TESINA DI DIRITTO PUBBLICO

Winter Package:
il nuovo pacchetto “Energia pulita per tutti gli europei”

Raffaella Cristofaro
Matricola: 2086756
a.a. 2022/2023
Il Clean Energy Package, anche noto come Winter Package, è un insieme di atti
legislativi dell’Unione europea volti a ridisegnare l’assetto del mercato elettrico
europeo.
Il tema della transizione dell’energia verso un’economia centrata sull’energia pulita,
contenente misure relative all’efficienza energetica, energie rinnovabili, l’assetto del
mercato dell’energia elettrica, la sicurezza dell’approvvigionamento elettrico e norme
sulla governance per l’Unione dell’energia, è stato oggetto di ben otto proposte
normative presentate dalla Commissione Europea nel novembre del 2016, all’interno
di un pacchetto; il c.d. “Winter Package”.
Il pacchetto, inoltre, comprende anche azioni volte ad accelerare l’innovazione
dell’energia pulita e a favorire le ristrutturazioni edilizie in Europa; e contiene diverse
misure volte all’incoraggiamento di investimenti pubblici e privati, per promuovere la
competitività delle imprese UE e per ridurre l’impatto della transazione all’energia
pulita sulla società.

Per comprendere a pieno le principali novità di tale pacchetto, è necessaria anche la

conoscenza delle precedenti direttive in materia di energia e, soprattutto, del
precedente pacchetto, del 2009, meglio conosciuto come “Terzo Pacchetto Energia”,
con la quale è stato avviato il processo di liberalizzazione del mercato energetico
dell’Unione.
A tal proposito è importante citare:
- La prima direttiva (n 377/90), riguardante la trasparenza dei prezzi dell’energia
elettrica e del gas ai consumatori finali dell’industria. E fu il primissimo
tentativo sull’apertura del mercato energetico europeo;
- Le c.d. “prime direttive” le cui finalità erano quelle di rendere i mercati
nazionali più omogenei e trasparenti, per avere una formazione dei prezzi più
coerenti all’interno della comunità;
- Le direttive di “seconda generazione”; volte a disciplinare l’intera sequenza
dell’attività dell’energia (produzione, trasmissione, trasporto, distribuzione),
attraverso una separazione giuridica, organizzativa e gestionale delle attività.
- Il c.d. “Terzo Pacchetto Energia”, che ha come obiettivo quello di creare un
mercato unico europeo aperto e integrato. Molte norme di tale pacchetto sono,
infatti, finalizzate all’incremento della concorrenza, mentre altre forniscono la
possibilità di derogare in merito al concetto di mercato. Importante sottolineare
che tale pacchetto istituisce l’ACER (Agenzia per la Cooperazione fra i
Regolatori Nazionali dell’Energia), che è un organo indipendente e di
raccordo, il cui scopo è quello di assistere le autorità nazionali nell’esercizio
delle funzioni di regolazione svolte dagli Stati membri, per superare la
disomogeneità e la frammentazione delle regolazioni amministrative degli Stati
membri.

Ad oggi, il Winter Package, comprende otto atti legislativi, tutti già formalmente
approvati e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea; essi sono:
- La direttiva sulla prestazione energetica nell’edilizia (direttiva 2018/844/UE);
 - La direttiva sulla promozione dell’uso di energia da fonti rinnovabili (direttiva
2018/2001/UE);
- La direttiva sull’efficienza energetica (direttiva 2018/2002/UE);
- La direttiva relativa alle norme comuni per il mercato interno dell’energia
elettrica (direttiva 2019/944/UE);
- Il regolamento sulla preparazione ai rischi nel settore dell’energia elettrica
(regolamento 2019/941/UE);
- Il regolamento relativo all’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori
nazionali dell’energia (ACER) (regolamento 2019/942/UE);
- Il regolamento sulla governance dell’Unione dell’energia e dell’adozione per il
clima (regolamento 2018/1999/UE);
- Il regolamento sul mercato interno dell’energia elettrica (regolamento
2019/943/UE).

Con tale pacchetto, la commissione dell’Unione Europea ha voluto incidere sulle c.d.
cinque dimensioni dell’Unione dell’Energia; vale a dire:
- La sicurezza energetica, per cui la Commissione europea vuole garantire la
sicurezza degli approvvigionamenti, riducendo la dipendenza energetica
attraverso la diversificazione delle fonti, dei fornitori e delle rotte di
approvvigionamento;
- Il mercato interno dell’energia, per la cui realizzazione vi è la necessità di un
miglioramento delle infrastrutture; a tal riguardo, l’unione si è posta come
obiettivo che almeno il 10% dell’elettricità deve poter “attraversare le
frontiere”;
- L’efficienza energetica; in quanto l’Unione persegue l’obiettivo di migliorare,
entro il 2030, l’efficienza energetica del 30%;
- La decarbonizzazione dell’economia e della ricerca, per cui la Commissione
mira a ridurre al minimo le emissioni di gas a effetto serra;
- L’innovazione e competitività, per cui l’Unione ha come obiettivo quello di
accelerare la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio,
presentando un piano strategico europeo per le tecnologie energetiche (piano
SET) con la quale intende dare un nuovo impulso all’impiego di tecnologie a
basse emissioni di carbonio.

Sotto questo punto di vista, significative sono le due nuove direttive sull’efficienza
energetica, che fissa sottoforma di obiettivo per il 2030 che l’efficienza energetica
arrivi al 32,5%; e sulla prestazione energetica nell’edilizia, che mira alla
massimizzazione del potenziale di risparmio energetico di edifici più intelligenti ed
ecologici (rispettivamente le direttive 2018/2002/UE; e 2018/844/UE).

Un altro aspetto cruciale riguarda la governance in ambito energetico.

Il nuovo regolamento n 1999/2018 contiene, infatti, regole che impongono ad ogni
Stato membro di redigere Piani nazionali per l’Energia e il Clima (NECP) per il
2021-2030, che stabiliscono le modalità attraverso cui raggiungere gli obiettivi
prefissati in materia di efficienza energetica ed energia rinnovabile.

Un ulteriore aspetto affrontato da tale pacchetto riguarda il riconoscimento e la tutela

dei diritti dei consumatori, che iniziano ad assumere sempre più importanza in quanto
ad essi viene data la possibilità di autoproduzione dell’energia.
Dunque, in sintesi, le tre principali novità di tale pacchetto possono esser riassunte in
tre punti:
- Efficienza energetica;
- Uso e regolazione delle energie rinnovabili;
- Ruolo attivo dei consumatori.

EFFICIENZA ENERGETICA
Per quanto concerne il primo punto, l’efficienza energetica, regolata dalla direttiva
1018/2002/UE, la quale si pone di modificare le disposizioni vigenti direttamente
collegate al raggiungimento degli obiettivi 2030 e introduce nuove norme volta
all’estensione dei diritti dei consumatori e al miglioramento d’accesso a strumenti di
misurazione intelligente (smart metering system), alla fatturazione e alle informazioni
sui consumi, ampliando i diritti dei consumatori in ambito di misurazione e
fatturazione di riscaldamento, raffreddamento e produzione di acqua calda.
Inoltre, la Commissione affida al settore dell’edilizia un ruolo centrale nel
conseguimento del nuovo obiettivo europeo di efficienza energetica per il 2030, e
anche nel rispetto dell’impegno a lungo termine ad azzerare le emissioni nel settore
energetico entro il 2050 (deve infatti attuarsi una “strategia di ristrutturazione a lungo
termine”, come sancisce l’art 2-bis, che stabilisce che ogni Stato membro debba
stabilire una strategia di ristrutturazione del parco nazionale di edifici residenziali e
non, al fine di ottenere un parco immobiliare decarbonizzato e ad alta efficienza
energetica entro il 2050).
Per il raggiungimento di tale obiettivo è, infatti, indispensabile promuovere
investimenti su larga scala per migliorare l’efficienza del patrimonio edilizio. Una più
efficiente prestazione energetica nell’edilizia, infatti, è importante per lo sviluppo di
un sistema energetico sostenibile, competitivo, sicuro e decarbonizzato.
Tuttavia, qualora l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2018/844/UE, non possa essere
conseguito in misura soddisfacente dagli Stati membri, ma possa essere conseguito
meglio a livello di Unione; quest’ultima può intervenire in base al principio di
sussidiarietà, sancito dall’art 5 del TUE; il quale prevede che la delimitazione delle
competenze dell’UE sia fondata sul principio di attribuzione. L’esercizio delle
competenze si basa sui principi di sussidiarietà e proporzionalità; in particolare, il
principio di sussidiarietà, che opera solo nei settori di competenza concorrente, si
configura come un principio dinamico, che consente di ampliare le competenze
dell’UE laddove necessario.
La nuova direttiva tiene anche conto del progresso tecnologico, viene quindi
introdotta la definizione di sistema edilizio tecnico. Si tratta di un concetto ampio che
dovrà tenere conto di tutti i sistemi, dal raffreddamento dello spazio all'illuminazione
interna, alla generazione di elettricità. Gli aspetti relativi alla ristrutturazione edilizia
diventano parte integrante della nuova direttiva che contiene anche disposizioni sui
finanziamenti intelligenti e sui piani a lungo termine per la costruzione di edifici ad
energia quasi zero, nonché sulla progressiva decarbonizzazione del settore edilizio.

USO E REGOLAZIONE DELLE ENERGIE RINNOVABILI

Per quanto riguarda, invece, la seconda novità principale portata dal Winter Package,
relativa all’uso e alla regolazione delle energie rinnovabili, essa riprende l’art 194 del
TUFE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea), il quale individua tra gli
obiettivi della politica energetica dell’Unione la promozione dello sviluppo di energie
nuove e rinnovabili e stabilisce una serie di interventi volti a realizzare tale obiettivo.
È la direttiva 2018/2001/UE contenuta nel “Winter Package” che persegue tale
obiettivo. Essa, difatti, contiene diverse norme sulla promozione dell’uso dell’energia
rinnovabile ed effettua una sostanziale revisione del quadro normativo previsto dalla
direttiva del 2009 (n 28).
Il maggiore ricorso all’energia da fonti rinnovabili costituisce una parte importante
del pacchetto di misure necessarie per ridurre le emissioni di gas ad effetto serra e per
rispettare gli impegni dell’Unione nel quadro dell’accordo di Parigi del 2015 sui
cambiamenti climatici, che hanno stabilito di mantenere l’aumento medio della
temperatura mondiale al di sotto di 2 gradi Celsius.
Con tale direttiva si punta a superare le criticità̀ esistenti che, di fatto, stanno
ostacolando lo sviluppo dell’energia rinnovabile per la transizione verso il 2030,
quali: l’incertezza degli investitori, gli (onerosi) adempimenti burocratici, l’eccessivo
costo legato allo sviluppo delle stesse fonti rinnovabili.
La direttiva in esame, inoltre, persegue la finalità̀ ulteriore di contribuire al potenziale
impatto positivo che l’Unione e gli Stati membri possono avere nel promuovere lo
sviluppo del settore delle energie rinnovabili nei paesi terzi. Si punta a conferire
all’UE la leadership nelle fonti rinnovabili: l’Unione e gli Stati membri dovrebbero
promuovere la ricerca, lo sviluppo e gli investimenti nella produzione di energie
rinnovabili nei paesi in via di sviluppo e in altri paesi partner nel pieno rispetto del
diritto internazionale, rafforzando così la loro sostenibilità̀ ambientale ed economica e
la loro capacità di esportazione di energie rinnovabili.
Inoltre, la Direttiva 2001 del 2018 interviene in tema di trasferimenti statici
prevedendo un elemento di novità, rappresentato dalla piattaforma dell'Unione per lo
sviluppo delle rinnovabili (URDP), volta a consentire lo scambio di quote di energia
rinnovabile tra gli stati membri, oltre agli accordi bilaterali di cooperazione.
Gli Stati membri possono inoltre presentargli su base volontaria i dati annuali relativi
ai propri contributi rispetto l’obiettivo comunitario. È previsto poi il possibile
trasferimento di eccedenze di produzione da o verso uno Stato membro, il prezzo di
tale trasferimento è fissato di caso in caso a seconda dell’incontro tra domanda ed
offerta, ed è analizzato dall’URDP (Unione per lo sviluppo delle rinnovabili). La
commissione, a sua volta, controlla che l’URPD sia in grado di far incontrare
domanda ed offerta sulla base di criteri specifici.
Assumono rilevanza nell’ambito dell’utilizzo di fonti rinnovabili il regime di
sostegno, ovvero lo strumento applicato da ciascuno Stato per la promozione dell’uso
dell’energia rinnovabile, riducendo i costi, aumentando i prezzi di vendita o
aumentando il volume d’acquisto; e la stabilità del sostegno finanziario ovvero il
sostegno concesso sottoforma di integrazione economica sul prezzo del volume in
considerazione; per cui, gli Stati si impegnano per far si che tale sostegno sia
concesso con trasparenza, senza discriminazione, in modo competitivo ed efficace
per quanto riguarda i costi.
Un’ulteriore novità è quella introdotta dall’art 22 della direttiva 2018/2001/UE, la
quale regola l’istituto della “comunità di energia rinnovabile”, che è un soggetto
giuridico autonomo ed effettivamente controllato da azionisti o membri che sono
situati nelle vicinanze degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che
appartengono e sono sviluppati dal soggetto giuridico in questione. Essa è stata
istituita principalmente per ottenere benefici ambientali, economici o sociali a livello
di comunità.
Gli interventi sul mercato elettrico sono il regolamento del mercato interno
dell’energia elettrica (n 943/2019) e la direttiva sulle regole comuni in materia di
mercato elettrico (2019/944/UE), l’obiettivo politico è quello di rendere il mercato
adatto allo sviluppo dell’energia rinnovabile.
Le reti delle fonti rinnovabili devono esser modificate e rese più flessibili in quanto
tali fonti hanno una natura variabile e sono caratterizzate da una decentralizzazione
rispetto l’energia tradizionale. Allo stesso tempo, vanno rivisti gli interventi pubblici,
i quali, spesso, hanno distorto il mercato elettrico all’ingrosso, portando conseguenze
negative per gli investimenti e per gli scambi di energia transfrontalieri.
Vi è dunque necessità che il mercato elettrico si decentralizzi e diventi più trasparente
ed integrato.
Al fine di assicurare i mercati dell’energia elettrica si sono porti dei principi
fondamentali, elencati nell’art 3 del regolamento (943/2019/UE), che mirano a:
favorire la libera formazione del prezzo dell’energia elettrica; agevolare
l’aggregazione della domanda e dell’offerta; consentire l’integrazione e la
remunerazione a prezzi di mercato dell’energia elettrica; incoraggiare i consumatori a
partecipare al mercato e alla transizione energetica, e quello di eliminare
gradualmente le barriere tra i singoli mercati energetici, fissando norme eque per gli
scambi transfrontalieri di energia elettrica.
Rispetto i mercati di bilanciamento, l’art 6 del regolamento 943, prevede che
l’organizzazione degli stessi debba avvenire in grazia della partecipazione dei
soggetti che operano sul mercato. Inoltre, si prevede che tutti i partecipanti al mercato
siano responsabili degli sbilanciamenti provocati nel sistema elettrico.

La tutela ambientale assume, dunque, grande rilevanza in quanto è uno dei principali
obiettivi fissati dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.
La nuova agenda strategica dell’UE 2019-2024, inoltre, si è posta come obiettivo
quello di costruire un’Europa verde, equa, sociale e a impatto climatico zero.
Si è previsto di intensificare le azioni al fine di gestire la minaccia dei cambiamenti
climatici, attraverso modalità che tengano in considerazione delle situazioni
nazionali.
Lo scopo è rendere l’Unione leader dell’energia verde a livello globale. Il piano
nazionale integrato per l’energia e il clima rappresenta lo strumento chiave per il
pacchetto dell’energia pulita, in esso sono descritte le politiche e le misure nazionali
finalizzate al raggiungimento degli obiettivi europei del 2030. Si stabilisce che ogni
Stato debba notificare alla Commissione un PNIEC (Piani Nazionali Integrati per
l’Energia e il Clima), in cui dovranno essere descritti gli elementi di procedura
utilizzata, obiettivi fissati, politiche previste, rispetto degli obblighi di efficienza.

RUOLO ATTIVO DEI CONSUMATORI

La Commissione UE, con il Clean Energy Package ha inteso riformare il mercato
energetico, le modifiche del quadro normativo proposte dalla commissione per un
mercato più decentralizzato fa si che il consumatore sia posto in un grado
privilegiato per la produzione della propria energia. Esso mira, infatti a conferire più
potere e, al tempo stesso, più tutele ai consumatori nelle loro scelte energetiche.
La direttiva 2019/044/UE, ha come obiettivo proprio quello di “assicurare ai
consumatori energia a prezzi e costi accessibili e trasparenti” prevedendo norme
comuni per quanto concerne la generazione, la trasmissione, la distribuzione, lo
stoccaggio e la fornitura dell’energia elettrica.
L’art 15 della direttiva, rubricato “clienti attivi”, obbliga, infatti, gli Stati membri a
provvedere affinché i clienti abbiano il diritto di agire come clienti attivi, a cui
dev’essere assicurato il diritto di operare direttamente o in maniera aggregata;
vendere energia elettrica autoprodotta; di potersi connettere alla rete in un arco di
tempo ragionevole; non essere soggetti a doppio onere.
La direttiva mira a collocare i consumatori al centro del mercato dell’energia
elettrica, facendo in modo che essi possano trarre vantaggio dalla partecipazione
diretta al mercato.
Il pacchetto, inoltre, all’art 28, si preoccupa di garantire la protezione dei consumatori
c.d. vulnerabili, i quali godono di diverse tutele. Tuttavia, per essere considerati come
clienti “vulnerabili”, devono esser presi in considerazione diversi elementi come:
reddito, l’efficienza energetica delle abitazioni, la età e altri criteri.
Inoltre, la direttiva 2018/2001/UE promuove l’uso dell’energia da fonti rinnovabili ed
incentiva all’autoconsumo, il par. 6 della direttiva affida agli Stati il compito di
istituire un quadro favorevole alla promozione ed alla agevolezza dello sviluppo
dell’autoconsumo di energia rinnovabile.

Il regolamento sui rischi del settore (regolamento n. 941/2019) si pone come

obiettivo quello di assicurarsi che gli Stati adottino strumenti omogenei per prevenire,
preparare e gestire situazioni di crisi nel settore elettrico in uno spirito di solidarietà e
trasparenza ed in pieno accordo con i requisiti di un mercato interno concorrenziale
dell’energia.
In particolar modo sono riviste le modalità di organizzazione dei mercati per
garantire la disponibilità di capacità sufficiente alla trasmissione dell’energia anche in
un momento di crisi.
La commissione con il regolamento approvato ha inteso introdurre disposizioni
specifiche in quattro ambiti: regole comuni per la prevenzione delle crisi e per
assicurare una cooperazione transfrontaliera, gestione delle situazioni di crisi nel
mercato elettrico, indicatori per la sicurezza degli approvvigionamenti, valutazione
del rischio il monitoraggio.
Innanzitutto, gli Stati membri designano un'autorità Nazionale responsabile della
valutazione del rischio e dell'applicazione della normativa entro il 5 gennaio.
L'autorità competente di ciascuno Stato membro, poi, dovrebbe lavorare un piano di
preparazione i rischi, che dovranno essere composti da misure effettive,
proporzionate e non discriminatorie per affrontare tutti gli scenari di crisi dell’energia
elettrica.
Questi, dovranno essere composti in due parti: una riguardante le misure nazionali e
l'altra le misure coordinate concordate tra gli stati membri e la regione di mercato di
riferimento. I piani di preparazione ai rischi assumono una rilevanza centrale nella
presente disciplina proprio perché l'obiettivo generale è garantire un approccio
comune alla prevenzione e alla gestione delle crisi dell'energia elettrica.
È riconosciuto inoltre un intervento di emergenza, nel caso in cui gli Stati non hanno
concordato le misure ed uno di essi abbia in corso una crisi, gli Stati sono chiamati ad
intervenire a sostegno del Paese in crisi ed a concordare misure e modalità che
suppliscano alla mancanza di misure coordinate. Ogni Stato ha l’obbligo di
informazione che racchiude le cause del deterioramento dell’approvvigionamento, i
motivi della dichiarazione della crisi, le misure programmate e l’eventuale bisogno di
assistenza.

Infine, il nuovo regolamento 942/2019 abroga il precedente regolamento n 713/2009

che aveva istituito l’ACER, in quanto esso lo modifica e introduce alcune novità
riguardanti l’agenzia.
Ad essa viene affidato un ruolo centrale nello sviluppo del mercato.
Tra i nuovi compiti assegnati all’agenzia troviamo il monitoraggio dei mercati
all’ingrosso e delle infrastrutture energetiche transfrontaliere, nonché i compiti
relativi alla sicurezza dell’approvvigionamento di gas. All’ACER si riconosce
maggiore responsabilità per quanto riguarda l’elaborazione e la presentazione dei
codici di rete alla Commissione UE.
Inoltre, l’art. 13 del regolamento prevede che possono essere affidati all’agenzia
anche ulteriori compiti supplementari che non prevedono poteri decisionali. Si
prevede che l’ACER sia dotata di adeguate risorse finanziarie e che tale
finanziamento possa avvenire attraverso il bilancio generale dell’Unione.
Collegato al ruolo dell’ACER è il tema della governance europea in materia di
energia; il Winter Package anche un regolamento per quanto riguarda la governance;
il quale propone un quadro normativo basato sull’integrazione di tutti gli obblighi in
materia di programmazione; e sullo stabilire un processo politico tra Stati membri e
Commissione, che consenta il raggiungimento degli obiettivi entro il 2030.