Concorrenza Fiscale e “Nuova Geografia Economica”:

un’analisi empirica nei paesi dell’UE

Facoltà di Scienze Politiche, Sociologia, Comunicazione

Corso di laurea Analisi Economica delle Istituzioni Internazionali
Cattedra di Sistemi Fiscali Comparati

Candidato
Luca Ruffino
1106039

Relatore Correlatore
Prof.ssa Emma Galli Prof.ssa Marianicola Villani

A/A 2010/2011
  
INTRODUZIONE  ........................................................................................................................  4  
1)  LA  CONCORRENZA  FISCALE:    LO  STATO  DELL’ARTE  DELLA  TEORIA  ECONOMICA
 ........................................................................................................................................................  9  
1.1  GLI  EFFETTI  DELLA  CONCORRENZA  FISCALE  SUL  WELFARE:  TEORIE  A  CONFRONTO  .................  10  
1.1.1  Il  contributo  di  Charles  Tiebout  .................................................................................................  10  
1.1.1.1  Critiche  al  modello  ...................................................................................................................................................  12  
1.1.1.2  Uno  sviluppo  del  modello:  le  esternalità  fiscali  ..........................................................................................  13  
1.1.2 Il  modello  standard  .........................................................................................................................  14  
1.1.2.1  Il  modello  Zodrow-­‐Mieszkowsky-­‐Wilson  (ZMW):  ipotesi  preliminari  .............................................  15  
1.1.2.2  Implicazioni  del  modello  e  scenari  alternativi  ............................................................................................  18  
1.1.3  La  concorrenza  fiscale  benefica:  la  public  choice  literature  .........................................  20  
1.1.3.1  La  concorrenza  fiscale:  un  rimedio  contro  i  governi  inefficienti  .........................................................  21  
1.1.3.2  La  concorrenza  fiscale  e  la  gestione  del  consenso  .....................................................................................  23  
1.2  LA  CONCORRENZA  FISCALE  E  L’ALLOCAZIONE  DELLE  IMPRESE  ......................................................  24  
1.2.1  Gli  IDE  ed  il  loro  impatto  sulla  politica  fiscale  ....................................................................  25  
1.2.1.1  Mobilità  dei  capitali:  effetto  delle  politiche  di  tassazione  ......................................................................  25  
1.2.1.2  Come  tassare  le  imprese  multinazionali?  ......................................................................................................  28  
1.2.2  Concorrenza  fiscale  e  Localizzazione  produttiva:  scenari  .............................................  30  
1.2.2.1  La  variabile  “Politica”  .............................................................................................................................................  30  
1.2.2.2  La  creazione  di  vincoli  di  credibilità  ................................................................................................................  31  
1.2.2.3.  Strategie  fiscali  per  favorire  l’allocazione  delle  imprese  .......................................................................  32  
1.2.3.  La  competizione  fiscale  in  presenza  di  integrazione  economica  ...............................  34  
1.2.3.1.  La  concentrazione  e  la  politica  fiscale:  un  modello  grafico  ...................................................................  36  
1.3CONCLUSIONI  ............................................................................................................................................  37  
2)   LA   CONCORRENZA   FISCALE   NELL’UNIONE   EUROPEA:   ANALISI   DEL   CONTESTO  
GIURIDICO  ISTITUZIONALE  ................................................................................................  39  
2.1  L’ORDINAMENTO  FISCALE  EUROPEO  ....................................................................................................  39  
2.1.1  Le  disposizioni  del  TFUE  a  contenuto  fiscale  .......................................................................  40  
2.2  L’ARMONIZZAZIONE  FISCALE  COMUNITARIA  ......................................................................................  43  
2.2.1  L’armonizzazione  delle  imposte  dirette,  prima  della  creazione  dell’Unione  
Economica  e  Monetaria  ............................................................................................................................  44  
2.2.1.1.  Dal  Rapporto  Neumark  agli  anni  90  ................................................................................................................  45  
2.2.2.  L’Unione  Economica  e  Monetaria  e  il  Coordinamento  fiscale  .....................................  48  
2.2.2.1  Il  rapporto  Ruding  ....................................................................................................................................................  49  
2.2.2.2  Il  trattato  di  Maastricht  ..........................................................................................................................................  49  
2.2.2.3.  Il  Global  Approach  e  il  “Gruppo  Monti”  ..........................................................................................................  52  
2.2.2.4.  Il  Codice  di  Condotta  ed  il  Gruppo  Primarolo  .............................................................................................  54  
2.2.3  Le  proposte  degli  anni  2000  ........................................................................................................  56  
2.2.3.1.  Verso  un  mercato  interno  senza  ostacoli  fiscali  .........................................................................................  58  
2.3  IL  PROGETTO  DELLA  COMMON  CONSOLIDATED  CORPORATE  TAX  BASE  ......................................  61  
2.3.1  Il  problema  di  definizione  dei  principi  contabili  comunitari  ........................................  62  
2.3.2  La  costituzione  del  gruppo  tecnico  di  lavoro  sulla  CCCTB  .............................................  63  
2.3.2.1.  Gli  sviluppi  del  2007:  la  proposta  tecnica  del  gruppo  di  lavoro  .........................................................  64  
2.3.2.2.  Gli  aspetti  giuridici  della  proposta  ...................................................................................................................  65  
2.3.2.3.  La  definizione  della  base  imponibile  e  la  sua  ripartizione  tra  gli  Stati  membri  ...........................  66  
2.3.2.4.  Il  coordinamento  amministrativo  ....................................................................................................................  67  
2.3.2.5.  La  disciplina  anti-­‐abuso  ........................................................................................................................................  68  
2.3.2.6.  Critiche  e  posizioni  di  alcuni  Stati  membri  nei  confronti  della  proposta  .......................................  69  
2.4  CONCLUSIONI  ...........................................................................................................................................  71  
3)   CONCORRENZA   FISCALE   ED   INTEGRAZIONE:   UNA   VERIFICA   EMPIRICA   DELLA  
NGE  IN  EUROPA  ......................................................................................................................  73  
3.1  LA  NUOVA  GEOGRAFIA  ECONOMICA  ....................................................................................................  74  
3.1.1.  Modello  Standard  e  la  NGE:  ipotesi  e  risultati  a  confronto  ..........................................  75  

2
 3.1.1.1  Il  modello  standard  .................................................................................................................................................  76  
3.1.1.2  Il  contributo  della  NGE  ...........................................................................................................................................  77  
3.2  CONCORRENZA  FISCALE  ED  INTEGRAZIONE:  QUALE  SCENARIO  PER  L’EUROPA?  .........................  79  
3.2.1.  Regioni  a  confronto  ........................................................................................................................  81  
3.2.1.1  I  paesi  centrali  ............................................................................................................................................................  81  
3.2.1.2.  I  paesi  periferici  .......................................................................................................................................................  82  
3.2.1.3.  Gli  ex  paesi  socialisti  ..............................................................................................................................................  82  
3.2.2.  La  variabile  fiscale  ..........................................................................................................................  83  
3.2.2.1  EATR  ed  ipotesi  race  to  the  bottom  ..................................................................................................................  84  
3.2.2.2.  EATR  e  flussi  di  IDE  ................................................................................................................................................  85  
3.2.3.  Una  Nuova  Geografia  Economica  per  l’UE:  analisi  degli    agglomerati  ...................  87  
3.2.3.1.  Tessuto  produttivo e  stock  di  capitali  esteri  ...............................................................................................  87  
3.2.3.2.  La  densità  di  autostrade e  lo  stock  di  capitali  esteri  ................................................................................  92  
3.3.  CONCLUSIONI  ..........................................................................................................................................  96  
CONCLUSIONI  GENERALI  .....................................................................................................  97  
BIBLIOGRAFIA  ........................................................................................................................  99  
RINGRAZIAMENTI  ...............................................................................................................  109  

3
 Introduzione

Il sistema economico internazionale, con la fine della divisione del mondo in due
blocchi contrapposti, ha conosciuto una nuova fase di dinamismo ed integrazione.
Con l’emergere del fenomeno della globalizzazione, con l’apertura dei mercati e
delle zone di libero scambio, il capitale è divenuto un fattore altamente mobile.
Una delle sfide più grandi che impegna le economie e i governi mondiali,
coinvolge i sistemi tributari dei singoli paesi e il diritto tributario internazionale.
La mobilità crescente e differenziata degli elementi suscettibili di imposizione
porta gli operatori economici a mettere in concorrenza tra loro gli Stati. Il
meccanismo che si pone in essere si traduce nel fenomeno della Concorrenza
Fiscale. Se è possibile osservare questo fenomeno a livello globale, tanto più è
possibile registrarlo in un’area molto integrata qual è l’Unione Europea.

Questo progetto di tesi nasce dall’interesse di chi scrive per il processo

d’integrazione europea. L’esperienza dell’Unione Europea, rappresenta un
unicum nella storia, che sta attualmente vivendo una crisi profonda, scatenata dai
perturbamenti economici dell’ultimo triennio.

Il processo d’integrazione, con cui è stata posta in essere questa istituzione, si è

basato, principalmente, sulla creazione di un ambiente adatto ad accogliere un
mercato economico, libero dalle barriere che potessero ostacolare la circolazione
delle merci e dei fattori produttivi. Quest’obiettivo è stato sicuramente
conseguito: l’abolizione progressiva dei sistemi di controllo doganali; la
promozione della mobilità europea ed il diritto di stabilimento dei lavoratori e
delle imprese; la creazione di un’area valutaria e monetaria unica all’interno
dell’Unione, rappresentano sicuramente alcune delle evidenze più importanti del
successo del progetto.

Al tempo stesso, come sta emergendo nell’escalation degli eventi economici

dell’ultimo triennio, la presenza dell’unione economica e monetaria rappresenta,
in questo momento, il principale vulnus della costruzione europea. La crisi

4
economica ha evidenziato la contraddizione, esistente all’interno dell’Unione, di
aver adottato da un lato una politica monetaria unica, dall’altro di aver mantenuto
ventisette politiche fiscali indipendenti, sia nella funzione di spesa che nella
riscossione delle imposte.

I vincoli di bilancio stabiliti prima dai parametri di Maastricht e quindi

confermati nel Patto di Stabilità e Crescita, non hanno ottenuto l’effetto di
contenimento delle politiche di spesa. Se da una parte esistono dei vincoli di
bilancio, anche se inefficaci nel loro compito, risulta invece assente un
coordinamento della politica impositiva: è importante sottolineare come la
riscossione dei tributi rappresenti una delle espressioni più evidenti della
sovranità di un ente di governo. Essa è una delle voci fondamentali per finanziare
il bilancio pubblico che opera, allo stesso tempo, come strumento di regolazione
economica e di redistribuzione della ricchezza. Per questo motivo resistono i
sistemi tributari degli Stati membri e gli interventi in materia tributaria
nell’Unione sono stati principalmente di natura negativa, ovvero funzionali al
consolidamento del mercato unico.

Nella disciplina tributaria si estrinseca lo scontro tra le istanze degli Stati sovrani
e quelle dell’Unione. La materia interessa quelle ipotesi di limiti alla delega di
sovranità nazionale in favore degli organismi comunitari: il voto all’unanimità
per deliberare sulla materia rappresenta il più chiaro esempio della mancanza
della volontà degli Stati ad avviare un processo di un’Unione maggiormente
politica.

L’Unione Europea rappresenta un laboratorio politico-istituzionale interessante,

per valutare gli effetti della concorrenza fiscale internazionale: da un lato è stato
di fatto eliminato il rischio di cambio, dall’altro permane agli Stati membri la
piena sovranità in materia fiscale. La tassazione delle imprese diventa un
elemento chiave nelle scelte di policy dei vari paesi data l’elevata mobilità del

5
capitale all’interno di un’area integrata. soprattutto grazie alle notevoli differenze
nei sistemi tributari1 presenti nei vari paesi.

La tesi si prefigge l’obiettivo di valutare gli effetti della competizione fiscale

nell’Unione Europea e se in quale misura sia auspicabile un coordinamento delle
politiche tributarie. Il lavoro è strutturato in tre parti. I primi due capitoli sono
propedeutici a costruire l’analisi empirica condotta nell’ultimo capitolo.

Nella trattazione del primo capitolo è stato analizzato il fenomeno della

concorrenza fiscale. Attraverso la disamina delle varie teorie e dei differenti
modelli economici che sono stati elaborati dalla metà del secolo scorso, sono stati
individuati tre filoni di letteratura sull’argomento: i modelli standard di
concorrenza fiscale; la teoria della public choice e dello Stato leviatano; la teoria
della Nuova Geografia Economica applicata alle scelte pubbliche. Lo scopo di
questo primo capitolo è stato quello di acquisire una conoscenza teorica
dell’argomento, riconoscendo e valutando le differenze specifiche di ogni singolo
contributo.

Nel secondo capitolo abbiamo cercato di tracciare un quadro sintetico ma allo

stesso tempo esauriente sullo stato dell’armonizzazione europea in materia
fiscale. Tramite una rassegna dell’evoluzione storica della politica tributaria nel
processo d’integrazione europea, abbiamo cercato d’individuare lo schema
giuridico istituzionale esistente e le prospettive future nella regolazione della
materia fiscale. In particolare, nella conclusione del capitolo, si è analizzato il
progetto di costituzione di un’unica base imponibile consolidata a livello
comunitario (CCCTB).

Nel terzo capitolo si è sviluppato l’obiettivo generale della tesi, utilizzando due
differenti contributi teorici sulla tematica della concorrenza fiscale, e quindi

1 Queste differenze, come sarà evidenziato in seguito, non riguardano solo la definizione
della base imponibile e l’aliquota su essa applicata, ma anche i sistemi contabili utilizzati ai
fini fiscali.

6
cercando di applicarli al caso europeo. I due filoni di letteratura presi in
considerazione sono: il modello standard e la Nuova Geografia Economica.

La letteratura standard suggerisce che il meccanismo della concorrenza fiscale

conduca gli stati verso una competizione al ribasso sulle aliquote impositive, per
evitare la fuoriuscita dei capitali e delle attività produttive. Tuttavia, la letteratura
più recente della Nuova Geografia Economica, suggerisce che esistano dei vincoli
che mitigano o impediscono l’insorgere del meccanismo race to the bottom.
Fattori come le scorte nazionali di know how, la tecnologia, e in particolare,
l’accesso al mercato e la qualità del sistema infrastrutturale, sono di particolare
interesse per la localizzazione degli investimenti. Paesi o regioni in grado di
fornire questi cosiddetti fattori di agglomerazione, possono, in questo modo,
bloccare i capitali, nonostante le elevate aliquote fiscali, innescando così un
effetto deterrente alla corsa al ribasso.

Il confronto tra le ipotesi contrastanti presentate da questi due contributi è stato

condotto attraverso un’analisi empirica. In particolare abbiamo cercato di
rispondere alle seguenti domande:

1. È possibile ricavare una geografia della tassazione in Europa?

2. Quale effetto ha il differenziale d’imposta sulla localizzazione degli inves-
timenti? La concorrenza fiscale è un elemento distorsivo nel contesto eu-
ropeo?
3. L’effetto fiscale può essere mitigato dalla presenza di rendite derivanti
dall’agglomerazione?
4. Quale effetto predomina nel contesto europeo?

Lo scopo di questo capitolo è di cercare di cogliere l’effetto dell’interazione tra il

differenziale impositivo e le rendite di agglomerazione, sulla localizzazione degli
investimenti nell’Unione Europea.

7
Questo elemento è cruciale per costruire una riflessione sull’obiettivo generale
della tesi.

8
 CAPITOLO I
LA CONCORRENZA FISCALE:
LO STATO DELL’ARTE DELLA TEORIA ECONOMICA

L’idea che possa esistere una competizione tra diversi enti pubblici per assicurarsi
le risorse necessarie per finanziarie la propria spesa non è nuova. Adam Smith
(1776), nel suo saggio “La Ricchezza delle Nazioni” intuisce la base del
meccanismo che regola la concorrenza fiscale: la possibilità per il contribuente di
spostare la propria ricchezza per ottenere un vantaggio economico derivante da
un minore imposizione tributaria. Scrive Smith:

The proprietor of stock is properly a citizen of the world, and is not

necessarily attached to any particular country. He would be apt to
abandon the country in which he was exposed to a vexatious inquisition,
in order to be assessed to a burdensome tax, and would remove his stock
to some other country where he could either carry on his business, or
enjoy his fortune more at his ease.2

In questo capitolo cercheremo di individuare lo stato dell’arte della letteratura

sull’argomento, prestando particolare attenzione a quei contributi che analizzano
gli effetti della concorrenza fiscale sul welfare e sull’allocazione delle imprese.

2 SMITH,A. (1776), pag. 659

Il proprietario di capitale può essere definito propriamente un cittadino del mondo, e non è
necessariamente legatoad un particolare Paese. È verosimile che costui sarebbe spinto ad
abbandonare il Paese che lo assoggettasse a indagini vessatorie al fine di determinare
un’imposta onerosa e trasferirebbe il proprio capitale in un diverso Paese, nel quale gli fosse
possibile continuare a badare agli affari propri o godere dei propri beni con minori difficoltà.
(T.d.R.)

9
1.1 Gli effetti della concorrenza fiscale sul Welfare: teorie a
confronto

La concorrenza fiscale è un fenomeno antico, ma dal punto di vista accademico

l’analisi di questo meccanismo è relativamente recente. Fino al XX secolo i
differenziali tra le tassazioni dei diversi paesi erano trascurabili ed insufficienti a
far scaturire significativi movimenti di capitali e contribuenti attraverso i confini
degli Stati.

Con la nascita dello stato sociale e il conseguente aumento repentino del carico
fiscale in quasi tutti i paesi occidentali, si è avuta un’intensificazione della
pianificazione fiscale internazionale da una parte, e dei fenomeni illeciti
dell’evasione e della elusione fiscale dall’altra. Questo cambiamento ha costituito
la condicio sine qua non per innescare il meccanismo della concorrenza fiscale.

Il fenomeno, utilizzando una terminologia tipica della Teoria dei Giochi, si

sostanzia in una competizione non cooperativa tra enti appartenenti ad un’area
economica integrata, che opera tramite l’uso strategico delle proprie politiche
tributarie, al fine di attrarre risorse necessarie per accrescere il livello di benessere
del territorio amministrato.

1.1.1 Il contributo di Charles Tiebout

Il dibattito economico contemporaneo sull’analisi del fenomeno della

concorrenza fiscale ha trovato il suo incipit negli anni cinquanta del secolo
scorso, con un articolo di Charles Tiebout (1956). In questo articolo, l’economista
statunitense presenta un modello che analizza il meccanismo di competizione che
può avere luogo tra diverse amministrazioni pubbliche. Esso risulta, per certi
versi, molto simile al meccanismo di concorrenza che regola le scelte delle
imprese nel mercato.

10
Il modello prevede le seguenti ipotesi:

1. Gli individui sono perfettamente mobili e perfettamente informati sulle offerte

di servizi pubblici erogati dagli enti di governo rivali;
2. Le imposte applicate sono uniformi e di tipo lump sum. Esse cioè prevedono
il pagamento di un ammontare fisso, indipendente dalle caratteristiche
dell’oggetto della tassazione; l’imposta applicata è uguale al costo marginale
sostenuto dall’ente di governo per assicurare il servizio pubblico;
3. La dimensione ottimale di ogni ente di governo è determinata in base alla
combinazione di servizi pubblici offerta; quando questa dimensione non è
raggiunta, gli amministratori cercano di attrarre nuovi residenti allo scopo di
ridurre il costo medio dell’erogazione dei servizi pubblici;
4. Le possibilità e l’offerta di occupazione sono omogenee nella regione consid-
erata, e quindi non influenzano le scelte dei consumatori elettori;
5. Esiste un numero di enti di governo sufficiente ad assicurare l’erogazione di
servizi pubblici atti a soddisfare le utilità di tutti gli individui.

Il modello descrive una situazione ideale fondata sulle citate ipotesi. L’ipotesi
essenziale ai fini del raggiungimento dell’efficienza del modello è l’ultima. Con
un numero sufficiente di enti di governo, questi ultimi sono da considerarsi
utility-takers, in quanto, come nell’ipotesi di mercati perfettamente
concorrenziali, non sono in grado di alterare unilateralmente il livello di utilità
degli elettori consumatori.

Tale meccanismo funziona tramite la tendenza degli elettori consumatori a

muoversi attraverso le diverse offerte di servizi pubblici alla ricerca di quella che
meglio possa aderire ai propri bisogni e che, a parità di utilità, abbia un costo
fiscale inferiore. Gli elettori consumatori, quindi, esprimerebbero il loro “voto”
spostando la propria residenza nei confini dell’amministrazione ritenuta
maggiormente virtuosa nella gestione della cosa pubblica. Scrive Tiebout (1956)

11
 Just as the consumer may be visualized as walking to a private market
place to buy his goods, the prices of which are set, we place him in the
position of walking to a community where the prices (taxes) of community
services are set. Both trips take the consumer to market.3

Tiebout battezza questo fenomeno come “voting-by-feet mechanism”.

Le amministrazioni pubbliche, come le imprese sul mercato, possono reagire alla

domanda degli elettori consumatori, intervenendo su due parametri:

1. Modificando il carico fiscale richiesto, agendo ad esempio sulle aliquote o

sull’ampiezza della base imponibile;
2. Aumentando o migliorando la propria offerta di servizi pubblici.

Tiebout afferma che la concorrenza fiscale possa avere un effetto di stimolo al

miglioramento del Welfare. Il meccanismo concorrenziale permetterebbe una
migliore allocazione dei servizi pubblici e delle risorse, una riduzione degli
sprechi ed una maggior responsabilizzazione degli amministratori pubblici.

1.1.1.1 Critiche al modello

Le critiche al modello di Tiebout, si sono concentrate soprattutto per le ipotesi

restrittive che lo caratterizzano.

Alcuni autori (Bewley, 1981; Banzhaf e Walsh, 2008) sottolineano il carattere

irrealistico delle ipotesi del modello. In primo luogo l’idea che gli enti di governo
possano riscuotere una imposta individuale non differenziata uguale al costo
marginale del servizio pubblico necessario a soddisfare l’utilità individuale degli

3 TIEBOUT,C (1956), pag. 422

Così come il consumatore può essere visualizzato mentre cammina verso un negozio
privato, per comprare i beni cui il prezzo è fissato, (adesso) lo poniamo nella situazione di
camminare verso una comunità dove i prezzi ( le tasse ) sono stabilite. Entrambi i percorsi
conducono il consumatore nel mercato. (T.d.R)

12
elettori consumatori. Bewley (1981) sottolinea come l’offerta ottimale di servizi
pubblici esista nel modello solo dentro i confini di ipotesi non ritenute realistiche.
Affinché l’obiettivo previsto da Tiebout possa essere raggiunto, secondo Bewley,
dovrebbero verificarsi le seguenti condizioni: l’esistenza di comunità
amministrative omogenee; presenza di amministratori pubblici orientati alla
massimizzazione del profitto; costi dei servizi pubblici proporzionali alla
popolazione residente; esistenza di libero commercio all’interno della regione
economica integrata.

Banzhaf e Walsh (2008) nel tentativo di verificare empiricamente le ipotesi del

modello di Tiebout, si sono scontrati con la difficoltà di monitorare effettive
migrazioni di individui condizionate dalla ricerca di migliori servizi pubblici.
Secondo i due autori, non sarebbe possibile escludere dall’analisi dei dati, il
rumore statistico prodotto da altre variabili, quali le opportunità di occupazione o
il costo della vita, non considerate tra le condizioni del modello di Tiebout.

1.1.1.2 Uno sviluppo del modello: le esternalità fiscali

Gli scostamenti dalla formulazione ideale del modello si traducono in parte in

un’inefficienza della concorrenza fiscale. In particolare, è necessario considerare
l’ipotesi della creazione di esternalità fiscali. Esse sono il prodotto di interventi
pubblici di un ente sui bilanci pubblici di altre amministrazioni (Wildansin 1989).
Infatti, gli interventi di policy programmati da un ente di governo, volti ad
aumentare il benessere dei propri residenti, potrebbero comportare la perdita di
benessere per i residenti di altre regioni confinanti. Ad esempio un ente di
governo potrebbe prevedere una politica tributaria volta a diminuire la propria
imposta sul reddito da capitale, per attrarre maggiori investimenti. Questa politica
avrà l’effetto di ridurre gli investimenti nelle regioni adiacenti, con conseguente
diminuzione delle basi imponibili e quindi una contrazione del prelievo fiscale. In
questo caso la politica dell’ente considerato, provocherebbe un esternalità
negativa sulle regioni adiacenti.

13
Dal modello originale di Tiebout si diversificano due filoni di letteratura
contrastanti sugli effetti della concorrenza fiscale. Il primo filone, che fa capo ai
lavori di Oates, Zodrow, Mieszkowsky e Wilson, si concentra sulla possibilità
che la concorrenza fiscale comporti un insufficiente apporto di risorse all’ente di
governo, ed un conseguente livello sub-ottimale dell’offerta di servizi pubblici,
andando quindi contro le previsioni di Tiebout. Il secondo filone, che sviluppa
con maggior fedeltà il lavoro di Tiebout, ipotizza che la concorrenza fiscale abbia
un effetto positivo per limitare lo stato Leviatano. Brennan e Buchanan (1980),
primi esponenti di questo secondo filone, affermano che la concorrenza fiscale sia
un rilevante vincolo alla tendenza del settore pubblico ad espandersi senza limiti.

1.1.2 Il modello standard

I primi contributi in letteratura, che offrivano uno scenario alternativo al filone

inaugurato da Tiebout, sono stati apportati da Oates (1972).

L’autore nel suo studio sulla concorrenza fiscale, rileva la possibilità di un sotto
dimensionamento dell’offerta di servizi pubblici.

Scrive Oates:

The result of tax competition may well be a tendency toward less than the
efficient levels of outputs of local public services. In an attempt to keep tax
rates low to attract business investment, local officials may hold spending
below those levels for which marginal benefits equal marginal costs.4

4 OATES, W.E. (1972), pag.147

Il risultato della competizione fiscale, potrebbe essere la tendenza a offrire servizi locali
pubblici ben inferiore ai livelli di efficienza. Nel tentativo di mantenere le aliquote basse, con
l’intento di attrarre investimenti, gli amministratori locali potrebbero mantenere la spesa al di
sotto del livello, per cui il beneficio marginale eguaglia il costo marginale (T.d.R.)

14
Dall’analisi di Oates, Zodrow e Mieszkowsky (1986) e Wilson (1986) hanno ,
quindi, elaborato un modello, che descrive i meccanismi della concorrenza fiscale
e le sue implicazioni sul benessere degli individui.

1.1.2.1 Il modello Zodrow-Mieszkowsky-Wilson (ZMW): ipotesi preliminari

Il modello prevede le seguenti ipotesi:

1. Consideriamo un continuum di enti di governo facenti parte di una federa-

zione, entro i quali imprese competitive trasformano in un unico prodotto i
fattori produttivi impiegati;
2. Consideriamo due fattori produttivi, il primo dei quali, la terra (o il lavoro),
immobile; ed il secondo, il capitale, mobile. L’offerta totale (costante) di capi-
tale nella federazione è formata dai Ki. Il capitale produce un eguale rendi-
mento, r, indipendentemente da dove esso venga investito;
3. I residenti possono investire del capitale, a loro disposizione, ovunque essi
desiderino;
4. L’output prodotto è utilizzato come bene finale di consumo dai residenti e
come bene intermedio dagli enti di governo per la sua trasformazione in bene
pubblico;
5. Il benessere aggregato dei residenti nella federazione può essere rappresentato
dalle preferenze di un “consumatore elettore rappresentativo”;
6. I servizi pubblici in una giurisdizione i-esima sono finanziati dalla tassazione
sul capitale impiegato nella regione (T), e da un’imposta personale applicata
su ogni residente (H);

Consolidati gli aspetti preliminari, possiamo esaminare lo schema descritto nel

modello. Per lo sviluppo del gioco si segue la ricostruzione semplificata di
Wilson(1999).

Gli enti considerati nel modello interagiscono strategicamente tramite un gioco

non cooperativo. Le variabili strategiche a disposizione dei giocatori sono le

15
aliquote d’imposta sui redditi da capitale. Una volta stabilite tali variabili il livello
del servizio pubblico offerto si modella in modo che sia rispettato il pareggio di
bilancio. Le funzioni obiettivo sono le funzioni di utilità dei residenti di ogni ente
di governo. Ogni governo agisce sapendo che i competitors non reagiranno ad
una variazione della propria politica tributaria, poiché le strategie dei concorrenti
sono conosciute.

Gli amministratori sono chiamati a scegliere l’aliquota che massimizzi l’utilità

del residente rappresentativo, U (C,G), tenendo conto del vincolo di bilancio5 in
pareggio:
 
[1] tK(r+t)=G

dove r rappresenta il tasso di rendimento del capitale, al netto delle tasse. Tale
rendimento è lo stesso in tutte le regioni a causa della perfetta mobilità del
capitale, ed è una variabile esogena nel modello. K(r+t) è una funzione che mette
in relazione la domanda aggregata di capitale con il costo (r+t) del capitale.
Quando il capitale investito aumenta, il suo rendimento marginale diminuisce e la
produttività marginale del secondo fattore aumenta.

Gli amministratori pubblici per finanziare adeguatamente la spesa G, devono

aumentare l'aliquota fiscale t. Quest'operazione comporta l’aumento del costo del
capitale, spiazzando negativamente la domanda di capitale nella regione, di un
ammontare pari a . Poiché il tasso di rendimento r è dato, un aumento della
tassazione non deprime i redditi da capitale dei residenti. Essi pagano
indirettamente l'aumento della tassazione con una riduzione dei loro salari pari a
, risultante dall'aumento del costo del capitale necessario affinché le imprese
non registrino utili negativi. Inoltre, questo aumento dell'aliquota dev’essere tale
da coprire, non solo il costo marginale (MC) di G, ma anche sufficiente per
sterilizzare l'impatto negativo della fuoriuscita dei capitali sulle entrate fiscali pari

5 WILSON, J.D. (1999), pag. 273

16
a t∆K. Quindi la diminuzione dei salari eccede positivamente il costo marginale
della spesa pubblica, di un ammontare -t∆k.

Quando il sistema si trova al livello massimo regionale di spesa pubblica, la

volontà a pagare un incremento (beneficio marginale) di G, da parte del
contribuente rappresentativo, è pari a questa riduzione salariale6:

[2] MB=MC-t∆K

L’aliquota d’imposta in questo contesto rappresenta il cuneo posto tra il valore

sociale di un’unità addizionale di capitale, cioè la produttività marginale del
capitale MPK , e il costo di opportunità sociale della stessa unità, misurato dal
punto di vista della regione esaminata, cioè il tasso di rendimento netto “r”. Per
cui 𝑡 = 𝑀𝑃! − 𝑟. Il trade off quindi è rappresentato dalla possibilità, diminuendo
le tasse e quindi sostenendo un costo sociale, di attrarre capitali dall'esterno e
dall'evenienza, aumentando l'aliquota e quindi creando maggior benessere
sociale, di sostenere una fuga di capitali verso l'esterno.
La relazione [2] è la soluzione del problema di massimo del gioco. Essa dimostra
che il beneficio marginale (MB) di G deve eccedere il costo marginale (MC) per
compensare la fuga di capitali indotta da un eventuale aumento dell'aliquota.
Otteniamo una versione modificata della regola di Samuelson (1954) per l’offerta
di servizi pubblici, dove MC = MB. L’offerta di servizi pubblici che deriva è
inferiore rispetto al livello di efficienza.

Il beneficio marginale, sviluppando la relazione [2], è dato dalla seguente

espressione7:

MC
[3] MB =
1− τε

6 ivi, p.274
7 WILSON, J.D. (1999), pag. 274

17
Dove τ rappresenta l’aliquota ad valorem sul capitale ed ε > 0 l’elasticità della
domanda di capitale.

Le varie regioni, concorrendo tra loro, creano con le loro politiche tributarie, delle
esternalità negative o positive. I governi non riescono a quantificare tali
esternalità poiché sono soprattutto preoccupati nel soddisfare le utilità dei propri
residenti.

1.1.2.2 Implicazioni del modello e scenari alternativi

Il risultato del modello si traduce in quello che Wilson definisce “una gara al
ribasso”. Secondo gli autori nella concorrenza fiscale non cooperativa, tramite i
meccanismi di arbitraggio, sia le aliquote fiscali che il livello dei servizi pubblici,
verrebbero fissati in modo sub-ottimale dagli amministratori pubblici. Gli
amministratori potrebbero aumentare l’aliquota e conseguentemente il livello di
offerta di servizi pubblici, fino all’uguaglianza tra costo marginale e beneficio
marginale, ma questa scelta in uno scenario da dilemma del prigioniero, non è
presa in considerazione, poiché come affermano Boadwey e Wildansin (1984),
ogni governo regionale teme una fuga di capitali dovuta all’aumento delle tasse;

Wilson (1999) descrive altre due scenari, nella rielaborazione successiva del
modello. Il primo si verifica quando le regioni sono perfettamente simmetriche,
per livello di tecnologia o natura delle preferenze, e scelgono la medesima
aliquota: in questo scenario il differenziale ∆K scomparirebbe dalla relazione [2]
andando quindi a soddisfare l’equilibrio di Samuelson. Questa ipotesi, secondo
l’autore, potrebbe far aumentare il benessere generale in tutte le regioni.
Partendo, infatti dal livello di equilibrio dell’offerta di servizi pubblici, dove MB
> MC8, la condizione di efficienza , aumentando il livello di tassazione e la
qualità dei servizi pubblici, sarebbe soddisfatta. Questa opzione sarebbe credibile

8 Vd. relazione [2]

18
in uno scenario di cooperazione ed integrazione tra gli enti di governo che superi
il mero coordinamento fiscale.

La seconda opzione consisterebbe nella scelta di precludere il passaggio di

capitali, in entrata e in uscita, attraverso i confini amministrativi. Questo risultato
può essere raggiunto, ad esempio, ponendo barriere fiscali all’esportazione di
capitali. In questo scenario sia le imprese che gli enti di governo potrebbero
utilizzare solo il capitale prodotto dai residenti nella regione. Le esternalità
interregionali scomparirebbero e la tassazione da capitale diverrebbe di tipo lump
sum. Infine ogni ente programmerebbe indipendentemente la propria politica
fiscale seguendo la regola di Samuelson (1954, 1955). Questa scelta sarebbe di
difficile implementazione e dovrebbe essere supportata da ingenti costi
amministrativi.

Possiamo riassumere gli scenari esposti, graficamente.

Figura
1

/Q

Nel grafico è descritta la curva inclinata negativamente del Beneficio Sociale

Marginale (MSB) e le due curve, costanti, del Costo Sociale Marginale (MSC),
rispettivamente quando il capitale è un fattore immobile (MSC) e quando esso è

19
soggetto alla concorrenza fiscale (MSC*). Il governo pone il suo livello di
tassazione ottimale, nel punto in cui le due curve si intersecano.

L’inclinazione negativa della curva del beneficio marginale riflette il beneficio

che deriva da maggiori entrate fiscali. La curva è una misura della domanda
sociale di servizi pubblici che decresce all’aumentare dell’offerta degli stessi.

In assenza di concorrenza fiscale, l’aliquota si posizionerà al livello t. Il costo

marginale sociale si traduce in una più alta aliquota da pagare, per finanziare la
quota eccedente di spesa pubblica.

In presenza di mobilità del capitale, un aumento dell’aliquota si traduce in una

migrazione di capitali, che riduce la base imponibile dell’elettore rappresentativo.
Per effetto della concorrenza fiscale il costo marginale sociale registra un
aumento (MSC*), e l’aliquota ottimale diminuisce al livello t*. Un minor gettito
fiscale si traduce in un livello sub-ottimale di offerta di servizi pubblici. Si
realizza quindi la race to the bottom, descritta dal modello ZMW.

Entrambe le situazioni sono eventi estremi, una regolamentazione della

concorrenza fiscale, secondo i criteri di efficacia, efficienza e flessibilità
rappresenterebbe una soluzione intermedia per risolvere questo tipo di distorsioni.

1.1.3 La concorrenza fiscale benefica: la public choice literature

Il secondo filone analizzato in questo capitolo è quello inaugurato da un lavoro di

Buchanan e Tullock (1962). La public choice theory ipotizza, una situazione di
fallimento dello stato dovuta agli apparati burocratico/istituzionali che lo
caratterizzerebbero. Questa teoria viene sviluppata a cavallo tra gli anni settanta
ed ottanta dai lavori di Brennan e Buchanan (1977,1980) che introducono
nell’analisi delle scelte politiche la variabile della concorrenza fiscale. Gli autori
contrastano, con un approccio tipico del liberismo economico, la letteratura
presentata nel paragrafo precedente: la concorrenza fiscale non è dannosa per il

20
welfare dei residenti in un paese, ma al contrario essa è un incentivo per gli
amministratori ad utilizzare più efficientemente le risorse pubbliche. Gli autori
ritengono che il paradigma centrale della teoria economica, vale a dire che la
concorrenza funzioni meglio di altre forme di mercato perché garantisce un
risultato efficiente nel senso di Pareto, possa essere trasposto in uno scenario di
economia pubblica.

Questo tipo di letteratura può essere divisa in due filoni di analisi che partono
entrambe da un’idea semplice: i policymakers tenderebbero ad utilizzare la spesa
pubblica per costruirsi una rendita personale, la concorrenza fiscale può ridurre
questa tendenza.

Una prima prospettiva, che non tiene in considerazione variabili istituzionali ed in

minima parte elettorali, considera la concorrenza fiscale un efficace freno alla
naturale espansione dello stato Leviatano.

Il secondo metodo studia la concorrenza fiscale in relazione ai meccanismi

elettorali e di gestione del consenso.

1.1.3.1 La concorrenza fiscale: un rimedio contro i governi inefficienti

Questo primo gruppo di lavori enfatizza la doppia natura degli enti di governo.
Essi avrebbero, da una parte, la tendenza ad espandere la propria presenza e a
massimizzare il proprio bilancio pubblico; dall’altra parte esisterebbe una
maggior “benevolenza” degli amministratori pubblici a non eccedere
nell’imposizione fiscale per fini elettorali. Edwards e Keen (1996) analizzano
l’impatto della concorrenza fiscale in questo scenario. Gli enti, tramite il
meccanismo competitivo, potrebbero essere indotti a ridurre la quota di spesa
improduttiva e il carico fiscale sul capitale mobile. Il risultato, secondo gli autori,
varierebbe in funzione della forza relativa delle due nature che animano gli
amministratori pubblici. In presenza di una diminuzione delle imposte, è
necessario misurare quanto diminuisca la tendenza dei policymakers a cercare

21
rendite personali utilizzando il bilancio pubblico. Se questo decremento fosse
maggiore, l’offerta di servizi pubblici efficienti e l’utilità generale degli elettori,
dovrebbe aumentare; viceversa, nel caso in cui la natura di Leviatano prendesse il
sopravvento sul comportamento “benevolente” si avrebbe un’offerta pubblica
inefficiente. Questa doppia natura, secondo gli autori, rappresenta il terreno di
coltura per le inefficienze del settore pubblico e dell’aumento del deficit.

Secondo Brennan e Buchanan (1977), l’espansione del Leviatano non avrebbe

alcun tipo di freno, al di fuori della concorrenza fiscale.

Scrivono gli autori:

The citizenry has no effective or operational control over government,

once established, beyond the constraints that are imposed at the
constitutional level; [...] fiscal decisions are made entirely by the
budget-maximizing or revenue-maximizing politician-bureaucrat.9

I meccanismi di funzionamento della democrazia non sarebbero sufficienti a

limitare l’espandersi dello stato, ad esempio la burocrazia è svincolata dalla spada
di Damocle della competizione elettorale. Come un mercato monopolistico
produce il minor livello di utilità per il consumatore, così un sistema in cui gli
enti di governo non siano soggetti alla concorrenza, notano gli autori, produce
gravi inefficienze e perdite di benessere. Le istituzioni, per funzionare, devono
competere tra di loro, a livello orizzontale e verticale: è questa l’idea alla base del
lavoro di Brennan e Buchanan (1980). Gli autori (1986) suggeriscono
d’intervenire inserendo nuove regole e vincoli interni, se necessario anche a
livello costituzionale, che agevolino la concorrenza fiscale.

9 BRENNAN,G e BUCHANAN, J.M. (1977), pag.258

La cittadinanza non ha nessun tipo di controllo effettivo ed operativo sul governo una volta
che esso si è insediato, al di là dei vincoli costituzionali; [...] Le decisioni in materia tributaria,
sono prese interamente da politici burocrati orientati alla massimizzazione del bilancio o del
proprio tornaconto.

22
Gordon e Wilson (2001) entrano nel dibattito da una diversa prospettiva. Nel loro
modello i residenti stabiliscono il livello di tasse desiderato, mentre gli
amministratori, orientati a mantenere la loro posizione di rendita, decidono la
struttura della spesa. In questo schema sarebbero i residenti ad affrontare la
questione di quali incentivi offrire ai dipendenti pubblici, in modo che essi
diminuiscano la natura di Leviatano dell’ente di governo e siano indotti ad attuare
un comportamento virtuoso per soddisfare le loro necessità. Nel modello i
pubblici funzionari non possono essere estromessi dalla loro carica tramite il
meccanismo di voto, ma solo se essi non rientrano nei vincoli stringenti di
bilancio imposti dai residenti. Un altro meccanismo che può indurre un
comportamento virtuoso, è quello del “voto con i piedi”, già modellato da
Tiebout. I residenti possono manifestare il loro dissenso nei confronti dell’ente
inefficiente emigrando. Gli autori sottolineano come con questo meccanismo
possa innescarsi un circuito virtuoso tra gli enti interdipendenti che possa
diminuire i comportamenti inefficienti dei dipendenti pubblici e degli
amministratori, e far diminuire la spesa pubblica ed aumentare il welfare
generale. Tale meccanismo ha un costo. Gli enti devono essere in grado di
coordinare le loro politiche fiscali e astenersi dallo scatenare una concorrenza non
cooperativa per cercare di attrarre risorse.

1.1.3.2 La concorrenza fiscale e la gestione del consenso

Il secondo approccio considera l’analisi dei modelli di concorrenza fiscale in

presenza di variabili consensuali. Questa letteratura sottolinea l’importanza della
concorrenza che avrebbe la forza, come afferma Kehoe (1989), di creare un test
di affidabilità dei governi nei confronti dei loro stakeholders: elettori o imprese
che risiedono nel territorio da loro amministrato.

Alcuni autori sottolineano in modo esplicito la variabile politico-elettorale. Si

possono, a proposito, distinguere politiche che possono essere monitorate
dall’elettorato o dai loro rappresentanti da altre invece sotto il controllo di una

23
burocrazia indipendente. La concorrenza fiscale può creare un vincolo a questo
secondo tipo di politiche, intervenendo sul minor bilancio a disposizione della
burocrazia.

Persson e Tabellini (1992) presentano un modello a due paesi. Ognuno dei due
governi utilizza l’imposizione sul capitale per finanziare la propria spesa
pubblica. In questo modo si genera la consueta competizione al ribasso che
comporta una diminuzione delle imposte e della qualità dei servizi pubblici.
Questo effetto, sottolineano gli autori, è quello economico. Il risultato originale
portato da questo contributo è che l’effetto economico risulta inferiore da quello
registrato dal modello Zodrow-Mieszkowski-Wilson. Il perché di questa
differenza risiede in un’altra ipotesi del modello. Gli autori inseriscono
un’ulteriore variabile: l’effetto elettorale. Le decisioni di spesa, infatti, sono prese
da un policymaker che rappresenta le preferenze di un “elettore mediano”. Questo
elettore gioca un ruolo chiave nel modello, poiché la sua preferenza riguardo alla
tassazione è quella di aumentare l’aliquota sul capitale. Preferenza che sarà
vincolante per l’amministratore e controbilancerà l’effetto di riduzione
dell’aliquota generato dalla concorrenza fiscale. Persson e Tabellini mostrano,
quindi, come il meccanismo elettorale possa in parte ridurre gli effetti distorsivi
della competizione fiscale.

1.2 La concorrenza fiscale e l’allocazione delle imprese

Gli enti di governo sono interessati, per ragioni economiche e di creazione di

posti di lavoro, ad attrarre capitali nei propri territori. Nel seguente paragrafo,
esamineremo nel dettaglio la possibile correlazione tra interventi fiscali e le
strategie di allocazione delle attività produttive. Potremmo, erroneamente,
ritenere a priori che tutti gli interventi sulle imposte sulle società incoraggino
l’afflusso di capitali e conducano a un’allocazione efficiente. Ma la politica
fiscale è solo una delle variabili che condizionano questo movimento di capitali.

24
Ad esempio, nel caso delle imprese multinazionali, come sottolineano Barba
Navaretti e Venables (2004) :

l’efficacia di una politica fiscale risulta diminuita se le multinazionali

sono in grado di praticare il transfer pricing, trasferendo i profitti da un
paese all’altro.10

Quest’evenienza può modificare il peso di una politica fiscale sulle decisioni di

investimento di un’impresa.

1.2.1 Gli IDE ed il loro impatto sulla politica fiscale11

In questa sezione andremo ad analizzare nel dettaglio quali aspetti dei sistemi
fiscali, possano, e in quale misura, avere un impatto sulle scelte allocative delle
imprese multinazionali e sulla mobilità dei capitali.

1.2.1.1 Mobilità dei capitali: effetto delle politiche di tassazione

Quando trattiamo la questione della tassazione dei capitali, un problema

principale nasce dalla definizione della base imponibile oggetto della tassazione.
La liberalizzazione della circolazione dei capitali, promossa attraverso diversi atti
internazionali12, ha reso il fattore mobile per eccellenza, libero di spostarsi con
più ampia facilità. L’impostazione della tassazione ottimale, seguendo le teorie di
Dupuit (1844) e Ramsey (1927), teorizza la relazione inversa tra imposizione
marginale e l’elasticità della base imponibile in modo da ridurre l’effetto di
distorsione determinato dalle imposte. Facendo riferimento a questa teoria,
quindi, il carico fiscale dovrebbe essere maggiore per i fattori la cui elasticità è
minore: il capitale dovrebbe esser tassato in misura minore degli altri fattori

10 BARBA NAVARETTI, G. e VENABLES, A.J. (2004), pag.174

11 Per la trattazione di questo paragrafo si segue BARBA NAVARETTI, G. e VENABLES,
A.J. (2004) Cap.7.1
12 Vd. ad esempio OECD (1961) OECD/C/61, Code of Liberalisation of Capital Movement,
la direttiva 88/361/CEE, il Trattato di Maastricht (1992)

25
relativamente rigidi. Secondo alcuni studi empirici sulle riforme fiscali portate
avanti nei paesi OCSE13, possiamo pervenire ai seguenti trend: si è verificata una
riduzione generale delle aliquote, ed un ampliamento della base imponibile;
questa riduzione si è registrata in misura maggiore per le aliquote sul reddito da
capitale rispetto a quelle sul reddito da lavoro; si è notata una certa convergenza
internazionale delle aliquote d’imposta marginali sul capitale.

Un’ulteriore questione è rappresentata dalla scelta del criterio d’imposizione. Le

opzioni possibili sono due: il principio del prelievo alla fonte e il principio del
prelievo in base alla residenza. Il primo prevede che l’imposta colpisca i profitti
prodotti dalle imprese nel paese in cui sono attuati gli investimenti; nel secondo,
viceversa, l’imposta colpisce il percettore dei redditi da capitale ovunque prodotti
nel mondo, dove esso abbia residenza.

Secondo Haufler (2001) il principio di residenza avrebbe dei vantaggi rispetto al

primo. Una variazione al rialzo dell’aliquota nel paese di residenza, può creare
distorsioni favorendo l’emigrazione dei capitalisti o riducendo la propensione al
risparmio. Nel caso di un’impresa multinazionale questa scelta però sarebbe
neutrale per quanto riguarda il ritorno degli investimenti effettuati in diversi
paesi. Assumendo14di avere il rendimento ri al lordo delle imposte, e un’aliquota
nel paese i-esimo pari a ti , in un sistema a due paesi, quello di origine (h) e quello
estero (f), l’adozione del criterio di residenza non determina sulle scelte di
localizzazione dell’impresa, salvo che il percettore di reddito non cambi
residenza. Infatti secondo questo principio, il rendimento al netto delle imposte
sarebbe pari a rf (1-th) per un investimento estero e a rt (1-th) per un
investimento nazionale. Ipotizzando che i capitali siano perfettamente mobili,
inoltre, la scelta del principio della residenza, permetterebbe il raggiungimento di
una perfetta efficienza allocativa dei capitali in tutto il mondo, con rf = rh . In
questo caso i paesi non avrebbero interesse a scatenare un meccanismo di

13 HAUFLER A. (2001)
14 BARBA NAVARETTI, G. e VENABLES, A.J. (2004), pp. 175-176-177

26
concorrenza fiscale, poiché la loro politica fiscale è neutrale sulle dinamiche
allocative. La scienza delle finanze definisce questo scenario secondo il concetto
di Capital Export Neutrality.

Ove fosse premiato il criterio di tassazione alla fonte, otterremmo viceversa un

diverso effetto. In questo scenario avremmo un rendimento al netto delle imposte,
in tutti i paesi, pari a rf (1-tf ) per un investimento estero e a rh (1-th ) per un
investimento nazionale. Questa scelta di imposizione non è neutrale sulle
decisioni di allocazione delle imprese. Se, ad esempio, l’aliquota estera
aumentasse, diverrebbe più economico effettuare un investimento nazionale.
Infatti se th > tf allora rh > rf. Esiste in questo caso un meccanismo di arbitraggio
che può mettere in moto la concorrenza fiscale. Questo criterio è utilizzato
soprattutto dai paesi importatori di capitali, al fine d’incentivare l’ingresso di
investimenti esteri.

Sebbene esista questo vantaggio teorico del criterio della residenza, la maggior
parte dei paesi adotta in qualche misura, il criterio della tassazione alla fonte.

I motivi di questo trend risiedono nelle difficoltà amministrative che insorgono

una volta operata questa scelta.

Un primo problema è rappresentato dall’individuazione di tutti i redditi da

capitale prodotti all’estero. Quest’operazione è molto difficile perché necessita
della creazione di forme di collaborazione tra Stati per scambiarsi informazioni di
natura fiscale. Questa cooperazione in alcuni casi è addirittura osteggiata da paesi
che fanno della segretezza bancaria un baluardo della propria economia.15

Un secondo problema è rappresentato dalla doppia imposizione fiscale. I trattati

fiscali bilaterali, tentano di ovviare a quest’ostacolo. Al paese ospite,
normalmente, è concesso di tassare i redditi prodotti sul proprio territorio. Il

15 Vd. Report OCSE (2011), riguardanti gli Stati che si sono conformati agli standard fiscali
internazionali. Solo 5 stati, al 2011, sono ancora riportati nella grey list.

27
paese d’origine, viceversa, può procedere secondo due modalità: può esentare il
reddito prodotto in un paese estero, quindi procedere secondo il criterio di
tassazione alla fonte; può concedere un credito d’imposta sulla quota pagata
all’estero, quindi utilizzare il criterio della residenza. Questo sistema, tuttavia,
incentiva il paese di destinazione dell’investimento ad aumentare le imposte,
poiché effettua l’aumento sapendo che gli oneri fiscali saranno trasferiti sul paese
di provenienza dell’impresa.

L’OCSE promuove politiche che spingono i paesi ad utilizzare il criterio della

residenza. Ad esempio le convenzioni sullo scambio di informazioni o
sull’eliminazione della doppia imposizione fiscale si muovono verso questa
direzione. Anche l’UE ha promosso, sin dal 197716 lo scambio di informazioni tra
i paesi dell’Unione, poiché come si evince dai consideranda della direttiva in
materia, senza una politica di scambio di informazioni si possono provocare
distorsioni dei movimenti dei capitali e delle condizioni di concorrenza17.
L’impegno in questa materia è stato confermato recentemente con l’adozione
della direttiva 2011/16/UE, che all’articolo 8 disciplina lo scambio automatico
obbligatorio di informazioni in materia fiscale18.

1.2.1.2 Come tassare le imprese multinazionali?

Le scelte allocative delle imprese multinazionali, sono influenzate dai sistemi

fiscali dei paesi d’origine e destinazione, oltre che dai trattati fiscali che
intercorrono tra di loro. La pianificazione fiscale internazionale, infatti, riveste un
ruolo fondamentale per questa tipologia d’impresa che per natura non è legata ad
alcun luogo fisico.

16 COMUNITÀ ECONOMICA EUROPEA (1977), Direttiva N° 77/799/CEE, relativa alla

reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati membri nel settore delle imposte
dirette.
17 Ivi, p.1
18 COMMISSIONE EUROPEA (2011), Direttiva 2011/16/UE relativa alla cooperazione
amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/799/CEE.

28
Se usciamo dalla complessità generale dei vari sistemi fiscali, possiamo
considerare come rilevanti ai fini delle scelte allocative, due parametri: l’aliquota
e la base imponibile. Mentre il primo parametro determina percentualmente
l’onere fiscale, il secondo determina i confini del reddito tassabile.

Il trend generale degli ultimi venti anni, analizzato da Devereux, Griffith e

Klemm (2002), si può riassumere nella riduzione dell’aliquota fiscale e
l’ampliamento della base imponibile. Quale effetto hanno questi due parametri
sulla politica allocativa di un’impresa multinazionale? Qual’è l’effetto netto sulle
imprese?

Per mostrare ciò è stato sviluppato un indice sintetico: l’aliquota d’imposta

effettiva. Essa si può calcolare nel suo importo marginale (EMTR), quando
l’obiettivo è individuare l’aliquota da applicare su una variazione di reddito
marginale, ad esempio quello generato da un investimento; oppure nel suo
importo medio (EATR), quando si vuole applicare l’aliquota sul reddito medio di
un’impresa.

Gli autori sottolineano come sia importante distinguere i due effetti. Da una parte
l’EATR è importante per quelle imprese che vogliono effettuare una
localizzazione di un impianto, poiché quest’aliquota influenza la redditività
complessiva. Dall’altra parte è importante considerare l’effetto dell’EMTR,
quando si deve decidere il livello di investimento o di attività in un paese.

Queste teorie sono state testate dal punto di vista empirico. I risultati che
emergono dallo studio dei flussi di IDE e la loro correlazione con le politiche
fiscali sono diversi.

Gli studi di Wheeler e Mody (1992) e di Brainard (1997), sostengono che i

differenziali nei livelli di tassazione abbiano un effetto trascurabile sugli IDE.
Uno studio di Hines (1999), prendendo in considerazione le serie temporali e i

29
dati cross-section sugli IDE , ha riscontrato un’evidenza empirica dell’influenza
della tassazione sugli IDE. Questi ultimi, secondo l’autore, risponderebbero con
un’elasticità rispetto alle imposte pari a -0.6.

1.2.2 Concorrenza fiscale e Localizzazione produttiva: scenari

1.2.2.1 La variabile “Politica”

Biglaser e Mezzetti (1997) hanno studiato le strategie fiscali scelte dai governi
per attrarre gli investimenti. Prendendo in considerazione i dati di alcuni Stati
americani, gli autori hanno osservato come essi offrano alle imprese pacchetti
fiscali che a volte eccedono anche lo sforzo di capitale messo in campo dagli
investitori. La concorrenza fiscale si svilupperebbe con i meccanismi di un asta al
ribasso. Per preparare la puntata, gli amministratori considerano
contemporaneamente il benessere sociale che quell’investimento porterebbe e
l’impatto di quella determinata strategia sulla loro possibile rielezione.
Quest’ultimo effetto è di massima importanza per i governanti poiché riflette le
preferenze dell’elettorato di riferimento ed il suo probabile comportamento nei
confronti dell’investimento, dando luogo ad una strategia non efficiente. Questo
meccanismo di asta, secondo lo studio, porterebbe ad un‘inefficienza allocativa
delle imprese, poiché gli amministratori, per attrarre l’investimento,
utilizzerebbero una quota di spesa pubblica eccessiva rispetto al valore dello
stesso.

Un modello elaborato da Black e Hoyt (1989) arricchisce il dibattito

sull’argomento. Gli autori presentano lo scenario di due regioni che entrano in
concorrenza per offrire ad una grande impresa l’aliquota fiscale migliore.
L’obiettivo degli amministratori è la creazione di posti di lavoro. La regione,
quindi, diverrebbe un polo di attrazione per nuovi residenti. La presenza di nuovi
residenti comporterebbe la diminuzione del costo marginale dei servizi pubblici.
L’introduzione di quest’obiettivo, tuttavia, sembra condurre ad un allocazione
inefficiente degli investimenti. Nel modello è assente l’assunzione di Tiebout di

30
un’imposta personale efficiente; si considera invece che ogni residente paghi lo
stesso livello d’imposta, pari al costo pro-capite per godere del servizio pubblico,
inferiore al suo costo marginale. Gli autori pervengono alla conclusione, che
utilizzare la lente della miglior offerta di servizi pubblici, nel contesto di una
competizione interterritoriale per gli investimenti delle imprese, non sia la
strategia ottimale.

1.2.2.2 La creazione di vincoli di credibilità

Alcuni autori (Janeba 1998, Wilson 1999) sottolineano invece come i governi
debbano fronteggiare un problema di credibilità nei confronti delle imprese,
quando stabiliscono la loro politica fiscale. Le imprese, infatti, investono nei
territori a bassa fiscalità la loro capacità produttiva, contando su un patto fiscale
più o meno esplicito con gli enti che governano i territori stessi. Se non vi fosse
concorrenza fiscale, gli amministratori potrebbero essere indotti, una volta attratto
l’investimento, ad aumentare l’aliquota confidando nell’assenza di alternative
competitive. L’impresa, a sua volta, potrebbe decidere di non investire nella
regione. Si crea quindi un problema di perdita di benessere totale. Una questione
sicuramente non secondaria, presente nella maggioranza dei modelli che abbiamo
preso in rassegna. La concorrenza fiscale è sicuramente uno strumento adatto per
permettere che l’investimento abbia luogo. Il meccanismo concorrenziale rafforza
il patto fiscale tra le imprese e gli enti di governo. Questi ultimi devono
mantenere il loro impegno, pena la riallocazione dei capitali da parte delle
imprese se il differenziale di aliquote compensa i costi della migrazione
dell’attività produttiva.

Janeba (1998) dimostra che la concorrenza fiscale potrebbe essere indotta dalla
strategia di pianificazione industriale delle imprese. L’autore presenta un modello
nel quale due regioni si contendono l’investimento di un’impresa, e in cui le
strategie vengono messe in atto in tre momenti successivi. Nel primo stadio,
l’impresa intraprende un singolo progetto che prevede l’investimento nei due

31
paesi per costruire degli impianti con una determinata capacità. Nel secondo
stadio ognuno dei due governi sceglie quanto tassare l’output prodotto entro i
propri confini. Nel terzo ed ultimo stadio l’impresa sceglie il suo livello di
produzione in base all’aliquota cui essa è soggetta. Nel modello si crea un
problema di vincolo posto dall’impresa ai due governi, poiché essi scelgono
l’aliquota fiscale conoscendo la capacità produttiva degli impianti. Se l’impresa
ha un eccesso di capacità produttiva, essa può decidere quanto e dove produrre in
base al differenziale tra le aliquote stabilite dai governi. Questa, posto che i costi
di investimento siano sufficientemente bassi, rappresenta la strategia ottimale per
l’impresa, che costringe i governi a competere fiscalmente, ed ad esempio, a non
colludere.

1.2.2.3. Strategie fiscali per favorire l’allocazione delle imprese

Esistono diverse strategie di politica tributaria per attrarre investimenti nei propri
territori. La politica di concedere sussidi o esenzioni fiscali alle imprese che
decidono d’investire nel territorio, rappresenta sicuramente una delle decisioni
strategiche da prendere in considerazione. In questo caso bisogna valutare gli
effetti di queste politiche in termini di efficienza. Bisogna cioè chiedersi se
migliorino, ad esempio, l’allocazione delle imprese o rappresentino un costo
troppo alto per il sistema economico nel complesso. I sussidi, ad esempio,
possono distorcere il mercato, comportando benefici per il territorio che li eroga,
ma allo stesso tempo generando inefficienze allocative delle imprese. Inoltre si
può innescare una competizione non cooperativa che può produrre come payoff,
una situazione da dilemma del prigioniero in cui i benefici potenziali
dell’investimento vengono ridotti dalla concorrenza. In altri casi, però, questa
competizione potrebbe rivelarsi efficiente.

Il modello, sviluppato da King, McAfee e Welling (1992), parte dallo scenario

ipotizzato da Tiebout, per sviluppare uno schema dinamico. Il modello si presenta
come uno schema a due stadi, che coinvolge due regioni che concorrono per

32
un’impresa. Gli autori introducono una variabile d’incertezza nella produzione
industriale. In particolare il valore sociale che le imprese creano, è dato dal
surplus di produzione che è generato producendo in una regione. L’ammontare di
questo surplus rimane, però, un’incognita perché è valutabile dagli attori solo
quando la produzione è realmente avvenuta. Il gioco si sviluppa tramite un
meccanismo d’asta, che si basa sulla contrattazione fiscale tra le regioni e
l’impresa. Queste transazioni possono includere sussidi o agevolazioni fiscali nel
primo periodo, da restituire nel successivo. Nel primo stadio l’impresa può
allocarsi in una delle due regioni in base al risultato delle contrattazioni. Nel
secondo stadio essa può decidere di riallocare la produzione, pagando i sunk costs
sostenuti per avviare l’attività, valutando se le condizioni produttive locali
soddisfano le proprie necessità. La decisione dell’impresa è condizionata dal
livello dei sussidi ricevuti, poiché diminuiscono la dimensione dei costi di
avviamento, e soprattutto dalla capacità produttiva locale. La seconda parte
dell’articolo presenta un’ulteriore variabile da inserire nel gioco. Le regioni
possono infatti presentare prima dell’asta, un set di investimenti in opere
pubbliche per cercare d’intercettare le preferenze dell’impresa bersaglio. Il livello
di questi investimenti è determinato con un gioco di Nash, per cui ogni regione
sceglie la sua offerta ottimale d’infrastrutture conoscendo l’offerta del
competitor. Gli autori dimostrano che, anche se i costi di costruzione di queste
infrastrutture sono i medesimi, esiste solo un equilibrio di Nash asimmetrico. Nel
primo stadio del gioco, l’impresa si collocherà dove il livello d’infrastrutture
risulta più alto. La regione che ha offerto un livello d’infrastrutture inferiore, può
sperare nella riallocazione dell’investimento nel secondo stadio del gioco
contando sul meccanismo di scelta dell’impresa, che è condizionato dai risultati
produttivi incogniti all’inizio del gioco. Gli autori pervengono a un risultato di
equilibrio che è efficiente.

Fischel (1975) e White (1975) elaborano un’estensione del modello di Tiebout in

cui le regioni amministrative competono per attrarre gli investimenti delle
imprese, e nel quale il calcolo delle aliquote fiscali riflette la necessità di

33
investimenti pubblici (ad esempio in infrastrutture) necessari per svolgere
l’attività produttiva. Queste imprese agiscono essenzialmente allo stesso modo
degli elettori consumatori, assumendo che la loro utilità sia infinitamente elastica
e che le regioni offrano loro una varietà di inputs pubblici. In equilibrio ogni
impresa è soggetta ad un’aliquota pari al costo marginale necessario per
l’erogazione dei servizi pubblici di cui usufruisce.

Le agevolazioni fiscali e i sussidi hanno, come abbiamo visto, una durata limitata
nel tempo. Questa condizione può comportare lo svantaggio di avere un continuo
avvicendamento di imprese, soprattutto quando la loro produzione fosse
prevalentemente immateriale e quindi i sunk costs siano ridotti. Wilson (1996) in
un modello considera l’impatto di queste politiche fiscali in un contesto di
concorrenza. Il turnover delle imprese rappresenta il risultato di equilibrio del
sistema. Bond (1981) analizzando le serie storiche dell’allocazione industriale, ha
riscontrato evidenze empiriche di questo meccanismo.

1.2.3. La competizione fiscale in presenza di integrazione economica

La “Nuova Geografia Economica”, elaborata da una serie di lavori accademici di

Krugman (1991), Krugman e Venables (1995) e Venables (1996), perviene ad un
risultato differente. Krugman (1991) studia l’allocazione industriale una volta
terminata l’era dei due blocchi contrapposti. Un nuova geografia politica ed
economica nasce con il crollo del muro di Berlino. S’innescano processi politico-
economici che conducono alla creazione di mercati sempre più integrati. Questi
accadimenti hanno messo in moto, secondo gli autori, un processo di divisione
del mondo in aree centrali ed aree periferiche. L’integrazione economica, con la
caduta delle barriere commerciali, fa emergere forze di agglomerazione che
portano al concentrarsi della produzione in determinate regioni o paesi: la
possibilità di sviluppare economie di scala, d’integrare la produzione e di ridurre i
costi di trasporto. Queste forze, secondo gli autori, riducono la mobilità fattoriale.
La mobilità del capitale diventa, per questa ragione, meno elastica alle variazioni

34
marginali di aliquota fiscale. Ciò contrasta notevolmente con la formulazione
neoclassica, nella quale i cambiamenti marginali nell’aliquota fiscale, in una
regione, conducono alla fuoriuscita dei capitali.

Ludema e Wooton (2000), Kind et ali (2000), e Baldwin e Krugman (2002)

dimostrano nei loro modelli come, nelle regioni centrali, la tassazione media
rimanga alta. La riduzione dei costi di trasporto dovuta all’integrazione
infrastrutturale presente in queste aree economiche, è stato osservato, può
condurre ad un aumento delle tasse.

Prendendo ad esempio il processo d’integrazione europea, Baldwin e Krugman

hanno dimostrato come le imposte nel nucleo centrale (Benelux, Italia, Germania,
Francia) siano maggiori rispetto alla media europea. Analizzando i dati OCSE,
sulla statutory corporate tax in Europa nel 2010, si ha un ulteriore conferma di
quanto dimostrato dagli autori: la media delle aliquote legali nei sei paesi centrali,
si attesta 6 punti sopra la media europea.

Figura
2

Elaborazione dell’autore, dati OCSE

2010

35
1.2.3.1. La concentrazione e la politica fiscale: un modello grafico

Seguendo Baldwin et alii (2002), possiamo analizzare graficamente, quali

implicazioni abbiano le forze agglomerative sulla politica fiscale in un paese
centrale del sistema in analisi. Nella figura 319 è rappresentata la relazione tra il
tasso di rendimento del fattore mobile (il capitale), e il grado di apertura del paese
in cui esso è investito. Nel momento in cui i costi commerciali iniziano a
diminuire (Θ), per l’aumento dell’integrazione, i benefici derivanti dalla

concentrazione industriale aumentano. Questo trend prosegue fino al punto in cui

l’integrazione è così pronunciata da eliminare ogni costo commerciale, e quindi
da rendere indifferente per l’impresa la sua allocazione. Nella fig. 3, i rendimenti
derivanti dalla concentrazione industriale sono positivi nel range compreso tra Θ

e 1. Ciò implica che il livello di tassazione possa esser mantenuto alto.

Figura 3

19 BALDWIN ,R.E. e KRUGMAN, P. (2002) pag.17

36
Lo stesso vantaggio non può esser conseguito da un paese periferico, che per
attirare investimenti, dovrà attuare una politica di bassa tassazione. Se al
contrario, il livello di integrazione economica fosse basso (inferiore a Θ), i

benefici della concentrazione sarebbero così deboli da indurre l’insorgere del

meccanismo di concorrenza fiscale che abbiamo analizzato nel modello standard.

La teoria ipotizza quindi che quanto maggiore è il grado d’integrazione, quanto

minore è la possibilità, per i governi, di attuare meccanismi che sfruttino il
differenziale d’imposta per attrarre capitali. L’integrazione quindi sarebbe un
vincolo alla teoria della race to the bottom analizzata nel modello ZMW.

1.3 Conclusioni

I modelli esposti nel capitolo ci hanno fornito lo “stato dell’arte” delle diverse
teorie elaborate sulla tematica della concorrenza fiscale.

Possiamo quindi ricavare tre filoni principali di letteratura sull’argomento:

1. I primi contributi hanno sottolineato come la competizione per il capitale tra

regioni, inneschi una race to the bottom che porta ad avere un carico fiscale
insufficiente e dei livelli inefficienti di servizi pubblici;
2. La teoria delle scelte pubbliche, al contrario, afferma come la concorrenza
fiscale possa avere un effetto positivo sul benessere generale, in quanto ridur-
rebbe le rendite della politica e della burocrazia, inducendo un utilizzo più
corretto delle risorse pubbliche;
3. L’ultima branca di letteratura sottolinea la relazione tra tassazione ed alloca-
zione delle imprese. La Nuova Geografia Economica, in particolare, dà risalto
alla variabile dell’integrazione economica, che farebbe aumentare il benessere
generale, poiché non comporta un taglio delle aliquote.

37
Alla luce dei modelli esposti, possiamo chiederci se vi sia una ragione per
limitare la concorrenza tra paesi. Esistono, in linea generale, tre ordini di motivi
per cui sarebbe preferibile un coordinamento delle politiche fiscali:

1. L’eliminazione del dilemma del prigioniero e del rischio della gara al ribasso;
2. Un certo grado di coordinamento limiterebbe i governi ad adottare delle
politiche distorsive nei loro paesi;
3. Il coordinamento delle politiche aumenterebbe la trasparenza e lo scambio di
informazioni, sotto rigidi vincoli di bilancio pubblico.

Questo dibattito è in corso in un’area economica altamente integrata, l’Unione

Europea, che come vedremo nel prossimo capitolo, vive dall’inizio del processo
d’integrazione il dilemma tra l’opportunità di un coordinamento fiscale e la
conservazione delle prerogative di una piena sovranità nazionale.

38
 CAPITOLO II
LA CONCORRENZA FISCALE NELL’UNIONE
EUROPEA:
ANALISI DEL CONTESTO GIURIDICO ISTITUZIONALE

L’Unione Europea rappresenta un’area, che si estende su 4,422,773 km2,

fortemente integrata dal punto di vista economico, politico, giuridico.

La lunga recessione economica che il continente sta vivendo, tuttavia, sta facendo
emergere la fragilità e l’incompiutezza dell’apparato istituzionale europeo.
Un’integrazione incompiuta. Essa è stata maggiormente orientata alla creazione
di un mercato unico europeo, più che alla creazione di un’area politicamente
integrata. La politica fiscale rappresenta una delle materie maggiormente
sensibili, in questo senso. L’azione della riscossione dei tributi, ha in ogni tempo
e luogo, costituito una delle forme principali di esercizio della sovranità di un
ente di governo.

Emerge, quindi, in Europa, la contraddizione di aver, da una parte eliminato le

barriere monetarie e di aver aperto le frontiere al transito delle merci, delle
persone e dei capitali; dall’altra di non aver, di fatto, compiuto dei passi
altrettanto importanti nell’armonizzazione dei sistemi tributari.

Come sottolinea Roccatagliata (2005) :

L’incompiutezza dell’edificio comunitario probabilmente trova nella

fiscalità il suo esempio più evidente. 20

2.1 L’ordinamento fiscale europeo

Il finanziamento delle spese pubbliche e la problematica della redistribuzione dei

redditi, sono aspetti che coinvolgono una branca della politica economica di un

20 ROCCATAGLIATA, F. (2005), pag.1204

39
paese definita politica fiscale. Essa, come abbiamo già sottolineato in precedenza,
rappresenta un elemento caratterizzante dell’esercizio della sovranità di uno stato.

L’attuale ordinamento Europeo si colloca a metà strada tra un assetto tipico delle
federazioni e quello delle organizzazioni sovranazionali. Un ordinamento fiscale,
come rileva Roccatagliata (2005)21,dovrebbe presupporre l’esercizio da parte
dell’Unione di una piena competenza in materia, tale da permettere la creazione
di un sistema organico d’imposte comunitarie, di definirne la base imponibile e
di assicurarne la riscossione. Questi presupposti non trovano riscontro nelle
disposizioni dei Trattati. L’esercizio della materia fiscale non si estrinseca
attraverso un ordinamento fiscale vero e proprio, ma piuttosto tramite un sistema
di regole europee a carattere fiscale incidenti sull’evoluzione e le struttura delle
fiscalità nazionali dei 27 Stati membri22.

Al fine di entrare dettagliatamente nella materia, si rende necessaria, in prima

istanza, un’analisi delle disposizioni contenute nella versione consolidata del
Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

2.1.1 Le disposizioni del TFUE a contenuto fiscale

Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea è stato varato a Lisbona il 13

dicembre del 2007 ed è entrato in vigore il 1° dicembre del 2009. Dopo il
naufragio politico del progetto di una Costituzione Europea, il TFUE è stato lo
strumento di compromesso per salvare le novità introdotte con la costituzione
europea: è stato, quindi, utilizzato il consueto metodo di emendazione dei trattati
precedenti. Esso congiuntamente alla versione consolidata del Trattato

21 Ivi, pp.1204-1206
22 A proposito si veda DIBOUT, P. (1995).

40
sull’Unione Europea (TUE), rappresenta l’attuale fondamento giuridico
dell’Unione.23

Le uniche norme del Trattato, che definiscono esplicitamente la materia fiscale

sono contenute nella parte terza, titolo VII, negli articoli 110-113.

Nel dettato normativo degli articoli 110-112 si riscontra la natura negativa delle
disposizioni fiscali nell’Unione. Esse, come sottolinea Giandomenico (1993), sin
dal Trattato di Roma del 1957, hanno costituito semplicemente degli strumenti di
prevenzione contro le misure che potessero ostacolare le libertà fondamentali su
cui l’impianto comunitario si fonda. A questo riguardo è interessante la
collocazione stessa di tali norme nel trattato. Esse, infatti, sono enunciate
successivamente alle disposizioni che regolano la concorrenza, facendo apparire
evidente un collegamento logico e strumentale alle necessità di un mercato
economico unico24.

In particolare, gli articoli 110 e 111, proibiscono la creazione di politiche fiscali

discriminatorie nei confronti dei prodotti importati dagli altri Stati membri, sotto
forma di imposte o sussidi che proteggano la produzione nazionale. In deroga alle
precedenti norme, l’articolo 112 prevede la possibilità, di applicare delle imposte
speciali alle importazioni o di concedere agevolazioni alle esportazioni per
compensare eventuali divari fiscali tra paesi. Questo evento, che deve comunque
essere autorizzato dal Consiglio Europeo, su proposta della Commissione e ha
una durata limitata nel tempo, rappresenta un punto di contatto importante tra la
fiscalità indiretta e la fiscalità diretta. Nella norma, il legislatore, considera le
distorsioni economiche che possono comportare i differenziali nell’imposizione
diretta, tra gli Stati membri, sulla concorrenza. Il legislatore, riconosce, che anche

23 GAZZETTA UFFICIALE DELL’UNIONE EUROPEA (30-3-2010) Versione consolidata del

Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, art. 1.2
24 Vd. a proposito ROCCATAGLIATA, F. (2005), pag. 1207 e FARMER, P. e LYAL, R.
(2004)

41
le imposte dirette versate dalle imprese, hanno ovviamente un’incidenza sul
prezzo finale dei prodotti.

L’articolo 113 introduce un intervento positivo dell’Unione in materia fiscale. Il

termine armonizzazione, contenuto nella norma, si riferisce in modo esclusivo
alle imposte indirette. Tale intervento può svilupparsi nei limiti e nella misura in
cui esso sia necessario per un corretto funzionamento del mercato interno.
All’uopo sono stati conferiti dei poteri di sorveglianza al Comitato Iva, un organo
che deve essere consultato preventivamente dagli Stati membri, qualora vogliano
intervenire nei casi previsti dalla direttiva 2006/112/CE25. Un’altra circostanza
fondamentale è rappresentata dalla necessità che ogni disposizione in materia,
ottenga il voto unanime del consiglio. La regola dell’unanimità realizza una
sorta di conferimento condizionato del potere e della relativa funzione, una
ritenzione sostanziale del potere da parte degli Stati, quanto meno nella forma di
una potestà di veto. Come sottolinea Garbarino (2005):

[...] L’esistenza di ostacoli oggettivi alla realizzazione di una legislazione

secondaria positiva, come la regola dell’unanimità in materia fiscale,
sono alla base del mancato configurarsi di un autonomo ordinamento
fiscale comunitario, alla stregua di un ordinamento fiscale.26

Un’equivalente disposizione riguardante le imposte dirette non esiste nell’attuale

ordinamento europeo. Ne consegue che l’attuale configurazione della disciplina
delle imposte dirette s’incentra su poche regole comuni basate sulla legislazione
secondaria.

Gli articoli 114 e 115, introducono la nozione del ravvicinamento delle

legislazioni dei paesi membri, qualora vi siano disposizioni che oppongano un
ostacolo al funzionamento del mercato comune.

25 CONSIGLIO EUROPEO (2006), testo pubblicato e consultabile all’indirizzo

http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:347:0001:0118:en:PDF
26 GARBARINO, C. (2005), pag. 567

42
L’articolo 114 prevede che, ove non sia previsto in modo diverso dai trattati, il
parlamento ed il consiglio possano deliberare secondo la procedura di voto
ordinaria, per adottare le misure idonee a ravvicinare le disposizioni dei paesi
membri che abbiano ad oggetto il mercato comune. Le disposizioni fiscali sono
però escluse espressamente dai casi previsti dall’articolo.

L’articolo 115, prevede che il Consiglio, deliberando all’unanimità, possa, tramite

lo strumento della direttiva, operare per il ravvicinamento degli ordinamenti,
qualora vi siano disposizioni che abbiano incidenza diretta sul mercato interno.
Quest’articolo, già contenuto nel Trattato di Roma del 1957, è alla base di tutte le
proposte d’intervento per l’armonizzazione delle legislazioni in materia di
tassazione diretta.

2.2 L’armonizzazione fiscale comunitaria

Possiamo ricavare una prima definizione del concetto di armonizzazione fiscale

dal glossario dell’Unione Europea:

L'armonizzazione fiscale consiste nel coordinare i regimi fiscali dei paesi

europei in modo da evitare l'introduzione di modifiche non concertate che
mettano in concorrenza le politiche fiscali nazionali, il che potrebbe
rivelarsi nocivo per il mercato interno. La realizzazione di una vera e
propria armonizzazione fiscale che interessi tutti e 27 i paesi è un
processo difficile poiché sono gli Stati membri a mantenere per
l'essenziale la competenza primaria in tale ambito.27

Il procedimento di armonizzazione fiscale si sostanzia nella decisione degli Stati

membri, o delle istituzioni preposte dai Trattati, di operare modifiche a
determinate norme o tributi, o di adeguare la struttura essenziale di un’imposta
(aliquota, base imponibile) utilizzando un modello comune. Parte della dottrina

27 Glossario Ue, testo pubblicato e consultabile all’indirizzo:

http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/tax_harmonisation_it.htm

43
considera il termine come la specificazione fiscale del concetto di
ravvicinamento. Secondo quanto riferisce Selicato (2011) il concetto:

[…] è considerato in più punti dei Trattati europei come un’espressione

particolare del concetto di ravvicinamento delle legislazioni nazionali
disciplinato dagli articoli 114 e seguenti del TFUE 28.

Dal punto di vista tecnico giuridico a livello comunitario, ravvisa Roccatagliata

(2005), il termine sarebbe a metà strada tra il concetto di unificare e ravvicinare.
Mentre il primo concetto presuppone l’utilizzo dei regolamenti, il ravvicinamento
opererebbe principalmente tramite l’utilizzo dello strumento della direttiva.
L’armonizzazione, invece, opera attraverso una serie di strumenti giuridici che
l’articolo 113 mette a disposizione.

Bisogna però ribadire quanto sottolineato in precedenza. Il concetto di

armonizzazione, dal punto di vista tecnico giuridico opera esclusivamente
nell’ambito delle imposte indirette.

Per gli scopi della presente trattazione, non tratteremo oltre la materia
dell’imposizione indiretta, ma ci concentreremo sui principali progetti di
ravvicinamento che hanno riguardato le imposte dirette, facendo particolare
attenzione alla tassazione sui capitali e sui redditi d’impresa.

2.2.1 L’armonizzazione delle imposte dirette, prima della creazione

dell’Unione Economica e Monetaria

Dall’analisi dei Trattati che hanno costituito le basi giuridiche del processo
d’integrazione europea, si può riscontrare come la materia della fiscalità diretta
non sia stata considerata fondamentale ai fini dello sviluppo della costruzione
unitaria dell’Europa. Secondo alcuni osservatori, tale disinteresse non sarebbe

44
casuale ma affonderebbe le sue radici nelle diverse visioni politiche che son
confluite nel processo d’integrazione europea. Da una parte la Francia gollista e,
successivamente il Regno Unito, perseguivano l’obiettivo di costruire un luogo di
mera cooperazione tra Stati; dall’altra i paesi maggiormente provati dalla seconda
esperienza bellica, che, sulla scorta dei principi enunciati nel manifesto di
Ventotene, miravano ad un’integrazione economica che fosse accompagnata
soprattutto da un processo parallelo di creazione di un progetto politico europeo .

Come si è già detto, la resistenza verso il ravvicinamento delle legislazioni

tributarie che regolano l’imposizione diretta, è riconducibile al fatto che tali
imposte rappresentano gli strumenti, tramite i quali si manifestano le scelte in
politica fiscale dei governi. Inoltre bisogna considerare le diverse scuole di
pensiero economiche, maggiormente orientate al libero mercato o tendenti verso
processi di ravvicinamento, che caratterizzano diversamente le posizioni in
materia, degli Stati membri.

Nel presente paragrafo ricostruiremo il dibattito che nel corso degli anni,
antecedenti la creazione dell’Unione Economica e Monetaria, ha animato la
discussione degli interventi in materia.

2.2.1.1. Dal Rapporto Neumark agli anni 90

Nel biennio 1960-1962, un gruppo di esperti indipendenti designati dalla

Commissione, guidati dal Professor Fritz Neumark, elaborava una prima proposta
riguardante una riorganizzazione della fiscalità a livello comunitario. Il gruppo, in
particolare, fu incaricato di rilevare l’esistenza degli eventuali aspetti delle
politiche fiscali dei paesi membri, che potessero avere un’incidenza negativa
riguardo la creazione di un mercato comune.

Tralasciando le questioni inerenti alle misure importanti introdotte dal gruppo di

45
lavoro riguardanti l’imposizione indiretta, il rapporto redatto29 a conclusione dei
lavori raccomandò l’adozione delle seguenti misure riguardanti la fiscalità diretta:

1. La necessità dell’adozione di un’aliquota fiscale, nell’imposizione sulle im-

prese, comune nei paesi della comunità europea;
2. La necessità di dar vita ad una convenzione multilaterale, che stabilisca i
dettagli e la struttura finanziaria di uno schema tributario comune, che realizzi
l’obiettivo primario di eliminare le doppie imposizioni

Nelle conclusioni del documento si trova la giustificazione delle misure appena

descritte:

[...] le varie imposte dirette alle quali sono sottoposte le imprese, possono
essere incorporate da esse nei costi e nei prezzi [...]

Inoltre, continua il rapporto,:

[...] (benché) da una parte, le imposte sul reddito e sulle società sono
oneri generali ed è da supporre che le disparità internazionali le
equilibrano largamente grazie al corso dei cambi, dall’altra, è
ugualmente importante per l’aspetto considerato del problema, sapere se,
ed in quale misura, le disparità di oneri fiscali sono compensate dalle
disparità delle prestazioni pubbliche di una certa importanza per le
imprese.30

Si evince quindi dal rapporto come sia importante la valutazione dell’onere

tributario sulle imprese, al netto del corso dei cambi e della qualità delle
prestazioni pubbliche.

29 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1962) Rapporto del Comitato fiscale e

finanziario della Comunità economica europea, Centro di Documentazione del CNEL,
monografia, da qui in avanti chiamato “Rapporto Neumark”
30 Ivi, pag.64

46
La Commissione, nel 1967, sviluppò le conclusioni del rapporto Neumark con il
Programma per l’Armonizzazione delle Imposte Dirette31. Il suddetto programma
si prefiggeva i seguenti obiettivi:

1. L’armonizzazione delle ritenute alla fonte sui dividendi e gli interessi;

2. L’eliminazione delle discriminazioni contro i non residenti e le società con-
trollanti, per facilitare le fusioni e le acquisizioni transfrontaliere;
3. L’armonizzazione delle legislazioni fiscali sugli ammortamenti.

La creazione di un’imposta europea sulle società venne, quindi tralasciata in

questo programma. Solo con il Rapporto Werner dell’8 ottobre 1970 e in
particolare per le imposte dirette con il Rapporto Van den Tempel furono fatti
concreti passi in avanti in materia di armonizzazione delle imposte comunitarie,
ritenuti strumentali al fine di creare un’unione non solo economica, ma anche
monetaria. La materia, quindi, tornò nell’agenda della Commissione nel 197532,
con un tentativo della Commissione di presentare una proposta di direttiva che
avesse come oggetto l’armonizzazione dell’imposta sulle persone giuridiche negli
Stati membri. La proposta venne ritirata, senza un particolare dibattito in seno al
Consiglio Europeo, dalla Commissione stessa nel 199033. Un altro passo in avanti
rilevante fu condotto su impulso del Consiglio Europeo, negli anni successivi,
con la Direttiva 77/799/CEE, che mirava alla reciproca assistenza tra gli Stati
membri, riguardante lo scambio di informazioni per evitare le frodi fiscali
effettuate sui capitali trasferiti.

Il processo d’integrazione europea ebbe, a partire dagli anni ottanta, degli

sviluppi fondamentali verso la costruzione, da una parte di una nuova effettiva

31 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1967), Program for the Harmonisation

of Direct Taxes. Comunicazione Commissione. Bulletin of the EC, Supplement (8), 6-22.
32 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1975), Proposta di direttiva concernente
l’armonizzazione dei sistemi d’imposta sulle società e dei regimi di ritenute alla fonte sui
dividendi, Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea, c 253 1975
33 Vd. ROCCATAGLIATA, F. (2005), pag.1238

47
entità politica europea, dall’altra di una maggior integrazione economica e
monetaria.

Il consiglio europeo del 1985, su iniziativa della Commissione, varò un libro

bianco34che aveva come oggetto la creazione di un mercato interno, processo, che
secondo la Commissione Delors, doveva giungere al termine nel 1992. L’Atto
Unico Europeo (1986), specificò il principio del mercato interno, quale spazio
unico che non avesse barriere frontaliere alla libera circolazione delle merci. Gli
anni ottanta si chiusero con l’impegno della Commissione Delors, sostenuto dal
consiglio europeo, per realizzare progressivamente l’Unione Economica e
Monetaria. Un primo impulso decisivo venne dato dalla direttiva del Consiglio
88/36135, che sulla base dell’articolo 67 del Trattato di Roma, prevedeva la
liberalizzazione generale dei movimenti di capitali, a partire dal 1 luglio 1990.

2.2.2. L’Unione Economica e Monetaria e il Coordinamento fiscale

La caduta delle frontiere nazionali, contemplata nel progetto del mercato interno,
aveva bisogno di un nuovo schema di cooperazione e un rafforzamento delle
istituzioni europee. Un processo, che all’inizio degli anni novanta, correva su un
doppio binario: il progetto dell’Unione Economica e Monetaria e il
contemporaneo processo che avrebbe dovuto portare la Comunità ad avere
un’effettiva dimensione politica. Di fronte a questo nuovo scenario, si rese
necessaria lo sviluppo di una nuova strategia d’intervento fiscale. Fu adottato un
pacchetto di tre direttive, volto ad abbattere le ultime barriere fiscali, che
ostacolavano lo stabilimento delle imprese e la libera circolazione dei capitali.

34 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1985), Il completamento del mercato

interno: Libro bianco della Commissione per il Consiglio europeo, Milano, COM(85) 310, vd.
http://europa.eu/documents/comm/white_papers/pdf/com1985_0310_f_en.pdf
35 CONSIGLIO DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1988), Direttiva del Consiglio 88/361/EC,
riguardante l’implementazione dell’articolo 67 del Trattato, consultabile su. http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31988L0361:EN:HTML

48
2.2.2.1 Il rapporto Ruding

Questo nuovo impulso alla riforma della materia, determinò nel 1990, su
36
iniziativa della Commissione la costituzione di un comitato di esperti guidati
dall’ex ministro delle finanze olandese, Ruding. Il comitato Ruding aveva il
compito di esplorare le legislazioni fiscali dei paesi membri ed, eventualmente,
segnalare la presenza di norme che potessero avere un carattere anti-
concorrenziale nel mercato interno. In particolare si voleva valutare l’eventuale
influenza dei diversi profili di imposizione, sulle decisioni di investimento e di
allocazione dei profitti tra le imprese.

I lavori del comitato, produssero nel 1992, un rapporto37 nel quale si constatavano
gli effetti distorsivi sul mercato provocati dalle differenti legislazioni tributarie. In
particolare, il rapporto rilevava che tali distorsioni erano provocate, non solo da
rilevanti differenze fra i sistemi d’imposizione delle società38 (definizione
dell’aliquota e della base imponibile) ma anche nella disparità di trattamento
fiscale dei redditi transfrontalieri. Le analisi empiriche prodotte nel rapporto39,
sottolineavano come nello scenario descritto, le decisioni di allocazione delle
imprese multinazionali fossero distorte da fattori fiscali, e come questo fosse
maggiormente evidente nel campo delle imprese finanziarie.

Le analisi del rapporto evidenziavano due possibili soluzioni per risolvere questi
problemi: lasciare che gli Stati convergano verso un processo di armonizzazione
naturale; intervenire inducendo, a livello centrale, un processo di coordinamento.
Il comitato sposò questa seconda soluzione, adducendo il fatto che se pur una

36 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1990), Comunicazione della

Commissione al Consiglio e al Parlamento sulle linee guida sulle imposte delle società, SEC
(90) 601, consultabile all’indirizzo
http://aei.pitt.edu/955/1/company_taxation_SEC_90_601.pdf
37 COMMISSIONE DELLE COMUNITÁ EUROPEE (1990), Conclusions and
recommendations of the committee of indipendent experts on company taxations,
consultabile all’indirizzo http://aei.pitt.edu/1332/1/ruding_tax_report.pdf
38 ivi, cap.3
39 ivi, cap.5 e 6

49
convergenza spontanea fosse avvenuta negli anni ottanta40, questa non potesse
eliminare le distorsioni del mercato che ancora sussistevano. Era, quindi,
auspicabile un intervento comunitario.

Il comitato concludeva il rapporto con le seguenti raccomandazioni41:

1. La rimozione, dalle legislazioni nazionali, delle misure discriminatorie e dis-

torsive, che impediscano gli investimenti e l’azionariato transfrontaliero;
2. Stabilire un livello minimo delle aliquote impositive sulle società e regole
comuni riguardanti la determinazione della base imponibile, per evitare
l’erosione progressiva della stessa, dovuta ad un’eccessiva concorrenza fiscale
tra gli Stati membri;
3. Incoraggiare la massima trasparenza al riguardo delle agevolazioni fiscali ac-
cordate dagli Stati membri per attrarre capitali esteri.

Queste tre aree generali, dovevano essere implementate in un calendario preciso e

tramite interventi specifici suggeriti nel rapporto stesso.

2.2.2.2. Il trattato di Maastricht

Il Trattato sull’Unione Europea, firmato a Maastricht nel 1992, revisionava il

precedente testo alla luce del rilancio dell’integrazione europea. Nel quinquennio
precedente alla sua ratifica, come abbiamo visto, vennero aperte nuove
prospettive dalla creazione del mercato interno.

Il trattato prevedeva il rafforzamento delle Comunità Europee, tramite

l’istituzione dell’Unione Economica e Monetaria (UEM) e tramite la revisione
del meccanismo comunitario, modificando ed integrando i precedenti trattati nella
nuova Comunità Europea (CE) . La nuova costruzione europea aveva costituito il
suo primo pilastro.

40 ivi, cap.7-8
41 ivi, pag. 11 e 12

50
Il progetto dell’Unione Economica e Monetaria, che si sarebbe sviluppato in tre
fasi, prevedeva inizialmente la convergenza dei paesi membri verso due parametri
fiscali: il rapporto deficit/pil e il rapporto debito/pil non dovevano superare
rispettivamente il 3% e il 60%42. La seconda fase prevedeva l’istituzione di
un’autorità monetaria centrale, dal 1994 sotto la denominazione di Istituto
Monetario Europeo e quindi, dal 1998, come Banca Centrale Europea. La terza
fase istituiva una divisa unica europea, l’euro, che sarebbe entrata in vigore dal
1999.

La creazione di una politica monetaria comune, eliminava l’aspetto d’incertezza

correlato al corso dei cambi tra valute. Si rendeva, quindi, necessaria una nuova
strategia comunitaria sulla fiscalità diretta, che anticipasse l’entrata in vigore
dell’Unione Monetaria.

La Commissione abbandonava, come abbiamo anticipato nel precedente

paragrafo, l’idea dell’armonizzazione delle imposte societarie, per puntare sulla
convergenza delle stesse da operare tramite il principio di sussidiarietà. Questo
principio fondamentale, veniva esplicitato nell’articolo 3b del Trattato ove si
prevede che

[...] nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità
interviene, secondo il principio di sussidiarietà, soltanto se e nella misura
in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere
sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono, dunque, a motivo
delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati
meglio a livello comunitario.

L’azione della Comunità in materia d’imposte dirette, un tempo mutilata

dall’assenza di un preciso fondamento giuridico, usciva rinnovata da un principio
giuridico e politico che la legittimava. Come sottolinea Roccatagliata (2005),

42 Si veda Art. 104 C, 1° e 2° paragrafo, Trattato sull’Unione Europea, e Art. 1 del Protocollo
sulla procedura per i disavanzi eccessivi

51
dopo Maastricht, ogni proposta di armonizzazione necessita della prova che
l’intervento possa raggiungere risultati migliori della somma delle singole azioni
implementate dagli Stati membri43.

2.2.2.3. Il Global Approach e il “Gruppo Monti”

Il dopo-Maastricht apriva una nuova strategia in materia fiscale, supportata dal

nuovo titolare del dicastero fiscale comunitario, Mario Monti: la materia doveva
essere affrontata globalmente, alla stregua delle altre politiche comunitarie. Nel
documento di preparazione44, alla riunione informale dell’ECOFIN che si sarebbe
tenuta a Verona nell’aprile del 1996, Monti ammoniva che un fallimento
nell’intraprendere un’azione coordinata sulle politiche fiscali, avrebbe costituito
un ostacolo agli sforzi nazionali, per sostenere l’occupazione e centrare i nuovi
obiettivi di bilancio definiti dai parametri di Maastricht.45 In particolare si
individuavano tre obiettivi principali, tra di loro collegati, che caratterizzassero
questo nuovo approccio globale:

1. la stabilizzazione del gettito fiscale negli Stati membri;

2. il buon funzionamento del mercato interno;
3. la promozione dell’occupazione.

Il primo memorandum Monti rappresentò la base di discussione della riunione

ECOFIN di Verona. Nell’incontro si sviluppò un intenso dibattito sui possibili
effetti distorsivi creati dalla concorrenza fiscale. Nel corso del meeting venne
creato un Gruppo ad alto livello, guidato dal commissario Monti, che aveva il
compito d’individuare gli elementi caratterizzanti il meccanismo di concorrenza
fiscale nell’Unione Europea. Le conclusioni, dei lavori iniziali di questo gruppo,
vennero pubblicate nell’ottobre del 1996 in un documento intitolato La politica

43 ROCCATAGLIATA, F. (2005), pp.1245-1246

44 COMMISSIONE EUROPEA (1996), La Politica Tributaria dell’Unione Europea, SEC(96)
487, Bruxelles
45 ivi, pp.10-11

52
tributaria nell'Unione europea: relazione sullo sviluppo dei sistemi tributari46.
Nel documento si riaffermava il cambio di strategia in materia fiscale47, e la
necessità di eliminare le distorsioni del mercato interno causate dalle imposte
dirette ed indirette. La comunicazione auspicava l’elaborazione di un Codice di
Buona Condotta e il rafforzamento della collaborazione tra le autorità, per
combattere la frode e l’evasione fiscale.

Il lavoro congiunto della Commissione e del Gruppo ad Alto Livello48 produsse

l’adozione di un documento di un pacchetto di misure fiscali49, elaborato
nell’ottobre del 1997 e approvato nel dicembre dello stesso anno. Il documento
era direttamente collegato ai lavori della riunione ECOFIN di Verona e
giustificato dalla necessità:

[…[ di agire a livello europeo al fine di ridurre gli effetti distorsivi sul
mercato unico, di prevenire consistenti perdite di gettito tributario e di
realizzare una inversione della tendenza all'aumento del carico impositivo
sul lavoro dipendente rispetto alle basi imponibili caratterizzate da
maggiore mobilità50.

La Commissione, incoraggiò l’utilizzo dello strumento della cooperazione

potenziata, introdotta dal nuovo Trattato di Amsterdam, al fine di evitare gli
ostacoli dovuti alla regola dell’unanimità. Un secondo documento della
Commissione51, adottava, come auspicato dal secondo memorandum Monti, la

46 COMMISSIONE EUROPEA (1996), La Politica Tributaria nell’Unione Europea: relazione

sullo sviluppo dei sistemi tributari, COMM(96) 546, Bruxelles
47 Cfr. ivi, punto 6.2 pag.13
48 Gruppo divenuto dopo la riunione del Consiglio dell’Unione Europea di Dublino, il gruppo
sulla politica fiscale
49 COMMISSIONE EUROPEA (1997) Verso il coordinamento fiscale nell'Unione europea:
Un pacchetto di misure volte a contrastare la concorrenza fiscale dannosa, COMM (97) 495
50 Ivi, pag. 2
51 COMMISSIONE EUROPEA (1997) Comunicazione della Commisione al Consiglio e al
Parlamento Europeo: un pacchetto di misure volte a contrastare la concorrenza fiscale
dannosa, COMM(97) 564

53
bozza di un codice di condotta52 sulla tassazione delle imprese, una proposta e
due proposte di direttive riguardanti, rispettivamente, la tassazione degli interessi
e delle royalties infragruppo e sulla tassazione del risparmio.

2.2.2.4. Il Codice di Condotta ed il Gruppo Primarolo

Il codice di condotta rappresentava un documento di soft law, che conteneva una

serie d’impegni politici per gli Stati membri, non giuridicamente vincolanti.

Gli Stati si impegnavano:

1. a non introdurre nei loro ordinamenti le misure fiscali ritenute pregiudizievoli

(c.d. status quo);
2. ad abbandonare le misure lesive ai fini dello sviluppo armonioso del mercato
interno53. In particolare si prevedeva il ritiro di quelle misure che violassero
l’impegno assunto entro cinque anni dall’adozione del documento54.

Una misura fiscale è pregiudizievole, quando essa può condizionare in modo

rilevante l’allocazione delle attività imprenditoriali55il codice fornisce cinque
criteri per valutare la natura di una misura fiscale:

1. se le agevolazioni sono riservate esclusivamente ai non residenti o per trans-

azioni effettuate con non residenti,
2. se le agevolazioni sono completamente isolate dall'economia nazionale, in
modo da non incidere sulla base imponibile nazionale,

52 COMMISSIONE EUROPEA (1997), Codice di buona condotta nel campo della

tassazione diretta delle imprese, Documento Ufficiale n°2061, Bruxelles
53 Cfr. ROCCATAGLIATA F. (2005)
54 COMMISSIONE EUROPEA (1998), Comunicazione della Commissione sull'applicazione
delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle
imprese,C384/1998consultabile all’indirizzo
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31998Y1210%2801%29:it:HT
ML
55 Codice di Condotta, paragrafo C

54
3. se le agevolazioni sono accordate anche in mancanza di qualsiasi attività eco-
nomica effettiva e di una presenza economica sostanziale all'interno dello
Stato membro che offre queste agevolazioni fiscali,
4. se le norme di determinazione dei profitti derivanti dalle attività interne svolte
da un gruppo multinazionale si discostano dai principi generalmente ricono-
sciuti a livello internazionale, in particolare le norme concordate in sede
OCSE,
5. se le misure fiscali difettano di trasparenza, compresi i casi in cui le norme
giuridiche sono applicate in maniera meno rigorosa e in modo non trasparente
a livello amministrativo.

Il codice di condotta, inoltre, dava applicazione agli articoli 92 e 93 del TUE, in

materia di aiuti di stato. Si richiamavano gli Stati a perseguire una rigorosa
applicazione delle norme relative agli aiuti in questione56 , applicazione da cui
non potevano rimanere esenti le misure di fiscalità diretta.

Infine, gli Stati s’impegnavano ad istituire un gruppo incaricato della valutazione

delle misure fiscali in vigore o previste che potessero rientrare nel campo di
applicazione del codice.57

A seguito dell’adozione del documento, quindi, il consiglio ECOFIN del marzo

1998, istituì58un nuovo gruppo di lavoro, guidato dal ragioniere generale del
Tesoro della Gran Bretagna, Primarolo. Al comitato Primarolo, era stato affidato
l’incarico di analizzare gli attuali schemi d’incentivi fiscali, alla luce dei cinque
criteri contenuti nel codice di condotta. Questo lavoro di analisi aveva l’obiettivo
di emendare la bozza del Codice di Condotta, individuando, nello specifico le
politiche fiscali ritenute dannose. Il gruppo ha concluso la propria analisi

56 Ivi, pag.1
57 Si veda Codice di Condotta, paragrafo H-Valutazione
58 CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA (1998) Conclusioni del consiglio del 9 marzo
1998 riguardanti l'istituzione del gruppo Codice di Condotta (tassazione delle imprese), 98/C
99/01 Bruxelles

55
ricognitiva, redigendo un rapporto presentato al Consiglio ECOFIN del
Novembre 199959. del gruppo venivano individuati 66 regimi fiscali ritenuti
dannosi secondo i criteri stabiliti dal codice di condotta60. Ogni stato membro, ad
eccezione della Svezia, era rappresentato da almeno una misura contenuta nella
blacklist. Questo caso rappresenta un esempio di come possa essere difficoltosa
l’elaborazione di misure di cooperazione in materia.

La lista delle misure pregiudizievoli, venne adottata formalmente dal Consiglio

dell’Unione Europea nel 200361, decidendo inoltre che le misure riportate nella
lista rappresentino una condizione vincolante per l’adesione all’Unione Europea.
Così ciò che era un documento di soft law nell’Europa a quindici è diventato un
documento rafforzato per gli Stati che avviano la procedura di ammissione.

2.2.3 Le proposte degli anni 2000

Nell’ultimo decennio due processi fondamentali si sono incrociati nel cammino

dell’integrazione europea: l’adozione dell’euro da parte di diciassette Stati e
l’allargamento progressivo (2004-2007) dell’Unione verso est.

In modo particolare, questo secondo processo, ha determinato l’entrata

nell’Unione di quegli Stati dell’est europeo che stavano completando il processo
di transizione da un’economia pianificata a quella di libero mercato. L’entrata di
questi Stati ha aumentato la concorrenza fiscale nell’unione. Nondimeno è
aumentata l’estensione dei confini politici dell’Unione, e con essa le possibilità
offerte, dal mercato comune, alle imprese.

59 CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA (1999) Rapporto Conclusivo del Gruppo Codice

di Condotta al Consiglio ECOFIN del 29 Novembre 1999, Documento Ufficiale SN 4901/99,
Bruxelles
60 Per una dettagliata rassegna delle misure fiscali potenzialmente dannose si faccia
riferimento a ROCCATAGLIATA, F., ROLLE, G., VALENTE, P. (2002)
61 Si veda il documento 7018/1/03 FISC 31 REV 1 consultabile all’indirizzo
http://www.consilium.europa.eu/documents.aspx?lang=it

56
La politica fiscale nell’Unione, come sottolinea la Comunicazione della
Commissione 260/200162, doveva ristabilire nuove priorità, alla luce di questi
futuri cambiamenti63 e per venire incontro alla sfida lanciata a Lisbona nel 2000:
trasformare l’Unione nella

[…] economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del

mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con
nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale64.

Nelle conclusioni della comunicazione si ribadisce la necessità di un

coordinamento in materia di tassazione sulle società, un’impostazione più
ambiziosa e globale65 che risponda alle necessità di un mercato che con
l’intensificarsi delle attività transfrontaliere, risente dei vincoli fiscali che ancora
sussistono. La Commissione, infine, ritiene che su alcune delle questioni fiscali,
il passaggio al voto a maggioranza qualificata rappresenti una tappa
indispensabile, in particolare in serie distorsioni del mercato interno66. La
Commissione individua nella cooperazione rafforzata e nell’utilizzo di strumenti
non vincolanti, come le raccomandazioni le strategie per superare
temporaneamente questo problema, e dar nuovi spunti al dibattito. Il documento
si conclude con un monito della Commissione:

L'Unione europea deve assolutamente risolvere i problemi ed eliminare

gli ostacoli evidenziati nella presente comunicazione per tenere il passo

62 COMMISSIONE EUROPEA (2001), La politica fiscale nell’Unione Europea, priorità per gli
anni a venire, COMM 260/2001, Bruxelles
63 ivi, pag 4 e 21
64 CONSIGLIO EUROPEO (2000), Consiglio Europeo di Lisbona del 23 e 24 Marzo 2000,
conclusioni della Presidenza, Paragrafo “Modalità d’azione” Vd.
http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_it.htm
65 COMMISSIONE EUROPEA (2001), La politica fiscale nell’Unione Europea, priorità per gli
anni a venire, COMM 260/2001, Bruxelles, pag.24
66 Ivi. pag. 22

57
 con la globalizzazione e conseguire gli obiettivi fissati dal trattato e dagli
ultimi Consigli europei. 67

Questo documento riunisce le linee programmatiche della Commissione che

hanno influenzato le misure adottate in tutto il primo decennio del nuovo secolo.

2.2.3.1. Verso un mercato interno senza ostacoli fiscali

La nuova strategia delineata nella comunicazione 260/2001 è stata sviluppata

immediatamente con l’istituzione di un gruppo di lavoro che desse seguito
politico al pacchetto di misure fiscali redatto dal Gruppo Monti. Una nuova
comunicazione dell’ottobre del 200168, raccoglieva la posizione della
Commissione in materia della tassazione sui redditi d’impresa. Nel documento, la
Commissione, forniva i risultati di due lavori condotti da due panel di esperti,
sfociati in uno studio sulla tassazione delle società69. Lo studio è diviso in due
parti, relative ad individuare rispettivamente: l’imposizione effettiva sulle società
applicata negli Stati membri e le misure fiscali che potrebbero costituire una
barriera legale alle operazioni transfrontaliere delle società. La Commissione
suggeriva di operare, al fine di adeguare l'imposizione delle società nell'UE al
nuovo contesto economico70, tramite una strategia che prevedesse misure
specifiche di breve periodo e soluzioni di lungo periodo a carattere generale71.

Le prime, mirano ad eliminare, in modo specifico, gli ostacoli fiscali che si

presentano volta per volta. In particolare, era necessario: sviluppare gli
orientamenti emergenti dalla giurisprudenza comunitaria in materia fiscale;
ampliare il campo d’azione delle direttive esistenti rilevanti ai fini
dell’imposizione sulle società, emendandole; redarre una versione comunitaria

67 Ivi, pag.33
68 COMMISSIONE EUROPEA (2001), Verso un mercato interno senza ostacoli fiscali
COMM 582/2001, Bruxelles
69 COMMISSIONE EUROPEA (2001), Tassazione delle società nel mercato interno, SEC
(2001) 1681, Bruxelles
70 COMMISSIONE EUROPEA (2001) COMM 582/2001, p 3
71 Nel documento viene definita two track strategy, ivi, pag.20

58
della convenzione OCSE sulla doppia imposizione, adattandola alle necessità e i
principi europei creare un forum congiunto, tra imprese e Stati membri, che
elaborasse proposte in materia di transfer pricing72.

Con il secondo tipo di misure, la Commissione ribadiva la linea strategica

dell’approccio globale ritenendo che le misure specifiche, sovra descritte, non
fossero sufficienti per risolvere il problema della coesistenza dei diversi regimi
fiscali applicati agli Stati membri. Questo tipo di misure, prevedono: la
determinazione di una base imponibile comune attraverso l’uso dello strumento
del consolidato fiscale73, risultante quindi dalle operazioni effettuate nel territorio
dell’unione dal gruppo societario; l’attribuzione di una quota di tale base
imponibile ad ogni stato membro interessato dalle attività del gruppo. Tale quota
verrebbe quindi assoggettata all’aliquota nazionale specifica.

Da una parte quindi, vi sarebbe la determinazione di una base imponibile

europea, dall’altra la salvaguardia delle prerogative sovrane nazionali con la
possibilità di ogni stato membro di applicare la propria aliquota fiscale74.

Nel rapporto75 venivano individuati quattro differenti scenari per giungere alla
soluzione globale appena descritta:

1. Una prima proposta prevedeva l’utilizzo della normativa nazionale dello stato
di residenza (Home State Taxation) del gruppo societario per calcolare la pro-
pria base imponibile consolidata. In questo modo ogni gruppo che avesse op-

72 si veda ivi pp.12-16 e, COMMISSIONE EUROPEA (2001) SEC (2001) 1681, pp. 326-367
per una descrizione dettagliata delle misure specifiche.
73 Ricordiamo che i modelli di consolidato fiscale maggiormente diffusi a livello europeo
sono essenzialmente tre: (i) Fiscal Unit System; (ii) Group Contribution System e (iii) Group
Relief System. Il primo si fonda sull’attribuzione di un’autonoma soggettività ai fini tributari al
gruppo, il secondo su un meccanismo di contribuzione degli utili tra le società del gruppo, il
terzo su un meccanismo di trasferimento delle perdite tra le medesime società. Nello
specifico si faccia riferimento a WIMAN, B. Equalizing the Income Tax Burden in a Group of
Companies, in Intertax, 2000, p. 352-359.
74 ivi, pag.17
75 COMMISSIONE EUROPEA (2001) SEC (2001) 1681, pp. 373-377

59
 tato per questo criterio, si sarebbe trovato ad essere soggetto ad un unica leg-
islazione per il computo della base imponibile. Applicando quindi la redis-
tribuzione di tale base imponibile in tutti i paesi interessati dalle attività del
gruppo, ogni stato membro avrebbe applicato la propria aliquota fiscale sulla
quota ridistribuita. Il vantaggio immediato di questo primo approccio, risiede
nel fatto che non sarebbe più necessario convenire ad un unico sistema per de-
terminare la base imponibile, superando le resistenze degli Stati sovrani;
2. Il secondo approccio, prevedeva la creazione di un unico sistema europeo per
calcolare la base imponibile delle imprese europee, che avessero opzional-
mente deciso di essere soggette a tale criterio (Common Consolidated Corpo-
rate Tax Base - CCCTB). Una volta individuata la base imponibile si sarebbe
pervenuti alla redistribuzione delle quote della stessa negli Stati membri, che
avrebbero quindi applicato la loro aliquota;
3. La terza proposta, era rappresentata dall’istituzione di un’imposta comunitaria
sul reddito delle società (EUCIT), che opzionalmente potesse costituire
un’alternativa alla legislazione nazionale. Questa nuova imposta sarebbe stata
amministrata da una nuova istituzione europea. Essa avrebbe costituito una
nuova risorsa propria dell’Unione Europea. Il rapporto sottolineava come tale
proposta potesse essere la base per indirizzare il processo d’integrazione eu-
ropea verso un organizzazione istituzionale federale;
4. Il quarto metodo, si spingeva oltre il precedente, proponendo la creazione di
un’unica base imponibile europea obbligatoria (A single Compulsory Harmo-
nised Tax Base), applicabile alle società europee ed extra europee, cui inoltre,
sarebbe stata applicata un’unica aliquota europea, anch’essa obbligatoria.

Non è facile valutare, quale di queste proposte risolva le distorsioni derivanti

dalla diversità dei sistemi tributari.

60
La comunicazione 582/200176 e le successive proposte della Commissione, hanno
sicuramente delineato la preferenza per lo sviluppo di una base imponibile
consolidata unica a livello europeo (CCCTB). Essa rappresenta una soluzione di
compromesso tra le necessità dell’armonizzazione e le resistenze degli Stati
sovrani.

Come sottolineano Bordignon e Brusco (2003), inoltre, tale proposta, avrebbe

potuto essere sviluppata in breve tempo tramite lo strumento della cooperazione
rafforzata, un’escamotage tecnico per superare le difficoltà derivanti dalla regola
dell’unanimità. La cooperazione rafforzata, secondo gli autori, incentiverebbe gli
Stati membri a procedere per l’adesione ai negoziati il prima possibile, in modo
da poter contrattare pariteticamente le loro condizioni e istanze, e non in un
secondo momento dove tale contrattazione dovrebbe essere avviata in base a
regole e principi già stabiliti.

2.3 Il progetto della Common Consolidated Corporate Tax Base

La volontà politica di proseguire nel solco tracciato nel 2001, è stata confermata
dalla comunicazione 726/200377. Essa rispondeva alla richiesta espressa nella
comunicazione precedente, di presentare nel 2003 una relazione sulle conclusioni
politiche che essa avrà tratto sulla politica da attuare78. L’allargamento
dell’Unione nel 2004 rappresentava un appuntamento cruciale per la materia in
questione. La comunicazione sviluppava la strategia rafforzando gli sforzi per la
rimozione degli ostacoli per le imprese operanti nel mercato interno e
presentando un progetto pilota per le piccole e medie imprese per calcolare il loro
profitto a livello europeo. In essa si sottolineava l’urgenza di dare attuazione allo
sviluppo della CCBT, riconoscendo che:

76 Ivi, pag. 20
77 COMMISSIONE EUROPEA (2003), Un mercato interno senza ostacoli inerenti alla
tassazione delle società - risultati, iniziative in corso e problemi ancora da risolvere, COMM
726/2003, Bruxelles
78 COMMISSIONE EUROPEA (2001) COMM 582/2001, pag. 22

61
 I costi di conformità e i notevoli ostacoli fiscali sono ancora al centro
delle preoccupazioni degli operatori nel mercato interno. In particolare, il
fatto che le società siano costrette a confrontarsi con 15 e ben presto 25 o
più regimi fiscali diversi resta la causa ultima della maggior parte dei
problemi fiscali esistenti nel mercato interno nonché degli elevati costi di
conformità.79

2.3.1 Il problema di definizione dei principi contabili comunitari

Il progetto di istituzione di una base imponibile comune, non poteva e non può
prescindere dalla definizione di ciò che è considerato profitto, e quindi da una
riflessione generale sui principi contabili da utilizzare. Contemporaneamente allo
sviluppo della strategia della CCCTB, dal 2002 l’Unione Europea, ha
formalizzato l’apertura ai principi contabili internazionali IAS/IFRS con i
regolamenti 1606/200280 e 1725/200381, con i quali si è data attuazione concreta
ai nuovi principi contabili in sede comunitaria. Si sviluppò quindi un dibattito se
dovessero prevalere au quali principi dovessero prevalere per la definizione della
base imponibile.

Inizialmente, nel 2001, la Commissione rilevò che una base comune delle regole
contabili ai fini fiscali dovesse essere sviluppata indipendentemente dai principi
contabili stricto sensu82. Era necessario, quindi, pervenire ad un’autonoma
definizione del profitto imponibile, che fosse basata su principi fiscali.

79 ivi, pag. 2
80PARLAMENTO E CONSIGLIO EUROPEO (2002), Regolamento (CE) n. 1606/2002 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 luglio 2002, relativo all'applicazione di principi
contabili internazionali, in GU L 243 dell' 11.9.2002. Con questo regolamento l'Unione
Europea ha reso obbligatoria l'adozione dei principi internazionali nei bilanci consolidati delle
società quotate a partire dal bilancio dell'esercizio in corso al 1º gennaio 2005, nonché per
banche e assicurazioni., Bruxelles
81 COMMISSIONE EUROPEA (2003), Regolamento (CE) n. 1725/2003 della Commissione,
del 29 settembre 2003, che adotta taluni principi contabili internazionali conformemente al
regolamento (CE) n. 1606/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio.
82 COMMISSIONE EUROPEA (2001), SEC (2001) 1681, pag.324

62
Nella comunicazione del 200383, la Commissione cambiò prospettiva. Nel
documento si delineavano due possibilità: (i) la configurazione di un accordo
autonomo sui principi fiscali, per definire il profitto imponibile; (ii) partire dai
principi contabili comuni, stabiliti dagli standard IAS/IFRS, e cercare di
modellarvi gli aggiustamenti necessari per la definizione della base imponibile.84
Quest’ultima opzione è stata scelta dalla Commissione per sviluppare il progetto
CCCTB.

2.3.2 La costituzione del gruppo tecnico di lavoro sulla CCCTB

Nel luglio del 2004, in vista del consiglio ECOFIN del settembre del medesimo
anno, la Commissione pubblicò un documento85 in cui si richiamava la necessità
di creare un gruppo di lavoro, interno alla Commissione stessa, che operasse a
supporto della costituzione di una base imponibile comune. La proposta si
concretizzò nell’ottobre del 2004, con la redazione delle linee guida entro le quali
il nuovo gruppo di lavoro era chiamato a operare. Gli obiettivi stabiliti nel
documento erano:

1. La rimozione degli ostacoli fiscali che limitassero l’efficienza del mercato in-
terno, ed adducessero elementi di rigidità;
2. L’identificazione degli elementi della strategia che potessero concorrere a
migliorare la competitività internazionale delle imprese europee e che fossero
adeguati alle necessità dell’economia del ventunesimo secolo;
3. La stima della riduzione dei costi amministrativi e fiscali sulle imprese;
4. Assicurare che l’implementazione della strategia non riducesse la possibilità
degli Stati di preservare i loro legittimi interessi di finanza pubblica, ma che

83 COMMISSIONE EUROPEA (2003), COMM 726/2003, Bruxelles

84 ivi, pag.18
85 COMMISSIONE EUROPEA (2004) A Common Consolidated Eu Corporate Tax Base,
Bruxelles

63
 rappresentasse una politica essenziale per contenere i fenomeni dell’evasione
e dell’elusione fiscale86.

Nel novembre dello stesso anno, il gruppo di lavoro, produsse un documento87

nel quale erano riportati i principi fiscali e contabili cui le norme, per costituire la
futura base imponibile, si sarebbero dovute informare.

Sotto il profilo fiscale, dovevano essere considerati i seguenti principi: (i) l’equità
fiscale, verticale ed orizzontale; (ii) l’efficienza e la neutralità; (iii) l’efficacia;
(iv) la semplicità, la trasparenza e la certezza; (v) la consistenza e la coerenza;
(vi) la flessibilità e l’applicabilità. Sotto il profilo contabile, dovevano essere
considerati i seguenti criteri: (i) la materialità e l’inequivocabilità dei valori
riportati a bilancio; (ii) la prevalenza della sostanza sulla forma; (iii) il principio
della prudenza.

2.3.2.1. Gli sviluppi del 2007: la proposta tecnica del gruppo di lavoro

Nel corso del 2007 il cammino verso l’implementazione della proposta, registrò
una notevole accelerazione. La Commissione, nel maggio di quell’anno, in una
comunicazione88 definiva i progressi del lavoro del gruppo tecnico, e stabiliva il
programma futuro per arrivare a dare attuazione alla proposta. In tal senso nel
settembre dello stesso anno, il gruppo di lavoro sulla CCCTB, produsse un
documento89 in cui si cercavano di stabilire le linee guida tecniche per inserire gli
elementi della nuova base imponibile, in uno schema normativo coerente. Il
metodo proposto prevedeva l’introduzione di una normativa fiscale europea unica

86 COMMISSIONE EUROPEA - D.G. Fiscalità E UNIONE DOGANALE (2004), Draft Terms

of Reference e Rules of Procedure, CCCTB/WP\002\doc\en
87 COMMISSIONE EUROPEA - D.G. Fiscalità E UNIONE DOGANALE (2004), General Tax
Principles, CCCTB/WP\001\doc\en
88 COMMISSIONE EUROPEA (2007), Implementing the Community Programme for
improved growth and employment and the enhanced competitiveness of EU business:
Further Progress during 2006 and next steps towards a proposal on the Common
Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB)
89 COMMISSIONE EUROPEA - D.G. Fiscalità E UNIONE DOGANALE (2007), CCCTB:
possible elements of a technical outline, CCCTB/WP057annotated\doc

64
su base opzionale, diretta a sostituire i ventisette regimi fiscali nazionali vigenti
nella definizione della base imponibile delle società con attività transnazionali.
Operativamente, si richiamava quanto già definito nel working paper del 200190:
il calcolo, secondo regole comuni della base imponibile e la sua ripartizione tra
gli Stati interessati che avrebbero quindi applicato la loro aliquota fiscale.

Il gruppo ravvisava che una direttiva in materia, sarebbe stata lo strumento

ottimale per raggiungere tale fine. Nel documento si rilevava che se non si fosse
provveduto in tal senso, gli Stati membri e le imprese avrebbero continuato a
calcolare quest’elemento dell’imposta, secondo ventisette differenti principi
contabili generali nazionali.91 2.3.3 La proposta di direttiva del 2011

I documenti redatti dal gruppo tecnico sulla CCCTB, sono arrivati ad una sintesi
nel marzo di quest’anno, con la proposta di direttiva in materia, presentata al
Consiglio dalla Commissione92.

2.3.2.2. Gli aspetti giuridici della proposta

La proposta, trova la sua base giuridica negli art. 115 del TFUE, a norma del
quale il ravvicinamento delle legislazioni deve avvenire sotto la forma giuridica
della direttiva. Secondo la Commissione, la proposta risulta conforme al principio
di sussidiarietà contenuto nell’art. 5 del TUE, poiché essa:

intende eliminare gli ostacoli fiscali, in primo luogo quelli che derivano
dalla frammentazione dell’Unione in 27 regimi fiscali diversi, ai quali
devono far fronte le società che operano nel mercato unico93.

90 Vd. COMMISSIONE EUROPEA (2001) SEC (2001) 1681, pp. 373-377

91 CCCTB/WP057annotated\doc, pag.5
92 COMMISSIONE EUROPEA (2011), Proposta di direttiva relativa a una base imponibile
consolidata comune per l'imposta sulle società, COM/2011/121
93 ivi, pag. 10

65
Questo processo di eliminazione si limita a ravvicinare le norme per la
determinazione della base imponibile consolidata dei gruppi societari che operano
in diversi paesi membri, per permettere loro di decidere liberamente se
confrontarsi con un‘unica normativa europea ed abbattere così i costi
amministrativi, oppure mantenere lo status quo. In quest’opzione94, che non
rappresenta quindi un obbligo, risiede il rispetto del principio di proporzionalità,
sancito anch’esso nell’articolo 5 - TUE.

2.3.2.3. La definizione della base imponibile e la sua ripartizione tra gli Stati
membri

Nella proposta si riprende la metodologia tecnica suggerita dal documento del

gruppo di lavoro del 2007. Ai fini del calcolo della base imponibile comune, si
rileva la differenza tra il reddito lordo e i costi deducibili. Il primo è costituito da
ogni entrata, eccetto le entrate considerabili come reddito esente ( i sussidi
concessi per l’acquisizione, la costruzione e la valorizzazione di beni strumentali
deperibili; i proventi dalla disposizione di categorie di beni; gli utili e i dividendi
soggetti alla participation exemption; il reddito della stabile organizzazione
situata in uno Stato terzo). I costi, invece, sono considerati deducibili, quando
sono certi, determinati e sostenuti solo per il fine imprenditoriale, ad esempio: i
costi per la ricerca e lo sviluppo; i costi per la raccolta di capitale ovvero di
finanziamento per l’impresa e i costi per il personale (voci soggette al c.d.
business purpose test). All’interno del CCCTB Working Group, alcuni esperti
hanno affermato la superfluità dell’introduzione di tale test al fine di determinare
la base imponibile, sostenendo l’intrinseca utilità imprenditoriale di ciascuna
spesa sostenuta da una società95.

94 ivi, artt. 6-12

95 vd. a proposito COMMISSIONE EUROPEA - D.G. Fiscalità E UNIONE DOGANALE
(2007), CCCTB: possible elements of the sharing mechanism, CCCTB\WP\060\doc\en e suo
commento, consultabile all’indirizzo internet:
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/company_tax/common_
tax_base/unicecomments_wp060.pdf

66
Una volta individuata la base imponibile, essa viene ripartita secondo una
formula di apportionment contenuta nell’art. 86 del testo.

Questa formula consta di tre c.d. micro fattori: il lavoro, il capitale e le attività.
Nella formula si effettua, per ogni fattore, una comparazione tra quanto è
impiegato dalla società figlia rispetto all’insieme del gruppo societario. Si
considerano, inoltre, parametri e variabili specifiche riferibili al contesto in cui la
controllata opera, come il costo del lavoro. Tramite questa formula è possibile
ripartire la quota di base imponibile di competenza di ogni stato interessato.

Le società figlie appartenenti a un gruppo societario al quale si applica la

disciplina della CCCTB, sono ammesse al consolidato comunitario purché la
società controllante, secondo quanto stabilito dall’art. 54 della proposta di
direttiva, detenga: (i) il diritto di esercitare più del 50% dei voti; (ii) il diritto di
proprietà su oltre il 75% del capitale o (iii) su oltre il 75% dei diritti sui profitti.

2.3.2.4. Il coordinamento amministrativo

L’implementazione della proposta, non può prescindere da un coordinamento di

azioni tra le amministrazioni fiscali degli Stati membri coinvolti. La direttiva, in
questo senso della nuova normativa, accoglie l’approccio dello sportello unico
europeo, uno strumento di semplificazione dei rapporti tra pubblica
amministrazione e soggetti interessati 96. Uno dei vantaggi più immediati offerti
dalla proposta è quello, infatti, di permettere ai gruppi societari di confrontarsi
con un unico soggetto pubblico per le loro attività intra-europee, abbattendo
quindi i costi di gestione derivanti dall’interazione con più pubbliche
amministrazioni. L’obiettivo è quello di combinare l’efficienza connessa alla

96 Si veda proposta di direttiva, artt. 104 e sgg.

67
produzione, da parte del c.d. soggetto d‘imposta principale, di un’unica
dichiarazione nei confronti della c.d. amministrazione fiscale principale, con la
trasmissione dei dati rilevanti a tutte le altre amministrazioni fiscali coinvolte.

2.3.2.5. La disciplina anti-abuso

Nell’ambito della costituzione del consolidato comunitario, la Commissione ha

rilevato la necessità di introdurre, accanto ad una norma anti-abuso di carattere
generale, delle disposizioni di carattere specifico, Secondo la Commissione,
infatti, un’unica disposizione di carattere generale presenterebbe dei limiti
connessi alla difficoltà di una sua applicazione uniforme negli Stati membri
97
interessati. . Le norme contenute nella proposta di direttiva accolgono questo
principio stabilendo accanto ad una norma di carattere generale (art.80), delle
norme di carattere specifico, riguardanti la disciplina della deducibilità degli
interessi trasferiti in una consociata (Art.81) e la disciplina fiscale delle Società
Estere Controllate (Artt. 82-83). Queste ultime disposizioni, come sottolineato in
un documento di lavoro del gruppo tecnico, hanno l’obiettivo principale

di impedire alle società residenti di trasferire reddito alle controllate con

sede in giurisdizioni a fiscalità privilegiata98.

E’ importante sottolineare, inoltre, come le norme anti-abusive, contenute nella

diirettiva, riflettano gli ultimi principali orientamenti, in materia, della
giurisprudenza della corte di giustizia europea.

A tal proposito, non può non farsi riferimento alla giurisprudenza emersa, nel
2006 dalla decisione sul caso Cadbury-Schweppes, in merito alla questione della

97 A proposito vedi COMMISSIONE EUROPEA (2007), L’applicazione di misure antiabuso

nel settore dell’imposizione diretta – all’interno dell’UE e nei confronti dei paesi terzi,
COM(2007) 785
98 COMMISSIONE EUROPEA - D.G. Fiscalità E UNIONE DOGANALE (2007), Anti-abuse
rules, CCCTB/WP065\doc\en, punto 3

68
compatibilità con la libertà di stabilimento della legislazione anti-abuso
britannica.

La Corte comunitaria ha precisato che:

la nozione di stabilimento di cui alle disposizioni Trattato99 implica

l’effettivo svolgimento di un’attività economica per una durata di tempo
indeterminata […]. Affinché la restrizione alla libertà di stabilimento
possa ritenersi giustificata dall’esigenza di contrastare pratiche abusive,
tale restrizione deve avere come obiettivo la prevenzione di quelle
pratiche che implicano la creazione di strutture fittizie le quali non
riflettono la realtà economica (della società)100

La linea giurisprudenziale emersa nella sentenza è stata recepita nell’art.80 della

proposta di direttiva, dove si prevede che ai fini del computo della base
imponibile, non venga tenuto conto di quelle:

[…] operazioni artificiali svolte con l'esclusiva finalità di eludere

l'imposizione101.

Questa disposizione, in linea con quanto prescritto dalla sentenza Cadbury-

Schweppes, non si applica per le attività puramente commerciali, cioè per quelle
operazioni che riflettono la realtà economica della società102.

2.3.2.6. Critiche e posizioni di alcuni Stati membri nei confronti della

proposta

99 vd. artt. 49 e 50 della proposta di direttiva.

100 Sentenza della Corte di Giustizia Europea (2006), Cadbury Schweppes plc e Cadbury
Schweppes Overseas Ltd contro Commissioners of Inland Revenue, Causa C-196/04
101 A proposito vedi anche COMMISSIONE EUROPEA - D.G. Fiscalità E UNIONE
DOGANALE (2007), Anti-abuse rules, CCCTB/WP065\doc\en
102 Come sottolinea la Commissione nella COM(2007) 785, l’individuazione di una
costruzione di puro artificio corrisponde di fatto a un’analisi basata sul criterio della
prevalenza della sostanza sulla forma (“substance over form”)

69
La proposta di direttiva sarà approvata dal Consiglio dell’UE, se e in quanto
consti il consenso unanime degli Stati membri, consenso che alla data di
redazione di questa tesi, sembra lontano dall’essere unanime per le posizioni
divergenti di alcuni Stati membri. In particolare nove camere parlamentari
europee (la Tweede Kamer olandese, il Riksdag svedese, il Parlamento bulgaro,
la House of Commons britannica, la Camera dei deputati del Parlamento rumeno,
il Sejm polacco, i Parlamenti slovacco e maltese e il Dail Éireann irlandese)
hanno trasmesso dei pareri motivati al parlamento, al consiglio e alla
Commissione europea nei quali si adduce la non conformità della proposta al
principio di sussidiarietà103. Alcuni Stati membri, specialmente quelli con le
aliquote fiscali più favorevoli104, si sono dichiarati scettici o dichiaratamente
contrari alla proposta in questione.

La Commissione Politica economica e sociale, ha redatto un progetto di

parere105sulla direttiva, nel quale si ravvisa la bontà del progetto ma si richiedono
maggiori studi d’impatto della proposta sulla finanza pubblica degli enti locali.

La Germania e la Francia rappresentano i due paesi che sono principalmente

favorevoli all’introduzione della direttiva. Nel vertice franco-tedesco, tenutosi
nell’agosto di quest’anno, i due primi ministri hanno auspicato l’adozione di tale
direttiva entro la fine del 2012. Gli Stati membri contrari alla proposta, hanno
denunciato l’asse franco tedesco sostenendo che questa politica celi il proposito

103 A proposito si veda il dibattito parlamentare in seno all’House of Commons inglese

consultabile all’indirizzo:
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm110511/debtext/110511-
0004.htm
104 L’Irlanda, con la sua aliquota fiscale sulle imprese al 12,5%, ha avversato sin dall’inizio
del progetto, la creazione di una base imponibile unica. A proposito si veda la ricostruzione
dell’Economist http://www.economist.com/node/18396230
105 COMITATO DELLE REGIONI DELL’UNIONE EUROPEA - COMMISSIONE POLITICA
ECONOMICA E SOCIALE (2011), Una base imponibile consolidata comune per l’imposta
sulle società (CCCTB), ECOS-V-018

70
di eliminare dal gioco della concorrenza fiscale nell’UE quelle aliquote fiscali,
che rispetto alla media europea, risultano molto favorevoli106.

2.4 Conclusioni

L’analisi del contesto giuridico istituzionale europeo, presa in rassegna in questo

capitolo, ha evidenziato la difficoltà a pervenire ad un ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri, in materia di fiscalità diretta.

Se l'UE vuole rispondere alle sfide della globalizzazione e raggiungere gli

obiettivi fissati dal trattato e dai recenti Consigli europei107, non può permettersi
di mantenere i problemi esistenti e gli ostacoli all'interno della Comunità. Le
Istituzioni comunitarie, nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà, ma anche
delle esigenze del mercato, dovrebbero cercare di perseguire con più forza le
modalità di coordinamento tra Stati membri sulla politica fiscale. Una politica
fiscale comune è essenziale per mantenere i benefici di un’unica valuta
comunitaria.

Queste difficoltà derivano dalle resistenze di alcuni Stati membri di fare un passo
ulteriore nel processo d’integrazione europea, per avviare un reale progetto di
unione politica, che come é stato sottolineato nel corso del capitolo, è auspicato
da numerosi osservatori. La materia fiscale rappresenta un tassello fondamentale
nella costruzione di un reale edificio politico comunitario108, che ad oggi si
presenta ancora diviso in ventisette particolarismi e lontano da essere realizzato.
Il superamento della regola dell’unanimità, secondo alcuni osservatori,
rappresenta una condizione essenziale per giungere al compimento di questo fine.
Richiamando l’analisi di Bordignon e Fusco (2003) lo strumento della

106 A proposito si veda la ricostruzione dell’Economist,

http://www.economist.com/node/18396230
107 Si veda ad esempio la sfida lanciata dalla strategia Europa 2020
http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_it.htm
108 A proposito si veda MORELLI, M. , LUQUE, J. TAVARES, J. L’unione fiscale svolta per
l’europa, pubblicata sul quotidiano La Repubblica, giovedì 20 Ottobre 2011

71
cooperazione rafforzata potrebbe superare quest’ostacolo, sebbene il voto a
maggioranza, seppur qualificata, rappresenti l’optimum da ricercare.

72
 CAPITOLO III
CONCORRENZA FISCALE ED INTEGRAZIONE:
UNA VERIFICA EMPIRICA DELLA NGE109 IN EUROPA

L’effetto principale della concorrenza fiscale internazionale, secondo alcuni

autori, sarebbe quello di provocare dei flussi di capitali e di investimenti, verso
quei paesi che offrono dei livelli di tassazione relativamente inferiori ed innescare
il conseguente processo di race to the bottom delle aliquote fiscali descritto nei
modelli della competizione fiscale standard 110.

Gli investimenti diretti esteri (IDE) rappresentano una quota fondamentale del
movimento internazionale di capitali. De Mooij e Ederveen (2003, 2006) e Feld e
Heymecker (2009) hanno verificato attraverso dei lavori empirici l’elasticità degli
IDE rispetto ad una variazione della tassazione sulle imprese. In particolare De
Mooij e Ederveen (2003) hanno dimostrato che un decremento di un punto
percentuale dell’imposizione fiscale conduce ad un aumento degli IDE del 3,3%.
La politica fiscale quindi, può essere utilizzata sicuramente come strumento per
attrarre gli investimenti. Come pronosticato dai teorici della competizione fiscale
standard, tale correlazione negativa dovrebbe portare gli Stati a diminuire le loro
aliquote fiscali (Wilson 1999). Ma essa non è l’unica variabile di attrazione.
Emerge, infatti, dall’evoluzione teorica del fenomeno della concorrenza fiscale,
l’esistenza di altre variabili, che possono in qualche modo influenzare i flussi
d’investimento internazionali.

In particolare, nel prossimo capitolo, ci focalizzeremo su una ricognizione

empirica di quel filone di letteratura facente capo alla Nuova Geografia
Economica, che ha inserito nel modello standard della concorrenza fiscale le
variabili dell’integrazione e dell’agglomerazione dei mercati.

109 Nuova Geografia Economica

110 Si vedano i modelli di competizione fiscale standard analizzati nel primo capitolo

73
Per procedere in questa verifica utilizzeremo come laboratorio il territorio
dell’Unione Europea. Come è stato osservato nel secondo capitolo, la questione
della concorrenza fiscale nell’Unione, è emersa con maggior vigore propositivo
nell’ultimo ventennio, in linea con gli effetti prodotti da una maggior integrazione
economica a livello globale e dall’allargamento ad est dei confini comunitari. In
particolare l’ingresso di questi nuovi Stati membri ha acceso un dibattito intenso
sulla necessità di avviare un processo di armonizzazione delle imposte dirette
sulle imprese, per limitare gli effetti della concorrenza fiscale.

Lo scopo di questo capitolo è quello di valutare quali variabili possano

influenzare il meccanismo della concorrenza fiscale nell’Unione Europea. In
particolare andremo a verificare se le ipotesi proposte nell’articolo di Baldwin &
Krugman (2002) possano essere soddisfatte da evidenze empiriche.

3.1 La Nuova Geografia Economica

Lo schema della Nuova Geografia Economica, è stato elaborato da una serie di

lavori di Krugman (1991), Krugman e Venables (1995) e Venables (1996).

La teoria della Nuova Geografia Economica si fonda su due importanti

considerazioni: in ogni sistema economico esistono delle forze centripete e
centrifughe che influenzano la localizzazione dei fattori produttivi. Nel nostro
caso continueremo a focalizzarci sul fattore capitale. L’azione di queste forze
centrifughe e centripete introduce un processo di polarizzazione delle aree
produttive, e la divisione delle regioni economiche in aree centrali e periferiche.

Le forze centripete sono denominate forze agglomerative. Secondo il modello di

Krugman (1991) e Venables (1996), la principale forza agglomerativa è
rappresentata dall’accesso al mercato. Quanto più un attore economico è vicino al
cuore dell’attività economica, quanto più è in posizione privilegiata per accedere
al mercato. Nel valutare dove si realizzi questa posizione privilegiata rispetto al
centro economico, i due autori prendono come punto di riferimento due situazioni

74
diverse: per Krugman la valutazione dell’accesso al mercato deve essere
effettuata nei confronti della forza lavoro, che rappresenta, secondo l’autore, il
gruppo di consumatori principale; per Venables questa valutazione deve tenere in
considerazione, piuttosto, la distanza con gli altri insediamenti industriali, che
possono intervenire come produttori intermedi o finali.

La forza centrifuga principale è rappresentata dal meccanismo concorrenziale.

Come ha osservato De Bruyne (2006), è necessario valutare quale delle due forze
in gioco prevalga. Secondo la letteratura della Nuova Geografia Economica, la
variabile cruciale è rappresentata dai costi di trasporto. Un ruolo fondamentale
per influenzare tali costi, secondo gli autori, è ricoperto dalla governance degli
Stati. I governi, tramite la spesa pubblica, dovrebbero operare strategicamente
affinché i costi di trasporto siano minimizzati, per rendere il proprio territorio più
competitivo.

Alla fine degli anni novanta lo schema della NGE è stato introdotto negli studi
riguardanti il campo dell’economia pubblica111. Per quanto riguarda la politica
tributaria, i risultati emersi dagli studi di Ludema e Wooton (2000), Kind et alii
(2000), e Baldwin e Krugman (2002) hanno in parte modificato i risultati
teorizzati dal modello di concorrenza fiscale standard (ZMW).

3.1.1. Modello Standard e la NGE: ipotesi e risultati a confronto

In questo paragrafo andremo a verificare le differenze che intercorrono tra il

modello standard di concorrenza fiscale (ZMW) e la letteratura della Nuova
Geografia Economica applicata alle scelte pubbliche.

111 Per una rassegna esaustiva si veda Baldwin, R.E., Forslid, R., Martin, P., Ottaviano, G.
& Robert-Nicoud F., (2002)

75
3.1.1.1 Il modello standard

La letteratura standard utilizza un modello di competizione strategica non

cooperativa tra gli Stati. Nel modello non sono considerati i costi di transazione,
le imprese competono in un mercato in concorrenza perfetta e hanno rendimenti
sugli investimenti costanti. In questo modo i governi scelgono l’imposizione
fiscale sui capitali in uno scenario da dilemma del prigioniero.

I risultati principali del modello ZMW, possono essere riassunti in questo modo:

Risultato 1: la concorrenza fiscale conduce ad un erogazione inefficiente

di input pubblici, conseguente ad un carico fiscale insufficiente 112.

Alcuni studi empirici (Devereux e alii, 2002) hanno evidenziato come, seppur vi
sia stata una riduzione delle aliquote nell’ultimo ventennio in Europa, l’effetto
race to the bottom pronosticato dal modello ZMW non si sia verificato.

Risultato 2: vi dovrebbe essere una correlazione negativa tra mobilità

degli investimenti e il livello di tassazione sul capitale.

Gli studi empirici di De Mooij & Ederveen (2003, 2006) e Feld & Heymecker
(2009), hanno verificato l’esistenza di questa correlazione negativa. Gl
investimenti registrano un’elasticità negativa, nell’ordine del -2.8% o del -3.3%, a
seconda dello studio considerato verso l’imposizione fiscale.113

Risultato 3: armonizzare i livelli di tassazione sui capitali tra gli Stati

condurrebbe ad un risultato Pareto-efficiente.

112 Come afferma Wilson (1999) Il messaggio centrale della letteratura sulla concorrenza
fiscale è il fatto che governi indipendenti ingaggino una competizione dannosa per il capitale
attraverso una ridotta imposizione fiscale che si traduce in una riduzione della spesa
pubblca, pag. 1
113 Secondo uno studio di HAUFLER A. (2001), l’elasticità degli IDE rispetto alla tassazione
sarebbe di -0.6 punti.

76
Secondo questa letteratura l’armonizzazione delle aliquote rappresenterebbe la
soluzione per eliminare il rischio rappresentato dalla race to the bottom.

3.1.1.2 Il contributo della NGE

La Nuova Geografia Economica ha inserito nel meccanismo della concorrenza

fiscale le variabili dei costi di trasporto e di transazione. Questi costi sono minori
nelle regioni maggiormente integrate dal punto di vista infrastrutturale e
caratterizzate dalla presenza di agglomerati produttivi. Ludema e Wooton (2000)
hanno dimostrato come in queste regioni economiche i livelli di tassazione siano
più elevati rispetto alle regioni meno integrate. Le forze di agglomerazione
creerebbero, secondo gli studi di Andersson & Forslid (2000) e Kind et alii
(2000), rendimenti maggiori per il capitale investito che quindi può essere
soggetto ad una tassazione più elevata.

Dalla letteratura emerge quindi una geografia economica che polarizza i livelli
impositivi rispetto alla posizione relativa assunta dagli Stati. Rispetto alla
precedente letteratura si può parlare, in luogo di Stati grandi o piccoli, di paesi
che sono al centro o alla periferia dei processi economici.

I risultati della letteratura applicata alla questione fiscale sono riportati

nell’articolo di Baldwin & Krugman (2002)114 e riassumibili nei seguenti punti:

Risultato 1: il differenziale tra le tassazioni dei paesi periferici rispetto ai

paesi centrali, dipende dall’integrazione dei mercati e dal grado di
mobilità dei capitali.

Le forze agglomerative creano delle rendite che, utilizzando la terminologia degli

autori, bloccano il flusso di capitali diminuendo quindi l’azione centrifuga
provocata dal differenziale d’imposta. Queste forze agglomerative possono essere

114 Baldwin, R.E. & Krugman, P., (2002), pp. 18-21

77
create dalle politiche dei governi attraverso un’elevata erogazione di input
pubblici necessari alle imprese.

Risultato 2: quando le forze di agglomerazione sono sufficientemente forti

ed il capitale è interessato dalla mobilità internazionale, si dovrebbero
riscontrare livelli maggiori di tassazione nelle regioni centrali rispetto a
quelle periferiche.

Con questo secondo risultato, quindi, si afferma una correlazione positiva tra
integrazione e livello d’imposizione. Regioni più integrate dovrebbero registrare
una tassazione più elevata. Questa correlazione positiva controbilancia la
correlazione negativa tra aliquota fiscale e flussi d’investimento registrata da De
Mooij Ederveen (2003, 2006) e Feld Heymecker (2009). Le imprese nei paesi
centrali sarebbero disposte a essere soggette ad una maggiore imposizione fiscale
in cambio di un migliore sistema infrastrutturale, la vicinanza ai mercati, ai
fornitori e alle altre imprese, e beneficiare quindi delle esternalità positive create
dall’agglomerazione.

Risultato 3: nella situazione descritta dal modello, una politica di

armonizzazione fiscale, non condurrebbe al raggiungimento di un
risultato Pareto-efficiente.

Anche questo risultato contrasta con le ipotesi formulate dal modello ZMW. Le
forze agglomerative influenzano la localizzazione degli investimenti tanto quanto
le strategie di politica tributaria. Le regioni periferiche, non hanno interesse a
voler armonizzare la loro politica fiscale, poiché essa rappresenta un fattore di
attrazione importante nella competizione internazionale per i capitali. Le regioni
centrali, potrebbero invece cercare di avviare un processo di armonizzazione per
limitare gli effetti della concorrenza fiscale che le forze agglomerative non
riescono a neutralizzare.

78
Il caso dell’Unione Europea, appare quindi emblematico. Come è emerso nel
precedente capitolo le spinte maggiori per l’armonizzazione sono pervenute dai
paesi che rappresentano storicamente il cuore dell’Europa.

3.2. Concorrenza fiscale ed Integrazione: quale scenario per

l’Europa?

Con gli elementi analizzati fino a questo punto, è necessario verificare se esista,
nell’Unione Europea, uno schema compatibile con la Nuova Geografia
Economica. Esiste la possibilità di individuare dei gruppi di paesi, all’interno
dell’Unione, polarizzati in base ai livelli di tassazione e di integrazione?

Per tentare di rispondere all’interrogativo appena posto, abbiamo utilizzato dei

dati dell’EUROSTAT, del periodo 2003-2009.

In primo luogo si è cercato di verificare l’incidenza effettiva della concorrenza

fiscale in Europa. Quale effetto ha il differenziale d’imposta sulla localizzazione
dei capitali?

Per valutare l’incidenza della concorrenza fiscale sulle decisioni di investimento

sono state utilizzate le tabelle relative alle aliquote impositive effettive medie
(EATR) e sono state messe in relazione ai flussi d’investimenti diretti esteri
passivi misurati nel sessennio d’interesse. L’aliquota effettiva media è una misura
che rappresenta con maggior fedeltà il carico fiscale sulle imprese. Questa misura
infatti, a differenza dell’aliquota legale, permette di comprendere nell’analisi del
carico fiscale anche le voci di spesa che possono essere dedotte o detratte dalla
base imponibile, ad esempio l’ammortamento o il pagamento del tasso
d’interesse, offerte da ogni sistema fiscale, che l’aliquota legale non considera115.
L’EATR è stata utilizzata dai gruppi tecnici dell’Unione Europea per formulare le
ipotesi d’intervento sui sistemi fiscali nell’ultimo decennio, e quindi rappresenta

115 A proposito si veda DEVEREUX, M. P. e GRIFFITH, R. (2003) Evaluating tax policy for
location decisions, CEPR Discussion Paper 3247

79
una misura conforme alla verifica empirica che si vuole portare avanti in questo
capitolo.

In secondo luogo si è cercato di individuare quali dati potessero servire come

variabili per verificare la presenza di forze agglomerative nell’Unione.

Seguendo Venables (1996) e il suo modello di agglomerazione che utilizza la

consistenza del tessuto produttivo, si è ritenuto, conformemente ad altri studi
empirici116, di utilizzare gli indici di localizzazione delle imprese, non finanziarie,
calcolati per ogni regione, come prima variabile di agglomerazione. Questo
indice fotografa la distribuzione territoriale delle unità produttive sul territorio
europeo.

Il ruolo delle infrastrutture come fattore di competitività di un paese rappresenta

uno degli elementii più discussi dai responsabili della politica economica. La
teoria economica mostra come il capitale pubblico influenzi la crescita economica
attraverso la riduzione dei costi di produzione, l’aumento della produttività dei
fattori privati e delle esternalità. Baldwin & Krugman (2002) e Martin e Rogers
(1995), suggeriscono di considerare tra le forze di agglomerazione anche il
sistema infrastrutturale. Martin e Rogers (1995) analizzano con la lente della
Nuova Geografia Economica, lo sforzo dell’Unione Europea di dotare il
proprio territorio di una rete di trasporto integrati117. Progetto che gli autori
definiscono strategico per la competitività del territorio dell’Unione.
Nell’analisi quindi è stato preso in esame un indicatore: la densità di
autostrade118 per 1000 Km2.

116 In particolare si veda CRABBE’, K. e DE BRUYNE, K.(2010)

117 Per approfondire l’analisi si veda Trans-European Transport Network Executive Agency
www.tentea.ec.europa.eu/
118 Metodologia utilizzata anche in Bénassy-Quéré, a., Gobalraja, n., trannoy, a. (2005)

80
3.2.1. Regioni a confronto

In base alle misure appena presentate abbiamo suddiviso l’Europa in tre macro
gruppi: i paesi centrali, i paesi periferici e i paesi di nuova adesione provenienti
dall’ex blocco sovietico.

Nella cartina sottostante è rappresentato questo scenario.

Figura 4

3.2.1.1 I paesi centrali

Il primo gruppo di paesi è costituito da sei paesi: Francia, Germania, Italia,

Lussemburgo, Paesi Bassi e Belgio. Il territorio di questo primo gruppo si estende
su una superficie di 1 251 081 km2. Esso per la posizione geografica assoluta si
colloca nel cuore dell’Europa e storicamente ha rappresentato il nucleo da cui è
partito il processo d’integrazione europea. Da questo nucleo sono emerse le

81
proposte più rilevanti riguardanti l’armonizzazione delle imposte dirette sui
capitali.

Questo gruppo di paesi rappresenta il cuore economico dell’Unione. Nei due anni
presi in esame, 2003 e 2009, si può apprezzare come vi si concentri
rispettivamente il 57.96% e il 57.38% del PIL comunitario.

3.2.1.2. I paesi periferici

Il secondo gruppo di paesi è costituito da dieci Stati: Austria, Cipro, Danimarca,

Finlandia, Grecia, Irlanda, Portogallo, Regno Unito, Spagna, Svezia. Il territorio
di questo secondo gruppo di paesi si estende su una superficie di 1,299,750.69
km2. E’ un gruppo molto eterogeneo di paesi, che hanno in comune la posizione
geografica periferica rispetto all’Unione. Inoltre alcuni di essi (Regno Unito,
Danimarca, Svezia, Finlandia119) hanno da sempre manifestato una posizione non
di piena adesione alla causa dell’integrazione europea. Nei due anni d’interesse vi
si concentrava, rispettivamente, il 35.27% e il 33.38% del PIL dell’Unione.

3.2.1.3. Gli ex paesi socialisti

Il terzo gruppo è rappresentato da dieci paesi: Bulgaria, Estonia, Lettonia,

Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Romania, Slovenia,
Ungheria. Il territorio di questo terzo gruppo di paesi, si estende lungo il confine
orientale dell’Unione per una superficie complessiva di 1,055,670 km2. Questo
gruppo di paesi rappresenta una peculiarità nel contesto europeo e per questo
vengono trattati nella verifica come un caso a se. Bisogna considerare infatti che
più della metà di questi Stati è di recente costituzione (Repubblica Ceca,
Slovacchia, Slovenia e le tre repubbliche baltiche) e che la regione ha ereditato la
struttura socio-economica lasciata dal socialismo reale.

119 Tra questi paesi solo la Finlandia fa parte dell’area Euro

82
Il periodo sovietico ha lasciato un imponente apparato statale da amministrare,
con i bilanci pubblici in forte deficit, e la necessità di creare dal nulla dei sistemi
fiscali prima inesistenti. Il periodo di transizione verso l’economia di mercato è
avvenuto, soprattutto, attraverso l’apertura delle frontiere ai capitali esteri. Gli
investimenti esteri sono stati attratti dalla privatizzazione di interi settori
economici, prima gestiti direttamente dallo Stato, e da efficaci politiche di
agevolazione fiscale.

Le procedure di adesione all’Unione Europea, hanno influenzato notevolmente le

politiche fiscali. La limitazione degli incentivi e degli aiuti di stato, prima offerti
agli investitori, e la richiesta di aumentare il gettito fiscale derivante dalle risorse
proprie hanno costituito un nuovo vincolo per la spesa pubblica.

3.2.2. La variabile fiscale

In questo paragrafo, attraverso l’analisi dell’andamento dell’EATR nell’Unione,

andremo ad attuare una verifica delle ipotesi pronosticate dai teorici della
concorrenza fiscale standard.

Nel grafico alla pagina seguente è rappresentato l’andamento dell’EATR nel

periodo 1998-2009.

83
 Figura
5

3.2.2.1 EATR ed ipotesi race to the bottom

Nel periodo considerato si è registrata, sicuramente, una riduzione generale

dell’imposizione fiscale sulle imprese nelle tre regioni economiche. Ma possiamo
verificare immediatamente come questa riduzione non si sia tradotta nella gara al
ribasso pronosticata dai modelli ZMW. Esiste infatti una differenza costante tra
il livello d’imposizione dei gruppi di Stati considerati.

84
Il divario tra l’imposizione fiscale effettiva tra paesi centrali ed ex paesi socialisti,
nel sessennio considerato, si è mantenuto in circa 11 punti percentuali di scarto;
quello nei confronti dei paesi periferici, in circa 5 punti percentuali.

Possiamo invece notare come nell’ultimo biennio della serie sia iniziato un
processo di convergenza delle aliquote verso valori più alti. Quest’ipotesi
andrebbe verificata con dati successivi al periodo analizzato, al momento non
disponibili.

3.2.2.2. EATR e flussi di IDE

L’ipotesi principale dei modelli della concorrenza fiscale standard risiede nella
migrazione dei capitali verso le aree a bassa intensità impositiva.

Per verificare se quest’ipotesi si sia realizzata in Europa, abbiamo analizzato

l’andamento dei flussi di investimenti diretti esteri passivi, nel sessennio 2003-
2009, rapportando i valori specifici delle tre regioni economiche considerate, al
totale dei flussi registrati nel medesimo periodo nell’Unione. Questo rapporto
individua la localizzazione percentuale dei flussi d’investimento nei tre gruppi di
paesi analizzati, rispetto al totale europeo. E’ possibile quindi individuare la
possibile correlazione tra differenziale d’imposta e localizzazione degli
investimenti esteri, attraverso l’analisi della posizione relativa assunta da ogni
gruppo di Stati.

Nel periodo considerato, mediamente, non è mutata la localizzazione dei flussi di

investimenti diretti passivi. Rispetto al totale europeo, gli Stati centrali hanno
mantenuto la posizione di principale polo attrattivo per i flussi di IDE120.

120 Considerando la media del periodo in questo gruppo di paesi si colloca il 57% dei flussi
di IDE passivi dell’Unione

85
Lo scenario è riassunto nel grafico sottostante.

Figura
6

Dal grafico due momenti suscitano, altresì, un interesse particolare.

In corrispondenza dei bienni 2003-2004121 e 2007-2008122, in cui sono avvenuti i

due allargamenti verso est dell’Unione, notiamo la presenza di due picchi
principali (12.89%; 14.30%) nella curva degli IDE dei paesi ex socialisti rispetto

121Anno di adesione di Estonia, Lettonia, Lituania,Polonia, Slovacchia, Slovenia,

Repubblica Ceca e Ungheria
122 Anno di adesione di Bulgaria, Romania

86
al totale dei flussi europei. L’apertura di nuovi mercati e le opportunità di natura
fiscale offerte dai nuovi paesi membri, hanno in parte deviato i flussi di IDE
europei verso questi nuovo gruppo di Stati.

Come affermato in precedenza, però nel periodo considerato, non si è registrato

un cambiamento sostanziale della forza attrattiva di ogni gruppo di Stati rispetto
al totale degli IDE passivi nell’Unione. Infatti, nel primo gruppo di paesi si è
localizzato il 57.19% degli IDE, nel secondo il 33.90% e nel terzo l’8.91%.

Possiamo quindi ipotizzare che altre forze abbiano modificato i risultati

pronosticati dalla letteratura della concorrenza fiscale standard.

3.2.3. Una Nuova Geografia Economica per l’UE: analisi degli agglomerati

In questo paragrafo andremo a verificare la presenza di forze agglomerative nelle

tre regioni considerate.

3.2.3.1. Tessuto produttivo e stock di capitali esteri

Rispetto al fenomeno della localizzazione delle imprese123 è possibile identificare

una correlazione positiva tra questa prima forza agglomerativa e l’andamento
dello stock di investimenti diretti esteri passivi, calcolati per ogni regione rispetto
al totale europeo, negli anni considerati (2003 e 2009). Come pronosticato da
Venables (1996), la presenza di un forte tessuto produttivo sembra vincolare gli
stock di IDE nelle regioni più agglomerate.

Il fenomeno è descritto nei grafici riportati nella pagine seguenti.

123 Si veda Venables (1996)

87
88
Un ulteriore indice di interesse risiede nella densità di imprese per Km2. Questo
rapporto indica la vicinanza territoriale tra le imprese, che secondo la teoria
possono operare come intermediari, consumatori finali e veicolo di know how.

89
Nelle seguenti tabelle sono riassunte le principali statistiche regionali utilizzate
per ricavare la densità di Unità Produttive, secondo le linee guida del
EUROSTAT,124 e gli indici di localizzazione delle imprese nelle regioni
considerate.

Nei due periodi presi in analisi si può apprezzare come nel gruppo dei paesi
centrali si localizzi più del 40% delle imprese europee. La densità di unità
produttive, nella regione si colloca tra le 6-7 imprese per Km2.

124 Si veda. EUROSTAT (1999) - Recommendations for a harmonised definition of

calculation of surface area of territorial units, Bruxelles

90
Nel gruppo dei paesi periferici, è localizzato c.a. il 35% delle imprese europee La
densità di unità produttive, nella regione si colloca tra 5-6 imprese per Km2.

91
L’indice di localizzazione delle imprese nell’ultimo gruppo considerato, rivela
che nella regione sono insediate tra il 19.98% e il 20.10% delle imprese europee,
per una densità per Km2 pari a 3.5 - 4 imprese nei due periodi considerati.

3.2.3.2. La densità di autostrade e lo stock di capitali esteri

I chilometri di rete autostradale per mille km² di superficie territoriale sono un

indice di densità delle infrastrutture autostradali. Questo indicatore rappresenta un
importante fattore di agglomerazione, poiché la facilità di accesso alla rete e la

92
ramificazione della circolazione di grandi volumi di traffico veicolare e di merci,
conduce ad un abbattimento dei costi di trasporto evidenziato dalla teoria
economica125.

Il grafico sottostante segnala una relazione positiva tra la densità della rete
autostradale e stock d’investimenti diretti esteri in entrata.

Nelle tabelle sottostanti sono riportati i dati da cui si sono estratti gli indicatori
d’interesse a livello di regione economica.

125 Come dimostrano, fra gli altri, Krugman e Venables (1995), sotto particolari condizioni
una diminuzione dei costi di trasporto innesca processi di agglomerazione industriale che si
autoalimentano nel tempo.

93
94
Le tabelle sottolineano una gerarchia dell’accesso alla rete autostradale tra le
regioni analizzate: le regioni centrali, che possono contare su un’infrastruttura
autostradale con una densità pari a 28.10 km di rete su 1000 Kmq; quelle
periferiche su una densità pari a 20.91 km; l’ultimo gruppo su una densità pari a
soli 6.43 di rete su 1000 Kmq. Questi dati evidenziano, infine, una gerarchia del
capitale pubblico messo a disposizione dai diversi gruppi di Stati, ai possibili
investitori esteri. In questo senso possiamo affermare che soprattutto gli Stati
dell’ex blocco sovietico debbano recuperare un divario notevole nei confronti
della reti autostradali degli altri due gruppi di Stati.

95
3.3. Conclusioni

Dalle analisi dei dati che abbiamo svolto in questo capitolo, risultano soddisfatte
le predizioni dai teorici della Nuova Geografia Economica. Il primo evidente
risultato risiede nel fatto che non si possa ravvisare nell’analisi empirica, il
verificarsi del fenomeno race to the bottom ipotizzato nei modelli ZMW.

Le rendite di agglomerazione teorizzate dagli economisti della NGE, sembrano

bloccare i capitali nelle regioni più vicine al nucleo del sistema economico
europeo, nonostante in queste stesse regioni si registrino le più alte aliquote
impositive.

L’accesso al mercato potenziale, rappresentato nella nostra analisi dalla

localizzazione e dalla vicinanza delle imprese a livello regionale è correlato
positivamente con gli stock di IDE passivi registrati nei due anni presi in
considerazione. I capitali esteri tenderebbero quindi a localizzarsi negli
agglomerati produttivi esistenti.

L’accesso al sistema infrastrutturale, come è stato visto, rappresenta al tempo

stesso lo stock esistente di capitale pubblico e una variabile strategica per la
localizzazione degli investimenti. Gli IDE passivi, sembrano localizzarsi dove la
dotazione infrastrutturale offerta è più elevata: sembra quindi emergere una
preferenza per un alta dotazione di capitale pubblico rispetto alla variabile fiscale.

Per concludere è interessante notare come le maggiori spinte volte

all’armonizzazione delle aliquote impositive pervenga dagli Stati centrali, mentre
contrapposta è la posizione degli Stati periferici: con lo status quo attuale
descritto dai dati, una politica di armonizzazione realizzerebbe la previsione dei
teorici della NGE di un peggioramento dell’equilibrio esistente a discapito dei
paesi periferici.

96
 Conclusioni Generali

Gli argomenti proposti in questa tesi possono essere analizzati tramite due punti
di osservazione differenti: attraverso una riflessione politico-istituzionale ed una
riflessione tecnico-economica.

Il sistema di riscossione delle imposte, come è stato più volte affermato nel corso
di questa tesi, rappresenta una delle espressioni principi della sovranità nazionale.
Esso rappresenta lo strumento principale per redistribuire la ricchezza tra i
cittadini. Per queste ragioni è uno strumento fortemente politico. Uno dei compiti
principali della politica, infatti, è quello di definire la struttura del sistema
tributario e delle sue caratteristiche.

L’assenza di una concertazione sulla politica tributaria, che vada al di là

dell’intervento negativo a salvaguardia del mercato unico, costituisce il principale
vincolo alla realizzazione del progetto politico dell’Unione. Il superamento di
questo status quo, tramite la programmazione di un indirizzo comune in materia
tributaria, rappresenta la linea di confine tra un’istituzione federale e
un’istituzione sovranazionale, tra il progetto politico e il progetto economico. Un
progetto politico che non sarà pienamente compiuto se non si porranno le basi per
costruire una tax policy comunitaria. Su questo terreno si gioca il futuro della
costruzione Europea.

Se l’Unione vuole riuscire ad affrontare le sfide derivanti dalla globalizzazione e,

in questo momento, dalla crisi economica e finanziaria non può permettere che
resista, all’interno della comunità, l’anomalia di aver costituito una politica
monetaria unica e di mantenere in vita ventisette strategie tributarie differenti. Il
progetto della base comune consolidata europea potrebbe significare un primo
importante passo verso quest’obiettivo, se riuscirà a superare le resistenze
nazionalistiche che già sono state manifestate.

97
Come si è osservato nell’ultimo capitolo, bisogna considerare necessariamente
anche l’effetto di un’armonizzazione dell’imposizione fiscale. Allo stato attuale
della situazione europea, infatti, questa strategia sembrerebbe non soddisfare un
equilibrio paretiano: gli Stati centrali beneficerebbero dell’armonizzazione a
discapito dei paesi periferici.

Bisognerebbe arrivare al superamento di Europa che cresce a due velocità,

attraverso un’efficace politica fiscale comune, che operi redistribuendo la
ricchezza all’interno dell’Unione per attuare una convergenza delle diverse anime
economiche presenti all’interno della comunità.

Il processo d’integrazione europea si trova al momento di fronte ad un bivio:

percorrere la strada della piena integrazione politica oppure ridirigere il proprio
sguardo verso una mera area di libero scambio qual era la comunità economica
europea.

98
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Economics N° 19, pp. 356– 370.

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 Ringraziamenti

“La Felicità è reale solo se condivisa”

Alla mia famiglia e a te che come la Primavera mi rinnovi ogni giorno.

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