per
lesercizio della funzione, cos sanzionando lasservimento della
pubblica funzione ad interessi privati, senza pi legare la punibilit
del patto corruttivo alla precisa individuazione di uno specifico atto di
ufficio del pubblico ufficiale; rivede la disciplina della corruzione
privata, con la riscrittura dellart. 2635 c.c., prevedendo lestensione
dei soggetti attivi del reato e laumento (ancorch blando) della pena
edittale; aumenta alcune delle pene previste, come nel caso della
pena minima del peculato e della concussione per costrizione
nonch, nel minimo e nel massimo, per le ipotesi di corruzione, nelle
sue diverse formulazioni, e di abuso dufficio.
43

Non mancano, tuttavia, come gi emerso nel dibattito scientifico,

criticit nel disegno di riforma.
In estrema sintesi, il reato di traffico di influenze illecite, pure
introdotto in adempimento di precisi obblighi internazionali (art. 18,
Convenzione di Merida), tuttavia punito con pena troppo bassa
(fino a tre anni, inferiore quindi a quella di cinque anni prevista per il
meno grave reato di millantato credito), il che preclude, tra l'altro, che
possano essere disposte intercettazioni telefoniche, quasi sempre
indispensabili per scoprire e accertare condotte di intermediazione
A non poche dispute dottrinali ha dato luogo la riscrittura dellart. 317
c.p. (concussione), con la scomposizione (pure introdotta per ovviare
a perplessit a pi riprese manifestate in ambito internazionale in
merito alla non punibilit del "concusso") del reato (prima unitario) in
due ipotesi: luna, di estorsione qualificata, ora prevista nel
riformulato art. 317 c.p. (nella quale l'agente pubblico costringe il
privato) e laltra di indebita induzione a dare o promettere utilit,
introdotta con il nuovo art. 319-quater c.p., meno gravemente
sanzionata e, soprattutto, implicante la punibilit, sia pure in misura
sensibilmente inferiore, anche di chi d o promette lutilit, in passato
considerato vittima del reato e non concorrente. Ci crea Il che reca
con s il rischio che il soggetto coartato, prima portato a denunciare il
reato, non lo faccia pi, andando incontro oggi anche lui a pena (, in
assenza di una previsione che premi la collaborazione del soggetto
indotto).

1.7. Cosa manca sul piano penalistico e processual penalistico:

i tasselli da riempire
Il titolo di questo paragrafo riprende la consapevole analisi critica
svolta da un autorevole studioso52 su quanto ancora manca per
completare quel disegno strategico che pure il legislatore della l.
190/2012 ha preso di mira.
Vediamo sinteticamente, quindi, sul lato della repressione penale
quel che manca ed ancora una volta lo sguardo va anche a quanto
viene segnalato nelle sedi internazionali.
In buona sostanza, ci che aAppare evidente che nessun
intervento stato posto in essere inoltre con riferimento: al regime
della prescrizione, ; ai reati collegati a quello di corruzione, tra cui il
52 Garofoli R., cit., p. 8 ss.
44

falso in bilancio e l'autoriciclaggio, ; alle pene accessorie e; alla non

punibilit (o punibilit limitata) di chi denuncia la corruzione.
Sul tema della prescrizione ci venga consentito di riportare il
virgolettato della Relazione dellUnione sulla lotta alla corruzione, con
riferimento allallegato sullItalia, pubblicato il 3 febbraio 2015, recita:
appena trascorso. In esso si legge: <<[] i termini di prescrizione
previsti dalla disciplina italiana, sommati alla lunghezza dei processi,
alle regole e ai metodi di calcolo della prescrizione, alla mancanza di
flessibilit circa i motivi per sospendere e interrompere la decorrenza
dei termini e allesistenza di un termine assoluto che non pu essere
interrotto o sospeso, hanno determinato e determinano tuttora
lestinzione di un gran numero di procedimenti. La revisione della
normativa che regola attualmente la prescrizione rientra tra le
raccomandazioni specifiche per Paese che il Consiglio ha rivolto
allItalia a luglio 2013, nel quadro del semestre europeo, quale
fattore importante per rafforzare il quadro giuridico di contrasto della
corruzione []. Prima dellentrata in vigore della nuova legge
anticorruzione, i termini di prescrizione relativi per la maggior parte
dei reati di corruzione classici (corruzione, traffico di influenze)
erano di circa 6 anni, mentre il termine di prescrizione assoluto era di
7,5 anni. La riforma della disciplina delle prescrizione del 2005 ha
modificato le regole di calcolo al solo scopo di differenziare
lestensione del termini di prescrizione in funzione del casellario
giudiziale dellimputato: se limputato incensurato non aumentano i
termini di prescrizione in presenza di circostanze aggravanti; altro
aspetto (questa parte nostra) consiste nel fatto che i termini di
prescrizione decorrono anche dopo la sentenza di condanna di
primo grado (cio fino alla sentenza definitiva)>>. Ed ancora, si
sottolinea nel Il Rapporto de quo , inoltre, afferma che se vero che
laumento delle pene per talune fattispecie delittuose porta con s
lallungamento dei termini di prescrizione per laccertamento del
reato commesso, anche vero, simmetricamente, anche il contrario.
Ci, conduce, infine, la Commissione, anche sulla scorta dei dati
forniti dalla Commissione ministeriale alluopo istituita di meglio
approfondire la questione, auspicando, in uno con il GRECO, di
studiare un piano pi preciso con tempi ed opzioni bene definiti.
Come spesso accade, ci che viene raccomandato al nostro Paese
rischia di essere elusoaveva, magari, formato oggetto, di
approfondimento nelle sedi politiche pi appropriate, senza che nulla
accadesse. In effetti, palese sotto gli occhi di tutti linefficace
risposta dellordinamento giuridico rispetto a talune rilevanti
fattispecie criminose, di rilevante gravit sociale oltre che segnate da
un certo impatto economico (tra cui i reati contro la pubblica
45

amministrazione) <<per i quali spesso la notizia criminis

acquisita in un tempo sensibilmente posteriore rispetto ai fatti
reato, con la conseguenza che il procedimento penale nasce
con un handicap temporale pi o meno lungo, senza che possa
imputarsi a inerzia delle forze di polizia o dellamministrazione
della giustizia lanticipato consumarsi del tempo di prescrizione.
Tenendo presente che i reati in esame molto spesso richiedono
accertamenti
particolarmente
complessi
(intercettazioni
telefoniche, rogatorie internazionali, consulenze tecniche e
accertamenti bancari), necessario incidere sulla disposizione
che regola i tempi in cui matura la causa di estinzione del reato
in esame53.
Secondo Garofoli,T tra le diverse opzioni prospettate con lintento di
non vanificare gli sforzi punitivi dello Stato, merita apprezzamento
lidea di prevedere due distinti termini di prescrizione: <<il primo, di
carattere sostanziale, computato dal momento del reato, che
identifica il tempo in cui si consuma linteresse alla pretesa
punitiva dello Stato, sicch sufficiente che entro questo
termine sia iniziata lazione penale (non anche che si concluda il
processo con la sentenza passata in giudicato); il secondo, di natura
processuale, calcolato dal momento di inizio del processo, che
determina il tempo in cui deve celebrarsi il processo (devono
concludersi i singoli gradi di giudizio)>>54.
Chi scrive, tTuttavia, pur condividendo limpianto concettuale
complessivo, vi sono non pu sottacere alcuni aspetti su cui
lapprofondimento dottrinale dovrebbe maggiormente realizzarsi. E
vero, come dice Davigo, che la famiglia dei reati di corruzione
quella a cifra alta pi elevata posto che lo scarto tra i reati commessi
per cui si arriva ad una definitiva sentenza di condanna e quelli per i
quali non si perviene ad un accertamento definitivo della
responsabilit penale rilevante. Sappiamo anche che ci
sinteticamente detto - strettamente connesso alla mancanza di
interesse da parte di chi delinque a denunciare i fatti ed allassenza
di una palpabile vittima del reato consumato o tentato. Proprio tutto
ci fa pensare: non solo intervenendo sul tempo entro il quale
condurre laccertamento penale che si consegue lobiettivo preso di
mira, perch cos facendo non si interviene sulle cause che
53 Coppola G., Le novit della Legge 6 novembre 2012, n. 190, nellambito della

repressione e dellillegalit nella PA, in La Corruzione, analisi del fenomeno e nuova

normativa di contrasto, in Rivista della Guardia di Finanza, 2013, p. 332 ss.
54 Garofoli R., cit. p. 7.
46

favoriscono la diffusione dellillegalit. Chi scrive, per una volta

convinto che il pi grosso investimento che occorreva assicurare
stato fatto: la parte normativa legata alla prevenzione ed ai
meccanismi organizzativi interni alla pubblica amministrazione non
solo un passo in avanti ma rappresenta una rivoluzione copernicana.
Certo le riforme vanno realizzate in maniera autentica, ma come
proveremo a dire nel corso del proseguio del lavoro, la funzione
repressiva sin qui assolta dalla normativa penale non ha
rappresentato, n potr mai essere, la panacea. Insomma: pur
ritenendo le Bisogna evitare di ritenere, come spesso accade nel
nostro Paese, che le leggi approvate siano un passo in avantiavanti,
ma che ancora altri bisogna compierne altrimenti perch cos
operando (nella logica di aspettando Godot) anche i presidi
normativi, organizzativi e culturali concepiti rischiano di apparire
deboli sin dalla nascita. La risposta ad alcune questioni legate alla
difficolt sin qui registrate dalle forze di polizia giudiziaria e dalla
magistratura a fronteggiare i reati di corruzione con gli strumenti
propri dellaccertamento penale pu esser trovata, a parere di chi
scrive, esser trovata proprio nellefficace attuazione della parte
preventiva disciplinata dal legislatore del 2012.
Nel prossimo capitolo si illustrer, funditus, quanto detto: anche se
in questa sede sufficiente notare come un rafforzamento degli
obblighi di trasparenza e pubblicit, unitamente ad alcune misure
organizzative (rotazione degli incarichi dirigenziali pi a rischio, per
esempio) ed allampliamento delle misure protettive e/o premiali a
favore di chi decide di esternare quanto a sua conoscenza circa
illegalit perpetrate allinterno dei plessi organizzativi pubblici
costituiscono, a parere di chi scrive, elementi centrali del processo
volto a eradicare il male della corruzione amministrativa, agevolando
e finanche alleggerendo il gi pesante compito assolto dai soggetti
impegnati sul fronte repressivo giudiziario.
Ci, peraltro, non ci fa pretermettere la valutazione circa lassoluta
importanza di inserire i tasselli mancanti riguardo alcune fattispecie
di reato prodromiche o avamposto, introduzioni normative pure
imprescindibili per assicurare lefficacia dellazione repressiva
assegnata alla magistratura.
Su questo tema, che esula da una trattazione approfondita in questa
sede, non si pu non condividere la posizione di chi 55 ha
stigmatizzato lespulsione o il drastico ridimensionamento della
valenza penale di reati come le false comunicazioni sociali e il reato
di falso in bilancio, fattispecie delittuose sintomatiche della volont di
55 Garofoli R., cit., p. 7.
47

creare distorsioni contabili amministrative al fine, molto spesso, di

generare fondi neri, utilizzati per il pagamento delle tangenti.
A fianco a ci nNon va altres dimenticato il ruolo in qualche caso
quasi assorbente vista la tradizionale inefficacia della sanzione
penale tradizionale che assolve la comminazione di sanzioni
accessorie: linterdizione dai pubblici uffici dovrebbe essere sempre
perpetua realizzando cos un ristoro effettivo rispetto al discredito
subito ed alla violazione dei principi costituzionali del buon
andamento e dellimparzialit della pubblica amministrazione

48

Capitolo secondo

LE PREVENZIONE ANTICORRUZIONE: MISURE

ORGANIZZATIVE E FUNZIONALI PREVISTE ED
ADOTTATE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE.
STATO DELLARTE E POSSIBILE SVILUPPO
SOMMARIO 2. Gli strumenti di prevenzione di cui alla l.190/2012:
lineamenti generali e modello organizzativo- 2.1. Lo status, le funzioni
e i poteri dellANAC - 2.2. Il responsabile della prevenzione della
corruzione - 2.3. Il PNA ed i PTPC (id est: il risk management per la
corruzione) - 2.4. La trasparenza amministrativa: la pietra miliare del
sistema di prevenzione della corruzione - 2.5. La disciplina
dellincompatibilit ed inconferibilit degli incarichi - 2.6. I codici di
comportamento dei pubblici dipendenti - 2.7. Il whistleblowing 2.7.1
La tutela giuridica del dipendente pubblico che denuncia lillecito.
Unestensione dei doveri di comportamento dei pubblici dipendenti

2. Gli strumenti di prevenzione di cui alla l.190/2012: lineamenti

generali e modello organizzativo
Nel precedente capitolo si illustrato larticolato mondo della
corruzione (nozione, percezione, indici per la sua misurazione, ecc.),
la sua dimensione economica e sociale e le strategie repressive
corroborate con gli interventi legislativi attuati con la legge 190 del
2012. Il quadro degli istituti penali e processual- penalistici stato
integrato, infine, con alcune osservazioni circa le altre misure che
andrebbero adottate in tempi brevi (introduzione di una disciplina e/o
di una pi severa per i reati avamposto e una riscrittura delle regole
sulla prescrizione, ad esempio) affinch, su quel fronte, la lotta non
diventi impari o, comunque, estremamente ardua.
C un dato che non pu per essere sottovalutato: la legge 190 del
2012 dovrebbe essere consideratoa un caso di scuola, ma in
negativo, un prodotto della legislazione normativo molto quanto pi
lontano da tecniche legislative che dovrebbero far capire facilmente
allinterprete (il cittadino, il pubblico funzionario, il giudice) il
significato della norma che chiamato ad osservare/applicare. Essa,
infatti, consta di soli due articoli di legge: il primo si sviluppa in ben
83 commi e, il secondo contiene la sola clausola di invarianza
finanziaria, tanto alla moda negli ultimi anni nella legislazione
italiana. Del primo articolo ben 74 commi sono dedicati alla
prevenzione amministrativa, mentre alla parte repressiva penale
49

sono dedicati i restanti 9 commi. Per tale ragione, anche nel

precedente capitolo, chi scrive ha sottolineato che, lungi
dallipotizzare che le modifiche anzidette possano assolvere le
funzioni di una vera e propria panacea, un ruolo assolutamente
centrale riveste tutta la disciplina sulle misure di prevenzione, con i
connessi adempimenti organizzativi e funzionali ivi previsti. Le
prescrizioni in tema di organizzazione e attivit amministrativa volte a
garantire la prevenzione dalle forme di corruttela e illegalit
rappresentano il cuore della nuova disciplina 56.
Non va neppure sottaciuto un altro elemento un po distonico rispetto
allidea di una legge organica e di sistema che focalizza sullattivit di
prevenzione i massimi sforzi anti corruzione: lassenza di una
nozione di corruzione che rilevi ai fini della prevenzione
amministrativa. Bene, alAl riguardo va rimarcata , sottolineare
linterpretazione a tal uopo fornita dalla Circolare n. 1 del 2013 del
Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione: <<[]
per quanto riguarda il campo di azione della legge e delle
iniziative di competenza del Dipartimento della funzione
pubblica, la legge non contiene una definizione della
"corruzione", che viene quindi data per presupposta. In questo
contesto, il concetto di corruzione deve essere inteso in senso
lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso
dell'attivit amministrativa, si riscontri l'abuso da parte di un
soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi
privati. Le situazioni rilevanti sono quindi evidentemente pi
ampie della fattispecie penalistica, che, come noto,
disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da
comprendere non solo l'intera gamma dei delitti contro la
pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del
codice penale, ma anche le situazioni in cui - a prescindere
dalla rilevanza penale - venga in evidenza un malfunzionamento
dell'amministrazione a causa dell'uso a fini privati delle funzioni
attribuite.>>
Fino alla legge 190 del 2012, << lunico contrasto alla corruzione era
quello penale, peraltro con rilevanti dubbi sullefficacia della
deterrenza, soprattutto quando la corruzione assume una

56 E in questa direzione che si muove il contributo scientifico di Di Cristina F., La prevenzione della

corruzione e dellillegalit nella pubblica amministrazione (legge n. 190 del 6 novembre 2012, in Studium
iuris, 2013, p. 662 ss.

50

dimensione sistemica (che impedisce anche la sola emersione del

fenomeno)>>57.
E stato osservato che con la prefataquesta legge, la nozione
amministrativa di corruzione, gi presente in precedenti atti
normativi, <<acquista piena cittadinanza nellordinamento e d luogo
a una disciplina generale. La legge, dunque, importante non solo
perch alcune delle sue previsioni possono realmente contribuire ad
arginare il malcostume nella pubblica amministrazione italiana, ma
anche perch essa definisce finalmente i contorni della politica di
prevenzione della corruzione nel nostro ordinamento>>58.
La circostanza che fa apparire incredibile la situazione attuale del
nostro Paese e cha fa ancor di pi restare basiti per il tempo
lungamente perduto che una disciplina giuridica volta ad affrontare
sul piano della prevenzione il male della corruzione era avvertita da
tempo dagli osservatori pi attenti, non fosse altro perch Stati che,
neppure lontanamente hanno dovuto affrontare la lotta alla
corruzione in forma estesa, come accaduto dalle nostre parti con la
stagione di Mani pulite, si sono dati alla prima avvisaglia di scandali
di un certo peso e delle collegate inchieste giudiziarie una
disciplina molto centrata sulla forza delle misure di carattere
preventivo. Viene ricordata, a tal proposito, la Francia che ha
adottato una legge anticorruzione gi nel 1993 (Mattarella B.G., cit.,
p. 124).
In ogni caso, va detto che limportante passo in avanti compiuto con
la legge c.d Severino muove verso la prevenzione della corruzione
amministrativa e guarda soprattutto alla corruzione dei pubblici
funzionari. Gi in questa sede, quindi, non pu non esprimersi la
piena condivisione di quanto affermato dalla citata autorevoleda
dottrina, e cio che la legge adottata: <<punta, per esempio, sulla
trasparenza amministrativa, tace sulla trasparenza nel
finanziamento della politica; potenzia i codici di comportamento
dei dipendenti pubblici, ma continua a non prevederne per i
politici; si fa carico dei conflitti di interessi dei primi, non di
quelli dei parlamentari, che continuano a essere quasi lunica
57 Per unampia ed accurata analisi della portata innovativa della legge 190/2012 in
tema di prevenzione della corruzione amministrativa si v., appunto,. Merloni F., La

legge anticorruzione e le garanzie dellimparzialit soggettiva dei funzionari pubblici,

in Corruzione: strategie di contrasto, 2013, p. 7 ss
58 Mattarella B. G., La prevenzione della corruzione in Italia, in Giornale di diritto

amministrativo, 2013, n. 2, p. 123 ss.

51

categoria di funzionari pubblici per i quali, nel nostro

ordinamento, il conflitto di interessi giuridicamente
irrilevante>>59. ; ed ancora, pPer ci che concerne la corruzione tra
privati, si dimentica che <<le due cose, per, sono spesso collegate,
in quanto certi reati commessi da privati sono spesso il presupposto
o il postulato della corruzione delcontro la pubblica amministrazione.
Il falso in bilancio, per esempio, spesso finalizzato alla costituzione
di fondi occulti, da utilizzare per il pagamento di tangenti. Ci
dimostra che la corruzione pu essere oggettivamente agevolata da
determinate norme, come quella che ha depenalizzato il falso in
bilancio, e che nella strategia di prevenzione devono rientrare anche
interventi su quel fronte>>60 .
Anche il modello concepito dal legislatore mostra alcune perplessit:
ne citiamo alcune, allo scopo di verificare se, effettivamente, nella
fase attuativa, alcune questioni potranno essere o gi sono state superate.
La legge 190/2012 ha una forte tendenza centralizzatrice, il che
quando si guarda al nostro complesso e articolato mosaico
istituzionale pu voler significare correre un alto rischio di arresti
burocratici o, peggio, di contenziosi che giungono sino al giudice
delle leggi ma anche, perch poi per bene legiferare bisogna anche
conoscere profondamente le faglie della pubblica amministrazione,
questo esteso e differenziato territorio. Ma allora ci si chiede
Perchperch il legislatore parlamentare haabbia scelto, appunto, di
disciplinare uniformemente una materia come questa?. Ci
rRisponde ci al disegno delle competenze costituzionali? ed, ancor
pi, dal nostro angolo visuale, E forse una scelta obbligata per
imporre lassolvimento di compiti, la nascita di strutture organizzative
determinate ed infine laffermazione di chiare responsabilit?
Domande che, fuori da ogni forma malcelata di autoreferenzialit,
lungi dallapparire retoriche, rispondono al principale interrogativo: se
lLo sforzo fatto dal legislatore sia necessario e sufficiente per
attrezzare il sistema amministrativo alla sfida contro la corruzione e
lillegalit.?
Certo che Una prima timida risposta potrebbe essere data dal fatto
che la legge in questione tenta 190 del 2012 di rispondere e
allesigenza di assicurare il principio di imparzialit delle pubbliche
amministrazioni61 e che avendo assunto nel nostro Paese una
dimensione sistemica, ponendosi in contrasto con leconomia della
59 Mattarella B. G., cit., p. 124.
60 Ibidem.
52

Nazione,e, naturalmente, non possono che essere le due Camere

legislative nazionali a concepire lo sforzo legislativo atto a
fronteggiare la drammaticit del fenomeno. Ci non dimenticando,
tTuttavia non va dimenticato , che alcune fragili costruzioni
amministrative tra gli 8100 Comuni dItalia ve ne sono molti di
modeste dimensioni territoriali ed organizzative - sono davvero
nellimpossibilit di adempiere ad alcuni obblighi portati dalla riforma
del 2012: la nomina del RPC o anche la rotazione degli incarichi
dirigenziali, per esempio. Ma su questo torneremo, infra.
La speranza che si discuta meno e ciascuno, al proprio livello
politico, istituzionale ed amministrativo, faccia la sua parte. Va da s
Chi scrive ritiene che molto spesso nel nostro Paese le riflessioni
necessarie vengono svolte in un momento diverso rispetto a quando
dovrebbero essere operatesvolte: manca un approccio lesson
learned e prevale spesso la politica degli annunci o poco pi (una
legge che non pu essere attuata pu essere un esempio). Tuttavia,
posto che il lavoro si ripromette di svolgere in positivo lanalisi degli
strumenti implementati con le scelte del legislatore della legge 190
del 2012, rinvieremo pi avanti la disamina di alcuni aspetti
controversi della disciplina legislativa in parola 62.
In questa parte del lavoro ci si vuole soprattutto soffermare su quelle
misure a carattere amministrativo, organizzativo e funzionale che
delineano nel loro complesso la strategia preventiva della lotta alla
corruzione.
61 E, proprio, sul punto, si veda criticamente Mattarella B.G., cit., p. 125.
62 Proprio per non dimenticare quanto afferma lillustre studioso gi citato,
Mattarella B. G., cit., p. 125, il quale sottolinea che la legge pecca di realismo in alcune
delle sue previsioni; <<[]essa risente dellidealismo o semplice ottimismo, della scarsa

dimestichezza con il fattore tempo e anche dellignoranza del sistema amministrativo

che spesso caratterizzano la cultura giuridica italiana e, in particolare, la legislazione.
Pur ponendo prescrizioni la cui attuazione sar particolarmente gravosa per le
amministrazioni, la legge non si preoccupa dei tempi di attuazione [], cullandosi
nellillusione che le leggi vengano implementate nel momento in cui entrano in vigore;
mostra una fiducia nella spontanea attuazione delle varie previsioni, anche in assenza
di incentivi e sanzioni, che pu far sorridere; non prevede meccanismi sostitutivi, ma
solo forme di responsabilit gravose, quanto teoriche; per molte norme non prevede
discipline

transitorie,

ponendo

problemi

interpretativi

nellimmediato;

immancabilmente, allart. 2 stabilisce che dalla sua attuazione non possono derivare
nuovi oneri finanziari>>.
53

In questo senso, prima verranno analizzati i compiti e le strutture

organizzative chiamate ad esercitarli, anche al fine di verificare se
lobiettivo preso di mira dal legislatore possa considerarsi
eccessivamente ambizioso e, quindi, impraticabile; successivamente,
approfondiremo gli strumenti amministrativi e gestionali concepiti per
catturare la corruzione prima che si manifesti.

2.1. Lo status, le funzioni e i poteri dellANAC

Una seria politica anticorruzione si serve di organi indipendenti,
autorevoli ed efficienti per attuarla, vincendo sul piano concreto ed
effettuale le preoccupazioni di chi ritiene ( evidente, non perch non
ne abbia una qualche ragione []) che sia eccessivamente
prevalente nel nostro Paese lottimismo legato alle magnifiche sorti e
progressive di qualsivoglia provvedimento legislativo adottato.
In base alla nuova legge, le strategie di prevenzione e contrasto della
corruzione derivano dall'azione sinergica di tre soggetti: il Comitato
interministeriale, che ha il compito di fornire indirizzi attraverso
l'elaborazione delle linee guida; il Dipartimento della funzione
pubblica, che opera come soggetto promotore delle strategie di
prevenzione e come coordinatore della loro attuazione; la C.I.V.I.T.
(ora A.N.AC.), che, in qualit di autorit nazionale anticorruzione,
svolge funzioni di raccordo con le altre autorit ed esercita poteri di
vigilanza e controllo per la verifica dell'efficacia delle misure di
prevenzione adottate dalle amministrazioni nonch sul rispetto della
normativa in materia di trasparenza63.
Lautorit nazionale anticorruzione senza dubbio, anche nel nostro
Paese, la figura centrale del generale sistema di prevenzione
amministrativa del fenomeno della corruzione e dellillegalit
allinterno delle struttura amministrative pubbliche. Con la legge n.
125 del 30 ottobre 2013 (, che ha convertito in legge, con
modificazioni, il d.l. n. 101/2013) cambiata la denominazione della
stessa autorit nazionale: essa, gi Commissione per la valutazione,
la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, istituita
dallart. 13 d.lgs. 150/2009, assume ora il nome di Autorit nazionale

63 Si veda, anche, sulle scelte compiute dal legislatore nellassegnare alla ex CIVIT il
ruolo ed i compiti in materia di prevenzione della corruzione, le osservazioni critiche
di Hinna L. Marcantoni M., cit., 107.
54

Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle

amministrazioni pubbliche.
La sua disciplina, per ci che riguarda le funzioni assegnategli,
prevista nellart. 1, commi 2 e 3, l. 190/2012: . Essi recitano:
Comma 2: . La Commissione per la valutazione, la trasparenza e
l'integrit delle amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 13
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive
modificazioni, di seguito denominata Commissione, opera
quale Autorit nazionale anticorruzione, ai sensi del comma 1
del presente articolo. In particolare, la Commissione: a)
collabora con i paritetici organismi stranieri, con le
organizzazioni regionali ed internazionali competenti; b)
approva il Piano nazionale anticorruzione predisposto dal
Dipartimento della funzione pubblica, di cui al comma 4, lettera
c); c) analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli
interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto;
d) esprime parere obbligatorio sugli atti di direttiva e di
indirizzo, nonch sulle circolari del Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione in materia di conformit di
atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici
di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti
il rapporto di lavoro pubblico); e) esprime pareri facoltativi in
materia di autorizzazioni, di cui all'articolo 53 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti
amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali, con
particolare riferimento all'applicazione del comma 16-ter,
introdotto dal comma 42, lettera l), del presente articolo; f)
esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e
sull'efficacia
delle
misure
adottate
dalle
pubbliche
amministrazioni ai sensi dei commi 4 e 5 del presente articolo e
sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attivit
amministrativa previste dai commi da 15 a 36 del presente
articolo e dalle altre disposizioni vigenti; g) riferisce al
Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di
ciascun anno, sull'attivit di contrasto della corruzione e
dell'illegalit nella pubblica amministrazione e sull'efficacia
delle disposizioni vigenti in materia.
Comma 3. Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 2, lettera
f), la Commissione esercita poteri ispettivi mediante richiesta di
notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche
amministrazioni, e ordina l'adozione di atti o provvedimenti
55

richiesti dai piani di cui ai commi 4 e 5 del presente articolo e

dalle regole sulla trasparenza dell'attivit amministrativa
previste dai commi da 15 a 36 del presente articolo e dalle altre
disposizioni vigenti, ovvero la rimozione di comportamenti o atti
contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza citati. La
Commissione e le amministrazioni interessate danno notizia,
nei rispettivi siti web istituzionali, dei provvedimenti adottati ai
sensi del presente comma e danno tempestiva comunicazione
dell'avvenuta pubblicazione sui detti siti alla Presidenza del
Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica>>.
Compiti articolati ed estesi come ben si pu comprendere,
assolutamente funzionali agli obiettivi, seri, presi di mira dal
legislatore; per evitare, tuttavia, che rimanga solo sulla carta lampio
disegno organizzativo e funzionale proviamo rimanga solo sulla carta
a porci proviamo a porci delle domande, a nostro giudizio, centrali
per comprendere se dalla fase delle idee potremo passare alla loro
coerente e proficua attuazione.
Soccorre al riguardo un atto poco tempo fa pubblicato che pare
lumeggiare sulle caratteristiche che il processo di riforma sta
assumendo: si legge nel Rapporto64 sul primo anno di attuazione
della l. 190/2012 che uno degli elementi caratterizzanti il modello
di prevenzione della corruzione disegnato dalla legge n.
190/2012 quello di individuare unAutorit nazionale
anticorruzione caratterizzata da una spiccata indipendenza
dallEsecutivo.

superfluo
sottolineare
limportanza
dellindipendenza, del resto ampiamente riconosciuta in ambito
internazionale, rispetto alle amministrazioni e agli stessi vertici
64 Bene evidenziare che il Rapporto menzionato non sostituisce la Relazione al Parlamento prevista
dallart. 1, comma 2, lett.g. l. 190/2012. Come si legge, nel suo incipit Il Rapporto vuole offrire un

primo bilancio dello stato di attuazione della legge n. 190/2012 ad un anno dalla sua entrata in vigore,
richiamando sinteticamente i profili normativi essenziali, riportandone le prime concrete evidenze
attraverso lanalisi dellattivit dei soggetti coinvolti, evidenziandone luci e ombre e offrendo possibili
proposte di miglioramento in base allesperienza maturata. In considerazione dei ritardi occorsi
rispetto alle scadenze originariamente previste dalla legge, determinati, oltre che dai complessi
meccanismi di attuazione, anche dalla conclusione anticipata della XVI legislatura e dai tempi lunghi
nellavvio della XVII, lAutorit nazionale anticorruzione ha ritenuto opportuno analizzare lo stato
dellarte delle politiche di contrasto della corruzione quale momento preliminare rispetto alla
previsione dellart.1, c. 2, lett. g) della legge, in base alla quale lAutorit Nazionale Anticorruzione
riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno, sull'attivit di
contrasto della corruzione e dell'illegalit nella pubblica amministrazione e sull'efficacia delle
disposizioni vigenti in materia.

56

politici, ai fini dello svolgimento di funzioni che coinvolgono la

valutazione del modo in cui la legge applicata, del
funzionamento complessivo delle amministrazioni stesse e
delle misure adottate a scopi di integrit e trasparenza>>. A
questa premessa, gi di peso, lautorit ha fatto seguire parole non di
circostanza, capaci di perimetrare gli indubbi problemi gi esistenti: ;
si legge, invero, nel Rapporto che << utile piuttosto ricordare che
la CIVIT, nella riforma realizzata con il d.lgs. n. 150/2009, era
stata istituita per svolgere una funzione di fulcro e di motore di
un sistema basato sulla centralit della valutazione del
personale e delle strutture, nel quale il ciclo della performance,
la qualit dei servizi pubblici, la trasparenza e lintegrit
dellazione amministrativa apparivano fortemente integrati tra
loro, anche in funzione della prevenzione della corruzione.
Successivamente, il legislatore ha ritenuto di dover spostare il
baricentro della regolazione, in considerazione, da un lato, dei
riflessi che la crisi economica e i conseguenti rimedi stabiliti nei
provvedimenti di finanza pubblica hanno determinato sulla
attuazione della riforma e, daltro lato, della crescente richiesta
di adeguati interventi in materia di contrasto alla corruzione.
Sono state, quindi, definite misure di prevenzione, delle quali la
disciplina della trasparenza rappresenta un presupposto
fondamentale. Levoluzione legislativa che si registrata negli
ultimi mesi non pare collocarsi nel solco tracciato dal
legislatore nel triennio precedente. Il ridimensionamento delle
funzioni consultive dell'Autorit operato con il d.l. n. 69/2013,
convertito con modificazioni dalla legge n. 98/2013, prima
richiamato, nei fatti ha ricondotto all'Esecutivo funzioni
interpretative i cui contenuti potrebbero limitare lesercizio della
vigilanza, se non in sintonia con linterpretazione dell'Autorit.
La previsione di un parere obbligatorio ma non vincolante da
parte dell'Autorit sulle direttive e circolari del Ministro fornisce
una soluzione parziale al problema>>.
Da ultimo, il trasferimento delle competenze in materia di
performance previsto dal d.l. n. 101/2013, contenente Disposizioni
urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle
pubbliche amministrazioni e, successivamente, annullato in sede di
conversione del decreto ha generato confusione e incertezze nelle
amministrazioni e ritardato, tra laltro, le 12 nomine degli OIV,
chiamati anche a svolgere la rilevante funzione di attestazione in
materia di trasparenza. Con il medesimo provvedimento, peraltro, il
legislatore ha ritenuto di intervenire anche sulla stessa
organizzazione e composizione dellAutorit, modificandone il nome
in Autorit Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la
57

trasparenza
delle
amministrazioni
pubbliche
(A.N.AC.),
aumentandone il numero dei componenti e prevedendo anche la
decadenza anticipata degli attuali componenti prima della scadenza
naturale del loro mandato. Indipendentemente da ogni valutazione
sulla compatibilit tra le scelte operate in sede di decretazione
durgenza e la materia dellorganizzazione amministrativa, tanto pi
quando sono in gioco questioni riguardanti lindipendenza,
pacificamente riconosciuta anche a livello legislativo allAutorit, non
si pu non segnalare che questo stato di cose rischia di minare
lautorevolezza dellAutorit stessa, requisito essenziale per
lefficacia del suo operato, e rischia di compromettere alcuni dei
fondamenti delle recenti riforme, primo fra tutti quello
dellindipendenza. In questa prospettiva, va anche ribadita la
sproporzione tra gli obiettivi assegnati dal legislatore allAutorit e i
mezzi a sua disposizione, come pi volte segnalato in diverse sedi
istituzionali. In particolare, in presenza di unattivit in costante
crescita, la limitata dotazione di risorse umane e la mancanza di un
ruolo organico, peraltro previsto per la quasi totalit delle Autorit
indipendenti, pone notevoli problemi legati, tra laltro, al frequente
ricambio di personale e allimpossibilit di garantire continuit alla
struttura operativa, anche ad invarianza di spesa>>.
Le questioni sul tappeto sono molte e lasciarle cadere nel silenzio
vuol dire anche svolgere unanalisi parziale delle scelte compiute dal
legislatore. ; nNe isoliamo, quindi, alcune: a) quanto necessario
che lAutorit nazionale anticorruzione sia indipendente dal potere
esecutivo?; b) come possibile misurare lindipendenza e la sua
ampiezza rileva, effettivamente, la sua estensione?; c) il quadro
normativo oggi vigente sufficiente a garantire autorevolezza
allorgano ed ai suoi componenti?.
Riguardo la prima occorre, qui solo sinteticamente, ricordare che nel
dibattito italiano sulle autorit amministrative indipendenti v una
costante rappresentata proprio dalla verifica del grado di autonomia
ed indipendenza di quelle entit amministrative che sono chiamate
ad esercitare poteri di regolazione, vigilanza e controllo al fine di far
funzionare le regole del libero mercato in settori prima soggetti a
situazioni di monopolio pubblico o comunque scarsamente aperti alla
concorrenza. Quando si parla di autorit amministrative indipendenti
si guarda ad un fenomeno particolare, specie per il nostro Paese
dove sono iniziate a svilupparsi, come in Francia, a partire dagli anni
90 del XX secolo. <<In altri paesi, come gli Stati Uniti dAmerica,
dove non si affermato il principio della cosiddetta
responsabilit ministeriale e dove il potere governativo stato
sempre separato dal potere amministrativo, invece, il sistema
58

amministrativo , fin dallorigine, ordinato

amministrative
indipendenti,
denominate
65
commissions, boards, ecc.>> .

per autorit
agencies,

Queste amministrazioni non sono organi di indirizzo politico, poich

lo unicamente il Presidente. Sono, invece, organi di adjudication,
nel senso che presentano un elemento proprio del sistema
giudiziario, quello della neutralit, o imparzialit, o terziet nei
confronti degli interessi in gioco.
Da noi, appunto, il fenomeno recente e va rilevato come la
costituzione delle autorit amministrative indipendenti ha risposto
allesigenza di assicurare, per lesercizio di determinate funzioni,
leliminazione e/o riduzione delleccessiva invadenza del potere
governativo.
Cos possono essere riassunte, richiamando gli scritti di uno dei pi
autorevoli studiosi di diritto amministrativo e del tema che ci occupa
da vicino, le caratteristiche essenziali di questi organi: Le autorit
indipendenti nate in Italia nel decennio finale del XX secolo hanno
alcune caratteristiche ricorrenti (non tratti comuni), che elenco.
Operano, innanzitutto, in aree in cui prevalente il diritto europeo su
quello nazionale, per cui trovano in un dato extra-statale la loro forza
o legittimazione principale. La normativa comunitaria contribuisce
anche a definire funzioni e modalit operative delle autorit
indipendenti (ad esempio, il Regolamento 1/2003 per l'Autorit
garante della concorrenza e del mercato). Per questo motivo, sono
un fattore di disaggregazione dello Stato. Sono separate, in secondo
luogo, dall'apparato amministrativo e monofunzionali, per cui non
debbono n porsi problemi di coordinamento amministrativo, n
operare ponderazioni di interessi pubblici configgenti. In questo
senso contribuiscono alla frammentazione dello Stato. Terzo tratto:
sono sottratte all'influenza diretta del governo, nel senso che i titolari
non sono nominati da esso, oppure nel senso che esso non pu dar
loro direttive. A questo fine, i titolari hanno una durata nella carica
che va oltre quella normale della legislatura parlamentare e il
finanziamento parzialmente autonomo (a carico dei "regolati").
Rompono, quindi, l'unit della funzione amministrativa. Vi sono
preposti, in quarto luogo, collegi, per assicurare decisioni ponderate.
Escono, quindi, dal normale modello amministrativo, di tipo
monocratico. Operano, in quinto luogo, con procedure partecipate, in
cui predominano l'obbligo di informare, quello di ascoltare e quello di
65 Freni E., Le discipline della concorrenza, in (a cura di Cassese S .), La nuova

costituzione economica, 2012, p. 110 ss.

59

motivare, tra di loro strettamente connessi. Mimano, quindi, il

processo giudiziario. Infine, svolgono funzioni o di regolazione o di
aggiudicazione, non comunque redistributive. Dunque, per esse il
principio di legalit opera in modo diverso. Queste sei caratteristiche
ricorrenti, messe insieme, forniscono una prova della conclusione per
cui le varie specie di autorit hanno potuto attecchire in un momento
storico di cosiddetta "debolezza della politica". Un sistema politico
nel pieno della sua forza non avrebbe acconsentito a vedersi
sottrarre tante aree di influenza>>66.
A queste, utile ci venga consentito di aggiungere un altro elemento:
la capacit dellautorit di a trarre da entrate proprie il finanziamento
della propria attivit istituzionale67.
Il quadro, tuttavia come annota lautorevole studioso, cambiato per
diversi fattori: <<iInnanzitutto un ritorno aggressivo della politica, resa
pi forte da nuovi sistemi elettorali, pi diretto rapporto elettori - eletti,
personalizzazione, ha fermato lo sviluppo delle autorit indipendenti
(non ne sono state costituite di nuove e per nuove funzioni, come la
sicurezza nucleare o la valutazione, la trasparenza e l'integrit delle
amministrazioni pubbliche, e si fatto ricorso a organismi
parzialmente indipendenti di altro tipo);, ha sottoposto a
condizionamenti vari di vario tipo l'attivit di quelle esistenti; , ha
introdotto nuovi tipi di "cursus honorum", dalla politica alle autorit
indipendenti e dall'una all'altra autorit. In secondo luogo, una sordit
delle corti chiamate ad esercitare la "judicial review" sulle autorit
indipendenti, sulle quali esse hanno continuato ad esercitare l'"hard
look" a cui fanno ricorso nello scrutinare la normale attivit
amministrativa (senza riconoscere la diversa natura delle autorit e il
diverso modo di operare del principio di legalit) ha costruito un muro
rigido intorno alle autorit. In terzo luogo, si registrata una perdita
di fini delle autorit stesse. La loro forza stava nel carattere
monofunzionale, m. Ma esse sono state tentate dal desiderio di
aggiungere altri compiti (ad esempio, la tutela del consumatore
accanto a quella della concorrenza). E, contraddittoriamente,
aspirano a trovare un appoggio nel riconoscimento di una natura
giurisdizionale che aprirebbe la strada del rinvio alla Corte
Costituzionale. Infine, vi stata una erosione interna, dovuta alla
raggiunta maturit. Questa derivata principalmente dalle strutture di
"staff". Il personale stato attratto inizialmente da buone retribuzioni
66 Cassese S., Lautorit garante della concorrenza e del mercato nel sistema delle

autorit indipendenti, in Giornale di diritto amministrativo, 2011, n. 1, p. 102 ss.

67 Su cui s. veda Freni E., cit., p. 111.
60

e da ottime possibilit di carriera. Successivamente, le retribuzioni

non hanno avuto progressioni sufficienti e le carriere sono state
rallentate o bloccate dalla stessa distribuzione gerarchica del
personale>>68.
Il quadro generale, verrebbe da dire, che riguarda afferente la
nostra Autorit, malgrado tutto, non per cos desolante e quindi,
semprech non si confonda questo con il piano concreto ed
operativo, non dovrebbe apparire eccessivo lottimismo sul futuro
dellautorit nazionale anticorruzione. Dei tratti caratteristici sopra
elencati lA.N.AC., va detto, sembra possederne davvero pochi: s,
v il collegamento con norme internazionali che hanno imposto al
nostro Paese di istituire unautorit di tal fatta ma certo ci n
tampoco quanto previsto nellart. 1, comma 2, lett.a) della l. 190/2012
- non pu essere interpretato nel senso di attribuire alla struttura
quella forza giuridica propria di altre autorit indipendenti, forza che
nasce, si ritiene, dallesistenza di un quadro regolatorio comune
ovvero da linee di tendenza e di sviluppo (libero mercato,
concorrenza, ecc.) costruite insieme da pi paesi 69.
La separazione dallapparato amministrativo tradizionale (il
Ministero) e la caratteristica di monofunzionalit non ci sembrano
operare a favore dellentit di cui si discute: il rapporto tra lA.N.AC.
ed il Ministro per la pubblica amministrazione, a proposito
dellesercizio dei poteri consultivi della prima cos come riscritti di
recente con il d.l. 69/2013, convertito, con modificazioni, nella l.
98/2013 -, tradisce proprio quel tentativo della politica di
riappropriarsi di spazi che aveva lasciato, in un momento diverso, ad
entit amministrative70. ; mMeno rilevante, se il complesso delle
68 Cassese S., cit., 103.
69 Sebbene, in ogni caso, non va trascurato (e, difatti, cos si muove la riflessione
condotta dallA.N.AC., nel primo Rapporto di attuazione della legge 190/2012 citato)
che lapproccio a rete privilegiato dalle disposizioni legislative della prefata legge, la
collaborazione con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed

internazionali competenti costituiscono aspetti non di mera forma ma che possono

assumere sostanza effettiva.
70 Le osservazioni critiche sono contenute anche nel primo rapporto sullattuazione
della legge 190/2012 dove si legge (p.27) expressis verbis <<che la riformulazione

delle disposizioni ricordata mostra, in definitiva, la volont di ridimensionare la

portata della scelta operata dal legislatore meno di un anno prima, circoscrivendo la
funzione consultiva e, di conseguenza, lattivit interpretativa esercitatile
61

attribuzioni viene letto nel senso di dare organicit e sistematicit

allattivit core, lattribuzione allA.N.AC. di funzioni ulteriori rispetto
a quelle proprio di sergente dellanticorruzione. Laver individuato
nella ex CIVIT nata nel 2009 con compiti in materia di performance,
trasparenza ed integrit - lautorit nazionale anticorruzione, al netto
di altre considerazioni sulla capacit strutturale ed organizzativa di
prestarvi fronte, rappresenta, una scelta di buon senso e di
ottimizzazione, anche sotto il profilo dei costi 71.
Il terzo elemento, caratterizzante lindipendenza ed autonomia di
giudizio, dato dalle modalit di nomina dei componenti, che devono
caratterizzarsi o per un potere che non attribuito al Governo ovvero
per limpossibilit da parte dellesecutivo di impartire indirizzi e/o
direttive vincolanti. Le regole fissate nellart. 13 72, l. 150 del 2009,

dallautorit ex ante e su problemi di carattere generale alle ipotesi in cui il parere

sia richiesto dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione >>.
71

Si

v.,

anche

sul

punto,

Vitello

V.,

Lautorit

nazionale anticorruzione.

Organizzazione, compiti e poteri. Il ruolo del Dipartimento della Funzione pubblica

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in Il contrasto al fenomeno della
corruzione nelle pubbliche amministrazioni (AA.VV.), cit., p. 19 ss.
72 Recita la disposizione citata: << In attuazione dell'articolo 4, comma 2, lettera f), della legge 4
marzo 2009, n. 15, istituita la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrit delle
amministrazioni pubbliche, di seguito denominata Commissione, che opera in posizione di
indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, in collaborazione con la Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica e con il Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ed eventualmente in raccordo con altri
enti o istituzioni pubbliche, con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio
indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di
assicurare la comparabilit e la visibilit degli indici di andamento gestionale, informando annualmente il
Ministro per l'attuazione del programma di Governo sull'attivit svolta. [] 3. L'Autorit organo
collegiale composto dal presidente e da quattro componenti scelti tra esperti di elevata
professionalit, anche estranei all'amministrazione, con comprovate competenze in Italia e all'estero,
sia nel settore pubblico che in quello privato, di notoria indipendenza e comprovata esperienza in
materia di contrasto alla corruzione, di management e misurazione della performance, nonch di
gestione e valutazione del personale. Il presidente e i componenti sono nominati, tenuto conto del
principio delle pari opportunit di genere, con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, previo parere favorevole delle Commissioni parlamentari
competenti espresso a maggioranza dei due terzi dei componenti. Il presidente nominato su proposta
del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro della
giustizia e il Ministro dell'interno; i componenti sono nominati su proposta del Ministro per la pubblica
amministrazione e la semplificazione. Il presidente e i componenti dell'Autorit non possono essere
scelti tra persone che rivestono incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici o in organizzazioni

62

sono al riguardo in grado di far pervenire ad un giudizio positivo.

Delle tre caratteristiche che ancora occorre trattare lA.N.AC ne
possiede le linee fondamentali, mentre per ci che riguarda
lautonomia finanziaria dal lato delle entrate di essa non v traccia.
ch, anzi,Anzi! com denunciato nella prima Relazione presentata,
le fonti di finanziamento hanno subito nel corso del 2013 una
preoccupante decurtazione.
In realt, occorrerebbe prestare attenzione ad alcuni diversi elementi,
decisivi a parere di chi scrive: non sempre vero che la forza di
unazione amministrativa disciplinata dal legislatore ordinario legata
esclusivamente agli strumenti giuridici che ne accompagnano la fase
di realizzazione in concreto. Un fattore decisivo , anche,
lacquisizione di una legittimazione sulla base dei comportamenti
tenuti. E : illuminante il racconto di altro straordinario studioso
quando narra delle difficolt che incontrava lAutorit Antitrust (pur
forte di quegli addentellati esposti con grande acume da Cassese) ai
primordi della sua piena operativit istituzionale e funzionale: <<[]
Certo, lincontro fra la concorrenza divenuta canone legale e la realt
del nostro sistema produttivo e commerciale un incontro difficile.
[] Davanti a questa autentica terra di missione [] lAutorit
sceglie la strada non della repressione drastica e immediata, ma
della pedagogia. Nei suoi primi anni, infatti, essa adotta decisioni di
condanna assai spesso accompagnate da sanzioni quasi irrisorie
rispetto alla gravit delle violazioni rilevate. Non una
contraddizione, una scelta da ritenere saggia. LAutorit mette gli
operatori economici davanti ai nuovi vincoli e ai nuovi divieti, ma d il
tempo di digerirli e di adattarvisi, a se stessa quello che serve ad
acquistare lautorevolezza e la legittimazione a colpire pi in l con la
severit pi appropriata>>73.
Mutadis mutandis, si convinti che, al di l delle possibili obiezioni
sulla natura autenticamente indipendente dellAutorit, che non pare
alla luce di quanto sin qui detto possa revocarsi in dubbio, sia proprio
sulla strada dellautorevolezza e della legittimazione sul piano

sindacali o che abbiano rivestito tali incarichi e cariche nei tre anni precedenti la nomina e, in ogni caso,
non devono avere interessi di qualsiasi natura in conflitto con le funzioni dell'Autorit. I componenti
sono nominati per un periodo di sei anni e non possono essere confermati nella carica. >>.

73 Amato G., La legge Antitrust ventanni dopo, in Riv.trim.dir.pubbl., 2010, 04, p.924.
63

istituzionale e professionale che va condotta la vera sfida, anche

culturale.
Non pu neppure sottacerci quanto riportato nella prima Relazione
annuale sullattivit svolta per lanno 2013: sul fronte organizzativo la
mancanza di un ruolo organico proprio senza dubbio un elemento
di debolezza. Ora chi scrive non crede che possa valere la propriet
transitiva tale per cui personale ben formato, fortemente motivato,
meglio retribuito rispetto al paradigma economico tradizionale del
pubblico impiego sia per ci solo capace di trasformare la battaglia
sin qui combattuta, conducendo verso un sicuro successo limpegno
che viene profuso. E di palmare evidenza, per, che un personale
stabile, specializzato sui temi per i quali chiamato a svolgere la
propria attivit lavorativa, costituisce una base sicura per svolgere un
opportuno investimento culturale, professionale e finanziario.
Ipotizzare di contare su personale a tempo determinato vuol dire,
senza tema di smentita, organizzare un impegno qualitativo di lavoro
in termini estremamente variabili. Crediamo, invece, che la
scommessa debba essere giocata fino in fondo: si detto
dellautorevolezza
che
hanno
potuto
conseguire
le
authoritiesauthority nel nostro Paese, un risultato che non poteva
essere raggiunto se fosse mancata una burocrazia professionale
altamente specializzata, motivata e ben remunerata. Tuttavia
rimandiamo alla coscienza del lettore le considerazioni sulle modalit
di selezione del personale, sulla capacit di svincolarsi dalle
segnalazioni di natura politica o sindacale, sulla necessit di adottare
tecniche di profiling degli operatori interni per verificarne percorsi e
conoscenze, allo scopo di individuare meccanismi di automatica
attivazione di clausole di astensione.
Sul fronte delle funzioni e dei compiti assegnatigli stato rimarcato,
giustamente, il valore che assume tanto il potere consultivo, quanto
quello ispettivo: allo stesso modo chiaro che la partita dellefficacia
e dellefficienza si gioca sul terreno dellesercizio di certi peculiari
poteri.
Si accennato, in precedenza, alle doglianze che sono state
espresse, anche dalla stessa Autorit, sulla trasformazione
(avvenuta con atti legislativi successivi alla legge 190/2012, come si
detto) del suo potere consultivo rispetto agli atti formati dal Ministro
della pubblica amministrazione, divenuto da vincolante a meramente
obbligatorio. : sSe ben vero che la natura dellesercizio del potere
cambia, anche in profondit, poich gli effetti giuridici si modificano,
non meno lontana dal vero la circostanza che la richiamata
necessit di autorevolezza pu fare la differenza. Difficile, infatti,
64

ipotizzare che un parere reso da un organo altamente specializzato, i

cui componenti hanno skill di grande levatura professionale, possa
essere facilmente superato con motivazioni che attengono pi alla
dimensione politica dellagire amministrativo che non a quella,
appunto, tecnico amministrativa. O, almeno questo quello che chi
scrive ritiene pi che probabile se, come si pure detto, il lavoro
dellAutorit verr accompagnato da una sempre maggiore
awareness tra i diversi stakeholder (cittadini, media, imprese,
consumatori) circa il cruciale ruolo che gli assegnato e la
constatazione della circa limpossibilit di consentire ulteriori battute
darresto nella marcia della lotta alla corruzione amministrativa.
Non di poco momento, del resto, il riconosciuto ruolo sul versante
dei poteri ispettivi e di ordine, posto che, com stato rilevato, questi,
<<pur in assenza di meccanismi sanzionatori ad hoc, potrebbero
rivelarsi alquanto penetranti, in quanto la mancata esecuzione degli
ordini della CIVIT (rectius: A.N.AC, parte nostra) potrebbe essere
fonte di responsabilit dei funzionari interessati>>74.
; certo, lo si detto, qQuesto spettro di attribuzioni lascia evincere
che questa Autorit: , <<al contrario di quanto previsto per la
maggior parte degli altri organismi indipendenti operanti nel nostro
ordinamento giuridico, non possegga n potest regolamentare n
tantomeno poteri sanzionatori veri e propri, svolgendo, cos, le
proprie funzioni unicamente per il tramite di solleciti,
raccomandazioni, e proposte senza vedersi attribuite neanche la
capacit di decidere su controversie rientranti tra le proprie
competenze>>75., Ci nondimeno non esclude la speranzama ancora
una volta vogliamo essere convinti che gran parte delle questioni
saranno misurate verranno a misurarsi sul piano della capacit
operativa dellAutorit di porsi come soggetto autorevole.
La storia futura ci dir se effettivamente lA.N.AC avr assunto piena
consapevolezza del ruolo strategico assegnatogli nellambito dei
diversi soggetti (Dipartimento funzione pubblica, Responsabile
prevenzione della corruzione, su tuttiecc.) chiamati ad esercitare una
funzione nel variegato mondo istituzionale preposto alle attivit anti
corruzione
74 Mattarella B.G., cit., p. 126.
75

Si

v.,

anche

sul

punto,

Vitello

V.,

Lautorit

nazionale anticorruzione.

Organizzazione, compiti e poteri. Il ruolo del Dipartimento della Funzione pubblica

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in Il contrasto al fenomeno della
corruzione nelle pubbliche amministrazioni (AA.VV.), cit., p. 37.
65

2.2. Il responsabile della prevenzione della corruzione

Recita lart. 1, commi 7 e 8, l. 190/2012: [] 7. A tal fine, l'organo di
indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di
ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione
della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della prevenzione
della corruzione e' individuato, di norma, nel segretario, salva diversa
e motivata determinazione. 8. L'organo di indirizzo politico, su
proposta del responsabile individuato ai sensi del comma 7, entro il
31 gennaio di ogni anno, adotta il piano triennale di prevenzione
della corruzione, curandone la trasmissione al Dipartimento della
funzione pubblica. L'attivit di elaborazione del piano non pu essere
affidata a soggetti estranei all'amministrazione. Il responsabile, entro
lo stesso termine, definisce procedure appropriate per selezionare e
formare, ai sensi del comma 10, i dipendenti destinati ad operare in
settori particolarmente esposti alla corruzione. Le attivit a rischio di
corruzione devono essere svolte, ove possibile, dal personale di cui
al comma 11. La mancata predisposizione del piano e la mancata
adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei
dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilit
dirigenziale.>>
Quella appena citata risulta essere la parte centrale della disciplina
concernente il responsabile della prevenzione. Noi riteniamo che
questa figura sia assolutamente centrale allinterno della complessa
architettura istituzionale concepita per la lotta preventiva alla
corruzione ed proprio per tale ragione che le diverse questioni che
vi afferiscono sono di portata decisiva per il funzionamento del
sistema. Occorre evitare che le parole della legge e le attivit
compiute dai vari organi (Comitato interministeriale, Dipartimento
funzione pubblica, A.N.AC) rimangano come vox clamantis in
deserto. Anche se, e lo vedremo, lo stesso meccanismo deciso dal
legislatore che assegna a soggetti interni alle varie amministrazioni
un ruolo cos rilevante, assegnato dai vertici politici, di per s
stesso espressione di una discrasia gravissima del sistema nel suo
complesso.
I compiti attribuiti a questa figura sono particolarmente rilevanti. La
legge ha riposto notevole fiducia nella figura del responsabile,
considerandolo -considerandolo - come si legge nella Circolare n. 1
66

del 2013 del DFP (infra, in maniera pi estesa, riguardo i suoi

contenuti) - il soggetto in grado di "far girare il meccanismo" della
prevenzione nell'ambito dell'amministrazione.
Infatti, le norme prevedono che il responsabile debba:
1) elaborare la proposta di piano della prevenzione, che deve
essere adottato dall'organo di indirizzo politico di ciascuna
amministrazione (art. 1, comma 8)76;;
2) definire procedure appropriate per selezionare e formare i
dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti
alla corruzione (art. 1, comma 8,);
3) verificare l'efficace attuazione del piano e la sua idoneit (art. 1,
comma 10, lett. a);
4) proporre modifiche al piano in caso di accertamento di
significative violazioni o di mutamenti dell'organizzazione (art. 1,
comma 10, lett. a);
5) verificare, d'intesa con il dirigente competente, l'effettiva
rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle
attivit nel cui ambito pi elevato il rischio che siano commessi
reati di corruzione (art. 1, comma 10, lett. b);
6) individuare il personale da inserire nei percorsi di formazione sui
temi dell'etica e della legalit (art. 1, comma 10, lett. c).
La complessit del ruolo e delle funzioni assegnate a questa figura
in qualche modo testimoniata dallattenzione che vi dedica la
Circolare n. 1 del 2013 77 sopra citata, dalla quale appare opportuno
prendere le mosse, anche perch ivi sono contenute molte risposte
che non lasciano sempre soddisfatti, come pure vedremo - ad
importanti interrogativi.
Come premessa di carattere generale, non pu non apparire
singolare a riprova di quanto sia poco attecchita nel nostro sistema
istituzionale la cultura dellintegrit - la circostanza che il documento
interpretativo in parola tocchi aspetti anche minuti (da quali uffici
devessere tratto il dirigente da nominare, ad esempio) inerenti
lapplicazione delle norme di legge.
In essa si legge che: 1) a proposito della scelta del soggetto, la sua
collocazione, la natura dellincarico, il compenso , <<la norma legge
76 A tal uopo i contenuti del piano, che caratterizzano anche l'oggetto dell'attivit del
responsabile, sono distintamente indicati nel comma 9 dell'art. 1
77 Reperibile sul sito internet del Dipartimento, www.funzionepubblica.it
67

pone una regola generale esprimendo un criterio di preferenza,

ma non contiene una regola rigida, ammettendo con
l'espressione "di norma" una certa flessibilit che consente di
scegliere motivate soluzioni gestionali differenziate, giustificate
dalle specificit organizzative. Il provvedimento di nomina di
competenza dell'organo di indirizzo politico e, quindi, per i
Ministeri deve essere adottato dal Ministro, per gli altri enti
invece di spettanza dell'organo con competenza di indirizzo e
controllo. La scelta deve ricadere preferibilmente su dirigenti
iscritti alla prima fascia del ruolo dell'amministrazione che
effettua la nomina.>> In proposito, <<considerato il ruolo e le
responsabilit che la legge attribuisce al responsabile della
prevenzione, importante che la scelta ricada su un dirigente
che si trovi in una posizione di relativa stabilit, per evitare che
la necessit di intraprendere iniziative penetranti nei confronti
dell'organizzazione amministrativa possa essere compromessa
anche solo potenzialmente dalla situazione di precariet
dell'incarico>>78. Inoltre, <<considerati i vincoli legali esistenti in
materia di dotazioni organiche (art. 2, in particolare comma 10
bis, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7
agosto 2012, n. 135) l'incarico di responsabile della prevenzione
pare naturalmente configurarsi come incarico aggiuntivo a
dirigente gi titolare di incarico dirigenziale di livello generale.
Resta fermo che l'amministrazione, nell'ambito del proprio
ordinamento e nei limiti dei predetti vincoli relativi alle dotazioni
organiche, potrebbe anche decidere di dedicare un apposito
ufficio allo svolgimento della funzione. La scelta deve ricadere
su dirigente che non sia stato destinatario di provvedimenti
giudiziali di condanna, n di provvedimenti disciplinari e che
abbia dato dimostrazione nel tempo di comportamento
integerrimo. Inoltre, nell'effettuare la scelta occorre tener conto
dell'esistenza di situazioni di conflitto di interesse, evitando, per
78 Che prosegue, recitando <<Pertanto, l'affidamento dell'incarico a dirigenti titolari
ex art. 19, commi 5 bis e 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 andrebbe operato solo in ipotesi

eccezionali, previa adeguata motivazione. E' in ogni caso da escludere la nomina di

dirigenti inseriti nell'ufficio di diretta collaborazione per la particolarit del vincolo
fiduciario che li lega all'autorit di indirizzo politico e all'amministrazione. Inoltre,
sempre tenendo presente la predetta necessit, che presuppone la disponibilit di
risorse sufficienti per l'organizzazione dell'attivit e per la gestione dei rapporti,
sarebbe opportuno che la scelta ricadesse su dirigenti titolari di ufficio, evitando la
designazione di dirigenti con incarico di studio e consulenza. >>
68

quanto possibile, la designazione di dirigenti incaricati di quei

settori che sono considerati tradizionalmente pi esposti al
rischio della corruzione, come l'ufficio contratti o quello
preposto alla gestione del patrimonio. Occorre riflettere
attentamente sull'opportunit che venga nominato responsabile
della prevenzione il dirigente responsabile dell'Ufficio
procedimenti disciplinari, situazione che parrebbe realizzare un
conflitto di interesse e quindi un'incompatibilit. Al fine di
consentire nel miglior modo l'esercizio della funzione,
nell'affidamento della responsabilit, per quanto possibile,
opportuno seguire un criterio di rotazione/alternanza tra pi
dirigenti. La legge non individua la durata dell'incarico;
considerato il suo predetto carattere aggiuntivo, la durata della
designazione pari a quella di durata dell'incarico dirigenziale a
cui la nomina accede. I rilevanti compiti e funzioni e la
consistente responsabilit di cui il responsabile della
prevenzione titolare potranno essere remunerati, a seguito di
valutazione positiva dell'attivit, nell'ambito delle norme
legislative e contrattuali vigenti, attraverso il riconoscimento dei
risultati conseguiti (in base alle risorse disponibili del fondo)
mediante la retribuzione di risultato. L'amministrazione deve
assicurare lo svolgimento di adeguati percorsi formativi e di
aggiornamento anche dopo la nomina >>.
Alcune osservazioni: come si legge, la scelta non viene a cadere su
un soggetto chiamato a svolgere solo ed esclusivamente
questincarico il che sta gi nei fatti a dimostrare che, per quanto
capace ed efficiente, egli si trover comunque a riservare solo parte
del suo tempo lavorativo ad un incarico aggiuntivo. Come dire: un
virus nel sistema. Egli, comunque, non destinato a permanere
nellincarico e nella connessa responsabilit poich la sua durata
verrebbe a coincidere con quella dellincarico principale cui difatti
accede; la sua retribuzione potrebbe variare, nel limite delle risorse
disponibili, incrementando la quota di quella variabile, di risultato.
A chi scrive, pare totalmente insufficiente quanto previsto: o la lotta
alla corruzione e, in modo particolare, la sua azione preventiva
allinterno delle strutture amministrative, diventano un serio
investimento (peraltro occorrerebbe scrutinarne la bont attraverso
una vera e propria analisi costi benefici) oppure rischiamo, ancora
una volta, di costruire una cattedrale nel deserto.

69

Il dirigente preposto allo svolgimento di questo incarico dovrebbe

occuparsi solo di ci, avere una struttura propria dotata delle
necessarie e qualificate risorse umane, finanziarie e tecniche, veder
correlato gran parte del suo trattamento economico ai risultati
raggiunti. Il che, tuttavia, non significa esprimersi in negativo (id est:
sufficiente che non vi sia stato un caso di corruzione nel Ministero
allinterno del quale opera, ad esempio) ma, di contro, consentire di
misurare loutcome complessivo dellazione sviluppata ed attuata.
Pensare ad un dirigente dimidiato vuol dire intuire come via sia
unalta probabilit che prevarr la cultura delladempimento formale
rispetto a quella di unazione rivolta al conseguimento di risultati.
Senza considerare, e si suggerisce nuovamente la riflessione gi
proposta, che si tratta di soggetto interno, rispetto al quale diviene
difficile assicurare terziet, indipendenza ed imparzialit (specie se si
deve il proprio incarico al vertice politico).
Inoltre, la legge prevede la nomina di un solo responsabile; <<infatti,
l'intento del legislatore stato quello di concentrare in un unico
soggetto le iniziative e le responsabilit per il funzionamento
dell'intero meccanismo della prevenzione. Dovendo contemperare
questo intento con il carattere complesso dell'organizzazione
amministrativa, tenendo conto anche dell'articolazione per centri di
responsabilit, pu essere valutata l'individuazione di referenti per la
corruzione che operano nelle strutture dipartimentali o territoriali.
Questi potrebbero agire anche su richiesta del responsabile, il quale
rimane comunque il riferimento per l'implementazione dell'intera
politica di prevenzione nell'ambito dell'amministrazione e per le
eventuali responsabilit che ne dovessero derivare. Le modalit di
raccordo e di coordinamento tra il responsabile della prevenzione e i
referenti potranno essere inserite nel piano triennale di prevenzione
in modo da creare un meccanismo di comunicazione/informazione,
input/output per l'esercizio della funzione. Si ritiene invece da
escludere la possibilit di nomina di pi di un responsabile
nell'ambito della stessa amministrazione, poich ci comporterebbe
una frammentazione della funzione ed una diluizione della
responsabilit e non sarebbe funzionale all'elaborazione della
proposta di piano, che viene configurato dalla legge come
documento unitario e onnicomprensivo. Considerato il delicato
compito organizzativo e di raccordo che deve essere svolto dal
responsabile della prevenzione, le amministrazioni devono
assicurargli un adeguato supporto, mediante assegnazione di
appropriate risorse umane, strumentali e finanziarie, nei limiti della
70

disponibilit di bilancio. L'appropriatezza va intesa non solo dal punto

di vista quantitativo, ma anche qualitativo, dovendo assicurare la
presenza di elevate professionalit, che dovranno peraltro essere
destinatarie di specifica formazione.>>
Ed in tal senso vanno lette le previsioni legislative integrative di
quanto disposto dallart. 16 d.lgs. 165/2001 che recita: <<1. I
dirigenti di uffici dirigenziali generali, comunque denominati,
nell'ambito di quanto stabilito dall'articolo 4 esercitano, fra gli altri, i
seguenti compiti e poteri: [] l-bis) concorrono alla definizione di
misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a
controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono
preposti; l-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto
competente per l'individuazione delle attivit nell'ambito delle quali
e' pi elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte
volte alla prevenzione del rischio medesimo.; l-quater) provvedono al
monitoraggio delle attivit nell'ambito delle quali e' pi elevato il
rischio corruzione svolte nell'ufficio a cui sono preposti, disponendo,
con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di
avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di
natura corruttiva.>>
Anche quanto appena letto procura pi di unincertezza: ci si rende
conto, invero, dellimpossibilit per lunico RPC di attendere alla
molteplicit e complessit dei compiti individuati dal legislatore e per
tale ragione, pur conservando lidea che la scelta di un singolo
soggetto appaia la pi funzionale (ci ci trova perfettamente
concordi), si prospetta un modello a rete tale per cui al RPC
dovrebbero far capo, funzionalmente e rationae materiae, dei
referenti (dirigenti di prima fascia o comunque dirigenti titolari di uffici
di livello dirigenziale generale) operanti allinterno delle altre strutture
amministrative. Allora, a parere di chi scrive, o si costruisce un
collegio composto da alti dirigenti (o, pi semplicemente, da dirigenti
capaci) a cui si affida il compito dellanticorruzione oppure, cos come
illustrato, il modello lascia un po perplessi. Il RPC dovrebbe
atteggiarsi a soggetto sovraordinato oppure ad un primus inter pares,
capace comunque, con la legittimazione derivante dal Piano
adottato, di formulare direttive o presentare richieste o chiedere la
tenuta di certi comportamenti attivi? Non c il rischio di una
dispersione della forza giudica riconosciuta a tale soggetto che
dovrebbe chiedere supporto ad altre figure, in linea teorica
interessate solo passivamente dalla applicazione delle norme
anticorruzione, non essendo per loro predicata alcuna forma di
71

responsabilit giuridica? Non si tratta di interrogativi, crediamo,

banali anche in relazione alle pesanti responsabilit che la legge ha
costruito. Anche un attento osservatore ha fatto notare che <<il
responsabile anticorruzione dovrebbe avere una trasversalit ed una
potest di controllo degli atti di altre articolazioni tale da consigliare
listituzione di un organo apposito che si occupi esclusivamente di
svolgere le funzioni connesse allincarico: [] ci per il fatto che, se
le attivit di questultimo saranno davvero incisive e penetranti,
difficilmente potranno consentirgli di svolgere con la medesima
efficienza non uno, ma due incarichi di livello dirigenziale>> 79.
Infatti, a fronte dei compiti attribuiti, la legge prevede delle consistenti
responsabilit per il caso di inadempimento, come bene evidenziate
dalla Circolare della funzione pubblica citata: <<in particolare, il
comma 8 dell'art. 1 configura una responsabilit dirigenziale per il
caso di mancata predisposizione del piano e di mancata adozione
delle misure per la selezione e la formazione dei dipendenti,
prevedendo che "La mancata predisposizione del piano e la mancata
adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei
dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla
corruzione, costituiscono elementi di valutazione della responsabilit
dirigenziale.". La previsione di questa responsabilit rende
naturalmente necessaria la creazione del collegamento tra
adempimento e obiettivi dirigenziali in sede di negoziazione degli
obiettivi. Il comma 12 del medesimo art. 1 prevede inoltre una pi
generale forma di responsabilit dirigenziale, disciplinare e
amministrativa che si realizza in caso di condanna in via definitiva
all'interno dell'amministrazione per un reato di corruzione, a meno
che il responsabile non provi le circostanze di cui alle lett. a) e b) del
predetto comma. La disposizione in particolare stabilisce che "In
caso di commissione, all'interno dell'amministrazione, di un reato di
corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il
responsabile individuato ai sensi del comma 7 del presente articolo
risponde ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, nonch sul piano
disciplinare, oltre che per il danno erariale e all'immagine della
pubblica amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti
circostanze: a) di avere predisposto, prima della commissione del
fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di
79 Turriziani S., I piani anticorruzione, il responsabile della prevenzione della

corruzione e la responsabilit dirigenziale, in La corruzione, cit., Rivista della Guardia

di finanza, 2013, 192.
72

cui ai commi 9 e 10 del presente articolo; b) di aver vigilato sul

funzionamento e sull'osservanza del piano.".
Secondo quanto previsto, poi, dal successivo comma 13, "La
sanzione disciplinare a carico del responsabile individuato ai sensi
del comma 7 non pu essere inferiore alla sospensione dal servizio
con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un
massimo di sei mesi." Il comma 14 disciplina poi un'ulteriore
fattispecie di illecito per responsabilit dirigenziale ai sensi dell'art.
21 che sussiste "in caso di ripetute violazioni del piano", nonch, in
presenza delle medesime circostanze, una fattispecie di illecito
disciplinare "per omesso controllo">>.
Sono responsabilit, come si pu capire, rilevanti sulle quali sin qui
e, a parere di chi scrive, sin quando non vi sar un orientamento
giurisprudenziale consolidato non v sufficiente chiarezza sui suoi
contorni giuridici. La scelta di un unico responsabile risponde senza
dubbio alla ratio di evitare parcellizzazione di funzioni e diluizione
della responsabilit ma non basta creare un sistema cos imperniato
per avere certezza sullefficacia degli strumenti previsti. Il raccordo
tra questo soggetto e gli altri chiamati a contribuire allelaborazione
del piano, ad esempio, e per le successive attivit di monitoraggio
sulla sua attuazione impongono al Responsabile per la prevenzione
della corruzione di avvalersi dell attivit di analisi e segnalazione di
ogni fatto rilevante ai fini del conseguimento degli obiettivi presi di
mira. Occorre davvero evitare di enfatizzare scelte intelligenti del
legislatore, non accompagnate, per, dalla messa a disposizione
degli strumenti atti a sostanziarle; allontanare con forza lidea che
tutto il sistema possa ridursi semplicemente al mero, puntuale,
adempimento degli obblighi imposti dalle disposizioni di legge;
aggiungere convinzione e coraggio ai propri comportamenti, non
lesinando le energie necessarie per combattere il fenomeno della
corruzione.
Se ci dovrebbe orientare positivamente la scelta da parte del vertice
politico circa il responsabile anticorruzione, non pu sottacersi la
sensazione che questi possa vivere il suo incarico in una dimensione
di solitudine operativa, il che, evidentemente, avrebbe leffetto di
affossare il disegno del legislatore. Solitudine che, se il soggetto non
ha una formazione coerente e, come accade in numerosi dicasteri,
sia anche tra i dirigenti pi impegnati (rectius: importanti), pu
trasformarsi nel c.d. fastidio della funzione.
73

Lo svolgimento del ruolo di impulso che la legge affida al

responsabile della prevenzione richiede che:
a. l'organizzazione amministrativa sia resa trasparente, con
evidenza delle responsabilit per procedimento, processo e
prodotto;
b. le unit organizzative siano, oltre che coordinate tra loro,
rispondenti all'input ricevuto.
Per quanto riguarda l'attuazione della trasparenza, l'art. 1, comma 9,
lett. f), della legge stabilisce che nell'ambito del piano di prevenzione
della corruzione siano individuati <<specifici obblighi di trasparenza
ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.>>. Questa
previsione presuppone un collegamento tra il piano di prevenzione e
il programma triennale per la trasparenza, che le amministrazioni
debbono adottare ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. n. 150 del 2009. Il
documento della Funzione pubblica, al riguardo, sottolinea come la
trasparenza realizza gi di per s una misura di prevenzione poich
consente il controllo da parte degli utenti dello svolgimento
dell'attivit amministrativa, il programma per la trasparenza deve
essere coordinato con il piano per la prevenzione della corruzione in
modo da assicurare un'azione sinergica ed osmotica tra le misure e
garantire la coincidenza tra i periodi di riferimento. Ci detto, il
collegamento tra le attivit non pu non riversarsi anche sul
collegamento/coordinamento tra le figure deputate a svolgerle. Come
noto, la C.I.V.I.T. ha demandato a ciascuna amministrazione il
compito di designare il responsabile della trasparenza (delibera n.
105 del 2010, par. 4.1.4.). In particolare, si tratta del dirigente <<che
sia il referente non solo del procedimento di formazione, adozione e
attuazione del programma, ma dell'intero processo di realizzazione
di tutte le iniziative volte, nel loro complesso, a garantire un
adeguato livello di trasparenza, nonch la legalit e lo sviluppo della
cultura dell'integrit .>> E' necessario, quindi, prosegue la Circolare
n. 1/2013 <<che si stabilisca un raccordo in termini organizzativi tra i
due responsabili, fermi restando i compiti, le funzioni e le
responsabilit del responsabile per la prevenzione e - in presenza
dei requisiti - la possibilit di optare per la concentrazione delle
responsabilit in capo ad un unico dirigente, ove ci sia ritenuto pi
efficiente.>>.
Tanto vera e saggia, sotto il profilo organizzativo e funzionale,
lindicazione che promana dal Dipartimento quanto, a nostro giudizio,
necessaria ed imprescindibile una scelta netta a favore di
questorgano: devessere capace, strutturato, con le risorse
74

necessarie, le persone dotate di qualificata competenza e godere di

uno status ed una collocazione che ne attesti una sovraordinazione
funzionale rispetto agli altri plessi organizzativi. A queste condizioni,
allora, potremmo dire di aver gi fatto un deciso passo in avanti: per
questo ci pare corretto riprendere le parole impiegate dal Presidente
di Trasprency International Italia, che ricordano a chi scrive quelle
che usava Giovanni Falcone a proposito della lotta alla mafia: <<i
cambiamenti sono fatti dagli uomini e dalle donne, non solo dalle
leggi per quanto perfette esse siano. Per questo invitiamo il governo
e il primo ministro a porre grande attenzione al gruppo di persone
che verranno scelte per imprimere un salto di qualit allistituto
previsto per la reale applicazione della legge. Dovr essere guidato
da una persona di comprovate capacit manageriale, con una
formazione o un curriculum internazionale, in grado di stabilire un
percorso e obiettivi misurabili. Essere affiancato da un gruppo di
lavoro poliedrico, formato da persone assolutamente competenti e
risolute [] essere in grado di colloquiare sia con il sistema della
burocrazia che con il sistema imprenditoriale e sociale, elaborare
una sintesi e stabilire le priorit. Senza questo ulteriore passo, la
legge diventer come tante altre leggi che non solo non sono
applicate ,a non sono neppure conosciute dai cittadini>>
Tuttavia, e lo si rimarca

2.3. Il PNA ed i PTPC (id est: il risk management per la

corruzione)
Dai principali soggetti giuridici coinvolti nellattivit di prevenzione
della corruzione agli strumenti di nuovo conio individuati dal
legislatore ordinario.
Tra i momenti pi innovativi della legge Severino splende Forse uno
dei momenti pi rivoluzionari (ma aspettiamo di vedere la fase di
piena attuazione []) prodotti dal legislatore della l. 190/2012
lintroduzione nel nostro ordinamento giuridico di un sistema di risk
management utile a definire e contrastare per combattere il
fenomeno della corruzione.
Gli autori pi volte citati affermano che <<iIl risk management uno
strumento di prevenzione che consente di definire quali sono i
pericoli che unorganizzazione corre e, dunque, quali sono i presidi
organizzativi che occorre attivare per prevenire fenomeni o
75

contenerne i danni quando si verificano. [] Dal punto di vista

organizzativo, ci sono solo tre maniere per gestire il pericolo:
a) diminuire la probabilit che levento si verifichi, facendo leva sulla
prevenzione;
b) qualora levento si verifichi, agire per il contenimento del danno;
c) operare su tutte e due le variabili contemporaneamente>>80
Il cuore ed il baricentro dellattivit di prevenzione sta proprio in ci:
la repressione opera su un danno gi prodotto e prova a recuperarlo
con i meccanismi dellaccertamento della responsabilit penale e/o
contabile amministrativa; ci accade prova a recuperarlo, senza
avere lambizione, per, di incidere sulla probabilit futura che il
fenomeno corruttivo si manifesti. al netto dellLefficacia deterrente
della sanzione penale, infatti, sempre meno evidente, di incidere
sulla probabilit futura;: <<prevenire, invece, significa incidere
sullorganizzazione, agendo sui comportamenti, sulle procedure,
sulla formazione del personale, sulla trasparenza, sulla stessa
percezione del rischio, cos da abbassare la probabilit che si
verifichi levento negativo e limitare i danni, qualora esso
avvenga>>81.
Fare una buona mappatura dei rischi significa percepirne la oggettiva
dimensione. e qQuando si ha la suauna misura allora anche la
possibilit di combattere per prevenire la produzione del danno pi
alta e ha con maggiori chances di successo.
Per la corruzione, lo scenario nelle strutture amministrative a
situazione ndel nostro Paese, nelle strutture amministrative, non
incoraggiantebuona: c, infatti, unalta percezione del rischio.
Eppure, nonostante tale percezione sia stata sempre presente, ma
nessun sistema era stato sperimentato per la sua gestione, prima
dellentrata in vigore della l. 190/2012, per la sua gestione era stato,
prima dellentrata in vigore della l. 190/2012, sperimentato.
Con la riforma stato definito un articolato processo di formulazione
e attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione, su due
livelli. Al primo, quello nazionale, il Dipartimento della funzione
pubblica predispone, sulla base di linee di indirizzo adottate da un
Comitato interministeriale, il P.N.A., poi approvato dallA.NA.C. Al
secondo livello, quello decentrato, ogni amministrazione pubblica
80 Hinna L. - Marcantoni M., cit., 157.
81 Ibidem
76

definisce un P.T.P.C. (piano triennale per la prevenzione della

corruzione) che, sulla base delle indicazioni presenti nel P.N.A.,
effettua lanalisi e valutazione dei rischi specifici di corruzione e
conseguentemente indica gli interventi organizzativi volti a prevenirli.
Il pianoPNA, dopo unarticolata fase istruttoria, stato approvato con
la delibera n. 72 dell 11 settembre 2013.
Il P.N.A. E il documento previsto dalla legge che per creare le
premesse affinchperch le singole amministrazioni possano
redigere i loro P.T.P.C., attuando, cos, la strategia di risk
management sopra descritta. E la stessa Autorit ad evidenziare, nel
Rapporto sul primo anno di attuazione della legge 190/2012, che <<il
PNA permette di disporre di un quadro unitario e strategico di
programmazione delle attivit per prevenire e contrastare la
corruzione nel settore pubblico e presenta unimpostazione calibrata
sul perseguimento di obiettivi misurabili e sullindividuazione di
specifiche responsabilit, funzionale anche alla predisposizione dei
PTPC da parte delle singole amministrazioni>>.
Le sue caratteristiche sono di specificare i contenuti minimi dei PTPC
e della relazione annuale del RPC. A tal fine, viene espressamente
indicato che le informazioni relative a questi ultimi documenti
vengano fornite secondo modelli il pi possibile standardizzati,
predisposti dal Dipartimento della funzione pubblica, condivisi con
lAutorit, e che i flussi informativi siano egualmente indirizzati anche
a questultima, per consentire lesercizio delle funzioni di vigilanza e
controllo. Le caratteristiche di omogeneit che debbono
contraddistinguere i singoli piani elaborati dai RPC dovrebbero
consentire di ottenere indicazione ed analisi non mettono in ombra,
nella maniera pi assoluta, chedi tutte le aree a rischio, rilevanti in
ragione delle peculiarit organizzative e funzionali della singola
amministrazione, devono trovare indicazione ed analisi allinterno del
documento triennale.
Il Piano nNazionale strutturato come un documento programmatico
a scorrimento, sottoposto ad aggiornamento annuale, con
linserimento di indicatori e target al fine di rendere misurabili gli
obiettivi strategici e garantire il monitoraggio dello scostamento
dellattuazione del PNA da tali obiettivi. Gi il primo compleanno,
questanno, consentir, come si legge nel Rapporto sopra citato,
<<di fare una prima verifica, con la possibilit di inserire integrazioni
e specificazioni con riferimento ad aspetti quali; laffinamento degli
indicatori per la misurazione dellefficacia delle politiche e strumenti
77

di prevenzione della corruzione; la definizione dei contenuti minimi

dei piani di formazione in tema di anticorruzione; la definizione degli
aspetti organizzativi della funzione di coordinamento nelle diverse
categorie di amministrazioni; larticolazione delle politiche di
prevenzione differenziate per settori; lintroduzione di iniziative
nazionali di prevenzione a carattere trasversale; lindividuazione di
buone pratiche; la previsione e il coordinamento di iniziative per la
diffusione del PNA e della cultura della legalit per migliorare
lefficacia delle politiche di prevenzione>>.
Nello stesso P.N.A. iano adottato si afferma legge come la ciclicit
del processo, che dunque non si risolve con esso non si svolta unin
una attivit una tantum che completa ed esaurisce gli adempimenti,
posto che esso si inserisce in un processo ciclicoma che si evolve
affinando in cui le strategie e gli strumenti vengono via via affinati,
modificati o sostituiti in relazione alattraverso un circuito di feedback
dei risultati della ottenuto dalla loro applicazione. Dunque si tiene ,
tenendo conto dellesigenza di uno sviluppo graduale e progressivo
del sistema di prevenzione, nella consapevolezza che il successo
degli interventi dipende[r] in larga misura dal consenso sulle
politiche di prevenzione, dalla loro accettazione e dalla concreta
promozione delle stesse da parte di tutti gli attori coinvolti. Come si
pu leggereSembra, dunque, che ci sia , c una piena awareness
del lavoro da compiere:, vengono fissati obiettivi di medio e lungo
periodo e, le idee dazione sono molto chiare.
Per ci che concerne il secondo livello, de iure condito, lart. 1,
comma 9, della l. 190 cos si esprimedel 2012 prevede che: <<Il
piano di cui al comma 5 risponde alle seguenti esigenze: a)
individuare le attivit, tra le quali quelle di cui al comma 16,
nell'ambito delle quali e' pi elevato il rischio di corruzione, anche
raccogliendo le proposte dei dirigenti, elaborate nell'esercizio delle
competenze previste dall'articolo 16, comma 1, lettera a-bis), del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; b) prevedere, per le
attivit individuate ai sensi della lettera a), meccanismi di
formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il
rischio di corruzione; c) prevedere, con particolare riguardo alle
attivit individuate ai sensi della lettera a), obblighi di informazione
nei confronti del responsabile, individuato ai sensi del comma 7,
chiamato a vigilare sul funzionamento e sull'osservanza del piano; d)
monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai
regolamenti, per la conclusione dei procedimenti; e) monitorare i
rapporti tra l'amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano
78

contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione,

concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque
genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinit
sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli
stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell'amministrazione; f)
individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli
previsti da disposizioni di legge>>.
C un importante esempio di piano triennale gi emanato, il n data 7
marzo 2014, e cio proprio quello dellAutorit nazionale
anticorruzione82. Esso, peraltro, opera nella logica sistemica ed
inclusiva poich il PTPC, come previsto dallart. 10, comma 2, d.lgs.
33 del 2013, include la sezione nel quale si inserisce il programma
triennale per la trasparenza e lintegrit: essi sono, appunto, integrati
tra loro, e collegati n ilal Piano della performance.
Queste, dunque, le Quanto detto, per illustrare le caratteristiche
fondamentali dei due documenti principali previsti dal legislatore
ordinario per innestare svolgere un serio
processo di risk
management nellaffrontare preventivamente il a proposito del
fenomeno corruttivo.
Se si pensa a quale modello si guardato non mancato chi ha
messo in luce che , attenta dottrina ha messo in luce <<linflusso del
modello introdotto nelle imprese con il d.lgs. n. 231 del 2001,
considerato di successo (dal mondo imprenditoriale e anche a livello
internazionale). Tale modello si fonda proprio sulla mappatura del
rischio di corruzione e sulladozione di modelli organizzativi, cio di
unarticolata serie di misure di organizzazione del lavoro nellimpresa
volte alla prevenzione del rischio corruttivo [] anche
nellimpostazione del d.lgs. n. 231 la responsabilit ricade
sullimprenditore per la commissione di reati corruttivi da parte dei
suoi dipendenti (in generale da chi agisce in nome dellimpresa), ma
pu essere ridotta, se non eliminata, se limpresa dimostra
ladozione delle misure anticorruzione e la vigilanza sulla loro
82 Merita una sottolineatura la scelta compiuta dallA.NA.C, posto che essa, come
riportato nellIntroduzione del documento, in quanto autorit amministrativa
indipendente, non destinataria del PNA, ma ha ritenuto opportuno dotarsi del PTPC.
Ci in ragione del fatto che <<la promozione dellintegrit e della trasparenza, come

strumento di accountability anche in funzione anticorruzione, costituisce una missione

dellAutorit, sin dalla sua costituzione coem CIVIT e ne ha caratterizzato anche
limpostazione delle attivit e dellorganizzazione>>.
79

attuazione >>83; ci nonostante, a parere dello stesso autore, non va

sottovalutato, per, <<che la trasposizione del modello 231 nelle
pubbliche amministrazioni non cos scontata. In primo luogo
perch le imprese devono prevenire comportamenti attivi di
corruzione (rivolti verso le pubbliche amministrazioni), mentre
lamministrazione soggetto passivo; in secondo luogo perch il
modello 231 si fonda sulla netta distinzione tra la predisposizione e
attuazione di modelli organizzativi che spettano allimpresa e la
vigilanza sullattuazione delle misure preventive, affidata ad
organismi indipendenti rispetto allimprenditore, mentre nulla del
genere previsto nella legge n. 190, che affida entrambi i compiti al
RPC, che un funzionario dellamministrazione (che pu essere
legato agli organi politici da rapporti di tipo fiduciario)>>.
; ed ancora, aAltra analisidottrina84, sottolinea come la differenza
macroscopica tra i PTPC ed i modelli organizzativi di cui al d.lgs.
231/2001 sta nel fatto che il meccanismo di questultimo muove da
un reato individuale, commesso nellinteresse o a vantaggio dellente
( ricompreso tra i reati che lart. 24 del medesimo decreto legislativo
contempla), e la soluzione predicata dal legislatore consiste
nellestensione della responsabilit dallindividuo allente, ogni
qualvolta non viene adottato dallorganizzazione il modello
organizzativo voluto dal decreto stesso. La legge che ci occupa da
vicino, invece, allart. 1, comma 12, non disciplina un meccanismo di
aanalogao fatta: nel caso in cui il piano anticorruzione non viengae
adottato o appaia, nei fatti, inefficace, si assiste unicamente al
fenomeno dellestensione orizzontale della responsabilit, poich alla
responsabilit penale di colui che sostanzia il comportamento
corruttivo si aggiunge, sotto il profilo amministrativo, contabile e
disciplinare, quella del RPC. Naturalmente sotto questo aspetto
meraviglia, quando non imbarazza, la lettura dei PTPC disponibili
online che, nella stragrande maggioranza dei casi, rappresentano
esempi tipici di formalismo amministrativo sufficiente appena a
dimostrare il rispetto della norma e, purtroppo, esaltano labilit tutta
italiana di ricopiare esattamente il contenuto della norma, o del
P.N.A., al punto da creare un effetto grottesco, e forse comico.
Anche lefficacia e lidoneit del piano rispondono, nei distinti ambiti (,
del privato e del pubblico), a modelli differenti. Il modello disegnato
con il d.lgs. 231/2001, infatti, scrutinato direttamente dallautorit
83 Merloni F., cit., 15.
84 Turrizziani S., cit., 185.
80

giudiziaria che, nel caso intervenga la patologia (id est: la

commissione di un reato), chiamata ad esprimere il proprio giudizio
su di esso; nel caso del Piano presentato dal RPC, sembra mancare
una valutazione a priori, posto che la sua efficacia condizionata dal
mero invio al Dipartimento della funzione pubblica da parte
dellorgano di indirizzo politico. Potremmo dire che la differenza
quella tra un giudizio istituzionale ed una raccomandata con
conferma di ricevuta.
Si poteva fare di pi? rispetto alle osservazioni formulate dai due
autori? Riguardo la prima, chi scrive convinto che lLesperienza
applicativa porter a riconsiderare la scelta - oggi concentrata sul
RPC - sugli organi giusti a cui assegnare la importante lla
competenza a verificare limplementazione e lattuazione del piano.
La necessit che essa sia assicurata da soggetti giuridici con
adeguate capacit professionali e limprescindibile esigenza che sia
svolta con sufficiente indipendenza porter a rivedere il modello, oggi
concepito in maniera quasi minimalista, forse anche per ragioni di
carattere organizzativo e finanziario. Siamo dellavviso che nellaNella
ampia riforma della pubblica amministrazione e della sua dirigenza
indispensabile che trovi debba trovare un capitolo di
approfondimento il tema dellanticorruzione, dei soggetti chiamati ad
attuarla, degli strumenti necessari per fronteggiare la sfida: vale la
pena di ricordare, in questa direzione, che forse pi utile cancellare
qualche posto in pi di studio e ricerca, come pure ridurre il numero
delle consulenze quasi astratte di cui v denunzia ogni giorno sulle
pagine dei giornali per far decollare davvero il progetto della
prevenzione della corruzione amministrativa. E necessario un atto di
coraggio che svincoli questi strumenti dal controllo carsico della
politica o dei vertici delle amministrazioni
Per quanto attiene al d.lgs. 231/2001le obiezioni poste dal secondo
autore, certo va rilevata non pu non rilevare la differenza ontologica
tra privato e pubblicolegata agli scopi dellattivit riconducibile
alloggetto sociale delle rispettive entit: lazienda privata muove
nella direzione del perseguimento di un fine egoistico, privato, e di
natura economico-finanziaria; la pubblica amministrazione agisce per
la tutela ed il soddisfacimento di dellinteresse pubblico.esigenze di
carattere generale: ci comporta che cColpire lazienda nei suoi beni
economici (con sanzioni di carattere economico) ha senso, ma lo
perde meno se si guarda allente pubblico i cui beni, se
fosserovenissero aggrediti, produrrebbero, come conseguenza, una
diminuzione di mezzi impiegati per il soddisfacimento di bisogni
81

generali e collettivi. Peraltro, loggettiva differenza non dovrebbe

condurre a provare troppo: oggi, Purtroppo,nel quadro descritto, i
vertici politici dellente pubblico non sono minimamente toccati dalle
previsioni sanzionatorie, n, vieppi lente, con la conseguenza che
ai suoi livelli apicali si corre il rischio che non sia avvertita la
necessit di un cambiamento organizzativo e culturale.
Su questi aspetti, certamente possibile non crediamo che ci sia
unimpossibilit ad azionare meccanismi di pi ampia diffusione della
responsabilit : <<per promuovere una reale volont di
cambiamento
ed
una
seria
riorganizzazione
dellamministrazione potrebbe di contro essere prevista una
serie di incentivi o disincentivi conseguenti al rispetto o meno
del Piano ed alla efficacia o meno di questultimo. [] La legge
anticorruzione sembra avere leffetto di spogliare lautorit di
vertice, ed in particolare lautorit di indirizzo politico che
approva il piano, di qualsivoglia responsabilit o conseguenza
sanzionatoria di fronte alleventualit che i Paini siano
inefficienti. Di contro, la norma individua una sorta di capro
espiatorio
nel
responsabile
anticorruzione,
il
quale,
conseguentemente, potrebbe avere linteresse ad occultare, pi
che a perseguire, i fatti di corruzione commessi in seno alle sue
funzioni>> 85.

2.4. La trasparenza amministrativa: la pietra miliare del sistema

di prevenzione della corruzione
Quanto alla trasparenza, la stessa, intesa quale possibilit per tutti i
cittadini di avere accesso diretto allintero patrimonio informativo
delle pubbliche amministrazioni, costituisce un mezzo fondamentale
di prevenzione della corruzione, imponendo una rendicontazione
dellazione pubblica nei confronti degli stakeholder, agevolando
sistemi di accountability e limitando il rischio che si annidino
situazioni di illiceit in settori delicati dellagire amministrativo>> 86.
Illuminante, ancora di pi, il racconto di quanto accaduto in India,
dove luso della trasparenza (a partire dal 2005, anno di
approvazione del Right to Information (RTI) Act) per combattere la
corruzione non solo ha avuto, come si pu in generale immaginare,
85 Turrizziani, cit., p. 187.
86 Garofoli R., cit., pp. 6-7.
82

un contrasto acceso da parte di chi di essa si nutre, ma ha prodotto il

sacrificio della vita di chi la combattuta 87.
La trasparenza costituisce uno strumento essenziale nella
prevenzione della corruzione, la pietra miliare - a parere di chi scrive
- del sistema complessivo concepito dal legislatore ordinario con la l.
190/2012, perch toglie lalimento vitale del perch il fenomeno si
rafforzi, facendo venir meno quella opacit nei meccanismi
organizzativi e decisionali nella quale essa alligna. Che un sistema
amministrativo pi trasparente ostacoli il proliferare di prassi
corruttive di intuitiva evidenza: <<se la corruzione uno scambio
occulto mediante il quale corrotto e corruttore si appropriano
congiuntamente (e nascostamente) di risorse appartenenti alla
collettivit>>88; essa, quando diventa sistemica, modellando informali
regole di condotta applicate e salvaguardate nei partiti, nelle
burocrazie e nelle imprese, tende a ritrarsi nellombra. E per tale
ragione che il brodo di coltura della corruzione, cio la clandestinit,
si deve combattere secondo una vera e propria legge del
contrappasso. Bisogna premere, tutti (cittadini, media, imprese),
perch si conosca chi decide, come lo fa, impiegando quali risorse e
conseguendo quali risultati.
In attuazione della delega contenuta nella legge 190/2012, il
Governo ha adottato il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, recante il
Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicit,
trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche
87 Savino M., La trasparenza amministrativa e la sua efficacia preventiva della corruzione, in

Corruzione: strategie di contrasto, cit., p. 33, il quale racconta che Jagdisg Sharma, << dopo aver
ottenuto e reso pubblici documenti che rivelavano una frode locale ai danni di pensionati, stato
investito dallauto del suo capo villaggio, direttamente coinvolto nello scandalo []. Pochi mesi prima,
Amit Jetwa, un avvocato di 38 anni che investigava su un caso di corruzione riguardante il leader del
BJP dello stato del Gujarat, viene ucciso da un commando di sicari dopo aver avviato unazione legale
fondata su documenti acquisiti ricorrendo al RTI Act. [] >>; Sul tema, anche, Canaparo P., Il decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33: i nuovi confini della trasparenza pubblica e il diritto alla conoscibilit
dellazione amministrativa, in Giustamm, 2013, p. 27 ss.; Mattarella B.G., cit., p. 127 ss.; Lamanuzzi C.,
La trasparenza dellazione amministrativa come strumento di prevenzione della corruzione, in La
corruzione [], cit., p. 197 ss.; Sarcone V., La trasparenza amministrativa: da principio a diritto, in Il
contrasto al fenomeno della corruzione nelle amministrazioni pubbliche, cit., p. 65 ss.

88 Vannucci A., La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti, in B.G. Mattarella e

M. Pellissero (a cura di), La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della

corruzione, 2013, p. 28 ss.

83

amministrazioni: esso garantisce finalmente a chiunque un vero e

proprio accesso civico, ovvero il diritto di accedere a qualsivoglia
informazione in possesso dellamministrazione, senza condizionarne
lesercizio alla partecipazione ad un procedimento amministrativo.
E lunga la storia della trasparenza amministrativa nel nostro
ordinamento giuridico: pioniera la legge 241 del 1990 89, che ha
subito nel corso degli anni sul tema dellaccesso agli atti e
provvedimenti della pubblica amministrazione diverse modifiche;
ulteriore passo significativo stato compiuto con il d.lgs. 82/2005 che
ha introdotto il Codice dellamministrazione digitale; quindi, nel lento
percorso che ha condotto ai nostri giorni, trova una posizione
importante il d.lgs. 150 del 2009.
Tratto caratteristico di questa lunga evoluzione legislativa, con una
forte impronta culturale che ha guardato allesperienza oltre oceano,
stato il passaggio dalla limitata ottica del due process (, in base al
quale solo il titolare di una situazione giuridicamente rilevante e di un
interesse attuale, concreto e diretto poteva domandare laccesso a
documenti in possesso della pubblica amministrazione) ad una
diversao approccio che prende a riferimento il modello dei freedom
of information act (FOIA: diffuso in molti paesi del mondo, ma in
particolare nelle democrazie pi mature ed avanzate). La , la
seconda generazione della trasparenza conduce, per giungere
allaffermazione di un vero e proprio right to know, il quale, <<inteso
come tassello indispensabile per il corretto funzionamento di un
ordinamento democratico, assurge a diritto fondamentale, da
garantire a chiunque, con il solo limite delle esigenze di riservatezza
correlate a determinati interessi pubblici e privati>> 90. Il risultato
finale, allora, sarebbe che il diritto di accesso da istituto funzionale a
garantire la miglior difesa dei propri diritti ed interessi legittimi,
attraverso lacquisizione di informazioni altrimenti non disponibili,
diviene fattore costitutivo del buon funzionamento delle democrazie
liberali, utile allemancipazione del singolo dalla soggezione al
pubblico potere.

89 Sulla cui applicazione ventennale si v. lottimo contributo di Colapietro C. (a cura di),

il diritto di accesso e la Commissione per laccesso ai documenti amministrativi a

ventanni dalla legge n. 241 del 1990, 2012.
90 Ancora, in altro scritto, Savino M., La nuova disciplina della trasparenza

amministrativa, in Giornale di diritto amministrativo, 2013, pp. 8 9.

84

Il right to know consentirebbe, e ci rileva oltremodo nella lotta alla

corruzione, di sviluppare un controllo diffuso sulloperato del governo
e delle sue amministrazioni (accountability), assicurando maggiore
partecipazione dei cittadini alle decisioni pubbliche amministrative
(partecipation), rafforzando, infine, la legittimazione delle stesse
amministrazioni, chiamate ad operare come case di vetro al
servizio della collettivit (legitimacy)91.
Il potenziale anticorruttivo della trasparenza conquista non recente.
Nel , specie nel mondo anglosassone risale : <<risale allet
progressista americana la prima importante campagna statunitense
per il good government, che auspicava ladozione di riforme
amministrative dirette a contrastare la corruzione diffusa
nellamministrazione. E sempre a quellepoca risale la nota
affermazione del giudice della Corte Suprema statunitense, Louis
Brandeis, secondo cui la pubblicit , come la luce del sole, il miglior
disinfettante>>92.
Tutte le legislazioni ispirate al modello FOIA contribuiscono a
prevenire la corruzione, da un lato poich, in quanto riconoscendo
alla stampa, ai gruppi dinteresse e ai cittadini il diritto di ottenere le
informazioni utili per controllare loperato dei pubblici poteri fanno
aumentare cresce la possibilit di scoprire i fatti corruttivi; dallaltro,
inoltre, posto che le eccezioni, le deroghe al principio
dellaccessibilit totale, sono circoscritte, vengono estremamente
ridotte le zone dombra, terreno fertile per lo scambio illecito di notizie
ed informazioni riservate e confidenziali, che rappresentano un
potenziale asset a disposizione dei corruttori93.
Il dover rendere conto del proprio operato a chiunque mostri
interesse ad acquisire notizie al riguardo costituisce uno sprone
incredibile ad operare in modo lecito ovvero, per coloro con maggiori
tentazioni o debolezze, un forte deterrente ad intraprendere pratiche
delittuose.
Ci esposto, occorre ora analizzare se effettivamente il risultato cui si
pervenuti con le regole recate dal d.lgs. 33/21013 sia paragonabile
91 Bovens M., Information Rights: Citizenship in the Information Society, in the

Journal of Political Philosophy, 2002, vol. 10, p. 317 ss.

92 Savino M., cit., p. 36.
93 Vannucci A., cit., p. 39
85

a quanto vigente negli ordinamenti che hanno adottato una disciplina

informata al FOIA.
Il grande merito dellintervento legislativo in parola di aver
provveduto a riordinare la disciplina disseminata in vari testi che
contemplava quasi 100 obblighi di pubblicazione in capo alle
pubbliche amministrazioni. Ora, nei 31 articoli del provvedimenti
sono riportati in distinti capi, a loro volta separati per ambiti, i
complessivi obblighi vigenti. ; qQueste le partizioni:
a. obblighi di pubblicazione concernenti l'organizzazione e l'attivit
delle pubbliche amministrazioni (mirano a consentire un controllo
diffuso sul personale e sullazione amministrativa);
b. obblighi di pubblicazione concernenti l'uso delle risorse pubbliche
(diretti a rafforzare laccountability); o
c. obblighi di pubblicazione concernenti le prestazioni offerte e i
servizi erogati (. Obblighi, i primi, miranti a consentire un controllo
diffuso sul personale e sullazione amministrativa; i secondi, diretti
a rafforzare laccountability; gli ultimi, orientati alla customer
satisfaction e alla semplificazione dei rapporti tra privati e
amministrazioni).
Ora, dal punto di vista dei contenuti e degli scopi che si prefigge la
normativa di cui si discute, occorre intanto prendere le mosse da
quanto recita lart. 1 del decreto che ci occupa, rubricato Principio
generale di trasparenza: <<1. La trasparenza intesa come
accessibilit totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e
l'attivit delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme
diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull'utilizzo delle risorse pubbliche. 2. La trasparenza, nel rispetto
delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d'ufficio, di
segreto statistico e di protezione dei dati personali, concorre ad
attuare il principio democratico e i principi costituzionali di
eguaglianza, di imparzialit, buon andamento, responsabilit,
efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse pubbliche, integrit e
lealt nel servizio alla nazione. Essa condizione di garanzia delle
libert individuali e collettive, nonch dei diritti civili, politici e sociali,
integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla
realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del
cittadino.>>.
Il successivo art. 3 perimetra loggetto del diritto statuendo che Tutti
i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione
obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e
86

chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di

utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7.>> . ed iIl successivo art.
4, comma 3, invece, amplia il possibile oggetto della pubblicazione
ricomprendendo anche altri documenti. Si legge in esso: <<Le
pubbliche amministrazioni possono disporre la pubblicazione nel
proprio sito istituzionale di dati, informazioni e documenti che non
hanno l'obbligo di pubblicare ai sensi del presente decreto o sulla
base di specifica previsione di legge o regolamento, fermi restando i
limiti e le condizioni espressamente previsti da disposizioni di legge,
procedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente
presenti.>>
Come si pu notare gi da queste disposizioni legislative, neppure
dopo il decreto 33/2013 nel nostro ordinamento giuridico pu dirsi
operante un sistema autenticamente ancorato alla natura del FOIA:
nei sistemi di tal fatta, invero, si parte dalla posizione giuridica
soggettiva del singolo, affermando il suo diritto a conoscere in un
contesto dove la pubblicit la regola, che si impone come valore
guida alle amministrazioni e allo stesso legislatore, con la
conseguenza che gli stessi giudici possono farlo valere anche in
assenza di norme; nel nostro, invece, non un principio bens una
regola di stretto diritto positivo, garantita e coercibile solo se e nella
misura in cui una norma di legge la preveda 94.
Cosa accade, in concreto, quando le amministrazioni non
ottemperano agli obblighi imposti da norme vigenti? Esistono
strumenti a disposizione del cittadino?
A tal riguardo soccorre la previsione recata dallart. 5 (rubricato
Accesso civico) che opera come pungolo che pu esercitare il
94 Savino M., cit., p. 49, il quale sottolinea che non pu essere accolta lobiezione
secondo la quale in concreto non sussisterebbero queste rilevanti differenze per
lestesa, ampia, previsione di obblighi sanciti dal legislatore a carico delle pubbliche
amministrazioni.

<< [] anche ove si dimostri che gli obblighi esistenti coprano

davvero tutti gli ambiti rilevanti dellazione pubblica, resta il rischio di una
legislazione sulla trasparenza fatta di pieni e di vuoti accentui la prevedibile
tendenza delle amministrazioni a intendere in modo restrittivo e formalistico gli
specifici obblighi di pubblicazione, in modo da ricavare, negli interstizi tra un obbligo
e laltro, nuove zone franche di opacit[] nulla impedisce al legislatore di ritrattare il
suo impegno a promuovere la trasparenza, sopprimendo gli obblighi di pubblicazione
meno graditi al potere politico o a reti di corruzione particolarmente influenti >>.
87

singolo nei confronti del pubblico potere. Si legge nella disposizione

citata: <<1. L'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle
pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o
dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi
in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. 2. La richiesta di
accesso civico non sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla
legittimazione soggettiva del richiedente non deve essere motivata,
gratuita e va presentata al responsabile della trasparenza
dell'amministrazione obbligata alla pubblicazione di cui al comma 1,
che si pronuncia sulla stessa. 3. L'amministrazione, entro trenta
giorni, procede alla pubblicazione nel sito del documento,
dell'informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente
al richiedente, ovvero comunica al medesimo l'avvenuta
pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto
richiesto. Se il documento, l'informazione o il dato richiesti risultano
gi pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l'amministrazione
indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale. 4. Nei casi
di ritardo o mancata risposta il richiedente pu ricorrere al titolare del
potere sostitutivo di cui all'articolo 2, comma 9-bis della legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, che, verificata la
sussistenza dell'obbligo di pubblicazione, nei termini di cui al comma
9-ter del medesimo articolo, provvede ai sensi del comma 3. 5. La
tutela del diritto di accesso civico disciplinata dalle disposizioni di
cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, cos come modificato
dal presente decreto. 6. La richiesta di accesso civico comporta, da
parte del Responsabile della trasparenza, l'obbligo di segnalazione
di cui all'articolo 43, comma 5.>>
La stessa attenta dottrina sopra evidenziata rileva che anche
dallesegesi di questa norma si evince a chiare note la distanza
esistente tra il modello FOIA ed il sistema di trasparenza cui si
collega il diritto di accesso civico di cui al d.lgs. 33/2013: <<il diritto
civico finisce dove finisce lobbligo di pubblicazione: oltre
quella frontiera, non vi pubblicit, ma la mera facolt (o
arbitrio?) dellamministrazione, libera di decidere cosa
pubblicare e che cosa no. Solo una progressiva espansione
degli obblighi di legge pu erodere quellarea di opacit. [] Per
altro verso, il regime domestico rimette al potere legislativo la
scelta degli ambiti verso i quali orientare il fascio di luce in
grado di disinfettare lazione pubblica, laddove il modello
FOIA assegna quella scelta agli stessi titolari del right to know:
tale diritto pu essere esercitato a prescindere dallesistenza di
un corrispondente obbligo di pubblicazione legislativamente
88

previsto e, come si visto, laccesso individuale, in caso di

accoglimento di un certo numero di richieste, determina la
progressiva estensione dellobbligo di pubblicare>>95.
Limpostazione descritta ha ascendenze illiberali: << per
comprendere quanto fragile sia una libert individuale che poggi
soltanto su un precario fondamento legislativo, non occorre
richiamare la teoria gerberiana delle posizioni soggettive come meri
effetti riflessi delle norme sulle competenze statali. [] Emerge,
cos, la differenza di fondo tra i sistemi FOIA e lItalia: l, il right to
know un diritto fondamentale, riconosciuto come tale dal legislatore
e, primancora, dalle carte costituzionali o dalle corti; qui, invece,
quel diritto octroy, garantito solo se e nella misura in cui il
legislatore lo riconosca >>96.
Ora a chi scriveA appare particolarmente chiaro che un risultato
significativo stato ottenuto: le amministrazioni che hanno
ottemperato agli obblighi di pubblicit prescritti dal legislatore offrono
una conoscenza ampia delle funzioni esercitate, dei soggetti che
operano al loro interno, delle risorse spese, ecc. Non di poco
momento tutto ci in un Paese che anche dopo la l. 241 del 1990 ha
fatto enorme fatica a cambiare prassi inveterate e meccanismi di
lentezza burocratica asfissiante. E comunque ancora presto per dire
Sse sono pochi o sono sufficienti e se la qualit della
pubblicizzazione dei questi dati elevata e, soprattutto, capace di
rendere pi protagonisti il cittadino e lopinione pubblica sulla
conoscenza del reale funzionamento della pubblica amministrazione,
come della presenza di fenomeni corruttivi forse presto dirlo:. Va da
s certoche la forza della trasparenza straordinaria e solo questo
ci fa ancora una volta considerare importante compiere un ulteriore
passo, soprattutto se si e ne apprezza la sua valenza in termini di
politica contro la corruzione.
Quanto appena esposto libera una riflessioneLa differenza sopra
esposta conduce, in questa battaglia, ad un risultato: negli
ordinamenti liberali dove opera il FOIA, i titolari del right to know la
stampa, gli interessi organizzati e i singoli cittadini sono liberi di far
valere la loro pretesa conoscitiva in qualsiasi direzione; , mentre
dove non esiste una siffatta conformazione ed estensione del diritto
(come nel nostro Paese, appunto) lo stesso esercizio appare
95 Savino M., cit., p. 48.
96 Ibidem
89

prigioniero, <<costretto in unimpostazione dirigista, che

inevitabilmente depotenzia lefficacia anti corruttiva delle norme
sulla trasparenza: non si pu cercare dove si vuole, ma solo dove il
legislatore anzi, il government of the day consente>>97.

2.5. La disciplina dellincompatibilit ed inconferibilit degli

incarichi
Sul tema esistono Nel prossimo capitolo affronteremo alcuni nodi che
ci fanno pensare che come una concreta disciplina sul conflitto
dinteressi (, tanto per ci che concerne le cariche politiche elettive
o meno quanto per gli incarichi amministrativi) non habbia trovato
sufficiente spazio nei testi legislativi emanati per attuare la delega del
Parlamento (, ex art. 1, commi 49 e 50, l. 190/2012), in tema di
inconferibilit e incompatibilit di incarichi presso le pubbliche
amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico.
Il d.lgs. n. 39/2013 intervenuto per disciplinare le questioni appena
descritte, con il chiaro proposito di eliminare in radice, cos si legge
nel Rapporto sul primo anno di attuazione della legge 190 del 2012,
<<ogni possibile forma di interferenza o di commistione tra
politica e amministrazione per prevenire fenomeni di corruzione
e situazioni di conflitto di interesse o di contrasto con il
principio
costituzionale
di
imparzialit
dellazione
amministrativa>> (p.38).
Vediamo rapidamente come il legislatore abbia inteso realizzare
propositi che appaiono, prima facie, ambiziosi. Chi scrive ha
limpressione che le scelte recate nel testo in argomento non brillino
per chiarezza assoluta.
Partendo dalle definizioni:
per inconferibilit
la legge intende <<la preclusione,
permanente o temporanea, a conferire gli incarichi
previsti dal presente decreto:

97 Ibidem
90

a coloro che abbiano riportato condanne penali

(per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale);
, a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto
cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati
da pubbliche amministrazioni o svolto attivit
professionali a favore di questi ultimi; ,
a coloro che siano stati componenti di organi di
indirizzo politico>>;

per incompatibilit, <<l'obbligo per il soggetto cui viene

conferito l'incarico di scegliere, a pena di decadenza,
entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la
permanenza nell'incarico e l'assunzione e lo svolgimento
di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o
finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce
l'incarico, lo svolgimento di attivit professionali ovvero
l'assunzione della carica di componente di organi di
indirizzo politico>>.
Per ci che riguarda la prima fattispecie stato modulato
diversamente sia loggetto dellinconferibilit che la durata della
stessa a seconda del tipo di incarichi dirigenziali di cui si discute
ovvero della tipologia di reati e della conseguente sentenza
pronunciata. L: la scelta del legislatore, a parere di chi scrive, sembra
dettata da un eccesso di timidezza. Linterrogativo che sorge infatti
questo: perch ad un soggetto condannato per un certo tipo di reati
preclusa la possibilit di essere destinatario di taluni incarichi
dirigenziali, per un periodo di tempo determinato? In omaggio al
principio della presunzione di innocenza, fino alla comminatoria di
una sanzione definitiva, appare arduo stabilire preclusioni o
limitazioni assolute e questa potrebbe essere la risposta pi logica
allinterrogativo formulato.
In presenza di una statuizione giudiziaria non pi revocabile, invece,
tutto lasse verrebbe a spostarsi sul piano del procedimento
disciplinare e concludersi finanche con la risoluzione del rapporto di
lavoro. Il legislatore, allora, sembrerebbe aver contemperato
lesigenza di disporre di personale dirigenziale, interno o esterno ai
ruoli, su cui non possa gravare lonta di avere subito una condanna,
anche non ancora passata in giudicato, per lassolvimento di taluni
incarichi dirigenziali, con la necessit di non limitare le libert
91

economiche del soggetto (tra cui va ricompresa, senza dubbio,

laspirazione a poter accedere a determinati incarichi dirigenziali).
Sembrerebbe un vero e proprio bilanciamento di interessi, imposto
dal dettato costituzionale: lintera vicenda, quindi, si risolverebbe in
una scelta a monte compiuta dal legislatore sul piano
dellopportunit, tesa a difendere limmagine ed il decoro della
pubblica amministrazione, in base al vecchio adagio secondo il quale
la moglie di Cesare devessere al di sopra di ogni sospetto. Ma
allora, ci si chiede, se la disposizione di legge risponde a questa
ratio e cos confezionata non devessere sospettata di
incostituzionalit ragionevole destinare, in astratto, tali soggetti
condannati ad incarichi dirigenziali che, almeno sulla carta,
potrebbero godere del medesimo trattamento economico? Non
appare incoerente tale ipotesi con lobiettivo di sganciare il soggetto
(e limmagine che proietta sulla p.a. conferitaria) dallamministrazione
nella quale svolgeva quellincarico dirigenziale che stata
loccasione per perpetrare determinate fattispecie delittuose? Un
attento autore, non riconoscendo alcuna valenza sanzionatoria alle
previsioni de quibus , ha ricondotto le consequenziali scelte della
pP.aA. e dei suoi organi, titolari del potere di conferimento degli
incarichi, a questioni di carattere organizzativo 98; ebbene, proprio per
tale ragione, forse sarebbe stato meglio ipotizzare di lasciare il
dirigente privo di incarico (cosa che pure stata prevista nellipotesi
in cui non vi siano incarichi diversi da quelli oggetto
dellinconferibilit), magari attribuendogli il solo trattamento
economico fondamentale. Di certo a dirsi che la disciplina in
argomento, per il punto toccato, certo non rappresenta
unesemplificazione di uno strumento volto a prevenire fenomeni di
corruzione a meno di non voler seguire la tentazione di chi pensa
che se si delinque una volta si pu delinquere anche in futuro 99 ovvero ad evitare commistioni tra politica ed amministrazione.
Decisamente pi interessantei le ipotesi di inconferibilit previste
dallart. 4 del prefato decreto legislativo, anche perch ci si muove
lungo il binario delle scelte adottate per prevenire situazioni di
conflitto di interessi o, diciamo noi, per impedire linsorgere o lo
sfruttamento di situazioni opache che pur non rilevando penalmente
98 Mattarella B.G., cit., 131.
99 Ci senza dimenticare quanto dice Davigo P., a proposito del fatto che, avendo
unalta cifra nera, la reiterazione dei reati di corruzione frequente proprio perch
collegata allidea di poterla fare franca facilmente.
92

assumono le caratteristiche del fenomeno corruttivo nellaccezione

lata (qui condivisa pienamente) data anche dallA.NA.C nel Piano
nazionale anticorruzione100 le ipotesi di inconferibilit previste dallart.
4 del prefato decreto legislativo.
Larticolo Esso recita: che <<A coloro che, nei due anni precedenti,
abbiano svolto incarichi e ricoperto cariche in enti di diritto privato o
finanziati dall'amministrazione o dall'ente pubblico che conferisce
l'incarico ovvero abbiano svolto in proprio attivit professionali, se
queste sono regolate, finanziate o comunque retribuite
dall'amministrazione o ente che conferisce l'incarico, non possono
essere conferiti []>>. : qQuesta norma ha lo scopo, verso cui il
tenore e la portata muovono, di recidere ed eliminare le frequenti
situazioni in cui lassolvimento di determinate funzioni o incarichi
strumentale al conseguimento di ulteriori future occasioni di lavoro,
non conseguite sulla base di una competizione leale bens in ragione
delle mere relazioni intersoggettive sviluppate o, in base a scambi
veri e propri di incarichi allinterno di enti pubblici distinti ma collegati.
Nello stesso ordine concettuale si sviluppano le previsioni contenute
negli artt. 4- 8 che guardano, in maniera particolare, allesigenza di
precludere il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti che
abbiano ricoperto funzioni e/o assolto a compiti allinterno di organi di
indirizzo politico amministrativo.
Ad altra esigenza sono legate le norme che statuiscono
incompatibilit ed il divieto di cumulo di incarichi: esse rispondono
agli scopi di assicurare lesclusivit della prestazione lavorativa del
dipendente pubblico, il quale ha lobbligo di porre al servizio della
P.A. cui appartiene le proprie energie lavorative, per non incidere
negativamente sulle loro caratteristiche di intensit, professionalit e

100 Si

legge, infatti, p. 13, che << il concetto di corruzione che viene preso a

riferimento ha unaccezione ampia. Esso comprensivo della varie situazioni in cui, nel
corso dellattivit amministrativa, si riscontri labuso da parte di un soggetto del
potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. La situazioni rilevanti sono
pi ampie della fattispecie penalistica, infatti vi sono (parte nostra) anche le
situazioni in cui a prescindere dalla rilevanza penale venga in evidenza un
malfunzionamento dellamministrazione a causa delluso a fini privati delle funzioni
attribuite ovvero linquinamento dellazione amministrativa ab externo, sia che tale
azione abbia successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo>>
93

continuit nonch per evitare che il servizio erogato possa essere

compromesso nella sua regolarit di esecuzione 101.
Sulla materia delle incompatibilit va detto che lintervento operato
con il d.lgs. 39/2013 ampliativo di alcune regole, anche a carattere
generale, gi previste nel d.lgs. 165/2001. Intanto vige per i pubblici
dipendenti unincompatibilit assoluta (con leventuale conseguenza
sanzionatoria della decadenza dallimpiego o il recesso dal rapporto
di lavoro privatizzato) per ci che riguarda lo svolgimento di attivit
commerciali, industriali, artigianali e professionali, di altro rapporto di
lavoro subordinato ovvero della titolarit di cariche in societ di
persone o di capitali con scopi di lucro.
Molto interessanti, perch capaci di delineare unincompatibilit
assoluta, sebbene di durata temporanea, sono le previsioni recate
dallart. 53 commi 1-bis. (introdotto con il d.lgs. 150/2009) e 16 ter
(introdotto con il d lgs. 39/2013). Essi recitano rispettivamente: <<1
bis:. Non possono essere conferiti incarichi di direzione di strutture
deputate alla gestione del personale a soggetti che rivestano o
abbiano rivestito negli ultimi due anni cariche in partiti politici o in
organizzazioni sindacali o che abbiano avuto negli ultimi due anni
rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette
organizzazioni. 16-ter. I dipendenti che, negli ultimi tre anni di
servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto
delle pubbliche amministrazioni di cui allarticolo 1, comma 2, non
possono svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del
rapporto di pubblico impiego, attivit lavorativa o professionale
presso i soggetti privati destinatari dellattivit della pubblica
amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. I contratti
conclusi e gli incarichi conferiti in violazione di quanto previsto dal
presente comma sono nulli ed fatto divieto ai soggetti privati che li
hanno conclusi o conferiti di contrattare con le pubbliche
amministrazioni per i successivi tre anni con obbligo di restituzione
dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti>>.
Le norme de quibus sono tese <<aad evitare che il contatto
qualificato occasionato dallo svolgimento di funzioni e poteri
amministrativi, che si crea tra il pubblico dipendente e soggetti
esterni, possa favorire la precostituzione di posizioni di
credito da far valere per futuri incarichi o impieghi>>102, e quindi
vanno senza dubbio nella direzione di precludere linsorgenza di
101 V., amplius, Corrado A., Incompatibilit degli incarichi e divieti di cumulo , in Il

contrasto al fenomeno della corruzione, cit., p. 277.

94

situazioni di opportunismo, di utilizzo dellincarico per fini egoistici e

privati incompatibili con la funzione pubblica esercitata. Fra laltro
lintroduzione dellistituto del pantouflage, conosciuto in altri
ordinamenti giuridici, costituisce uninnovazione particolarmente
felice, poich le incompatibilit post-employment rappresentano una
misura deterrente particolarmente efficace attesa la circostanza che
incidono direttamente sulla validit ed efficacia giuridica del rapporto
di lavoro nato in spregio della disposizione limitativa. Nel nostro
sistema, coerentemente, viene comminata la sanzione della nullit
dellatto e del rapporto posti in essere violando, appunto, la
proibizione di legge. Sanzione semplice, ma diretta, concreta ed
efficace.
Per ci che concerne, invece, gli incarichi extraistituzionali che
possono essere svolti, purch autorizzati (art. 53, comma 3 e ss.), le
novit introdotte con la legge anticorruzione (la 190/2012) si
risolvono, in buona sostanza, nella statuizione dellobbligo, a carico
della
pubblica
amministrazione
competente
a
rilasciare
lautorizzazione, di valutare la sussistenza di eventuali situazioni di
conflitto di interessi collegate allincarico da svolgere. La norma ha
una grande valenza nel disegno complessivo sviluppato dal
legislatore: proprio a tal uopo sarebbe stata opportuna una
definizione di conflitto di interessi capace di meglio orientare le
decisioni che le pubbliche amministrazioni sono chiamate ad
assumere.

2.6. I codici di comportamento dei pubblici dipendenti

Il fenomeno corruttivo meno probabile in quei contesti nei quali pi
elevati sono gli standard morali, il senso civico, lo spirito di corpo e
il senso dello Stato dei funzionari. Ci significa che tutto quanto viene
svolto per rafforzare le regole di integrit dei pubblici dipendenti va
nella direzione di combattere adeguatamente con larma della
prevenzione la corruzione amministrativa. I codici di comportamento
hanno questa essenziale funzione: sono strumenti che esistono gi
da tempo nel nostro ordinamento giuridico, valevoli per la categoria
generale dei dipendenti pubblici, ma anche, per singole categorie di
lavoratori in base alle facolt esercitate sulla scorta di previsioni di
legge. La legge 190/2012, con lart. 1, comma 44, ha sostituito le
previsioni di cui al d.lgs. 165/2001, introducendo alcune innovazioni
di rilievo.
102 Ibidem.
95

Intanto, a dare una forza giuridica formale pi acconcia, il Codice

deve essere adottato con decreto del Presidente della Repubblica:
quello generale, in attuazione della previsione recata dalla legge
190/2012 stato adottato con DPR n. 62 del 16 aprile 2013. Inoltre,
elemento assai importante, non pi facoltativa per le pubbliche
amministrazioni lemanazione di un proprio codice di comportamento
valido per i dipendenti impiegati nelle proprie strutture: esso
costituisce un obbligo da adempiere integrando le previsioni del
codice generale e sulla base delle linee guida elaborate dallA.NA.C.:
<<aAnche questa una scommessa che sar vinta se le
amministrazioni sapranno elaborare regole di comportamento
concrete e adatte alle peculiarit del proprio personale e si
asterranno dal ripetere, nei loro codici, enunciazioni di principio
gi presenti nella legge e nel codice generale>> 103. E, per, sul
piano della forza giuridica sostanziale che la nuova previsione di
legge differisce significativamente rispetto alle precedenti: essa
stabilisce che la violazione dei doveri enunciati nei codici di
comportamento fonte di responsabilit disciplinare.
Ai contratti collettivi spetta la definizione degli illeciti e delle sanzioni,
con il vincolo di considerare illecita ogni violazione dei codici di
comportamento. Trattasi di un tipo di responsabilit aggiuntiva
rispetto a quella civile, penale, amministrativa e contabile.
Si porr un problema in sede di stipula del contratto collettivo
nazionale: occorrer, infatti, coordinare la competenza propria di
questa fonte negoziale a dettare la disciplina degli illeciti e delle
sanzioni, appunto, con la circostanza che ogni amministrazione
dovr avere il proprio codice, potendo cos tipizzare illeciti in
relazione alla peculiarit del proprio settore amministrativo. E
ipotizzabile un rinvio della fonte negoziale nazionale alle previsioni
contenute nei singoli codici disciplinari, ovvero una delega ad
assolvere al compito di dettare la disciplina ad hoc assegnata
direttamente al contratto collettivo decentrato.
Entrando un po pi nel merito, vediamo alcune fattispecie
comportamentali imposte dal Codice di recente emanato. Recita
lart. 5, rubricato Partecipazione ad associazioni e organizzazioni:
<<1. Nel rispetto della disciplina vigente del diritto di
associazione, il dipendente comunica tempestivamente al
responsabile dell'ufficio di appartenenza la propria adesione o
appartenenza ad associazioni od organizzazioni, a prescindere dal
103 Mattarella B.G., cit., p. 132.
96

loro carattere riservato o meno, i cui ambiti di interessi possano

interferire con lo svolgimento dell'attivit dell'ufficio. Il presente
comma non si applica all'adesione a partiti politici o a sindacati. 2. Il
pubblico dipendente non costringe altri dipendenti ad aderire ad
associazioni od organizzazioni, ne' esercita pressioni a tale fine,
promettendo vantaggi o prospettando svantaggi di carriera>>.
Il successivo articolo 6, rubricato Comunicazione degli interessi
finanziari e conflitti d'interesse sembra a chi scrive, il centro
gravitazionale dellarticolata disciplina comportamentale, poich
esattamente volto a prevenire conflitti di interessi, con un efficace,
anche perch concreto, meccanismo di trasparenza: << 1. Fermi
restando gli obblighi di trasparenza previsti da leggi o regolamenti,
il dipendente, all'atto dell'assegnazione all'ufficio, informa per
iscritto il dirigente dell'ufficio di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di
collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti
che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni, precisando:
a) se in prima persona, o suoi parenti o affini entro il secondo grado,
il coniuge o il convivente abbiano ancora rapporti finanziari con il
soggetto con cui ha avuto i predetti rapporti di collaborazione;
b) se tali rapporti siano intercorsi o intercorrano con soggetti che
abbiano interessi in attivit o decisioni inerenti
all'ufficio,
limitatamente alle pratiche a lui affidate. 2. Il dipendente si astiene
dal prendere decisioni o svolgere attivit inerenti alle sue
mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi
con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di
affini entro il secondo grado. Il conflitto pu riguardare interessi di
qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti
dall'intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei
superiori gerarchici>>104. Si tratta di una previsione molto importante
104 Non meno pregnanti di significato oltre che sul piano giuridico anche su quello dellintegrit sono le
disposizioni che seguono nel codice che si commenta: in particolare lart. 7, Obbligo di astensione << 1.

Il dipendente

si

astiene

dal partecipare all'adozione

di decisioni o ad attivit che possano

coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di
conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di
soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o
rapporti di credito o debito significativi,

ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore,

curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati,
societ o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in
ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull'astensione decide il responsabile
dell'ufficio di appartenenza>>; il successivo art. 10 Comportamento nei rapporti privati che recita << 1.
Nei rapporti privati, comprese le relazioni extralavorative con pubblici ufficiali nell'esercizio delle loro
funzioni, il dipendente non sfrutta, ne' menziona la posizione che ricopre nell'amministrazione per

97

perch la profondit e lampiezza delloggetto della dichiarazione (e

del successivo vaglio da parte del dirigente che ne destinatario)
consentono davvero un serio giudizio sulla sussistenza o meno di
situazioni di potenziale conflitto. Nel successivo art. 8, rubricato
Prevenzione della corruzione, viene statuito un obbligo a carico del
dipendente che appare quasi funzionale alle delineazione di una
sorta di prevenzione partecipata. : iIn esso si legge: <<1. Il
dipendente rispetta le misure necessarie alla prevenzione degli
illeciti nell'amministrazione. In particolare, il dipendente rispetta le
prescrizioni contenute nel piano per la prevenzione della corruzione,
presta la sua collaborazione al responsabile della prevenzione
della corruzione e, fermo restando l'obbligo di denuncia all'autorit
giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico eventuali
situazioni di illecito nell'amministrazione di cui sia venuto a
conoscenza.>>.
Pi che mai, stavolta, occorre dire che nellelaborazione del Codice
lo sforzo compiuto appare affatto meramente burocratico, capace
com di statuire una serie precisa di obblighi che dovrebbero esser
capaci di stimolare quella crescita del senso di appartenenza e di
lealt alle istituzioni dello Stato, che da sole costituiscono un potente
antidoto allo sviluppo di pratiche corruttive.

2.7. Il whistleblowing
Se Nnell nostro Paese la figura del whistleblowing di recente
introduzione, ma esso molto diffusoa in altri Paesi del mondo, in
specie in ambito anglosassone. Sia il Regno Unito, con il Public
Interest Disclosure Act del 1998, che gli USA, con il Serbanes
Oxley Act, hanno introdotto serie discipline per assicurare la tutela
e la protezione da comportamenti discriminatori del dipendente che
espone con denuncie comportamenti illeciti di cui ha avuto contezza
nellambito lavorativo di appartenenza.
Come spesso, purtroppo, accade lItalia il nostro Paese statoa
decisamente attivao sul fronte internazionale, contribuendo alla
redazione di testi convenzionali aventi ad oggetto isul tema della
corruzione e sugli strumenti per fronteggiarla efficacemente, salvo
ottenere utilit che non gli spettino e non assume nessun altro comportamento che possa nuocere
all'immagine dell'amministrazione.>>.

98

poi attendere un po pi di tempo per tradurre in disposizioni

legislative interne quanto recato negli atti giuridici internazionali.
Sinteticamente, di seguito, il quadro giuridico pi rilevante formatosi
nel corso degli anni in ambito sovranazionale.
Nel novembre 1997 stata sottoscritta a Parigi la Convenzione sulla
lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni
economiche internazionali: in Italia il processo di ratifica ed
esecuzione della Convenzione OCSE stato particolarmente
laborioso, giungendo a completamento solo con ladozione del
decreto legislativo 8.6.2001, n. 231.
Nel 1999 viene firmata a Strasburgo la Convenzione civile contro la
corruzione del Consiglio dEuropa; nel dicembre del 2003, invece,
viene apposta la firma del nostro Paese alla Convenzione contro la
corruzione adottata dallAssemblea generale dellONU e negli anni
successivi a raccomandazioni e risoluzioni tanto dellAssemblea
generale dellONU quanto del Consiglio dEuropa. Non ultima in
ordine di rilievo la relazione elaborata, per lanno 2011, dal GR.E.CO.
(Gruppo europeo degli Stati contro la corruzione) di cui lItalia fa
parte in qualit di Stato aderente dallanno 2007.
Con la legge 3.8.2009, n. 116 stata ratificata viene ratificata
dallItalia la Convenzione anticorruzione delle Nazioni Unite
(UNCAC). A: a proposito della figura trattata nel nostro contributo va
detto che le clausole recate dalla Convenzione non obbligano gli
Stati a prevedere specifiche misure di tutela per il whistleblowing,
rinviando semplicemente ai singoli Paesi la decisione di introdurre
specifiche disposizioni in questa direzione; in essa, in ogni caso,
presente linvito a superare limpiego di strumenti esclusivamente di
natura repressiva, per dare spazio ad un mix di misure aventi ad
oggetto interventi formativi e culturali capaci di porre al centro della
politica contro la corruzione il controllo sociale. Con la legge
28.6.2012, n. 112 stata ratificata la Convenzione Civil Law
Convention on Corruption, siglata dal consiglio dEuropa nel 1999;
con la legge approvata in pari data, la n. 110, stata, invece,
ratificata la Convenzione penale sulla corruzione. Per quel che qui
interessa allart.9 della legge per prima citata previsto un obbligo
per gli Stati aderenti di disciplinare, nei rispettivi ordinamenti, forme
di tutela per i whistleblowers. E dal combinato disposto delle
disposizioni appena evidenziate che si giunti, infine,
allapprovazione della legge 6.11.2012, n.190 che allart. 1, co. 52, ha
99

disciplinato, e finalmente, il whistleblowing , ovvero in retorica

colui che allarma suonando un fischietto.
Prima di analizzare un po pi da vicino la disciplina di recente
introdotta nel nostro sistema giuridico, vale la pena di ricordare in
parte quanto gi detto a proposito delche ladozione del d.lgs. 231
del 2001, il quale ha segnato un tappa importante del processo di
graduale avvicinamento del nostro Paese ad alcune mature
democrazie che hanno posto al centro dellagenda dellazione
politica generale una seria lotta alla corruzione. Con questo : con il
decreto in argomento, infatti, come abbiamo visto anche in
precedenza, stata introdotta la responsabilit amministrativa delle
imprese per specifiche tipologie di reati commessi nel loro interesse
o a loro vantaggio da soggetti che rivestono posizioni apicali e da
soggetti sottoposti alla direzione o vigilanza dei primi. Lo schema
normativo ha previsto lesonero della responsabilit delle imprese
che dimostrano di aver adottato un efficace ed efficiente modello di
organizzazione, gestione e controllo per prevenire la corruzione
nonch la commissione di reati di una certa valenza e/o disfavore
sociale. Lesperienza legata allapplicazione di questa disciplina porta
a salutare con estremo favore lintroduzione di meccanismi capaci di
elevare a principale regola di condotta ladozione di strumenti e
modelli organizzativi imperniati sullazione preventiva.
Per venire pi a contatto con il tema che ci occupa vale ricordare
come attenta dottrina ha sottolineato, a proposito dellintervento
legislativo del 2001, che esso favorisce un ruolo proattivo del
dipendente (ricordando che si parla sempre di rapporti di lavoro
privato) nel denunciare illeciti di cui sia venuto a conoscenza in
ragione del proprio lavoro; infatti, <<[] fino a quel tempo il nostro
ordinamento giuridico non consentiva al datore di lavoro privato di
ricevere denuncie anonime da parte dei suoi dipendenti, non
essendo previsto, in particolare, nessun obbligo in capo allo stesso
di verificarne la veridicit; ed in giurisprudenza era, dunque, pacifico
il principio secondo cui una denuncia anonima non comportasse di
per s un obbligo diretto ed immediato da parte del datore di lavoro
di procedere disciplinarmente nei confronti del soggetto
denunciato>> 105.
105 Bova C., Tutela del dipendente che segnala illeciti: il whistleblowing, in AA.VV., Il contrasto al fenomeno
della corruzione nelle amministrazioni pubbliche. Commento alla legge n. 190/2012 e decreti attuativi ,
Roma, 2013, p. 307

100

Il c.d. whistleblowing hawhistleblowing ha trovato cittadinanza nel

nostro ordinamento giuridico per effetto dellapprovazione della l.
6.11.2012, n. 190 che allart. 1, co. 51 ha previsto lintroduzione nel
d.lgs. 30.3..2001 dellart. 54 bis rubricato Tutela del dipendente
pubblico che segnala illeciti.
Recita il disposto normativo ivi contenuto: <<[], il pubblico
dipendente che denuncia allautorit giudiziaria o alla Corte dei conti,
ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui
sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non pu
essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura
discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di
lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla
denuncia>>.
Questa parte della disposizione legislativa in esame costituisce il
cuore centrale, il baricentro della pi articolata modifica normativa
introdotta per facilitare il processo di segnalazione di illeciti
commessi dai pubblici dipendenti o che vedono gli stessi protagonisti
nel processo gnoseologico della fattispecie illecita.
Sin dalla sua entrata in vigore la disposizione de qua ha suscitato un
dibattito intenso che pu essere riassunto nelle posizioni di chi ha
salutato la scelta del legislatore italiano come un deciso passo in
avanti per avere dato portata generale ad un concetto sino a qualche
tempo fa confinato nelle discussioni meramente accademiche 106.
; nNon mancano, per, condivise da chi scrive, alcune condivisibili
osservazioni circa la necessit di ampliare la disciplina a tutela del
whistleblower prevedendo, ad esempio, procedure pi snelle e
semplificate per far valere eventuali lesioni giuridiche soggettive
connesse alla denuncia effettuata107. Del resto, che la scelta
compiuta dal legislatore storico sia stata comunque un passo
incompleto confermato da una analisi detto, a giudizio di chi scrive,
nelle parole di un autorevole studioso il quale ha, appunto, rilevato
cheche afferma: <<[] non stata condivisa ldea proposta dalla
Commissione ministeriale per lo studio di misure per la prevenzione
della corruzione e attuata in altri ordinamenti (per esempio, negli
Stati uniti) di introdurre un sistema premiale, volto ad incentivare la
106 Ibidem.
107 Pasqua S., Riflessioni e proposte sulla prevenzione della corruzione in vista di nuovi interventi del
legislatore, in AA.VV., Il contrasto al fenomeno della corruzione nelle amministrazioni pubbliche.
Commento alla legge n. 190/2012 e decreti attuativi , 2013, p. 15.

101

segnalazione, per esempio basato sulla corresponsione di una

somma di denaro parametrata in termini percentuali a quella oggetto
di recupero a seguito della sentenza di condanna della Corte dei
conti per danno allerario o danno allimmagine.>>108 .
La norma appare, prima facie, di facile lettura: essa inserita in una
legge che ha come obiettivo di prevenire e reprimere la corruzione e
lillegalit nella pubblica amministrazione e, conseguenzialmente,
dovrebbe guardare a fenomeni che racchiudono gli elementi
costitutivi di una fattispecie di reato. Pare, per, a chi scrive che lo
spazio entro il quale garantire il pubblico dipendente da atti
discriminatori possa essere esteso ricomprendendo qualsivoglia
ipotesi di denuncia o segnalazione di condotte illecite, anche quando
non configurabili astrattamente unipotesi di illecito penale.
Uninterpretazione siffatta - che non sembra affatto essere smentita
dal tenore letterale della disposizione oggetto di indagine - avrebbe il
pregio di stimolare un controllo diffuso, sebbene interno al corpo
amministrativo, da parte dei dipendenti pubblici, in ogni caso di
gestione non corretta di denaro pubblico ovvero di cattiva gestione
lato sensu. L: la possibilit, infatti, di denunciare alla Corte dei conti
illeciti va letta, a ben vedere, come capace di schiudere una verifica
pi ampia in ordine alla cura e tutela dellinteresse pubblico ed alla
conseguente salvaguardia delle casse erariali.
Ci, in buona sostanza, sta a significare che non necessariamente
rilevano fatti integranti reati, ma anche tutte le ipotesi in cui lesercizio
del potere amministrativo ovvero lo svolgimento di attivit negoziali di
diritto privato siano causa di danno erariale. Ovvio che
uninterpretazione cos lata impone, se vogliamo, un sistema
organizzativo ancor pi capace di raccogliere segnalazioni e
denunce assicurando quella tutela e protezione che il legislatore ha
delineato ma che, in gran parte, per la loro effettivit richiedono
iniziative puntuali da parte delle singole amministrazioni, come in
effetti contemplato dal primo piano nazionale anticorruzione (P.N.A.).

2.7.1 La tutela giuridica del dipendente pubblico che denuncia

lillecito. Unestensione dei doveri di comportamento dei
pubblici dipendenti

108 Garofoli R., cit., p. 8.

102

Vediamo in che cosa consiste il presidio di tutela che il legislatore ha

concepito a favore del pubblico dipendente che denuncia illeciti.
Si detto nel paragrafo precedente che il soggetto denunziante non
pu subire sanzioni di qualsivoglia natura connesse alla scelta
compiuta di rivelare lesistenza di un illecito perpetrato da altro
soggetto. Attenta dottrina ha affermato che, perch la statuizione
legislativa non rimanga una petizione di principio, necessario
definire <<gli strumenti a disposizione dei dipendenti e/o degli
organismi a ci deputati per verificare che i datori di lavoro non
agiscano con comportamenti scorretti o addirittura illeciti su colui che
ha denunciato. E soprattutto, indispensabile comprendere quali
siano gli strumenti a disposizione del denunciante per dimostrare che
una eventuale sanzione sia o meno conseguente alla denuncia
effettuata>>109.
Costituisce un problema pi generale quello di poter concretamente
accertare se un soggetto vittima di comportamenti discriminatori
che non sempre per dirsi presenti necessitano di atti o provvedimenti
emanati dal datore di lavoro, potendosi in effetti sostanziare in forme
pi larvate ma non per questo meno lesive.
A ci si aggiungasi che non convince fino in fondo e qui veniamo al
secondo momento di tutela, quello della garanzia dellanonimato 110 quanto disposto dal successivo comma dellart. 54 bis che recita:
<<Nnellambito del procedimento disciplinare lidentit del segnalante
non pu essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la
contestazione delladdebito disciplinare sia fondata su accertamenti
distinti ed ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la
contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione,
lidentit pu essere rivelata ove la sua conoscenza sia
assolutamente indispensabile per la difesa dellincolpato. Ladozione
di misure discriminatorie segnalata al Dipartimento della funzione
pubblica per i provvedimenti di competenza, dallinteressato o dalle
organizzazioni
sindacali
maggiormente
rappresentative
nellamministrazione nelle quali le stesse sono state poste in essere.
La denuncia sottratta allaccesso previsto dagli articoli 22 e
109 Bova C., cit., p. 309.
110 Su cui, anche, Saccone G., Anonymity of the comlainant and criminal process: first
thoughts after the approval of the law novembre 6, 2012, n. 190, in Processo penale e
giustizia, 2013, p. 89 ss.
103

seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive

modificazioni>>.
La formula impiegata se correttamente pu essere interpretata a
favore delle istanze defensionali dellincolpato, ma non pu non
essere letta come idonea ad inibire quella libera determinazione alla
denuncia di illeciti che la norma ambirebbe, invece, a favorire
nellambito del lavoro pubblico. A chi scrive sembra che ancora una
volta ci si fermati in mezzo al guado: non si scelto un sistema
autenticamente premiante per chi agisce nella direzione della legalit
n tampoco la scelta del legislatore immune da osservazioni circa
la reale capacit del sistema di tutelare il medesimo soggetto. Se
vero, infatti, che il comportamento del denunziante dovrebbe essere
financo attratto nella categoria dei doveri comportamentali la cui
violazione foriera di sanzioni, in un fase iniziale ci si poteva
attendere - per innestare un processo virtuoso pi ampio un
modello capace davvero di premiare chi si rende autore di una scelta
sin qui poco praticata. Anche perch, come correttamente rilevato
nel P.N.A. la tutela dellanonimato non sinonimo di accettazione di
segnalazione anonima: <<la misura di tutela introdotta dalla
disposizione si riferisce al caso della segnalazione proveniente da
dipendenti individuabili e riconoscibili. Resta fermo restando che
lamministrazione deve prendere in considerazione anche
segnalazioni anonime, ove queste si presentino adeguatamente
circostanziate e rese con dovizia di particolari, siano tali cio da far
emergere fatti e situazioni relazionandoli a contesti determinati (es:
indicazioni di nominativi o qualifiche particolari, menzione di uffici
specifici, provvedimenti o venti particolari, ecc.)>>.
Se vogliamo, infine, spostarci sul versante di ci che gi si fatto dal
punto di vista organizzativo va segnalato il considerevole sforzo
profuso dal Dipartimento della funzione pubblica che, nel Piano
nazionale anticorruzione, ha disciplinato in una sezione ad hoc (la n.
3.1.11 ed in un apposito allegato, il n. 1, B12) le prescrizioni a carico
di ciascuna amministrazione pubblica destinataria delle disposizioni
recate dalla legge 190 del 2012 a proposito del tema che ci occupa
da vicino, la tutela del wistleblowing. In particolare, merita di essere
segnalato che: 1) adeguata importanza assegnata alle misure
capaci di garantire la riservatezza del denunciante e di quanto
oggetto di denuncia e/o segnalazione. A tal fine richiesto di definire
canali differenziati e riservati per ricevere le segnalazioni la cui
gestione deve essere affidata ad un ristrettissimo numero di persone
(2/3, per esempio). Nella stessa direzione muove la
104

raccomandazione a prevedere codici sostitutivi dei dati identificativi

del denunciante, nonch di modelli per ricevere ogni informazione
utile per individuare gli autori della condotta illecita e le circostanze
del fatto; 2) raccomandato un esteso impiego delle procedure
informatiche, posto che esse hanno il vantaggio di non esporre il
segnalante alla presenza fisica dellufficio ricevente, consentendo di
convogliare le segnalazioni soltanto al corretto destinatario,
preventivamente individuato in base alla competenza, evitando la
diffusione di notizie riservate.
Tutto ci, a ben vedere, non pu dirsi esaustivo; , per, espressione
di una tendenza verso soluzioni organizzative capaci di catturare
preventivamente comportamenti non conformi allesigenza di
salvaguardare i beni pubblici, obiettivo fondamentale per assicurare
una crescita economica e sociale del nostro Paese.
Qualcosa si muove, in effetti: la speranza che venga accorciata la
distanza che ancora esiste rispetto ai Paesi moderni che per
assicurare un benessere economico, sociale, culturale ai loro popoli
hanno messo al centro dellagenda politica ed istituzionale una seria
lotta alla corruzione.

105

Capitolo Terzo

UN APPROCCIO STRATEGICO (NUOVO?) PER

COMBATTERE LA CORRUZIONE: IL
COMPLETAMENTO DEL QUADRO

SOMMARIO 3. La disciplina delle lobbies - 3.1. Il conflitto di interessi 3.2. I collegamenti interistituzionali e le altre misure organizzative e
di scopo (accesso a banche dati, partnerniship pubblico privato)
3.3. Una proposta particolare: rafforzare il ruolo e lattivit
dellintelligence istituzionale e privata nella prevenzione ai fenomeni
corruttivi - 3.4. Dalla macroorganizzazione (lapproccio di sistema)
alla microorganizzazione (interventi sulla cultura della legalit e sulla
formazione): il change management

3. La disciplina delle lobbies

Spesso, nel nostro amato Paese, loccasione di commentare una
riforma legislativa anche il momento di sollevare obiezioni su
quantaltro poteva esser fatto per completare il quadro che,
necessariamente, allora, risulta deficitario. Noi vogliamo sottrarci da
questo esercizio ma, allo stesso tempo, non pu essere sottaciuta la
necessit, per dare forza e sostanza allimpianto importante costruito
dal legislatore, di segnalare alcune riforme di sistema da anni
annunciate e mai realizzate. Lo stesso Garofoli 111, tra i vuoti da
colmare, segnala la disciplina delle lobbing, questione cruciale per il
funzionamento dei sistemi democratici, perch tocca il cuore delle
forme di stato liberal - democratici, il processo di costruzione delle
decisioni.
Non deve apparire fuori luogo, come vedremo.
Lobby parola di derivazione latina medievale (da lobium: loggia,
portico, chiostro) e viene sempre usata in modo spregiativo; chi viene
additato come lobbista112 inevitabilmente, per la cultura imperante,
111 Garofoli R., cit., p. 9.
112 Grazie ai media la diffidenza ancora pi acuita: nelle pagine dei nostri quotidiani,
infatti,

vengono

mostrati

gli

intimi

rapporti

tra

lobbisti

professionisti

rappresentanti politici, al governo e nel parlamento, non viene fatta alcuna differenza
tra le attivit oscure di ambigui faccendieri e soggetti investiti di pubbliche funzioni
e coloro che a questultimi rappresentano gli interessi di gruppi o categorie
106

ha motivo di vergognarsi e usa sottovoce la parola per non arrossire.

In realt, ci che sta dietro la parola sempre esistito, in tutte le
epoche della nostra storia umana e in tutti i regimi: la dinamica degli
interessi particolari che cercano di influire sulle decisioni pubbliche 113.
Lattivit di lobbying normalmente percepita <<come unazione
prevalentemente economica che consiste nellinfluenzare decisioni
pubbliche per trarre vantaggi o non subire danni per la propria
azienda o categoria professionale (lobbying profit). Nella migliore
delle ipotesi questo concetto pu essere dilatato fino ad includere la
tutela di interessi non solo economici ma anche sociali, umanitari e
legati a valori ideali (lobbying non profit)>> 114. Si tratta di un <<moto
ondoso ineliminabile che non si arresta neanche sotto i pi feroci
dispotismi perch strutturale alla vita associata e trova la sua pi
espressione coerente nelle democrazie pluralistiche>>115. Se cos ,
bisogna, tuttavia, al fine di ricondurre al suo dispiegarsi effettivo e
reale il fenomeno in parola116, capire limportanza di una sua seria
disciplina, mettendone in luce i tratti di collegamento con il tema di
ricerca che ci occupa da vicino.
Vediamoli, come sviluppati nel lavoro citato, in ordine:
1. le regole sono fondamentali in una democrazia, per
evitare lindeterminatezza, il caos e larbitrio decisionale;
2.
3. chi prova a preferire lassenza di regole non lo fa in nome
della proclamazione del diritto alla libert assoluta, perch ci
cozza con il funzionamento di sistemi complessi che
richiedono sempre un modello in cui operino pesi e
contrappesi ed in cui si rifiuta lanarchismo democratico;
determinate. Tra traffico illecito dinfluenza e corruzione, sovente i gruppi di
interesse vengono descritti alla stregua di agglomerati di potere che lavorano in
segreto esercitando pressioni sui governi per scopi egoistici.
113 Prenderemo le mosse, in modo significativo, in questa parte della nostra analisi dal
Paper no. 2014-13: Lobby. La rappresentanza di interessi, dellUniversit Commerciale
Luigi Bocconi.
114 Mazzei G., Premessa, Paper no. 2014-13: Lobby. La rappresentanza di interessi,
dellUniversit Commerciale Luigi Bocconi.
115 Ibidem.
116 Perch chiaro, come si legge nel Paper, Mazzei G., cit., p. 4, che sul tema v una
<<episteme, un insieme di conoscenze e di teorie che caratterizzano la nostra epoca,

che ci porta fuori strada quando affrontiamo il tema della rappresentanza degli
interessi>>.
107

4. chi crede che lassenza di regole consente un miglior

dispiegarsi della propria azione, individuale e collettiva,
perch si sente pi forte e capace di imporre la propria
volont sugli altri oppure perch lombra, lopacit, gli
permette di agire sul confine tra lecito ed illecito dove
tutto diventa impercettibile;
5. la democrazia incompatibile con lopacit ed basata
sulla trasparenza
e, quindi, bene concludere, <<se ne facciano una ragione i nemici
della regolamentazione delle lobby: se non c trasparenza lattivit
hobbistica perde legittimit>>117.
Non difficile, anche da questi primi spunti, comprendere quanto sia
legato il tema della disciplina di queste attivit con unefficace azione
preventiva anticorruzione. Si visto nel precedente capitolo, infatti,
nel precedente capitolo che un elemento importante della nuova
legge approvata nel 2012 proprio il rilievo assegnato alla
trasparenza che si snoda lungo diversi capitoli ed ambiti afferenti
lorganizzazione, le funzioni esercitate, gli incarichi dirigenziali, le
spese sostenute. Rischia di rimanere impalpabile, comunque difficile
da rendicontare, il tentativo svolto da gruppi (lobby) per
rappresentare le proprie istanzae, i propri bisogni, le proprie
esigenze. Se si riflette un attimo, con la necessaria sintesi che
imposta nelleconomia del presente lavoro, sui meccanismi di
funzionamento delle nostre democrazie, si pu notare che i compiti
tra cittadini ed eletti sono divisi in maniera chiara e netta: ai primi
affidato il diritto di votare, ai secondi di prendere le decisioni nel
Governo e nel Parlamento. Nel momenti che portano da unelezione
ad unaltra, ovviamente, i cittadini elettori possono far sentire la
propria voce in varia guisa ed anche il ruolo dei mass media
contribuisce alla conservazione della giusta attenzione sulloperato
degli eletti. Ma se fosse solo questo il modello a cui possiamo
guardare, allora avremmo una democrazia stanca, ferma, processi
rallentati e/o poco dinamici, che trova solo nel momento della
elezione dei rappresentanti in Parlamento laspetto virtuoso e
fondamentale del proprio ciclo di vita; <<il concetto di progressivit
insito nellideale democratico che per sua stessa natura tende ad
essere unidea regolativa, qualcosa a cui bisogna cercare di arrivare
sapendo che non sar mai perfetta. In buona sostanza, la
democrazia pluralistica, nei fatti, dimostra consistenti lacune nei
meccanismi di partecipazione. E nessuno pu pensare che la vita
democratica si esaurisca nel momento del voto>> 118.
Una lettura moderna dei cc.dd. lobbisti consente di affermarne il
ruolo fondamentale nei processi democratici poich essi pongono
questioni ai decisori pubblici, forniscono informazioni per la loro
117 Mazzei G., Premessa, Paper no. 2014-13: Lobby. La rappresentanza di interessi,
dellUniversit Commerciale Luigi Bocconi.
118 Mazzei G., cit., 6.
108

soluzione, partecipano talvolta al processo decisionale seguendo tutti

i passaggi delliter formativo di leggi ed atti normativi secondari,
potendo cos fornire un utile contributo per il miglioramento della
qualit degli atti. In questa maniera alimentano la vita democratica,
con nuovi stimoli, impedendo alla politica di chiudersi e rannicchiarsi
su se stessa, in modo autoreferenziale, trascurando gli elementi utili
per le decisioni che giungono solo nellambito di un processo aperto.
Se appare chiara la funzione che possono porre in essere i gruppi
che rappresentano interessi particolari, ci che spiega limportanza
del loro essere operanti in tutti i sistemi politici se riconoscere il
riconoscere loro la posizione di soggetti validi interlocutori della
politica, di attori sociali capaci di aumentare il tasso di
partecipazione. Se questo vero, la spiegazione dellimportanza
del loro essere operanti in tutti i sistemi politici, allora tenerli nella
clandestinit significa favorire processi e rapporti distorti, influire in
maniera non trasparente e competitiva sui processi decisionali che
spettano ai decisori politici, precludere un pubblico ed aperto esame
delle loro prospettazioni. Lasciare ai margini il fenomeno, i loro
protagonisti e le finalit dellazione lobbistica significa schiudere le
porte a forme di corruzione, condizionamento, asservimento della
funzione pubblica decisoria allinteressi di gruppi di cui non si ha
piena contezza, con il conseguente indebolimento della democrazia.
E sappiamo sin dallinizio del nostro lavoro che laccezione che va
accolta di corruzione non si limita a disegnarne gli elementi costitutivi
della fattispecie penale, assumendo connotati pi estesi, perch
ricomprende, invero, qualsivoglia situazione in cui il soggetto
investito di una funzione pubblica esercita il potere che gli spetta al
fine di ottenere vantaggi privati. Ora, non criminalizzare le lobbies
non significa non percepirne la grande capacit di pressione che
possono esercitare sulle strutture amministrative e sui singoli
soggetti che ne fanno parte: occorre intervenire affinch la
partecipazione e la rappresentazione degli interessi allinterno delle
vicende procedimentali amministrative si svolga in maniera
trasparente e pubblica.
Del resto cChe il tema non sia n nuovo, e n di secondo momento
dimostrato dalla circostanza che la legge 241 del 1990 ha
assicurato la partecipazione al procedimento amministrativo di colui
e/o coloro (anche in forma associata) che hanno titolo a
rappresentare nel corso dellistruttoria la propria posizione giuridica
soggettiva, allo scopo di favorire una decisone amministrativa
rispondente alla tutela dellinteresse pubblico.

109

Lesigenza di regolamentare le lobbies non tuttavia cos scontata 119,

o comunque, unanimemente avvertita: a riprova di ci c lintenso
dibattito fra giuristi, economisti, sociologi e giornalisti, italiani e
stranieri, sul ruolo e la rilevanza delle attivit di tutela degli interessi
di gruppi.
Per la dottrina politologia e giuridica <<le lobbies rappresentano un
indicatore specifico delle democrazie moderne, corpi intermedi
senza i quali sarebbe difficile per il decisore pubblico poter legiferare:
secondo questa interpretazione le lobbies sono strumenti
indispensabili per il processo democratico di formazione delle
decisioni. Non tutti per sono daccordo al riguardo. Gli economisti,
per esempio, tendono a considerare il lobbying una di quelle attivit
finalizzate a modificare i punti di equilibrio del mercato, un
condizionamento delle logiche normali di un sistema capitalistico,
mera risorsa di rent seeking>>120.
E certo tuttavia Di certo c che alcune mature democrazie (su tutte
Stati Uniti dAmerica e Canada) 121 hanno disciplinato il fenomeno
rilevando il valore della conoscenza pubblica, la natura e la portata
119 Ad onor del vero va anche detto che secondo una scuola di pensiero minoritaria
non vi sarebbe necessit di alcun intervento normativo posto che nel nostro sistema
giuridico, disseminate qua e l, vi sarebbero gi disposizioni capaci di catturare il
fenomeno in discussione, solo che esse non appaiono inserite in un disegno logico
coerente. Per unaltra scuola di pensiero, invece, sussiste senza alcun dubbio
lopportunit di un intervento normativo tout court che disciplini la materia dalle
fondamenta, mettendo ordine nellesercizio di unattivit professionale a oggi
sostengono gli autori priva di un presidio di regole chiare e definite. In particolare
sul tema: Zagrebelsky G., Linteresse di pochi, le ragioni di molti: Le letture di

biennale della democrazia, 2011; Panebianco S., Il lobbying europeo, 2000; Antonucci
M.C., Rappresentanza degli interessi oggi. Il lobbying nelle istituzioni politiche

europee e italiane, 2012.

120 Paper no. 2014-13: Lobby. La rappresentanza di interessi, cit., p. 10.
121 In Europa diversi Paesi hanno adottato una regolamentazione del fenomeno.
Preme, tuttavia, rilevare, come il maggiore fattore trainante sia Bruxelles, con la
Commissione Europea ed il Parlamento. Il 22 luglio 2011 stato pubblicato sulla GUCE
lInteristitutional Agreement del 23 giugno 2011, recante laccordo tra Il Parlamento
europeo e la Commissione europea sullistituzione di un registro per la Trasparenza
per le organizzazioni, le persone giuridiche e i lavoratori autonomi impegnati
nellelaborazione e nellattuazione delle politiche dellUnione. Laccordo regola le
modalit di partecipazione dei gruppi di pressione ai processi di produzione normativa
110

delle attivit di lobbiyng esercitate sul processo decisionale

governativo. Esse mirano a responsabilizzare i titolari di cariche
istituzionali e i lobbisti e ad aumentare la fiducia dei cittadini sulle
azioni del decisore pubblico. Va anche consideratoSenza
considerare che spesso quando si parla di lobbies si guarda solo alla
loro capacit di influenzare i processi politici, dimenticando (si v.
infra, nel prossimo paragrafo, quanto sia articolata ed estesa lattivit
di identificazione degli interessi pubblici) la loro forza di ingerenza e/o
condizionamento dello stesso operato della dirigenza amministrativa,
attraverso la diretta proposizione degli interessi particolari di cui sono
portatrici122.
Una interessante studio Un illustre studioso rriteneva che <<i gruppi
di pressione non costituiscono e non possono costituire una delle
ruote del sistema, ma sono una malattia dell'ordinamento
rappresentativo, un male da combattere e da eliminare, [] il
europea che coinvolgono le due istituzioni. Il modello pare orientato sullo schema degli
incentivi, su cui infra.
122 Per Pasquino G., Gruppi di pressione, in Dizionario di politica (diretto da N. Bobbio
N. Matteucci G. Pasquino), 1990, p. 467 ss. ma in particolare pp. 469 - 470 esatto
usare il termine gruppi di pressione i quali attuano, per mezzo dei loro rappresentanti,
unattivit che porta a conoscenza dei decision maker i loro desideri. Lautore
riflette, altres, sul tipo di rapporti esistente tra i gruppi di pressione ed i partiti:
essi possono essere fondamentalmente di tre tipi. Nel primo modello i gruppi di
pressione controllano i partiti, cio non solo finanziano lattivit dei partiti ma possono
anche decidere significativamente e il reclutamento dei dirigenti del partito e il tipo
di politica da seguire e attuare, con la conseguenza che << il processo legislativo finisce

per dover fronteggiare una serie di domande grezze e particolaristiche o rigide e

vaghe>>; secondo un diverso modello i gruppi di pressione potrebbero essere diretta
emanazione dei partiti o ne ricevono, comunque, un sostegno indispensabile
comportando l'impossibilit per tali gruppi << di articolare autonomamente le domande

presenti nella societ, di rappresentare interessi specifici e pragmatici [] impedendo

che le loro domande possano essere raggruppate attraverso contrattazione e
compromessi>>; il terzo caso, senz'altro quello pi diffuso negli ordinamenti
democratici, si ha quando << esiste identit di interessi fra alcuni gruppi e alcuni

partiti su temi importanti, ma mai su tutti i temi politicamente rilevanti; in ogni caso i
programmi dei partiti non sono mai completamente riducibili alle pressioni dei gruppi>> .
Per qualche riferimento comparatistico, con particolare riguardo all'esperienza
normativa statunitense, si v. KAISER J.H., La rappresentanza degli interessi

organizzati, traduzione italiana a cura di S. Mangiameli, Giuffr, Milano, 1993.

111

riconoscimento dei gruppi di pressione significherebbe attribuire agli

interessi egoistici, parziali la possibilit ed il diritto di farsi valere
come interesse del tutto>>123.
; ma fForse oggi, tenuto conto che gli interessi particolari entrano
comunque nelle aule parlamentari (attraverso o perch tramitati dai
partiti ovvero perch sono i singoli parlamentari a farsene interpreti),
il problema andrebbe affrontato nell'ottica di garantire trasparenza
all'attivit dei gruppi di pressione, cos da monitorarli.
Il tema indubbiamente complesso e ci sembra che non si possa
sostenere che, in fondo, <<l'unica soluzione possibile, al fine di
rendere compatibile il riconoscimento di un ruolo ai gruppi di
pressione con tale concezione della rappresentanza - cio quella che
vede la tutela degli interessi generali come obiettivo dell'azione
parlamentare - (il corsivo nostro) pare quella di considerare che la
necessit di mirare al perseguimento degli interessi generali e/o
pubblici non esclude, come abbiamo ormai pi volte avuto occasione
di vedere, che, incidentalmente, possano soddisfarsi interessi
particolari, strumentali al raggiungimento dei primi>> 124. aQuesto
nche perch cos opinando non si elimina la questione di fondo, che
non tanto quella di fingere che gli interessi particolari possano
atteggiarsi come meramente strumentali per il perseguimento di
quelli generali, quanto di capire se e con quali modalit i primi
possano essere rappresentati al fine di ricevere tutela nelle aule
parlamentari125.
Ci per varie ragioni ma soprattutto, come gi detto, per il fatto che
essa la pubblica amministrazione - non appare pi come la mera
esecutrice del dettato legislativo, ma piuttosto titolare di un autonomo
potere di integrazione - specificazione del contenuto precettivo delle
norme, nonch, per effetto della trasformazione delle strutture statali
nel corso del dopoguerra che si sono caratterizzate per una
estensione dei loro compiti nel contesto socio economico del Paese
(da una concezione minima per ci che riguarda la presenza di
strutture pubbliche nel settore economico si passati sempre pi ad
un ampliamento dei compiti di intervento nella vita economica del
Paese).
123 ESPOSITO C. , Intervento, I partiti politici nello Stato democratico, AA.VV., Atti
del Convegno di studi dell'UGCI, 1959, p. 67 ss.
124PERTICI A., Il conflitto di interessi, Giappichelli, Torino, 2002, p. 72
125 Peraltro PERTICI A., cit., pp. 72 - 73 rileva, come da noi prospettato nel testo,
che se gli interessi particolari fossero l'oggetto dell'azione diretta dei gruppi di
pressione, sotto forma di partito all'uopo costituito o per effetto dell'azione dei
propri parlamentari fatti eleggere allora tutto ci sarebbe inammissibile e dovrebbero
essere adottati provvedimenti per impedirlo.
112

Va detto che assai spesso il dibattito sull'imparzialit e sull'agire

oggettivamente diretto alla tutela degli interessi pubblici da parte dei
pubblici impiegati stato letto, in ossequio al dettato costituzionale,
come espressione della scelta del Costituente in favore di
un'amministrazione126indipendente
esclusivamente
dai
partiti
politici127; ma questo vero solo in parte dal momento che pur non
essendo stata approvata una disposizione generale che sancisca
lallontanamento dall'agire quotidiano dei pubblici funzionari di una
qualsivoglia influenza partitica e di altri gruppi, non si pu non essere
d'accordo sul fatto che dall'intera carta possibile ricavare una trama
di principi che impedisce che sugli organi amministrativi possa
essere svolta un'indebita pressione, sia che essa provenga da
contesti di natura politico partitica, sia che derivi dallattivit svolta
da soggetti non istituzionali.
Comunque, in una recente survey (del giugno 2013) dellOCSE sulle
ricadute e conseguenze positive che potrebbe avere in Italia una
regolamentazione delle lobbies, si giunti ad un risultato molto
interessante. Se da una parte, infatti, si invocano pi regole per i
lobbisti, <<non si trascurano possono trascurare le ricadute che
queste avrebbero sul sistema politico istituzionale, a
cominciare dal regime generale di trasparenza dellazione
amministrativa, passando per le regole sul finanziamento ai
partiti (tema di cui si auspica la riforma), fino ad arrivare al
ripensamento integrale degli strumenti di consultazione della
societ civile>>128.
Effetti benefici per leconomia, per il funzionamento del sistema
politico e amministrativo: maggiore trasparenza, maggiore
partecipazione dei cittadini/ elettori alle decisioni dinteresse generale
- il sale della democrazia, verrebbe da dire - sono gli aspetti salienti.
126 Che per NIGRO M., Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica

amministrazione, Giuffr, Milano, 1966, p. 116 rappresentata dal << complesso degli
uffici, quali strumenti predisposti dall'ordinamento per la cura degli interessi generali
di una comunit>>.
127 E' stato affermato, in maniera molto corretta, che << chi voglia sapere come

disciplinata l'amministrazione nella nostra Costituzione non deve leggere due soli
articoli, ma l'intera costituzione>>: l'espressione, molto significativa, di ESPOSITO
C,

La Costituzione italiana. Saggi,

approfondimento

sulle

disposizioni

Cedam,

Padova,

costituzionali

che

1954,

p.

governano

249;
la

per

un

pubblica

amministrazione si rinvia, fra gli altri, a ALLEGRETTI U., voce Imparzialit e buon

andamento della pubblica amministrazione, in Dig.disc.pubbl., 1993, p. 133; CARIOLA

A., La nozione costituzionale di pubblico impiego, Giuffr, Milano, 1991.
128 Ibidem.
113

.
E questo introduce Ma occorre rispondere ad un altro interrogativo:
quale modello prendere come riferimento? Ce ne sono tre in
particolare che possibile prendere in considerazione: .
1. Il primo quello degli incentivi: che opera sullidea che
occorre premiare chi fa una determinata scelta. Lidea di
base quella di prevedere un registro dei rappresentanti di
interessi. Alla registrazione dei diretti interessati che in
genere facoltativa seguono una serie di doveri (il rispetto
di obblighi di trasparenza, la rendicontazione periodica
dellattivit svolta e, talvolta, la sottoscrizione di un codice
deontologico). Tutto ci in cambio, appunto, per il soggetto
accreditato, di una posizione di privilegio che consiste nella
possibilit di accesso prioritario, direttamente nelle sedi
istituzionali, per incontrare i titolari delle cariche dinteresse.
E chiaro che chi, nella libert di scelta, ha deciso di non
iscriversi nel registro dei lobbisti, non gode di queste
particolari prerogative, sebbene possa continuare ad
assolvere ai propri oneri professionali 129.
2. Il secondo modello quello della gabbia: che modulato
sulle caratteristiche del primo, con limportanzate differenza
che la condizione di privilegio che assiste il lobbista
garantita dalla obbligatoria iscrizione nel registro alluopo
istituito: ergo, nel primo schema si pu dire che il sistema
scoraggia ma non impedisce lesercizio della professione al
di fuori del regime di trasparenza e di rendicontazione; nel
secondo, invece, non ammessa la possibilit di
rappresentare interessi privati presso le istituzioni se non si
preventivamente aderito a quel regime di regole.
3. Il terzo modello, infine, quello della inclusione. In questo
vengono ad incontrarsi due esigenze: da una parte, la tutela
dei professionisti della rappresentanza degli interessi privati;
dallaltra, la condivisione dei contenuti delle politiche
pubbliche con cittadini ed associazioni. In buona sostanza,
con esso vengono definiti meglio i percorsi decisionali delle
amministrazioni pubbliche, che diventano cos sempre pi
partecipati.
E stato notato, per, che il modello presenta dei rischi:
<<laccorpamento di obiettivi ed interessi molto diversi
allinterno dello stesso contesto comporta due rischi. Il primo
quello di fagocitare linterazione professionale tra listituzione
e le imprese entro le dinamiche della democrazia partecipativa,
dimenticando che le due forme di interazione, bench parte di
129 Paper no. 2014-13: Lobby. La rappresentanza di interessi, cit., p. 30.
114

una stessa famiglia, non sono perfettamente assimilabili. Il

secondo che non potendo ostacolarle, facilita la nascita di
forme di interazione sommerse, realizzate cio a margine dei
canali di partecipazione tradizionale, al fine principale di
aggirarne i limiti>>130.
Non sono certo mancate proposte legislative nellet Repubblicana,
anzi.
Dal 1948 al 2013, 54 disegni di legge sono stati presentati presso il
parlamento italiano, in materia di regolamentazione degli interessi e
di partecipazione dei gruppi di pressione al processo decisionale
pubblico, ma nessuno di essi mai stato approvato. Ma quale
potrebbe essere, dei tre modelli proposti , il modello, meglio sarebbe
capace in Italia , che meglio sarebbe capace di interpretare le
esigenze di tutela ed ogni aspetto correlato e connesso? 131
Nellet Repubblicana non sono certo mancate proposte legislative,
anzi. Dal 1948 al 2013, 54 disegni di legge sono stati presentati
presso il parlamento italiano in materia di regolamentazione degli
interessi e di partecipazione dei gruppi di pressione al processo
decisionale pubblico, ma nessuno di essi mai stato approvato.
SIntanto see si scorrono veloci i testi delle proposte presentate, si
comprende che per il legislatore non nemmeno cchiaro chi sia
effettivamente il lobbista per il legislatore. Ci impone, a ben vedere,
di risolvere tale non secondario aspetto mettendo in luce, il ruolo deli
facilitatore dei processi decisionali pubblici. Secondo aspetto:
occorre maggiore comprensione e chiarezza della funzione, appunto.
Cosa significa, infatti, attivit di rappresentanza hlobbistica?
La rappresentanza sembra essere concepita come funzionale alla
sostegno facilitazione della tutela dellinteresse privato che ne
rappresenta la giustificazione istitutiva. In ogni caso, ci che appare
costante nellesame di ogni proposta di legge portata allattenzione

130 Ibidem.
131 Il Comitato dei saggi nominato dal Presidente della Repubblica con il compito di
preparare proposte di riforma della Costituzione italiana ha presentato, nellaprile
2013, una proposta per disciplinare il fenomeno delle lobbies indicando il modello del
Parlamento europeo e quello degli Stati Uniti dAmerica: esso presenta tre caratteri
fondamentali: a) listituzione di un albo presso la Camera dei deputati, il Senato della
Repubblica e presso le assemblee regionali; b) il riconoscimento, per gli iscritti, del
diritto ad essere ascoltati nella istruttoria relativa a provvedimenti che incidono su
interessi da loro rappresentati; c) lobbligo, per il decisore, di rendere esplicite nella
relazione al provvedimento le ragioni della propria scelta, evitando ogni possibile
situazione di potenziale o attuale conflitto di interessi.
115

del Parlamento (in specie quelli presentati negli ultimi anni) che c
lassoluta necessit di professionalizzazione della categoria.
Altro aspetto importante chi debba controllare ed esercitare i
connessi poteri, anche sanzionatori. Un riferimento, in qualche
proposta, collegato al ruolo ed alla posizione dellANACa CIVIT, il
che vorrebbe dire oggi lautorit nazionale anticorruzione.
Comunque, ritornando ai modelli a cui abbiamo dedicato prima la
nostra riflessione, va sottolineato come via sia una tendenza verso la
convergenza, cio verso la realizzazione di una legislazione
allinterno della quale vi sono elementi di ciascuno di essi. In pratica,
si tratterebbe di un modello ibrido, in grado di sommare pi elementi
in uno stesso quadro di norme. Nel lavoro a cui abbiamo
costantemente fatto riferimento nello svolgere le riflessioni sin qui
esposte, si legge che <<n la convergenza n libridismo offrono uno
scenario ideale. Nel primo caso perch luniformit costa la perdita di
alcune peculiarit invocate a pi voci per le peculiarit del nostro
Paese. Si pensi al caso dellobbligatoriet del registro: le soluzioni
ibride potrebbero muovere in direzione della facoltativit, frustando
obiettivi come la trasparenza e la lotta alla corruzione. Nellipotesi
dellibridismo, del resto, il rischio lo stesso che offre il modello
dellinclusione. In due parole: la scarsa efficacia delle norme per i
professionisti della rappresentanza>>132.
Noi siamo convinti in ogni caso che una disciplina dei gruppi di
pressione sia non solo fondamentale, ma utile. Qualche tempo
fagiorno fa, nel corso di un Seminario dedicato alla legge
anticorruzione ad un anno dalla sua approvazione si levata una
voce contro tale prospettazione, quella di un : lex sottosegretario alla
Presidenza del Consiglio dei ministri Patroni Griffiche ha , infatti,
espresso ribadito lale sue perplessit sulla possibile efficace
regolamentazione del fenomeno affermando che anche lesperienza
europea alla quale abbiamo fatto cenno attesterebbe il valore
puramente formale della scelta di istituire un registro con lelenco dei
lobbisti.
Lappunto non condivisibile: Non siamo daccordo: la trasparenza
ha sempre un pregio fondamentale nei sistemi democratici,- che
prevale su ogni difetto: e cio di far conoscere pi e meglio ai mass
media ed ai cittadini lesistenza di organizzazioni e pratiche capaci di
influenzare i processi decisionali pubblici. Non ci sembra poco,
soprattutto se si confronta ci con lopacit, se non la vera e propria
clandestinit (corruzione anche questa, a nostro giudizio), con cui
oggi si sviluppano i rapporti tra questi soggetti ed i detentori del
potere amministrativo.
3.1. Il conflitto di interessi
132 Ibidem, 39.
116

Losservazione che potrebbe esser fatta a chi scrive che, sebbene

incidentalmente, del tema ci siamo mi sarei gi occupatoi nel
precedente capitolo allorquando abbiamo trattato della inconferibilit
e dellincompatibilit, tanto facendo riferimento alle previsioni recate
dal d.lgs. 39/2013, quanto al codice di comportamento dei pubblici
dipendenti adottato con DPR n. 62/2013.
Il tema lascia sullo sfondo, non perch non essenziale ma per la
scelta fatta a monte del nostro lavoro di concentrare lattenzione sulla
corruzione
amministrativa,
senza
estendere
il
perimetro
dellintervento allambito della politica, al conflitto di interessi che,
appunto, riguarda il personale politico (a nostro modesto avviso,
tanto i parlamentari, quanto i titolari di cariche di governo). Per
tornare a noi, ciCi che emerge, senza voler rischiare di buttare con
lacqua sporca anche il bambino (per cui la scelta di intervenire in
maniera significativa sul tema pi nel DPR 62/2013 che non con il
d.lgs.39/2013 non viene revocata in dubbio) , ad esempio, lassenza
di una nozione di conflitto di interessi, della scelta se assumere di
essa esclusivamente laccezione economica, un apparato
sanzionatorio che, francamente, non pu essere, a nostro giudizio,
ancorata alle liturgie ed ai tempi dei procedimenti disciplinari e che,
in ogni caso, deve incidere pure sugli effetti prodotti dallatto posto in
essere in situazione di conflitto di interessi. Da ultimo, ma non ultimo,
non sfugge ai pi che il processo decisionale amministrativo, se
vero che vede nella fase conclusiva delladozione del provvedimento
finale, lesercizio del potere da parte del dirigente, ha trovato, nella
fase dellistruttoria ed in altri momenti del procedimento, lagere di
altri soggetti sui quali, quindi, occorre pur sempre concentrare
lattenzione.
E' noto che nel nostro Paese si giunti ad affrontare una tema
complesso come quello del conflitto di interessi solo in tempi
relativamente recenti.
V' da chiedersi se ci sia la conseguenza delle trasformazioni
prodottesi, nel corso degli anni, nella nostra societ, in particolar
modo per ci che riguarda la distribuzione del potere economico,
ovvero se non costituisca piuttosto l'espressione di uno scarso
interesse mostrato per lungo tempo in ordine alla questione dell'etica
pubblica, all'interno della quale si muove, in termini generali, il
conflitto di interessi, il quale, tuttavia, si caratterizza anche per la sua
autonomia concettuale e sostanziale.
La risposta a questo primo interrogativo pu giungere solo dopo
un'attenta disamina dei diversi profili che emergono nell'affrontare il
tema, posto che esso involge l'analisi di molteplici aspetti di grande
valenza sotto il profilo giuridico - istituzionale: le modalit di selezione
dei titolari di pubbliche funzioni, i vincoli normativi posti in ordine
all'esercizio del potere, i meccanismi per far valere la responsabilit
connessa all'attivit posta in essere.
117

Lidea di chi scrive, in ogni caso, che non pu essere condivisa

l'opinione secondo cui il conflitto di interessi emerge negli ultimi anni
in considerazione del fatto che "i possibili centri di potere (soprattutto
economici) esterni allo Stato - apparato si sono moltiplicati ed hanno
sviluppato modalit di interazione con i pubblici poteri" 133; all'opposto,
le radici delle riflessioni sulla possibile commistione tra gli interessi
pubblici e gli interessi privati si rintracciano addirittura nell'antichit,
giungendo fino ai nostri giorni, senza soluzione di continuit 134.
Non rileva, quindi, il dover essere delluomo pubblico, ma lesigenza
di impedire che la tutela e la soddisfazione degli interessi pubblici
133 PERTICI A., cit., p. 1. Invero l'autore non sembra cos netto come appare di primo
acchito nell'identificare solo in tempi recenti (e per le ragioni sopra esposte) le cause
del/i

conflitti

di

interesse,

sebbene

attribuisca

un

peso

consistente

alle

trasformazioni intervenute nel processo di formazione e distribuzione della

ricchezza, che hanno indotto i "nuovi" detentori del potere economico ad interagire e,
quindi, condizionare l'esercizio delle funzioni dei titolari di pubblici poteri. Tuttavia ci
sembra opportuno sin da subito sottolineare come questo fenomeno pu senz'altro
aver esteso le possibilit di un conflitto di interessi ma non costituisce da s la causa
di esso.
134 Un'accurata analisi del dato sopra riportato contenuta in FISICHELLA D.,

Denaro e democrazia. Dall'antica Grecia alleconomia globale, Il Mulino, Bologna, 2005.

Gi Platone, infatti, postulava la necessit di creare dei baluardi in grado di impedire
che vi fossero contaminazioni tra i <<guardiani>> e coloro che esercitavano attivit
economiche. Aristotele, invece, nella costruzione della differenza tra la virt pubblica
e quella privata poneva in risalto la necessit che i titolari di un incarico pubblico
tenessero comportamenti che potevano restare privi di significato in un ambito
privato: si veda ARISTOTELE, Politica e Costituzione di Atene, VIANO C.A. (a cura
di), Utet, Torino, 1966, p. 138; anche in altri contesti storico - politici si imposta
all'attenzione generale della classe politica del tempo il tema del conflitto di
interessi: nel corso di un dibattito parlamentare alla Camera dei deputati del 27
gennaio 1848 ALEXIS DE TOCQUEVILLE affermava che egli credeva, ormai, << che i

costumi pubblici, lo spirito pubblico siano in uno stato pericoloso e che il governo abbia
contribuito e contribuisca in modo gravissimo ad accrescere questo pericolo []. Se io
getto, o signori, uno sguardo attento alla classe che governa e poi su quella che
governata, ci che avviene nell'una e nell'altra mi colpisce e mi inquieta []. Ci che
vedo nella classe che governa posso esprimerlo in una parola: i costumi pubblici si
alterano, vi sono gi profondamente alterati; vanno alterandosi sempre pi ogni giorno;
sempre pi, alle opinioni, ai sentimenti, alle idee comuni, succedono interessi, opinioni
118

possano essere pretermessi per la presenza di interessi privati in

grado di condizionare il proficuo ed efficace perseguimento dei primi.
In definitiva si pu affermare che la questione del conflitto di
interessi, pur essendo assolutamente cruciale per il corretto
funzionamento del sistema democratico, stata per lungo tempo
messa ai margini della riflessione scientifica ed abbia iniziato ad
interessare tanto la politica quanto, appunto, il mondo scientifico solo
dopo essere uscita dal silenzio colpevole in cui era stato collocato
largomento, anche da parte dellopinione pubblica solitamente pi
attenta a questioni legate al comportamento dei personaggi pubblici.
Sin da queste brevi considerazioni iniziali emerge, in maniera
limpida, la necessit di definire la locuzione verbale con la quale si
indica il problema oggetto della ricerca. Ai fini del nostro lavoro,
intendere correttamente cosa significhi interesse pubblico e cosad
interesse privato, nonch chi sia deputato allidentificazione del
primo, significa correttamente risolvere alcune questioni fondamentali
in grado di orientare le scelte normative in materia di conflitto di
interessi.
Solo attraverso questa preventiva opera di soluzione dei problemi
concettuali si pu efficacemente giungere pervenire ad una scelta
normativa appropriata ed efficace. Entrambi i termini dell'espressione
meritano un attento ed analitico esame, anche perch l'espressione
completa non usata esclusivamente nel diritto pubblico
conoscendo, per contro, un pi vasto utilizzo nel diritto privato 135. Gi
il concetto di <<interesse>> presenta diverse ambiguit e non un
caso che diversi sono stati gli studi condotti in ordine ad esso136,

particolari, punti di vista derivanti dalla vita e dall'interesse privato []". Una
definizione ed una descrizione del fenomeno del mutamento del costume della classe
politica governante che sembra, in effetti, descrivere il fenomeno attuale!
135 COLAVITTI G., Il trattamento normativo del conflitto di interessi tra

ragionevolezza ed imparzialit, in Nomos, 2002, n. 1, p. 67 ss. pone in rilievo come una

delle possibili, prime cause della insidiosit dell'argomento nell'ambito dell'analisi
giuridica rappresentata "da un certo qual limite intrinseco alla stessa espressione

verbale". Egli cita le ipotesi normativamente previste nel codice civile che illustrano i
casi di conflitto di interessi, dimostrando che con questa espressione la dottrina
giuridica solita designare fattispecie peculiari del diritto privato, il che porta a
considerare il problema in una prospettiva diversa.
136 BETTI E., voce Interesse (teoria generale), in Novissimo Digesto italiano, vol.
VIII, Utet, Torino, 1957 fa notare che il concetto si colloca tra il diritto e le scienze
sociologiche e psicologiche e ci, di per s, costituisce ragione di alcuni errori
d'impostazione; una completa ed esaustiva ricostruzione del differente uso del
119

anche se pienamente condivisibile la tesi che risolve tale

definizione nel <<rapporto che corre tra una esigenza di un soggetto
e gli stati di cose idonei a renderlo soddisfatto o insoddisfatto>> 137 .
Tale tesi ha il pregio di far emergere il concetto di relazione: bene
precisare che un soggetto pu agire per soddisfare un proprio
bisogno, adoperandosi per la realizzazione di quello "stato di cose"
(interesse positivo a conseguire), ovvero lo stesso pu non agire
perch l'esigenza gi soddisfatta e, quindi, l'interesse dato dalla
stabilit dello stato di cose (interesse negativo, a conservare),
strumentale alla realizzazione del bisogno 138.
Chiarito, brevemente, che cosa debba intendersi con il concetto di
<<interesse>>, si tratta, ora, di decifrare l'aggettivo <<pubblico>>
posto che l'impiego di questa espressione spesso designa una
locutio brevis, bens utile ma con scarsa capacit di proporre un
significato sostanziale, dissolvendone l'identificazione nel profilo
soggettivo dell'autorit amministrativa agente, sino al punto da
produrne
una
sostanziale
<<mitizzazione>>
o
<<strumentalizzazione>> che, a ben vedere, ha consentito di

termine fatta da ORNAGHI L. (a cura di), Il concetto di <<interesse>>, Giuffr,

Milano, 1984 ed ora in ORNAGHI L.- COTELLESSA S., Interesse, Il Mulino, Bologna,
2000, p. 21 ss., che fa emergere la duplice ed ambivalente accezione con la quale il
termine stato impiegato: in una prima esso indicava "il frutto del denaro", in una
seconda stato inteso come <<danno>>, <<detrimento>>, <<svantaggio>>. Sulla difficolt
in ordine ad una corretta definizione del concetto lo stesso ORNAGHI L., p. 9,
nell'introduzione, fa notare che " con pervicacia nient'affatto casuale, l'interesse

continua dunque a rivelarsi refrattario alle operazioni pur metodologicamente

rigorose

che,

storicizzandolo

ovvero

analiticamente

contestualizzandolo,

intenderebbero fissarne una volta per tutte la struttura non deteriorabile o (almeno)
gli elementi minimi di una definizione la pi possibile univoca" .
137 Cos si esprime PERTICI A., cit., p. 14 che riprende espressamente l'elaborazione
di GASPARRI P., Gli interessi umani e il diritto, Zuffi, Bologna, 1951, p. 12. Si tratta di
una nozione largamente condivisa dalla pi autorevole dottrina: si pu vedere, ad
esempio, CRISAFULLI V., Lezioni di diritto costituzionale, vol. I, Cedam. Padova,
1962, p. 9 che identifica l'interesse come << il rapporto tra un uomo ed una cosa, utile

al soddisfacimento di un bisogno del primo >>.

138 Questa puntualizzazione espressa da PERTICI A., cit., p. 14 che citando vari
studiosi rileva le differenze di opinioni, pur in presenza di una valutazione del
concetto di interesse sostanzialmente simile.
120

giustificare
l'adozione
dei
pi
svariati
comportamenti
139
amministrativi .
Dopo la breve premessa svolta in ordine all'individuazione del
significato di interesse occorre indirizzare la ricerca verso la
definizione del concetto di <<pubblico>>:I in aggiunta ai problemi
definitori del sostantivo, infatti, occorre affrontare la maggiore
complessit inerente l'individuazione del significato dell'aggettivo. E'
stato fatto notare che una definizione in termini positivi e di
immediata percezione dell'espressione "interesse pubblico" non
semplice; <<anzi forse impossibile. In effetti per natura e ampiezza
non pu essere compreso e compresso in una formula esaustiva che
soddisfi le esigenze di chiarezza, univocit e rigore richiesti da
un'impostazione dogmatica []. I pur virtuosi tentativi [] non
approderebbero ad apprezzabili risultati pratici>> 140.
Diversi, a ben vedere, secondo questa teoriaautorevole dottrina,
sarebbero gli interrogativi su cui riflettere: <<"pubblico" equivale a
"generale"? Tale qualificazione implica il bene di tutti i consociati in
139 SPASIANO M. R., Interesse pubblico - interesse privato: la crisi della <<grande

dicotomia>>, in Legalit e giustizia, 1995, p. 551 ss., il quale fa notare che " l'inerenza
pressoch esclusiva di questo interesse rispetto al soggetto Stato, prima, e anche ad
altri

soggetti

pubblici,

poi,

ha

determinato

una

sostanziale

carenza

di

approfondimento o addirittura la negazione di un suo profilo sostanziale, a fronte di

ben pi ampi studi che, seppure a volte in modo incidentale, ne hanno enfatizzato
l'aspetto teleologico"; anche SPAGNUOLO VIGORITA V., Principio individualistico nel
processo amministrativo e difesa dell'interesse pubblico , in Riv. Trim. dir. proc. civ.,
1962, p. 631, sottolinea nel suo saggio che " l'interesse pubblico si presentava come

una formula in bianco [] storicamente adoperata per coprire le realt pi disparate e

a volte pi lontane da quel significato letterale che pure essa presenta"; per
PIZZORUSSO A., Interesse pubblico e interessi pubblici, in Riv. Trim. dir. proc. civ.,
1972, p. 85, "gli interessi pubblici sono le finalit concrete al cui perseguimento

tendono gli atti giuridici effettivamente compiuti nell'esercizio di funzioni neutrali,

mentre l'interesse pubblico il mezzo logico - giuridico che consente agli operatori di
tener conto di siffatte finalit [] gli interessi pubblici, al plurale, sono in effetti veri
e propri interessi [], l'interesse pubblico, al singolare, non un interesse
paragonabile ad altri, ma uno strumento giuridico cui si ricorre per far valere quegli
interessi concreti che si ritenga di poter qualificare come pubblici" .
140 BETTINELLI E., Conflitti di interessi o conflitti di posizioni? L'"esercizio

esclusivo" delle funzioni (di governo) nella societ liberale, Testo dattiloscritto della
lezione svolta al Seminario di studi e ricerche parlamentari, Firenze, 25 marzo 2002,
p. 1.
121

modo da non comportare sacrifici per categorie o situazioni

particolari? Oppure ad essa si pu ricorrere anche se si tratta di
soddisfare bisogni o aspettative di settori determinati e magari
minoritari in circostanze date?>>141.
Da queste brevi riflessioni e dallapprofondimento scientifico svolto
emerge che:
a) l'interesse pu essere definito pubblico quando l'ordinamento
giuridico ad individuarlo, riferendolo ad una determinata collettivit;
b) quest'ultima, da dire, non si identifica esclusivamente con
l'insieme dei cittadini attualmente viventi, ricomprendendo anche le
generazioni future142;
c) di palmare evidenza che la qualificazione di un determinato
interesse da parte di un ordinamento "non possa assumere valore
universale sia in ordine a fattori di tempo che di spazio [] per
quanto riguarda i primi, la sensibilit sociale che si traduce in principi
e norme di diritto positivo [] soggetta ad un costante processo
evolutivo; per quanto riguarda lo spazio, invece, nell'ambito del
pluralismo degli ordinamenti giuridici, chiaro che l'interesse delle
diverse comunit locali non necessariamente coincide, ma in
ciascuna comunit tende a conformarsi sulla base delle esigenze
concrete espresse e condivise in quella sede" 143.

141 Ibidem.
142 Il riconoscimento della validit della tesi sulla concezione c.d. organica del popolo
porta con s la possibilit di esprimere soddisfazione per l'individuazione
dell'interesse pubblico come interesse di categoria, purch con esso si indichi
l'interesse degli appartenenti attuali e futuri ad una collettivit che si data una
organizzazione coincidente con quella statale. In questo senso si esprime GASPARRI
P., Gli interessi umani e il diritto, cit., p. 23. Ci sembra, a ben vedere, pi convincente
la tesi sostenuta da PERTICI A., cit., p. 21, il quale propende per una nozione di popolo
espressamente definita "a base individualistica in prospettiva organica" . Con essa, in
effetti, l'autore supera il problematico nodo rappresentato dall'attribuzione in capo
ad un soggetto determinato del potere di decifrare l'interesse pubblico, con il rischio
che tale processo non si svolga sulla base di una effettiva e valida interpretazione dei
bisogni di questa entit chiamata popolo, come concettualizzato dalla c.d. teoria
organica. Perch ci avvenga necessario che la prospettiva futura porti al sacrificio
"sopportabile e condiviso sulla base dei valori dominanti, di esigenze immediate, per la

realizzazione resa possibile dall'altruismo dall'altruismo, del soddisfacimento di

esigenze destinate ad emergere soprattutto nel lungo periodo (e quindi anche in
momenti in cui il popolo avr una composizione materiale parzialmente o interamente
diversa da quella del tempo in cui avviene l'individuazione degli interessi)" .
122

Ma a chi spetta, infine, in concreto l'identificazione dell'interesse

pubblico? Non questione di scarso momento, affatto.!
Le moderne democrazie attribuiscono tale compito in primo luogo ai
rappresentanti del popolo eletti negli organi competenti ad esercitare
il potere legislativo: le regole elettorali servono per selezionare i
componenti delle istanze rappresentative 144 che sono soggetti ad un
controllo da parte degli elettori al fine di verificare che l'attivit posta
in essere sia conforme al mandato attribuito, pur in assenza, com
noto, di un vincolo di mandato imperativo.

143

Da

questa

ricostruzione

va

escluso,

come

sostiene

MIGLIORINI

L.,

Considerazioni per un'analisi degli interessi pubblici, in Riv. Trim. dir. pubbl., 1968, p.
287, quel complesso di interessi pubblici, " non valutati come tali dall'ordinamento

giuridico, rilevanti peraltro sotto un profilo socio - economico". La loro presenza

fattuale

(perch

agiuridica)

non

vuol

dire

totale

indifferenza

da

parte

dell'ordinamento giuridico, ch anzi l'ordinamento giuridico si adegua " alle mutevoli

esigenze che esprime la realt socio - economica, sia influenzando le scelte degli
operatori giuridici i quali, se vero che operando all'interno dell'ordinamento
dovrebbero proporsi esclusivamente il perseguimento di quegli interessi pubblici che
come tali sono valutati dal medesimo, nella realt non possono pi o meno
consapevolmente sottrarsi alla considerazione di quegli interessi che per il loro rilievo
sociale condizionano i comportamenti umani di un determinato ambiente ".
144 Sullincidenza delle regole elettorali sul sistema politico, sul funzionamento della
forma di governo e sulla forma di Stato illuminante lopinione di autorevole dottrina
che ritiene che ladozione di un sistema elettorale maggioritario diventi un modo
sempre pi astratto di concepire la rappresentanza: v. CARLASSARE L., Politica e

amministrazione nella Costituzione Italiana, in Indirizzo politico e Costituzione. A

quarant'anni dal contributo di Temistocle Martines ( a cura di M. AINIS - A.
RUGGERI - G. SILVESTRI - L- VENTURA) , Giornate di studio, Messina, 4 e 5 attobre
1996, p. 52 ss. . Del resto, convinzione della stessa dottrina, sulla scia del pensiero
del Lavagna, la necessit di richiamare con forza la << continuit democratica contro

ogni forma di democrazia apparente con eventuali cristallizzazioni del potere in gruppi
ed in lites, ancorch selezionati secondo procedure democratiche>> . Alla democrazia
permanente

si

sostituirebbe

la

democrazia

apparente

dal

momento

che

<<lintroduzione di regole elettorali maggioritarie [] riduce la partecipazione del

popolo a puro espediente formale >>, divenendo un modo sempre pi astratto di

concepire la rappresentanza. In questo modo << i parlamentari eletti sono espressione

politica della maggioranza vittoriosa e non delle minoranze sconfitte le quali, tuttavia,
123

Nel momento in cui i partiti non appaiono pi come entit capaci di

comporre i dissidi lecito chiedersi se il ruolo da essi sin qui
ricoperto possa essere occupato da altre forze sociali o da diversi
attori istituzionali?
E' stato evidenziato che <<accanto alle forze politiche, di
maggioranza e di opposizione - da tener distinte, perch solo il
programma delle prime che si inseriscono nell'apparato di governo si
trasforma, con gli adattamenti e le integrazioni necessarie, in
indirizzo politico, si pongono infatti organi, istituzioni, formazioni
sociali che esercitano un influenza politica nell'ordinamento. [] In
questo senso si potrebbe ormai ritenere che la stessa burocrazia
(dato che i dirigenti hanno competenze 'proprie') sia una 'forza
politica'>>145. Emerge, cos, un possibile ruolo, distinto ed autonomo
della burocrazia amministrativa.
Ma v' di pi dal momento che le considerazioni appena fatte
implicano la negazione del riconoscimento di un ruolo centrale
dell'atto legislativo nell'attivit di identificazione degli interessi
pubblici: infatti, se si legge in un certo modo lopinione della
CARLASSARE non si pu non affermare che sempre pi di
frequente negli Stati contemporanei il ruolo del legislatore non pi
monopolistico, poich essendo lla pubblica amministrazione a
compiere l'individuazione dell'interesse pubblico concreto da
soddisfare. Insomma senz'altro corretto affermare che
l'individuazione dell'interesse pubblico da perseguire costituisca il
quid proprium dell'attivit legislativa, ma altres evidente che
l'attivit provvedimentale dell'amministrazione opera oggi in funzione
integrativa della legge.
Quest'ultima attivit, come <<l'organizzazione del procedimento e
la sua regolazione, sono espressione costituzionale di
attuazione del principio di legalit, ma sono anche una esigenza
fisiologica, per assicurare corrispondenza e adeguatezza tra il
provvedere e l'oggetto del provvedere>>146;. S sono, invero,
sempre pi numerosi i casi in cui all'amministrazione richiesta
un'attivit integrativa della legge vuoi perch sovente la legge
stessa <<ad imporre di tener conto di numerosi interessi da
contemperare ed assemblare nella decisione finale []>>, vuoi
perch <<gli interessi pubblici indicati dalla legge hanno spesso
natura indeterminata>>147.

alla fine vengono anchesse da quelli rappresentate: da coloro, insomma, contro i quali
si erano espresse mediante il voto>>.
145 CARLASSARE L., cit., pp. 84 - 85.
146 MORBIDELLI G., Diritto amministrativo, (a cura di L. MAZZAROLLI - G. PERICU
- A. ROMANO - F.A. ROVERSI MONACO - F.G. SCOCA), Monduzzi Editore, Bologna,
1998, p. 1210.
124

Se i partiti tradizionali cambiano, anche l'amministrazione conosce

un ruolo diverso: <<la crescente incapacit della legge di risolvere in
via preventiva, generale ed astratta, i conflitti di interesse, comporta
l'esigenza di trasferire all'amministrazione il compito di verificare e
comporre gli interessi collegati alle situazioni concrete; ma
l'amministrazione perde, cos, la sua funzione tradizionale di mera
esecuzione della legge e con essa cade anche lo schermo
giustificativo
della
legalit,
come
legittimazione
dell'atto
148
amministrativo in quanto pura proiezione della legge>> .
Del resto, non v' chi non veda come se anche il Parlamento fosse
capace di individuare gli interessi pubblici da perseguire, ci
nondimeno alla pubblica amministrazione che spetta il compito di
dargli attuazione: l'interesse pubblico da un lato si atteggia a limite
della discrezionalit amministrativa, dall'altro, costituendo la causa e
la giustificazione della potest amministrativa, legittima gli organi
burocratici, in presenza di disposizioni legislative lasche, ad
individuare essi stessi gli interessi oggetto della propria futura
azione.
Quest'ultima considerazione, peraltro, merita un approfondimento:
dire, infatti, che spetta alla pubblica amministrazione completare la
fattispecie normativa nell'esercizio della propria discrezionalit solo
in parte corretto149. Il potere di indirizzo politico - amministrativo
spetta al Ministro in base a precise disposizioni legislative: per ci
che concerne l'amministrazione statale, in base al combinato
disposto degli artt. 4 e 14 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165;, esso si
esercita con atti di indirizzo che l'autorit politica sempre legittimata
ad emanare.
E' proprio attraverso la funzione di indirizzo politico - amministrativo
che si realizza un importante momento di raccordo tra quanto
definito a livello legislativo e la successiva fase di realizzazione
amministrativa. Questo non esclude l'autonoma capacit del
soggetto titolare del potere provvedimentale di integrare il precetto
normativo, specificandone il contenuto ai fini di una sua corretta
applicazione. Proprio tale aspetto costituisce a nostro giudizio la
base del ragionamento di autorevole dottrina che ritiene non troppo
nascosto il tentativo della politica di riappropriarsi della leva
gestionale, peraltro, non agendo direttamente per un recupero del
potere amministrativo finale, bens operando sul piano

147 Ibidem.
148 Ibidem.
149 Molto interessante sul punto la ricostruzione del rapporto tra Stato e servitore
dello Stato svolta da HEGEL G. W. F., Lineamenti di filosofia del diritto. Diritto

naturale e scienza dello statoo in compendio. a cura di G. Marini, Roma - Bari, Laterza,
1994, p. 235 ss., 291 ss.
125

dell'organizzazione, poich dettarne le caratteristiche significa

disporre dell'amministrazione150.
Quanto precede non deve farci dimenticare Senza dimenticare un
aspetto che in questa analisi non pu essere approfondito, ma che
pure merita di essere sinteticamente evidenziato: ci si riferisce al
potere di nomina dei dirigenti da parte delle autorit politiche. Agendo
sulla leva dellorganizzazione ed al contempo potendo direttamente
selezionare, in varia guisa - in base al disposto normativo dellart. 19
d.lgs. 165 del 2001 - i dirigenti chiamati ad attuare lindirizzo politico
impartito, ne risulta che il rischio di un condizionamento politico
dellattivit amministrativa di esecuzione e gestione piuttosto
elevato.
Non sembra, in definitiva, che il problema sia risolvibile allocando il
potere provvedimentale nelle mani della burocrazia o nelle mani della
politica: in entrambi i casi in presenza di una norma che necessita di
un'opera di integrazione ci che emerge che la norma di per s
non riesce a definire compiutamente l'interesse pubblico che deve
essere soddisfatto; semmai pu risultare opportuno riconoscere alla
burocrazia questo compito dal momento che l'autorit politica
collocata al vertice di un dicastero esprime comunque un'idea di
parte, non imparziale. Ma, lo si ripete, nelleconomia del nostro
lavoro, questo tema, pur gravido di molte implicazioni per una seria
lotta preventiva alla corruzione, non pu essere funditus trattato.
Lesigenza di individuare i soggetti ai quali, in presenza di
disposizioni costituzionali o di rango ordinario, dobbligo riferire il
dovere di agire imparzialmente ad esclusivo vantaggio del pubblico
interesse, strettamente correlato allobiettivo di definire strumenti
normativi efficaci per prevenire o reprimere le manifestazioni del
conflitto di interessi. Strumenti che esemplificativamente e non
esaustivamente possono essere individuati nellineleggibilit,
nellincompatibilit, nellastensione, e che richiedono una previa
individuazione dei titolari di funzioni che, a vario titolo, potrebbero
piegare lesercizio del loro potere alla realizzazione di interessi
egoistici. Diversa , a ben vedere, la situazione riguardante un
parlamentare rispetto al titolare di una carica di governo ovvero a
quella di un magistrato o di un pubblico dipendente.
Tornando, allora, alla definizione del conflitto di interessi, chi scrive,
in buona sostanza, si ritiene che se ne possa parlare:
a) nel caso in cui un soggetto chiamato ad identificare un interesse
pubblico (, com nel caso dei parlamentari e/o dei titolari di cariche
di governo);, ed in ci potrebbe rimanere distratto dai propri
interessi privati;
150 CARLASSARE L., cit., p. 77; per GIANNINI M. S., Diritto amministrativo, I,
1970, Giuffr, Milano, p. 87 <<uno degli strumenti che il governo usava per avere

funzionari burocratici amici o per disfarsi di funzionari nemici, era il fare o disfare
organi dello Stato>>.
126

b) nel caso in cui un soggetto chiamato, eventualmente nellesercizio

di una discrezionalit amministrativa, ad individuare linteresse
pubblico concreto -( poich quello generico ed astratto sarebbe gi
presente in virt dellopera posta in essere dai soggetti di cui al punto
a) - potrebbe essere indotto a modellarlo tenendo conto dei propri
interessi privati.
E evidente che nel caso sub a) in linea teorica potrebbe prospettarsi
una soluzione normativa che va nel senso dellineleggibilit incandidabilit,
dellincompatibilit
ovvero
dellastensione
obbligatoria; nel caso sub b), invece, si potrebbe immaginare
esclusivamente la previsione dellincompatibilit o dellastensione
obbligatoria.
Ma per largomento da noi trattato va notato che le disposizioni che
dettano i principi dell'imparzialit e del buon andamento (art. 97),
nonch la norma contenuta nell'art. 98 che impone ai pubblici
impiegati di agire al solo ed esclusivo servizio della nazione, non
possono che essere interpretate ed orientate nel senso di assicurare
che la pubblica amministrazione agisca in maniera obiettiva per il
perseguimento degli interessi generali151. In particolare la regola
dellimparzialit che dovrebbe garantire questo risultato: infatti,
sebbene il buon andamento venga considerato, talvolta, strumentale
allimparzialit152, sembra pi corretto ritenere che esso intenda
esprimere lidea di unazione amministrativa teleologicamente
orientata allefficacia ed allefficienza.
Insomma per il nostro tema i principi costituzionali che dovrebbero
orientare lazione del legislatore ordinario in tema di prevenzione del
conflitto di interessi andrebbero tratti dalla regola dellimparzialit,
nonch dal dovere imposto agli impiegati di agire esclusivamente al
servizio della nazione153. Ergo, nella Costituzione, sono dedicate alla
151 Non ci sembra, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, che possano
esistere ancora dubbi sulla riferibilit dell'art. 97, comma primo della Costituzione,
oltre che all'amministrazione - organizzazione anche all'amministrazione - attivit.
152 In particolare ALLEGRETTI U., cit., p. 135.
153 Ci non vuol dire non essere daccordo con la posizione di PERTICI A., cit., p. 113,
secondo il quale <<anche da tale principio (cio dal buon andamento) possano scaturire

conseguenze in ordine ad unazione amministrativa non guidata da interessi diversi da

quelli pubblici prefissati (con diverso grado di precisione) dagli organi titolari del
potere politico, e quindi attuati (e, spesso, ancor prima completati) attraverso
lattivit della Pubblica Amministrazione. Infatti il perseguimento di interessi privati
costituirebbe indubbiamente uno sviamento rispetto al raggiungimento dello scopo,
incidendo pertanto negativamente senzaltro sullefficacia, ed eventualmente anche
127

pubblica amministrazione alcune disposizioni chiaramente orientate

ad affermare il dovere di agire tenendo distanti i propri personali
interessi; una scelta chiara ed espressa che il legislatore costituente
ha compiuto guardando alla pubblica amministrazione in ragione
dellimportante considerazione che essa, per mezzo dei propri
funzionari, va ad incidere concretamente e direttamente nei confronti
dei cittadini.
Emerge, in altre parole, una imprescindibile necessit di assicurare
un agire imparziale, anche perch tale precetto intimamente
collegato al principio di legalit: lagire imparziale della pubblica
amministrazione, infatti, teleologicamente diretto a soddisfare non
gi interessi arbitrariamente individuati, bens eterodeterminati, cio
prefissati dalla legge.
Chi scrive crede che Dda un punto di vista metodologico, dovrebbe
ebba essere accolta una nozione che consenta di disegnare una
disciplina in grado di superare il rischio che un soggetto titolare di un
ufficio pubblico possa essere guidato, nellesercizio della funzione
pubblica cui deve attendere, dalla volont di soddisfare anche gli
interessi particolari di cui titolare. Perci non necessario che vi
sia una confliggenza tra gli interessi, essendo imprescindibile
assicurare e prevenire anche il rischio di un interferenza, di un
collegamento. Ci vuol significare che il conflitto di interessi deve
indicare, per il tema che ci interessa e perch si possa poi concepire
una efficace attivit di prevenzione della corruzione <<una situazione
in cui il titolare di una carica elettiva o di un pubblico ufficio ha (o
preposto alla cura di) un interesse economico privato ( o di altra
natura) tale da poter influenzare l'esercizio dei suoi doveri pubblici,
potendo preferire tale interesse all'interesse pubblico che dovrebbe
perseguire in considerazione delle funzioni che chiamato a
svolgere>>. :
Ssolo cos, invero, si definisce la circostanza di chi pu
concretamente realizzare un conflitto di interessi reale o anche solo
potenziale, quale titolare di un pubblico ufficio o di una carica
elettiva, in forza e della possibilit di esercitare importanti funzioni
decisionali ed al contempo di essere portatore di interessi privati pu
concretamente realizzare un conflitto di interessi reale o anche solo
potenziale154.

sullefficienza>>, tuttavia a noi sembra che esso rimanga un po sullo sfondo.

154 Lapparenza che esista un conflitto di interessi non pu costituire un aspetto
marginale nellanalisi dellargomento sol che si pensi alla circostanza che in contesti
ordinamentali allinterno dei quali la fattispecie del conflitto ha formato oggetto di pi
approfondite riflessioni e, conseguentemente, di interventi normativi mirati il caso
dellesperienza statunitense viene fatto rilevare che di frequente sono proprio le
apparenze a guidare le valutazione dei cittadini nei confronti di chi svolge pubbliche
funzioni: in questo senso si v. su tutti THOMPSON D.F., Paradoxes of Governements
128

Questa nozione si caratterizza per due aspetti:

a) considera lesistenza del conflitto di interessi anche quando v
solo il rischio di uninterferenza;
b) assume esistente il conflitto se a scontrarsi vi siano linteresse
pubblico generale e linteresse privato di carattere non solo
esclusivamente economico.
Ora da queste riflessioni emerge, crediamo, a tutta fatta, la ragione
per cui la scelta compiuta dal legislatore ordinario comminando le
sanzioni dellinconferibilit e statuendo una serie di incompatibilit
oltre che le pur interessanti clausole contenute nel codice di
comportamento dei pubblici dipendenti- nonincompatibilit non
possono dirsi soddisfacenti.
Intanto, e ricapitolando:
1. necessario introdurre una nozione chiara di conflitto di interessi;
2. occorre, altres, tener conto del ruolo sempre pi decisivo che
assumono i dirigenti pubblici nella corretta identificazione
dellinteresse pubblico verso cui dovrebbero muovere
teleologicamente la loro azione amministrativa;
3. imprescindibile che siano pi chiare tanto le sanzioni che
possono colpire il dirigente (revoca dellincarico e messa a
disposizione?) e coloro che hanno partecipato alladozione
dellatto pur versando in una situazione di conflitto di interessi,
quanto lintroduzione di sanzioni aggiuntive che colpiscano latto
con ogni ulteriore, eventuale, conseguenza per il dirigente
quando si registrano danni correlati ( di natura patrimoniale, ad
esempio).
3.2.

I collegamenti interistituzionali e le altre misure

organizzative e di scopo (accesso a banche dati,
partnerniship pubblico privato)

Il titolo del paragrafo potrebbe tradire lLidea di un nuovo e vasto?

programma legislativo ovvero di un progetto gi realizzabile, ma
troppo ambizioso.
NIn realt, nellet in cui linformazione e la raccolta e successiva
elaborazione di dati vitale per lesercizio di qualsiasi anche di
funzionei amministrativaistituzionali, questa attivit, che certo non
pu lungi dallapparire eccentrica, costituisce, se efficacemente
svolta, il vero punto di svolta per consentire alle figure previste dalla
l. 190/2012 (in primis al responsabile della prevenzione della

etics, in Public administration Review, 1992, vol. 52, n. 3, p. 254 ss., il quale pi
correttamente rileva che pi della presenza di un reale conflitto di interessi, spesso
difficilmente percepibile dai cittadini, decisiva la percezione che gli stessi hanno del
modo di agire dei detentori del pubblico potere..
129

corruzione) di poter veramente assolvere alle funzioni loro

assegnate.
E quando si parla chi scrive parla di informazione si intende riferirsi
non solo a quella strettamente strumentale allesercizio delle funzioni
assegnate dalla legge al RPC ovvero allA.N.AC., ma al processo di
diffusione della cultura della legalit che ha una valenza
informativa/formativa.
Sul primo versante la stessa Autorit nazionale, nel pi volte citato
Rapporto sul primo anno di attuazione della legge 190/2012, nel
sottolineare la molteplicit di soggetti pubblici coinvolti e nel far
emergere la necessit di un sistema a rete, ha messo mette in
evidenza lattivazione di una serie di processi per razionalizzare i
flussi informativi, allo scopo di evitare alle amministrazioni
duplicazioni inutilmente onerose. Un passo importante, ad esempio,
senza dubbio rappresentato dal protocollo dintesa stipulato
dallAutorit nazionale con lAVCP nel quale stato previsto che la
trasmissione dei dati relativi ai contratti pubblici sintende assolta con
la trasmissione allAVCP e questultima assicura alla prima laccesso
alle proprie banche dati per lesercizio delle funzioni di vigilanza e
controllo. E non solo: con questultima autorit lA.N.AC. sta
collaborando per individuare indicatori di rischio che consentano di
concentrare il massimo sforzo preventivo anticorruzione in quei
settori e/o aree maggiormente in evidenza. Anche con la Guardia di
finanza, si legge nel documento, in via di definizione un protocollo
dintesa per sviluppare ogni appropriata forma di avvilimento
istituzionale. Non meno importante il passo sin qui compiuto
dallA.N.AC. per definire forme di collaborazione con la UIF della
Banca dItalia al fine di prevenire il rischio di riciclaggio dei proventi
della corruzione.
Cose importanti, certo, ma he ci fanno dire: qualcosa si muove.
Spspiace, per, sottolineare anche in questo caso sottolineare la
timidezza degli interventi. Si parlato pocanzi del valore
dellinformazione e della messe di dati di cui potrebbe disporre
lAutorit, in base agli adempimenti imposti alle pubbliche
amministrazioni dalla legge. Ebbene, questorgano dispone, in effetti,
di strumenti dalle potenzialit enormi: se potesse impiegare gruppi di
persone (finanzieri e non) per lanalisi di questi dati (ma,
augurabilmente, dovrebbe accedere anche alle banche dati
dellanagrafe tributaria, dei conti correnti e di quelle recanti elementi
informativi sulle titolarit immobiliari) il risultato sarebbe certamente
quello di provocare un effetto di forte deterrenza nei titolari di
pubbliche funzioni. Ma la possibilit a poter accedere al capitale
130

digitale della pubblica amministrazione consentirebbe ma aanche di

meglio esercitare le funzione di vigilanza e controllo. Si vuol dire, in
concreto, che poter consultare informazioni sui singoli soggetti
(dirigenti e dipendenti) impiegati nei settori amministrativi considerati
a maggior rischio, in forma randomica, pu soddisfare, appunto, le
esigenze appena postulate155. Non molto tempo faQualche giorno fa,
sul pi importante quotidiano economico finanziario nazionale 156,
stata messa in evidenza la portata dirompente dellimpiego di
strumenti capaci di gestire e rendere intelligibili quantit rilevanti di
dati: <<[] mettendo insieme i dati pubblici gi disponibili nel
registro delle Imprese, in Italia come negli archivi allestero,
possibile analizzare in un attimo complicatissime catene societarie e
ricostruire lintero elenco delle persone fisiche che vi stanno dietro.
[]. Se pensiamo che questo quadro ottenibile in tempo reale, con
dati sempre aggiornati e non come il frutto di unattivit investigativa,
si aprono grandi opportunit per la lotta alla corruzione e al
riciclaggio, alle mafie come allevasione fiscale. [] Si potrebbe
obiettare che la corruzione, ad esempio, pu essere coperta con
consulenza di comodo. Ma anche questo sarebbe tracciabile. [].
Sarebbe il grande fratello statale? No, niente che non sarebbe gi
155 Proprio a tal proposito, peraltro, non pu passare sotto silenzio quanto
rappresentato da Natalini A., Le politiche di prevenzione della corruzione: un anno

dopo, in www.astrid online.it, il quale rappresenta che sono << chiusi i pi importanti
giacimenti di informazioni pubbliche gestionali come le banche dati di RGS (in
particolare Siope e Sicoge), mentre necessario ampliare il novero delle informazioni
messe a disposizione in materia di gare e appalti dallAVCP. Infine, negli ultimi anni
abbiamo assistito alla diffusione di portali e banche dati che avrebbero dovuto
aumentare laccessibilit alle informazioni e ai dati pubblici. Oltre che al portale che
sta gradualmente avviando lANAC (che investe, per espressa volont normativa,
essenzialmente i documenti che riguardano il ciclo della performance) sono state
recentemente costituite la banca dati unitaria della amministrazione della RGS, il
Sistema informativo statistico delle amministrazioni dellIstat, il Portale della
trasparenza della AVCP, il Portale della trasparenza dei servizi per la salute e Perla
PA del DFP. Queste iniziative stanno procedendo in assenza di una regia complessiva,
spesso basandosi su anagrafi delle amministrazioni e degli enti pubblici differenti per
cui arduo per i cittadini integrare tra loro le (comunque ancora molto insufficienti)
informazioni fornite da ciascuna di esse>>.
156 DAngiolella R. - Sacco F.M., Big data, strategia anti corruzione, Il Sole 24 ore
del 6 aprile 2014, p. 12.
131

ottenibile diversamente con tanto tempo e notevoli costi: sarebbe un

autovelox informatico contro chi vuole fare soldi velocemente e
facilmente, uno squarcio sulla grande chiarezza. Ci si sta gi
lavorando, ma lingrediente pi importante resta la giusta volont
politica>>
Le innovazioni tecnologiche possono dare un grosso apporto alle
politiche anticorruzione.
Chi scrive, ben evidente, immagina unautorit forte non solo
numericamente, amministrativamente e nella funzione, ma anche
sotto il profilo della qualit delle risorse umane disponibili. Una forte
integrazione, poi, delle strutture esterne, specie quelle innestate nella
figura del Responsabile per la Prevenzione della Corruzione,
consentirebbe almeno di attenuare la scarsa imparzialit e terziet a
cui tali strutture esogene si prestano per loro stessa natura., cui
dovrebbe, perch lopera si sviluppi a rete, in forma sistemica,
operare una forte integrazione, sotto gli stessi ambiti, delle strutture
(non a caso ci esprimiamo cos) facenti capo ai singoli responsabili
della prevenzione della corruzione.

3.3. Una proposta particolare: rafforzare il ruolo e lattivit

dellintelligence istituzionale e privata nella prevenzione
ai fenomeni corruttivi
Il titolo di questo paragrafo, indubbiamente, pu essere foriero di
disorientamento. Sin qui abbiamo parlato della capacit di attrezzare
organizzativamente e funzionalmente la pubblica amministrazione
centrale (perch essa forma oggetto della nostra riflessione) in una
seria politica preventiva anticorruzione. Molti aspetti positivi
emergono dalla lettura e dalla prima applicazione della legge
190/2012; altre questioni, come visto in questultima parte del lavoro,
meriterebbero di essere affrontate. Della parte repressiva, invece, si
detto soprattutto nel primo capitolo capitolo:come in quella sede si
specificato che lo sforzo che avremmo condotto nel corso del
nostro lavoro era proprio quello di esaltare le grandi potenzialit di
unazione organizzativa e funzionale seria ed adeguata sul primo
versante. Ed proprio in questo ragionare che si inserisce
perfettamente la valutazione di unazione dintelligence condotta
dagli organi istituzionali (id est: le agenzie dintelligence previste nel
nostro ordinamento giuridico dalla legge 3 agosto 2007, n. 124).
Ergo, lungi dallessere eccentrica, la proposta che si andr ad
elaborare vuol essere il tentativo di individuare in una struttura delle
132

Stato, alluopo gi istituzionalmente vocatachiamata, a contrastare,

tra le altre, la minaccia criminale e a tutelare gli interessi economici,
finanziari, industriali del Paese, una delle chiavi per una lotta seria ed
efficace al fenomeno corruttivo..
Senza troppo giri di parole, vediamo quali argomenti militano a
sostegno di questa tesi.
Linteresse ad approfondire largomento nato dalla lettura dei
pensieri espressi in un ottimo lavoro al quale pi volte abbiamo fatto
riferimento157, nonch da quanto sviluppato nel corso della
seminariolezione Intelligence e corruzione tenutao presso
lUniversit degli studi di Tor Vergata, allinterno del Master in
Intelligence economica.
Preme solo precisare che in quei testi lattivit dintelligence viene
analizzata come assolutamente servente al dispiegarsi di unazione
di tipo amministrativo secondo dinamiche che presentano notevoli
affinitsi colloca, nel confronto con quanto accade nel settore privato,
con quelleo che normalmente viene assolteo dalle strutture ispettive
e/o di internal auditing.: non a questa possibilit, nella brevit del
nostro lavoro, faremo riferimento n tampoco allutilizzo delle
modalit dellintelligence da parte delle forze di polizia che la
utilizzano per tutelare lordine e la sicurezza pubblica o per
assicurare alla giustizia coloro che violano le leggi in tal modo
svolgendo unazione di natura preventiva e repressiva 158.
Intanto, parte importante nella comprensione del ruolo possibile
dellintelligence nellattivit di prevenzione della corruzione va
ricercata nel concetto di interesse nazionale, strettamente correlato
al proprium ed allubi consistam dellattivit in parola.
Tralasciando, per un momento, laccezione soggettiva del
sostantivo intelligence ed impiegando, invece, quella oggettiva,
lattivit si connota per la raccolta ed elaborazione delle notizie,
nonch, quando si fa riferimento allintelligence come informazione o
prodotto informativo, a ci che viene inviato al decisore politico (i
titolari di cariche di governo, normalmente) per acquisire le

157 Hinna L- Marcantoni M., cit., p. 188 ss.

158 Quanto appena riportato in modo illuminato sviluppato nel lavoro di Mosca C., Le

garanzie funzionali, in I servizi di informazione e il Segreto di Stato (legge 3 agosto

2007, n. 124) (Mosca C., Ganbacurta S., Scandone G., Valentini M.), p. 193 ss.
133

conoscenze necessarie allesercizio delle massime responsabilit

politiche159.
Chiediamoci pPerch, anche nei regimi democratici, vengono istituite
organizzazioni con il compito di ricercare, raccogliere ed elaborare
notizie da riportare al decisore politico?. E perch analoga
architettura pi o meno semplificata concepita sovente da
singole aziende, a difesa del proprio patrimonio tecnologico e della
propria competitivit economica.?

Rispondere al primo interrogativo vuol dire riportarsi al concetto di

sicurezza nazionale che abbraccia quello di interesse nazionale.
Prenderemo le ndo le mosse dal testo160 al quale dobbiamo
riconoscere la massima dignit ermeneutica, anche per la grande
importanza, simbolica e sostanziale , del lavoro editato allinterno
degli Organismi informativi per promuovere e diffondere una corretta
cultura della sicurezza. Per, per sicurezza nazionale, ci si informa,
dobbiamo intendere la <<condizione in cui ad un paese risultino
garantite piene possibilit di sviluppo pacifico attraverso la
salvaguardia dellintangibilit delle sue componenti costitutive, dei
suoi valori e della sua capacit di perseguire i propri interessi
fondamentali a cospetto di fenomeni, condotte ed eventi lesivi o
potenzialmente tali. E un bene costituzionale che gode di tutela
prioritaria []. Comunque si intenda definirla, la nozione di interesse
nazionale e, quella, connessa, di interesse nazionale mantiene in
ogni caso una forte caratterizzazione dinamica, risultando legata
tanto al grado di maturit del paese cui si riferisce quanto al contesto
storico: ne costituisce esempio la rilevanza strategica assunta dai
concetti di sicurezza economico finanziaria e di sicurezza
ambientale>>161. Ebbene, lintelligence serve a fornire ai decisori
politici degli strumenti necessari <<a capire gli eventi pi rilevanti per
la sicurezza e il benessere della nazione, illuminandone anche gli
aspetti meno visibili, e ad approntare le conseguenti strategie, da
affidare poi alle strutture operative dello Stato>>162. Per attendere
159 Un ben lavoro, interessante sotto diversi profili, quello scritto da Antiseri D.
Soi A., Intelligence e metodo scientifico, 2014.
160 Glossario, Il linguaggio degli organismi informativi , in Quaderni di intelligence,
marzo 2013.
161 Glossario, cit., Sicurezza nazionale, ad vocem.
162 Caracciolo L., Geopolitica per lintelligence, in Gnosis, n. 3/2013, p. 59.
134

efficacemente ai loro compiti, appena descritti, <<le agenzie

dintelligence hanno bisogno di ricevere dalle autorit politiche un
quadro coerente degli interessi nazionali: una griglia gerarchica di
ci che conta e di ci che non conta per lItalia, a prescindere da chi
la guidi in un determinato momento storico, considerando che le
linee di fondo del nostro approccio al mondo come quelle di altri
tendono a rivelarsi permanenti>>163.
Churchill sosteneva che un uomo politico deve possedere soprattutto
una qualit:, <<essere cio in grado di prevedere ci che sta per
accadere domani, la settimana dopo, il mese successivo e lanno
seguente. E labilit di spiegare a posteriori perch non accaduto
nulla di tutto ci>>.
Ci tanto pi vero, nel mondo di oggi dove <<la minaccia non pi
il cippo confinario di Tarvisio. Non pi una minaccia in qualche
modo geo localizzata, una minaccia geotraslata, una minaccia
che ci arriva da fonti che non sempre, non necessariamente, sono
associati allimmaginario collettivo. [] Poi questa minaccia, che
prima eravamo abituati a vedere provenire soprattutto da Stati, ci
arriva da gruppi, da individui che sfidano gli Stati. [] E una
minaccia che ci viene da strumenti e con modalit nuove, ci viene
dalla rete. E una minaccia cibernetica, sconvolge tutti i nostri
concetti tradizionali di deterrenza e di difesa. [] E, infine, non pi
solo una minaccia alla sicurezza fisica del Paese. E una minaccia
alla sua integrit patrimoniale, alla sua integrit industriale, alla sua
competitivit, cio una minaccia al sistema Paese2, in quanto tale.
Essa liquida, diffusa, in rapida evoluzione, rischia di provocare un
vero e proprio downgrading strutturale del nostro Paese. E cosa
centra lintelligence, mi direte, in tutto questo? Lintelligence ha
come compito primario di reperire, analizzare, fornire al decisore
politico informazioni utili, proprio perch il decisore politico possa
prendere le decisioni pi opportune o quanto meno quelle pi
informate a tutela della sicurezza nazionale. Siamo solo una delle
componenti del decision making di un sistema Paese. [] Ma forse
possiamo essere una componente che ogni tanto vede anche al buio
o per lo meno potrebbe aiutare chi decide a basare le proprie
decisioni su qualcosa che stato visto al buio e che forse non era
evidente che tutti vedessero>>164.

163 Ibidem
164 Massolo G., Intervento allinaugurazione dellanno accademico 2013- 2014 della
Scuola di formazione del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica.
135

Si comprende bene, abbiamo ragione di ritenere, il ruolo quasi

strategico che potrebbe essere assolto dallintelligence anche nella
lotta alla corruzione, un cancro che rischia di minare le fondamenta
etiche della nostra democrazia, di aggredire il buon funzionamento
del sistema economico, di produrre un declassamento del nostro
Paese nella classifica di quelli pi interessanti per svolgere
investimenti produttivi.
Alla seconda domanda si pu rispondere pensando al valore
dellinformazione nella competizione economica dei nostri tempi: non
verosimile che aziende che posseggono expertise, pregiato ed
esclusivo know how, possano essere destinatarie di attivit di
spionaggio ovvero di una competizione sleale, posta in essere da
altri agenti economici concorrenti mediante lacquisizione di
informazioni utili - ma non per tutti disponibili ottenute mediante
condotte lecite (impiego, ad esempio, di alta tecnologia per reperirle
in fonti aperte) ovvero illecite (corrompendo funzionari pubblici titolari
del potere decisionale nellambito di procedure di gare o impiegando
strumenti e svolgendo attivit di penetrazione nella realt produttive
dei concorrenti).
Pure evidente, a ben vedere, la necessit di un collegamento tra la
prima intelligence, quella istituzionale, fatta dalle strutture e dalle
persone di cui parla la l. 124/2007 e quella privata o aziendale: ci
sia perch, spesso, agli stessi scopi teleologicamente mirata
lattivit di entrambe sia per quel processo, sinergico, di scambio di
informazioni utili ad assicurare la sicurezza nazionale.
Di queste brevi e rapide considerazioni v traccia e disseminazione
in pi parti della legge 124/2007. Preme, per, per rimanere pi
aderenti al compito che ci siamo dati, guardare a quanto recita lart.
7, commi 1 e 2, della legge 124/2007: << E istituita lAgenzia
informazioni e sicurezza interna, alla quale affidato il compito di
ricercare e elaborare nei settori di competenza tutte le informazioni
utili a difendere, anche in attuazione di accordi internazionali, la
sicurezza interna della Repubblica e le istituzioni democratiche
poste dalla Costituzione a suo fondamento da ogni minaccia, da ogni
attivit eversiva e da ogni forma di aggressione criminale o
terroristica. Spettano allAISI le attivit di informazione per la
sicurezza, che si svolgono allinterno del territorio nazionale, a
protezione degli interessi politici, militari, economici, scientifici e
industriali dellItalia>>165.
165 Di contenuto speculare lart. 6 della prefata legge che riferisce gli stessi
compiti assegnandoli allAgenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE), con
136

Due gli elementi che emergono e che non fanno apparire fuori fuoco
la riflessione che si sta conducendo: il primo, che una delle modalit
operative poste in essere dalla criminalit organizzata per conseguire
i propri scopi pagare per ottenere favori, provvedimenti
amministrativi, informazioni utili per vincere gare dappalto, per
mettere il silenziatore su vicende di rilievo penale, ecc. ed compito
delle agenzie dintelligence italiane contrastare il fenomeno criminale.
Il secondo aspetto che la tutela degli interessi economici e
finanziari del Paese (si sono visti nel primo capitolo alcuni dati che,
per quanto variegati, attestano su livelli imponenti il dato della
corruzione in Italia) porta con s il programma di ingaggiare la
battaglia contro ogni forma delinquenziale che abbia come risultato di
drenare risorse impiegabili a vantaggio dello sviluppo economico
della Nazione, del suo progresso, anche civile e culturale.
Unattenta riflessione ci illumina sul rapporto tra attivit criminale
mafiosa e la corruzione: <<[..] esse si realizzano in ambiti distinti ma
complementari. Si presentano, in altri termini, elementi sinergici che
favoriscono lintreccio di corruzione, infiltrazioni mafiose, regolazione
dei cartelli di imprese. Le organizzazioni mafiose vendono infatti
servizi di protezione privata in quei contesti nei quali la pressione
estorsiva, la sfiducia, la natura illegale o informale delle relazioni
generano una domanda di tutela dei precari diritti sulle risorse in
gioco. Tra i mercati illegali nei quali pu affiorare una domanda di
protezione e di informale regolazione particolare rilievo assumono
proprio quelli della corruzione e delle intese collusive. Esse
presentano unimportanza cruciale per le organizzazioni criminali per
un duplice ordine di motivi: in esse si presentano grandi opportunit
di profitto, dato lammontare di risorse allocate dagli enti pubblici
(appalti e forniture sono la pi rilevante attivit economica legale in
quei territori); essi forniscono lopportunit di tessere una tela di
relazioni con una gamma di attori strategici (amministratori politici e
burocratici, professionisti, imprenditori), capaci di garantire ai mafiosi
accesso a competenze, processi decisionali e informazioni riservate,
accrescendone tanto il prestigio sociale che le speranze dimpunit.
[] Per quanto logicamente distinte, le attivit degli attori coinvolti
nella corruzione e negli scambi collusivi hanno un terreno
dintersezione, un mercato comune nel quale gli stessi
amministratori pubblici, i mafiosi e gli imprenditori collusi offrono e
domandano contestualmente garanzie di salvaguardia degli accordi
e delle pretese maturate nelle diverse arene di scambio. La
disponibilit dei servizi forniti in ciascuno di questi mercati, infatti,
incrementa i profitti attesi e riduce i costi di produzione negli altri.
proiezione operativo funzionale al di fuori del territorio nazionale.
137

Questa complementarit evidente nel caso della protezione

mafiosa che attenua lincertezze e favorisce lapplicazione degli
accordi illeciti di cartello e della corruzione>> 166; ma c di pi, poich
lassociazione criminale riesce a garantire e salvaguardare anche
laffrancamento dalla attivit investigativa, rafforzando le aspettative
dimmunit dalle indagini dei mafiosi.
Ma, come viene rilevato, <<la mafia assicura una regolazione pi
estesa della corruzione e degli accordi di cartello, permette di
sviluppare le transazioni lungo due assi: il primo, orizzontale,
assicura la generalizzazione degli scambi illeciti, che investono ogni
appalto, senza possibile eccezione. Secondo Siino (condannato a
pene severissime per aver fatto parte dellassociazione criminale
organizzata Cosa nostra, era identificato come il Ministro per i lavori
pubblici della stessa organizzazione, questa parte nostra) tutte le
gare erano truccate, nessuna esclusa, da quella dei cento milioni a
quella dei cento miliardi. La seconda linea di sviluppo, verticale,
investe invece le diverse fasi della procedura di appalto. Il governo
mafioso degli scambi illeciti, infatti, interviene a monte, garantendo la
stabilit degli equilibri politici fra i soggetti che sanciscono i criteri di
allocazione delle risorse e di delega nei ruoli di autorit pubblica, fino
a comprendere la presentazione del progetto nei programmi
elettorali o il suo finanziamento, ma anche nella fase successiva
allaggiudicazione, disinnescando lintervento degli organi di controllo
[]>>167.
La lotta alla criminalit organizzata, in particolar modo nel nostro
paese per la sua diffusivit e aggressivit, costituisce una priorit
assoluta tanto per le forze di polizia giudiziaria (e per la magistratura
alle cui dipendenze operano le prime) quanto, per quello che
abbiamo sin qui analizzato, per le agenzie dintelligence. Essa va
condotta aggredendo e recidendo i legami, le occasioni che
propiziano la sua crescita organizzativa e funzionale: togliere lacqua
dal pozzo da cui si alimenta ed alimenta lintero sistema criminale
vuol dire non lesinare risorse per aggredire le forme corruttive.
Ma al secondo aspetto che vogliamo anche guardare con
attenzione: ci venga, intanto, consentito un rinvio alle pagine scritte
nel primo capitolo che ci descrivono la perniciosit della corruzione,
specie quando sistemica, per il corretto funzionamento del sistema
economico, finanziario, industriale e scientifico del Paese. Pagare
166

Vannucci

A.,

Levoluzione della corruzione in Italia,

in

La corruzione

amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Merloni Vandelli (a cura di) , p. 17.

167 Vannucci A., cit., p. 18.
138

una tangente o svolgere una qualsivoglia pratica corruttiva (poco

rileva, lo ripetiamo, che via sia una contropartita in denaro o in altra
utilit misurabile economicamente) per ottenere immeritatamente un
appalto pubblico, una promozione, un provvedimento amministrativo
edilizio e/o per linstallazione di un sito produttivo, un atto assentivo
per la commercializzazione di un farmaco produce il drammatico
effetto di danneggiare leconomia del Paese, costituisce una seria
minaccia al Sistema Paese ed alla sua sicurezza.
Se quanto detto vero, resta davvero poco da indugiare: anche
lAISE, ma soprattutto lAISI, per il radicamento sul territorio
nazionale stabilito dalla legge 124/2007, potrebbero (rectius:
dovrebbero) svolgere unazione preventiva di contrasto al fenomeno
tanto quando essa alligna nella modalit operative del crimine
organizzato di stampo mafioso quanto nella prospettiva di assicurare
al decisore politico un quadro informativo sufficiente per lassunzione
di decisioni di sua competenza.
Ma, quale potrebbe essere il quid pluris o di diverso che ci consente
di dire che un lavoro dintelligence diverso, evidentemente, da
quello posto in essere da strutture amministrative o dalle forze di
polizia - possa far conseguire risultati significativi? Per la questione
che ci occupa da vicino i passaggi concettuali salienti sono:
riprendere in mano la concezione alla quale intendiamo aderire,
secondo cui lattivit di cui parola quella utile ad assicurare le
notizie e le informazioni utili al governo per <<elaborare ed attuare
una politica del paese che curi la sicurezza della Nazione e difenda
questultima da minacce interne ed esterne ai suoi interessi politici,
militari, economici, scientifici e industriali. Si tratta di informazioni
riservate o segrete, ma pure di informazioni che tale non sono; in
entrambi i casi quello che riveste importanza la capacit di
analizzare e valutare tali informazioni. Ci rappresenta il prodotto
tipico dellattivit informativa>>168; analizzare gli strumenti a
disposizione delle agenzie dintelligence nel nostro Paese, cos come
disciplinati nel nostro ordinamento giuridico.
Intanto partiamo da un dato, ampiamente sviluppato nelle
elaborazioni scientifiche, ma anche corroborato dalle inchieste
giudiziarie: le pratiche corruttive non vengono scoperte quasi mai
perch la vittima (quale, come abbiamo in precedenza?) le denuncia,
ma in relazione al fatto che talvolta il meccanismo salta perch, o
168 Mosca C., cit., p. 194. Sempre per comprendere il valore dellattivit dintelligence
si v., anche, Steele R. D., Intelligence. Spie e segreti in un mondo aperto. (a cura di
Caligiuri M.), 2002.
139

qualcuno rimasto fuori dalla spartizione delle diverse utilit o,

perch, unattivit invasiva della magistratura e dalla polizia
giudiziaria (intercettazioni, ad esempio) fa emergere liceberg. In
entrambi i casi, lattivit repressiva conduce al solo sebbene
rilevante risultato (con tempi lunghi e, conseguentemente, con
altalenanti effetti) di pervenire alle condanne penali. Nulla, o poco
meno, viene utilizzato per attrezzare la macchina organizzativa della
pubblica amministrazione per una pi seria attivit di prevenzione.
Tutto ci porta a considerare essenziale il valore dellacquisizione e
successiva elaborazione delle notizie che possano essere raccolte in
varie guise, sia attraverso limpiego di risorse umane, sia con lausilio
di fonti tecniche. Andando sul concreto, il legislatore della legge 190
del 2012, in effetti, ha considerato assai importante sviluppare un
quadro normativo utile per assicurare tutela al whistleblowing, in una
sorta di impiego ed utilizzo di una tipica modalit operativa (fonte di
alimentazione del proprio patrimonioo conoscitivo) dellintelligence,
cio la risorsa HUMINT. Con essa, si identifica una vera e propria
disciplina o strumento per la raccolta di notizie: quella che avviene
<<attraverso agenti addestrati per lo specifico impiego, in grado di
acquisire elementi dinteresse e, in particolare, utili a conoscere
identit, intendimenti, composizione, forza, disposizione, strategie e
tattiche, equipaggiamento e dotazioni di qualsiasi soggetto
potenzialmente ostile, cos come delle relazioni e dei rapporti
intrattenuti con altri e diversi soggetti. Ovviamente, si in presenza
della forma pi antica, affidata alla componente umana, che
interagisce direttamente e sul terreno col contesto, vuoi
specificamente quello obiettivo, vuoi pi latamente con altri dove
pur possibile apprendere quanto dinteresse rispetto al proprio target
informativo>> 169. Certo, il legislatore della legge anticorruzione non
aveva senzaltro a mente la disciplina operativa dellintelligence e,
di conseguenza, la figura giuridica prima evocata ha forse qualche
fattezza ma non sovrapponibile alla risorsa informativa Humint che
pu essere impiegata nella fase del ciclo dintelligence che prende il
nome di raccolta di notizie.
Ma non ci sembra, affatto, che questo collegamento possa essere
considerato arbitrario: basti pensare alla circostanza che, nella
penetrazione di ambienti controindicati, espressione delle minacce
che devono essere fronteggiate, limpiego della risorsa umana, con
tutte le dovute precauzioni e cautele, essenziale per conoscere
aspetti minuti, organizzativi e funzionali del target osservato e preso
di mira. Ma c di pi, a parere di chi scrive: la legge di riforma
dellintelligence, la n. 124/2007 e la successiva novella, la n.
169 Mosca C., cit., p. 198.
140

133/2012, hanno disciplinato limpiego di altri strumenti per garantire

una maggiore operativit alle agenzie dintelligence. In particolare,
ricordiamo le garanzie funzionali (disciplinate negli artt. 17 ss.), le
intercettazioni preventive170, le attivit economiche simulate (art. 24):
ebbene la potenzialit di questi strumenti, tanto per la lotta alla
criminalit organizzata che si avvale di pratiche corruttive quanto per
unattivit di acquisizione di elementi di conoscenza utile per
svolgere una pi penetrante attivit di prevenzione , forse, quasi
intuibile. Occorre, per completare la disamina, - senzaltro breve ma
che si pone lobiettivo di una pi ampia riflessione sulle cose che
possibile migliorare, tenendo conto dei grandi sforzi sin qui profusi
dal legislatore ordinario e dalla macchina organizzativa che si
messa in moto per attuarne il dettato - tener conto di ulteriori aspetti,
capaci di illuminare meglio il campo: luno che guarda ad un ulteriore
momento del ciclo dintelligence, laltro ad alcune modalit
organizzative - funzionali che possono chiamare in causa lA.NA.C.
e le altre amministrazioni centrali e non.
Il momento centrale ed il pi qualificato dellintero ciclo intelligence
il processo di analisi delle informazioni raccolte. In prima
approssimazione essa <<una gamma di attivit logico concettuali
che tendono a rafforzare la portata conoscitiva dellinformazione o di
un complesso di informazioni gi elaborate e valutate sotto il profilo
dellattendibilit. Mediante una serie di passaggi successivi si
confronta linformazione con il patrimonio disponibile, la si integra
con dati gi validati provenienti da altre fonti, si valuta se e come, in
questo pi ampio contesto, linformazione assume significati ulteriori
rispetto a quelli percepibili dopo lelaborazione e se, alla luce di
questi significati diventi possibile individuare o tratteggiare probabili o
possibili linee di sviluppo di particolari fenomeni, come pure le
tendenze
emergenti
in
particolari
contesti
sociali
o
171
socioeconomici>> .
Chiaro che, in questo senso, essendo lanalisi capace di tracciare
<<quadri di situazione che forniscono al decisore politico di governo
gli elementi fondamentali per assumere decisioni di diversa
portata>>172, la sua valenza strategica anche per combattere la

170 La cui disciplina , in realt, precedente alla legge del 2007 con lart. 4 D.L. 144/2005,
convertito in legge con la 155 dello stesso anno, che viene disciplinata lattivit in discorso - ma trova in
essa, allart. 13, nel testo modificato con la legge 133/2012, il suo attuale completamento sistematico.

171 Antiseri D. Soi A., cit., pp. 102 103.

141

corruzione e lattivit di tutte le organizzazioni criminali che la

utilizzano di palmare evidenza.
Per ci che concerne il secondo aspetto, la legge 190 del 2012 e la
legge 124 del 2007 pongono molta attenzione sulla necessit e
limportanza dello scambio e acquisizione di informazioni tra organi
istituzionali nonch sullaccesso a banche dati informative.
Ebbene, la valorizzazione del lavoro dintelligence pu svilupparsi
anche secondo questa declinazione: se ben vero, infatti, che quasi
ontologicamente il lavoro fatto dalle strutture dintelligence nel nostro
Paese anche per gli strumenti e le modalit impiegate coperta
da riservatezza e finanche dal segreto, allo stesso modo non pu
non rilevarsi quanto il legislatore ha disciplinato negli artt. 4, comma
3, lett. f e 13, commi 1 e 2173.
Esse, a parere nostro, meglio di altre, pur significative, novit
introdotte dal legislatore del 2007 esemplificano il ruolo
dellintelligence e la natura del suo lavoro nella moderna societ
dellinformazione e della conoscenza: <<la condivisione delle
informazioni da parte della collettivit nazionale un fattore
straordinario di competitivit. Oggi la natura della minaccia
cambiata: gli stati nazionali arrancano di fronte ai cartelli mondiali del
crimine che operano con mezzi, risorse ed informazioni maggiori
degli Stati. E necessario una Citizen intelligence in cui ciascun
cittadino deve essere un raccoglitore, produttore e utente di
Intelligence, ossia supportare la sua stessa decisione>> 174.

172 Ibidem.
173 <<3. Il DIS svolge i seguenti compiti: [] f) trasmette, su disposizione del Presidente del Consiglio
dei ministri, sentito il CISR, informazioni e analisi ad amministrazioni pubbliche o enti, anche ad
ordinamento autonomo, interessati all'acquisizione di informazioni per la sicurezza; [] >>; <<Art. 13.
(Collaborazione richiesta a pubbliche amministrazioni e a soggetti erogatori di servizi di pubblica
utilit) 1. Il DIS, l'AISE e l'AISI possono corrispondere con tutte le pubbliche amministrazioni e con i
soggetti che erogano, in regime di autorizzazione, concessione o convenzione, servizi di pubblica utilit
e chiedere ad essi la collaborazione, anche di ordine logistico, necessaria per l'adempimento delle loro
funzioni istituzionali; a tale fine possono in particolare stipulare convenzioni con i predetti soggetti,
nonche' con le universit e con gli enti di ricerca. 2. Con apposito regolamento, adottato previa
consultazione con le amministrazioni e i soggetti interessati, sono emanate le disposizioni necessarie ad
assicurare l'accesso del DIS, dell'AISE e dell'AISI agli archivi informatici delle pubbliche
amministrazioni e dei soggetti che erogano, in regime di autorizzazione, concessione o convenzione,
servizi di pubblica utilit, prevedendo in ogni caso le modalit tecniche che consentano la verifica,
anche successiva, dell'accesso a dati personali.>>

142

In parte parafrasando, crediamo sia fondamentale lo scambio di

informazioni per aiutare lintelligence a capire la portata del
fenomeno ed essere capace di supportare lazione dei vari organi
previsti dalla l. 190/2012 ma, anche, per aiutare lazione investigativa
dei soggetti di law enforcement, stante il possibile, non fisiologico,
collegamento che pu esistere tra le attivit delle strutture di AISE ed
AISI e lattivit svolta dalla polizia giudiziaria, a mente di quanto
disciplinato dallart. 12 e dallart. 23, commi 7, 8 della l. 124/2007 175.

3.4. Dalla macroorganizzazione (lapproccio di sistema) alla

microorganizzazione (interventi sulla cultura della legalit e
sulla formazione): il change management
E debbasi considerare come non cosa pi difficile a trattare, n
pi dubia a riuscire, n pi pericolosa a maneggiare, che farsi a capo
ad introdurre nuovi ordini. Perch lo introduttore ha per nimici tutti

174 Caligiuri M., Introduzione, in Steele R. D., Intelligence. Spie e segreti in un mondo

aperto. (a cura di Caligiuri M.), cit., p. 31.

175 <<Art. 12. (Collaborazione delle Forze armate e delle Forze di polizia) 1. Nell'ambito delle
rispettive attribuzioni, le Forze armate, le Forze di polizia, gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria
e di pubblica sicurezza forniscono ogni possibile cooperazione, anche di tipo tecnico-operativo, al
personale addetto ai servizi di informazione per la sicurezza, per lo svolgimento dei compiti a questi
affidati.

2. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 118-bis del codice di procedura penale,

introdotto dall'articolo 14 della presente legge, qualora le informazioni richieste alle Forze di polizia, ai
sensi delle lettere c) ed e) dell'articolo 4, comma 3, siano relative a indagini di polizia giudiziaria, le
stesse, se coperte dal segreto di cui all'articolo 329 del codice di procedura penale, possono essere
acquisite solo previo nulla osta della autorit giudiziaria competente. L'autorit giudiziaria puo'
trasmettere gli atti e le informazioni anche di propria iniziativa. 3. Il Comitato di analisi strategica
antiterrorismo, istituito presso il Ministero dell'interno, fornisce ogni possibile cooperazione al
Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica per lo svolgimento dei compiti a questo
affidati dalla presente legge.>>; <<Art. 23.(Esclusione della qualifica di ufficiale o di agente di polizia
giudiziaria e di pubblica sicurezza) [] 7. I direttori dei servizi di informazione per la sicurezza e il
direttore generale del DIS hanno l'obbligo di fornire ai competenti organi di polizia giudiziaria le
informazioni e gli elementi di prova relativamente a fatti configurabili come reati, di cui sia stata
acquisita conoscenza nell'ambito delle strutture che da essi rispettivamente dipendono. 8.
L'adempimento dell'obbligo di cui al comma 7 pu essere ritardato, su autorizzazione del Presidente
del Consiglio dei ministri, quando ci sia strettamente necessario al perseguimento delle finalit
istituzionali del Sistema di informazione per la sicurezza.>>

143

quelli che delli ordini vacchi fanno bene, et ha tepidi difensori tutti
quelli che delli ordini nuovi farebbono bene176.
Sin qui abbiamo sviluppato alcune considerazioni che hanno posto al
centro un approccio di sistema per completare, integrandolo ai pezzi
gi importanti, il disegno sviluppato con la l. 190 del 2012. Serve,
quindi, maggiore interazione tra le istituzioni e, come si detto,
riconoscere ad altri pezzi del sistema Paese un ruolo operativo
nella lotta alla corruzione tentacolare.
Diventa, tuttavia, fondamentale considerare anche la dimensione
microorganizzativa ed in questa prospettiva il change management
assume un ruolo decisivo.
Riprendendo qualche importante considerazione sulle caratteristiche
della burocrazia e sulla complessit e loggettiva difficolt di gestire
cambiamenti rilevanti ci pare rilevante isolare alcuni aspetti quali:

<<un esercizio del potere vincolato alle regole;

una forte specializzazione del lavoro disciplinata da norme e
regolamenti; una stabile divisione dei doveri e dei poteri dufficio;
una comunicazione di natura impersonale e normativa che segue
principalmente linee verticali;
un forte accentramento decisionale e quindi lammissibilit di azioni
individuali esclusivamente plasmate su prescrizioni di comportamento
preselezionate
che fanno dei componenti gli organi amministrativi un corpus
omogeneo di funzionari che, per motivi professionali, svolge da anni
con discrezione, metodo e competenza un medesimo tipo di pratiche
che determina lacquisizione (parte nostra) di un potere di fatto che
va molto al di l del potere amministrativo svolto. La riservatezza si
esprime in avversione alla pubblicit e alle indagini, in ricorso al
segreto dufficio contro chi dallesterno vorrebbe conoscere strutture
e modi di procedere. In tal modo la burocrazia difende la propria
autonomia da interferenze esterne, ma difende anche se stessa da
eventuali critiche e trova modo di sottrarsi al controllo dei cittadini e
dellautorit politica, sia essa esercitata da governi e
parlamenti.>>177.
Se la trasparenza un elemento essenziale del cambiamento,
perch consente agli stakeholder esterni di misurare lazione della
176 Machiavelli N., Il Principe, capitolo 6.
144

pubblica amministrazione e per lindubbia efficacia deterrente che

possiede, non pu, nella lotta alla corruzione, essere pretermessa la
centralit delle problematiche relative al contesto interno. Allinterno
degli uffici burocratici sono sempre presenti alcuni elementi che
costituiscono un freno al cambiamento: si detto in precedenza che
la lotta alla corruzione o di tutti o si soccombe tutti insieme.
Ed allora necessario far percepire limportanza dellazione da
svolgersi, innanzitutto investendo sullintera dirigenza (ergo: non solo
il RPC e/o i suoi referenti), affinch possa comunicarla a tutti i
membri dellorganizzazione. La dirigenza devessere destinataria di
un forte commitment: ad essa richiesto di assolvere, allo stesso
tempo, al ruolo di provocatore e catalizzatore del cambiamento. E
ci, in considerazione del fatto che la leadership politica, anche
quando veramente interessata al cambiamento ed alla concreta
realizzazione delle riforme, comunque a tempo determinato.
Questo non fa indebolire il suo ruolo, affatto: uno degli elementi che
accomuna e allo stesso differenzia la letteratura sul change
management nel settore pubblico rispetto a quella avente a oggetto
imprese del settore privato limportanza attribuita al grado di
supporto proveniente dalla dirigenza politica e dagli altri stakeholder
esterni178. Ma uno degli elementi e senza gli altri ci si ferma presto.
La necessit percepita circa la realizzazione di sforzi destinati a
produrre gli assetti organizzativi e funzionali imprescindibili per
conseguire gli obiettivi presi di mira devessere della dirigenza
amministrativa.
E imprescindibile, altres, che vi sia un coinvolgimento sostanziale
dei dipendenti al processo di cambiamento, ch spesso ci porta alla
migliore comprensione del piano ed alla sua condivisione ovvero, in
ogni caso, con le medesima finalizzazione, per <<ridurne la
resistenza, nella misura in cui pu contribuire a esplicitare gli
atteggiamenti di ambivalenza rispetto al cambiamento atteso,
nonch alzare lo spirito di appartenenza e innescare processi di
condivisione degli obiettivi e processi di identificazione
istituzionale>>179.

177 Hinna A., Organizzazione e cambiamento nelle pubbliche amministrazioni, 2009,

pp. 116 119, al cui lavoro ci venga consentito un ampio rinvio per la organizzazione
sistematica e lapproccio scientifico rilevante sul tema del cambiamento nella P.A. che
in esso sono ampiamente sviluppati.
178 Hinna A., cit., p. 143 e la bibliografia ivi citata.
145

Su questo aspetto, a parere di chi scrive, decisivo il ruolo della

formazione: anche in questo caso sono gli autori che si sono
maggiormente occupati di change management ad evidenziare che
<<un cambiamento organizzativo pianificato debba contemplare una
redistribuzione e creazione di processi di apprendimento collettivo e
di sviluppo organizzativo da attuarsi agendo simultaneamente su
varie dimensioni, tra cui, ad esempio, la comunicazione e i linguaggi,
la formazione dei dipendenti, lo sviluppo di nuovi processi>>180.
Non pare revocabile in dubbio che essa rappresenta lasset
strategico a disposizione, anche, del sistema anticorruzione. Serve,
come priorit indiscutibile, un forte investimento sulle persone
impiegate nelle organizzazioni, al fine di far crescere, questo la
nostra idea, un forte sentimento di identificazione organizzativa.
Concetto, questultimo, che pu essere inteso come il livello pi
profondo di appartenenza allorganizzazione, che spinge le persone
ad atteggiamenti imprenditoriali e proattivi, propri di organizzazioni il
cui controllo gerarchico perde importanza per lasciare spazio
alliniziativa delle persone. Non tanto per fare un esercito di
sentinelle, anche perch si finirebbe per arrivare ad un punto in cui
ciascuno sorveglierebbe se stesso, ma perch riteniamo che fattore
critico di successo <<diventa la creazione delle condizioni per cui il
personale sia profondamente coinvolto nellimpresa e nella
realizzazione della missione aziendale>>181.
Non si vuole, neppure stavolta, genericamente attribuire qualit non
comprovate a strumenti disciplinati dal legislatore ordinario. Il
passaggio culturale, tuttavia, dallidea delladempimento formale
allassimilazione di un modello che impegna i propri valori e sollecita
un ancora pi pronto adempimento agli obblighi costituzionali del
buon andamento e dellimparzialit dellazione amministrativa
impegna la SNA a costruire percorsi sulletica pubblica collegati a
momenti didattici sulle possibilit organizzative discendenti dalla
legge 190/2012 per fronteggiare con efficacia la corruzione
amministrativa. Ci va fatto, a parere di chi scrive, non mediante il
semplice uso delle aule didattiche della Scuola nazionale con le
classiche lezioni frontali sviluppate da egregi docenti universitari,
179 Hinna A., cit., p. 141.
180 Hinna A., cit., p. 145 e la bibliografia ivi citata.
181 Decastri M. Tomasi D.,

Reputation esterna, organizational citizenship ed

efficacia organizzativa nella Pubblica Amministrazione, VIII Workshop dei docenti e

ricercatori di organizzazione aziendale, 2007, p. 5.
146

spesso, tuttavia, lontani dalle dinamiche comportamentali che sono

attivate o che vengono subite dai protagonisti dei fenomeni corruttivi,
ovvero esclusivamente concentrati, in un approccio che caratterizza
sovente gli esperti di tematiche giuridiche, nella disamina puntuale
delle disposizioni di legge. Occorre, cio, calarsi nella realt
quotidiana, simulare contesti e scenari verificabili, impiegare nel
corpo docente i protagonisti dellattivit investigativa di tipo
repressivo (polizia giudiziaria e magistratura), impegnare
direttamente i responsabili della prevenzione della corruzione. Lo
studio dei casi (nel quale i partecipanti devono analizzare un caso
generalmente complesso e articolato tratto da una situazione reale
proponendo le proprie considerazioni e/o decisioni); il gioco dei ruoli
(role playing, nel quale ad alcuni dei partecipanti al corso viene
assegnato un preciso ruolo come attore, mentre il resto dei
partecipanti avr il compito di osservare le dinamiche poste in
essere: sono solo due modalit attraverso le quali si pu sviluppare
unattivit formativa efficace. Entrambe posseggono la caratteristiche
di stimolare una partecipazione attiva dei discenti, un loro
coinvolgimento anche emotivo con il risultato di rendere protagonisti
del progetto formativo i suoi destinatari.
Nessuno, n docenti n discenti, deve sentirsi escluso dalla partita
complicata che occorre giocare n tampoco rifugiarsi, in un spesso
comodo atteggiamento del tipo a me non pu succedere: ogni
soggetto che partecipa ad un momento formativo devessere
considerato come una tessera del mosaico, un protagonista nella
propria periferia dazione amministrativa. Cos si sviluppa
unautentica cultura delletica pubblica, dellintegrit, della buona
amministrazione.
Non dopo, ma contestualmente, va fatto un investimento mirato nelle
attivit divulgative per sviluppare e diffondere la cultura delletica
pubblica e della legalit: nelle scuole, nelle universit, nei diversi fora
dedicati ai giovani che guardano al loro futuro oggi, purtroppo, con
grande preoccupazione. Bisogna che in questi momenti giganteggi
con forza lidea che un Paese sano deve investire esclusivamente
nella meritocrazia: ogni forma, palese o occulta di corruzione,
costituisce un attentato alle regole democratiche, alla partecipazione
di tutti coloro che ne hanno diritto alle competizioni economiche o di
altro tipo (concorsi pubblici, ad esempio). I giovani hanno bisogno di
imparare le regole: lazione volta ad affermare la straordinaria
importanza della legalit pagante per il futuro, ma ha anche
unenorme importanza nella vita quotidiana, perch con i loro occhi
possono scrutare pi in profondit lagere amministrativo e misurarne
la correttezza e lintegrit.
147

148

CONCLUSIONI
Un viaggio di mille miglia deve cominciare con un solo passo: inizio,
cos, le riflessioni conclusive perch sono convinto che quanto ho
riportato nel mio lavoro costituir la base da cui dovremo partire per
successivi approfondimenti. In effetti, mi ero fortemente persuaso
che, come avviene classicamente, avrei condotto ogni sforzo di
esegesi della legge 190 del 2012 nel tentativo di distinguere le scelte
ottimali gi compiute dal lavoro ancora da svolgere. Concludiamo il
percorso con maggiore ottimismo rispetto al momento di partenza:
proprio negli ultimi tempi il nostro Paese ha attraversato un
significativo cambiamento, dal momento che, per la prima volta, la
lotta alla corruzione e gli strumenti per combatterla sono diventati
argomenti trattati lontano dalle cronache giudiziarie, finanche dal
Presidente del Consiglio dei ministri. Non poco, considerando che
la spinta pi forte ad intervenire sul tema della corruzione proveniva
dallambito internazionale: siamo certi, sulla base di quanto appena
detto, che i prossimi mesi dovranno essere oggetto di attenzione da
parte di coloro che ritengono che la sfida che si deve combattere
richieda uno sforzo senza precedenti. Qualcosa si muove nella
direzione giusta, sperando stavolta di non ricorrere allaforisma:
povera terra che ha bisogno di eroi!
Certo, nel corso dellesame abbiamo toccato molte questioni che
meritano di ricevere cittadinanza nel nostro ordinamento giuridico: il
termine di prescrizione dei reati di corruzione, oggi troppo brevi; il
falso in bilancio e lautoriciclaggio, quali fattispecie di reato spesso
prodromiche rispetto ai reati di corruzione. Ci si riferisce, a ben
vedere, al fronte repressivo su cui, pure, lintervento del Parlamento
stato sviluppato nella direzione richiesta da molti atti internazionali
sottoscritti dal nostro Paese: a titolo esemplificativo, basti ricordare
lintroduzione di una sanzione penale a carico di chi partecipa al
reato di concussione per induzione.
Ma se vero che mai si potr prescindere da un sistema penale e
processuale efficiente per affrontare in maniera adeguata la lotta al
fenomeno della corruzione, il fil rouge che unisce il lavoro senza
dubbio rappresentato dal riconoscimento della svolta culturale e
giuridica compiuta con la l. 190/2012 che ha posto al centro del
sistema lattivit di prevenzione del fenomeno.
Chi scrive fermamente convinto della bont della scelta operata:
stato in modo particolare sottolineato lapproccio di sistema, a rete,
149

con il quale i diversi tasselli sono stati composti. Dal punto di vista
organizzativo e funzionale merita di essere evidenziata la centralit
che assumono alcune decisioni normative: listituzione di unautorit
nazionale anticorruzione, lA.N.AC., che ha le caratteristiche
giuridiche delle autorit amministrative indipendenti, tratto costitutivo
fondamentale per assicurare lesercizio delle delicate e complesse
funzioni assegnategli, senza il condizionamento politico che
contraddistingue, di contro, loperato delle tradizionali strutture
ministeriali. Non mancata, tuttavia, una riflessione sulla pochezza
della struttura organizzativa, posto che il personale che vi opera
tratto, con comandi e distacchi, da altre amministrazioni statali il che
produce (unitamente allassenza di differenze retributive pi
favorevoli), secondo le pi conosciute teorie sullanalisi della
motivazione dei dipendenti pubblici, la difficolt ad individuare un
possibile, serio, commitment (affettivo, normativo, di continuit) del
dipendente precario: limpegno in questa prospettiva devessere
autentico, affinch lAutorit possa attendere le sue funzioni
istituzionali in maniera efficace. E su questo punto occorre lavorare
convintamente: lapproccio del nuovo Commissario anticorruzione,
Raffaele Cantone, quello corretto come testimoniato dal fatto che
sin da subito (La Repubblica del 20 aprile 2014, p. 11) ha
sottolineato limprescindibile esigenza che la politica completi il
puzzle della composizione dellorgano e renda lAutority pi efficace
e pi incisiva.
Anche lobbligatoriet della individuazione e nomina di un
Responsabile anticorruzione in ogni amministrazione un segnale
importante: un organo ben preciso, con compiti e responsabilit
altrettanto delineati. Certo, non pu essere pretermessa una
constatazione: il singolo dirigente preposto a siffatto incarico
devessere nella piena condizione di operare, disponendo di
strumenti e risorse adeguate; in caso contrario avremmo una
situazione da grida manzoniane! Molto buono ci sembra il sistema di
risk management introdotto dal legislatore della riforma: al centro, il
Piano nazionale anticorruzione (predisposto dal Dipartimento della
funzione pubblica e approvato dallA.N.AC.), in periferia, a livello di
ogni singola amministrazione, i Piani triennali per la prevenzione
della corruzione costituiscono strumenti innovativi per la pubblica
amministrazione perch consentono di definire previamente i pericoli
ed i correlati presidi organizzativi per prevenirli.
Chi scrive, peraltro, nel corso del lavoro ha posto in grande rilievo le
misure adottate sul piano della trasparenza e pubblicit (d.lgs.
33/2013): fuori da ogni enfasi, tenendo a mente che non ci si
comunque spinti (eccesso di prudenza?) sino allelaborazione di uno
150

statuto normativo paragonabile allesperienza di altri Paesi che

hanno adottato il modello FOIA (Freedoom of information act),
ricordando limportante letteratura che si occupata funditus della
creazione di valore connessa alla partecipazione ai processi
amministrativi decisionali dei cittadini utenti, si fermamente
convinti che il moltiplicarsi di flussi di relazioni tra organizzazioni
pubbliche e questultimi (talvolta, anche nella forma del confronto
conflittuale) sia condicio sine qua non per realizzare pienamente il
principio di cittadinanza amministrativa, chiamando i cittadini a
concorrere al miglioramento delle funzioni amministrative,
segnalando disfunzionalit, errori e deviazioni. Un bellalleato, quindi,
anche per lattivit di prevenzione della corruzione.
Nella medesima, coerente, direzione muovono le novit introdotte in
tema di inconferibilit ed incompatibilit degli incarichi (d.lgs.
39/2013) nonch le prescrizioni recate dal codice di comportamento
dei dipendenti pubblici ((DPR n. 62 del 2013).
Su questo distinto ambito, tuttavia, abbiamo espresso le nostre
perplessit poich mancata una chiara definizione di cosa sia il
conflitto di interessi giuridicamente rilevante ai nostri fini: questa
circostanza, insieme alla mancata disciplina del fenomeno delle
lobbies, rende ancora estremamente labile la possibilit di catturare
preventivamente i rischi di fenomeni corruttivi.
Molto apprezzata la scelta compiuta dal legislatore italiano di
introdurre nel nostro ordinamento giuridico la figura del
whistleblowing: ci non tanto per la convinzione che nel nostro
Paese modelli di testimonianza anonima o, comunque, tutelata e
protetta possano costituire la panacea di tutti i peggiori mali ma per
dare pi concretezza allidea che la partecipazione alla lotta alla
corruzione da parte di tutti i dipendenti pubblici , ormai, considerata
una sfida alla quale ciascuno pu fornire il suo contributo.
A queste considerazioni hanno fatto seguito, muovendosi sempre
lungo lasse della strategia complessiva da impiegare nellattivit
preventiva, alcune notazioni: il maggior pregio della riforma del 2012
il vasto coinvolgimento di soggetti operanti allinterno di ciascuna
amministrazione, chiamati ad assolvere compiti nel contesto di piani
che definiscono con puntualit i passaggi fondamentali necessari per
lindividuazioni di rischi. Fondamentale, per, ci sembra lo sviluppo di
unautentica logica di sistema, di rete, di sviluppo di interazioni
istituzionali, di messa a disposizione di informazioni (anche quando
contenute in banche dati, mediante laccesso ad esse), tutti aspetti
fondamentali per eliminare il brodo di coltura della corruzione che
151

alligna maggiormente dove c scarsa conoscenza ed opacit

organizzativa.
Ma ancora di pi, tenendo a mente che la corruzione rappresenta il
mezzo mediante il quale la criminalit organizzata svolge la sua
capillare azione di contaminazione dei meccanismi di funzionamento
della pubblica amministrazione e del settore privato, crediamo che un
tassello tanto delicato quanto importante sia il rafforzamento del
ruolo e delle funzioni delle agenzie di intelligence che operano nel
nostro Paese in base alle disposizioni di cui alla l. 124/2007, da
sviluppare sulla base dellordito normativo vigente.
Il ragionamento impiegato, lungi dallapparire eccentrico, sviluppa i
propri passi da alcune osservazioni: il Sistema di informazione per la
sicurezza della Repubblica (allinterno del quale operano lAISE e
lAISI, le agenzie di cui parola) disegnato con la prefata legge ha
come obiettivi, tra gli altri, la tutela degli interessi economici,
finanziari, industriali dellItalia, oltre che, il contrasto alla minaccia
criminale. La corruzione il male peggiore e la minaccia pi virulenta
che pu essere portata agli interessi di cui discorso; le agenzie di
intelligence non posseggono poteri di polizia giudiziaria e si muovono
in una dimensione preventiva; dispongono di strumenti volti ad
acquisire notizie ed informazioni utili per articolare una risposta
efficace tanto sul piano normativo (quindi, avendo come referente
lautorit politica, il Presidente del Consiglio dei ministri) quanto sul
piano organizzativo funzionale, potendo essere foriere di decisioni
e/o risposte di competenza di strutture amministrative (lA.N.AC.?)
ovvero delle forze della repressione giudiziaria (le forze di polizia e la
magistratura). Certo, esse si muovono nel quadro di obiettivi di
ricerca informativa che vengono loro assegnati annualmente dal
CISR (Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica):
quella la sede nella quale dovrebbe maturare una maggiore
awareness sulle potenzialit, nellottica strategica e di sistema, di un
serio lavoro dintelligence.
Dal piano macro a quello micro: la disamina si conclusa
riprendendo le sollecitazioni che giungono, quotidianamente, a chi
esercita la funzione dirigenziale nella pubblica amministrazione, nello
svolgimento del diuturno lavoro.
Una riforma cos rilevante impegna il change management e la
questione cruciali rappresentata dalla crescita della
consapevolezza in tutti gli appartenenti alla P.A. - decisivo tanto il
sostegno esterno proveniente dallautorit politica di riferimento,
quanto il commitment della dirigenza - della grande sfida che occorre
152

combattere. Ci richiede un grosso investimento nella formazione del

personale ed unazione ampia e profonda per diffondere in tutti gli
strati della popolazione la cultura della legalit.
Proprio in base a ci, ci venga consentito di concludere questo
lavoro dedicandolo a tutti i ragazzi, partendo dalle scuole elementari
per giungere sino alle Universit: noi adulti, ai nostri livelli di
responsabilit, abbiamo lobbligo morale di farli sognare e di dare
loro le opportunit perch possano trasformarli, con il loro impegno,
in realt. Un Paese che non si affida ai giovani, alla loro energia
intellettuale, alla forza di cambiamento che sanno produrre
destinato al fallimento politico, culturale e sociale. La lotta alla
corruzione per loro, perch continuino a credere che fondare il
proprio futuro sul proprio talento e su un serio impegno formativo e
culturale costituisce una scommessa da fare: la posta in palio
enorme, cio contribuire come cittadini e professionisti allo sviluppo
economico e sociale del nostro Paese.

153

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