Economia delle Imprese Agroalimentari

Materiale di Studio
Prof. Carlo Russo

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1 INTRODUZIONE ................................................................................................................................................ 4
1.1 IL SISTEMA AGROALIMENTARE ................................................................................................................................. 4
1.2 DEFINIZIONI ........................................................................................................................................................ 6
1.2.1 Articolazioni orizzontali. ............................................................................................................................. 6
1.2.2 Articolazioni verticali. ................................................................................................................................. 7
1.3 STRUTTURA DEL SISTEMA AGROALIMENTARE .............................................................................................................. 7
1.3.1 La distribuzione del valore ........................................................................................................................ 13
1.4 L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA AGROALIMENTARE: FATTORI ESOGENI E ADATTAMENTI ENDOGENI .......................................... 14
2 I MUTAMENTI SOCIO-ECONOMICI E DEMOGRAFICI. ....................................................................................... 16
2.1 IL LAVORO FEMMINILE E IL COSTO OPPORTUNITÀ DEL TEMPO....................................................................................... 17
2.1.1 Risparmiare sul tempo di preparazione del cibo: il Convenience food ..................................................... 19
2.1.2 Risparmiare tempo nell’acquisto del cibo: gli one-stop-shop e le nuove modalità di acquisto ................ 20
2.2 L’INCREMENTO DEL REDDITO PRO-CAPITE E LA DIFFERENZIAZIONE DEGLI ALIMENTI........................................................... 23
2.3 ALTRI CAMBIAMENTI SOCIO-DEMOGRAFICI .............................................................................................................. 28
2.4 GLI EFFETTI DEI MUTAMENTI SOCIO-ECONOMICI: DIVERSIFICAZIONE, DIFFERENZIAZIONE, DEMATERIALIZZAZIONE .................. 29
2.4.1 La diversificazione delle produzioni alimentari......................................................................................... 30
2.4.2 La dematerializzazione del prodotto agroalimentare .............................................................................. 32
2.4.3 La differenziazione dei prodotti ................................................................................................................ 33
3 L’ORGANIZZAZIONE DELLE CATENE DEL VALORE NEL SISTEMA AGROALIMENTARE. ........................................ 35
3.1 LE CATENE DEL VALORE E LA LORO GOVERNANCE ....................................................................................................... 35
3.1.1 Valore per il consumatore e valore per l’impresa ..................................................................................... 36
3.1.2 L’ impresa Leader ..................................................................................................................................... 36
3.1.3 Modelli di governance delle value chain .................................................................................................. 39
3.2 GLI STRUMENTI DI GOVERNANCE: APPROFONDIMENTO SUI CONTRATTI .......................................................................... 41
3.2.1 Definizione di contratto ............................................................................................................................ 41
3.2.2 Differenza fra approccio giuridico e approccio economico, contratti completi ed incompleti ................. 43
3.2.3 Prevenire l’opportunismo ......................................................................................................................... 44
3.2.4 Opportunismo e creazione di valore. ........................................................................................................ 47
3.3 ESEMPIO DI CATENA DEL VALORE AGROALIMENTARE: LA GDO .................................................................................... 47
3.3.1 La creazione di valore attraverso la leva del tempo ................................................................................. 50
3.3.2 La creazione di valore attraverso la leva della varietà ............................................................................. 52
3.3.3 La creazione di valore tramite servizi ....................................................................................................... 55
3.3.4 Coordinamento contrattuale della value chain GDO: opportunismo ed efficienza .................................. 57
3.3.5 Conclusioni: architettura contrattuale e generazione di valore. .............................................................. 60
4 INNOVAZIONE ................................................................................................................................................ 61
4.1 DEFINIZIONI ...................................................................................................................................................... 62
4.2 L’INNOVAZIONE COME PROCESSO DINAMICO ........................................................................................................... 62
4.2.1 L’industria agrochimica ............................................................................................................................ 63
4.3 IMPLICAZIONI DEI COSTI DELL’INNOVAZIONE ............................................................................................................ 65
4.3.1 La protezione dell’innovazione ................................................................................................................. 67
4.3.2 Governance dell’innovazione.................................................................................................................... 71
4.4 ESEMPI DI INNOVAZIONE: LA PROTEZIONE DELLE NUOVE VARIETÀ VEGETALI (V. NARDONE) ............................................... 73
4.5 CONSIDERAZIONI DI SINTESI SULL’INNOVAZIONE NEL SISTEMA AGROALIMENTARE ............................................................ 77
5 L’INTERVENTO PUBBLICO ............................................................................................................................... 78
5.1 LA POLITICA AGRICOLA COMUNE (PAC) ................................................................................................................. 79
5.1.1 Il contesto storico ..................................................................................................................................... 80
5.1.2 Obiettivi della PAC e fonti normative ....................................................................................................... 80
5.1.3 L’evoluzione della PAC .............................................................................................................................. 81
5.2 LA PAC DELLE ORIGINI ........................................................................................................................................ 82
5.2.1 Obiettivi .................................................................................................................................................... 82
5.2.2 Strumenti .................................................................................................................................................. 83

2
 5.2.3 Valutazione della PAC delle Origini .......................................................................................................... 88
5.3 LA DISCIPLINA DI BILANCIO (1984 -1992) .............................................................................................................. 91
5.3.1 Le quote latte............................................................................................................................................ 91
5.3.2 Le restituzioni alle esportazioni ................................................................................................................ 94
5.3.3 Valutazioni sul periodo della disciplina di bilancio. .................................................................................. 95
5.4 LA PAC DEL DISACCOPPIAMENTO (1992-1999) ...................................................................................................... 96
5.4.1 Il contesto storico ..................................................................................................................................... 97
5.4.2 La riforma Mac Sharry: obiettivi e strumenti............................................................................................ 98
5.4.3 Valutazione della PAC del disaccoppiamento ......................................................................................... 108
5.5 LA PAC DELLO SVILUPPO RURALE (2000-2021) ................................................................................................... 109
5.5.1 La multifunzionalità dell’agricoltura. ..................................................................................................... 109
5.5.2 Obiettivi e finalità della PAC dello Sviluppo Rurale................................................................................. 113
5.5.3 L’organizzazione della PAC: i due pilastri ............................................................................................... 115
5.5.4 Le misure del Primo Pilastro ................................................................................................................... 117
5.5.5 Il Secondo Pilastro .................................................................................................................................. 120
5.5.6 Valutazione della PAC dello Sviluppo Rurale .......................................................................................... 127
5.6 LA PAC DELLA TRANSIZIONE ECOLOGICA ............................................................................................................... 128
5.6.1 L’European Green Deal ........................................................................................................................... 128
5.6.2 La nuova PAC .......................................................................................................................................... 133
5.7 L’INTERVENTO PUBBLICO IN AGRICOLTURA NON COMPRESO NELLA PAC: LE POLITICHE DI FILIERA ..................................... 141
5.7.1 Politiche di comando e controllo e politiche di incentivo: la sicurezza alimentare. ................................ 141

3
1 Introduzione
1.1 Il sistema agroalimentare
Il Sistema Agroalimentare è definito come:
“Il complesso delle imprese e delle attività economiche finalizzate, direttamente o indirettamente,
allo sfruttamento delle risorse agricole per il soddisfacimento dei bisogni (alimentari e di altro tipo)
di società complesse attraverso i meccanismi di mercato.”
La definizione è incentrata su quattro concetti fondamentali:
1. i bisogni della società, ovvero ciò che la società si aspetta di ricevere per sopravvivere,
svilupparsi e prosperare. In un’economia di mercato questi bisogni sono espressi dai
consumatori attraverso la loro disponibilità a pagare per beni e servizi. Tanto più il bene o il
servizio produce utilità per il consumatore (cioè: tanto più la società ne avrà bisogno) tanto
più il consumatore sarà disposto a pagare.
2. il mercato, ovvero l’insieme di istituzioni e regole che governano il libero scambio di beni e
servizi (ad esempio, la moneta e la politica monetaria, il codice civile e commerciale, ecc.). Il
mercato fornisce a imprese e consumatori le informazioni e gli incentivi per un utilizzo
efficiente delle risorse.
3. le imprese, che sono i soggetti economici che con le loro attività trasformano le risorse
agricole in beni adatti a soddisfare i bisogni dei consumatori.
4. le risorse agricole sono le risorse ottenute direttamente o indirettamente attraverso la cura,
in tutto o in parte, di un ciclo biologico animale o vegetale tramite attività di coltivazione di
un fondo, allevamento o silvicoltura.

Bisogni della Disponibilità

Società a pagare
Sostenibilità

Risorse
Mercato
Agricole

Modello di
business Opportunità di
Imprese profitto

Figura 1-1: La dinamica evolutiva del sistema agroalimentare

4
La figura 1-1 illustra il problema economico sotteso alla definizione di sistema agroalimentare. I
consumatori manifestano i loro bisogni sul mercato attraverso la loro “disponibilità a pagare” per
beni e servizi di loro interesse. Tale disponibilità è percepita dalle imprese come una possibile
“opportunità di profitto”, poiché potranno vendere i loro prodotti a prezzi elevati, purché questi
soddisfino i bisogni dei consumatori. Come si può notare in questo senso il mercato è l’istituzione
che trasforma i bisogni dei consumatori in opportunità di profitto per le imprese. Queste decidono di
impiegare (allocare) le risorse agricole nel modo che massimizzi i loro profitti, ovvero per produrre i
beni per i quali i consumatori sono disposti a pagare i prezzi più alti, ovvero i prodotti di cui la società
ha più bisogno. L’utilizzo delle risorse agricole e naturali da parte delle imprese nel tempo può portare
a cambiamenti nei bisogni espressi dai consumatori avviando la dinamica evolutiva del sistema
agroalimentare. Per esempio, il modello imprenditoriale legato all’agricoltura intensiva ha fatto
emergere un bisogno sociale di produzioni rispettose dell’ambiente che si è tradotto nella
disponibilità dei consumatori a pagare un prezzo più elevato per prodotti salubri ed ecocompatibili.
Le imprese hanno colto questa opportunità adottando certificazioni e disciplinari di produzione volti
a garantire la sostenibilità dei prodotti.
Il sistema agroalimentare è efficiente a due condizioni:
1. se produce i beni di cui la società (i consumatori) ha più bisogno
2. se il valore delle risorse (lavoro, risorse naturali ecc.) distrutte per la produzione di questi beni
eguaglia il beneficio che la società nel suo complesso trae dal loro consumo.
I teoremi neoclassici dell’equilibrio generale provano che se queste due condizioni sono soddisfatte,
il benessere sociale è massimo.
Come si può notare, in questa visione, l’obiettivo sistema agroalimentare è il soddisfacimento
efficiente dei bisogni sociali. Da questo punto di vista, si può affermare che il sistema agroalimentare
è “orientato al consumatore” nel senso che la sua intera attività è finalizzata a produrre i beni e i
servizi che il consumatore domanda (ovvero di cui ha bisogno). Occorre tuttavia precisare che i singoli
agenti si comportano egoisticamente: ciascuno ha interesse a massimizzare il proprio risultato
individuale (ovvero il proprio profitto o la propria utilità) senza tenere in considerazione il benessere
della collettività. L’efficienza dell’economia di mercato consiste nel fornire il giusto insieme di
incentivi affinché le azioni egoistiche convergano verso un risultato socialmente desiderabile. Le
imprese quindi soddisfano le esigenze del consumatore perché ciò è egoisticamente conveniente e
non per altruismo.
Questi concetti sono approfonditi nel corso di microeconomia. Secondo la teoria neoclassica, i bisogni
della società sono rappresentati dalle curve di domanda per i singoli prodotti. Se il bisogno sociale di
un bene o un servizio cresce (perché il bene serve di più o piace di più), la curva di domanda si sposta
verso l’alto (figura 1-2) e le imprese – percependo un prezzo più elevato – aumentano la produzione.
Le imprese per massimizzare il profitto individuale producono una maggiore quantità del bene e
soddisfano il nuovo bisogno della società. A fronte di un aumento della disponibilità a pagare dei
consumatori (lo spostamento verso l’alto della curva di domanda) le imprese autonomamente
decidono di aumentare la produzione (da Q0 a Q1).

5
Prezzi

ta
er
O!
e
Incremento della disponibilità a pagar

Aumento della produzione

Nu
Do ov
m a
an do
da m
in an
iz da
ia
le
Q0 Q1
Quantità

Figura 1-2: Reazione delle imprese ad un incremento della disponibilità a pagare dei consumatori

Il corso di Economia delle Imprese Agroalimentari approfondisce l’organizzazione del sistema

agroalimentare ovvero i modi in cui le imprese e le istituzioni agiscono (e interagiscono) per
conseguire gli obiettivi individuali (massimizzazione dei profitti e dell’utilità) e collettivi
(massimizzazione del benessere sociale). Il focus su uno specifico settore consente di non dover
ricorrere a formulazioni astratte per descrivere i fenomeni economici, come nei corsi di
microeconomia teorica. Al contrario, sarà possibile esaminare in concreto l’organizzazione del
sistema agroalimentare verificando come l’evoluzione dei bisogni della società e le nuove tecnologie
abbiano portato le imprese a sviluppare nuovi modelli imprenditoriali quali le gradi catene
commerciali, l’e-commerce, la virtualizzazione dei prodotti alimentari

1.2 Definizioni
Il sistema agroalimentare viene generalmente suddiviso in due grandi sottoinsiemi, a seconda della
natura dei bisogni che esso contribuisce a soddisfare:
• Food System: fabbisogni alimentari
• Non Food System: altri tipi di fabbisogni (tessile, energia, ecc.)
Ciascun sottoinsieme può essere ulteriormente scomposto secondo criteri orizzontali e verticali.

1.2.1 Articolazioni orizzontali.

Le articolazioni orizzontali classificano gli attori del sistema agroalimentare secondo un criterio
prevalentemente funzionale, raggruppando operatori che svolgono attività simili. Fra le articolazioni
orizzontali spicca il settore.
Settore: un insieme di imprese impegnate nella stessa tipologia di attività non necessariamente dello
stesso prodotto (ad esempio, il settore della produzione agricola, dell’industria alimentare, della
6
distribuzione, ecc.). I settori si suddividono in comparti sulla base di criteri merceologici (ad es. il
comparto ortofrutta del settore produttivo).

1.2.2 Articolazioni verticali.

Le articolazioni verticali classificano gli attori del sistema agroalimentare secondo un criterio
prevalentemente merceologico, cioè prendendo a riferimento un prodotto finale o una materia
prima. Fra i criteri di classificazione verticali spiccano la filiera, la supply chain e la catena del valore.
Si noti che la categoria merceologica di riferimento può essere sia ristretta (ad es. la filiera del
pomodoro pachino) che molto ampia (ad es. la supply chain dell’ortofrutta).
Supply Chain: l’insieme di imprese che concorrono alla fornitura di un determinato prodotto ai
consumatori o ad uno specifico operatore. Il concetto di supply chain pone una particolare enfasi
sugli attori economici che la compongono e sull’organizzazione delle loro interazioni (supply chain
management).
Filiera: il concetto di filiera è stato oggetto di numerose definizioni. In alcuni casi (ad es. Saccomandi)
al termine è stata data un’interpretazione “soggettiva” non molto dissimile rispetto alla definizione
di supply chain. Sotto questo profilo la distinzione fra filiera e supply chain si può ricondurre
all’aspetto linguistico, poiché la filiera è un termine nato all’interno della letteratura economica
francese, mentre supply chain è una locuzione di matrice americana. Tuttavia nel tempo i due
concetti sono venuti ad assumere sfumature e significati diversi. Secondo una delle sue prime
definizioni (Malassis) la filiera è “l’itinerario seguito dai prodotti agro-alimentari nell’apparato di
produzione-trasformazione-distribuzione e dai differenti flussi che vi sono legati”. Come si può
notare, la definizione pone l’enfasi sul “percorso” dei prodotti e sui flussi, non sugli attori. Una
definizione più articolata di filiera è la seguente: “l’insieme articolato che comprende le principali
attività, i flussi materiali, finanziari ed informativi, le tecnologie, le risorse, le organizzazioni e le
istituzioni che concorrono alla produzione, trasformazione, distribuzione, commercializzazione di un
prodotto agroalimentari”. Il concetto di filiera appare pertanto indicato per lo studio delle relazioni e
delle modalità organizzative e gestionali che governano i processi legati ad uno specifico prodotto.
L’enfasi della definizione ricade non sulla descrizione dei singoli attori (pur sempre rilevante nelle
analisi di filiera) ma sull’insieme delle transazioni e degli accordi e delle regole che regolano i
complessi flussi di scambio.
Catena del valore: l’insieme delle attività economiche che concorrono a produrre valore per il
consumatore, ovvero a portare nella sua disponibilità un bene o un servizio che produca utilità al
costo più basso possibile. In questa definizione, l’enfasi è posta sulle attività che generano valore e
sul modo di coordinare l’azione di soggetti diverso al fine di soddisfare il consumatore.
Sotto il profilo terminologico, sono definite fasi “a monte” della filiera tutti i settori che hanno
concorso a far giungere il prodotto nella disponibilità di un determinato operatore. Tutti settori che
riceveranno il prodotto dopo che questo sarà venduto dall’operatore sono definiti “a valle”. La
terminologia è basata sull’immagine di una filiera rappresentata da un fiume dove il prodotto naviga,
appunto, seguendo la corrente in un percorso da monte a valle.

1.3 Struttura del sistema agroalimentare

Il sistema agroalimentare è una realtà composita e diversificata. Le filiere hanno modalità
organizzative molto diverse fra loro e che variano a seconda del contesto territoriale. Ad esempio
l’organizzazione della filiera latte in Baviera è molto diversa da quella adottata in Emilia, così come i
contratti adottati nelle filiere cerealicole della Lombardia sono molto diverso da quelli utilizzati nelle

7
filiere ortofrutticole della stessa area. Per questo motivo una rappresentazione sintetica del sistema
agroalimentare non può che procedere per grandi semplificazioni. In queste dispense, l’attenzione si
concentra sui cinque settori (articolazioni orizzontali) sfumando le pur notevoli differenze fra le
filiere: i fornitori di input (ad esempio imprese sementiere, agrochimiche, mangimistiche, ecc.), le
aziende agricole (coltivazione, allevamento, silvicoltura e attività connesse), le imprese di
trasformazione alimentare (ad esempio: pastifici, produzione surgelati, dolciaria, ecc.), la
distribuzione alimentare (piccolo dettaglio, supermercati, ristorazione, servizi e altre imprese) e i
consumatori (che sono parte della nostra analisi anche se non sono imprese in quanto possono
svolgere attività economiche). La figura 1-3 illustra questa struttura semplificata e riporta la
consistenza numerica delle imprese nei vari settori. I dati si riferiscono all’Unione Europea (anno
2020).

Meccanica Chimica Biotecnologie Energia Altri Input Informatica

Aziende Agricole (10,5 milioni)

Imprese di Trasformazione (294 mila)

Distribuzione Alimentare (10 gruppi 35% quota di mercato)

Consumatori (446 milioni)

Figura 1-3: Rappresentazione semplificata del sistema agroalimentare dell’Unione Europea

Il principale elemento che emerge dalla figura 1-3 è la marcata concentrazione dei settori della
trasformazione e, soprattutto, della distribuzione alimentare. A fronte di 10,5 milioni di aziende
agricole e 446 milioni di consumatori nell’Unione Europea vi sono solo 294mila imprese di
trasformazione e pochi grandi gruppi commerciali. Dieci gruppi di distribuzione alimentare
raggiungono una quota pari a circa il 35% del valore degli alimenti commercializzati nell’intera Unione
Europea. Tuttavia, a livello di singolo Stato Membro la concentrazione nel settore distributivo (retail)
è ancora maggiore e tende ad aumentare nel tempo. La figura 4 mostra come nei paesi del Nord
Europa le prime cinque aziende di distribuzione detengano una quota del mercato nazionale
superiore al 60% (indice di concentrazione C(5)). Nell’Europa mediterranea e orientale la quota delle
prime cinque aziende si attesta tra il 20% e il 40% (con punte del 40-60% in Spagna, Repubblica Ceca
e Slovacchia). Il confronto fra l’anno 2000 e l’anno 2011 conferma il trend di progressivo incremento
della concentrazione del settore retail.

8
Figura 1-4: Quota di mercato detenuta dalla prime cinque aziende di distribuzione alimentare (indice C(5) di concentrazione)

Anche il settore della trasformazione alimentare è fortemente concentrato. In particolare vi sono

categorie di prodotti dove il mercato è dominato da poche aziende. La figura 1-5 riassume due studi
(un’analisi del settore beverage e una indagine della Commissione Europea) e riporta la quota di
mercato delle prime tre imprese di trasformazione per alcune categorie di prodotti. La tabella relativa
al settore beverage mostra un dato di particolare interesse: la quota di mercato dei Retailer Brands
(cioè i marchi del distributore – o private label – ad esempio i prodotti a marchio coop o conad). La
forza di questi marchi privati riflette l’importanza del settore distributivo nel sistema agroalimentare.

Figura 1-5: Concentrazione del settore della trasformazione alimentare

A fronte della concentrazione dei settori di trasformazione e distribuzione, le imprese agricole

risultano ancora relativamente frammentate. La figura 1-6 mostra come due terzi delle aziende
agricole europee abbia una superficie inferiore a cinque ettari, ovvero si tratti di piccole strutture a
carattere familiare. Tuttavia, occorre rilevare che il 3% circa delle aziende europee possiede il 53%
della superficie agricola utilizzata. La struttura del settore, quindi, appare caratterizzata da un ridotto
numero di grandi aziende professionali, alle quali si affianca un’ampia platea di piccole aziende a
conduzione familiare.

9
 Distribuzione del numero di aziende agricole EU e della superficie agricola utilizzata, dati 2016 valori
in percentuale sul totale

70
65,6

60

52,7

50

40

30

20
15,5
12,1

10 8,3 8,5
6,1 7,0
5,1 5,1
3,5 3,6 3,6 3,3

0
0-4.9 ha 5-9.9 ha 10-19.9 ha 20-29.9 ha 30-49.9 ha 50-99.9 ha ≥100 ha

N. Aziende Superficie

Figura 1-6: Concentrazione del settore della produzione agricola (fonte: Eurostat)

La struttura del tessuto aziendale nel settore della produzione agricola varia molto nei diversi Stati
Membri dell’Unione. La figura 1-7 confronta la distribuzione del numero di aziende e del valore
standard della produzione agricola degli Stati Membri (i valori sono in percentuale sul totale UE).
N. Aziende Agricole (% sul totale UE) Valore Standard della Produzione Agricola
(% sul totale UE)

Figura 1-7: N. Aziende e Valore Standard della Produzione Agricola anno 2016 (Fonte Eurostat)

Il maggior numero di aziende agricole si riscontra nell’Europa orientale (Romania e Polonia) e

mediterranea (Italia, Spagna e Grecia). Il valore della produzione, invece, si concentra in quattro
paesi: Francia, Italia, Germania, Spagna, i quali rappresentano il 55% del valore della produzione
agricola europea. Confrontando i due dati si possono individuare due modelli di agricoltura che
caratterizzano il contesto europeo (Figura 1-8). Da un lato, vi è il modello continentale, tipico dei paesi
10
dell’Europa Centrale, caratterizzato da un numero ridotto di grandi imprese altamente produttive.
Dall’altro lato vi è il cosiddetto modello mediterraneo, diffuso in Spagna e Italia. L’Europa orientale
riveste caratteri intermedi, con produzioni simili al modello continentale e una struttura produttiva
simile al modello mediterraneo.

Rapporto fra Valore Standard della Produzione Agricola (% su UE) e N. Aziende (% su UE)

Figura 1-8: Agricoltura Continentale e Agricoltura Mediterranea (Fonte: elaborazioni su dati Eurostat)

Le caratteristiche strutturale del settore della produzione agricola mutano nel tempo e anche a
questo livello si riscontra un processo di consolidamento e concentrazione (seppur molto lento). La
figura 1-9 riporta la variazione percentuale del numero di aziende e della superficie agricola utilizzata
nell’UE nel periodo 2005-2016. Il grafico evidenzia chiaramente la crescita numerica e dimensionale
delle grandi aziende con superficie oltre i 100 ettari e la simultanea contrazione di tutte le altre classi.
Nel periodo considerato, la superficie agricola europea è rimasta quasi costante mentre il numero di
aziende si è ridotto sensibilmente (quasi il 30%). Il risultato è un settore della produzione agricola
sempre più concentrato; le cause di questo fenomeno saranno analizzate nei capitoli successivi.

11
 20

10

-10

-20

-30

-40
Total 0.0 ha >0-1.9 ha 2-4.9 ha 5-9.9 ha 10-19.9 ha 20-29.9 ha 30-49.9 ha 50-99.9 ha ≥100 ha

N. di Aziende Superficie Agric ola Utilizzata

Figura 1-9: Variazione percentuale del numero di aziende e della superficie agricola utilizzata nell’Unione Europea per classe di
dimensione aziendale, anni 2005-2016 (Fonte: Eurostat)

Dati assoluti (migliaia di ettari) Indici a base 1982=100

ANNO SAU per SAT per

Numero di aziende SAU SAT Numero di aziende SAU SAT azienda (ettari) azienda (ettari)
2020 1.133.023 12.535 16.474 36,2 79,2 73,6 11,1 14,5
2010 1.615.590 12.856 17.081 51,6 81,2 76,3 8,0 10,6
2000 2.393.161 13.182 18.767 76,4 83,3 83,8 5,5 7,8
1990 2.848.136 15.026 21.628 90,9 94,9 96,6 5,3 7,6
1982 3.133.118 15.833 22.398 100,0 100,0 100,0 5,1 7,1
Tabella 1-1: Evoluzione del numero di aziende agricole, della superficie agricola utilizzata (SAU) e totale (SAT) in Italia dal 1982 al 2020
(Fonte: ISTAT)

La Tabella 1-1 mostra la marcata contrazione nel numero di aziende che si è verificata in Italia negli
ultimi 40 anni. Rispetto al 1982, le aziende sono passate da oltre 3 milioni a poco più di un milione,
con una riduzione percentuale di circa il 66%. Nello stesso periodo la superficie effettivamente
utilizzata a fini agricoli (SAU) si è ridotta da quasi 16 milioni di ettari a 12,5 milioni, con una riduzione
percentuale di circa il 21%. Il risultato di queste due tendenze è stata una notevole crescita della
superficie media, la quale è più che raddoppiata nel periodo di riferimento.

12
1.3.1 La distribuzione del valore

Un tema di particolare interesse nell’analisi del sistema agroalimentare è la distribuzione del valore
economico, ovvero lo studio di come sono remunerati i soggetti economici che operano nei vari
settori. Una prima rappresentazione del problema è data dal “Food Dollar”, un indicatore elaborato
dall’USDA (il dipartimento dell’agricoltura del governo statunitense), che descrive come viene
ripartito un ipotetico dollaro speso da un consumatore. La Figura 1-10 riporta il Food Dollar relativo
all’anno 2018. Come si può notare, in media la produzione agricola riceve solo 8 centesimi su un
dollaro. L’industria di trasformazione e il settore della distribuzione ricevono rispettivamente 12,3 e
14,9 centesimi, mentre l’attività economica più remunerata è quella dei Servizi che include
principalmente la ristorazione e tutte le attività legate alla preparazione dei pasti (una componente
sempre più importante nelle società moderne) e anche le altre attività del terziario avanzato, quali i
servizi finanziari, amministrativi e di consulenza. Il settore dei servizi nel suo complesso, in media,
riceve 37,4 centesimi per ogni dollaro speso dai consumatori statunitensi.

Figura 1-10: Food Dollar 2018

In Europa, si riscontra una tendenza simile. Per esempio, per un litro di latte fresco – pagato dal
consumatore circa 1,3 euro – gli agricoltori ricevono circa 35 centesimi (circa 26 centesimi per euro).
Un pomodoro San Marzano venduto a 2,5 euro/kg può essere pagato circa 0,45 euro/kg al produttore
(18 centesimi per euro). Ovviamente, nel caso di prodotti trasformati il margine tra prezzo pagato dal
consumatore e prezzo pagato all’agricoltore aumenta notevolmente. Si consideri per esempio una
confezione di passata di pomodori con un prezzo al consumo di circa 2,57 euro/kg. Per produrre un
chilogrammo di passata servono circa 2,5 kg di pomodori da industria, pagato circa 0,08 euro/kg1,
quindi il produttore agricolo riceve circa 0,2 euro, pari a circa 0,78 centesimi per ogni euro speso dal
consumatore. Questi esempi – peraltro puramente illustrativi – mostrano come i produttori agricoli

1
Il prezzo ufficiale è lievemente più alto (88 euro/tonnellata nel 2020), ma occorre considerare anche i resi e gli scarti di
lavorazione che non sono pagati al produttore.
13
riescano a trattenere solo una parte molto modesta del valore degli alimenti prodotti. Le fasi “a valle”
della filiera in genere riescono a catturare una percentuale maggiore della spesa del consumatore.
Una misurazione meno immediata, ma più corretta, della remunerazione dei soggetti economici nei
vari settori è basata sul concetto di valore aggiunto.2 La figura 1-11 riporta la quota di valore aggiunto
totale prodotta dai vari settori. Complessivamente i settori distribuzione e servizi producono circa il
51% del valore aggiunto. Questo dato è particolarmente importante perché mostra come nel 2015
la componente di servizi abbia ormai superato in valore la componente di produzione diretta
(agricoltura e trasformazione). Questa tendenza prosegue con un progressivo accentramento del
valore aggiunto nelle fasi “a valle” delle filiere agroalimentari.

19% 23%

32% 26%

Produzione Agricola Trasformazione Distribuzione Servizi

Figura 1-11: Quota del valore aggiunto prodotto dal sistema agroalimentare riferibile ai vari settori – anno 2015 (Fonte DG Agri)

1.4 L’evoluzione del sistema agroalimentare: fattori esogeni e adattamenti endogeni

Il sistema agroalimentare dell’Unione Europea è una realtà complessa ed in continua evoluzione. È
fra le più importanti attività economiche del continente e si distingue per una elevata complessità
tecnologica e gestionale. Nel seguito di queste dispense verranno proposti alcuni spunti per la
comprensione delle sue principali caratteristiche. L’esposizione del materiale si basa su un approccio
dinamico, nel quale le specificità attuali (e future) sono illustrate principalmente attraverso un
confronto con la realtà economica del passato. In questo modo sarà possibile descrivere i processi
economici che hanno portato alla attuale organizzazione del sistema agroalimentare. In questa
visione, il sistema agroalimentare è soggetto sollecitazioni esterne (i fattori esogeni di cambiamento)
che ne alterano l’equilibrio e l’organizzazione. I soggetti economici del sistema agroalimentare
reagiscono alle perturbazioni dell’ambiente economico ed elaborano nuove strategie e nuovi modelli

2
Il valore aggiunto può essere definito come la differenza fra il valore dei beni e servizi prodotti e i costi sostenuti per
acquisire fattori produttivi da altre aziende. Esso rappresenta quindi il valore che i fattori produttivi utilizzati dall’impresa,
capitale e lavoro, hanno ‘aggiunto’ agli input acquistati dall’esterno, in modo da ottenere una data produzione

14
di business (fattori endogeni di cambiamento) che portano ad una riorganizzazione del sistema nel
suo complesso e ad un nuovo equilibrio. L’evoluzione del sistema agroalimentare può essere vista
come un susseguirsi non lineare di shock ed adattamenti che ha portato alla attuale configurazione.
Fattori
Socio-economici

Bisogni della Disponibilità

Società a pagare
Sostenibilità
Intervento
Pubblico

Risorse
Mercato
Agricole

Tecnologie

Modello di
business Opportunità di
Imprese profitto

Figura 1-12: Il sistema agroalimentare come sistema dinamico e aperto

La Figura 1-12 illustra l’approccio dinamico utilizzato in queste dispense, a partire dal ciclo economico
sotteso al sistema agroalimentari descritto all’inizio del Capitolo. Verranno considerati tre gruppi di
fattori esogeni: i fattori socio-economici (Capitolo 2), le nuove tecnologie (Capitolo 4) e l’intervento
pubblico (Capitolo 5). Ciascun fattore influisce sugli elementi costitutivi del sistema agroalimentare.
Per esempio, l’intervento pubblico afferisce principalmente alla regolamentazione del mercato, i
fattori sociali ed economici determinano cambiamenti nei bisogni della società, mentre la tecnologia
influisce su una molteplicità di elementi causando l’emergere di nuovi bisogni (ad esempio grazie ai
nuovi strumenti di comunicazione), nuovi modi di utilizzare le risorse (ad esempio con le tecnologie
di riciclo) e nuovi modi di organizzare le imprese (ad esempio con i nuovi strumenti finanziari ed il
progresso nelle scienze manageriali). Contestualmente a questi fattori esogeni, verranno studiati i
principali adattamenti delle imprese agroalimentari, al fine di sottolineare il carattere demand pulled
(trainato dalla domanda) del processo evolutivo (Capitolo 4). Come si vedrà, il sistema agroalimentare
è stato in grado di innovarsi e modificarsi profondamente per venire incontro ai nuovi bisogni dei
consumatori. Si tratta quindi di un esempio pratico dei principi teorici dell’economia di mercato: il
sistema di incentivi privato (il profitto dell’imprenditore) è stato in grado di orientare le scelte
produttive verso gli obiettivi socialmente desiderabili. Tuttavia, si vedrà anche come talvolta una
piena rispondenza alle esigenze sociali ha richiesto un deciso intervento pubblico.

15
2 I mutamenti socio-economici e demografici.
La struttura della società europea è profondamente mutata negli ultimi decenni sotto vari profili:
demografico, economico, culturale e sociale. La figura 2-1 illustra due esempi di questi cambiamenti:
la crescita del reddito pro-capite e la progressiva senilizzazione della popolazione europea a partire
dal secondo dopo-guerra fino ad oggi. È sufficiente pensare alle profonde differenze nello stile di vita
e all’organizzazione di un nucleo familiare negli anni cinquanta del secolo scorso rispetto ad una
famiglia attuale per valutare l’entità del cambiamento.

Reddito pro-capite reale medio in Europa (1960-2018)

Tasso di dipendenza della popolazione anziana in Europa

(rapporto fra popolazione over 64 e popolazione 15-63)
1960 2017

Figura 2-1: esempi di cambiamenti sociali e demografici in Europa dal 1960 al 2017

In queste dispense non sarà analizzato il cambiamento socio-demografico nella sua interezza, ma ci
si limiterà ad individuare gli aspetti che hanno inciso maggiormente sull’organizzazione del sistema
agroalimentare. Verranno esaminate in dettaglio le dinamiche innescate dall’incremento del tasso di

16
occupazione femminile e dalla crescita del reddito medio pro-capite. Altri fattori socio-demografici
saranno discussi più rapidamente alla fine del capitolo.

2.1 Il lavoro femminile e il costo opportunità del tempo.

Il progressivo aumento del tasso di occupazione femminile a partire dal secondo dopoguerra in poi è
stato uno dei più importanti fattori esogeni di cambiamento del sistema agroalimentare. Per esempio
dal 1950 ad oggi il valore dell’indicatore relativo all’Italia è salito dal 20% a quasi il 50% (figura 2-2).

Andamento del tasso di occupazione maschile (M) e femminile (F) in Italia

1977-2015
80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
F M
Figura 2-2: Il tasso di occupazione femminile in Italia (Fonte: Istat)

Con l’ingresso delle donne nel mondo del lavoro, infatti, viene a cessare la tradizionale divisione dei
ruoli nella famiglia che prevedeva la presenza di un soggetto (in genere la donna) che si dedicava in
via prioritaria alla cura della casa. Questa figura – poiché non era impegnata in attività lavorative
extradomestiche – aveva una ampia disponibilità di tempo per svolgere quotidianamente le funzioni
di acquisto di generi alimentari e di preparazione dei pasti. Nel modello tradizionale, quindi, il
soddisfacimento dei bisogni alimentari si configurava come una attività ad alta intensità di lavoro (e
di conseguenza dispendiosa in termini di tempo): l’acquisizione degli alimenti era una attività
quotidiana e la preparazione avveniva direttamente in famiglia.
In un nucleo familiare dove lavorano tutti i soggetti adulti, invece, si riscontra la tendenza a
trasformare il soddisfacimento dei fabbisogni alimentari in un’attività a bassa intensità di lavoro e
poco dispendiosa in termini di tempo. Ciò in quanto il tempo dedicato all’acquisizione e alla
preparazione del cibo è sottratto all’attività lavorativa o al riposo. In linguaggio economico, il lavoro
femminile ha comportato un notevole incremento del costo opportunità del tempo per il
consumatore.

17
Come noto, il costo opportunità è il valore economico delle opportunità alle quali un soggetto
economico deve rinunciare per compiere una determinata azione. Ad esempio, un consumatore che
impieghi un’ora di tempo per fare la spesa e prepararsi un pasto a casa dovrebbe rinunciare ad un’ora
di lavoro. Questa rinuncia ha un valore economico che misura il costo opportunità del consumo
alimentare domestico. Lo stesso consumatore che decida di consumare un pasto rapido sul luogo di
lavoro non dovrebbe rinunciare all’ora di lavoro e avrebbe un costo opportunità pari a zero. Si noti
che il costo opportunità del tempo del consumatore sarebbe ugualmente pari a zero se il
consumatore che consuma il pasto a casa fosse disoccupato. Anche in questo caso, infatti, il consumo
domestico non comporterebbe il sacrificio di un’ora di lavoro (per ovvi motivi).
Questo esempio suggerisce una conclusione molto importante (proposta dall’economista Baker nel
1965): il costo opportunità del tempo è in qualche modo collegato al valore del salario orario
percepito dal consumatore per la sua attività lavorativa. Poiché per preparare il pasto occorre
sacrificare un’ora di lavoro, tanto più alto sarà il salario orario, tanto maggiore sarà il valore monetario
al quale il consumatore deve rinunciare.
Nel modello familiare tradizionale, quindi, la persona addetta alla preparazione dei pasti aveva un
costo opportunità del tempo molto basso: il tempo eventualmente risparmiato non avrebbe prodotto
reddito e al più sarebbe stato impiegato in altre faccende domestiche o nel riposo. In una famiglia
dove tutti gli adulti lavorano, invece, il costo opportunità del tempo cresce con il salario marginale
familiare.3
Poiché il tempo acquisisce valore, la famiglia moderna può essere disposta a pagare per risparmiare
tempo e non rinunciare al salario. Per esempio, si ipotizzi che per preparare un pasto domestico
servano 5 euro e un’ora di tempo. In questo caso, un consumatore con un salario orario di 10 euro
potrebbe essere disposto a pagare fino a 15 euro per un pasto che non richieda tempo per essere
consumato (10 di salario perso + 5 di costi diretti = 15). Di fronte a questa disponibilità, una impresa
potrebbe trovare più redditizio offrire pasti pronti a 14 euro piuttosto che vendere alimenti da
preparare a casa per 5 euro.
Come è stato spiegato nel Capitolo 1, la disponibilità a pagare del consumatore diviene una
opportunità di profitto per l’impresa. Perseguendo queste opportunità, il sistema agroalimentare si
organizza per soddisfare il nuovo bisogno del consumatore (in questo caso, il bisogno di risparmiare
tempo per poter lavorare). La figura 2-3 illustra il processo. Un fattore esterno (esogeno) al sistema
agroalimentare (l’incremento del tasso di occupazione femminile è un trend generale di tutta la
società) determina un nuovo bisogno (avere più tempo per lavorare), il mercato traduce questo
bisogno in occasioni di profitto per le imprese valorizzando la disponibilità a pagare dei consumatori.
A questo punto le imprese, per massimizzare i propri profitti, si riorganizzano per offrire nuovi servizi
finalizzati a far risparmiare tempo al consumatore, utilizzando le risorse agricole, di lavoro e di
capitale in modo diverso. In questa sezione vengono esaminate le due principali innovazioni
imprenditoriali innescate dall’incremento del tasso di occupazione femminile: il convenience food e i
one-stop-shop.

3
Il salario marginale familiare è la minore retribuzione oraria percepita dai membri della famiglia.
18
 Incremento tasso
Fattore esogeno
occupazione femminile

Nuovi Più tempo per lavorare

bisogni della società

Disponibilità a pagare
per risparmiare tempo
Mercato

Nuove opportunità di
profitto

Imprese Nuovi servizi

Nuovi impieghi delle

Risorse
risorse

Figura 2-3: impatto dell’incremento del tasso di occupazione femminile sul sistema agroalimentare

2.1.1 Risparmiare sul tempo di preparazione del cibo: il Convenience food

Il termine Convenience food (letteralmente: cibo di comodità, ovvero cibo pronto, veloce da
preparare) è un termine generico che indica tutti quegli alimenti che sono stati già in tutto o in parte
preparati per il consumo durante fasi di lavorazione industriale. La pizza surgelata, le preparazioni
per dolci, le cene pronte da asporto sono esempi di Convenience food. Ad esempio, nell’ortofrutta si
possono classificare i prodotti sulla base del livello di convenience:
• Prima gamma: ovvero l’ortofrutta fresca tradizionale
• Seconda gamma: ortofrutta e verdure in conserva proposte in barattolo
• Terza gamma: frutta e verdure surgelate
• Quarta gamma: ortofrutta fresca, lavata, confezionata e pronta al consumo.
• Quinta gamma: frutta e verdure cotte e ricettate, confezionate e pronte al consumo.

In generale, il Convenience food si divide in due principali segmenti:

• il ready-to-cook, ovvero le preparazioni che richiedono al consumatore di svolgere alcune fasi
del processo di lavorazione (come ad esempio le torte in scatola o le preparazioni per risotti
da bollire)
• il ready-to-eat ovvero alimenti pronti per il consumo e che richiedono al massimo di essere
scaldati (come ad esempio le insalate in busta o cene surgelate).

Dal punto di vista delle imprese, il vantaggio economico è chiaro. Ad esempio, il prezzo orientativo di
un chilo di insalata mista di prima gamma (ovvero non lavata) è di circa 2-3 euro/kg, un prodotto
19
analogo di quarta gamma può variare fra i 6,5 e i 10 euro/kg a seconda delle tipologie (al produttore
agricolo in ogni caso vengono riconosciuti circa 45 centesimi/kg). Come si può notare il processo di
selezione, pulitura e confezionamento è un’attività ad alto valore aggiunto per le imprese di
ortofrutticole. Nonostante i prezzi elevati, l’insalata di quarta gamma è molto apprezzata dai
consumatori: nel 2018 in Italia i prodotti sono stati acquistati da circa 19,4 milioni di famiglie e l
volume di vendite ha raggiunto gli 800 milioni di euro, con tassi di crescita di oltre il 5% su base annua.
Uno studio dell’Università di Piacenza ha mostrato come i consumatori non abbiano un’esatta
percezione del prezzo di questi prodotti anche perché la principale motivazione di acquisto è la
facilità di preparazione (e non il risparmio).

2.1.2 Risparmiare tempo nell’acquisto del cibo: gli one-stop-shop e le nuove modalità di acquisto

Il termine one-stop-shop (letteralmente negozi da una fermata) indica un punto vendita non
specializzato (ovvero che vende beni appartenenti a diverse categorie merceologiche) dove – in
teoria – il consumatore potrebbe trovare tutti i beni necessari alla sua spesa alimentare. Questa
tipologia di punto vendita si differenzia dal dettaglio tradizionale specializzato (macelleria, forno,
frutteria, ecc.) per le ampie superfici e per la vasta gamma di prodotti offerti. In pratica si tratta dei
comuni supermercati. Una classificazione indicativa degli one-stop-shop è basata sulla dimensione
dell’area di vendita (che – indirettamente – è anche legata alla dimensione dell’assortimento):
• Iperstore: struttura con un'area di vendita al dettaglio che va dai 2.500 m² ai 4000 m²
• Superstore: struttura con un'area di vendita al dettaglio che va dai 1.500 m² ai 3.500 m²
• Supermercato di prossimità: struttura con un'area di vendita al dettaglio che va dai 500 agli
800 m²
• Superette (o minimercati): struttura con un'area di vendita al dettaglio che va dai 100 m² ai
400 m²
La figura 2-4 riporta il numero, la superficie (in mq) e il numero di addetti per formato di one-stop-
shop (dati 2018 riferiti all’Italia).
La distribuzione moderna – o Grande Distribuzione Organizzata (GDO) – è il principale modello
organizzativo che utilizza gli one-stop-shop. Essa è nata negli Stati Uniti d’America negli anni ’20 del
secolo scorso come risposta ai mutamenti sociali.4 L’idea imprenditoriale sfruttò la progressiva
diffusione della refrigerazione domestica (i moderni frigoriferi) per consolidare una modalità di
acquisizione del cibo basata su acquisti di grandi quantità concentrati in poche occasioni.5 In Europa
il primo supermercato fu aperto (probabilmente) da Sainsbury’s in Gran Bretagna nel 1949 mentre il
primo ipermercato risale al 1963 in Francia. In Italia, il primo supermercato fu aperto da Esselunga
(allora denominata appunto Supermercati Italiani) nel 1957. Pochi anni più tardi aprirono i
supermercati Pam, Despar e VéGé (1958-59) e successivamente CONAD (1962) e COOP (1967).

4
In realtà la data di nascita dei supermercati è controversa. Probabilmente il primo self-service alimentare despecializzato
con casse all’uscita (il format del moderno supermercato) è stato aperto a Memphis Tennessee (USA) nel 1916 con
insegna Piggly Wiggly. La catena fu anche la prima a introdurre i carrelli della spesa (nel 1937). Altri autori fanno
discendere i supermercati dai grandi magazzini di abbigliamento già presenti in Europa dalla fine del XIX secolo.
5
Il primo frigorifero moderno a compressore fu realizzato nel 1915 negli USA. Dopo pochi anni la General Motors lanciò
il marchio frigidaire diffondendo l’innovazione a livello nazionale e successivamente globale. Nel 1930 Albert Einstein
brevettò un modello di frigorifero che non necessitava elettricità in quanto privo di parti in movimento (il brevetto però
non fu mai commercializzato).
20
 Composizione dei Punti Vendita della GDO Italiana (2018)
100%
1.847
57.368
90%
5.653.377
3.263
80% 40.087

37.336
70% 3.578.382

5.724
60% 1.654.028
83.095

50% 692
3.973.374

40%

30%

10.781 202.097
20% 10.124.147

10%

0%
N. Mq Addetti

Supermercati Ipermercati Minimercati Grandi Magazzini Grandi Superfici Specializzate

Figura 2-4: Struttura dei punti vendita della Grande Distribuzione Organizzata – 2018 (Fonte: Osservatorio Nazionale sul Commercio)

Gli one-stop-shop mirano ad offrire un ampio assortimento di prodotti ad una vasta platea di
consumatori. Per questo motivo sono caratterizzati da superfici più ampie rispetto al dettaglio
tradizionale, sono generalmente collocati in posizioni facilmente raggiungibili e sono usualmente
dotati di un ampio parcheggio.
Storicamente, infatti, questa tipologia di punto vendita è associato all’uso dell’automobile. Già nel
1930 i Supermercati Kroger negli USA utilizzavano la disponibilità di un ampio parcheggio come
vantaggio competitivo rispetto alla concorrenza. L’automobile consente di raggiungere rapidamente
il punto vendita e di poter trasportare l’intera spesa settimanale in un unico viaggio. Il binomio one-
stop-shop e automobile consente al consumatore di ottenere un notevole risparmio di tempo. Come
si è visto, per tale beneficio il consumatore è disposto a pagare (sulla base del costo opportunità del
tempo). Tuttavia, le imprese di distribuzione che gestiscono questi formati storicamente non hanno
praticato prezzi più alti rispetto al dettaglio tradizionale. Al contrario, hanno preferito adottare una
politica commerciale di prezzi bassi al fine di espandere le quote di mercato. Come verrà spiegato nei
Capitoli successivi, la capacità di queste organizzazioni di generare consistenti volumi di vendita
costituisce un elemento fondamentale per il modello di business.
La recente evoluzione del sistema agroalimentare ha proposto nuove formule organizzative
finalizzate a far risparmiare ulteriore tempo al consumatore. In particolare, si vogliono menzionare
tre elementi di particolare importanza:
• I nuovi formati di minimercato della GDO (i city store). Si tratta convenience stores ovvero di punti
vendita di piccole dimensioni ad assortimento limitato situati lungo il tragitto casa-lavoro del
consumatore, in zone residenziali (o turistiche) e che sono finalizzati a fornire tutto l’occorrente
per la preparazione del pasto serale. In questo modo il consumatore può risparmiare tempo
poiché può acquisire gli alimenti grazie ad una veloce sosta al ritorno a casa. I principali vantaggi

21
 di questi formati sono: ulteriore risparmio di tempo rispetto ai supermercati, riduzione degli
sprechi alimentari (si compra solo quello che serve), maggiore flessibilità (non si è obbligati a
programmare settimanalmente la spesa), minore dipendenza dalla automobile. Questi nuovi
formati sono particolarmente adatti alle metropoli, dove un elevato numero di consumatori
giornalmente si sposta attraverso la città per andare a lavoro. Rappresentano una iniziativa di
particolare interesse anche a motivo delle progressive limitazioni alla circolazione delle
automobili nei grandi centri urbani, che risultano particolarmente gravose per supermercati e
ipermercati.
• L’e-commerce. Sin dalla metà degli anni ’90 del secolo scorso, le tecnologie informatiche
permettono l’acquisto di beni e servizi direttamente dai dispositivi elettronici. Da allora, il volume
di affari delle vendite on-line è stato in continua crescita. Il trend riguarda anche le vendite
alimentari. Secondo l’osservatorio e-commerce del Politecnico di Milano, il valore degli acquisti
online di prodotti agroalimentari effettuati da consumatori italiani nel 2020 può essere stimato
in 2,5 miliardi di euro, con un incremento percentuale del +55%, (quasi 1 miliardo in valore
assoluto in più) rispetto all’anno precedente, anche a causa del lockdown imposto dall’emergenza
CoVid-19. Le tipologie più rilevanti di acquisti sono: grocery (prodotti da supermercato) con un
valore di 854 milioni di euro (+85% rispetto al 2019), food delivery (cibo pronto consegnato a
casa) per un valore complessivo stimato di 706 milioni (+19%) e l’enogastronomia (prodotti di
nicchia) per 589 milioni di euro (+63%). Nel 2019 (prima dell’emergenza CoViD-19)
l’agroalimentare era il segmento di e-commerce con il maggior tasso di crescita (+40%), ma si
caratterizzava per un tasso di penetrazione molto basso (circa l’1,1%). I principali attori dell’e-
commerce agroalimentari sono: venditori non specializzati (le grandi piattaforme, ad esempio
Amazon), venditori specializzati (spesso legati a catene distributive “fisiche”, ad esempio
Esselunga) e fornitori di servizi (le consegne a domicilio). Le forme di e-commerce più diffuse sono
il click-and-collect (la spesa è fatta online e ritirata presso un punto vendita), l’home delivery (la
spesa è fatta online e consegnata a casa dal venditore) e il recipe box subscription (il consumatore
sottoscrive un abbonamento per la consegna di prodotti alimentari spesso scelti almeno in parte
dal venditore). In Europa, i Paesi dove l’e-commerce agroalimentare è più diffuso sono Gran
Bretagna (dove le vendite online hanno raggiunto nel 2019 il 7,5% del valore totale), Francia
(5,6%), Repubblica Ceca (3,2%), Paesi Bassi (2,6%) e Austria (2,3%). Come si può notare, la
transizione verso gli acquisti digitali avviene in modo diseguale in Europa. È di particolare
interesse un trend che si sta affermando in Cina che vede l’integrazione fra e-commerce
alimentare e social media. In questo eco-sistema, la spesa alimentare viene fatta tramite cellulare
condividendo acquisti ed esperienze sul social network. La piattaforma social, al tempo stesso è
disegnata per facilitare ed invogliare l’acquisto.
• I Servizi. Il settore dei servizi è una realtà complessa che comprende la ristorazione, i servizi
mensa, il catering e molte altre modalità di consumo alimentare extra-domestico. I servizi
alimentari si distinguono per la capacità di far risparmiare al consumatore sia tempo di acquisto
che tempo di preparazione del cibo. Il settore ha assunto nel tempo una grande rilevanza
nell’economia europea. Secondo fonti Eurostat, i ricavi complessivi in Europa nel 2018 sono stati
oltre 455 miliardi con un tasso medio di crescita dal 3% annuo dal 2010. La figura 2-5 riporta dati
disaggregati per Stato Membro dell’Unione. I servizi alimentari e di ospitalità impiegano circa l’8%
della forza lavoro europea e sono un settore economico di primaria importanza.

22
 Ricavi del settore dei servizi anno 2018 Spesa per consumi alimentari extradomestici
(centinaia di milioni di Euro) (% sulla spesa alimentare)

Figura 2-5: il settore dei servizi alimentari dati 2018 (Fonte Eurostat)

2.2 L’incremento del reddito pro-capite e la differenziazione degli alimenti.

Il periodo trascorso dal secondo dopoguerra ad oggi si è caratterizzato per una costante crescita della
ricchezza individuale in Europa e nei principali paesi sviluppati. La figura 2-6 illustra questa dinamica
attraverso l’evoluzione del PIL pro-capite (depurato dell’inflazione) dal 1950 al 2017. Ad esempio, in
Italia il PIL pro-capite è passato da 4.077 a 38.000 dollari all’anno in media (a valori costanti 2011). Le
cause di questo rapido incremento della ricchezza sono molteplici. Lo sviluppo tecnologico ha
determinato un grande aumento della produttività del lavoro (figura 2-6) ed a ciò si è accompagnato
un progressivo allargamento della base di occupati, anche a causa del già menzionato incremento nel
tasso di occupazione femminile. A ciò si è accompagnata una dinamica demografica caratterizzata da
una progressiva denatalità e senilizzazione che – riducendo il denominatore – porta ad aumentare la
ricchezza pro-capite.
La maggiore disponibilità di reddito ha avuto un importante impatto sulla domanda per prodotti
agroalimentari determinando, secondo il meccanismo di mercato, notevoli adattamenti da parte
delle imprese agroalimentari. La teoria neoclassica del consumatore ha classificato i beni in quattro
categorie sulla base del concetto di elasticità della domanda rispetto al reddito6 (indicata con 𝜂R ):

6
L’elasticità della domanda rispetto al reddito è definita come la variazione percentuale nella quantità domandata di un
"# !
bene a fronte di una variazione dell’ 1% del reddito ovvero: 𝜂! = ∙ dove Q è la quantità domandata e R è il reddito.
"! #
23
 Andamento PIL pro-capite Andamento PIL per ora di lavoro
Productivity - GDP per hour worked - OECD Data

Germany
65

60
Euro area (19 countries)

55
Italy

50

45

40

35

30

25

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Perspectives

Total ()

Figura 2-6: Andamento del PIL pro-capite dal 1950 al 2017 e della produttività
US dollars () del lavoro dal 1970 al 2018 (Fonti: Our world in data e
Ocse) Countries

Highlighted Countries (3) ()

• Beni normali (𝜂R > 0), che hanno una elasticità positiva rispetto al reddito. Un incremento del
Time

yearly quarterly monthly

reddito determina un aumento della quantità domandata (domanda) del bene. Si tratta della
latest data available

generalità dei prodotti. I beni normali si dividono in:

• Beni di lusso ( 𝜂R > 1 ) con elasticità positiva e maggiore di uno rispetto al reddito. Un incremento
 () 1970 – 2018

del reddito aumenta la quantità domandata (domanda) del bene in modo più che proporzionale.
Appartengono a questa categoria i prodotti alimentari
GDP per hour di
Definition of
alta qualità, ad esempio i vini pregiati.
worked

• Beni di prima necessità ( 0 ≤ 𝜂R ≤ 1 ) con elasticità positiva ma al massimo pari ad 1 rispetto al

GDP per hour worked is a measure of labour productivity. It measures how efficiently labour input is combined with other factors of production a

reddito. Un incremento del reddito aumenta la quantità domandata (domanda) del bene in modo
used in the production process. Labour input is defined as total hours worked of all persons engaged in production. Labour productivity only part
reflects the productivity of labour in terms of the personal capacities of workers or the intensity of their effort. The ratio between the output me
and the labour input depends to a large degree on the presence and/or use of other inputs (e.g. capital, intermediate inputs, technical, organisatio
meno che proporzionale (o al massimo proporzionale). › More …

• Beni inferiori, i quali hanno una elasticità negativa

Citation
rispetto al reddito (𝜂R<0), cosicché un
incremento del reddito riduce la quantità domandata del bene. In genere il concetto di bene
Please cite this indicator as follows:

inferiore è legato a quello di qualità. L'incremento del reddito permette al consumatore di

OECD (2020), GDP per hour worked (indicator). doi: 10.1787/1439e590-en (Accessed on 19 August 2020)

sostituire beni alimentari economici ma di bassa qualità (ad esempio le interiora bovine) con altri
beni alimentari meno economici ma di più elevata qualità (es. il filetto). Per questa ragione la
domanda di un bene inferiore si riduce al crescere del reddito.
Related publications

 Productivity Measurement and Analysis

PUBLICATION (2009)

Sulla base di questa teoria e dell’osservazione dei dati sui consumi delle famiglie belghe, l’economista
(https://doi.org/10.1787/9789264044616-en)

Christian Engels formulò la cosiddetta legge di EngelSource

chedatabase
sostiene che la quota percentuale di reddito
che i consumatori destinano all’acquisto di beni inferiori decresce all’aumentare del reddito, mentre
la quota destinata all’acquisto di beni di lusso cresce con il reddito. In particolare, si sostiene che la
https://data.oecd.org/lprdty/gdp-per-hour-worked.htm

proporzione di reddito impiegato nell’acquisto di alimenti diminuisce quando il reddito aumenta.

Questa legge è stata utilizzata per spiegare la progressiva eliminazione dalla dieta dei consumatori
dei cosiddetti “prodotti poveri” quali ad esempio grassi animali o alcuni preparati tradizionali.
La figura 2-7 illustra il concetto di elasticità rispetto al reddito. Nel pannello di sinistra si illustra
l’effetto di una variazione di reddito (spostamento del vincolo di bilancio) sulle quantità consumate
di un bene di lusso e di uno inferiore. Ad esempio, passando dal punto A (basso reddito) al punto C
(alto reddito), il consumo di filetto aumenta notevolmente, mentre quello di interiora diminuisce. Si
noti che questo effetto può richiedere variazioni sensibili di reddito: nel punto B le quantità di
entrambi i beni aumentano. Nel pannello di destra sono riportati degli esempi di curve di Engel che
mettono in relazione le quantità consumate con il reddito dei consumatori.

24
 Effetto di un aumento del reddito sulle scelte del Esempio di curve di Engel
consumatore

Bene di Lusso

Quantità consumate
Filetto (bene di lusso)

Bene di Necessità

A Vi
n co Bene Inferiore
lo
di
bi
la
nc
io
Interiora (bene inferiore) Reddito

Figura 2-7: effetto di una variazione del reddito sul consumo alimentare

L’effetto dell’incremento di reddito può essere studiato anche da un punto di vista più generale
ovvero in termini di evoluzione dei bisogni del consumatore e della società. La teoria di riferimento
per l’analisi è la “scala (o piramide) dei bisogni” ideata da Maslow nel 1954. Secondo questa visione,
lo sviluppo umano si basa su una gerarchia di bisogni, organizzati in modo gerarchico (a piramide), in
base alla quale la soddisfazione dei bisogni di base è condizione necessaria per fare emergere quelli
di ordine superiore.

Vini etici Auto- Consumo responsabile,

e sostenibili realizzaz. etico, ambientale
Status sociale,
Vini pregiati
Stima proiezione di immagine di sé

Socialità,
Vini tipici appartenenza a gruppi,
e del territorio Appartenenza partecipazione a culture locali

Vino da Salute,
cantine controllate Sicurezza sicurezza degli alimenti

Fame, sete,
Vino
«del contadino» Fisiologici soddisfacimento del
fabbisogno calorico

Figura 2-8: La piramide di Maslow applicata al consumo alimentare

Maslow ha originariamente individuato cinque categorie di bisogni, la figura 2-8 li riporta insieme a
un’applicazione del modello al consumo alimentare. Alla base della piramide si trovano i bisogni
fisiologici (o di sopravvivenza immediata), che nel caso del consumo alimentare possono essere legati
25
al soddisfacimento di fame e sete ovvero del fabbisogno calorico giornaliero. Per soddisfare questi
bisogni, il sistema agroalimentare deve offrire alimenti nutrienti e possibilmente poco costosi. Ad
esempio, nel comparto del vino, i beni di questo tipo sono generalmente definiti “vino del contadino”,
ovvero prodotti poco sofisticati e prodotti artigianalmente ma in grado di soddisfare i bisogni
essenziali.
Se il reddito personale consente di accontentare i bisogni fisiologici, il consumatore cercherà di
soddisfare il secondo livello di bisogni, denominati di sicurezza (o bisogni fisiologici differiti). Questa
categoria si riferisce a fattori che possono garantire il benessere e la sopravvivenza propria e della
famiglia in un arco temporale prolungato (ad esempio la sicurezza personale o del posto di lavoro).
Nel nostro contesto, questa categoria di bisogni si riferisce principalmente alla sicurezza e alla
salubrità degli alimenti.7 Nell’esempio del comparto vino, i prodotti di questo tipo sono rappresentati
da vini industriali, con una produzione costante nel tempo ed un prezzo contenuto ma al tempo
stesso accuratamente controllati sotto il profilo igienico-sanitario. In generale, emerge una
progressiva attenzione verso gli alimenti funzionali (functional food) ovvero cibo in grado di migliorare
il benessere del consumatore o prevenire malattie (ad esempio, alcuni yoghurt in grado di portare
benefici alla flora intestinale).
Lo sviluppo economico ha permesso di raggiungere un elevato livello di soddisfazione di queste due
categorie di bisogni nelle società avanzate. Di conseguenza, secondo la teoria di Maslow, gli individui
esprimono nuovi bisogni. La terza categoria riguarda i bisogni di appartenenza ovvero quelli che
afferiscono alla sfera interpersonale. Da questo punto di vista, il cibo può diventare un’occasione di
socialità (ad esempio, una pizza con gli amici) o un modo di manifestare la propria partecipazione a
modelli sociali o culture (ad esempio, il cibo del proprio territorio di origine o al contrario un cibo
esotico legato a culture lontane). Questo passaggio è particolarmente importante, perché segna un
cambiamento fondamentale nella domanda del consumatore. Infatti, la motivazione di acquisto non
è più determinata esclusivamente dagli attributi fisici del prodotto (apporto calorico, vitamine, fibre,
salubrità in generale, ecc.) ma si riferisce anche ad elementi immateriali legati a ciò che il cibo
rappresenta (un luogo, un legame affettivo, un territorio). Per rispondere a questi nuovi bisogni, il
sistema agroalimentare deve fornire prodotti in possesso di un forte valore simbolico, che siano
immediatamente riferibili ai legami affettivi cercati dal consumatore. Ad esempio, una famosa marca
di pasta ha investito notevoli risorse finanziarie per campagne pubblicitarie volte ad associare il
proprio prodotto al simbolo della casa e di conseguenza agli affetti familiari. Altre imprese collegano
il prodotto a località specifiche ad alto valore simbolico al fine di soddisfare questi ulteriori bisogni
del consumatore. I vini tipici (DOC, DOCG, DOP) sono un esempio di questa strategia.
La quarta tipologia di bisogni è legata al bisogno di riconoscimento e approvazione da parte degli altri
(stima). La categoria è legata al successo personale, all’immagine che si proietta di sé e in generale
alla posizione che si riveste nella società. Nelle società evolute il cibo può contribuire a soddisfare
anche questi bisogni. Ad esempio, alimenti particolarmente raffinati e costosi possono comunicare
lo status di un individuo, alcune mode alimentari possono trasmettere messaggi riguardo il proprio
stile di vita. I prodotti legati a questi bisogni possono ricadere nelle categorie del luxury food (cibo di
lusso) o del food fashion, ovvero al cibo come ostentazione o come parte integrante di uno stile di
vita legato all’approvazione degli altri e alla condivisione dei comportamenti. I vini pregiati sono un

7
Per sicurezza alimentare si intende la sicurezza igienico-sanitaria degli alimenti, per salubrità si intende una
alimentazione che contribuisca allo sviluppo sano dell’individuo e che contribuisca al suo benessere.

26
esempio di beni volti al soddisfacimento del bisogno di stima. Ordinando una bottiglia di vino pregiato
il consumatore può ostentare il proprio status sociale ed una raffinatezza del gusto.
Infine, i bisogni di autorealizzazione rappresentano la categoria più elevata nella scala di Maslow. Essi
sono legati al desiderio di agire altruisticamente per il bene comune e sono associati a modelli di
consumo responsabile, dove il consumatore sceglie tenendo in considerazione le conseguenze di
carattere sociale, etico e d ambientale delle sue decisioni. La risposta del sistema agroalimentare
all’emergere di questi nuovi bisogni è stata la progressiva diffusione di prodotti eco-sostenibili o di
commercio equo e solidale. La figura 2-9 riporta un’analisi delle affermazioni promozionali (claim)
utilizzate per il lancio di nuovi prodotti alimentari a livello globale. I dati mostrano un trend in
aumento a testimonianza della crescente importanza di questi temi per il consumatore.

18%
17%

16%
15%
14%
14%
13%
% sul totale dei nuovi prodotti

12%

10% 9%
8%
8%
6%
6%
5%
4%
4%
2% 2%
2%
1%

0%
Packaging Reciclabile Sostenibile Prodotto Equo /solidale Benessere
ecosostenibile ecosostenibile animale
2014-15 2018-19
Figura 2-9: Principali claim etiche e ambientali utilizzate per il lancio di nuovi prodotti alimentari nel mondo – frequenze percentuali sul
totale dei nuovi prodotti. (Fonte: Mintel 2019)

Lo sviluppo economico ha permesso ai consumatori di soddisfare i bisogni alla base della piramide di
Maslow. Ciò ha determinato l’insorgere di nuove tipologie di bisogni ai quali il sistema agroalimentare
ha cercato di dare risposta, seguendo gli incentivi di mercato secondo il modello presentato nel
Capitolo I. Occorre notare che la natura dei nuovi bisogni di carattere superiore è radicalmente
diversa da quella dei bisogni di base. In particolare, questi ultimi erano legate alle caratteristiche
organolettiche e oggettive dei prodotti. I bisogni elevati, invece, sono associati a caratteristiche
simboliche, immateriali e soggettive. Le principali conseguenze di questa evoluzione sono una
differenziazione dei prodotti alimentari e una maggiore complessità degli alimenti. Se, infatti, i
bisogni fisiologici e di sicurezza sono sostanzialmente omogenei, i bisogni superiori variano
notevolmente da individuo a individuo a seconda del contesto sociale, della percezione di sé e degli
27
altri e dei propri principi etici. Nasce una domanda di varietà, ovvero si manifesta il desiderio dei
consumatori di poter scegliere il prodotto più consono alle proprie uniche ed irripetibili preferenze.
Per rispondere alle molteplici esigenze del consumatore i prodotti divengono più complessi e
sofisticati. Ad esempio, il produttore non deve più garantire solo le caratteristiche del bene finale (ad
esempio la sua salubrità, il gusto, ecc.) ma deve anche assicurare che l’intero processo produttivo
rispetti stringenti requisiti etici ed ambientali. Come si vedrà nel Capitolo 2.4, l’evoluzione dei bisogni
dei consumatori ha determinato una profonda trasformazione nel sistema agroalimentare.

2.3 Altri cambiamenti socio-demografici

Oltre all’incremento del tasso di occupazione femminile e alla crescita della ricchezza pro-capite, altri
cambiamenti nella struttura delle società europee hanno influito sull’organizzazione del sistema
agroalimentare, sebbene in misura minore. In questa sede si vogliono ricordare tre fattori:
l’incremento del tasso di scolarizzazione, la senilizzazione della popolazione, i processi di
globalizzazione.

Andamento anni 2002-2019 Dati 2019 per Stato Membro

50
% Giovani 30-34 anni con titolo universitario

45

40

35

30
25

20

15

10

0
02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19
20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

20

EU (28 countries) Italy Poland Germany

Figura 2-10: Percentuale di giovani di età 30-34 anni con titolo di studio universitario (Fonte Eurostat)

La figura 2-10 illustra l’incremento nel tasso di laureati nella popolazione giovane europea. Il dato
riassume il progressivo incremento nella scolarizzazione della popolazione e, di conseguenza, la
maggiore capacità di informarsi rispetto a nozioni complesse o di natura tecnica. La tendenza si è
tradotta in una maggiore attenzione del consumatore sia agli aspetti culturali del cibo sia all’impatto
del consumo alimentare sulla salute e sull’ambiente. Il consumatore europeo è particolarmente
informato in tema agroalimentare e ciò si traduce in scelte più consapevoli. Il processo cognitivo
facilita l’emersione dei nuovi bisogni già evidenziati nel paragrafo 2.2 e accelera la transizione verso
modelli di consumo consapevole.

28
 La senilizzazione della popolazione
europea (già richiamata figura 2-1)
influisce particolarmente sulla domanda
per alimenti salutistici. Nella popolazione
anziana da un lato cresce la necessità di
seguire diete specifiche e si riscontra una
minore propensione all’innovazione e alla
mobilità, dall’altro tende a concentrarsi
una maggiore
Figura 2-11: distribuzione della spesa per consumi nella silver economy (Fonte: Commissione Europea)

ricchezza rispetto al passato8. Ciò determina una crescente attenzione delle imprese verso prodotti
appositamente progettati per la terza età. Il progressivo affermarsi della silver economy (il complesso
delle attività volte a soddisfare i bisogni della popolazione anziana) coinvolge anche il sistema
agroalimentare.
Infine, i fenomeni legati alla globalizzazione sono un esempio di come una trasformazione sociale
possa innescare reazioni opposte nei consumatori. Da un lato essi hanno favorito il consumo di cibi
etnici (ovvero legati a contesti culturali non tradizionali) da un altro ha determinato una reazione
identitaria favorendo la ripresa del consumo di cibi tradizionali. Il primo processo viene spesso
indicato con il termine di globalizzazione dei gusti, in riferimento alla progressiva convergenza degli
stili alimentari in diverse parti del mondo dovuta all’aumento dell’interscambio commerciale e
culturale fra le nazioni. A ciò si contrappone il concetto di Sovranità alimentare inteso come il diritto
di scegliere di cibarsi di alimenti provenienti dal proprio territorio nel rispetto delle esigenze di
produttori e consumatori.
Questi tre esempi non costituiscono un elenco esaustivo ma vogliono solo rappresentare la
complessità dell’interazione fra grandi mutamenti nella società e gli adattamenti posti in essere dal
sistema agroalimentare. Nella prossima sezione saranno riassunte le principali direttrici di
cambiamento dovute ai fattori socio-economici.

2.4 Gli effetti dei mutamenti socio-economici: Diversificazione, Differenziazione,

Dematerializzazione
L’influenza dei fattori socio-economici sul sistema agroalimentare è stata profonda e ha coinvolto
numerosi aspetti. In queste dispense l’analisi si concentrerà su tre effetti principali: diversificazione,
dematerializzazione e differenziazione dei prodotti alimentari, secondo lo schema riportato in figura
2-12.
Nelle sezioni precedenti si è visto come i fattori socio-economici (ed in particolare l’aumento del tasso
di occupazione femminile e del reddito pro-capite) abbiano determinato un incremento del costo
opportunità del tempo (Sezione 2.2) e l’insorgere di nuovi bisogni di tipo elevato secondo la piramide
di Maslow (Sezione 2.3). Sotto la spinta combinata di queste due determinanti, il sistema
agroalimentare ha profondamente mutato il modo di rapportarsi con il consumatore. Da una
condizione in cui i consumatori erano considerati entità omogenee e quasi anonime, che si limitavano
ad acquistare prodotti indifferenziati, si è passati ad un rapporto più stretto dove le imprese cercano

8
La capacità di spesa complessiva della popolazione mondiale over 60 è stata stimata da Forbes in 15000 miliardi di dollari
nel 2019
29
di cogliere le esigenze dei singoli (gruppi) di consumatori offrendo prodotti differenziati e di elevata
qualità.

Delega all’industria
della preparazione
dei pasti

Incremento costo
opportunità del
tempo

Fattori socio- «Personalizzazione»

economici (diversificazione)

Nuove definizioni di
Emergere di nuovi qualità alimentare
bisogni «elevati» (differenziazione)

Ricerca di attributi
immateriali
(dematerializzazione)

Figura 2-12: Schema riassuntivo dell’impatto dei fattori socio-economici sul sistema agroalimentare

2.4.1 La diversificazione delle produzioni alimentari

I consumatori alimentari di oggi possono scegliere i loro acquisti tra un assortimento molto vasto di
prodotti alimentari: il numero medio di prodotti in un supermercato varia fra le 5.000 e le 10.000
referenze (ovvero di prodotti diversi, fonte AGCM). Si tratta di un numero molto superiore a quello
disponibile nel dettaglio tradizionale che caratterizzava il settore distributivo nell’immediato
dopoguerra. Il consumatore moderno, quindi, beneficia di un’offerta molto varia ed ha la possibilità
di scegliere fra tanti prodotti quello più vicino alle sue preferenze.
La diversificazione dell’offerta è una reazione del sistema agroalimentare a due esigenze del
consumatore. Da un lato, come già ricordato nella sezione 2.3, i bisogni di ordine superiore tendono
ad essere più eterogenei rispetto ai bisogni fisiologici e di sicurezza. Di conseguenza, i prodotti
finalizzati a soddisfare i nuovi bisogni rispecchiare questa diversità. Dall’altro lato, l’elevato costo
opportunità del tempo spinge il consumatore a cercare nuovi modi per risparmiare tempo nel
processo di acquisizione e preparazione dei pasti. Questa tendenza si è tradotta in una progressiva
delega da parte del consumatore di alcune fasi del processo di preparazione all’industria. Il
consumatore, invece di selezionare gli elementi di base e poi combinarli in un pasto, delega parte di
queste funzioni all’industri che selezioni i prodotti e li fornisce già parzialmente o totalmente lavorati
e pronti al consumo.
Ad esempio, in un supermercato il consumatore trova non solo gli ingredienti di base per fare un
dolce (zucchero, uova, farina, cioccolato, ecc.), ma anche confezioni di semilavorati (le preparazioni
in scatola) e spesso il prodotto finito (il dolce da asporto). In questo modo il consumatore con un
elevato costo opportunità del tempo sceglierà il prodotto con più servizi incorporati, più costoso ma
immediatamente fruibile (il dolce finito), mentre chi ha più tempo a disposizione (o chi trova

30
piacevole cucinare) preferirà acquistare prodotti con meno servizi incorporati ma meno costosi (gli
ingredienti o le preparazioni). Si noti come questo esempio possa far comprendere il forte incentivo
che le imprese agroalimentari hanno alla diversificazione dell’offerta. Il supermercato, infatti, offre
tre tipi di prodotto (ingredienti, preparazioni, bene finito) con diversi livelli di servizi incorporati sulla
base della diversa disponibilità a pagare del consumatore. Attraverso un ampliamento
dell’assortimento, il supermercato può far pagare ai consumatori con costo opportunità del tempo
più elevato un prezzo maggiore per i prodotti ad alto contenuto di servizi.9
La delega all’industria, tuttavia, offre un ulteriore incentivo alla diversificazione. Nel caso di acquisto
degli ingredienti, il consumatore è libero di preparare la torta secondo la ricetta che preferisce.
Mescolando gli stessi ingredienti è possibile ottenere risultati diversi e il consumatore può sfornare
il suo dolce preferito. Al contrario, il prodotto finito (la torta da asporto) non può essere
personalizzato e il consumatore deve mangiarlo così come è stato preparato dall’impresa. In
generale, il consumatore sarà disposto a pagare di più per una torta che soddisfi fedelmente il suo
gusto (la sua cosiddetta varietà ideale) rispetto ad un prodotto non particolarmente gradito. Questo
semplice principio ha due conseguenze di particolare importanza per le imprese che vogliano far
pagate prezzi elevati per i loro prodotti:
• In primo luogo, l’impresa deve offrire una gamma di prodotti tale da poter almeno avvicinarsi alle
varietà ideali dei propri consumatori. Nel nostro esempio, il supermercato non si limiterà ad
offrire una sola torta, ma ne avrà diverse in assortimento (al cioccolato, alla panna, ecc.) in modo
da poter soddisfare i gusti dei propri clienti. Come si può notare, il concetto stesso di delega della
produzione comporta un forte incentivo alla diversificazione degli assortimenti. È per questo
motivo ad esempio che gli one-stop-shop hanno bisogno di ampie superfici. Queste formule
commerciali si rivolgono a clienti con un elevato costo opportunità del tempo e che quindi sono
propensi a delegare anche parti del processo di preparazione. Per offrire ai consumatori un
prodotto semilavorato vicino alla varietà ideale di ciascuno, il supermercato dovrà includere
nell’assortimento un elevato numero di varietà dello stesso prodotto. Basti pensare agli scaffali
dedicati ai prodotti da forno per la prima colazione per capire l’elevato grado di diversificazione
dell’offerta.
• Inoltre, per poter offrire al consumatore un prodotto vicino alla varietà ideale, l’impresa deve
conoscere le sue preferenze. Nel sistema agroalimentare tradizionale (dove si vendevano solo
ingredienti), le imprese non avevano bisogno di conoscere i gusti del consumatore, il quale
restava una figura anonima che comprava prodotti di base standardizzati e poi li combinava come
preferiva. Nel modello attuale, invece, l’impresa deve conoscere il consumatore, capire i suoi
bisogni e i suoi gusti in modo da offrire il prodotto per il quale è disposto a pagare di più, evitando
al contempo di avere in assortimento prodotti non graditi. Il processo di delega, quindi, richiede
uno scambio di informazioni fra consumatori e imprese. La conoscenza del consumatore diviene
un imprescindibile fattore per la creazione di profitto ed è per questo motivo che le imprese
agroalimentari accumulano dati sul comportamento di acquisto (e non solo) dei loro clienti.

In estrema sintesi, si può concludere che i consumatori, per risparmiare tempo, sono disposti ad
affidare alle imprese, in tutto o in parte, il processo di preparazione dei pasti. Poiché le preferenze
dei consumatori sono eterogenee (specialmente riguardo i bisogni superiori), le imprese devono
diversificare le produzioni (cioè ampliare gli assortimenti) per soddisfare le attese di ciascun cliente.

9
L’opportunità di profitto per le imprese nasce se la disponibilità a pagare del consumatore per questi servizi è superiore
al costo di produzione dei servizi stessi.
31
Una condizione necessaria – ma non sufficiente – per riuscire in questa strategia è la conoscenza
approfondita dei bisogni del consumatore.

2.4.2 La dematerializzazione del prodotto agroalimentare

Il processo di dematerializzazione del prodotto alimentare consiste nella progressiva rilevanza il

consumatore attribuisce alle caratteristiche immateriali del cibo al momento dell’acquisto. Come è
stato descritto nella sezione 2.3, i bisogni di ordine elevato nella scala di Maslow sono spesso legati
ad elementi immateriali che prescindono dalla fisicità organolettica del prodotto. Più questi bisogni
diventano importanti per il consumatore (perché i precedenti sono soddisfatti) più la scelta rifletterà
i contenuti immateriali del prodotto.
Nel dettaglio, gli attributi (caratteristiche) di un prodotto possono essere classificate secondo un
criterio informativo (Darby e Karni 1973, Nelson 1974):
• Attributi search (di ricerca). Si tratta degli elementi che il consumatore può valutare
personalmente al momento dell’acquisto e prima del consumo. Queste caratteristiche sono
legate all’aspetto fisico del prodotto e sono colte attraverso l’ispezione sensoriale (il colore, il
profumo, l’aspetto, la consistenza ecc.).
• Attributi experience (esperienziali) possono essere valutati dal consumatore solo al momento in
cui fruisce del bene. Si tratta prevalentemente di caratteristiche organolettiche, come ad esempio
il gusto. Un esempio di prodotto con importanti attributi experience è l’anguria. In molti casi il
grado di maturazione e il contenuto di zuccheri può essere valutato solo al momento del
consumo, quando il frutto è aperto. Si noti come le condizioni di vendita ed in particolare il
packaging influiscono su queste classificazioni. Ad esempio, in un pomodoro sfuso, il colore e la
consistenza al tatto sono attributi search; se lo stesso pomodoro è confezionato in una scatola di
plastica rigida trasparente, il colore permane un attributo search mentre la consistenza diviene
un attributo experience.
• Attributi credence (di fiducia) che non possono essere valutati dal consumatore neanche dopo il
consumo. Questa categoria include gli elementi immateriali dei prodotti come ad esempio la
provenienza, il metodo di produzione (biologico, biodinamico, convenzionale), il rispetto di
principi etici. L’aspetto fondamentale di questa categoria è l’impossibilità per il consumatore di
verificare direttamente la presenza o meno dell’attributo. Ad esempio, anche al momento del
consumo una mela biologica è quasi indistinguibile da una convenzionale, così come in molte
occasioni è molto difficile distinguere il pesce fresco da quello surgelato. Pertanto, il consumatore
deve “fidarsi” del venditore o di un ente certificatore riguardo alla presenza dell’attributo
desiderato. Ad esempio, un consumatore desideroso di consumare autentica burrata pugliese in
quanto espressione di un territorio ritenuto particolarmente attraente dovrà fidarsi della
etichetta DOP che certifica la provenienza, senza poter verificare personalmente.

I mutamenti socio-economici hanno creato una domanda crescente per prodotti con attributi
credence. La figura 2-13 riporta due esempi legati al consumo di prodotti biologici in Italia e ai prodotti
a marchio etico (ad es. Equo e Solidale, Fair Trade, Libera) nel mondo. L’incremento dei consumi
testimonia il crescente interesse del consumatore per questi beni.

32
 Variazione % dei consumi di prodotti biologici e del Ricavi delle vendite di prodotti a marchio etico nel
totale prodotti agroalimentari (Fonte ISMEA) mondo (Fonte: Statista.com)
20 20 12
Variazione % rispetto all'anno precedente

10 9,8
15
8,49
11,7 7,88
11 8
10 7,3
9,2 8,8
8,5

Miliardi di Euro
6,7 7,3 6,9 5,9
6 5,5
5 5,2
4,4 4,4 4,98 4,79
4,32
1,2 1,5
1,4 1,4 1 4
3,44
0,3 0,6 0,6 0,3
0 2,9
0,2 -1 -1 2,38
-3,1 2 1,62
-4,1 1,13
-5 0,83
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
0
Tot. Agroalimentare Bio
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Figura 2-13: Esempi di andamento di mercato per prodotti a forte caratterizzazione credence

Un attributo immateriale crea valore per il consumatore se esso riesce a creare nella mente del
consumatore una immagine legata in modo positivo ai suoi bisogni. In questo caso, il consumatore
sarà disposto a pagare non solo per il contenuto fisico del prodotto ma anche per il suo valore
emozionale. L’associazione mentale del prodotto con valori positivi quali la famiglia, l’amicizia, uno
stile di vita ritenuto positivo genera soddisfazione del consumatore e – di conseguenza – aumenta la
sua disponibilità a pagare. Si noti che per raggiungere questo obiettivo il prodotto deve fornire al
consumatore informazioni in grado di innescare l’associazione voluta. Le imprese devono rendere
noti elementi che vanno al di là della semplice composizione del prodotto quali ad esempio la
provenienza, il metodo di produzione, l’impatto ambientale del prodotto. Anche in questo caso è
necessario un contatto fra l’impresa e il consumatore che permetta questo scambio di informazioni.
Tuttavia a differenza di quanto evidenziato nella sezione 2.4.1, la trasmissione delle informazioni in
questo caso va dall’impresa al consumatore. Nei moderni sistemi agroalimentari, quindi la
comunicazione fra impresa e consumatore è bidirezionale e riveste un ruolo fondamentale per il
successo del prodotto.

2.4.3 La differenziazione dei prodotti

I mutamenti socio-economici hanno portato anche ad un’evoluzione del concetto di qualità degli
alimenti. Nel caso di un sistema tradizionale basato sull’acquisto di ingredienti, la qualità è un
concetto oggettivo legato alla conformità del prodotto ad uno standard ideale e condiviso dalla
maggior parte dei consumatori. Il bene era considerato di elevata qualità se in possesso di adeguate
caratteristiche organolettiche codificate a priori e misurabili oggettivamente. Per esempio, la qualità
delle uve da vino era misurata dal loro grado zuccherino (il contenuto di zucchero dell’uva).
In un sistema moderno, dove il consumatore richiede beni e servizi ed esprime bisogni complessi non
è possibile esprimere una valutazione oggettiva della qualità in quanto ogni acquirente esprime un
proprio standard personale, soggettivo e non condiviso da altri.10 Se i consumatori esprimono varietà
ideali eterogenee il tema della conformità perde di valore in quanto può essere molto difficile per
un’impresa individuare il canone di riferimento. Inoltre, a seguito del processo di dematerializzazione
del prodotto alimentare, la misurazione oggettiva degli attributi di natura credence è complessa in
quanto il loro valore dipende dalla rispondenza del prodotto al sistema di bisogni espressi dal

10
Il concetto di qualità come conformità è tuttora molto in uso nei rapporti tra imprese dove la misurazione oggettiva
delle specifiche industriali (ad esempio calibro, colore, ecc.) è fondamentale per garantire una uniformità di produzione.

33
consumatore. Per questi motivi è emersa una definizione soggettiva di qualità intesa come capacità
del prodotto di soddisfare i bisogni dei consumatori. Un prodotto è di qualità se soddisfa il
consumatore al quale è destinato indipendentemente dalla misurazione oggettiva delle
caratteristiche organolettiche. In questa impostazione, il bene è considerato come un insieme di
attributi materiali e immateriali che producono utilità per il consumatore. La soddisfazione del
consumatore (e di conseguenza la qualità del prodotto) dipende dalla presenza e dall’intensità degli
attributi desiderati dal consumatore.
Seguendo la terminologia di Porter, le imprese agroalimentari possono competere sul mercato
attraverso strategie di differenziazione ovvero cercando di fornire ai consumatori la maggiore
quantità di attributi desiderati. Questa strategia si fonda sul concetto di valore per il consumatore
che è comunemente definito come rapporto qualità percepita/prezzo. Secondo questo approccio il
consumatore sceglie il prodotto che gli fornisce il maggior valore ovvero con il più elevato rapporto
qualità prezzo. In caso di prodotti indifferenziati (cioè di uguale qualità) il consumatore preferirà
quello dal prezzo minore. In questa situazione, le imprese per competere devono progressivamente
abbassare i prezzi. Se invece l’impresa riesce a differenziare il proprio prodotto offrendo una
maggiore qualità (ovvero più attributi che generano soddisfazione), essa potrà convincere il
consumatore a comprare il proprio prodotto anche qualora questo fosse venduto ad un prezzo
superiore a quelli praticati dalla concorrenza purché il valore complessivo rimanga sufficientemente
elevato. Queste considerazioni aiutano a capire perché il tema della qualità è così importante per la
filiera agroalimentare. I cambiamenti socio-economici determinano mutamenti nella domanda dei
consumatori che rendono possibili strategie di differenziazione. Queste a loro volta consentono di
non dover competere unicamente attraverso la leva del prezzo, offrendo opportunità di profitto.
Infine si vuole notare che la soddisfazione del consumatore si basa sulla qualità percepita. Questa
precisazione è particolarmente importante nel sistema agroalimentare dove gli attributi credence
sono determinanti. In assenza di una adeguata informazione, il consumatore non percepirà
correttamente questi attributi e di conseguenza non sarà in grado di determinare il valore reale dei
beni. Ciò conferma l’importanza delle strategie di comunicazione nell’agroalimentare, finalizzare a
costruire nella mente del consumatore un’idea di prodotto coerente con i bisogni e le aspettative.

34
3 L’organizzazione delle catene del valore nel sistema agroalimentare.
Il focus strategico sulla creazione di valore per il consumatore richiede lo sviluppo di modelli di
business finalizzati alla soddisfazione dei nuovi bisogni del consumatore. In quest’ottica il prodotto
finale in grado di creare valore è il risultato di un processo complesso, ovvero di una serie di attività
economiche coordinate e fra loro interdipendenti. L’insieme di queste attività è stata definita da
Porter catena del valore o value chain (Porter 1985).
L’analisi completa della teoria del valore è sviluppata in altri corsi (ad esempio economia e gestione
delle imprese). In questa sede si trattano solo gli argomenti di particolare rilevanza per il sistema
agroalimentare; in particolare in questa sezione si riporta una sintetica caratterizzazione delle catene
del valore agroalimentari e agli strumenti per il loro coordinamento, nella sezione seguente ci si
soffermerà sull’innovazione come strumento per la creazione di valore.

3.1 Le catene del valore e la loro governance

Nella formulazione iniziale della teoria delle value chains, gli studi si sono soffermati
nell’individuazione e nella descrizione delle attività in grado di generare valore. Ad esempio, Porter
ha individuato cinque attività primarie e quattro attività di supporto (Figura 3-1). Le attività primarie
sono le azioni che le imprese intraprendono per generare valore per il consumatore, mentre le
attività di supporto sono finalizzare a svolgere le prime in modo più efficiente ed efficace.

Figura 3-1: Attività generatrici di valore in una catena del valore

Attività primarie

Logistica in Logistica in Marketing

Produzione Servizi
ingresso uscita e vendite

Tecnologia e innovazione

Infrastrutture aziendali
Valore
Risorse Umane

Acquisti

Attività di supporto

Nel sistema agroalimentare queste attività non sono quasi mai svolte tutte dal medesimo soggetto
economico, ma sono suddivise fra una pluralità di imprese che collaborano allo scopo di produrre un
bene di valore per il consumatore finale. Pertanto, il tema di maggiore interesse per gli economisti è
l’individuazione degli strumenti più efficienti per coordinare tutti i soggetti che partecipano alla
catena del valore. L’insieme di questi strumenti è detta forma organizzativa della catena del valore
o, più semplicemente, governance. La governance della value chain, quindi, è l’insieme degli strumenti
adottati per assicurare che tutti i partecipanti contribuiscano efficientemente ed in modo coordinato
alla creazione di valore per il consumatore.

35
3.1.1 Valore per il consumatore e valore per l’impresa

Nello studio delle catene del valore è importante chiarire la differenza fra valore per il consumatore
e valore per l’impresa. In generale, il valore può essere definito come il rapporto fra la quantificazione
di un beneficio ed il costo necessario per ottenerlo. In sintesi, il valore è legato a quello che
comunemente viene chiamato il rapporto costi-benefici.
Nel caso del valore del consumatore, il valore è definito dal rapporto fra una misura dell’incremento
dell’utilità individuale a seguito del consumo di un bene o servizio ed il costo da sostenere per
ottenere tale bene o servizio (ovvero il prezzo ed il costo opportunità del tempo). Come si è visto nel
capitolo precedente, il valore è il criterio base della scelta del consumatore.
Nel caso dell’impresa, il valore può essere definito come il rapporto fra profitti e il costo
dell’investimento necessario per generare tali profitti. In generale, tale valore viene calcolato in
riferimento all’imprenditore (talvolta identificato per semplicità con l’azionista) ovvero tramite il
profitto diviso il valore dell’investimento di capitale. In questo caso l’indice di bilancio R.O.E. (returns
on equity) può essere considerato come l’approssimazione contabile del valore economico.11
È della massima importanza chiarire che l’obiettivo dell’impresa riguarda il valore per l’imprenditore
e non il valore del consumatore. L’impresa crea valore per il consumatore solo al fine di creare valore
per l’imprenditore e solo nella misura in cui questo valore aumenta. Per capire la differenza, si
consideri un’impresa che abbia come obiettivo la massimizzazione il valore del consumatore. Tale
obiettivo potrebbe essere facilmente conseguito regalando al consumatore un prodotto di elevata
qualità (per semplicità espositiva si assuma che il costo opportunità del tempo sia pari a zero). Poiché
il valore per il consumatore è dato dal rapporto qualità/prezzo, questo aumenta al diminuire del
denominatore e addirittura tende ad infinito se il prezzo tende a zero. Tuttavia tale strategia
comporterebbe profitti negativi per l’impresa, la quale non potrebbe recuperare i costi di produzione.
Nel lungo periodo ciò sarebbe insostenibile e l’impresa sarebbe costretta a chiudere e l’imprenditore
otterrebbe un valore negativo.
L’impresa che voglia massimizzare il valore per il consumatore potrebbe non produrre valore per
l’imprenditore. Tuttavia l’impresa che voglia massimizzare il valore per l’imprenditore deve offrire
valore al consumatore altrimenti non riuscirebbe a sviluppare la sua attività economica. Se vendesse
prodotti di qualità inferiore ai concorrenti ad un prezzo più elevato, i consumatori preferirebbero le
alternative e l’impresa nel lungo periodo dovrebbe chiudere la sua attività.
Questi semplici esempi mostrano come occorra trovare un accorto equilibrio fra valore per il
consumatore e valore per l’impresa, ricordando però che il primo è lo strumento per produrre il
secondo. In sintesi, l’impresa vuole offrire il livello di valore per il consumatore che massimizzi il valore
per l’imprenditore. Il valore per il consumatore, quindi, è un mezzo e non un fine. In altri termini,
l’impresa vuole massimizzare il valore per l’imprenditore con il vincolo di dover offrire al consumatore
un valore tale da rendere competitivi i propri prodotti o servizi.

3.1.2 L’ impresa Leader

L’impresa (o le imprese) Leader della value chain è il soggetto economico che ne decide la forma di
governance. In particolare, l’impresa Leader ha tre “poteri” fondamentali:

11
L’approssimazione deriva dal fatto che la contabilità aziendale calcola i profitti e il capitale proprio in modo diverso da
quanto stabilito dalla teoria economica. A questo proposito si veda un qualsiasi manuale di microeconomia di base.
36
 • Può decidere chi partecipa alla value chain e chi ne è escluso. Ad esempio, può decidere chi
sono i fornitori delle materie prime o quali sono i canali commerciali abilitati alla vendita del
prodotto. Questa facoltà definisce i confini della value chain, poiché solo le imprese che
soddisfano le richieste del Leader potranno farne parte.
• Può decidere quali attività sono svolte da ciascun partecipante (e in che modo devono essere
svolte). Ad esempio, può decidere quali prodotti dell’assortimento devono essere acquistati
da ciascun fornitore e quali sono i requisiti qualitativi richiesti. Questa facoltà definisce il
funzionamento operativo della value chain, poiché ripartisce le funzioni fra i partecipanti
ammessi.
• Può decidere come sono ripartiti i profitti tra i partecipanti. Ad esempio, può decidere i prezzi
di trasferimento dei prodotti lungo la value chain, determinando i margini operativi dei
partecipanti. Questa facoltà definisce i benefici economici derivanti dalla partecipazione alla
value chain. Si noti che nella definizione della ripartizione dei profitti l’impresa Leader può
prevedere delle “punizioni” (ovvero delle penalità) per i partecipanti che non svolgono le loro
funzioni in modo conforme alle indicazioni fornite.
L’intensità della leadership dipende dal grado di libertà che l’impresa ha nel prendere queste
decisioni. Se l’impresa Leader opera in piena autonomia, decidendo liberamente nei tre ambiti si ha
una leadership forte; mentre se le decisioni sono vincolate dalla necessità di ottenere una qualche
forma di consenso da parte dei partecipanti, si ha una leadership debole o condivisa.
In questo capitolo, per semplicità espositiva, adotteremo la convenzione di considerare l’acquirente
come impresa leader. Sebbene ciò sia una condizione frequente nel sistema agroalimentare, si deve
tenere presente la possibilità che il ruolo di leader sia svolto dal soggetto economico che produce e
vende il bene.

3.1.2.1 Il potere contrattuale dell’impresa Leader

L’intensità della leadership dipende dal suo potere contrattuale all’interno della value chain. Il potere
contrattuale è definito come la capacità da parte di un’impresa di imporre unilateralmente termini
contrattuali attraverso la minaccia di ingenerare un costo alla controparte o di non farle ottenere un
beneficio (ad es. Chen 2008). L’esercizio del potere contrattuale non richiede, quindi, alcuna azione:
l’impresa forte influenza il comportamento dell’impresa debole attraverso la semplice minaccia di
una ritorsione (Kirkwood 2005).
Il potere contrattuale è definito da due concetti fondamentali (Nash 1950):
• la posizione contrattuale e
• il potere negoziale.
La posizione contrattuale esprime il valore minimo che ciascuna parte è disposta ad accettare pur di
prendere parte alla transazione. La posizione è definita sulla base del disagreement payoff ovvero dai
profitti che il soggetto può ottenere qualora rifiuti di partecipare alla transazione. Se il soggetto in
fase di negoziazione riceve un’offerta inferiore al suo disagreement payoff, può credibilmente
minacciare di abbandonare la negoziazione. In generale, più un’impresa perde in caso di fallimento
della negoziazione (cioè peggiori sono le sue alternative commerciali) più la sua posizione
contrattuale è debole.
Le posizioni contrattuali delle parti determinano lo spazio negoziale, ovvero l’insieme di tutti i possibili
esiti della contrattazione che producano per tutti i partecipanti un risultato almeno pari al
disagreement payoff di ciascuno. La sola posizione contrattuale delle parti, pertanto, non è sufficiente
ad individuare l’esito della negoziazione. Esso, infatti, è determinato anche da altri fattori come
37
l’abilità di imporre le regole del gioco, le capacità negoziali, la pazienza e l’attitudine al rischio. In
letteratura tali fattori rientrano nel concetto di potere negoziale degli operatori. Il successo della
negoziazione determina un accordo i cui termini sono una funzione della posizione contrattuale e del
potere negoziale dei contraenti. In sintesi, la posizione contrattuale delle parti determina lo spazio
negoziale mentre il loro potere negoziale individua il risultato della contrattazione fra tutti quelli
appartenenti allo spazio negoziale.Tali meccanismi sono riportati nell’esempio di negoziazione
bilaterale incluso nella. Un fornitore vende una quantità predeterminata di un bene ad un
intermediario che successivamente la vende ai consumatori finali. Il fornitore sostiene un costo
esogeno di produzione del bene e l’intermediario sopporta un costo di commercializzazione
anch’esso esogeno. I due soggetti negoziano sulla distribuzione del beneficio/surplus totale derivante
dallo scambio (STS) usando un trasferimento forfettario, ovvero un pagamento di una somma fissa.
In linea teorica, il STS può essere scisso in tre parti: i) Il disagreement payoff del fornitore (area gialla
della Figura 3-2) corrispondente al surplus che riceverebbe dalla migliore alternativa commerciale
(posizione contrattuale del fornitore). Chiaramente, nel caso in cui l’acquirente dovesse offrire una
quota di STS inferiore rispetto al disagreement payoff del fornitore, quest’ultimo può minacciare
credibilmente di abbandonare la contrattazione; ii) Il disagreement payoff dell’acquirente (area
rossa) che corrisponde ai profitti derivanti dalla sua migliore opzione alternativa (posizione
contrattuale dell’intermediario). iii) La differenza tra il STS e la somma dei disagreement payoff dei
contraenti (se positiva) costituisce lo spazio negoziale (area arancione).
Figura 3-2: il potere contrattuale

Ogni punto nello spazio negoziale costituisce un possibile risultato della negoziazione perché nessun
interlocutore può, credibilmente, minacciare l’altro contraente di far fallire la contrattazione. Il
risultato specifico all’interno dello spazio negoziale dipende dal potere negoziale dei due contraenti.
Se il potere negoziale dell’acquirente è maggiore relativamente a quello detenuto dal fornitore, il
trasferimento di reddito è più vicino alla posizione contrattuale del secondo rispetto a quella del
primo (risultato rappresentato nella parte destra della Figura 3-2). Viceversa, se il potere negoziale
dell’acquirente è relativamente più debole, il risultato sarà prossimo alla sua posizione contrattuale.
Come risultato della negoziazione, l’intermediario pagherà al fornitore un trasferimento pari alla
somma dei costi di produzione e della quota di surplus di competenza. L’intermediario otterrà come
beneficio i ricavi della vendita al netto del trasferimento e dei costi di commercializzazione.
38
Maggiore il potere contrattuale dell’impresa Leader, maggiore è l’intensità della sua leadership.
Imprese con forte potere contrattuale possono escludere potenziali partecipanti (offrendo un surplus
inferiore al loro disagreement payoff) e possono ottenere le prestazioni richieste a ciascun
partecipante semplicemente minacciando una riduzione nella quota di surplus concesso. In estrema
sintesi, l’impresa leader può utilizzare il suo potere contrattuale per organizzare la value chain e
definire la governance.

3.1.3 Modelli di governance delle value chain

Gereffi, Humphrey e Sturgeon (2005) hanno identificato cinque tipi principali di governance delle
catene del valore globale. Ovviamente la tipologia ha solo valore indicativo, ma essa è comunque
utile per capire l’organizzazione delle catene del valore. I cinque modelli sono:
• Mercato. In questo modello gli scambi avvengono nel mercato libero, senza coordinamento
preventivo tra le parti (non c’è condivisione di risorse o scambio di informazioni prima della
transazione). Il fornitore decide autonomamente le caratteristiche del prodotto offerto e
l’acquirente valuta successivamente se acquistarlo o meno. Nel modello di mercato è
possibile che vi siano transazioni ripetute nel tempo fra gli stessi attori, tuttavia i costi di
cambiare partner commerciale è basso per entrambe le parti e il rapporto prosegue solo
fintanto che lo scambio è profittevole per tutti i contraenti. Nelle value chain di mercato
l’intensità della leadership in genere è molto bassa, poiché l’impresa leader non sceglie i
partecipanti (tutti possono accedere al mercato) e non stabilisce le modalità di produzione.
Nel sistema agroalimentare, il tipico esempio di value chain di mercato sono i mercati
generali.
• Value chain modulari. In questo approccio, l’acquirente fornisce specifiche più o meno
dettagliate and un fornitore che è responsabile per la produzione del bene finito (“chiavi in
mano”, secondo la terminologia di Gereffi). Il fornitore agisce per conto dell’acquirente
organizzando la produzione, investendo il capitale e coordinando i sub-fornitori. In questa
tipologia, l’intensità della leadership è bassa, ma maggiore rispetto alla governance di
mercato. L’impresa leader sceglie il fornitore ma lascia la definizione delle funzioni al
fornitore. Nel sistema agroalimentare, la filiera dell’ortofrutta fresca può essere considerata
un esempio di value chain modulare: cooperative, intermediari e organizzazioni di produttori
forniscono i prodotti alla distribuzione sulla base di specifiche (i cosiddetti standard di qualità)
assumendo la piena responsabilità dell’organizzazione della produzione.
• Value chain relazionali. In questa modalità, si verificano interazioni complesse fra fornitore e
acquirente, i quali spesso sviluppano una forte dipendenza reciproca e condividono
investimenti finalizzati. Spesso le value chain relazionali si fondano sulla solida reputazione
delle parti o sull’appartenenza alla stessa comunità locale. L’intensità della leadership è
maggiore rispetto ai casi precedenti, poiché l’impresa leader influisce sulle tre dimensioni
(accesso, ripartizione delle funzioni, e distribuzione del valore), ancorché le decisioni siano
soggette a condivisione con gli altri partecipanti alla rete relazionale. I distretti agroalimentari
possono essere considerati tipici esempi di value chain reputazionali.
• Value chain “prigioniere”. In questo modello, i fornitori (spesso PMI) sono economicamente
dipendenti da grandi buyers, che spesso sono gli unici acquirenti dei prodotti. I fornitori hanno
difficoltà a sviluppare nuovi canali commerciali e pertanto sono detti “prigionieri”
dell’acquirente. Le value chain prigioniere sono generalmente caratterizzate da un pressante
controllo da parte dell’impresa leader. Essa esercita una forte leadership, prendendo
autonomamente le decisioni rispetto alla partecipazione, alla ripartizione delle funzioni e alla
distribuzione del valore, mentre gli altri partecipanti non possono fare altro che accettare le
39
 condizioni imposte. Esempi di value chain prigioniere includono alcuni canali di
approvvigionamento della grande distribuzione organizzata o le filiere club (si veda il capitolo
successivo).
• Value chain integrate. Questa forma di governance è caratterizzata da integrazione verticale,
ovvero dall’accentramento delle funzioni generatrici di valori da parte dell’impresa leader. In
questo caso, il coordinamento avviene per via gerarchica (tra manager e subordinati, o tra
centrali e sussidiarie). Come si vedrà nel seguito di questo capitolo, la grande distribuzione
organizzata ha realizzato forme di governance integrata assorbendo funzioni
precedentemente svolte da una pluralità di soggetti economici.
Secondo la teoria del valore non esiste una forma di governance che in assoluto è preferibile alle
altre. La scelta della forma efficiente, secondo Gereffi, Humphrey e Sturgeon, dipende da tre fattori
fondamentali:
• La complessità delle informazioni e delle conoscenze che sono necessarie per svolgere le
funzioni richieste per la creazione di valore, con particolare riferimento alle caratteristiche del
processo produttivo e alle specifiche di prodotto. Come si è visto nel capitolo precedente,
l’impresa leader può decidere di aumentare la complessità del prodotto per rispondere ai
bisogni evoluti del consumatore e creare così maggior valore.
• La capacità di codificare le informazioni necessarie, ovvero la capacità che l’impresa leader ha
di “spiegare” in modo efficiente e completo quali funzioni devono essere svolte e come
devono essere svolte. Ovviamente questa capacità deve essere considerata rispetto alla
complessità della transazione: codificare un prodotto complesso richiede uno sforzo
maggiore rispetto a quello necessario per un bene relativamente semplice. Una codifica
efficiente delle informazioni permette all’impresa leader di poter comunicare a fornitori
diversi i requisiti richiesti senza dover incorrere ogni volta in elevati costi di formazione e
addestramento. Nella pratica, le imprese agroalimentari utilizzano standard ovvero un
insieme codificato di regole che definiscono nel dettaglio sia il processo produttivo del bene
sia le specifiche del prodotto finito. Gli standard formalizzati sono trasmessi ai fornitori, i quali
devono solo seguire le istruzioni per riuscire a svolgere le funzioni assegnate in modo
soddisfacente.
• Le capacità tecniche dei fornitori (attuali e potenziali) rispetto alla complessità della
transazione. Fornitori con elevate abilità sono in grado di produrre beni e servizi complessi
anche in assenza di informazioni dettagliate
La combinazione di questi fattori può influenzare la scelta della forma di governance. La Tabella 3-1
riassume questa relazione.
Tabella 3-1: Determinanti delle forme di governance

Forma di Governance Complessità della Capacità di codificare Abilità dei fornitori

transazione le informazioni
Mercato Bassa Alta Alta
Modulare Alta Alta Alta
Relazionale Alta Bassa Alta
Prigioniera Alta Alta Bassa
Integrata Alta Bassa Bassa
Fonte: Gereffi, Humphrey e Sturgeon (2005), Table 1
40
La governance di mercato è adatta a transazioni caratterizzate da un prodotto non complesso. Di
conseguenza l’acquirente può comunicare le specifiche al momento dell’acquisto sapendo che la
capacità della base produttiva è sufficiente ad assicurare il successo dello scambio anche in assenza
di scambio preventivo di informazioni.
In caso di transazioni complesse, le altre forme di governance diventano preferibili rispetto al
mercato. Se l’impresa leader è capace di codificare compiutamente la transazione e il fornitore è in
possesso di elevate capacità, la governance modulare può rappresentare una soluzione efficiente.
L’impresa leader comunica con precisione le proprie richieste ed il fornitore è in grado di organizzarsi
autonomamente per produrre quanto richiesto.
Se invece, l’impresa leader non è in grado di codificare completamente le proprie richieste ma il
fornitore è dotato di un alto livello di competenza, possono emergere forme di governance di tipo
relazionale. Il fornitore, grazie alla sua abilità, può definire il prodotto attraverso una relazione di
lungo periodo con l’acquirente, anche se questo non è in grado di proporre una chiara domanda.
La governance prigioniera può essere adottata quando il fornitore non è in possesso di tutte le abilità
necessarie ma l’acquirente è in grado di codificare compiutamente la transazione e di guidare il
processo produttivo. Per esempio, grandi buyer agroalimentari spesso offrono servizi di consulenza
agronomica o zootecnica ai piccoli produttori che partecipano alla loro value chain. In questo modo,
il buyer rende dipendente il fornitore dai servizi e al tempo stesso ne integra le capacità produttive.
Infine, se le abilità dei fornitori sono basse e l’impresa leader non ha la capacità di codificare
compiutamente la transazione, è possibile optare per una governance integrata. In questa forma,
l’impresa sviluppa al suo interno le capacità necessarie per svolgere le funzioni generatrici di valore
al suo interno in modo efficiente.

3.2 Gli strumenti di governance: approfondimento sui contratti

Le forme di governance discusse nella sezione precedente definiscono soluzioni organizzative di
carattere generale, ma non sono strumenti immediatamente operativi. Questa sezione, invece,
descrive il principale di coordinamento fra soggetti economici diversi nel sistema agroalimentare: i
contratti. Attraverso la sottoscrizione di un contratto un’impresa entra in una catena del valore, le
vengono attribuite delle funzioni e, a fronte di queste, una retribuzione. Si può quindi affermare che
le imprese leader possono affermare la leadership attraverso i contratti.
I contratti, ovviamente, non sono i soli strumenti di governance. Esistono anche altre forme di
coordinamento quali ad esempio l’associazionismo, alleanze strategice, joint ventures e molte altre.
Tuttavia i contratti rappresentano la forma più diffusa nel sistema agroalimentare ed è questo il
motivo di questo approfondimento.

3.2.1 Definizione di contratto

Un contratto è un libero accordo fra due o più soggetti (detti “le parti”) che prevede uno scambio di
prestazioni economiche e che – una volta sottoscritto – è legalmente vincolante. Questa definizione
presenta numerosi elementi di interesse:
• Il focus del contratto è lo scambio di prestazioni economici ovvero l’impegno di ciascuna parte
ad apportare benefici economici all’altra. Ad esempio, in un contratto di compravendita, una
parte si impegna a cedere la proprietà del bene e l’altra a pagare un corrispettivo. I contratti
oggetto di questa definizione sono quindi “a obbligazioni corrispettive”. In altre parole,
ciascuna parte sottoscrive il contratto perché è interessata ai benefici che può ottenere.

41
 • Il contratto è un libero accordo. In linea di principio nessuno dovrebbe essere costretto a
firmare un contratto. Questo elemento è di particolare importanza perché implica che la
sottoscrizione di un contratto è il frutto di una valutazione dei costi da sopportare e dei
benefici attesi. In assenza di costrizione, una parte è disponibile a firmare un contratto solo
se i primi sono inferiori ai secondi (ciò implica che un libero contratto in teoria è Pareto-
efficiente). Ovviamente, la valutazione può essere complessa; una parte può essere disposta
a firmare un contratto svantaggioso per scongiurare un esito ancora peggiore. Un produttore
di frutta (deperibile) può essere disposto a vendere la produzione ad un prezzo inferiore al
costo di produzione se i prodotti sono ormai prossimi alla scadenza, per evitare di doverli
distruggere. Il beneficio, quindi, deve essere valutato in modo differenziale, ovvero
confrontando l’esito atteso del contratto con ciò che si ritiene accadrà qualora il contratto
non fosse firmato.
• Infine, il contratto è vincolante ma solo legalmente. Ciò significa che la sottoscrizione del
contratto non assicura che la controparte adempia ai suoi impegni. Semplicemente, il
contratto dà diritto a ricorrere in giudizio contro la parte ritenuta inadempiente allo scopo di
ottenere un risarcimento. In attesa della definizione del giudizio, la parte potrà continuare a
essere inadempiente con pregiudizio della sua contro parte.
Da questi elementi è possibile schematizzare il problema economico di un soggetto che sottoscrive
un contratto.
• Prima della sottoscrizione del contratto, il soggetto stima i costi e i benefici dell’accordo.
Questa stima viene fatta sulla base delle aspettative che il soggetto sviluppa riguardo due
elementi fondamentali:
o L’evoluzione dell’ambiente economico di riferimento, ad esempio le condizioni di
mercato, l’andamento dei prezzi, la disponibilità di materie prime, ecc.
o Il comportamento della controparte ovvero se e in che modo questa adempirà ai suoi
impegni. Queste aspettative possono riguardare ad esempio la qualità del prodotto o
del lavoro svolto, il rispetto dei tempi di consegna, ecc.
• Se, sulla base delle aspettative, il rapporto tra benefici attesi e costi è ritenuto congruo, il
soggetto firmerà il contratto, si impegnerà alla sua prestazione e si aspetterà di ottenere i
vantaggi derivanti dalla controprestazione.
• Dopo la firma del contratto, il soggetto dovrà verificare se il beneficio del contratto (al netto
del costo della propria prestazione) corrisponde alle attese.
Come si può intuire, è possibile che l’esito del contratto non corrisponda alle attese e che addirittura
una parte registri una perdita netta. Ovvero, la parte avrebbe preferito non firmare il contratto se
fosse stata consapevole dell’effettivo risultato. Ciò è possibile per due motivi:
• Una evoluzione imprevista dell’ambiente economico di riferimento, ad esempio un
improvviso e imprevedibile crollo dei prezzi, ecc.
• Un comportamento della controparte non conforme alle aspettative. Ciò può essere dovuto
a due cause:
o Una effettiva e onesta divergenza nell’interpretazione del contratto, ovvero la
controparte in buona fede ha interpretato i suoi impegni in modo diverso dalle attese
del soggetto. Ciò in genere è considerata una conseguenza di ambiguità nella stesura
del contatto
o Un comportamento opportunista della controparte che trae un indebito vantaggio
sfruttando eventuali opportunità derivanti dalla difficoltà della controparte
controllare la sua prestazione o di ottenere un risarcimento giudiziario. In pratica, il
42
 comportamento opportunista consiste nel fornire intenzionalmente informazioni
false alla controparte al fine di indurla a firmare un contratto che si rivelerà
svantaggioso o nello sfruttare le difficoltà che la controparte può avere nell’imporre
il rispetto degli impegni presi.
La teoria economica si è concentrata in particolare su quest’ultimo punto, ovvero su come evitare
che una parte contrattuale ponga in essere comportamenti opportunistici.

3.2.2 Differenza fra approccio giuridico e approccio economico, contratti completi ed incompleti

Di fronte al problema posto dal possibile opportunismo delle parti, le scienze giuridiche e le scienze
economiche seguono due approcci nettamente diversi. Le prime si concentrano su due aspetti
specifici: come stilare un contratto privo per quanto possibile di ambiguità e come assicurare che la
parte lesa dal comportamento opportunista possa trovare adeguato risarcimento. A tale scopo, le
scienze giuridiche cercano di elaborare contratti che siano il più vicino possibile al cosiddetto
contratto completo. Il contratto completo è un’astrazione teorica che consiste in un documento:
• Privo di qualsiasi ambiguità, e pertanto non dia origine ad interpretazioni divergenti
• In grado di associare a tutte le combinazioni di possibili scenari futuri dell’ambiente
economico e possibili comportamenti (opportunistici e non) della controparte una previsione
contrattuale che possa essere sostenuta in giudizio. Ad esempio, un contratto di
compravendita potrebbe associare un prezzo ad ogni possibile livello di qualità del prodotto
offerto in ogni possibile scenario di mercato. Si noti che questa caratteristica è composta da
due elementi: la perfetta capacità di previsione (il contratto completo considera tutte le
possibili combinazioni) e la perfetta capacità di far rispettare il contratto direttamente o
tramite l’intervento dell’autorità giudiziaria.
La stesura di un contratto completo consente di valutare con precisione i costi e i benefici del
contratto, evitando di incorrere in perdite non previste. Inoltre la dettagliata previsione di sanzioni
rapide e sicure associate ai possibili comportamenti opportunistici può svolgere un ruolo deterrente.
Per questo motivo la stesura di un contratto è un compito delicato che richiede spesso il concorso di
elevate professionalità al fine di rendere il documento il più completo possibile.
Gli studi economici, invece, si muovono dal presupposto che i contratti completi sono quasi
impossibili nella pratica aziendale. Scrivere un contratto completo può richiedere tempo e risorse e,
nonostante ciò, in pratica non si può essere sicuri di aver previsto ogni possibile contingenza né si è
sempre in grado di imporre il rispetto degli impegni con tempestività e senza incorrere in ulteriori
costi. Per questi motivi, gli agenti economici spesso ricorrono a contratti incompleti ovvero
formulazioni che regolano solo le contingenze più probabili e ricorrono a usi, consuetudini o norme
generali per disciplinare gli altri aspetti dello scambio. Per esempio, quando si compra un prodotto al
supermercato, in realtà si effettua una compravendita. Tuttavia il contratto che regola questa attività
è talmente incompleto da non essere neppure scritto o firmato: semplicemente, si va alla cassa con
il bene, si paga e si esce. L’utilizzo di un contratto così incompleto è dovuto a varie cause. In primo
luogo, le consuetudini sono talmente radicate e condivise che tutti i partecipanti sanno
perfettamente quali sono i rispettivi obblighi. In secondo luogo la grande maggioranza degli scambi
si completa senza problemi e i comportamenti opportunistici sono relativamente infrequenti. Infine,
vi sono normative generali di riferimento (ad esempio, il codice civile) che disciplinano gli aspetti
generali dello scambio, fissando ad esempio le regole per determinare il momento del passaggio di
proprietà, gli obblighi di garanzia, la possibilità di reso, ecc.

43
Secondo la teoria economica, quindi, i contratti completi sono generalmente troppo costosi da
scrivere per essere efficienti e – pertanto – si preferisce utilizzare contratti incompleti nella pratica.
Ciò tuttavia rende possibile l’emergere di comportamenti opportunistici. A questo riguardo, la teoria
economica si discosta dall’approccio giuridico seguendo un principio di prevenzione, anziché un
principio di risarcimento. Invece di impegnare le risorse dell’impresa in costose cause civili, si cerca
di organizzare lo scambio affinché il comportamento opportunistico non si verifichi.
Il principio dell’egoismo economico suggerisce che un soggetto rispetterà gli obblighi contrattuali
sono se ne avrà un profitto. Di conseguenza, per prevenire comportamenti opportunistici in un
contratto incompleto è necessario far si che questi non generino un profitto per la controparte. Nella
sezione successiva sono descritte alcune delle principali tecniche utilizzabili a questo scopo.

3.2.3 Prevenire l’opportunismo

Come già riportato nella sezione precedente, l’opportunismo contrattuale consiste nell’indurre una
controparte a sottoscrivere un contratto che si rivelerà per lei svantaggioso o nel non adempiere
volontariamente ai propri obblighi (in tutto o in parte) sapendo che la controparte avrà difficoltà a
far valere le proprie ragioni. Esempi di comportamento opportunistico possono includere frodi
alimentari che inducono il consumatore ad acquistare ad un prezzo elevato un prodotto venduto
come biologico o DOP, quando questo in realtà è convenzionale oppure il rifiuto di saldare un debito
commerciale di modesta entità sapendo che il costo dell’azione giudiziaria ne supererebbe il valore.
La teoria economica ha distinto due tipologie di opportunismo: selezione avversa e azzardo morale.
Le soluzioni per difendersi dall’opportunismo variano a seconda del tipo.

3.2.3.1 Selezione avversa

La selezione avversa è una forma di opportunismo pre-contrattuale (ovvero che si verifica prima della
stipula del contratto). In questo caso la parte opportunista sfrutta la mancanza di informazioni della
controparte rispetto ad elementi essenziali e necessari a una corretta valutazione dei costi e dei
benefici del contratto. Ad esempio, un fornitore potrebbe cercare di vendere ad un’impresa di
distribuzione un bene alimentare come made in Italy quando in realtà questo è stato prodotto
altrove. L’acquirente che non è in grado di verificare l’origine del bene potrebbe essere indotto a
pagare un prezzo che non avrebbe accettato qualora fosse stato correttamente informato. Un altro
esempio potrebbe riguardare un candidato ad una posizione lavorativa che millanta esperienze o
titoli di studio dei quali non è effettivamente in possesso, inducendo il titolare dell’impresa ad una
assunzione che altrimenti non avrebbe fatto.
In genere la selezione avversa riguarda problemi nel selezionare (di qui il nome) la migliore
controparte contrattuale. La mancanza di informazioni porta il soggetto economico a firmare un
contratto che non avrebbe sottoscritto se fosse stato consapevole della natura della controparte.
Secondo la teoria economica, è possibile evitare di incorrere nella selezione avversa attraverso tre
strategie:
• Monitoring (Verifica). Il modo più semplice di affrontare il problema consiste nella raccolta di
informazione e nella loro attenta verifica. Ad esempio, il futuro datore di lavoro può
controllare l’autenticità delle referenze e dei titoli del candidato prima di procedere
all’assunzione; i buyer di prodotti agroalimentari possono richiedere visite ispettive presso gli
impianti di un possibile fornitore prima di firmare il contratto per verificare l’effettiva capacità
di fornire i beni richiesti; un consumatore può richiedere un assaggio del prodotto prima di
procedere all’acquisto per verificarne il gusto.

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 • Screening (selezione). Qualora la verifica delle informazioni non sia possibile, la parte può
utilizzare strumenti contrattuali per fare sì che la controparte non abbia convenienza a fornire
informazioni false. Questo schema si basa sulla presenza di una asimmetria informativa
ovvero sul fatto che l’informazione mancante alla parte sia invece nota alla controparte. Il
principio di razionalità impone alla controparte informata di non adottare un comportamento
opportunista se questo risulta in una perdita economica. Per esempio, il datore di lavoro può
richiedere al futuro dipendente di seguire un corso di formazione a sue spese prima
dell’assunzione in prova. In questo caso, i lavoratori che sanno di non avere i requisiti richiesti
(e rischiano di non superare la prova) non si candideranno alle selezioni. Se lo facessero,
correrebbero il rischio di incorrere in una perdita pari al costo del corso.

3.2.3.1.1 Un esempio di screening: le slotting allowances

La selezione di nuovi prodotti da inserire nell’assortimento dei punti vendita è una decisione critica
per le catene commerciali. Poiché lo spazio sugli scaffali è limitato, per inserire il nuovo prodotto il
punto vendita deve ritirare una referenza già in commercio. Qualora il nuovo prodotto non
incontrasse i gusti dei consumatori, il punto vendita registrerebbe una perdita pari ai profitti che
avrebbe conseguito sulla referenza ritirata (più eventuali costi di smaltimento e di ri-allestimento).
Il problema di selezione avversa può nascere quando la catena commerciale non sia in possesso di
informazioni sufficienti per valutare con precisione le probabilità di successo del nuovo prodotto.
Come già evidenziato in precedenza, in questo caso, l’analisi costi-benefici potrebbe non essere
accurata e la catena commerciale potrebbe compiere una scelta sbagliata. D’altra parte, non è
possibile fidarsi esclusivamente delle affermazioni del fornitore. Questo, da un lato, in genere ha
compiuto accurati studi di mercato prima di sviluppare il prodotto (quindi ha migliori informazioni
rispetto alla catena commerciale) ma, dall’altro lato, ha un chiaro interesse a “piazzare” il prodotto
presso la catena commerciale anche se le probabilità di successo sono scarse poiché ha necessità di
recuperare i costi fissi di ricerca e sviluppo del nuovo prodotto. Quindi il fornitore, sebbene abbia
migliori informazioni, potrebbe non avere un interesse diretto a rivelare la reale possibilità di
successo del nuovo prodotto. In altre parole, il fornitore ha interesse a presentare il nuovo prodotto
come un sicuro successo, anche se già sa che non lo sarà. Di conseguenza, la catena commerciale
non può fidarsi delle sue affermazioni.
Per risolvere il problema, è possibile in teoria utilizzare un approccio di monitoring. La catena
commerciale potrebbe compiere accurate indagini di mercato per valutare compiutamente le
probabilità di successo. Tuttavia questa strategia sarebbe molto costosa, anche in considerazione
dell’elevato numero di nuovi prodotti presentati ogni anno alla grande distribuzione organizzata.
Inoltre, qualora il prodotto non fosse promettente, il costo dell’indagine non potrebbe essere
recuperato.
La catena commerciale può considerare una strategia alternativa basata sullo screening, ovvero nel
creare le condizioni affinché il fornitore incorra in una perdita se il nuovo prodotto non dovesse avere
successo. Nella pratica, le catene commerciali spesso richiedono ai fornitori che vogliono
commercializzare un nuovo prodotto il pagamento anticipato di una slotting allowance, ovvero di
una somma di denaro che serve a coprire le spese di lancio. In teoria, il valore della slotting allowance
dovrebbe essere circa pari ai profitti che la catena commerciale otterrebbe dal prodotto che deve
essere ritirato per far spazio al nuovo prodotto. Attraverso questa pratica, la catena commerciale
ottiene due risultati:
• Limita le perdite in caso di fallimento del nuovo prodotto, poiché la slotting allowance è
pagata anticipatamente e non dipende dalle vendite future. Se l’ammontare è effettivamente
45
 pari ai profitti sul prodotto ritirato, la catena commerciale non si espone ad alcun rischio
quando introduce il nuovo bene nell’assortimento.
• Incentiva i fornitori a proporre solo prodotti con una elevata probabilità di successo. Il
fornitore sa che potrà recuperare il costo della slotting allowance solo se il volume di vendite
del nuovo prodotto sarà elevato. Di conseguenza eviterà di proporre innovazioni dal dubbio
successo per evitare di incorrere in perdite.
Come si vede, l’uso delle slotting allowances per selezionare le innovazioni ha dei vantaggi rispetto
all’approccio di monitoring. In primo luogo, non comporta costi, anzi prevede un incasso immediato
ed indipendente dalle future vendite. In secondo luogo evita che la catena commerciale debba
valutare innovazioni poco promettenti, permettendole di concentrarsi sui prodotti con elevata
probabilità di successo.

3.2.3.2 Azzardo morale

L’azzardo morale è una forma di opportunismo post-contrattuale, che si verifica dopo che il contratto
è stato firmato e riguarda la corretta esecuzione dello stesso. Ad esempio, un fornitore può decidere
di produrre un bene di qualità inferiore a quella concordata per risparmiare sul costo delle materie
prime oppure un lavoratore potrebbe non svolgere le mansioni assegnate con impegno sufficiente.
L’azzardo morale può sorgere in due circostanze:
• Una parte non è in grado di valutare se la controparte ha adempiuto correttamente al
contratto. Ad esempio, si consideri un buyer che richiede ad un fornitore una partita di
macedonia in barattolo da produrre secondo rigide specifiche (ad esempio le percentuali di
ciascun tipo di frutta, la quantità di zucchero, ecc.). Il prodotto è consegnato in barattoli di
acciaio e, di conseguenza, l’acquirente non è in grado di verificare se le specifiche sono state
rispettate in ciascun barattolo.
• Una parte non è in grado di sanzionare il mancato rispetto degli obblighi contrattuali della
controparte. In questo caso, la parte è consapevole della violazione del contratto, ma non può
agire di conseguenza. Per esempio, un datore di lavoro non può licenziare un dipendente per
una lieve violazione del contratto di lavoro. Un’impresa può accettare ritardi nel pagamento
di una fornitura (violazione dei termini contrattuali di pagamento) pur di mantenere il
rapporto commerciale con l’acquirente.
L’azzardo morale può essere risolto con tre tipologie di accorgimenti:
• Monitoring. Nel caso il problema derivi dalla mancanza di informazioni sull’effettivo rispetto
del contratto, la parte può cercare di organizzare dei sistemi di controllo. Ad esempio, è
possibile effettuare controlli a campione sulla fornitura della macedonia in barattolo, o in
generale sulla qualità del prodotto acquistato. Tali controlli possono essere affidati anche a
soggetti terzi (come nel caso delle certificazioni) per assicurare l’imparzialità del test. Nelle
filiere dell’ortofrutta fresca, ad esempio, molti acquirenti richiedono che i produttori
permettano delle ispezioni da parte di enti di certificazione che assicurino che il processo
produttivo segua le specifiche richieste.
• Contratti incentivanti. Con questo approccio, la parte cerca di influire sul possibile beneficio
che la controparte avrebbe dal comportamento opportunistico. Il contratto incentivante lega
il compenso della controparte al risultato economico della parte interessata. Ad esempio, il
datore di lavoro può concedere dei bonus al lavoratore che ottiene buoni risultati (ad
esempio, aumentando i ricavi aziendali tramite vendite efficaci). In questo caso, la
controparte diventa consapevole che il comportamento opportunistico riduce il proprio

46
 compenso (il lavoratore perde il bonus) e, di conseguenza, è incentivato ad adempiere al
contratto. Per lo stesso motivo, un’azienda fornitrice può decidere di concedere uno sconto
ai clienti che pagano le merci alla consegna al fine di scoraggiare ritardi nei pagamenti.
• Pegno (bonding). Il pegno è un costo (o un mancato guadagno) in cui la controparte incorre
in caso di inadempienza contrattuale. Si tratta quindi di una sanzione credibile che può essere
facilmente applicata, anche senza il ricorso all’autorità giudiziaria. L’esempio più diffuso nel
sistema agroalimentare è il diritto di recesso da un contratto. In caso di inadempienza della
controparte, la parte lesa può semplicemente interrompere il rapporto commerciale. In
questo modo la controparte esclusa perderà i profitti derivanti dalle transazioni future.
Ovviamente, il diritto di recesso è una sanzione credibile solo se il recedente può trovare
facilmente una alternativa commerciale.

3.2.4 Opportunismo e creazione di valore.

La creazione di valore per il consumatore richiede la collaborazione di tutti i partecipanti alla value
chain agroalimentare. Poiché nelle moderne value chain funzioni fra loro complementari sono
ripartite fra soggetti economici diversi, l’inadempienza contrattuale di anche un solo partecipante
può avere conseguenze per l’intera filiera.
Si consideri ad esempio una catena del valore che produce alimenti surgelati ed è composta (per
semplicità) da un produttore, un trasportatore e un distributore. Se anche un solo soggetto non è in
grado di rispettare le specifiche necessarie a garantire la catena del freddo, il consumatore otterrà
un prodotto di scarsa qualità e i profitti di tutti i partecipanti ne risentiranno. L’impresa inadempiente
avrà risparmiato sui costi, ma gli altri partecipanti avranno delle perdite nette. L’esempio mostra
come l’opportunismo del singolo imprenditore possa avere gravi conseguenze per l’intera value
chain.
Per evitare queste conseguenze, la prevenzione dell’opportunismo è una delle principali criticità
l’impresa leader della value chain. Si noti che, seguendo l’impostazione economica, l’obiettivo è
prevenire l’opportunismo, senza dover sanzionare le controparti e senza dover ricorrere all’autorità
giudiziaria. La capacità di coordinare la value chain evitando i comportamenti opportunistici dei
partecipanti (e senza incorrere in costi eccessivi di controllo) è uno dei principali vantaggi competitivi
nel sistema agroalimentare. Nella sezione successiva è riportato un esempio di value chain legato alla
moderna distribuzione ed è spiegato come le imprese leader (generalmente le grandi catene
commerciali) prevengono i comportamenti opportunistici dei fornitori.

3.3 Esempio di catena del valore agroalimentare: la GDO

Come si è visto nel Capitolo 2, una delle conseguenze dei mutamenti socio-economici è stata la
nascita degli one-stop-shop, ovvero dei punti vendita despecializzati, caratterizzati da grandi superfici
e ampi assortimenti. Con queste nuove forme commerciali, il consumatore può risparmiare tempo
nell’acquisizione del cibo (poiché compra ciò che gli è necessario con pochi viaggi in un unico punto
vendita) e nella preparazione dei pasti (data la disponibilità di un’ampia gamma di prodotti
semilavorati tra cui scegliere). Tuttavia, la gestione di simili punti vendita ha richiesto modalità
innovative di organizzazione dell’aziendale. Gli one-stop-shop non sono solo punti vendita più grandi
e con più prodotti; al contrario sono un modello di business completamente diverso rispetto al
dettaglio tradizionale. L’obiettivo di questa sezione è di illustrare come il soddisfacimento di nuovi
bisogni della società spesso richieda nuovi modelli di business dove muta non solo il tipo di prodotto
o servizio ma anche l’intero processo produttivo e la filosofia imprenditoriale sottesa all’attività.

47
L’esempio della Grande Distribuzione Organizzata (GDO) riportato in questa sezione permette di
capire i profondi mutamenti del sistema agroalimentare che sono stati innescati dai fattori esogeni.

Filiera Tradizionale Filiera GDO

Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt.

Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt. Agricolt.

Trasform. Trasform.
Filiera Corta Intermediari Coop Intermediari Filiera Corta Intermediari Coop Intermediari
Locali Locali

Mercati alla Produzione GDO

Mercati alla Produzione

Grandi Imp. Grandi Imp.

Commerc. Esportatori Commerc.Piattaforma
Esportatori
Trasform. Trasform. Logistica

Mercati al Consumo Mercati al Consumo

Grossisti Grossisti Grossisti Grossisti Grossisti Grossisti Grossisti Grossisti

Punti Punti Punti Punti Punti
Vendita Vendita Vendita Vendita Vendita
Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio Dettaglio

Consumatori Consumatori

Figura 3-3: Filiere tradizionali e filiere GDO

La figura 3-3 mette a confronto due modelli organizzativi delle filiere agroalimentari. Il primo (a
sinistra in figura 3-3) può essere definito come Tradizionale ed è legato alla tipologia distributiva
dominante in Italia nell’immediato dopoguerra. Questa struttura era caratterizzata da piccoli
dettaglianti specializzati dal punto di vista merceologico (latterie, fornai, frutterie, ecc.). Questi – in
linea generale – si rifornivano da grossisti, mercati all’ingrosso o, in alcuni casi, dai produttori. A loro
volta, i grossisti acquisivano i prodotti da commercianti, mercati o imprese di trasformazione. La
produzione agricola, frammentata e specializzata merceologicamente, vendeva la produzione ad
intermediari, cooperative o trasformatori locali che provvedevano a concentrare l’offerta anche
grazie a mercati all’ingrosso. Le caratteristiche fondamentali del modello tradizionale sono:12
• Specializzazione merceologica delle filiere. Ciascuna categoria merceologica aveva filiere
organizzate in maniera indipendente. Ad esempio, la filiera del latte era separata da quella
della frutta.
• Frammentazione della proprietà. Le varie fasi della filiera erano svolte generalmente da
soggetti economici diversi, con un basso grado di concentrazione nei mercati.
• Creazione del valore di impresa attraverso il margine. La creazione di profitti era affidata
prevalentemente alla creazione di una differenza fra il prezzo di vendita e quello di acquisto
dei prodotti. Questo margine era utilizzato per la copertura dei costi fissi, degli altri costi di
produzione e per la remunerazione del capitale investito.
Questo modello, che sopravvive anche oggi seppur con un ruolo marginale, era poco adatto a
supportare gli one-stop-shop. Come si è visto, questa tipologia di punto vendita contiene in media fra

12
Ovviamente, i caratteri indicati si devono intendere come orientamenti generali, e non come regole rigide
dell’organizzazione. Anche nei modelli tradizionali si possono trovare esempi di despecializzazione, integrazione
orizzontale e verticali o anche di modalità innovative di creazione del valore.
48
le 5.000 e le 10.000 referenze: un tale numero di prodotti, con un livello elevato di diversificazione,
risulta quasi impossibile da gestire attraverso filiere separate merceologicamente. Ciascun punto
vendita, infatti dovrebbe contattare centinaia di fornitori appartenenti a filiere diverse ed il
corrispondente costo amministrativo e di coordinamento diverrebbe presto insostenibile. Si pensi
semplicemente alla gestione degli arrivi di centinaia di trasporti merci nel singolo punto vendita:
sarebbe necessario assumere personale dedicato allo scarico merci, creare adeguate piazzole di
sosta, coordinare la tempistica degli ordini e degli arrivi per evitare assembramenti, ecc.
Gli elevati costi di coordinamento e di gestione degli approvvigionamenti hanno determinato un
processo di concentrazione nelle fasi a valle del sistema agroalimentare. Da un lato, vi è stato una
integrazione orizzontale nel settore del commercio al dettaglio per fruttare le economie di scala (il
costo di organizzazione medio per punto vendita diminuisce all’aumentare del numero di punti
vendita gestiti) che ha portato le imprese commerciali ad aprire un numero sempre maggiore di one-
stop-shop, dando origine alle catene commerciali.13 Dall’altro, le imprese commerciali hanno
integrato verticalmente le fasi a monte della filiera, con particolare riferimento alle attività di
concentrazione dell’offerta.
La figura 10 illustra i principali flussi di funzionamento logistico delle filiere GDO: fisico, informativo e
finanziario. Nelle imprese della GDO, una molteplicità di punti vendita (integrazione orizzontale) si
rifornisce da un’unica piattaforma logistica di proprietà dell’azienda (integrazione verticale). La
piattaforma logistica ha il compito di ricevere flussi fisici di merce provenienti da una molteplicità di
fornitori specializzarli sotto il profilo merceologico e ri-assembrarli in flussi indirizzati ad una
molteplicità di punti vendita organizzati per destinazione. La piattaforma logistica riceve i trasporti di
ciascun fornitore specializzato (cioè che produce e consegna solo relativamente poche referenze)
provvede a scaricare il carico e a ri-assembrarlo in un numero limitato di trasporti che consegnano a
ciascun punto vendita i prodotti di cui questo necessita, senza distinzione merceologica. In questo
modo, i costi di trasporto e di scarico presso il singolo punto vendita possono essere ridotti poiché il
numero di consegne sarà inferiore rispetto a quanto sarebbe necessario con una gestione
indipendente.
L’ottimizzazione del flusso fisico necessita di una efficiente gestione delle informazioni. La figura 3-4
mostra le basi del processo: la centrale d’acquisto raccoglie il fabbisogno di prodotti dei singoli punti
vendita e li aggrega in singoli ordini di grandi dimensioni, che sono trasmessi ai fornitori. In questo
modo, la centrale di acquisto potrà negoziare con i fornitori condizioni particolarmente vantaggiose
grazie ai grandi volumi richiesti. Anche la gestione finanziaria è centralizzata, con la centrale di
acquisto che raccoglie la quota degli incassi destinata a saldare i debiti verso i fornitori.

13
All’interno della GDO si distinguono due modalità organizzative sulla base del grado di integrazione orizzontale. Nella
Grande Distribuzione (GD), i punti vendita sono di proprietà di un unico soggetto economico (ad esempio Carrefour o
Coop). Nella Distribuzione Organizzata (DO), i punti vendita sono di proprietà di soggetti economici distinti, ma si
associano e si coordinano attraverso forme cooperative o di alleanza imprenditoriali per la gestione delle piattaforme
logistiche.
49
 Centrale Nazionale e
Centrali Territoriali
Supermercato

@ Ordini o
Fabbisogn
€ Pagamenti
@
Punti vendita
€ Quota incassi
(despecializzati)
Fornitori
(specializzati merceologicamente) €
Centrale d’Acquisto
Flusso Merci
@F Qu
ab ota
(per fornitore) Piano bi in c
so
i gn as
m
en
t
@ di carico o si
ga
Pa
ni
di

€
Or

Supermercato
@
Flusso Merci
Piattaforme (per destinazione)
Flusso Merci Punti vendita
Logistiche
(per fornitore) (despecializzati)
(territoriali)
Fornitori
(specializzati merceologicamente)

Figura 3-4: Flussi fisici (linee continue), flussi informativi (linee tratteggiate) e flussi finanziari (linee puntinate) nelle filiere GDO

L’innovazione organizzativa delle filiere GDO non si limita all’ottimizzazione dei tre flussi logistici, ma
investe il modo in cui l’impresa commerciale crea valore per i propri azionisti. Il nuovo modello di
business è molto più articolato, utilizza più strumenti ed in generale è più difficile da gestire. Tuttavia
ha consentito di raggiungere livelli di redditività impensabili con il modello tradizionale e ha reso la
GDO uno dei soggetti dominanti dell’intera filiera agroalimentare.
Le caratteristiche fondamentali delle filiere GDO possono essere riassunte in tre punti che si
contrappongono a quanto evidenziato per le filiere tradizionali:
• Despecializzazione merceologica. Come si è visto, infatti, i punti vendita sono one-stop-shop
che vendono un ampio assortimento di prodotti diversi.
• Integrazione e coordinamento. L’impresa commerciale integra orizzontalmente (aprendo
numerosi punti vendita) nel settore retail e verticalmente nei settori a monte (concentrazione
dell’offerta). Inoltre, i rapporti con i fornitori tendono ad essere strutturati come relazioni
collaborativi di lungo periodo, incrementando il livello di coordinamento della filiera.
• Creazione di valore attraverso quattro leve: margine, tempo, varietà e servizi. La leva del
margine intesa come differenza fra prezzo di acquisto e prezzo di vendita è simile al processo
descritto per le filiere tradizionali, le altre tre sono descritte in dettaglio nelle sezioni seguenti.

3.3.1 La creazione di valore attraverso la leva del tempo

La centrale di acquisto, poiché concentra gli ordini di numerosi punti vendita, rappresenta un canale
commerciale di primario interesse per i fornitori. Di conseguenza, essa avrà un notevole potere
contrattuale durante la negoziazione degli accordi di fornitura. Infatti, qualora la piattaforma logistica
decidesse di cambiare canale di approvvigionamento, la perdita per il fornitore sarebbe rilevante. Per
questo motivo, i produttori tendono a concedere termini favorevoli agli acquirenti di rilevanti
dimensioni allo scopo di assicurarsi un adeguato accesso al mercato finale.
50
Le centrali di acquisto usano questo potere contrattuale per imporre condizioni di fornitura a loro
particolarmente favorevoli, quali ad esempio prezzi bassi o sconti promozionali. In questo processo
negoziale, le dilazioni di pagamento sono fra le condizioni contrattuali di maggiore importanza.
Infatti, la GDO spesso ottiene di poter pagare i prodotti acquistati dopo un congruo numero di giorni
dalla consegna.14 Una dilazione adeguata consente alla centrale di acquisto di poter incassare le
entrate finanziarie della vendita prima dell’esborso finanziario relativo al saldo dei fornitori, con due
vantaggi fondamentali:
• Evitare il ricorso al capitale di credito per finanziare gli acquisti
• Maturare eventuali interessi attivi nel periodo che intercorre fra la vendita al consumatore e
il saldo al fornitore.

Dilazione di pagamento (es. 60 giorni)

Tempi flusso fisico Maturazione proventi finanziari

Ordine

Saldo
Consegna Vendita al fornitore
alla piattaforma al consumatore
logistica
Consegna
al punto vendita

Figura 3-5: flussi finanziari e creazione di valore

La figura 3-5 riassume il ciclo finanziario della GDO. La centrale di acquisto negozia una dilazione di
pagamento, ad esempio 60 giorni dalla consegna dell’ordine presso la piattaforma logistica. Questo
periodo di dilazione può essere idealmente diviso in due fasi. La prima va dal momento della
consegna fino al momento in cui il prodotto è venduto al consumatore. In questa fase, la GDO compie
tutte le operazioni necessarie a garantire il flusso fisico delle merci. La seconda fase, dalla vendita
fino al momento in cui è pagato il saldo al fornitore, l’impresa commerciale ha la disponibilità della
somma di denaro pagata dal consumatore e può investirla in altre attività commerciali o finanziarie
lucrando interessi attivi (con conseguente beneficio per il conto economico aziendale).
Si noti come l’efficienza del ciclo finanziario sia legata all’efficienza del flusso fisico e del flusso
informativo. I proventi finanziari, infatti, si manifestano solo se i tempi del flusso fisico sono inferiori
alla dilazione di pagamento. Tanto più rapidamente il prodotto sarà venduto, tanto più tempo
l’impresa avrà a disposizione per ottenere proventi finanziari. Per minimizzare il tempo di gestione
del flusso fisico è necessario che:
• Il prodotto sia trasferito nel minor tempo possibile dalla piattaforma allo scaffale del punto
vendita (efficienza logistica)
• Il prodotto sia venduto al consumatore nel minor tempo possibile (alta rotazione dello
scaffale).

14
La Direttiva UE 2019/633 impone 30 giorni di dilazione massima per i prodotti deperibili e 60 giorni per i prodotti non
deperibili.
51
Si noti che, in questo modello imprenditoriale, la piattaforma non deve essere intesa come un
magazzino dove i prodotti rimangono in giacenza per un periodo di tempo. Invece, essa è un luogo
di rapido transito dove i flussi di merci vengono riassemblati secondo il criterio della destinazione nel
più breve tempo possibile. Ciò implica che il prodotto deve essere ordinato al fornitore solo quando
si è sicuro di poterlo vendere rapidamente. Per questo motivo, il flusso informativo relativo agli ordini
deve essere efficiente. I punti vendita devono essere in grado di prevedere con accuratezza i prodotti
di cui avranno bisogno e ciò richiede che le stime siano fatte su un orizzonte temporale molto breve
(al fine di limitare l’incidenza di fattori casuali), ad esempio una settimana o addirittura – nel caso
dell’ortofrutta – pochi giorni. Poiché le previsioni sono a breve scadenza, il fabbisogno stimato deve
essere trasmesso tempestivamente alla centrale di acquisto che provvederà agli ordini in breve
tempo.
Tale rapidità e precisione è possibile attraverso l’ausilio di strumenti informatici. I punti vendita hanno
una contabilità di magazzino automatizzata. Quando la cassa del punto vendita legge il codice a barre
del prodotto, il sistema informatico – oltre a calcolare il prezzo – aggiorna automaticamente la
consistenza delle scorte (il numero di prodotti sullo scaffale diminuisce delle unità corrispondenti).
Le giacenze sono confrontate con le previsioni di vendita per il periodo successivo, elaborate
attraverso modelli statistici. Se le scorte non sono sufficienti a coprire le vendite previste, il sistema
informatico notifica la criticità al responsabile del punto vendita, il quale decide se confermare la
segnalazione alla centrale di acquisto o meno. Le segnalazioni dei punti vendita avvengono tramite
piattaforma informatica e il software provvede ad aggregare gli ordini per ciascun fornitore. In questo
modo è possibile monitorare giornalmente il fabbisogno di prodotti.
L’efficienza del flusso informativo consente di effettuare gli ordini secondo una modalità just in time,
assicurandosi che i prodotti siano ordinati e arrivino sugli scaffali nel momento in cui i clienti sono
disposti ad acquistarli, senza inutili periodi di giacenza che influirebbero negativamente sul risultato
finanziario.
In questo modo, l’impresa commerciale può creare profitti anche in presenza di margini ridotti, grazie
ai proventi finanziari ottenuti grazie alle dilazioni di pagamento. Occorre sottolineare, tuttavia, che
l’attuale contesto economico caratterizzato da tassi di interessi molto bassi ha limitato il contributo
di questa leva ai profitti aziendali.

3.3.2 La creazione di valore attraverso la leva della varietà

Come già più volte ribadito, il modello imprenditoriale della GDO si basa su punti vendita
despecializzati al fine di offrire ai consumatori un assortimento sufficiente a soddisfare – per quanto
possibile – le esigenze di spesa alimentare dei consumatori. Il consumatore tipo della GDO può essere
definito un basket shopper, ovvero un consumatore che acquista una molteplicità di prodotti da un
singolo punto vendita. Nelle sezioni precedenti si è visto come l’acquisto congiunto dei prodotti crei
valore per il consumatore, poiché questo può risparmiare tempo da dedicare ad altre attività. In
questa Sezione, invece, verrà illustrato come ciò diventi opportunità di profitto per le imprese.
Le imprese di moderna distribuzione hanno sviluppato tecniche manageriali specifiche per gestire i
basket shopper, fra queste si vuole ricordare il category management. Questa tecnica si fonda sulla
massimizzazione del profitto congiunto derivante dall’intero basket di prodotti acquisiti dal
consumatore, anziché considerare i singoli prodotti individualmente. In pratica, ciò implica che
l’impresa può accettare di incorrere in perdite su un prodotto, se ciò consente di ottenere maggiori
profitti sugli altri prodotti nel basket del consumatore.

52
 Esperienze
precedenti
Scelta del/i
Altre Formulazione Fase I
punto/i
informazioni aspettative (Prima di recarsi nel punto vendita)
vendita

Promozioni
e offerte

Assortimento
disponibile
Scelta del Fase II
basket (Nel punto vendita)
Verifica
aspettative

Cambio
punto vendita

Figura 3-6: Il processo di acquisto

La figura 3-6 illustra il processo di acquisto alla base delle strategie di category management. La
decisione avviene in due fasi: nella prima il consumatore sceglie in quali punti vendita effettuare gli
acquisti. Questa scelta avviene sulla base di vari fattori fra i quali spiccano le precedenti esperienze,
le offerte e promozioni commerciali comunicate dalle imprese, e altri fattori (esperienze di altri
consumatori, accessibilità dei punti vendita, ecc.). Sulla base di queste informazioni, il consumatore
sviluppa delle aspettative riguardo al grado di soddisfazione (utilità) che potrà ottenere recandosi in
ciascun punto vendita e sceglierà la combinazione in grado di garantire la massima utilità dato il
vincolo di bilancio.
La seconda fase ha inizio nel momento in cui il consumatore entra nel punto vendita scelto. Qui, il
consumatore e potrà verificare se le proprie aspettative (formulate nella fase I) corrispondono
all’assortimento effettivamente offerto dal retailer. In caso contrario il consumatore potrebbe
decidere di recarsi presso un altro punto vendita, se il divario dovesse essere superiore al valore del
tempo necessario a cambiare scelta. Se le aspettative sono sostanzialmente verificate, il consumatore
procede all’acquisto dei beni. In entrambi i casi, l’esperienza di acquisto contribuisce ad aggiornare
le esperienze precedenti nella fase I del successivo processo di acquisto.
In questo schema, la concorrenza fra le imprese di distribuzione commerciale avviene
prevalentemente nella fase I, dove le varie insegne dovranno convincere il consumatore ad
acquistare presso i propri punti vendita. Le leve competitive possono essere di breve o lungo periodo.
Nel breve periodo le imprese attirano i consumatori attraverso riduzioni le promozioni, ovvero
riduzioni temporanee dei prezzi di vendita opportunamente pubblicizzate. Nel lungo periodo invece
prevalgono gli aspetti legati alla reputazione, ovvero alla soddisfazione del consumatore rispetto alle
passate esperienze di acquisto presso l’impresa.
Nella Fase II l’impresa non subisce una concorrenza diretta, poiché il consumatore che si è già recato
presso il punto vendita non ha a disposizione alternative immediate. Nonostante ciò, non potranno
essere applicati prezzi di monopolio, poiché l’impresa commerciale ha due vincoli. In primo luogo, il
consumatore potrebbe cambiare punto vendita se i prezzi osservati sono maggiori dei prezzi attesi
53
presso la concorrenza sommati al costo del tempo necessario per recarsi a fare la spesa altrove. In
secondo luogo, anche se il consumatore non cambiasse punto vendita, prezzi elevati ridurrebbero la
soddisfazione del consumatore, determinando una esperienza di acquisto negativa e minando la
reputazione dell’insegna nel lungo periodo.
L’approccio di base delle strategie di category management si basa sulla suddivisione dei prodotti in
due categorie: drivers e complements. I primi sono i beni che l’impresa usa per attrarre i consumatori
presso il punto vendita attraverso le promozioni (ad esempio i beni in offerta nei volantini
pubblicitari). I complements invece sono gli altri beni, il cui prezzo diviene noto al consumatore solo
nel momento in cui esso si reca nel punto vendita. L’impresa commerciale, nell’ottica della
massimizzazione congiunta dei profitti, può accettare di incorrere in perdite sui prodotti drivers, se i
profitti ottenuti dai complements sono superiori a tali perdite. Di conseguenza, le imprese
commerciali possono vendere alcuni beni – detti prodotti civetta – a prezzi particolarmente bassi (ad
esempio anche al di sotto del costo) pur di attrarre i consumatori. Questi, essendo basket shoppers,
acquisteranno nel punto vendita anche i complements, dando la possibilità all’impresa di ottenere i
profitti. Si noti che l’ampiezza dell’assortimento degli one-stop-shop permette di ripartire le perdite
derivanti da un numero limitato di drivers su un elevato numero di complements.
La profittabilità delle strategie di category management dipende dalla capacità dell’impresa
commerciale di associare correttamente drivers e complements, assicurandosi che il basket del
consumatore comprenda entrambe le tipologie di prodotti. Infatti, se il consumatore acquistasse solo
drivers, il punto vendita subirebbe delle perdite, se i prodotti fossero offerti ad un prezzo inferiore al
costo. Se, invece, il consumatore desiderasse solo prodotti usati dall’impresa come complements,
probabilmente troverebbe più vantaggioso recarsi presso altre insegne (per beneficiare delle
offerte).
L’associazione efficiente delle due tipologie di prodotti richiede una dettagliata conoscenza dei
consumatori. In primo luogo, occorre verificare la consistenza del segmento di basket shoppers sul
totale dei consumatori. La figura 13 riassume il potenziale comportamento dei consumatori
attraverso due variabili: il numero di insegne visitate nell’anno e il numero medio di occasioni di
acquisto di generi alimentari per settimana. La prima variabile definisce la fedeltà del consumatore
ad una determinata insegna, la seconda invece valuta se il consumatore tende a concentrare i suoi
acquisti in poche occasioni o se – al contrario – tende ad acquistare pochi prodotti per volta.
La figura 3-7 individua quattro tipologie di consumatori. Alcuni concentrano gli acquisti in poche
occasioni e in poche insegne. Questi consumatori – detti No-Stress – privilegiano la convenience,
ovvero la comodità del processo di acquisto evitando di impiegare tempo negli spostamenti e
nell’attività di ricerca del punto vendita. Altri consumatori (detti Regulars o Abituali) hanno un’elevata
frequenza di acquisto, ma tendono a privilegiare poche insegne. Talvolta questo comportamento può
essere associato alla mancanza di un mezzo di trasporto proprio o – in ogni caso – ad una strategia
di acquisto che privilegia la prossimità del punto vendita. Un terzo gruppo, concentra le occasioni
settimanali di acquisto ma può recarsi in diverse insegne per soddisfare le sue esigenze. Questa
categoria detta Discount driven è di particolare importanza nelle strategie di category management
poiché i consumatori spesso sono sensibili a offerte e promozioni e tendono a scegliere il punto
vendita di conseguenza. Infine, i consumatori che acquistano frequentemente beni alimentari presso
una pluralità di insegne sono detti Cherry-pickers. Si tratta di soggetti che scelgono i prodotti più
convenienti in ciascun punto vendita, spesso sfruttando le offerte e le promozioni delle varie insegne.

54
 Classificazione Esempio (dati riferiti alla Scozia nell’anno 2018)
Numero medio di occasioni di acquisto per settimana
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Totale Tot. cum.
Numero medio di occcasioni di acquisto nella settimana 1
2
1,71
3,70
-
0,74
-
0,03
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1,71
4,47
1,71
6,18
0 3 4,10 1,76 0,11 - - - - - - - 5,97 12,15
4 5,52 2,30 0,29 0,01 - - - - - - 8,12 20,27
5 4,79 2,69 0,35 0,05 0,04 - - - - - 7,91 28,19
Numero di Punti vendita visitati nell’anno

6 3,75 4,22 0,60 0,15 0,04 - - - - - 8,76 36,94

7 2,43 4,48 1,19 0,15 0,03 - - - - - 8,27 45,21
8 2,02 5,01 1,06 0,18 0,05 0,04 - - - - 8,36 53,57

stre
s s u lars Loyal 9 1,16 4,84 1,81 0,46 0,06 - - - - - 8,34 61,91

No- Reg Numero

10
11
0,44
0,18
3,54
3,16
2,16
2,46
0,64
1,01
0,09
0,09 0,07
- 0,02
0,01
-
-
-
-
-
-
6,89
6,97
68,80
75,77
di insegne
12 0,10 1,82 2,38 0,77 0,26 - - 0,01 0,01 - 5,35 81,13
visitate in
13 0,01 1,15 2,49 1,12 0,21 0,08 0,07 0,01 - - 5,13 86,25
un anno
14 0,03 0,69 1,78 0,91 0,58 0,14 0,06 0,06 - - 4,26 90,51
15 0,03 0,41 1,46 0,79 0,56 0,12 0,11 0,05 - - 3,54 94,05
16 - 0,17 0,74 0,73 0,49 0,29 0,06 0,05 0,02 - 2,55 96,60
17 - 0,08 0,38 0,54 0,28 0,14 0,03 0,01 0,02 - 1,49 98,09
18 - 0,01 0,13 0,27 0,27 0,21 0,02 0,05 - - 0,95 99,04
19 - - 0,09 0,26 0,08 0,09 0,03 - 0,02 0,02 0,58 99,61
20 - - 0,07 0,11 - 0,02 - - - - 0,19 99,81
21 - - - 0,07 0,03 0,03 - 0,01 - - 0,15 99,95
22 - - - 0,02 - 0,01 - - - - 0,03 99,99
t
oun rr y 23 - - - - - 0,01 - - - - 0,01 100,00
Disc en Che rs Searchers Totale 29,96 37,04 19,60 8,22 3,16 1,26 0,42 0,25 0,07 0,02 100,00

driv e
pick
Tot. cum. 29,96 67,00 86,60 94,82 97,98 99,25 99,67 99,92 99,98 100,00

I dati rappresentano la percentuale di famiglie

Frequent
Basket
Shoppers
Shoppers

Figura 3-7: classificazione delle abitudini di acquisto dei consumatori

La strategia di base del category management è particolarmente efficace se la percentuale di

consumatori del tipo Discount driven è alta. Al contrario, se molti consumatori seguono il modello
Cherry-pickers, (ovvero comprano solo i drivers in offerta) la strategia può generare notevoli perdite
per il punto vendita. La parte sinistra della figura 13 riporta i dati relativi ad un’indagine condotta sui
consumatori Scozzesi nel 2018 e mostra come due terzi dei consumatori compri gli alimenti in una o
due occasioni alla settimana. Di questi, la maggioranza segue un modello Discount-driven con un
numero di insegne medio pari a 6. I restanti consumatori si orientano verso un modello Cherry-
pickers. Questa ripartizione mostra l’importanza di riuscire a compensare le perdite subite nella
vendita ai Cherry-pickers con i profitti ottenuto dai basket shoppers.
Per massimizzare il profitto ottenuto tramite il category managment è necessario riuscire ad abbinare
correttamente drivers e complements. Infatti, per ottenere profitti, l’impresa deve essere sicura di
poter guadagnare adeguati margini sui complements per recuperare le eventuali perdite sui drivers.
In altre parole, occorre essere ragionevolmente sicuri che il consumatore Discount-driven che entra
nel punto vendita per acquistare i drivers in offerta compri anche prodotti complements a prezzo
pieno. A questo scopo l’impresa commerciale deve prevedere quali saranno i prodotti acquistati
insieme ai drivers, in modo da assicurarsi una adeguata marginalità. Questa informazione è desunta
attraverso un’analisi statistica dell’archivio storico degli scontrini emessi dai singoli punti vendita.
Infatti, dallo scontrino è possibile dedurre cosa i consumatori hanno acquistato in passato in
concomitanza con offerte simili a quella considerata, individuando così i potenziali complements per
il driver scelto. L’utilizzo delle fidelity card, inoltre, consente di collegare gli scontrini emessi al singolo
consumatore cosicché le previsioni possono essere effettuate a livello individuale, aumentando la
precisione della strategia.

3.3.3 La creazione di valore tramite servizi

L’ulteriore leva a disposizione della GDO per creare valore per gli azionisti sono i servizi. Questi
possono essere intesi in due accezioni: da un lato ci sono i servizi verso i clienti (B2C o business to
consumer) dall’altro quelli verso i fornitori (B2B o business to business).
I primi attraggono i consumatori nel punto vendita e riescono a generare profitti sfruttando la loro
disponibilità a pagare a fronte di prestazioni volte a far risparmiare tempo o a migliorare il livello
qualitativo dei prodotti. Fanno parte di questa categoria i servizi legati al banco del fresco, presente
in molti punti vendita della GDO, la consegna a domicilio della spesa, oppure la selezione qualitativa

55
dei prodotti presenti nell’assortimento. Questa tipologia di servizi è studiata approfonditamente nei
corsi di Economia e Gestione delle Imprese e non è oggetto di queste dispense.
In questa sede, invece, l’attenzione si sofferma sui servizi B2B ovvero l’insieme delle prestazioni che
la GDO offre ai fornitori in cambio di pagamenti. Alcuni esempi di questa tipologia di servizi possono
includere:
• Trade spending, ovvero le somme che il fornitore paga al distributore per promuovere il
prodotto. Possono includere: listing fees (pagamenti per includere il prodotto nella lista delle
referenze commercializzate), slotting allowances (pagamenti per avere a disposizione
maggiore spazio sullo scaffale e in posizione migliore), partecipazione alle spese di apertura
di nuovi punti vendita (per raggiungere nuovi clienti), e altre tipologie di spese. Sebbene i dati
relativi al trade spending spesso siano riservati, l’Autorità Garante Per la Concorrenza e i
Mercati ha stimato che il valore di questi servizi può raggiungere l’11% del volume dei ricavi
del distributore.
• Partecipazione a programmi qualità. Le catene distributive che promuovono programmi di
qualità (come ad esempio il Percorso Qualità Conad) possono vendere ai fornitori servizi
legato al controllo qualità quali certificazione dell’adozione dei protocolli, test di laboratorio
ecc.
• Servizi di logistica. Le catene distributive possono fornire servizi detti di piattaforma o di
centrale legati ad esempio al noleggio di packaging specifico oppure alla prenotazione di
specifici orari per lo scarico della fornitura. A fronte di queste concessioni, il fornitore – che
vede ridursi il costo logistico – è disposto a pagare una contropartita al retailer.
• Rimborsi di spese effettuate dall’acquirente per conto del fornitore, quali ad esempio il
personale per promozioni in-store (distribuzione di campioni gratuiti, ecc.)

Il primo aspetto da notare è che questi servizi generano un flusso finanziario dai fornitori verso la
catena distributiva, con una direzione opposta rispetto a quanto descritto nella sezione 3.5.1. In
secondo luogo, la spesa per l’acquisizione di questi servizi rappresenta nella maggior parte dei casi
una spesa fissa per il fornitore, ovvero la somma spesa non dipende dalla quantità effettivamente
vendute.
La prestazione di servizi nelle catene distributive svolge un ruolo che va al di là della percezione del
compenso. Infatti attraverso queste modalità, la GDO si assicura che i fornitori abbiano un forte
incentivo a vendere elevate quantità di prodotti. Il tema può essere illustrato con due esempi. Il primo
riguarda una generica pratica di Trade Spending, il secondo si concentra sul ruolo delle listing fee
nella selezione dei prodotti innovativi (già discusso in precedenza).

56
 La figura 3-8 mostra come la richiesta di
pagamenti diretti attraverso il Trade Spending
de
lF
or
nit
or
e
per metta alla GDO di incrementare i volumi
scambiati e allo stesso tempo mantenere
a le
gin
Mar
sto
Co

profitti elevati. Si consideri un fornitore al quale

P2

viene riconosciuto il prezzo P1 in figura 3-8.

Prezzo

Valore Massimo del Trade Spending

Questa impresa, data la curva del costo

marginale, sarà disposta a produrre la quantità
P1 Q1. Qualora la catena distributiva volesse
incrementare i volumi di vendita fino al livello
Q2, essa dovrebbe riconoscere al fornitore un
prezzo pari a P2. A tale prezzo, il surplus del
Q1
Quantità
Q2
produttore conseguito dal fornitore
Figura 3-8 : Trade spending e produzione
aumenterebbe a potenziale scapito
dell’acquirente.
L’impresa acquirente, tuttavia, può riappropriarsi dei profitti richiedendo al fornitore un compenso
fisso pari all’area in grigio in figura3-8. In questo modo può aumentare il prezzo di acquisto a fronte
di maggiori volumi, senza ridurre il guadagno dalla transazione con il fornitore. Quest’ultimo,
accetterà il pagamento di pratiche di Trade Spending fino al limite massimo dell’area grigia pur di
vendere al prezzo più elevato. Questo esempio mostra come il Trade Spending sia funzionale alle
strategie commerciali legate ad elevati volumi di vendite.

3.3.4 Coordinamento contrattuale della value chain GDO: opportunismo ed efficienza

Le modalità di creazione del valore della GDO hanno delle importanti conseguenze per il
coordinamento della catana del valore. In particolare:
• La modalità di creazione del valore tramite il tempo impone tempi molto rapidi di consegna
dei beni alle piattaforme logistiche. Ciò implica che non c’è il tempo di rimediare ad eventuali
problemi di coordinamento. Se un fornitore rifiuta un ordine o consegna prodotti di una
qualità diversa da quella richiesta, la GDO non ha modo di trovare un canale alternativo e – di
conseguenza – si verifica un problema di approvvigionamento. Ad esempio, gli scaffali
possono rimanere vuoti o i consumatori possono non trovare i prodotti desiderati.
• La modalità di creazione del valore tramite la varietà rende un fallimento del coordinamento
ancora più costoso per la GDO. Ad esempio, la mancata consegna di un prodotto complement
ad esempio, impedisce all’impresa di recuperare il costo delle promozioni sui drivers. Se
invece venisse a mancare un driver i clienti insoddisfatti potrebbero cambiare punto vendita
e l’impresa perderebbe i profitti sull’intero basket.
Come si può notare un coordinamento efficiente degli approvvigionamenti, in grado di garantire che
i prodotti richiesti siano portati nella disponibilità del consumatore nel più breve tempo possibile e al
costo più basso possibile, è un indispensabile vantaggio competitivo per le imprese di distribuzione.
Un tale risultato è possibile solo se i fornitori sono efficienti e collaborano pienamente con la GDO.
In altre parole, le modalità di creazione del valore della GDO richiedono che questa sia in grado di
selezionare e motivare i fornitori più efficienti. Il contratto descritto in questa sezione descrive
appunto come è possibile realizzare questo obiettivo.

57
L’impresa GDO ha tre problemi principali:
• Non conosce l’efficienza di tutti i fornitori, soprattutto delle imprese con le quali non ha avuto
rapporti commerciali in precedenza (opportunismo pre-contrattuale ovvero adverse
selection).
• I fornitori devono accettare gli ordini con un breve preavviso, senza imporre le condizioni di
fornitura, ovvero senza approfittare dell’urgenza della richiesta della GDO. Sapendo che la
mancata fornitura può creare un danno notevole e che l’acquirente non può trovare altri
canali in brevissimo tempo, le imprese fornitrici potrebbero negoziare condizioni contrattuali
molto favorevoli (problema di potere contrattuale: data la difficoltà nel sostituire il fornitore
in breve tempo, la posizione contrattuale della GDO può essere molto ridotta e il fornitore
può ottenere una quota rilevante del surplus totale dello scambio).
• I fornitori devono consegnare i prodotti richiesti nei tempi e nei modi richiesti in modo da
consentire di ottimizzare l’assortimento. Il fornitore potrebbe voler consegnare un prodotto
diverso da quello richiesto sapendo che la GDO potrebbe accettarlo ugualmente pur di non
avere scaffali vuoti (opportunismo post-contrattuale, ovvero moral hazard).
Per risolvere questi problemi vengono generalmente utilizzate forme di coordinamento complesse,
basate su due forme distinte di contratto:
• L’accordo quadro di fornitura
• L’ordine
L’accordo quadro di fornitura è stilato all’inizio del rapporto commerciale, ha in genere una durata
da 1 a 3 anni e non è tacitamente rinnovabile. Se il fornitore volesse continuare a vendere i propri
prodotti alla catena GDO dovrebbe rinegoziare un nuovo accordo quadro. I contenuti generali
dell’accordo quadro sono i seguenti:
• Referenziazione (o codifica) ovvero il riconoscimento che l’impresa è in grado di fornire
prodotti ai punti vendita della catena. Nessun buyer della catena può acquistare da fornitori
senza referenziazione (salvo alcune eccezioni per i prodotti locali).
• Definizione dei prodotti oggetto della fornitura. Questo punto include la tipologia di prodotto,
eventuali standard di produzione, certificazioni o marchi da adottare, partecipazione a
programmi di qualità, le tipologie di test e controlli da effettuare presso l’azienda fornitrice e
al momento della consegna.
• Modalità di consegna della merce, ad esempio il preavviso minimo per ordinare la merce, il
luogo e i tempi di consegna, il packaging da utilizzare, ecc.
• Modalità di definizione del prezzo di acquisto. Questo punto include eventuali riferimenti al
prezzo di borse merci, modalità di negoziazione del prezzo durante l’anno, eventuali sconti
commerciali e di fine anno. Si noti che le parti non definiscono il prezzo, ma solo le regole per
determinarlo.
• Pagamenti a favore della GDO ed eventuali servizi che il fornitore si impegna ad acquistare. In
questo punto vengono determinati il trade spending (comprese le slotting allowances),
eventuali servizi per il miglioramento gestionale del fornitore o della qualità del prodotto,
rimborsi e compensi per i servizi promozionali offerti dalla GDO (ad esempio, le promozioni
nel punto vendita), il costo di partecipazione alle promozioni su volantino, e tutti i
trasferimenti finanziari che il fornitore deve garantire all’acquirente.
• Volume minimo a disposizione per la fornitura. Questo punto non è presente in tutti i
contratti. Esso stabilisce la quantità minima che il fornitore si impegna a tenere a disposizione
della GDO. Si notino due elementi di particolare importanza: l’impegno riguarda il volume

58
 minimo (volendo la GDO può ordinare anche quantità maggiori) e l’impegno è a carico del
fornitore. Questa ultima condizione vuol dire che il fornitore deve avere il prodotto
disponibile, ma la GDO non è obbligata a comprarlo (salvo alcune eccezioni per fornitori molto
importanti). In altre parole, avere un contratto quadro vuol dire che il fornitore deve essere
sempre pronto, ma non ha garanzia di riuscire vendere anche una sola unità.
Si noti che l’accordo quadro di fornitura non è una compravendita e non prevede il cambio di
proprietà dei beni. Semplicemente è un modo di disciplinare le regole che si dovranno seguire al
momento dello scambio. Infatti, una volta siglato l’accordo di fornitura, il fornitore può ricevere degli
ordini durante l’intero arco temporale previsto (ma non è necessariamente detto). L’ordine ha tre
componenti principali:
• La tipologia e la quantità dei beni da scambiare
• Il prezzo, al netto di eventuali sconti commerciali o promozionali
• Eventuali deroghe a quanto previsto dall’accordo quadro di fornitura.
L’ordine quindi è un contratto di compravendita che si basa su quanto precedentemente stabilito
nell’accordo quadro di fornitura.
La struttura contrattuale complessa serve a risolvere i tre problemi della GDO evidenziati ad inizio di
questa sezione. Il concetto di referenziazione, necessaria per ricevere gli ordini e non rinnovabile
tacitamente, e l’assenza di obbligo di acquisto di una quantità minima da parte della GDO sono le
basi di una strategia di pegno volta a risolvere il problema di moral hazard. Infatti, l’impresa fornitrice
che violasse gli impegni contrattuali saprebbe che – anche qualora il buyer accettasse la consegna –
vedrebbe diminuire gli ordini nell’immediato futuro e successivamente potrebbe anche perdere la
referenziazione. I ricavi futuri che il fornitore perderebbe sono il pegno a garanzia della volontà di
rispettare le previsioni contrattuali. Si noti che la promessa punizione del comportamento
opportunistico è credibile perché il meccanismo di referenziazione consente eventualmente di
differire l’interruzione del rapporto commerciale fino al momento in cui il buyer non ha trovato un
adeguato rimpiazzo per il fornitore pur potendo immediatamente far diminuire gli ordini. Il
meccanismo inoltre non consente al fornitore di ricorrere in giudizio contro il buyer per ingiusta
rescissione contrattuale, perché l’accordo di fornitura non viene interrotto ma semplicemente non
rinnovato.
Il problema di potere contrattuale è risolto anticipando la negoziazione di una parte delle clausole
della compravendita al momento dell’accordo di fornitura, cosicché il buyer non debba contrattare
sotto pressione. Al memento dell’ordine, inoltre, il fornitore è consapevole che eventuali
rinegoziazioni o richieste eccessive potrebbero innescare la ritorsione basata sulla riduzione degli
ordini futuri e sulle difficoltà di ottenere una nuova referenziazione.
Infine, il problema di adverse selection è risolto con una strategia di screening. Il contratto quadro,
infatti, impone al fornitore il pagamento di costi elevati sia sotto forma di trade spending sia di
adeguamento del processo produttivo per rispettare le specifiche di prodotto ed ottenere le
eventuali certificazioni. Questi costi sono ingenti e possono essere recuperati solo nel lungo periodo,
ovvero possono essere recuperati solo se il fornitore riceverà numerosi ordini e potrà ottenere il
rinnovo della referenziazione. Pertanto, sarà il fornitore stesso, prima di richiedere un contratto
quadro, a auto-valutarsi per capire se ha le capacità di soddisfare le richieste del buyer. In caso
contrario il fornitore sa che si troverà a pagare un elevato costo di accesso a fronte di un rapporto
commerciale di breve durata. Al contrario, l’impresa GDO, anche in caso di un rapporto commerciale
non di successo potrà almeno coprire i costi con l’incasso del trade spending.

59
3.3.5 Conclusioni: architettura contrattuale e generazione di valore.

L’esempio della value chain della GDO mostra come la possibilità di produrre valore per il
consumatore e per l’imprenditore dipenda anche dalla capacità di definire un modello di business
innovativo e da una appropriata governance della catena del valore. Senza la struttura contrattuale
delineata nella sezione precedente, la GDO non potrebbe far funzionare il sistema basato sulle
piattaforme logistiche e in definitiva non vi sarebbe stata la profonda trasformazione del settore
commerciale.
Si noti inoltre come la GDO eserciti una forte leadership sull’intera catena del valore.
• Seleziona i partecipanti più efficienti attraverso tecniche di screening
• Attribuisce le funzioni attraverso i contratti quadro che definiscono i processi produttivi dei
fornitori tramite l’imposizione di standard e certificazioni
• Distribuisce il valore lungo la catena, negoziando a proprio vantaggio i termini dei contratti,
penalizzando le aziende più efficienti e premiando le meno efficienti.

60
4 Innovazione
La produzione del cibo nelle società avanzate è un’attività che impiega tecnologie estremamente
avanzata. Discipline scientifiche quali la genetica, la robotica, l’informatica hanno affiancato le
tradizionali tecnologie legate alla biologia, alla meccanica e alla chimica per disegnare un sistema
agroalimentare ad alta tecnologia, molto diverso dall’immagine bucolica che spesso viene trasmessa
dai media.
L’innovazione tecnologica e organizzativa è un tema particolarmente importante per il settore
agroalimentare, più che in altre industrie. Infatti la crescita demografica mondiale richiede una
sempre maggiore produzione di cibo a fronte di una dotazione di terra coltivabile limitata. La figura
4-1 mette a confronto il tasso di crescita della popolazione mondiale (linea arancione) con quello
relativo alla produzione cerealicola (in grigio) e alle rese per ettaro (in blu). Il grafico mostra come la
produzione sia cresciuta più velocemente della popolazione grazie principalmente all’incremento
delle rese per ettaro ovvero grazie ad un più efficiente uso delle superfici agricole determinato
dall’innovazione tecnologica.

Figura 4-1: Crescita della popolazione mondiale, della produzione cerealicola e delle rese per ettaro dei cereali. Numeri indice con base
1961 (Fonte: FAO)

In estrema sintesi, si può affermare che l’innovazione nel sistema agroalimentare sia necessaria per
poter garantire un sostentamento ad una popolazione mondiale in rapida crescita. Per questo motivo
vi è un notevole interesse sociale a garantire una continua produzione di innovazione in campo
agroalimentare: innovare non è solo una strategia aziendale per la produzione di profitti, ma è anche
un’esigenza collettiva. In questo Capitolo, dopo aver fornito le definizioni base del concetto di
innovazione (Sezione 3.1), sarà presentato il concetto di innovazione dinamica e le sue conseguenze
per le strategie aziendali (Sezione 3.2), per passare ad analizzare i meccanismi di governance usati
per favorire l’innovazione (sezione 3.3). Il Capitolo si conclude con un esempio di innovazione legata
alle nuove varietà vegetali (dovute a biotecnologie o a selezione, sezione 3.4).

61
4.1 Definizioni
Secondo l’OCSE (2005) un’innovazione è: “una Innovazione è l’implementazione di un prodotto (sia
esso un bene o servizio) o di un processo, nuovo o considerevolmente migliorato, di un nuovo metodo
di marketing, o di nuovo metodo organizzativo con riferimento alle pratiche commerciali, al luogo di
lavoro o alle relazioni esterne”.
Il concetto di innovazione si fonda su due elementi fondamentali: la novità e l’effettiva adozione.
L’innovazione non si esaurisce nella scoperta scientifica tecnica o organizzativa, ma deve avere una
concreta applicazione nell’attività economica dell’impresa, portando benefici pratici. Se la nuova idea
non è adottata, non si ha innovazione.
L’innovazione può essere classificata in due modi: a seconda dell’oggetto in cui si incarna
l’applicazione e sulla base dell’intensità della novità apportata.
• in base all’oggetto, si distingue tra innovazioni di prodotto (un nuovo bene), di processo (un
nuovo modo di produrre un bene esistente), di marketing (un nuovo modo di rapportarsi
con il mercato) e organizzativa (un nuovo modo di organizzare i rapporti all’interno
dell’azienda o della supply chain).
• In base all’intensità, le innovazioni si distinguono fra incrementali (ovvero un miglioramento
dell’esistente) o radicali (l’adozione di un prodotto/processo/modalità organizzativa che non
esisteva in precedenza).
Nel sistema agroalimentare si possono trovare numerosi esempi di innovazione. La farina di insetti
può essere considerata un’innovazione radicale di prodotto, mentre una nuova varietà di kiwi (ad
esempio il kiwi giallo) è un’innovazione incrementale di prodotto. La nascita della GDO è stata una
innovazione radicale nell’organizzazione delle filiere agroalimentari, i city-store sono delle
innovazioni incrementali di marketing.

4.2 L’innovazione come processo dinamico

L’innovazione deve essere intesa come un processo dinamico finalizzato alla produzione di un flusso
di nuove applicazioni. Nei moderni sistemi agroalimentari, l’innovazione non è più legata al concetto
di idea imprenditoriale ovvero alla singola intuizione dell’imprenditore intorno alla quale viene
organizzata l’attività. Questo approccio non è sostenibile in quanto la singola idea è soggetta a
imitazione da parte della concorrenza o ad obsolescenza economica ed è pertanto destinata ad
esaurire la capacità di generare profitti per l’impresa in un arco temporale più o meno lungo. Ni
sistemi moderni, invece, l’enfasi ricade sulla capacità dell’impresa di produrre idee innovative nel
tempo. In questo modo, qualora l’idea sia imitata o diventi obsoleta, essa potrà essere sostituita da
una nuova innovazione in grado di continuare a produrre profitti in modo duraturo.
Questo carattere dinamico è riassunto nel concetto di circolarità dell’innovazione illustrato nella
figura 4-2. Il capitale aziendale attraverso gli investimenti in attività di ricerca e sviluppo può generare
innovazioni che, se adottate con successo e opportunamente difese dall’imitazioni, generano profitti.
Questi, se reinvestiti nell’impresa attraverso modalità di autofinanziamento, generano nuove risorse
di capitale in grado di riavviare il processo circolare. L’innovazione sostenibile, quindi, non si basa
(solo) sull’intuizione individuale che è effimera per natura, ma dipende dalla capacità organizzativa
dell’imprenditore di creare una struttura complessa in grado di sostenere un processo duraturo.

62
 Investimenti in
ricerca e sviluppo

Capitale Innovazione

Adozione e
Autofinanziamento
Protezione

Profitti
Figura 4-2: Circolarità del processo di innovazione

Nei moderni sistemi agroalimentari l’innovazione dipende in larga misura dalla disponibilità di capita
e dalla sua accumulazione (Schumpeter 1939, 1943). Le attività di ricerca e sviluppo fanno un uso
intesivo di capitale in forma di impianti, macchinari, centri di elaborazione, dati e compensi per
risorse umane altamente qualificate. Lungi dall’essere il frutto dell’impegno individuale di un brillante
imprenditore, nella moderna agricoltura l’innovazione è spesso il risultato di organizzazione, capacità
gestionali e grandi investimenti.

4.2.1 L’industria agrochimica

L’industria agrochimica fornisce un chiaro esempio di organizzazione finalizzata all’innovazione.

La figura 4-3 descrive un esempio di un tipico processo di lancio di un nuovo prodotto agrochimico
(Purdue 2009, Philips e McDougall 2016). Lo sviluppo del prodotto comincia molto prima dell’avvio
delle attività di laboratorio. Le aziende raccolgono informazioni riguardo i bisogni degli agricoltori e
la loro domanda futura per prodotti chimici. Poiché il lancio di un nuovo prodotto agrochimico
richiede in media tra gli 8 e gli 11 anni, la previsione della domanda deve coprire un lungo periodo e
risulta pertanto molto complessa. La capacità di prevedere l’evoluzione del mercato nel lungo
periodo è di estrema importanza: una decisione sbagliata può portare ad investire ingenti risorse
nello sviluppo di un prodotto che nessuno vorrà comprare. Queste previsioni richiedono un’attenta
analisi di mercato, una stretta interazione con i futuri clienti e il supporto di esperti, università e
professionisti. Questa fase preliminare è necessaria per definire esattamente gli obiettivi di ricerca,
cioè le caratteristiche che il nuovo prodotto agrochimico dovrà avere.
Una volta definiti gli obiettivi di ricerca, la fase di ricerca può avere inizio. In questo stadio, i laboratori
di ricerca testano molecole e composti che potrebbero in teoria avere impatto sugli attributi
desiderati del nuovo prodotto. In generale, in questa fase l’obiettivo dell’azienda è di testare il più
ampio numero possibile di composti al fine di individuare i più promettenti. Attualmente i metodi
chimici combinatori permettono alle aziende di sintetizzare un elevato numero di molecole in tempi
relativamente brevi e di selezionarle attraverso test rapidi anche attraverso computer modeling.
Tuttavia, test biologici che richiedono tempi e risorse sono ancora necessari. In media, il costo della
fase di Ricerca può raggiungere i 107 milioni di dollari e può richiedere diversi anni.

63
 Market
Analysis Discovery Up to 150,000s
Research Goals Phase Compounds/Molecules

Suggestions by Approx. 3-5 Years On Avg. 107 $million

Farmers and
Sales Development
Representatives Less than 2% of compounds
Phase

Approx. 3-4 Years On Avg. 146 $million

Pest/Weed
Monitoring
Registration Marketable product(s) only

Approx. 2-3 Years On Avg. 33 $million

Experts,
Universities, etc. Expected
Consumer Needs 286 $million R&D costs on average.
in the next 10 8-11 years from the identification of research goals to
Other Sources years market.
1:140,000 tested molecules tested for pesticide properties
becomes a registered pesticide product.

Figura 4-3: Attività di ricerca e sviluppo di un nuovo prodotto agrochimico (Fonte: McDougall 2016)

La fase di Ricerca è molto rischiosa e le possibilità di successo sono ridotte. Nonostante l’impiego di
tecniche avanzate, in media in composto su 150.000 testati diviene un prodotto registrato e
commercializzato. La valutazione del potenziale di mercato del prodotto è complessa ed è effettuata
sulla base di vari criteri che comprendono la brevettabilità, l’impatto ambientale, i rischi per la salute,
la capacità di soddisfare le richieste e le prospettive commerciali. Tutti questi aspetti sono considerati
sin dalle primissime fasi: il processo di sviluppo è lungo e costoso e l’azienda ha forti incentivi a
terminare linee di ricerca che non siano promettenti in termini di profittabilità futura.
Il risultato della fase di Ricerca è un ingrediente attivo in grado di soddisfare le specifiche individuate
dalle ricerche di mercato. Questo risultato non è ancora un’innovazione. Per divenire tale,
l’ingrediente attivo deve essere trasformato in un prodotto che può essere utilizzato dagli agricoltori.
Questo è l’obiettivo della fase di Sviluppo, che comprende diverse attività che vanno dall’analisi
tossicologica, alle prove in serra e su campo. Alla fine del processo, l’azienda ottiene un prodotto
stabile, pronto per l’uso e sicuro per gli agricoltori, i consumatori e l’ambiente. Si tratta di una fase
molto costosa, in media vengono investiti 146 milioni di dollari. Queste spese coprono diverse
attività. L’azienda deve predisporre impianti pilota dove produrre le quantità necessarie per svolgere
i test e sperimentare le modalità più efficienti di produzione. Sono necessari numerosi test in serra
per individuare le formulazioni più efficaci, che sono successivamente sperimentati in campo aperto
in aziende pilota. Infine devono essere condotti i numerosi test necessari per assicurarsi che il
prodotto sia conforme ai requisiti di legge che regolano la vendita nei principali mercati di
riferimento. L’intero processo può durare in media 3-4 anni.
Dopo lo Sviluppo, il prodotto entra nella fase di Registrazione. I risultati sono inviati alle agenzie
governative dei mercati di riferimento (ad esempio, la European Food Safety Agency in Europa, la
Food and Drugs Administration negli USA) per una valutazione. La commercializzazione può iniziare
solo quando il prodotto è approvato e registrato. Sebbene queste attività siano condotte da enti
pubblici, le imprese devono sopportare i costi necessari. La spesa media per la registrazione in tutto

64
il modno di un prodotto agrochimico può raggiungere i 33 milioni di dollari e richiedere fino a due
anni. Ovviamente, siccome i criteri di accettazione sono pubblici e ben conosciuti, le aziende
chiedono la registrazione solo se sono ragionevolmente sicure che il prodotto sarà accettato. Per
questo motivo il tasso di rigetto è molto basso e in media 2 prodotti su 3 sono approvati.

350

300

33
250 25
Millions of US$

200
11 146
146
150 13
79

100 67

50 94 107
72 85

0
1995 2000 2005-8 2010-4
Discovery Development Registration

Figura 4-4: Costo indicativo delle fasi di ricerca, sviluppo e registrazione (Fonte: McDougall 2016)

La figura 4-4 mostra l’andamento crescente del costo di lancio di un Nuovo prodotto agrochimico. In
circa 20 anni il costo è cresciuto circa dell’88%, a causa dei sensibili aumenti delle spese di sviluppo e
registrazione. Nello stesso periodo, il tempo medio di lancio è passato da 8,3 a 11,3 anni. Come si
può notare l’innovazione nel settore agrochimico richiede orizzonti temporali lunghi, grandi
investimenti (in totale 286 milioni di dollari in media) ed efficienti strutture di ricerca.

4.3 Implicazioni dei costi dell’innovazione

Gli elevati costi di ricerca e sviluppo e registrazione hanno profonde implicazioni organizzative. Ad
esempio, il settore di produzione degli input agricoli (che include l’agrochimica) è estremamente
concentrato. Nel 2014 tre aziende rappresentavano complessivamente il 47% delle vendite mondiali
di semi. I primi tre produttori di prodotti per la difesa vegetale (antiparassitari, ecc.) rappresentavano
il 52,5% delle vendite totale. Occorre considerare, inoltre che molte imprese (ad esempio Bayer,
Novaritis, ecc.) vendono diversi tipi di input agricoli, aumentando il grado di concentrazione. Nel 2018
Coldiretti esprimeva la preoccupazione che la recende ondata di fusione (Bayer e Monsanto,
ChemChina e Syngenta, DuPont e DowChemical) avrebbe potuto portare le tre nuove aziende a
controllare il 63% del mercato delle sementi e il 75% del mercato degli agrofarmaci (Figura 4-5).

65
 Quota % mercato semi e agrochimica

Sumitomo 4,7%
Altri
5,2%

Basf 13,4% Bayer-Monsanto

30,8%

Dow-Dupont 17,5%

ChemChina-Syngenta
28,4%

Figura 4-5: Concentrazione nel settore degli input all’agricoltura (Fonte: Bloomberg)

L’elevato costo delle attività di ricerca, sviluppo e registrazione sono una delle maggiori cause di
questo processo. L’ammontare di capitale necessario è una forte barriera all’ingresso e solo poche

Implications for the Agro-food Va

grandissime aziende possono permettersi di anticipare il costo degli investimenti per generare un
flusso continuo di innovazione.

Superficie Agricola
Europea(175 M) Contributi
Superficie Agricola Margin
⇓
Italiana(16.7M) (P-VC)
+0.4%
⇓
+5%

Challeng
Break-Ev

Figura 4-6 : Mark up % da applicare al prezzo del prodotto per recuperare i costi fissi (Fonte: elaborazioni su dati da McDougall 2016)
Source: Back of the envelope calculations based on McDougal 2016; USDA 2013
66
Carlo Russo Innovation and the G
Inoltre, per recuperare i costi fissi dell’innovazione è necessario raggiungere un elevato volume di
vendite. Nel caso dell’agrochimica, dato un costo medio di 284 milioni di dollari, è necessario vendere
circa 150 milioni di unità di prodotto per avere un ricarico inferiore ai 2 dollari per unità. La figura 4-
6, considerando il costo medio del fertilizzante e l’impiego medio per ettaro mostra il mark-up
percentuale sul prezzo del prodotto in funzione del numero di ettari di superficie agricola sui quali il
prodotto stesso è utilizzato. Per ottenere un mark-up inferiore al 5%, il prodotto dovrebbe essere
applicato su un’area di a 17 milioni di ettari circa (pari all’intera superficie agricola italiana). Per
arrivare ad un valore inferiore allo 0,5% occorrono poco meno di 175 milioni di ettari (pari circa alla
intera superficie agricola dell’Unione Europea). Solo reti di vendita molto estese e su base
multinazionale possono garantire questi volumi di vendita per ogni innovazione commercializzata. È
per questo motivo che piccole aziende che producono una singola innovazione di successo spesso
preferiscono vendere (o dare in licenza) i diritti commerciali a grandi multinazionali.
A causa dell’enorme fabbisogno finanziario e della elevata dimensione minima efficiente della rete di
vendita, una delle principali conseguenze delle strategie basate sull’innovazione nel settore degli
input per l’agricoltura è l’elevata concentrazione aziendale. Come si può notare questo è un chiaro
esempio come le caratteristiche tecniche dell’attività portino il sistema agroalimentare a scegliere
specifici modelli organizzativi al fine di garantire l’efficienza e l’economicità della gestione.

4.3.1 La protezione dell’innovazione

L’esempio delle industrie agrochimiche mostra come uno degli aspetti più importanti nelle strategie
dinamiche di innovazione sia la protezione della proprietà intellettuale. Le innovazioni in campo
agroalimentare possono essere facilmente imitate: la ricetta di un nuovo prodotto può essere
copiata, così come la formula di un nuovo fertilizzante può essere ottenuta da un concorrente con
una semplice analisi chimica. L’imitatore ha il chiaro vantaggio di ottenere la conoscenza necessaria
per adottare l’innovazione senza dover sostenere i costi di ricerca, sviluppo e registrazione. Nel caso
dell’industria agrochimica è facile immaginare il vantaggio competitivo derivante da poter vendere
un prodotto senza dover incorrere in 286 milioni di dollari di costi fissi.
Questo aspetto è particolarmente importante. Si immagini un innovatore ed un imitatore che
competano in un mercato vendendo due prodotti sostanzialmente equivalenti: l’originale e
l’imitazione. In questa situazione l’innovatore avrebbe un chiaro svantaggio competitivo, poiché
l’imitatore potrebbe praticare con profitto una strategia di prezzo aggressiva per sottrarre quote di
mercato. Ciò è particolarmente dannoso perché l’innovatore vedendo ridurre il proprio volume di
vendita dovrebbe aumentare il prezzo per recuperare i costi fissi (figura 6). Un meccanismo
concorrenziale basato sulla libera imitazione (se esistesse) favorirebbe gli imitatori e scoraggerebbe
le imprese dall’investire in innovazione.
Per evitare questo esito, particolarmente nefasto visto il ruolo fondamentale dell’innovazione nella
società, sono state emanate norme nazionali e sono stati siglati accordi internazionali per la
protezione dei diritti di proprietà intellettuale (o IPR – intellectual property rights). Nella Sezione 3.4
verrà discusso in dettaglio il meccanismo specifico di protezione degli IPR legati alle nuove varietà
vegetali, in questa sede si vogliono solo richiamare alcuni elementi essenziali.
L’accordo The Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS- in Italiano
Accordo sugli aspetti commerciali dei diritti di proprietà intellettuale) del 1994 sottoscritto
nell’ambito della World Trade Organization (WTO – in Italiano Organizzazione mondiale per il
commercio) prevede sei ambiti specifici di tutela:
67
 • I diritti d’autore che proteggono gli autori di opere artistiche, software e banche dati
• I marchi di fabbrica registrati che tutelano i segni distintivi di impresa
• Le indicazioni geografiche protette, riferite a prodotti tradizionalmente legati a
territori specifici- quali ad esempio i prodotti alimentari tipici.
• Il design industriale e gli schemi per circuiti integrati relativi ai progetti industriali
• Il brevetto ovvero il diritto esclusivo di sfruttare un’invenzione
• Le informazioni confidenziali e le strategie di business.
Gli ambiti di maggior interesse per il sistema agroalimentare riguardano in genere la tutela delle
indicazione geografiche protette e i brevetti. Le prime saranno trattate diffusamente nel Capitolo 4,
mentre in questa sede saranno presentate alcune considerazioni generali sul brevetto.
I brevetti dispongono un diritto esclusivo di sfruttamento di un’innovazione a favore dell’innovatore
per un periodo limitato di tempo (in genere 5 o 10 anni). Durante tale periodo di tutela nessun’altra
impresa potrà imitare l’idea innovativa (salvo incorrere in cause legali e sanzioni). L’obiettivo
principale del brevetto è quindi di favorire l’innovazione garantendo che l’innovatore abbia a
disposizione tempo per recuperare i costi di ricerca, sviluppo e registrazione attraverso un aumento
dei prezzi di vendita.
Il brevetto di fatto istituisce un monopolio legale dell’innovazione a favore dell’innovatore e di
conseguenza questo potrà vendere il bene o il servizio a prezzo di monopolio (Moschini e Lapan
1997). Sebbene l’obiettivo del brevetto sia quello di consentire il recupero degli investimenti, se le
condizioni di mercato sono favorevoli, l’innovatore può accumulare notevoli profitti grazie a queste
normative. il prezzo di vendita
La figura 7 illustra questo principio attraverso un semplice modello di monopolio applicato
all’industria agrochimica. Un agricoltore che sta valutando se comprare il nuovo input o meno
confronta i benefici (ad esempio i maggiori ricavi dovuti l’incremento delle rese) e i costi (ad esempio
i maggiori costi dovuti al prezzo più elevato del nuovo input). Se i benefici superano i costi,
l’agricoltore cambia tecnologia, altrimenti continua ad usare il vecchio prodotto. Poiché i benefici del
nuovo input possono variare con le condizioni locali e dell’azienda agricola, ogni agricoltore avrà un
prezzo di riserva diverso.15
Si consideri il seguente esempio dove tre aziende di superficie pari ad un ettaro devono valutare se
sostituire il vecchio input con un’unità del nuovo input:
Tipo di azienda Incremento Prezzo output Unità nuovo Costo vecchio Prezzo di
produz. q/ha €/ha input input riserva
Azienda di pianura 10 10 1 100 200
Azienda di collina 6 10 1 100 160
Azienda di montagna 1 10 1 100 110

In un’azienda di pianura, l’impiego di due unità del nuovo input determina un incremento dei ricavi
pari a 100€ (la resa incrementa di 10q per un prezzo di 10€/q). Se il vecchio input costava
complessivamente 100€, il prezzo di riserva per l’agricoltore di pianura sarà pari a 200€. Per questo
prezzo, infatti, l’incremento dei ricavi è esattamente pari all’incremento dei costi. Nell’azienda di
pianura, il nuovo input è meno efficace e l’aumento della resa è pari a 6 quintali per ettaro e

15
Per prezzo di riserva si intende il prezzo massimo per l’input che l’agricoltore è disposto a pagare per il nuovo prodotto.
68
corrisponde a 60€ di incremento dei ricavi. Di conseguenza, il prezzo di riserva per l’agricoltore di
collina è pari a 160€. Nell’azienda di montagna, l’incremento delle rese è minimo (solo un quintale
per ettaro) e il corrispondente prezzo di riserva è 110€.
Se si ipotizza che l’azienda innovatrice possa produrre il nuovo input al costo unitario costante di
100€, il prezzo che massimizza il profitto (prezzo di monopolio) è pari a 160€ (o meglio 159,99€). La
tabella seguente dimostra il risultato:
Prezzo 210 200 160 110
Acquirenti Nessuno Az. pianura Az.pianura e collina Az. pian., coll., mont.
Quantità 0 1 2 3
Ricavi 0 200 320 330
Ricavi marginali - 200 120 10
Costo prod.ne totale 0 100 200 300
Costo marginale - 100 100 100
Profitti lordi 0 100 120 30

Per un prezzo superiore a 200€ nessuna azienda agricola è disponibile a comprare il prodotto, quindi
l’innovatore non fa profitti in quanto non riesce a vendere il prodotto. Ad un prezzo pari a 200€
l’azienda agricola di pianura compra 1 unità. Dato il costo unitario di produzione del nuovo input pari
a 100, l’innovatore avrà un profitto lordo di 100€.
Se il prezzo di vendita dell’input cala a 160€, l’azienda di collina lo acquisterà. Per questo prezzo,
l’innovatore vende 2 unità per un ricavo totale pari a 320 euro (160x2). Il costo di produzione totale
per le due unità è pari a 200€ e i profitti sono 120€.
Se il prezzo scende ulteriormente a 110€, l’innovatore venderà tre unità poiché tutte le aziende
preferiscono il nuovo input. I ricavi saranno pari a 330€ (110x3) e i costi a 300€ (100x3) per un profitto
di 30€.
L’innovatore massimizza il profitto vendendo 2 unità ad un prezzo di 160€ ciascuna. Tuttavia il
profitto di 120€ è calcolato al lordo dei costi di ricerca, sviluppo e registrazione. Il profitto netto
dipenderà dalla capacità di questo margine di coprire i costi fissi di ricerca, sviluppo e registrazione
(ovvero dalla capacità dell’innovatore di vendere il prodotto in più mercati possibile).
L’innovatore può vendere il prodotto a 160€ per due motivi: a) il prezzo non eccede il prezzo di riserva
di un numero sufficiente di agricoltori e b) il brevetto crea un monopolio legale e pertanto non ci
sono altre imprese che possano fare concorrenza di prezzo. Per questo motivo, nel corso del processo
di ricerca e sviluppo le imprese sono particolarmente attente a scartare prodotti che non possono
essere brevettati.
Senza il brevetto infatti l’innovazione sarebbe venduta a 100€, i profitti lordi dell’innovatore
sarebbero pari a zero e i suoi profitti netti negativi per un ammontare pari ai costi di ricerca, sviluppo
e innovazione. Si noti però che al prezzo anche l’azienda di montagna troverebbe conveniente
acquistare il nuovo input e – inoltre – tutte le aziende agricole avrebbero maggiori profitti
dall’adozione delle innovazioni. I brevetti, quindi, beneficiano gli innovatori ma danneggiano chi
adotta le innovazioni. Ciò viene considerato un “male necessario” in quanto senza brevetto non
sarebbe razionale innovare, quindi senza la protezione legale il nuovo input non sarebbe stato mai

69
prodotto. Per contemperare le esigenze degli innovatori e di chi adotta l’innovazione, la durata
temporale del brevetto è limitata, cosicché alla scadenza tutti possano beneficiare dell’innovazione.

4.3.1.1 Approfondimento per gli studenti che hanno già sostenuto l’esame di economia politica.
Questo esempio suggerisce che la domanda per il nuovo input può essere disegnata nel grafico di
figura 4-7 come una curva con pendenza negativa: più il prezzo del nuovo input scende, più agricoltori
saranno disposti a comprare il prodotto. Poiché il brevetto rende l’innovatore un monopolista, la
quantità di equilibrio sarà determinata alla intersezione fra costo marginale di produzione e ricavi
marginali ed il prezzo di monopolio del nuovo input sarà ottenuto proiettando sulla domanda la
quantità di equilibrio. L’innovatore otterrà un profitto lordo (surplus) pari all’area grigio scuro nella
figura.

SURPLUS DEGLI AGRICOLTORI

Prezzo di monopolio
Prezzi

SURPLUS DELL'INNOVATORE PERDITA SECCA

Costo marginale di produzione dell'input

Ric

Do
av

m
an
im

da
arg

pe
ri
ina

ln
uo
li d

vo
ell

inp
'in

ut
n
ov
ato
re

Quantità di monopolio Quantità di concorrenza perfetta

Quantità

Figura 4-7: Il modello di monopolio applicato all’innovazione agrochimica

Si noti come in regime di monopolio, la quantità venduta del nuovo input sia minore rispetto a quanto
accadrebbe in concorrenza perfetta (ad esempio se l’innovazione fosse liberamente imitabile), e si
incorre in una perdita di benessere sociale pari all’area grigio chiaro nella figura 7. Nell’esempio
numerico precedente, il prezzo di concorrenza perfetta (pari al costo marginale di produzione del
nuovo input) sarebbe pari a 100€. Per questo prezzo, anche l’azienda di montagna acquisterebbe il
nuovo input e beneficerebbe del pur minimo incremento di produttività. Tuttavia, a tale prezzo
l’innovatore avrebbe un surplus pari a zero e non avrebbe possibilità né di recuperare i costi di ricerca,
70
sviluppo e registrazione né di investire per produrre altre innovazioni. Di conseguenza, se l’imitazione
fosse ammessa, la perdita secca sarebbe pari all’intero valore dell’innovazione (ovvero al surplus
dell’innovatore più il surplus degli agricoltori.
Il monopolio temporaneo istituito dal brevetto è considerato quindi un “male minore” rispetto alla
mancanza di incentivi all’innovazione. Tuttavia la durata relativamente breve del brevetto limita il
danno: dopo la scadenza del brevetto, l’innovazione diviene imitabile e la concorrenza fra le imprese
porterà ad un abbassamento del prezzo. In questo modo, l’innovazione a scadenza diventerà
accessibile a tutti (nell’esempio numerico di cui sopra, il nuovo input sarà venduto da un imitatore a
100€ anche agli agricoltori di montagna).

4.3.2 Governance dell’innovazione

Data l’importanza dell’innovazione nel sistema agroalimentare, vi è un particolare interesse nel

verificare quali siano le istituzioni pubbliche e private che siano più efficienti nel garantire un flusso
costante di nuove idee e che garantiscano una ripartizione equa dei benefici fra chi innova e chi
adotta l’innovazione. Fino alla prima metà del XX secolo, la modalità organizzativa prevalente era la
cosiddetta governance pubblica dell’innovazione in agricoltura ovvero un sistema di università ed enti
di ricerca finanziati dalle casse pubbliche con il compito specifico di produrre innovazioni per il
miglioramento della produttività agricola. Il sistema delle Land-Grant Universities istituite negli USA
alla fine del XIX secolo è stato il precursore di questa forma organizzativa che ad oggi in Italia vede
coinvolti i Dipartimenti universitari di Agraria e il Centro di Ricerca in Economia e Agricoltura (CREA).
Le innovazioni prodotte dalle istituzioni pubbliche, successivamente, erano rese disponibili
gratuitamente, poiché i costi di ricerca, sviluppo e registrazione erano stati coperti con risorse
provenienti dalla fiscalità ordinaria.
100%

90%

80%
Share of total R&D investments

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Food & feed Plant systems Animal systems Farm Environment & Human Economics, Social &
manufacturing & crop & animal health machinery & natural nutrition & statistics & community
protection enginereeng resources food safety policy development

Public Private

Figura 4-8: Campi prevalenti di ricerca pubblica e privata ( elaborazioni su dati Clancy et al. 2016)

71
A partire dalla seconda metà del XX secolo, si è registrata una crescita degli investimenti privati in
attività di ricerca e sviluppo in agricoltura. Questi dapprima hanno affiancato il settore pubblico e
successivamente, a partire dagli anni 1990-2000, ha cominciato a sostituire la governance pubblica
come organizzazione prevalente.
Ad oggi, si può affermare che la ricerca in campo agricolo è un modello misto pubblico-privato dove
le due tipologie di soggetti si sono specializzati in campi complementari (figura 4-8). Il settore privato
concentra gli investimenti nelle cosiddette innovazioni embodied, ovvero che possono essere
incorporate in un prodotto o un servizio vendibile come ad esempio semi, mangimi, macchinari,
fertilizzanti, ecc. . Il settore pubblico, invece, è assolutamente prevalente nella attività di ricerca
legata ai beni pubblici, come ad esempio la preservazione ambientale, la nutrizione, produzione di
statistiche di mercato, sviluppo delle comunità locali. Nel caso di beni pubblici, infatti, il settore
privato non potrebbe valorizzare la propria ricerca tramite il mercato e di conseguenza non ci ha
incentivo ad investire in queste attività. In realtà le due forme di governance, pubblica o privata,
possono influire sull’efficienza e sui risultati della ricerca in campo agroalimentare, poiché portano
ad una diversa allocazione delle risorse di capitale.
La governance pubblica è basata sul sistema dei “bandi” (grant in Inglese) ovvero su finanziamenti
specifici a supporto dell’attività di ricerca di istituzioni pubbliche o private. In questo sistema
l’istituzione finanziante (ad esempio il Ministero dell’Agricoltura, la Regione Lazio o la Direzione
Ricerca della Commissione Europea) emana un bando pubblico con il quale sollecita proposte e
progetti dagli enti di ricerca. I bandi si dividono in finalizzati, se specificano l’obiettivo del
finanziamento (ad esempio, la protezione delle piante di kiwi dalla batteriosi), oppure aperti, se
contengono solo generiche indicazioni del tema di ricerca (ad esempio, il miglioramento della
produzione vegetale). Gli enti di ricerca che intendono concorrere per il finanziamento presentano
un progetto di ricerca che descrive gli obbiettivi specifici, le attività che si intendono intraprendere
per conseguirli, tempi e risorse. Un panel di esperti nominati dall’ente finanziatore valuta i progetti
sulla base dei criteri specificati nel bando e scegli quelli più promettenti. Il sistema dei bandi consiste
in una selezione a-priori (cioè prima che le attività siano avviate) con le maggiori probabilità di
successo.
La governance privata segue un approccio diverso, detto del jackpot dove i progetti ricerca sono
selezionati ex-post sulla base dei risultati ottenuti. Il caso delle imprese agrochimiche descritto nella
sezione 3.2.1 è un esempio di questa modalità organizzativa. Nella fase iniziale di ricerca l’azienda
testa tutti i composti che potrebbero avere effetto (non solo quelli più promettenti) e ammette alle
fasi successive solo quelli che ottengono risultati soddisfacenti. L’impresa avvia un elevato numero
di progetti ad alto rischio (ovvero ciascuno con modeste possibilità di riuscita) confidando nel fatto
che almeno uno di essi potrà avere successo e che i ricavi del prodotto ottenuto saranno sufficienti
a coprire i costi di tutte le iniziative (anche quelle fallite).16
La governance pubblica ha come obiettivo la minimizzazione del rischio di fallimento, per due motivi.
Un motivo politico risiede nella necessità di rendicontare le risorse spese, e con la difficoltà di
giustificare il finanziamento di progetti fallimentari. Il motivo economico deriva dal fatto che la
governance pubblica mette a disposizione gratuitamente le innovazioni e, di conseguenza, i progetti

16
Il termine jackpot (o “posta” in Italiano) deriva dal gioco di azzardo. Ad esempio nel gioco della tombola il giocatore
compra più cartelle pur sapendo che solo una potrà vincere il premio finale perché il valore della eventuale vincita sarà
sufficiente a coprire l’intera spesa.
72
di successo non generano risorse sufficienti per coprire i costi del fallimento (in sintesi, non c’è un
jackpot da vincere).
La governance privata, invece, ha come obiettivo la diversificazione del rischio. Finanziando un
portafoglio di progetti (ovvero tanti progetti simultaneamente), cresce la probabilità che almeno uno
abbia successo. In questo modo, le imprese private – a differenza delle istituzioni pubbliche – sono
disposti finanziare anche progetti ambiziosi e di innovazione radicale, per loro natura molto rischiosi.
L’efficienza nel finanziare progetti rischiosi ha permesso al settore di prendere la leadership
nell’innovazione agroalimentare, finanziando con successo progetti di innovazione radicale (ad
esempio, nel campo delle biotecnologie, degli alimenti sintetici, della genetica nutrizionale, ecc.).
Il sistema di protezione della proprietà intellettuale ha creato forti stimoli di mercato all’innovazione.
Le imprese si sono organizzate per sfruttare le opportunità di profitto derivanti dalla possibilità di
ottenere profitti attraverso la creazione di portafogli di progetti in grado di sostenere un flusso
continuo di innovazioni. Il risultato è stato un fiorire di nuovi prodotti e tecnologie alimentari che
hanno incrementato notevolmente la produttività del sistema agroalimentare. Il costo di questo
incentivo all’innovazione sono i prezzi monopolistici che le imprese possono applicare per le
innovazioni, poiché la normativa rende quest’ultime proprietà privata. Ciò ovviamente limita il
beneficio che chi utilizza l’innovazione può ottenere e può generare problemi etici riguardo la
privatizzazione di risorse genetiche risultanti dal processo innovativo.

4.4 Esempi di innovazione: la protezione delle nuove varietà vegetali (V. Nardone)
Il sistema agroalimentare ha prodotto nuove varietà vegetali sin dai suoi albori attraverso semplici
meccanismi di selezione: ripiantando i semi delle piante più produttive, gli agricoltori ottenevano
raccolti più abbondanti e al tempo stesso indirizzavano l’evoluzione della specie. Le nuove varietà si
possono distinguere per particolari benefici agronomici (ad esempio la resistenza a parassiti) o per
attributi particolarmente attraenti per il consumatore (ad esempio il kiwi giallo o le nuove varietà di
pomodoro).
Con i progressi della conoscenza dei meccanismi genetici, il semplice processo di selezione è
diventato sempre più efficiente e sofisticato fino a coinvolgere le più avanzate biotecnologie. Questi
progressi sono stati accompagnati da un progressivo incremento del costo di innovazione e, di
conseguenza, è sorto il tema della protezione degli investimenti effettuati per sviluppare nuove
varietà vegetali e si è sviluppata una complessa regolamentazione. La normativa relativa alla
protezione dei diritti di proprietà intellettuale di una varietà vegetale ha subito nel corso degli anni
una radicale evoluzione. Come si vedrà di seguito, gli albori di tale disciplina si hanno nel 1930 negli
Stati Uniti d’America dove vi è un primo intervento in materia che sarà integrato da regolamenti
sviluppatisi negli anni a seguire.
Vi sono tre motivi principali per cui vi è la necessità di una regolamentazione specifica per le varietà
vegetali rispetto alla disciplina generale sul tema dell’innovazione:
• Un motivo sociale risiede nella particolare importanza delle specie vegetali per il
soddisfacimento del fabbisogno alimentare mondiale. L’innovazione è necessaria per
sostenere l’aumento della popolazione e pertanto deve essere adeguatamente
incentivata. Al tempo stesso, però, l’innovazione deve essere accessibile e utilizzabile
dal maggior numero possibile di agricoltori.
• Un motivo etico riguarda la brevettabilità del patrimonio biologico. Poiché il brevetto
stabilisce una proprietà, le innovazioni che riguardano esseri viventi devono essere
73
 regolate con particolare attenzione. Da questo punto di vista, le maggiori restrizioni
riguardano le specie animali, mentre le specie vegetali sono meno tutelate.
• Infine un motivo economico riguarda l’auto-replicabilità dell’innovazione vegetale.
Una innovazione non biologica (ad esempio, un nuovo telefonino) per essere replicata
richiede un apposito processo produttivo (impianti, lavoro ecc.). Un’innovazione
biologica (ad esempio un seme o una pianta), invece, può replicarsi autonomamente
una volta rilasciata nell’ambiente. In questo modo, in assenza di normativa, chi adotta
l’innovazione potrebbe implicitamente acquisire un illimitato diritto di replicare la
pianta ottenuta dal seme.

All’inizio del XX secolo, il forte impulso all’innovazione delle varietà vegetali commerciali rese evidenti
i limiti del sistema tradizionale di condivisione di semi e informazioni fra gli agricoltori. Il problema
dell’incentivo all’innovazione è infatti particolarmente complesso nel caso della varietà vegetali.
Poiché l’innovazione è incorporata in un seme, i processi naturali determinano la possibilità di una
imitazione potenzialmente illimitata. Ciò può causare un fallimento di mercato poiché l’innovatore –
a causa dell’autoreplicazione del seme – potrebbe non riuscire a recuperare i costi di ricerca, sviluppo
e registrazione. In assenza di protezione, quindi, le imprese non avrebbero incentivo a produrre
innovazioni. La normativa generale sull’innovazione in vigore all’epoca fu considerata insufficiente,
proprio perché non considerava gli aspetti legati alla diffusione dei semi. La nozione stessa di
innovazione che si autoreplica divenne un forte argomento in favore di un intervento legislativo
specifico e per questo motivo è stata sviluppata nel corso di quasi un secolo una regolamentazione
per la protezione dei diritti di proprietà intellettuale relativa alle specie vegetali (PVP, dall’inglese:
plant variety protection).
La normativa attuale è il risultato di un complesso processo normativo che si è sviluppato in modalità
diverse nel tempo e nello spazio. In questa sede se ne propone una breve sintesi. Per comodità
espositiva, l’evoluzione storica è qui divisa in tre periodi: i) Le normative nazionali (dal 1906 circa al
1961), ii) gli accordi multilaterali (1961-1991), iii) gli accordi globali (dal 1991).
Nel primo periodo l’iniziativa in materia di PVP fu dei governi nazionali. La data del 1906 si riferisce a
quella che probabilmente è la prima normativa specifica in materia: l’US Plant Patent Act, che integrò
la normativa generale sui brevetti per tutelare gli interessi dei “creatori” (originators nel testo
originali) di prodotti dell’orticoltura. Questo primo tentativo di creare una tutela specifica fu presto
imitato da altri paesi fra cui Cuba (1937) e il Sud-Africa (1952). In Europa i primi tentativi di normative
specifiche in materia risalgono al Registro pubblico delle piante di nuova derivazione istituito in
Francia nel 1922 e al sistema di certificazione dei semi sviluppato in Olanda nel 1932.
In questa sede si vuole sottolineare come i due concetti chiave elaborati in questo periodo riguardano
“le varietà distinte” e la “riproducibilità”. Infatti, nel sistema statunitense, la normativa proteggeva
“ogni persona che inventa o scopre e riproduce una nuova e distinta varietà vegetale”. Sebbene le
normative locali differissero nelle definizioni specifiche di cosa si dovesse intendere per varietà
distinta, tutte concordavano che solo un imprenditore che introduce un’innovazione ed è capace di
riprodurla con caratteristiche stabili è meritevole di tutela. Il punto fondamentale della normativa era
la concorrenza di altre imprese nel mercato dei semi, pertanto la protezione prevalente riguardava
l’uso esclusivo del nome del seme, attraverso una estensione della normativa generale sui marchi di
fabbrica.
Il progressivo affermarsi di un mercato internazionale per le nuove varietà mostrò i limiti
dell’approccio nazionale, poiché sistemi eterogenei di protezione danneggiavano i commerci. Di

74
conseguenza nel 1961, su iniziativa del governo francese, fu stilata la Convenzione sulle Nuove
Varietà di Piante (UPOV, dal francese Union pour la Protection des Obtentions Vegetales). L’accordo
sancisce la nascita di un sistema sovranazionale di protezione basato su accordi multilaterali.
Ono degli obiettivi dell’UPOV era l’armonizzazione dei requisiti di protezione. I diritti PVP erano
accordati se la varietà vegetale aveva quattro requisiti: essa doveva essere nuova, distinta, uniforme
e stabile. A differenza della normativa di carattere generale, il requisito di novità implicava
semplicemente che la varietà non fosse stata mai commercializzata prima. Di conseguenza la
protezione si estendeva anche a specie esistenti che però non fossero mai state usate a fini
commerciali. Il requisito della distinzione richiedeva che la specie fosse chiaramente distinguibile da
ogni altra di cui si avesse conoscenza al tempo della richiesta di brevetto. Infine, i requisiti di stabilità
e uniformità si riferivano alla capacità dell’impresa di fornire un prodotto dalle caratteristiche
omogenee e costanti nel tempo.
La convenzione UPOV del 1961 ha due caratteristiche di particolare interesse. In primo luogo, la
protezione ha un’ampiezza limitata. Essa copre solo il materiale commercializzato (cioè, il seme o
altro materiale genetico) e l’acquirente era libero di disporre del raccolto. In secondo luogo,
introduceva due limitazioni (dette esenzioni) ai diritti degli innovatori:
• Gli agricoltori erano liberi di conservare e riutilizzare semi da loro prodotti, anche se i
semi originali erano soggetti a protezione (il cosiddetto privilegio dell’agricoltore).
• Altre imprese potevano utilizzare le varietà protette per produrre nuove e distinte
varietà (la cosiddetta esenzione del costitutore)
In sintesi, il sistema introdotto dall’UPOV nel 1961 (e modificato nel 1972) era un tipico schema di
brevetto dove l’innovatore aveva il monopolio legale del seme e l’agricoltore poteva disporre
liberamente dei frutti.
Lo schema fu modificato profondamente nella successiva riforma dell’UPOV nel 1991, che – insieme
all’accordo TRIPS del 1993 – diede inizio al periodo della globalizzazione della protezione. La riforma
UPOV 1991, tutt’ora in vigore, ampliò notevolmente l’ambito dell’accordo. In particolare, la
protezione legale fu estesa fino a comprendere anche i frutti ottenuti con i semi protetti. Inoltre, il
privilegio dell’agricoltore divenne facoltativo: l’innovatore può obbligare contrattualmente
l’agricoltore a non riutilizzare i semi. Infine, la protezione è estesa anche alle nuove varietà vegetali
ottenute come derivazione diretta dalla varietà protetta (limitando l’esenzione del costitutore).
L’accordo TRIPS fu di estrema importanza nel trasformare la protezione in una regolamentazione
globale. L’articolo 27(b) del trattato richiede che tutti i Membri dell’Organizzazione Mondiale del
Commercio garantiscano una protezione dei diritti PVP tramite brevetto, normative specifiche o una
combinazione dei due. Di conseguenza il numero delle Nazioni che adottarono UPOV 1991 aumentò
considerevolmente.
La caratteristica distintiva del nuovo sistema è che esso garantisce all’innovatore (detto costitutore
o breeder) di influenzare e a volte controllare i segmenti a valle della filiera. A differenza della
normativa pre-1991, il costitutore può controllare la produzione dei frutti, creando le basi per un
monopolio non solo nel mercato dei semi, ma anche in quello del prodotto finale. Limitando i diritti
di moltiplicazione e impedendo il riutilizzo dei semi, i costitutori possono impedire agli agricoltori di
espandere la produzione anche in caso di una forte domanda del consumatore. Inoltre, gli agricoltori
possono essere obbligati a vendere la loro intera produzione al costitutore, il quale diventa un
soggetto con un controllo assoluto della filiera. Di fatto, si ottiene un monopolio nel mercato dei
semi, un monopsonio nei mercati agricoli e di nuovo un monopolio nel mercato al consumo.

75
Questa modalità organizzativa dove il costitutore assume anche il controllo della
commercializzazione dei frutti è detta modello club, poiché i produttori possono accedere solo se
autorizzati dal costitutore stesso.
In sintesi il modello club ha tre importanti caratteristiche:
• Controllo completo della produzione attraverso accordi di licenza. Il produttore che
voglia entrare nel club deve rispettare stringenti standard produttivi e quote
produttive.
• Riconoscibilità del marchio e del prodotto. La varietà è associata ad un nome unico,
distintivo e immediatamente riconoscibile dal consumatore. Il controllo della
produzione permette al costitutore di ottenere un prodotto omogeneo e costante nel
tempo, con caratteristiche distintive e di attuare specifiche strategie di marketing.
• Controllo del canale commerciale, attraverso l’obbligo di consegna dei frutti al
costitutore.
In questo sistema il costitutore può decidere di modulare l’intensità della protezione attraverso
accordi contrattuali, pertanto le modalità organizzative effettivamente adottate possono combinare
i tre elementi in modo diverso.
Il principale vantaggio che deriva dalla costituzione di un Club Varietale consiste nel controllo da parte
del costitutore di varie fasi della filera; ciò permette di far arrivare il prodotto sul mercato attraverso
l’utilizzo di un marchio riconosciuto dal consumatore e quindi garante di qualità (ad esempio Zespri
con l’offerta delle varietà di kiwi o Pink Lady con l’offerta di mele). Tuttavia, a seguito della limitazione
della produzione di tali varietà ad altri soggetti non appartenenti alla filiera, si determina chiaramente
una forte riduzione della produzione complessiva del prodotto a varietà protetta.
Ulteriori vantaggi che si sviluppano a seguito della costituzione del Club riguardano gli aspetti
organizzativi e di conseguenza economici della filiera. La possibilità di poter gestire completamente
la filiera, dalla produzione, stabilendo quote ai singoli fornitori, alla commercializzazione del
prodotto, e quindi compresa la sua funzione commerciale e le politiche di marketing, permette non
solo di avere una maggiore omogeneizzazione dell’offerta, ma garantisce al consumatore finale un
livello certo di qualità del prodotto, dato che il committente andrà a stabilire, nella grande
maggioranza dei casi, standard di prodotto e di processo che il fornitore deve rispettare. Quest’ultimo
aspetto risulta particolarmente importante quando il marchio raggiunge una certa popolarità e
all’interno del consumatore nasce una certa aspettativa di qualità.
La costituzione di un Club varietale, tuttavia, non prevede esclusivamente dei vantaggi. Infatti, una
gestione particolarmente integrata della filiera produttiva, con uno stringente controllo da parte
dell’acquirente, può essere svantaggiosa per il produttore poiché potrebbe essere vincolato e veder
ridotte notevolmente le sue libertà.
Inoltre, come è stato più volte accennato, la costituzione di un Club porta il costitutore a sostenere
costi ingenti che si andranno a ripercuotere poi sul prezzo praticato al consumatore finale, rischiando,
quindi, che quest’ultimo non sia disposto ad alimentare la politica di premium price praticata su
quello specifico prodotto.

76
4.5 Considerazioni di sintesi sull’innovazione nel sistema agroalimentare
In questo capitolo è stato affrontato il tema dell’innovazione nel sistema agroalimentare. Si tratta di
una materia della massima rilevanza sia per la competitività delle singole imprese – che vedono
nell’innovazione dinamica uno dei principali vantaggi competitivi – sia per la società nel suo
complesso che deve garantire nutrimento di qualità ad una popolazione mondiale crescente.
Quanto illustrato nelle sezioni precedenti, evidenzia tre conclusioni fondamentali:
• La competizione tramite innovazione è un processo dinamico che ha come obiettivo la
creazione di un flusso di innovazioni sostenibile nel tempo
• Le strategie di innovazione dinamica necessitano di notevoli risorse finanziarie, di una
organizzazione efficiente e di un contesto normativo che consenta all’innovatore di difendere
la proprietà intellettuale da eventuali imitatori
• Le innovazioni tecnologiche di per sé possono essere insufficienti a garantire la competitività
dell’impresa se non sono accompagnate dall’adozione di un adeguato business model.

77
5 L’intervento pubblico
L’intervento pubblico può essere definito come l’insieme delle azioni di politica economica compiute
da soggetti pubblici nazionali, sovranazionali o locali dotati di potere politico (Treccani). Esso ha
storicamente caratterizzato (ed influenzato) l’evoluzione della produzione agroalimentare sin dai
tempi dell’antichità classica o addirittura precedenti. Per esempio, nella antica Roma, la distribuzione
di cibo fu uno dei principali strumenti utilizzati per assicurare l’ordine sociale ed il consenso (la
cosiddetta politica del panem et circenses). In precedenza, l’egemonia Cretese sull’Egeo si fondò sulla
capacità delle istituzioni pubbliche (i Palazzi) di creare ed esportare eccedenze alimentari.
Nell’età moderna, l’affermarsi degli Stati Nazionali fu legato alla loro capacità di garantire la sicurezza
degli approvvigionamenti alimentari. L’intervento pubblico in agricoltura (e nel commercio
alimentare) era motivato della chiara percezione dello stretto legame fra disponibilità di cibo, pace
sociale e stabilità delle autorità. Ad esempio, la carestia del 1787-8 è annoverata fra i fattori che
hanno portato alla Rivoluzione Francese. I governi nazionali dell’epoca svilupparono gli Istituti di
Statistica per raccogliere informazioni sulla produzione alimentare e prevedere l’insorgenza delle crisi
e regolarono produzione e commercio per evitare che le conseguenze politiche e sociali di eventuali
carestie.
Nel mondo contemporaneo, la sicurezza alimentare17 è affidata prevalentemente ai mercati e il ruolo
dell’intervento pubblico è andato progressivamente riducendosi. Nonostante ciò, esso rimane un
driver importante dell’evoluzione del sistema agroalimentare. In estrema sintesi, le ragioni attuali
dell’intervento pubblico in agricoltura possono essere ricondotte ai seguenti punti:
• Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. In linea con la tendenza storica, la sicurezza
alimentare permane un obiettivo fondamentale dell’intervento pubblico in modo da evitare
crisi alimentari.
• Difendere i soggetti deboli (il cosiddetto “Egalitarismo di Rawls”). Secondo questa visione,
l’intervento pubblico deve essere finalizzato alla tutela dei produttori agricoli, in quanto
questi sono soggetti particolarmente deboli e meritevoli di tutela. I produttori agricoli, infatti,
a differenza delle altre piccole imprese, soffrono di svantaggi dovuti alle caratteristiche
intrinseche della loro attività quali:
o Il fondamento biologico dell’attività, che si concretizza in una vulnerabilità ad agenti
patogeni, condizioni meteorologiche avverse o infestazioni.
o La rigidità dovuta alla lunghezza del ciclo biologico che impedisce il rapido
adattamento delle produzioni alle fluttuazioni di mercato. Ad esempio, anche in caso
di crollo dei prezzi, un allevatore non può ridurre la produzione di latte senza incorrere
in elevati costi dovuti all’abbattimento dei capi bovini.
o Il forte legame con il contesto rurale. La produzione agricola avviene in contesti rurali
che talvolta sono svantaggiati rispetto alle aree urbane, con deficit di servizi e
infrastrutture.
Questi svantaggi non dipendono dai produttori agricoli, ma sono connaturati all’attività
svolta. Di conseguenza, secondo la visione egalitaria, gli agricoltori sono meritevoli della tutela
pubblica affinché non soffrano per circostanze per le quali non hanno responsabilità (il
cosiddetto “danno senza colpa”)

17
Il World Food Summit, nel 1996, definì la sicurezza alimentare come la condizione in cui tutte le persone, in ogni
momento, hanno accesso fisico, sociale ed economico ad alimenti sufficienti, sicuri e nutrienti che garantiscano le loro
necessità e preferenze alimentari per condurre una vita attiva e sana
78
 • Prevenire i fallimenti di mercato (motivazione di efficienza). Secondo questa visione
l’intervento è giustificato solo nei casi in cui il libero mercato non riesca da solo a garantire il
raggiungimento dell’allocazione ottima dei fattori sotto il punto di vista sociale e al solo scopo
di ricondurre il mercato all’efficienza. La teoria economica ha dimostrato che la concorrenza
perfetta porta ad un equilibrio che massimizza il benessere sociale. Tuttavia, alcune condizioni
quali la presenza di esternalità (ad esempio l’inquinamento), beni pubblici (come la qualità
delle acque) o potere di mercato (ad esempio, un monopolio), possono impedire il
raggiungimento dell’ottimo sociale. In questi casi, l’intervento pubblico può essere necessario
per evitare inefficienze.
Figura 5-1: Obiettivi dell’Intervento pubblico in agricoltura

Sicurezza
Approvvigionamenti
Alimentari

Intervento
Pubblico in
Agricoltura

Evitare Fallimenti di Protezione Soggetti

Mercato Deboli
(Efficienza dei (Sostegno agli
mercati) agricoltori)

L’approccio egalitario privilegia la protezione dei soggetti deboli e la distribuzione del valore secondo
principi moralmente e socialmente accettabili. Invece, l’approccio di efficienza si concentra sul
funzionamento efficiente del mercato. Queste tre motivazioni sono co-presenti in tutte le attuali
strategie di intervento pubblico nei sistemi agroalimentari. Tuttavia, l’importanza relativa da
attribuire a ciascuna delle motivazioni è una scelta politica che caratterizza e determina le concrete
strategie di intervento nelle varie nazioni.
In queste dispense si concentrerà l’attenzione sulle politiche agricole dell’Unione Europea. Attraverso
un approccio storico evolutivo si vedrà come il progressivo spostamento dell’attenzione pubblica
dalle motivazioni egalitarie all’efficienza dei mercati ha accompagnato profonde trasformazioni
nell’intervento pubblico in agricoltura.

5.1 La Politica Agricola Comune (PAC)

La Politica Agricola Comune o PAC è l’insieme di trattati regole e procedure che definiscono
l’intervento pubblico in agricoltura all’interno del Mercato Unico Europeo. Il suo fondamento
giuridico risiede negli articoli da 38 a 44 del Trattato Sul Funzionamento Dell'unione Europea (TFUE), a
sua volta parte dei cosiddetti Trattati di Roma.18 Con l’entrata in vigore del Trattato, nel 1958, le
politiche agricole degli Stati Membri sono state sostituite da meccanismi di intervento europei.

18
Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (originariamente denominato Trattato CEE) è stato siglato nel 1957
e, insieme al trattato Euratom, è parte dei Trattati di Roma che hanno dato origine alla Comunità Economica Europea. Il
trattato è stato più volte modificato nel tempo, seguendo il processo di integrazione europea e ha assunto l’attuale
79
5.1.1 Il contesto storico

Al momento dell’entrata in vigore dei Trattati di Roma, i sei Stati Fondatori (Belgio, Francia, Germania,
Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi) si caratterizzavano per un rilevante intervento pubblico in
agricoltura. Questo orientamento era dovuto ad un duplice motivo. Da un lato, gli Stati Fondatori
stentavano a riprendersi dalle devastazioni della Seconda Guerra Mondiale e la produzione agricola
era insufficiente a garantire il soddisfacimento del fabbisogno alimentare europeo. Di conseguenza,
gli Stati avevano avviato politiche di stimolo della produzione per ridurre la dipendenza dalle
importazioni estere (obiettivo di sicurezza alimentare). Dall’altro lato, la fine del conflitto fu
accompagnata da forti tensioni sociali tra opposte fazioni ideologiche e politiche, che portarono alle
soglie della guerra civile alcuni Stati. Tali tensioni erano localizzate prevalentemente nei territori rurali
e coinvolgevano le comunità contadine. Per questo motivo diversi Stati adottarono politiche di
sostegno alla piccola proprietà contadina con l’obiettivo di ridurre le disuguaglianze e preservare
l’ordine sociale (obiettivo di protezione dei soggetti deboli). Ad esempio, in Italia nel 1950 venne
adottata una Riforma Agraria che prevedeva l’esproprio dei terreni dei latifondi per distribuirli ai
braccianti agricoli e trasformandoli così in piccoli proprietari. In questo modo si riuscì ad attenuare il
conflitto sociale nelle campagne Italiane e avviare un processo di sviluppo.
Un tema particolarmente sentito in quel periodo riguardava la specificità di un settore altamente
influenzato dai rischi climatici e dai vincoli geografici e pertanto soggetto a squilibri sistemici tra l'offerta
e la domanda ed elevata volatilità dei prezzi e dei redditi. A causa della bassa elasticità dell’offerta
agricola, modeste variazioni nella produzione determinavano ampie variazioni dei prezzi e conseguenti
crolli nei redditi degli agricoltori (se le produzioni aumentavano) o forti aumenti dei prezzi al consumo (se
le produzioni aumentavano). In tale situazione, le autorità pubbliche dei singoli Stati avevano un forte
interesse a regolare i mercati agricoli, ridurre la volatilità dei prezzi e a sostenere i redditi dei produttori.
Questo contesto storico ha influito sul processo di nascita della PAC, la quale ha sostanzialmente
ereditato questi obiettivi, cercando di perseguirli a livello Europeo e non più nazionale.

5.1.2 Obiettivi della PAC e fonti normative

L'articolo 39 del TFUE stabilisce gli obiettivi specifici della PAC:

1. incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico e assicurando
un impiego ottimale dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;
2. assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola;
3. stabilizzare i mercati;
4. garantire la sicurezza degli approvvigionamenti;
5. assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.
Gli obiettivi riflettono le tre motivazioni dell’intervento pubblico in agricoltura. Il Trattato vuole
garantire la sicurezza alimentare anche attraverso il progresso tecnico (obiettivi 1 e 4), proteggere i
consumatori e i produttori in qualità di soggetti deboli (obiettivi 2 e 5) e garantire l’efficienza dei
mercati (obiettivo 3).
Gli obiettivi della PAC sono rimasti pressoché immutati dal 1957 ad oggi, anche perché la loro
formulazione generica e flessibile si è rivelata in grado di adattarsi alle nuove esigenze che si sono
manifestate nel corso dei decenni. Occorre inoltre osservare che, secondo un consolidato

denominazione nel 2009 a seguito della firma dei Trattati di Lisbona nel 2007. Il TFUE contiene i principi fondamentali le
regole generali che regolano i rapporti fra gli Stati Membri dell’Unione Europea.
80
orientamento della giurisprudenza europea, questi obiettivi non devono essere perseguiti
simultaneamente né con la stessa intensità. Di conseguenza, il legislatore europeo dispone della
necessaria flessibilità di combinare liberamente gli obiettivi, dando a ciascuno un peso diverso a
seconda del momento storico e dell’orientamento politico.
Accanto agli obiettivi specifici della PAC stabiliti dall'articolo 39 del TFUE, numerose disposizioni del
Trattato aggiungono altri obiettivi che derivano dagli orientamenti generali dell’Unione. Ad esempio,
la tutela dell'ambiente nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile (articolo 11), il
benessere degli animali (articolo 13), la protezione della salute umana (articolo 168, paragrafo) o la
coesione economica, sociale e territoriale (articoli da174 a 178) costituiscono obiettivi generali e di
conseguenza sono considerati dalla PAC.
Oltre al TFUE, la PAC si basa su un esteso corpus normativo. In estrema sintesi, le fonti normative di
livello europeo di rango inferiore ai trattati possono essere classificate in:
• Regolamenti, ovvero atti di competenza dell’Unione che sono immediatamente esecutivi
sull’intero territorio dell’Unione
• Direttive, ovvero atti di indirizzo generale con funzione di coordinamento e armonizzazione
in materie di competenza degli Stati Membri. Le Direttive non sono direttamente applicabili
e richiedono la ratifica (adozione) da parte degli Stati Membri per diventare esecutive.
• Decisioni, ovvero atti vincolanti e direttamente applicabili, rivolti a soggetti specifici.
• Raccomandazioni, indicazioni generali non vincolanti e senza conseguenze sul piano giuridico.
• Pareri, l’espressione di una posizione delle Istituzioni Europee su un tema specifico che non
crea obblighi giuridici.
La PAC è una competenza concorrente fra Unione e Stati Membri. Di conseguenza, l’intervento
pubblico in agricoltura si articola in una collaborazione multilevello fra Istituzioni Europee
(Commissione, Parlamento e Consiglio), Stati Membri e – come vedremo in seguito – Enti Locali quali
le Regioni in Italia.

5.1.3 L’evoluzione della PAC

La PAC è un corpo normativo dinamico che è stato riformato numerose volte nel corso della sua
storia. In queste dispense, per comodità espositiva, faremo riferimento a cinque periodi della PAC
ovvero intervalli temporali nei quali la concezione politica dell’intervento pubblico in agricoltura è
rimasta sostanzialmente omogenea. La cesura fra i periodi rappresenta quindi un mutamento di
visione che ha originato profondi cambiamenti nelle politiche agricole.
Figura 5-2: I periodi della PAC

1962 1984 1992 1999 2021

istituzione OCM Quote Latte Riforma Riforma EU Green Deal
Mac Sharry Agenda 2000

Disciplina di
PAC delle Origini Disaccoppiamento Sviluppo Rurale Farm to Fork
Bilancio

La Figura 5-2 riassume i cinque periodi di riferimento:

• La PAC delle origini comprende circa un ventennio che va orientativamente dal 1960
(introduzione della PAC) all’introduzione dei primi provvedimenti di limitazione della spesa
81
 agli inizi degli anni ’80 del secolo scorso. In questa fase vengono definiti i fondamenti della
PAC.
• Disciplina di bilancio, dal 1982 (circa) al 1992. In questa fase si cerca di riportare sotto
controllo la spesa per la PAC senza tuttavia stravolgere l’impianto delle origini.
• Disaccoppiamento, dal 1992 (riforma Mac Sharry) al 1999. In questa fase si cominciano ad
eliminare i principali elementi di distorsione del mercato introdotti con la PAC delle origini e
si rende compatibile la PAC con i processi di globalizzazione dei mercati.
• Sviluppo rurale, dal 1999 (riforma cosiddetta “Agenda 2000”) fino al 2021. In questa fase si
cambia completamente la visione della PAC con la piena valorizzazione del ruolo sociale e
ambientale dell’attività agricola.
• Farm to Fork, a partire dal 2021. Prevede la piena integrazione della PAC nell’European Green
Deal e nella transizione ecologica verso una economia sostenibile e circolare.

5.2 La PAC delle Origini

Dopo la firma dei Trattati di Roma, le politiche agricole nazionali sono state progressivamente
sostituite da meccanismi di intervento elaborati a livello Europeo. Il processo ha richiesto alcuni anni
per essere perfezionato: i Trattati sono stati firmati nel 1957, sono entrati in vigore nel 1958 e la PAC
è stata avviata negli anni 1960-1962.
La PAC delle Origini era incentrata sul Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG).
Nel 1964, il FEAOG è stato suddiviso in due sezioni, caratterizzate da obiettivi e regole specifiche: la
sezione Garanzia e la sezione Orientamento
• La sezione Garanzia, nettamente prevalente in termini di dotazione finanziaria, sosteneva le
le spese relative all'applicazione della politica dei mercati e dei prezzi. In generale, l’obiettivo
di questa linea di spesa era “garantire” che il reddito degli agricoltori raggiungesse livelli
ritenuti socialmente accettabili.
• La sezione Orientamento, con risorse più limitate, sosteneva le operazioni di carattere
strutturale e di sviluppo rurale. A differenza della sezione Garanzia, la sezione Orientamento
si basava sul principio del cofinanziamento, ovvero utilizzava congiuntamente risorse europee
e nazionali. In generale, la sezione Orientamento aveva il compito di indirizzare lo sviluppo
dell’agricoltura europea verso le direttrici definite dai piani strategici della PAC.
Come vedremo successivamente, il FEAOG è stato riformato più volte nel corso degli anni e
attualmente prende il il nome di Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR).

5.2.1 Obiettivi

Nella fase della PAC delle Origini, gli obiettivi dell’intervento pubblico comunitario si concentrarono
prevalentemente sulla sicurezza alimentare e sul sostegno ai redditi degli agricoltori. La
stabilizzazione dei prezzi e l’incremento della produttività erano considerati obiettivi strumentali al
conseguimento dei primi due. In questa fase, la tutela del consumatore non assume un ruolo centrale
nel dibattito pubblico.
In estrema sintesi, in questa fase gli obiettivi operativi dell’intervento pubblico erano di
• Aumentare la produzione agricola per superare la dipendenza dalle importazioni
• Aumentare i redditi dei produttori agricoli.

82
5.2.2 Strumenti

Nella fase delle origini, l’intervento pubblico europeo in agricoltura seguì un approccio prettamente
settoriale. Nel 1962 ciò si tradusse nella creazione di 21 Organizzazioni Comuni di Mercato (OCM).
Ciascuna OCM è un insieme di istituzioni e misure finalizzate alla gestione della produzione e degli
scambi di prodotti appartenenti ad una determinata categoria merceologica (ad esempio, ortofrutta,
latte, zucchero ecc.). Il termine OCM, quindi, si riferisce sia all’insieme dei Regolamenti e delle
Direttive adottate a questo fine, sia all’insieme degli organismi e istituzioni che concorrono
all’applicazione della normativa. È importante sottolineare come le OCM, seppur distinte per settore,
operino in tutti gli Stati Membri indistintamente.
Le OCM furono chiamate a sviluppare misure specifiche di intervento a sostegno del settore (ad
esempio: distribuzione di frutta nelle scuole per promuoverne il consumo) sia ad applicare
concretamente le misure comuni. In particolare, in queste dispense ci soffermeremo su due principali
strumenti: i contributi agli investimenti e i prezzi minimi garantiti.

5.2.2.1 Contributi agli investimenti

I contributi agli investimenti erano campagne di sostegno agli investimenti aziendali volti a migliorare
la produttività delle imprese agricole. A tal fine le OCM potevano prevedere finanziamenti anche a
fondo perduto per facilitare l’acquisto di nuove tecnologie favorendo i processi innovativi in azienda.
I finanziamenti potevano riguardare l’acquisto di mezzi tecnici (meccanizzazione) oppure l’adozione
di nuove tecniche produttive (ad esempio di tipo agrochimico).
In generale, il valore attuale netto (VAN) di un investimento (ad esempio l’acquisto di un trattore)
può essere definito come la differenza fra il valore attuale dei flussi di cassa futuri (FCA) che saranno
generati dall’investimento (ad esempio i maggiori ricavi futuri dovuti alla maggiore produzione) e il
costo immediato (CI) dell’investimento stesso (il costo di acquisto del trattore). Ovvero:
VAN = FCA-CI
Se il VAN è positivo si ritiene che l’investimento sia efficiente poiché il valore attuale dei benefici
futuri supera il costo iniziale. Si noti che il valore di FCA, a parità di altre condizioni, è generalmente
inversamente proporzionale al rischio dell’investimento.
La politica di contributo agli investimenti muoveva da due presupposti:
• I produttori agricoli avevano limitate disponibilità finanziarie e scarsa possibilità di accedere
a capitale di terzi. Pertanto alcuni investimenti non venivano effettuati non perché non
fossero efficienti (VAN positivo), ma semplicemente perché i produttori non avevano le
risorse finanziare per coprire il costo iniziale.
• A causa della volatilità dei prezzi e del rischio di produzione i flussi di cassa futuri in agricoltura
sono molto rischiosi e di conseguenza il valore di FCA tende a essere basso (specialmente se
gli agricoltori sono avversi al rischio). In questo caso, il VAN diviene negativo a causa del rischio
futuro.
I contributi agli investimenti (CP) coprivano in tutto o in parte il costo iniziale. Pertanto la formula del
valore attuale netto con contribuzione pubblica diviene:
VAN = FCA-CI+CP
Quindi un investimento che senza contribuzione pubblica generava un VAN negativo, può invece
essere efficiente se la contribuzione pubblica compensa in tutto o in parte il costo iniziale.
La Figura 5-3 riassume gli effetti attesi dei contributi agli investimenti.
83
Figura 5-3: Effetti dei contributi agli investimenti
Prezzi

)
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es
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(pri
ta
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Of

ti)
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Of
Effetto degli investimenti

P0

Surplus Produttori (prima degli investimenti)

P1

Surplus Produttori (dopo gli investimenti)

Do
m
an
da

Q0 Q1
Quantità

Gli investimenti in innovazione tecnologica determinano uno spostamento verso destra della curva
di offerta dovuto alla maggiore efficienza produttiva (il costo marginale di produzione si abbassa). Di
conseguenza si registrano tre effetti positivi:
• La quantità prodotta aumenta da Q0 a Q1 (perseguendo l’obiettivo di sicurezza alimentare)
• Il surplus dei produttori aumenta (perseguendo l’obiettivo di sostegno ai redditi)
• Il prezzo al consumo si abbassa da P0 a P1 (perseguendo l’obiettivo di tutela dei consumatori)
In sintesi, la politica di contributo agli investimenti mirava a creare una agricoltura europea efficiente
e tecnologicamente avanzata che fosse in grado di soddisfare il fabbisogno alimentare interno e di
garantire redditi adeguati ai produttori.

5.2.2.2 I prezzi minimi garantiti (PMG)

I prezzi minimi garantiti (PMG) sono stati la misura di maggior rilievo della PAC nelle sue fasi iniziali.
In estrema sintesi, la misura consisteva nella garanzia pubblica che i prezzi dei vari prodotti agricoli
non sarebbero scesi al di sotto di una soglia predeterminata (il PMG, appunto). Questa forma di
intervento pubblico limitava la volatilità negativa dei prezzi, impedendone il crollo in caso di

84
condizioni negative di mercato, senza però impedire che gli agricoltori beneficiassero degli
incrementi di prezzo in caso di condizioni di mercato favorevoli.
La realizzazione della politica di PMG era basata su due livelli. In ambito europeo, le OCM stabilivano
tre livelli di prezzi istituzionali:
• Prezzo indicativo (o obiettivo) che rappresenta il prezzo di equilibrio al quale avrebbe dovuto
tendere il mercato interno, ovvero un prezzo ritenuto socialmente accettabile.
• Prezzo di intervento, pari circa al 90-95% del Prezzo Indicativo, a seconda delle OCM. Questo
è il PMG agli agricoltori.
• Prezzo di entrata, ovvero il prezzo minimo di entrata per i prodotti proveniente da paesi terzi
(non CEE).
Le OCM, quindi, detenevano l’indirizzo strategico dell’intervento pubblico. Stabilivano il livello dei
prezzi istituzionali, controllavano le fluttuazioni dei prezzi (possibili in un intorno della differenza fra
prezzo di intervento e prezzo indicativo) e, di conseguenza, contribuivano direttamente a sostenere
i redditi degli agricoltori.
Al livello nazionale, invece, fu affidata l’esecuzione delle misure. In ogni Stato Membro furono istituite
delle Agenzie governative con il compito di acquistare qualsiasi quantità di prodotto ad un prezzo
pari a quello di intervento qualora il prezzo di mercato fosse per un periodo prolungato al di sotto
del prezzo di intervento stesso. In questo modo i produttori agricoli in caso di prezzi di mercato
particolarmente sfavorevoli potevano vendere i loro prodotti alle Agenzie nazionali ottenendo in
cambio un prezzo pari al prezzo di intervento, che risultava pertanto “garantito”. In sintesi, la politica
dei PMG garantiti permetteva agli agricoltori di vendere i loro prodotti al maggiore fra il prezzo di
mercato e il prezzo di intervento.
I prodotti immagazzinati dalle Agenzie nazionali potevano essere venduti solo se il prezzo di mercato
fosse salito stabilmente ad un livello superiore al prezzo indicativo oppure potevano essere destinati
a programmi di aiuto internazionale a favore di Paesi in via di sviluppo. Nel caso in cui queste due
opzione non fossero state perseguibili, i prodotti venivano distrutti.
La politica dei PMG fu implementata con differenze anche sostanziali tra le OCM, ma le regole
fondamentalo erano quelle appena descritte. I PMG erano pienamente coerenti con gli obiettivi della
PAC di aumentare la produzione agricola e di migliorare i redditi degli agricoltori.
La

Figura 5-4 illustra gli effetti dell’intervento pubblico L’elemento da considerare per capire l’effetto
dei PMG è il concetto di produttività marginale decrescente dei fattori produttivi. Se i prezzi unitari
sono relativamente bassi (come nel livello P0 della figura), gli ipotetici produttori agricoli metteranno
a coltura solo i terreni più fertili e produttivi, dove il costo marginale di produzione è basso. Con
l’introduzione dei prezzi minimi garantiti, il prezzo di mercato sale al livello PMG. A questo punto, gli
agricoltori troveranno profitto nel mettere a coltura anche terreni meno fertili che precedentemente
erano tenuti a riposo. Il maggior costo marginale di produzione di queste terre trova copertura nei
PMG più elevati rispetto a P0. Grazie ai PMG possono essere portati in produzione fattori con una
produttività marginale più bassa di quanto possibile sulla base dei prezzi di mercato. Come si evince
dalla figura, aumentano sia la produzione sia il surplus dei produttori agricoli, coerentemente con gli
obiettivi comunitari.

Figura 5-4: Effetti dei Prezzi Minimi Garantiti sulla produzione e sul reddito degli agricoltori

85
 Prezzi

PMG

Incremento del Surplus dei Produttori

P0

Incremento della quantità prodotta

Q0 Q(PMG)
Quantità

I risultati appena illustrati, però, sono stati conseguiti al costo di ridurre l’efficienza dei mercati
agricoli. La Figura 5-5 mostra questo effetto.
L’incremento dei prezzi da P0 a PMG, come visto in precedenza, determina un aumento della
produzione da Q0 a Q(PMG). Tuttavia al tempo stesso, per la legge della domanda, l’incremento dei
prezzi si traduce in un minor consumo del prodotto. Nel grafico, l’introduzione dei PMG comporta la
riduzione della quantità domandata da Q0 a QD (ottenuta proiettando il prezzo PMG sulla curva di
domanda). La differenza Q(PMG)-QD è definita eccesso di offerta ovvero una quantità prodotta che
nessun consumatore è disposto ad acquistare al prezzo PMG. Come si è visto in precedenza, questo
eccesso di offerta era acquistato dalle Agenzie nazionali.

86
Figura 5-5: Eccesso di offerta nel regime dei prezzi minimi garantiti
Prezzi

ta
fer
Of

Eccesso di offerta = Q(PMG)-QD

PMG

P0

Do
m
an
da

QD Q0 Q(PMG)
Quantità

In sintesi, la politica dei PMG ridistribuiva ricchezza fra tre gruppi di soggetti:
• I produttori agricoli vedevano aumentare il loro surplus, poiché vendevano – ai consumatori
o alle Agenzie – quantità maggiori di prodotti a prezzi più elevati, rispetto alle condizioni
presenti sul mercato non regolamentato.
• I consumatori erano danneggiati dai PMG perché consumavano meno prodotti e a prezzi più
elevati (il loro surplus si riduce)
• I contribuenti erano danneggiati perché dovevano pagare tasse più elevate per coprire i costi
sostenuti dalle Agenzie governative per acquistare le eccedenze di offerta.
In conclusione, i PMG trasferivano ricchezza da consumatori e contribuenti ai produttori agricoli.
L’inefficienza della politica nasceva dal fatto che il valore economico del danno per consumatori e
contribuenti superava il valore economico del beneficio per i produttori. In definitiva, i PMG
riducevano l’efficienza del mercato e il benessere sociale. Riferendosi agli obiettivi generali
dell’intervento pubblico in agricoltura, i PMG sono un esempio di politiche dove l’approccio di
sicurezza alimentare e quello egalitario prevalgono sull’obiettivo di efficienza dei mercati. Pur di
aumentare la produzione e i redditi agricoli, il legislatore comunitario è stato disposto a sacrificare il
benessere sociale.
87
Si noti che vi sono anche altri soggetti che sono danneggiati dalla politica dei PMG. I produttori extra-
europei, infatti, vedono ridursi le loro possibilità di esportare verso l’Europa a causa delle politiche
agricole comunitarie. Ciò accadde per due motivi:
• La garanzia di prezzi elevati per i produttori europei richiedeva una limitazione alle
importazioni, per evitare che i prodotti esteri venissero acquistati da soggetti comunitari sui
mercati internazionali ad un prezzo relativamente basso e poi rivenduti alle Agenzie nazionali
al prezzo garantito. In assenza di barriere all’importazione, le Agenzie nazionali si sarebbero
potute trovare a sovvenzionare produttori extra-europei, qualora il prezzo mondiale dei
prodotti fosse inferiore al PMG.
• Gli elevati prezzi interni scoraggiavano il consumo e creavano eccedenze produttive. Di
conseguenza, la Comunità Europea ridusse notevolmente la domanda per i prodotti di
importazione, privando i produttori extra-europei di un importante mercato.
Il regime dei PMG era quindi una politica estremamente protezionistica, che poteva funzionare solo
qualora l’accesso dei prodotti di importazione fosse contingentato. Per questo motivo, le OCM
crearono varie barriere al commercio, incluso il cosiddetto prezzo di entrata. Attraverso
l’applicazione di quote di importazione e dazi doganali, l’OCM si assicurava che i prodotti in ingresso
nel Mercato Unico avessero un prezzo compatibile con gli obiettivi di politica. Come vedremo
successivamente, l’approccio protezionistico si rivelò insostenibile nel momento in cui prese l’avvio
il processo di globalizzazione dei mercati.

5.2.3 Valutazione della PAC delle Origini

L’istituzione delle PAC è stato un processo complesso che da un lato ha voluto rappresentare una
continuità con le precedenti politiche agricole nazionali e dall’altro ha calato l’intervento pubblico in
una nuova dimensione sovranazionale. Nel ventennio che va dal 1962 al 1984, l’attenzione del
decisore pubblico è stata concentrata sugli obiettivi di sicurezza alimentare e di tutela dei redditi.
Sotto questo profilo, si può affermare che la PAC delle origini ha avuto successo.
Tabella 5-1: Grado di autoapprovvigionamento per alcune produzioni agricole

1973/74 1984/85
Cereali 91 118
Zucchero 91 128
Ortaggi freschi 94 101
Frutta fresca 82 83
Vino 103 100
Carne bovina 96 108
Carne suina 100 102
Pollame 102 107
Ovicaprini 66 76
Uova 100 102
Fonte: Commissione UE

La Tabella 5-1 riporta il grado di autoapprovvigionamento della CE nel periodo di riferimento: un

valore inferiore a 100 indica che la produzione interna è insufficiente a coprire la domanda interna
(posizione di importatore netto), un valore superiore a 100 indica una produzione che eccede la
88
domanda interna (esportatore netto). La tabella mostra come per alcune produzioni fondamentali
come cereali, carne bovina e ortaggi, la CE sia passata da essere importatore netto ad essere
esportatore netto. Al tempo stesso i redditi dei produttori agricoli sono nettamente aumentati.
Lo strumento principale di questa politica era la garanzia illimitata e perpetua di prezzi agricoli
elevati. Grazie ai PMG, gli agricoltori europei avevano la certezza che investire in azienda e aumentare
la produzione avrebbe comportato un significativo aumento dei profitti. Il risultato fu un forte
incentivo all’innovazione e aumento della produttività nel medio periodo, in coerenza con gli obiettivi
pubblici di sicurezza alimentare e sostegno ai redditi. Tuttavia, questa politica ebbe anche degli effetti
indesiderati che la resero insostenibile nel lungo periodo. In queste dispense, ne menzioniamo
cinque:
• Incentivo ad un approccio produttivistico/intensivo all’agricoltura. I PMG sono un sostegno
cosiddetto “accoppiato” ovvero dove l’ammontare complessivo del beneficio dipende dal
volume della produzione. Poiché il PMG è fisso, i ricavi delle vendite all’Agenzia nazionale
dipendono unicamente dalla produzione: più l’agricoltore produce più aumentano i ricavi.
Questa circostanza è un chiaro incentivo ad incrementare la produzione al fine di prendere
più sussidi. In presenza di una superficie coltivabile limitata, l’incremento della produzione è
possibile principalmente grazie a un incremento delle rese produttive per ettaro. Ciò è
risultato nella diffusione di una agricoltura intensiva fortemente basata sulla chimica e con
forti esternalità negative sull’ambiente (inquinamento e deterioramento del suolo). La PAC
delle origini, quindi, si distingueva per un forte impatto ambientale.
• Acquisizione del diritto al sussidio. La garanzia sui prezzi fu presentata agli agricoltori come
illimitata nell’ammontare (veniva ritirata qualsiasi quantità di prodotto) e nel tempo (non fu
prevista alcuna data di scadenza del programma). Di conseguenza i produttori percepirono i
PMG come una prospettiva di prezzi elevati per sempre e adeguarono le loro strategie di
conseguenza. Sulla base di questa promessa furono effettuati ingenti investimenti per
aumentare la produzione nella certezza dei futuri profitti. I produttori agricoli percepirono la
politica come un diritto ormai acquisito e ogni successivo tentativo di modificare le modalità
dell’intervento fu considerato come il tradimento di questa promessa da parte del legislatore.
Ovviamente, i contribuenti e i consumatori non erano dello stesso avviso e ciò comportò
tensioni nel dibattito pubblico.
• Inefficienza nella allocazione delle risorse (policy-driven, e non demand driven). Nel sistema
dei prezzi minimi garantiti, il livello di produzione e dei prezzi era determinato dalle decisioni
politiche delle OCM e non dalle forze di mercato. Questo risultato era desiderato, poiché in
questo modo era possibile raggiungere gli obiettivi di sicurezza alimentare e di protezione dei
soggetti deboli. Tuttavia, il meccanismo politico si rivelò poco flessibile e non in grado di
assecondare i cambiamenti nei fabbisogni della società. Per esempio, una volta raggiunta la
piena autosufficienza alimentare, fu molto difficile fermare il progressivo aumento dei PMG
(che infatti continuarono ad aumentare ancora per qualche tempo). Se, infatti, ogni aumento
dei prezzi generava consenso politico fra gli agricoltori, le eventuali proposte di riduzione
innescavano proteste e scontento.
• Distorsioni sui mercati internazionali. Come visto in precedenza, le politiche protezionistiche
dei PMG danneggiavano i produttori extra-europei. Ciò si rifletteva nelle relazioni
internazionali delle CE, specialmente con i paesi esportatori come USA, Canada e Australia. La
crescente ostilità internazionale verso una politica che “drogava” il mercato con ingenti
sussidi porto negli anni 90 a dover riformare profondamente l’intervento pubblico.
• Incremento della spesa pubblica. Il motivo più importante alla base della crisi e del
superamento della politica dei PMG fu il suo costo elevato e crescente nel tempo. Si è visto
89
 come le Agenzie nazionali dovessero acquistare le eccedenze produttive createsi a causa dei
prezzi elevati. Grazie a questa garanzia pubblica e ai contributi agli investimenti, gli agricoltori
hanno progressivamente incrementato la loro produttività e l’offerta di prodotti agricoli
crebbe notevolmente. Poiché i PMG impedivano ai prezzi di scendere, la domanda dei
consumatori non riuscì ad assorbire questo incremento di produzione, che rimase a carico
delle Agenzie governative e in ultima analisi della fiscalità pubblica. La Figura 5-6 mostra
l’effetto dell’incremento di produttività sulla spesa pubblica in un regime di prezzi minimi
garantiti. Gli investimenti aziendali portano ad una maggiore efficienza produttiva,
rappresentato da una traslazione verso il basso della curva di offerta. In assenza di politiche,
il maggior afflusso di prodotti sul mercato determinerebbe una riduzione dei prezzi tale da
consentire alla domanda di assorbire la produzione. I PMG tuttavia non permettono questo
aggiustamento: i prezzi rimangono inalterati a causa della garanzia pubblica, la produzione
aumenta da Q(PMG) a Q’(PMG) ma la domanda rimane fissa a QD e l’incremento di
produzione diviene interamente un’eccedenza acquistata dalle agenzie pubbliche. Pertanto
l’aumento di produttività si traduce in un maggior reddito per gli agricoltori interamente
finanziato dai contribuenti.

Figura 5-6: Effetti degli incrementi di produttività sulla spesa pubblica in regime di prezzi minimi garantiti
Prezzi

eccesso di offerta iniziale Incremento dell'eccesso di offerta

PMG

P0

Incremento della spesa pubblica

i tà
e u ttiv
ial rod
i niz lla
p
ta de
fer to
Of en
m
cre
o l'in
d op
ta
fer
Of

Do
m
an
da

QD Q0 Q(PMG) Q'(PMG)
Quantità

In estrema sintesi, si può affermare che:

• I PMG conseguirono con successo gli obiettivi contingenti di espansione della produzione e di
sostegno ai redditi.

90
 • Tuttavia, il legislatore comunitario si dimostrò incapace di prevedere e gestire i loro effetti
nel lungo periodo relativamente a:
o Impatto ambientale (intensivizzazione dell’agricoltura)
o Interazioni politiche (determinazione dei PMG e interiorizzazione del diritto al
sussidio)
o Relazioni internazionali (distorsioni del commercio internazionale)
o Dinamiche della spesa pubblica.
Con il passare del tempo, gli obiettivi contingenti furono raggiunti e i problemi di lungo periodo
diventarono sempre più pressanti. Tuttavia, a causa dell’interiorizzazione del diritto al sussidio,
qualsiasi tentativo di riforma della politica si scontrò con la ferma opposizione degli agricoltori, i quali
– fidando nella garanzia perpetua della CE – avevano effettuato notevoli investimenti. Non avendo
definito un chiaro limite temporale per l’intervento pubblico sin dall’inizio, la CE si trovò quindi in
estrema difficoltà nel terminare una modalità di intervento estremamente costosa ma ormai poco
utile visto che gli obiettivi erano stati conseguiti. Le due fasi successive della PAC (disciplina di bilancio
e disaccoppiamento) possono essere considerate come la storia decennale del lungo processo di
uscita dalla politica dei PMG.

5.3 La disciplina di bilancio (1984 -1992)

Il progressivo aggravarsi dei problemi di lungo periodo dei PMG si scontrarono con la difficoltà del
legislatore europeo nell’affrontare l’opposizione del mondo agricolo a qualsiasi ipotesi di
eliminazione di questa misura. La fragilità del disegno di unificazione europea (che permane tuttora)
impediva di prendere decisioni impopolari e che avrebbero generato l’ostilità di una parte sociale
importante. Di conseguenza, anziché eliminare e sostituire una politica ormai superata, si decise di
mantenerla, pur cercando di attenuarne le conseguenze negative. In particolare, il dibattito pubblico
si concentrò sul tema del costo dei PMG, cercando di modificare il regime di intervento per
mantenere prezzi elevati e al tempo stesso evitare la crescita della spesa (che nel 1980 rappresentava
il 74% dell’intero bilancio comunitario). La locuzione disciplina di bilancio che denomina questa fase
si riferisce appunto alla necessità di riportare la spesa pubblica (cioè il bilancio comunitario) sotto
controllo.
Gli obiettivi dell’intervento pubblico in questa fase si modificano solo marginalmente rispetto al
periodo precedente. La priorità viene attribuita al sostegno dei redditi agricoli e al mantenimento del
livello raggiunto di sicurezza degli approvvigionamenti. Il contenimento della spesa non è un obiettivo
di politica ma è un vincolo da rispettare. In queste dispense, ci soffermeremo su due strumenti di
politica introdotti in questo periodo: le quote latte e le restituzioni alle esportazioni.

5.3.1 Le quote latte

Con il Regolamento CE n.856/84 fu introdotto un sistema di quote di produzione per limitare la sovra-
produzione (ovvero l’eccesso di offerta) nel settore lattiero-caseario. Le “quote” sono diritti legali di
produzione, esse rappresentano quantità che un allevatore è autorizzato a produrre. Qualora
l’allevatore avesse prodotto più di quanto consentito dalle quote in suo possesso, sarebbe stata
applicata una sanzione amministrativa (il prelievo supplementare) per ogni chilo di latte in eccesso.
L’obiettivo dichiarato delle quote latte era stabilizzare la produzione di latte della CE ai livelli di
produzione del 1981 (Italia e Irlanda ottennero di adeguarsi ai livelli del 1983). La produzione
complessiva europea fu fissata a circa 100 milioni di tonnellate, da ripartire tra i singoli paesi. A

91
ciascun Stato Membro fu quindi assegnato un quantitativo nazionale di riferimento, da ripartire in
quote individuali da assegnare ai singoli produttori. In Italia le quote vennero regionalizzate, ovvero
assegnate alle Regioni le quali successivamente provvidero ad assegnarle agli allevatori. Al termine
del processo, ogni produttore ebbe assegnate un numero di quote circa pari alla capacità produttiva
aziendale corrente. Come si può notare, il meccanismo di assegnazione quote era finalizzato a
scoraggiare ulteriori aumenti di produzione attraverso un sistema di multe e sanzioni volte a
scoraggiare gli eccessi. Ciò al fine di evitare che gli incrementi di produzione si traducessero in
aumenti di spesa pubblica grazie al meccanismo dei PMG.
Le quote individuali erano negoziabili (ovvero potevano essere vendibili). Fino al 2003 queste
potevano essere cedute solo ad altri allevatori residenti nella medesima Regione. Successivamente,
la cessione fu consentita all’interno dell’intero territorio nazionale. La negoziabilità delle quote fu un
elemento introdotto per garantire l’efficienza del settore. Attraverso la creazione di un mercato delle
quote, infatti, i produttori più efficienti – ovvero coloro che riuscivano a vendere il prodotto ad un
prezzo più elevato – potevano acquistare diritti di produzione da coloro che non riuscivano a
valorizzare altrettanto il prodotto. Il seguente esempio può chiarire il principio. Dati due produttori
A e B dove il primo è membro di un consorzio di produzione di un formaggio di elevata qualità e il
secondo invece vende latte crudo sfuso. Poiché il produttore A vende un prodotto di elevata qualità,
riuscirà ad avere un margine unitario di profitto lordo elevato su ogni chilo di latte prodotto (ad
esempio, il margine lordo potrebbe essere di 10 centesimi di euro al chilo). Il produttore B invece ha
un margine lordo unitario più basso (per esempio 2 centesimi al chilo). In queste condizioni, il
produttore B potrebbe essere disposto a vendere la quota al produttore A in cambio di un prezzo
compreso fra 2 e 10 centesimi al chilo.19 Il mercato delle quote era finalizzato a consentire che la
produzione venisse concentrata verso gli impieghi di maggior valore, allocando le risorse
efficientemente.
La Figura 5-7 illustra il funzionamento delle quote latte e il loro effetto sulla spesa pubblica.
L’introduzione delle quote ha creato un vincolo alla produzione tale che la quantità prodotta non può
superare il livello corrente (indicato in figura con Q1981 ottenuto dalla proiezione del prezzo PMG
sulla curva di offerta iniziale). Come già spiegato in precedenza, la curva di offerta tendeva spostarsi
verso il basso a causa del progresso tecnico e degli incrementi della produttività. In assenza di quote
gli allevatori avrebbero aumentato la produzione fino al livello Q’, aumentando al contempo l’eccesso
di produzione e la spesa pubblica. Grazie alle quote, invece la produzione non aumenta (rimane Q’)
e la spesa pubblica non cresce. Si noti che gli allevatori beneficiavano ugualmente degli incrementi di
produttività poiché nella nuova curva di offerta il costo marginale di produzione (indicato in figura
con CM) è minore del costo prima dell’innovazione (che era pari a PMG). Quindi a seguito
dell’incremento di produttività gli allevatori vendevano la stessa quantità, agli stessi prezzi, ma con
costi di produzione inferiori (CM anziché PMG). Il meccanismo delle quote quindi consentiva di
mantenere prezzi elevati per il latte, permetteva agli allevatori di beneficiare degli aumenti di
produttività, ma al tempo stesso evitava l’aumento della spesa pubblica nel tempo, ripristinando la
disciplina di bilancio nell’OCM latte.

Figura 5-7: Il meccanismo delle quote nel settore lattiero caseario

19
Per meno di 2 centesimi al chilo il produttore B non è disposto a vendere perché guadagna di più continuando a
produrre, per più di 10 centesimi il produttore A non è disposto ad acquistare perché il suo margine non gli consentirebbe
di recuperare il costo di acquisto. Per semplicità espositiva è stato volutamente ignorato il problema della capitalizzazione
dei flussi di cassa futuri, di conseguenza tutti i valori devono intendersi attualizzati.
92
Prezzi

eccesso di offerta iniziale

PMG

CM
P0

tà
ivi
e utt
al pro
d
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Of to
en
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l 'in
o po
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Do
m
an
da

QD Q0 Q1981 Q'
Quantità

Anche in questo caso, le quote latte furono efficaci nel breve periodo ma si rivelarono difficili da
gestire nel medio e lungo periodo. In particolare, le principali criticità furono due:
• Dirigismo. Mediante l’adozione delle quote, la produzione in alcuni settori (in particolare il
lattiero caseario) era compiutamente determinata dalle scelte politiche. Non solo i prezzi
erano predeterminati, ma anche le quantità prodotte dai singoli allevatori erano decise sulla
base delle disponibilità delle quote. Ciò ha ridotto notevolmente la capacità di adattamento
del settore che è diventato incapace di seguire gli orientamenti della domanda. Tramite
l’adozione delle quote, la politica aveva completamente sostituito il mercato come
meccanismo di comunicazione dei bisogni della società alle imprese.
• Disallineamento degli obiettivi del regolatore e del regolato. In assenza di quote, il regime di
PMG garantiva un perfetto allineamento fra gli obiettivi del legislatore europeo e degli
agricoltori: una volta fissato il prezzo di intervento, infatti, questi ultimi erano liberi di
produrre quanto desideravano (ad esempio Q1981 or Q’ in Figura 5-7 a seconda della
posizione della curva di offerta). Con l’introduzione delle quote, invece, gli agricoltori, pur
desiderando produrre Q’, sono costretti a mantenere la produzione ai livelli Q1981. Quindi,
gli obiettivi produttivi del legislatore (Q1987) e degli agricoltori (Q’) divergono. I primi devono

93
 compiere scelte che non perseguirebbero in assenza di una costrizione pubblica (i prelievi
supplementari). Con le quote si pone per la prima volta il problema di frodi sistematiche, con
agricoltori che volevano continuare a beneficiare del sostegno ai prezzi (ormai considerato un
diritto), aumentare la produzione e sfuggire alle sanzioni. Questo disallineamento fu un grave
problema di politica economica, poiché costringe il decisore pubblico a creare un sistema di
controllo e sanzione per perseguire gli allevatori che avessero prodotto in eccesso. L’autorità
pubblica, quindi, comincia ad essere percepita come un soggetto limitante, che impedisce agli
allevatori di massimizzare i profitti.
Questi due problemi di lungo periodo hanno progressivamente evidenziato i limiti dello strumento
delle quote, il quale ha generato conflitti e proteste, si è rivelato poco flessibile e incapace di seguire
in modo efficiente l’evoluzione della domanda e dei mercati. Le quote latte sono state
completamente eliminate solo nel 2015.
Figura 5-8: Restituzioni alle esportazioni
Prezzi

Eccesso di offerta
PMG

P0

ta
fer
Of
Spesa per gli acquisti delle Agenzie nazionali Spesa per le RE

Prezzo Mondiale

Do
m
an
da
Risparmio di spesa

QD Q0 Q(PMG)
Quantità

5.3.2 Le restituzioni alle esportazioni

Le restituzioni alle esportazioni (RE) della PAC sono sussidi variabili concessi agli esportatori di
prodotti agricoli e sono orientativamente commisurate alla differenza fra il prezzo ottenibile sui
94
mercati mondiali (ad esempio sulla borsa merci di Chicago) e il prezzo di intervento garantito nel
mercato interno. In questo modo, un esportatore che volesse vendere i prodotti sul mercato
internazionale invece che consegnarlo alle Agenzie nazionali non incorrerebbe in una perdita
economica. Dato un prezzo mondiale del prodotto pari a PM, il valore della RE era pari a circa PMG-
PM. Le RE erano quindi uno strumento volto a ridurre gli acquisti delle Agenzie nazionali, scaricando
parte dell’eccesso di offerta sui mercati internazionali. Infatti, il reddito degli agricoltori era difeso
versando un sussidio pari solo al valore PMG-PM e non l’intero PMG.
La Figura 5-8 illustra il principio delle RE. Dato un sistema di PMG che origina un eccesso di offerta
pari a Q(PMG)-QD, la spesa per la quota acquistata direttamente dalle Agenzie nazionali è pari al
PMG per la quantità acquistata (area in rosso nella figura). La spesa per le RE è pari alla quantità
esportata per la differenza PMG-PM (area in verde nella figura). L’area in giallo nella figura
rappresenta il risparmio ottenuto esportando i prodotti anziché farli acquistare dalle Agenzie
nazionali. Si noti che sia nel caso di vendite sul mercato interno (la quantità QD acquistata dai
consumatori), sia di consegne all’Agenzia nazionale, sia di esportazione, il prezzo percepito dai
produttori è sempre PMG.
Sebbene le RE fossero state introdotte nel 1964 (nella sezione garanzia del FEAOG), è nel periodo
della disciplina di bilancio che esse assumono una valenza strategica anche grazie alla progressiva
espansione dei fondi ad esse allocati nel bilancio comunitario. La spesa per questa misura è cresciuta
progressivamente nel tempo fino a raggiungere il suo massimo negli anni 1989-1990. Le RE hanno
svolto un ruolo di sostegno all’export complementare alla funzione di difesa del mercato assunta dai
dazi (prelievi variabili) volti a garantire un prezzo di entrata compatibile con le politiche di sostegno.
Di fatto, le RE erano uno dei pilastri del protezionismo agricolo europeo.
Anche nel caso delle RE, emersero delle criticità nel lungo periodo. Al crescere delle eccedenze
produttive, infatti, cresceva il volume di esportazioni sussidiate. Questo processo, data la grande
rilevanza della produzione europea sul mercato mondiale, determinò un progressivo abbassamento
del prezzo mondiale dovuto appunto ai sussidi PAC. Questo da un lato ridusse il vantaggio finanziario
del ricorso alle RE (a parità di PMG, più PM diminuisce, più RE aumenta). Dall’altro lato, la politica
protezionistica europea si scontrò con la crescente opposizione degli altri Paesi esportatori quali USA
e Canada. Per questo motivo le RE furono progressivamente ridimensionate a partire dai primi anni
90.

5.3.3 Valutazioni sul periodo della disciplina di bilancio.

La PAC del periodo 1984-1992 si è caratterizzata per il tentativo di contenere le distorsioni di una
politica agricola che – avendo raggiunto gli obiettivi iniziali – era divenuta obsoleta ma era al
contempo politicamente difficile da eliminare. Probabilmente l’aspetto più rilevante da sottolineare
in questa fase della PAC è la difficoltà di correggere una regolamentazione ormai superata
aggiungendo altra regolamentazione. L’applicazione delle quote, ad esempio, ha corretto alcuni
squilibri di spesa nel breve periodo, ma ha creato altrettanti problemi di applicazione. Tuttavia,
poiché la semplice eliminazione o riduzione dei PMG era difficilmente attuabile data l’acquisizione
del diritto al sussidio, il legislatore europeo ha preferito un approccio di riduzione del danno ad una
(necessaria) riforma radicale. Come vedremo, nel 1992 la forza politica per avviare un superamento
dei PMG fu trovata grazie ad un “vincolo esterno” che obbligò il legislatore europeo ad eliminare
l’approccio protezionista.
In estrema sintesi, l’errore fondamentale nella politica dei PMG fu quello di non aver previsto una
scadenza temporale per l’intervento pubblico. La garanzia illimitata nel tempo, infatti, fu alla base di

95
scelte aziendali che confidavano in prezzi elevati per sempre. In assenza di segnali chiari dal
legislatore il sussidio fu acquisito come un diritto perpetuo. Non a caso, a partire dagli anni ’90 a tutte
le misure di intervento pubblico in agricoltura sono associate date certe di revisione o di scadenza
dei programmi. In questo modo, il legislatore segnala chiaramente che non ci sono impegni vincolanti
oltre la data di scadenza e il sostegno non può diventare un diritto acquisito.
Il secondo elemento da sottolineare è il progressivo disallineamento fra gli obiettivi del legislatore e
quelli dei beneficiari delle politiche. Finché l’intervento pubblico si limitò a voler aumentare la
produzione e i redditi degli agricoltori, ovviamente non sorsero contrasti. Non appena a questi
obiettivi si affiancò il contenimento della spesa, invece, si verificò una non piena compatibilità fra la
visione dei regolatori e dei regolati. In sintesi, in questo periodo la PAC cominciò a richiedere che i
produttori facessero scelte imprenditoriali che questi non avrebbero voluto fare (ad esempio,
limitare la produzione). Ciò, in alcuni casi, risultò all’origine di frodi ovvero il tentativo dei produttori
di continuare a percepire i sussidi (o di evitare le sanzioni) senza però effettuare le scelte richieste.
Nel caso delle quote, si verificò il tentativo di non pagare le sanzioni pur in presenza di significativi
eccessi di produzione rispetto alle quote individuali. Per evitare le frodi, il legislatore europeo ha
dovuto organizzare un sistema di controllo e sanzioni basato spesso su prove documentali e visite
ispettive. A partire da questo periodo diviene sempre più importante il tema della burocratizzazione
della PAC, ovvero del crescente peso amministrativo che gli operatori devono sopportare per
rispondere alle esigenze di un sistema di controllo e sanzione sempre più pervasivo. In conclusione,
quanto più il legislatore associa alla politica obiettivi che non sono pienamente condivisi dai
beneficiari (limiti di produzione, ma anche ambientali, sociali o di sicurezza alimentare), tanto più
cresce il rischio di frode, diviene necessario un sistema di controllo e repressione pervasivo e cresce
la burocratizzazione della PAC.
Il terzo elemento da sottolineare è l’importanza del fattore merceologico nel design delle politiche
agricole. Il motivo per cui le quote furono utilizzate prevalentemente nell’OCM latte risiede nelle
caratteristiche produttive del comparto. Infatti, a differenza di altri settori, la produzione di latte è
sostanzialmente prevedibile. La quantità è una funzione relativamente costante del numero di capi
in mungitura. Ovviamente, sono possibili cali di produzioni dovuti ad esempio a patologie animali, ma
è molto infrequente (quasi impossibile) avere picchi inattesi di produzione. Di conseguenza, per
rispettare le quote era sufficiente dividere la quantità autorizzata per la produttività media di un capo
per sapere quanti animali si potevano mettere in produzione rimanendo nella legalità. Al contrario,
in altri settori, come ad esempio i cereali, è possibile avere rese molto elevate in caso di condizioni
climatiche particolarmente favorevoli. Pertanto un agricoltore non avrebbe avuto modo di decidere
quanti ettari mettere a coltura per poter raggiungere una ipotetica quota che fosse stata applicata
per i cereali. Per questo motivo le quote sono state applicate solo in alcune OCM, mentre in altre si
è preferito un maggior ricorso alle restituzioni alle esportazioni.

5.4 La PAC del disaccoppiamento (1992-1999)

Nel 1992, grazie alla cosiddetta Riforma Mac Sharry (così denominata dal nome dell’allora
Commissario Europeo all’Agricoltura) si registra il primo tentativo di superare l’impostazione
produttivistica della PAC delle origini. La riforma nasce in un contesto storico unico, che ha fornito al
legislatore europeo un “vincolo esterno” in grado di imporre il cambiamento. Il risultato è stato un
lento processo di evoluzione che ha portato allo smantellamento del regime dei PMG nell’arco di
circa un ventennio.

96
5.4.1 Il contesto storico

La riforma della PAC matura in un contesto storico caratterizzati dai negoziati commerciali legati alla
stipula del cosiddetto General Agreement on Trade and Tariffs (GATT- Accordo generale sul
commercio e le tariffe) che può essere considerato uno dei fondamenti del processo di
globalizzazione dei commerci avviato negli anni ’90 del secolo scorso. Il GATT è un trattato
multilaterale finalizzato a favorire il commercio mondiale attraverso l’eliminazione delle barriere e
degli ostacoli alla libera circolazione delle merci.
Il GATT fu un accordo di fondamentale importanza, che contribuì a formare le relazioni economiche
e commerciali alla base dell’economia mondiale contemporanea. I contenuti e le conseguenze del
GATT sono generalmente affrontati nei corsi di economia internazionale. In queste dispense, ci
limitiamo ad affrontare unicamente gli elementi utili a spiegare l’evoluzione del sistema
agroalimentare.
Il primo punto da sottolineare è che il GATT fu un accordo complessivo sul commercio e non fu
limitato al solo settore agricolo. Questo approccio multisettoriale fece sì che, in sede di negoziazione,
gli interessi di un settore potessero essere sacrificati da una Nazione nel tentativo di ottenere
vantaggi in altri settori. Nel caso della Commissione Europea (che negoziò l’accordo per conto di tutti
gli Stati Membri), il protezionismo agricolo tipico della PAC dei periodi precedenti fu sacrificato per
ottenere vantaggi in altri settori. Occorre però sottolineare che, in realtà, tale protezionismo e in
particolare il regime dei prezzi minimi garantiti erano politiche che – come visto in precedenza – da
tempo avevano perso la loro ragione d’essere. Pertanto la Commissione, rinunciando al
protezionismo agricolo, riuscì in un duplice intento: da un lato ottenne concessioni per i settori
manifatturiero e dei servizi, dall’altro poté avviare il profondo processo di riforma delle politiche
agricole forte del “vincolo esterno” imposto dal GATT.
Il GATT è un accordo complesso che sancì l’adozione di principi fondamentali ai fini della creazione di
un libero commercio. In questa sede se ne vogliono sottolineare solo alcuni di particolare interesse
ai nostri fini:
• Il commercio internazionale come elemento imprescindibile dello sviluppo economico
mondiale. Secondo questo principio gli scambi commerciali apportano benefici sia ai paesi
esportatori che a quelli importatori. Il commercio genera ricchezza, benessere e sviluppo e
deve essere promosso in tutte le sue forme.
• Rimozione delle barriere al commercio. Gli Stati firmatari si impegnarono a ridurre gli ostacoli
al commercio attraverso due linee principali di intervento:
o Rimozione delle barriere non tariffarie ovvero gli ostacoli tecnici e normativi al libero
scambio quali, ad esempio, controlli tecnici o fitosanitari non giustificati su base
scientifica ma imposti solo per aumentare i costi di importazione. Queste barriere non
tariffarie dovevano essere rimosse e nel breve periodo potevano essere sostituite da
dazi. In estrema sintesi (e con numerose eccezioni), se un prodotto è già distribuito e
consumato nel paese di origine, un paese importatore ne può vietare l’ingresso solo
se esiste una evidenza scientifica di un potenziale danno. È quindi obbligo del paese
importatore provare l’eventuale rischio derivante dall’importazione e non si può
invece richiedere all’importatore di provare l’assenza di danno. Questo principio fu
particolarmente importante per il settore agricolo, in quanto obbligò la Comunità
Europea a modificare la normativa di accesso al mercato interno basata sul principio
di precauzione (l’autorizzazione al commercio può essere vietata se non è provata
l’assenza di danno alla salute).
97
 o Progressiva riduzione dei dazi sulle importazioni. Gli Stati firmatari si impegnarono ad
una progressiva riduzione dei dazi al fine di garantire una maggiore concorrenza sul
mercato interno
• Rimozione delle politiche interne distorsive del commercio internazionale. Sulla base di questo
principio, gli Stati firmatari si impegnarono a eliminare le forme di intervento pubblico che
avevano effetti indiretti sul commercio internazionale. La PAC era un classico esempio di
queste politiche. Sebbene essa fosse stata introdotta per sostenere i redditi agricoli e
garantire gli approvvigionamenti alimentari, il regime dei PMG incentivò a tal punto la
produzione che l’Europa diventò un esportatore netto di prodotti alimentari e gli agricoltori
europei acquisivano quote di mercato ed erano particolarmente competitivi grazie ai sussidi.
La PAC, quindi, danneggiava i produttori extra-europei e distorceva il commercio
internazionale trasformando un importatore netto in un esportatore netto. Sottoscrivendo il
GATT, quindi, la Comunità Europea si impegnò a riformare la PAC al fine di eliminare le
distorsioni commerciali. In particolare, nell’ambito dei negoziati le politiche agricole di tutti i
paesi firmatari furono classificati in tre gruppi detti “scatole”:
o La scatola verde conteneva le politiche non distorsive del commercio, quali ad
esempio le misure di protezione ambientale o i sussidi che non incentivavano la
produzione agricola. Queste misure non dovevano essere rimosse.
o La scatola rossa conteneva le politiche distorsive del commercio che dovevano essere
rimosse immediatamente.
o La scatola gialla (o ambra) conteneva le misure distorsive del commercio e che di
conseguenza avrebbero dovuto essere rimosse, ma che in sede di negoziato si decise
di rimuovere gradualmente nel tempo (a causa per esempio della loro rilevanza
sociale). Gran parte della PAC fu inserita nella scatola gialla e la Comunità Europea si
impegnò formalmente a non aumentare le distorsioni (ovvero non aumentare più i
PMG) e anzi a ridurle gradualmente.
Questi tre principi furono di particolare importanza nella storia della PAC perché guidarono la riforma
Mac Sharry del 1992 volta a rendere compatibili le politiche agricole comunitarie con l’accordo GATT.

5.4.2 La riforma Mac Sharry: obiettivi e strumenti

I negoziati GATT inclusero la maggior parte delle misure PAC nella scatola gialla. Ciò richiedeva un
impegno credibile da parte della Comunità Europea nella direzione dello smantellamento del regime
dei prezzi minimi garantiti e delle restituzioni alle esportazioni. La riforma della PAC approvata nel
1992 fu un chiaro segnale della volontà politica europea di andare in tale direzione seppur
gradualmente e tutelando i redditi degli agricoltori. La riforma prese il nome dall’allora Commissario
Europeo all’Agricoltura Mac Sharry e rappresentò l’avvio di un processo ventennale di
riorganizzazione dell’intervento pubblico in agricoltura.
La riforma Mac Sharry confermo gli obiettivi sanciti dai Trattati di Roma ma al tempo stesso segnò
una profonda discontinuità nelle modalità di perseguimento degli stessi. Infatti, se la PAC delle origini
privilegiò un approccio protezionista e dirigista basato sulla limitazione delle importazioni e la
determinazione di prezzi e quote da parte dell’autorità pubblica, la riforma Mac Sharry sancì una
preferenza per gli strumenti del libero commercio e del mercato. La riforma, infatti, si proponeva di
“riorientare” l’agricoltura al mercato, ovvero di ripristinare una condizione in cui le scelte degli
agricoltori seguissero gli incentivi della domanda dei consumatori anziché gli indirizzi di politica.
Le misure introdotte dalla riforma possono essere classificate in due gruppi: Misure finalizzate a
superare il regime dei PMG (tutelando al tempo stesso i redditi degli agricoltori) e misure finalizzate
98
ad aiutare i produttori a soddisfare le esigenze dei consumatori in tema di qualità, sicurezza
alimentare e tutela dell’ambiente.

5.4.2.1 Misure finalizzate a superare il regime dei PMG tutelando i redditi degli agricoltori.
L’obiettivo di queste misure era ridurre il legame fra ammontare del sussidio e livello di produzione
(ovvero disaccoppiare sussidi e produzione). Nel regime dei PMG, quanto più elevata era la
produzione, tanto maggiore era il sussidio percepito dall’agricoltore. Il sussidio lordo, infatti, poteva
essere calcolato con la formula:
S=PMG*Q
, dove S indica il sussidio netto percepito dall’agricoltore e Q era la quantità prodotta dall’agricoltore.
Come si può agevolmente notare, a parità di PMG, l’agricoltore poteva incrementare il sussidio lordo
semplicemente aumentando Q. Come si è visto, questo approccio si traduceva in un forte incentivo
ai produttori affinché producessero più di quanto fosse richiesto dal mercato, in diretto contrasto
con le regole del libero mercato (e alle regole del GATT).
La riforma Mac Sharry introdusse una serie di innovazioni per ridurre la correlazione fra sussidio lordo
e produzione. Questo processo fu chiamato disaccoppiamento delle politiche agricole. Le misure in
questo gruppo includono:
• Riduzione dei PMG
• Introduzione dei pagamenti compensativi
• Introduzione del set aside (messa a riposo obbligatoria dei terreni).
Il processo di disaccoppiamento prevedeva una progressiva riduzione dei PMG, che cominciarono
lentamente a scendere. I minori prezzi ovviamente comportarono una contrazione dei ricavi dei
produttori. Ad esempio, al tempo si prevedeva un taglio di circa il 30% sul prezzo dei cereali. Questa
perdita fu compensata con trasferimenti di denaro pubblico che non erano direttamente legati alla
produzione aziendale, ma che in qualche modo erano correlati al calo dei sostegno pubblico.
Questi trasferimenti furono denominati pagamenti compensativi perché compensavano gli
agricoltori per la riduzione dei PMG e la perdita di diritti acquisiti. I pagamenti compensativi (PC)
corrisposti al singolo agricoltori erano accordati in proporzione agli ettari di coltura (o ai capi di
bestiame):20
PC = (PMG-PMG1)×Y*×ha
Dove la differenza fra PMG (il prezzo minimo garantito pre-riforma) e PMG1 (il nuovo prezzo minimo
garantito, dopo la riduzione) è moltiplicato per la resa media per ettaro nella provincia dove l’azienda
era collocata Y* e ancora moltiplicata per il numero degli ettari a coltura (o capi di bestiame) indicati
con ha. Per capire la struttura dei pagamenti compensativi, è opportuno confrontare la loro
determinazione con la riduzione dei ricavi (RR) che il singolo agricoltore subisce a causa della
riduzione dei prezzi minimi garantiti:
RR = (PMG-PMG1)×Y×ha
Dove Y è la resa per ettaro effettiva della singola azienda (mentre Y* era la resa media del territorio).
Il valore di RR dipende dalla resa individuale, mentre il valore PC è un valore medio che non dipende

20
La formula riportata è una semplificazione a fini espositivi, in realtà le modalità di calcolo furono più complesse e
differirono nelle varie OCM. Tuttavia, la formula riportata rappresenta un valore di riferimento generico che permette di
spiegare i principi della Riforma. Poiché i pagamenti compensativi non sono più in vigore, si rimanda il lettore interessato
alle numerose pubblicazioni in materia.
99
dalla produzione effettiva dell’azienda. Un esempio può chiarire la differenza. Si ipotizzi che dopo la
riforma, un agricoltore decida di smettere di produrre (Y diventa zero). In questo caso, il sussidio
lordo S diviene pari a zero. Nonostante ciò, il produttore ottiene un pagamento compensativo PC
maggiore di zero, perché questo non dipende dalla effettiva produzione ma solo dalla resa media
provinciale. In questo modo, i produttori poterono ridurre la produzione a seguito della riduzione dei
prezzi minimi garantiti senza veder ridurre eccessivamente l’ammontare del sussidio poiché i
pagamenti compensativi erano disaccoppiati. In sintesi, i pagamenti compensativi:
• Erano misure disaccoppiate, perché il sussidio non variava con la produzione aziendale
• Variavano a seconda dei beni prodotti dagli agricoltori, perché i PMG variavano a seconda
dell’OCM di riferimento e la resa media Y* variava a seconda dei prodotti.
• Variavano a seconda dell’area geografica, poiché la resa media Y* era calcolata a livello
provinciale, cosicché i produttori residenti in provincie mediamente più produttive
beneficiavano di pagamenti più elevati a parità di superficie aziendale (ha).
• L’ammontare complessivo dei PC era commisurato alla riduzione complessiva dei sussidi
pagati tramite i PMG. In teoria, la spesa per i pagamenti compensativi avrebbe dovuto
garantire che l’ammontare complessivo dei sussidi all’agricoltura rimanesse sostanzialmente
costante, anche in presenza di aiuti disaccoppiati.
La terza misura finalizzata al superamento del regime dei PMG fu la messa a riposo obbligatoria di
una quota dei terreni aziendali, detta set-aside. Questa misura obbligava gli agricoltori destinatari dei
pagamenti compensativi a mettere a riposo una percentuale (tra il 5% e il 10% a seconda dei periodi)
della superficie aziendale. Il set-aside fu introdotto per limitare gli eccessi produttivi indotti da un
regime dei PMG che, sebbene fosse in via di eliminazione graduale, ancora determinava una sovra-
produzione. Poiché la superficie a riposo non poteva essere coltivata, la misura si traduceva in un
ulteriore riduzione della produzione agricola europea. In questo modo, la riforma Mac Sharry
garantiva una più veloce convergenza della produzione europea ai valori di equilibrio in libero
mercato, rispetto a una riduzione dei PMG relativamente lenta.
Il grafico seguente illustra gli effetti della riforma. Prima della riforma, i prezzi minimi garantiti, fissati
a livello PMG, determinavano un eccesso di offerta pari a Q(PMG) – QD. Con la riforma, il sostegno
viene ridotto al livello PMG1, che è fissato ancora ad un valore superiore all’equilibrio di concorrenza
perfetta poiché la collocazione della PAC nella scatola gialla del GATT permetteva una riduzione molto
graduale. La riduzione del sussidio ha due effetti. Da un lato esso riduce l’eccesso di offerta ad un
valore pari a Q(PMG1)-QD1, dall’altro determina una riduzione del surplus dei produttori indicata
dall’area ombreggiata nella figura (il trapezio di altezza PMG-PMG1, di base minore Q(PMG1) e di
base maggiore Q(PMG). I pagamenti compensativi rappresentano un trasferimento diretto ai
produttori approssimativamente uguale alla perdita del surplus.21 Poiché la riduzione graduale dei
prezzi minimi garantiti determina un livello di offerta Q(PMG1) ancora molto lontano dal livello di
concorrenza perfetta Q0, fu introdotto il set-aside (rappresentato da una rotazione verso l’alto della
curva di offerta). Grazie al set-aside la quantità prodotta diviene Q(SA) che si avvicina ulteriormente
alla quantità di concorrenza perfetta.
In conclusione si può notare come la riforma Mac Sharry fu un pacchetto coordinato di misure volte
a ridurre le distorsioni di mercato indotte dai PMG, tutelando al tempo stesso gli agricoltori.
L’approccio, inoltre fu considerato pienamente compatibile con i risultati del GATT e ciò diede ai

21
Applicando algebra elementare si può notare coma la somma di tutti i pagamenti compensativi individuali sia pari a
𝝨PC = (PMG-PMG1)*Q, ovvero ad un rettangolo che approssima il trapezio che misura la perdita di surplus degli
agricoltori.
100
negoziatori europei la credibilità necessaria per ottenere in cambio vantaggiose concessioni in altri
settori. Il tutto grazie alla progressiva eliminazione dei PMG che, come si è visto, era nell’interesse
stesso della Comunità Europea.
Figura 5-9: Riduzione dei PMG, pagamenti compensativi e set-aside
Prezzi

ide
as
et
o il s
men
rta ta
fe fer
Eccesso di offerta pre-riforma Of Of
PMG

Eccesso di offerta dopo la riforma

PMG1

Do
m
an
da

QD QD1 Q0 Q(SA) Q(PMG1) Q(PMG)

Quantità

5.4.2.2 Misure di orientamento al mercato

Le misure appena descritte rappresentarono l’inizio del processo di eliminazione del dirigismo
pubblico in agricoltura. Attraverso la riduzione dei PMG, pagamenti compensativi e set-aside, si
attenuavano gli incentivi pubblici e si lasciava progressivamente spazio al mercato. La gradualità
dell’operazione fu garantita per lasciare agli agricoltori il tempo necessario per adattarsi ai profondi
cambiamenti di una transizione da un sistema spinto dall’offerta (e dai sussidi) ad un sistema trainato
dalla domanda dove il successo di una impresa dipendeva dalla sua capacità di rispondere ai bisogni
dei consumatori.
L’abbandono dell’approccio produttivistico a favore di uno orientato al mercato, tuttavia, pose sfide
rilevanti in particolar modo nei casi in cui la domanda del consumatore riguardava attributi credence
quali salubrità, cultura, tipicità e rispetto dell’ambiente. Come si è visto in precedenza (es Sezione
2.4.3), nel caso di attributi credence il consumatore non è in grado di valutare autonomamente la

101
qualità del prodotto e ciò si può tradurre in una diffidenza nei confronti dei produttori e, di
conseguenza scoraggiare gli acquisti. L’orientamento al mercato delle imprese agricole, quindi,
necessitava di un sistema istituzionale che garantisse i consumatori sulla effettiva presenza degli
attributi credence e desse la possibilità ai produttori di soddisfare bisogni di ordine superiore di
consumatori con elevata disponibilità a pagare (Sezione 2.2).
La riforma Mac Sharry affrontò questo tema con tre misure: la certificazione biologica, la
certificazione di origine e tipicità, le misure agroambientali. Le certificazioni erano finalizzate a
garantire al consumatore l’effettiva presenza degli attributi desiderati e miravano a dare agli
agricoltori la possibilità di incrementare la qualità, differenziare le produzioni e ottenere prezzi più
elevati dai consumatori attraverso meccanismi di mercato. Le misure agroambientali, invece,
prevedevano incentivi finanziari a favore di pratiche agricole ecosostenibili in modo che queste
fossero adottate indipendentemente dalla effettiva disponibilità a pagare del consumatore. Il motivo
del differente approccio risiedeva nella importanza della tutela ambientale per l’intera collettività,
tale che il legislatore europeo riconobbe l’opportunità di favorire una agricoltura sostenibile al di là
degli incentivi di mercato.
Si noti come queste misure abbiano segnato un profondo mutamento nell’approccio dell’intervento
pubblico in agricoltura. Se, infatti, nei periodi precedenti la PAC si fosse concentrata prevalentemente
sugli obiettivi di sicurezza alimentare e sostegno ai redditi, con la riforma Mac Sharry iniziò ad
emergere un obiettivo di efficienza dei mercati. La certificazione e le misure agroambientali, infatti,
furono introdotte per rimediare a due fallimenti del mercato dovuti rispettivamente alle asimmetrie
informative (il consumatore non poteva verificare la presenza di beni credence) e alle esternalità
negative della produzione agricola (ovvero l’interesse sociale affinché l’agricoltura divenisse eco-
sostenibile). In estrema sintesi, una volta deciso che l’agricoltura dovesse essere orientata al mercato,
occorreva assicurarsi che i mercati fossero efficienti. Come vedremo nei capitoli successivi, questo
principio introdotto dalla riforma Mac Sharry fu compiutamente attuato nella fase seguente della
PAC (fase dello sviluppo rurale).
Il sistema delle certificazioni e le misure agroambientali sono approfonditi in altri corsi (economia
agroalimentare, sviluppo rurale sostenibile), in questa sede si trattare rapidamente solo i principi
generali, rimandando per gli approfondimenti normativi alla ampia documentazione disponibile
online.

5.4.2.2.1 La certificazione dei prodotti biologici.

Sotto il profilo giuridico, i prodotti biologici sono alimenti o prodotti agricoli che sono stati ottenuti
nel pieno rispetto del disciplinare biologico approvato dalla normativa vigente. La qualifica di
biologico, quindi, dipende dal rispetto di un sistema di norme e regolamenti che disciplinano la
produzione agricola. Tali norme prevedono un uso limitato di prodotti di sintesi e un insieme di
pratiche agricole sostenibili. Di conseguenza, un consumatore che acquisti un prodotto biologico
consuma un bene con caratteristiche e attributi chiaramente definiti dalla normativa.
I prodotti biologici rispondono al bisogno dei consumatori di una alimentazione rispettosa
dell’ambiente e salubre. Questi attributi sono di tipo credence, infatti un consumatore medio non
sarebbe autonomamente in grado di distinguere un prodotto biologico da uno convenzionale al
momento dell’acquisto e spesso neppure dopo averlo consumato. La normativa sul biologico, quindi,
non si limitò a stabilire il disciplinare ma dispose anche una serie di controlli, detti certificazione del
prodotto biologico, volti ad assicurare al consumatore che il prodotto acquistato fosse effettivamente
biologico.

102
La normativa di riferimento in materia fu introdotta nel 1991 (regolamento CEE 2092/91) e
successivamente più volte modificata (ultimamente nel 2007 e nel 2018). Sebbene la
regolamentazione sia piuttosto complessa, essa può essere riassunta nelle sue linee essenziali nella
Figura 5-10.
Il processo vede coinvolti quattro attori fondamentali:
• Le istituzioni europee che definiscono il disciplinare biologico e le regole generali
• Le autorità locali (in Italia, le Regioni) che organizzano l’attuazione dei Regolamenti nei
territori di competenza
• Le imprese agricole, che attuano la produzione secondo quanto previsto dal disciplinare
biologico
• Gli enti indipendenti di certificazione che verificano che imprese effettivamente seguano il
disciplinare biologico e garantiscono il consumatore riguardo l’autenticità del prodotto
biologico.

Figura 5-10: Il processo di certificazione dei prodotti biologici

Regioni

Autorizzazione enti
Attività ispettiva
di certificazione
UE: definizione disciplinare BIO
Iscrizione registro Verifiche
Piano dei controlli
“Conversione al BIO”

Azienda agricola Enti di certificazione

Adozione Controlli in Rilascio o diniego

Richiesta Utilizzo
disciplinare azienda certificazione BIO
certificazione marchio BIO
BIO

Ispezioni

Affidamento incarico

Rilascio certificazione

Le istituzioni europee (Parlamento, Commissione e Consiglio) definiscono i disciplinari di produzione

e le regole per la certificazione e la tutela dei prodotti biologici. Queste regole non sono immutabili,
ma sono cambiate nel tempo sulla base sia dei progressi nella tecnica agronomica sia degli accordi
internazionali volti a favorire e armonizzare il commercio dei prodotti biologici.
Sulla base della normativa europea, le Regioni organizzano l’applicazione sul territorio. In particolare
esse curano il Registro degli enti indipendenti di certificazione autorizzati ad operare sul territorio
regionale e organizzano i controlli sulla loro attività volti ad assicurare la correttezza del loro
comportamento.
Gli enti indipendenti di certificazione sono società “terze” (ovvero non collegate o dipendenti in alcun
modo dalle aziende agricole certificate) con specifiche competenze agronomiche che hanno il

103
compito di verificare l’effettivo adempimento delle prescrizioni del disciplinare biologico da parte
degli agricoltori. La verifica è effettuata tramite apposite ispezioni aziendali che prevedono verifiche
documentali, controlli dei processi e test merceologici sui prodotti. Se l’azienda supera i controlli,
l’ente certificatore rilascia la certificazione biologica ovvero l’autorizzazione a vendere i prodotti con
denominazione biologica e con marchio UE (la foglia verde nella figura).
L’azienda che voglia commercializzare prodotti biologici deve affidare un incarico di certificazione ad
un ente di certificazione iscritto al registro regionale e avviare il processo di conversione al biologico
ovvero un periodo transitorio (in genere due o tre anni) in cui viene adottato il disciplinare biologico
ma i prodotti finali sono ancora considerati convenzionali. Al termine del periodo di transizione, il
produttore certificato può applicare ai propri prodotti il marchio biologico dell’Unione Europea che
garantisce al consumatore la presenza delle caratteristiche ambientali e salutistiche specificate nel
disciplinare.
Il marchio biologico applicato ai prodotti può essere considerato come un indizio credibile di qualità
(credible quality cue, in inglese). Il consumatore, sebbene non sia in grado di verificare
autonomamente l’esistenza degli attributi credence di sostenibilità e salubrità, può tuttavia essere
ragionevolmente sicuro di ritrovarli nel prodotto a marchio biologico poiché è consapevole che il
marchio stesso è rilasciato solo a seguito di accurati controlli.
Il regolamento sul biologico fu introdotto per facilitare il ri-orientamento al mercato dei produttori
agricoli, eliminando un problema di asimmetria informativa dovuta all’incompleta informazione dei
consumatori riguardo gli attributi credence. Come visto in precedenza, il marchio biologico fu molto
apprezzato sia dai consumatori che dai produttori agricoli e – in estrema sintesi – può essere
considerato come una misura di sostegno ai redditi attraverso il miglioramento dei meccanismi di
mercato (ovvero una politica cosiddetta di regolamentazione), anziché attraverso trasferimenti
finanziari (ovvero politiche di spesa).

5.4.2.2.2 La protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti
agricoli ed alimentari
Con il regolamento 2081/92 (successivamente più volte modificato) la Comunità Europea introdusse
un regime di tutela dei prodotti alimentari di elevata qualità e particolarmente legati al territorio di
origine (detti anche prodotti tipici).22 Tali prodotti acquisiscono valore per il consumatore non solo
per le caratteristiche organolettiche e intrinseche, ma anche per il legame storico-culturale con le
aree di produzione. Ad esempio, cadono in questa categoria prodotti italiani di particolare rilievo
come il Parmigiano Reggiano, l’Aceto Balsamico di Modena, il Prosciutto di Parma, le Mozzarella di
Bufala Campana dove il nome del territorio di produzione diviene parte integrante dell’identità del
prodotto.
Il Regolamento fu introdotto per finalità simili a quelle relative ai prodotti biologici. L’effettivo legame
storico culturale con un territorio è un attributo credence, non verificabile dai consumatori, sotto un
duplice profilo. Da un semplice esame del bene, il consumatore medio (non particolarmente
informato) non può essere sicuro della effettiva provenienza e del valore culturale del prodotto.
Potrebbe trattarsi di una imitazione proveniente da un territorio diverso da quello ricercato (ad
esempio una mozzarella fatta in una regione diversa) oppure di un bene effettivamente prodotto nel
territorio di riferimento, ma in modo non conforme alla tradizione (una mozzarella fatta in Campania,

22
In realtà il Regolamento estende a tutti i beni alimentari un sistema di etichettatura già in vigore nell’OCM vino dal
1970, ovviamente adattandolo alle nuove esigenze. Per lungo tempo la regolamentazione dell’OCM vino fu distinta da
quella degli altri prodotti tipici per convergere progressivamente a partire dal 2008.
104
ma utilizzando anche latte vaccino). Come nel caso del biologico, il Regolamento mira a offrire al
consumatore un indizio credibile di qualità attraverso la presenza di un segno distintivo (marchio)
che certifichi la natura del prodotto attraverso un sistema di controlli. In questo modo, il consumatore
potrà essere sicuro (salvo frodi e contraffazioni) che il prodotto proviene effettivamente dal territorio
di riferimento ed è in possesso delle caratteristiche tradizionali che ne garantiscono il valore sociale
e culturale.
Nonostante gli obiettivi simili, i Regolamenti sul biologico e sui prodotti tipici presentano importanti
differenze dovute alla diversa natura degli attributi credence da garantire al consumatore. L’attributo
biologico si riferisce alle caratteristiche intrinseche del prodotto ed al suo impatto ambientale. Di
conseguenza, esso può essere definito indipendentemente dalla collocazione geografica della
produzione. Un bene biologico infatti è prodotto in tutto il territorio dell’Unione Europea secondo gli
stessi principi e il medesimo disciplinare. La tipicità di un prodotto, invece, dipende dal contesto
territoriale e storico-culturale di riferimento, pertanto le caratteristiche e il processo produttivo dei
beni varia a seconda del luogo di produzione. Per questo motivo, i disciplinari dei prodotti tipici
devono essere definiti a livello locale, poiché sono nel territorio di appartenenza vi è la piena
conoscenza del contesto che rende unico il bene.
Il processo di attribuzione del marchio di tipicità è attualmente definito dal Regolamento UE
1151/2012, che prevede tre tipologie di prodotti tipici:
• Denominazioni di origine protetta (DOP): è un nome che identifica un prodotto originario di
una specifica area geografica, che ne determina la qualità e le caratteristiche ed in cui si
svolgono tutte le fasi della sua produzione (per esempio: il peperone di Pontecorvo DOP deve
essere prodotto e lavorato interamente nella zona di Pontecorvo e comuni limitrofi).
• Indicazione geografica protetta (IGP): un nome che identifica un prodotto originario di una
specifica area geografica, che ne influenza la qualità, la reputazione o altre caratteristiche, ed
in cui avviene delle fasi della sua produzione (ad esempio, la porchetta di Ariccia IGP deve
essere lavorata nel territorio di riferimento ma altre fasi del processo possono essere svolte
altrove).
• Specialità tradizionale garantita (STG): sono prodotti agricoli o alimentari ottenuti da
composizioni o tramite metodi di produzione tradizionali indipendentemente dal luogo di
produzione (ad esempio, la pizza napoletana STG)

Figura 5-11: Marchi UE DOP, IGP e STG

Il processo di riconoscimento dei prodotti tipici è di natura partecipata. Le Istituzioni europee

definiscono nei Regolamenti i criteri per il riconoscimento dei prodotti tipici e delegano agli enti locali
e alle autorità nazionali il compito di istruire “domande di riconoscimento”. Tali domande saranno
successivamente vagliate dalla Commissione Europea. In caso di valutazione positiva, il prodotto
potrà adottare il marchio UE e sarà legalmente protetto da imitazioni.
105
In Italia il processo di presentazione della domanda è il seguente (Fonte: Ministero Politiche Agricole,
Alimentari e Forestali):
• Soggetto legittimato a presentare domanda di registrazione per una DOP o IGP è un gruppo
formato da produttori e/o trasformatori ricadenti in un territorio delimitato e che trattano il
medesimo prodotto oggetto di richiesta di registrazione.
• La domanda di registrazione di una DOP o di una IGP deve essere presentata al Ministero delle
politiche Agricole Alimentari, Forestali ed alla/e regione/i nel cui territorio ricade la
produzione oggetto di registrazione. I documenti principali che devono essere trasmessi
insieme alla domanda sono: l’atto costitutivo e/o statuto dell’associazione; la delibera
assembleare di riferimento; il disciplinare di produzione (si veda il punto successivo); il nome,
indirizzo e recapiti dell’organismo di controllo; una relazione storica; una relazione tecnica;
una relazione socio-economica; la cartografia in scala adeguata a consentire l’individuazione
precisa della zona di produzione.
• Il disciplinare DOP o IGP deve contenere i seguenti elementi:
o il nome da proteggere;
o la descrizione del prodotto, comprese se del caso le materie prime, nonché le
principali caratteristiche fisiche, chimiche, microbiologiche od organolettiche;
o la definizione della zona geografica delimitata;
o gli elementi che dimostrano che il prodotto è originario della zona geografica
delimitata;
o la descrizione del metodo di ottenimento del prodotto e, se del caso, dei metodi locali,
leali e costanti, nonché le informazioni relative al confezionamento;
o gli elementi che stabiliscono il legame fra il prodotto e l’ambiente geografico;
o il nome e l’indirizzo dell’organismo di controllo;
o qualsiasi regola specifica per l’etichettatura del prodotto in questione.
• La valutazione nazionale della domanda prevede le seguenti fasi:
o la domanda di registrazione viene esaminata dalla/e regione/i competente/i;
o la/e regione/i trasmette/ono al Ministero il proprio parere entro 90 giorni;
o il Ministero entro 90 giorni procede alla valutazione della richiesta di registrazione,
comunicando al soggetto richiedente e alla/e regione/i interessata/e eventuali
osservazioni e rilievi derivanti dall’analisi;
o il soggetto richiedente fornisce al Ministero, ed alla/e regione/i interessata/e,
adeguati elementi di risposta entro 60 giorni dal ricevimento della comunicazione. In
caso di mancata risposta o di mancata rimozione delle cause sulle quali si fondano i
rilievi nel termine previsto, il Ministero comunica con apposito atto al soggetto
richiedente ed alla/e regione/i interessata/e la chiusura del procedimento
amministrativo;
o in caso di valutazione positiva della domanda di registrazione, il Ministero trasmette
alla/e regione/i interessata/e ed al soggetto richiedente il disciplinare di produzione
nella stesura finale
• Successivamente alla valutazione il Ministero convoca, d’intesa con la/le regione/i
interessata/e, la riunione di pubblico accertamento al fine di verificare il rispetto della
disciplina proposta ai metodi leali e costanti previsti dal Regolamento (UE) 1151/2012. Il
soggetto richiedente deve assicurare la massima divulgazione dell’evento in tutto il territorio
all’interno del quale ricade la produzione oggetto di domanda di registrazione.
Il disciplinare di produzione, nella versione concordata in sede di riunione di pubblico
accertamento, è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana affinché ogni
106
 persona fisica o giuridica avente un interesse legittimo e residente sul territorio nazionale
possa fare opposizione alla domanda di registrazione.
• Il Ministero, trascorsi 30 giorni dalla pubblicazione del disciplinare nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana senza che siano pervenute opposizioni ricevibili, adotta una decisione
favorevole sulla registrazione, informando con apposito provvedimento il soggetto
richiedente e la/le regione/i interessata/e. Il Ministero pubblica sul proprio sito internet il
disciplinare oggetto di domanda di registrazione e presenta alla Commissione europea il
fascicolo di domanda. In caso di opposizione, il Ministero entro 45 giorni dal ricevimento della
stessa ne valuta la ricevibilità e, nel caso in cui sia ricevibile, trasmette l’opposizione al
soggetto richiedente ed alla/e regione/i nel cui territorio ricade la produzione. Il soggetto
richiedente predispone le controdeduzioni e le invia entro 30 giorni dalla data in cui ha
ricevuto la documentazione relativa all’opposizione al Ministero e alla/e regione/i
interessata/e. Il Ministero valuta le controdeduzioni presentate dal soggetto richiedente
entro 30 giorni dal ricevimento delle stesse. In caso di decisione favorevole sulla registrazione,
il Ministero aggiorna sul proprio sito internet il disciplinare oggetto di richiesta di registrazione
se ulteriormente modificato e presenta contestualmente alla Commissione europea il
fascicolo di domanda. In caso di decisione negativa, rigetta la domanda di registrazione.
• La Commissione europea esamina la richiesta entro 6 mesi dal ricevimento del fascicolo dal
Ministero. Nel corso della procedura a livello comunitario, se pervengono osservazioni in
merito alla domanda di registrazione, il Ministero invia comunicazione al soggetto richiedente
ai fini della soluzione delle problematiche evidenziate. In caso di esito favorevole dell’esame
del fascicolo, la Commissione pubblica nella Gazzetta Ufficiale europea il documento unico e
il riferimento alla pubblicazione del disciplinare. Se non pervengono entro 3 mesi notifiche di
opposizione né dichiarazioni di opposizione motivate ricevibili, la Commissione europea
registra il nome.

Come si può notare, il processo di riconoscimento del marchio DOP o IGP prevede una iniziativa locale
ed un’ampia partecipazione locale. Il marchio STG segue una procedura semplificata poiché non deve
essere provato il legame specifico tra produzione e il territorio.
Una volta ottenuta la registrazione del marchio da parte della Commissione Europea, la produzione
del bene è limitata al solo areale di produzione (definito dalla cartografia allegata alla domanda) e
solo gli agricoltori con sede nella zona possono vendere il bene con la denominazione protetta.
L’attribuzione del marchio ai singoli produttori è demandata al Consorzio di tutela, il quale è anche
chiamato a vigilare sul rispetto del disciplinare di produzione (direttamente o attraverso enti terzi
certificatori).

5.4.2.2.3 Le misure agroambientali

Le misure agroambientali della riforma Mac Sharry rappresentarono un primo tentativo di affrontare
il problema della compatibilità ambientale della PAC. Nei decenni precedenti, infatti, il regime dei
PMG aveva incentivato un modello di agricoltura intensiva dal forte impatto ambientale. Le misure
agroambientali, introdotte con il Regolamento CE 2078/92 cercarono di contrastare questa tendenza
incentivando l’agricoltura estensiva e riconoscendo agli agricoltori un ruolo sociale nella tutela delle
risorse naturali. Si noti come queste misure erano pienamente compatibili con l’obiettivo di ridurre
gli eccessi di produzione nel periodo di transizione verso l’eliminazione dei PMG.
A questo fine furono previsti aiuti (sussidi) agli agricoltori per l’adozione ed il mantenimento di
pratiche agricole eco-compatibili a tutela del paesaggio e dell’ambiente. Fra queste misure, fu dato
particolare rilievo alle attività di rimboschimento (Reg. CE 2080/92) finalizzata a promuovere utilizzi
107
alternativi dei terreni agricoli e lo sviluppo di attività forestali. Le misure agroambientali introdussero
nella PAC il principio che gli agricoltori potessero essere sussidiati per la produzione di servizi
ambientali utili alla collettività e per evitare la produzione di esternalità negative. Questo principio fu
compiutamente sviluppato nella fase successiva della PAC.

5.4.3 Valutazione della PAC del disaccoppiamento

La riforma Mac Sharry rappresentò un importante tentativo di adeguare l’intervento pubblico in

agricoltura alle nuove sfide dei mercati globali. Tutti i tentativi precedenti si erano infranti sulle
resistenze del mondo agricolo ad una riforma dei PMG dovute alla percezione del regime di aiuti
come un diritto acquisito. Tali resistenze furono infine vinte grazie da un lato alla presenza di un
“vincolo esterno” rappresentato dai negoziati GATT e dall’altro da un generoso regime di pagamenti
compensativi che metteva gli agricoltori in condizione di percepire un sussidio anche in assenza di
produzione.
L’inizio della rimozione dei PMG portò alla necessità di riportare i produttori agricoli a confrontarsi
con un mercato che – rispetto alle condizioni del dopoguerra – era fortemente mutato. Le misure di
ri-orientamento cercarono di agevolare questo processo attraverso la rimozione di alcune cause di
fallimento del mercato (esternalità e asimmetrie informative). In estrema sintesi, si può affermare
che nel periodo del disaccoppiamento vennero stabiliti tre importanti principi che saranno alla base
della PAC dei periodi successivi:
1. La produzione agricola deve essere guidata dal mercato e non dalle politiche economiche
2. I mercati agricoli non sono perfettamente competitivi e l’intervento pubblico può essere
necessario per correggere specifici fallimenti di mercato
3. Gli agricoltori possono offrire servizi sociali e ambientali utili alla società in cambio di adeguato
compenso.
Nonostante le importanti innovazioni, la Riforma Mac Sharry non riuscì ad affrontare tutte le criticità
che avevano portato alla necessità di superare l’impostazione della PAC delle origini. In particolare,
quattro fattori destarono particola preoccupazione e aprirono la strada alle future riforme:
1. I PMG rimanevano ancora molto più elevati dei prezzi mondiali di riferimento. Il processo
graduale avviato nel 1992 non riusciva a garantire una convergenza con i mercati globali
sufficientemente rapida. Ciò portò ad una scarsa competitività delle imprese e fece temere il
ritorno in futuro di grandi eccedenze produttive da smaltire.
2. I pagamenti compensativi risultarono particolarmente difficili da giustificare presso l’opinione
pubblica che li percepì come “sussidi per non produrre”.23 Inoltre, poiché i pagamenti
compensativi erano basati sull’estensione delle aziende e sul numero dei capi, divenne
evidente lo squilibrio distributivo per cui l’aiuto si concentrava nelle mani dei grandi
produttori, ovvero di coloro che avevano meno bisogno del sostegno pubblico. A scopo
polemico, si fece notare che la Regina d’Inghilterra, proprietaria di numerosi terreni, avrebbe
potuto essere una delle maggiori beneficiarie dei pagamenti compensativi in Europa.
3. Le misure agroambientali si rivelarono insufficienti nell’incentivare una riduzione delle
produzioni intensive e non furono in grado di risolvere i problemi ambientali della PAC.
4. L’impianto della riforma Mac Sharry risultava troppo accentrato e inadatto a gestire i processi
di allargamento dell’Unione Europea, con l’inclusione dei Paesi dell’Est Europa caratterizzati

23
Da un punto di vista strettamente economico è meglio “pagare per non produrre” che “pagare per produrre beni che
nessuno vuole acquistare e che dovranno essere smaltiti” come nella PAC delle origini. Almeno in assenza di produzione
si risparmiano i costi di produzione e smaltimento. Tuttavia il dibattito pubblico non valorizzò questa posizione.
108
 da modelli agricoli molti diversi ed eterogenei. Il nuovo contesto richiedeva un maggior
decentramento dell’intervento pubblico per adattare il sostegno alle caratteristiche
specifiche dei territori.
Inoltre, vi era la percezione che la Riforma Mac Sharry fosse un insieme di misure privo di un quadro
teorico di riferimento che guidasse l’azione pubblica. Questo problema fu affrontato e risolto nella
fase seguente dalla PAC, detta dello sviluppo rurale.

5.5 La PAC dello Sviluppo Rurale (2000-2021)

Il periodo dello Sviluppo Rurale va dal 1999, anno dell’adozione della Riforma Agenda 2000, al 2021,
anno dell’elaborazione del documento Farm-to-Fork sulle nuove strategie di intervento pubblico in
agricoltura. In realtà il periodo comprende tre distinti “cicli di programmazione”: dal 2000 al 2006,
2007-2013 (avviato dalla Riforma Fischler del 2003) e 2014-2020 (prorogato al 2021). Ciascun ciclo
di programmazione aveva normative specifiche di riferimento, anche molto diverse fra loro. Tuttavia,
ai fini di questo corso, si è preferito concentrare l’attenzione sugli elementi comuni e sui concetti
generali, anziché proporre un’esposizione dettagliata della normativa. Con questa prospettiva, i tre
cicli di programmazione saranno trattati congiuntamente, evidenziando le differenze solo ove
strettamente necessario. Questo approccio, analogamente a quanto fatto per le fasi precedenti della
PAC, richiede una semplificazione dell’esposizione, mirando a trasmettere i concetti fondamentali
senza soffermarsi sui dettagli di una normativa che sarà ormai superata quando i fruitori di queste
dispense si affacceranno sul mondo del lavoro.
Con l’approvazione della Riforma Agenda 2000 si compì il processo di rielaborazione strategica della
PAC iniziato con la riforma Mac Sharry. Infatti, sebbene gli obiettivi del TFEU rimasero immutati, la
prospettiva dell’intervento pubblico cambiò radicalmente. Il processo di riforma partì dalla ricerca di
un modello economico di riferimento in grado di guidare l’azione pubblica. Come si è visto, la PAC
delle origini era ispirata dalla microeconomia neoclassica e le misure erano programmate in modo
da sfruttare le leggi dell’offerta in concorrenza perfetta per ottenere i risultati desiderati in termini
di produzione e sostegno ai redditi degli agricoltori. La teoria della concorrenza perfetta, tuttavia,
non forniva un supporto adeguato ad affrontare le criticità emerse a seguito della riforma Mac Sharry.
Per questo motivo, la strategia di intervento fu costruita sulla base di un modello teorico alternativo
basato sul concetto di multifunzionalità dell’agricoltura.

5.5.1 La multifunzionalità dell’agricoltura.

La nuova visione dell’intervento pubblico prese lo spunto dalla constatazione che l’agricoltura non si
limita a produrre alimenti, ma svolge anche ulteriori funzioni a beneficio della collettività. Ad
esempio, l’agricoltura spesso provvede alla manutenzione del paesaggio rurale (si pensi per esempio
alla Toscana o all’Umbria), alla tutela del territorio contro il dissesto idrogeologico, al mantenimento
di presidi abitativi nelle aree interne, alla continuità delle tradizioni rurali, alla definizione dell’identità
sociale. Queste funzioni hanno un valore che trascende il bene agricolo e debbono essere
adeguatamente riconosciute agli agricoltori.
Più formalmente, la multifunzionalità dell'agricoltura può essere definita come la “capacità del
settore primario di produrre beni e servizi secondari, di varia natura, congiuntamente e in certa
misura inevitabilmente collegati alla produzione di prodotti destinati all'alimentazione umana e
animale” (fonte: CREA). La definizione si poggia su tre concetti economici fondamentali:
• Produzioni congiunte
• Esternalità
• Beni pubblici
109
Beni e/o servizi sono prodotti congiuntamente se non è possibile produrne uno senza al contempo
produrre anche gli altri. Ad esempio un agricoltore, per il solo fatto di operare su un terreno rurale
offre una serie di servizi congiunti legati all’impiego delle risorse (quali gestione del suolo e delle
acque) e alla sua sola presenza (animazione rurale, sviluppo della comunità). Nell’attività agricola
ordinaria questi servizi non sono scindibili dalla produzione di alimenti. Tuttavia essi hanno due
caratteristiche che ne rendono difficile la valorizzazione economica ovvero la possibilità di utilizzarli
per produrre reddito per gli agricoltori.
Questi servizi spesso sono esternalità positive, ovvero producono benefici per soggetti non
direttamente coinvolti nello scambio dei beni alimentari. Per esempio, si consideri uno scambio di
alimenti tra un agricoltore residente in un’area rurale e un consumatore residente in una distante
area urbana. Il flusso di servizi congiunti prodotto dall’agricoltore porta beneficio (esternalità
positive) agli altri residenti dell’area rurale ma non all’acquirente, il quale è troppo lontano per essere
coinvolto. Di conseguenza, il consumatore non sarà disposto a pagare il costo di produzione dei servizi
congiunti dei quali non beneficia.
Se i servizi congiunti hanno la natura di bene pubblico, neanche i residenti dell’area rurale saranno
disposti a pagare un prezzo per la loro produzione. Infatti, un bene pubblico si distingue per due
caratteristiche:
• La non-rivalità nel consumo. Una volta prodotto il bene pubblico il costo marginale di
aggiungere un fruitore aggiuntivo è pari a zero. Ad esempio, se una azienda cura il terreno in
modo da valorizzare il paesaggio a beneficio dei turisti, il costo di produzione del servizio non
aumenta se aumenta il numero dei turisti.
• La non escludibilità del consumo. Una volta che il bene pubblico è stato prodotto, nessun
consumatore può essere escluso dalla sua fruizione. Se, grazie ad un depuratore, una azienda
non inquina un fiume, tutti residenti beneficiano dell’acqua pulita e non è possibile limitare il
beneficio a coloro che pagano un prezzo, escludendo gli altri.
Non rivalità e non escludibilità del consumo fanno si che le produzioni congiunte che hanno natura
di bene pubblico non possano avere una valorizzazione economica di mercato poiché nessun
consumatore è disposto a pagare un prezzo per un bene dal quale non può essere escluso e che non
si deteriora con l’uso. Poiché neanche il consumatore finale del bene alimentare è disposto a pagare
per il costo di queste produzioni congiunte, l’agricoltore non viene adeguatamente compensato e ha
minori incentivi a svolgere l’attività agricola.
Il problema di politica economica può essere illustrato attraverso il modello del sussidio Pigouviano,
così denominato dall’economista Pigou (Figura 5-12) Il grafico riporta sulle ascisse gli ettari posti in
produzione dagli imprenditori agricoli, ordinati dai più fertili (all’origine degli assi) ai meno fertili.
L’imprenditore agricolo otterrà profitti dalla vendita dei prodotti ottenuti dalla coltivazione dei
terreni: ciò costituisce il beneficio privato dell’agricoltore, indicato dalla curva più bassa nella figura.
L’imprenditore otterrà profitti elevati dalla coltivazione dei terreni più fertili, ovvero in grado di offrire
rese più elevate a parità di costo. Poiché i terreni hanno una produttività marginale decrescente, i
profitti per ogni ettaro aggiuntivo decrescono, fino a diventare negativi (nel punto in cui la curva del
beneficio privato comincia a decrescere). Un agricoltore razionale sceglierà di mettere a coltura un
numero di ettari tale da massimizzare il beneficio privato, indicato con il punto ottimo privato nella
figura. Poiché l’imprenditore ha la proprietà della risorsa, egli la utilizzerà per massimizzare il suo
beneficio privato (in questo caso l’utile).
Pigou notò che il beneficio che la collettività trae dallo scambio non si esaurisce con il profitto
dell’agricoltore. Esso infatti include anche l’utilità che il consumatore trae dallo scambio e il valore

110
delle esternalità positive prodotte dall’agricoltore (nel nostro esempio, i benefici per gli altri residenti
delle aree rurali). La somma del beneficio privato dell’agricoltore, del beneficio per il consumatore e
dei benefici per i residenti dell’area rurale è detta beneficio sociale ed è rappresentata dalla curva
superiore nella figura. Il numero di ettari che massimizza il beneficio sociale è detto ottimo sociale.
Pigou dimostrò che, in concorrenza perfetta, ottimo privato e ottimo sociale coincidono. Tuttavia in
presenza di esternalità, essi possono divergere:
• In caso di esternalità positive, come nel caso della tutela del paesaggio, l’ottimo sociale è
maggiore dell’ottimo privato (come nella figura) e il mercato porta a coltivare meno ettari di
quanto socialmente desiderabile.
• In caso di esternalità negative, come nel caso dell’inquinamento, l’ottimo sociale è inferiore
rispetto all’ottimo privato e il mercato porta a coltivare più ettari rispetto a quanto
socialmente desiderabile.

Figura 5-12: Multifunzionalità agricola, esternalità positive e sussidio Pigouviano

Beneficio sociale
valore dell'esternalità positiva+ utilità consumatore
Beneficio

Beneficio privato

Beneficio privato + sussidio

Ottimo privato Ottimo sociale

Più fertili Ettari in produzione Meno fertili

111
In caso di esternalità positive, è possibile fare si che l’ottimo sociale e l’ottimo privato coincidano
attraverso un cosiddetto sussidio pigouviano ovvero un sussidio pagato all’agricoltore affinché
produca più esternalità positive. La percezione del sussidio cambia la curva del beneficio privato,
riallineando ottimo sociale e ottimo privato (in figura, la nuova curva beneficio privato + sussidio è
riportata in rosso). La nuova curva è più alta del beneficio privato iniziale perché incorpora il sussidio.
L’approccio pigouviano applicato alla multifunzionalità agricola costituisce una nuova base
economica per progettare l’intervento pubblico in agricoltura. Si completa il cambiamento
nell’approccio generale già introdotto dalla riforma Mac Sharry, che privilegia l’efficienza dei mercati
ed il perseguimento dell’ottimo sociale rispetto alla tutela dei produttori. Infatti, la multifunzionalità
agricola presuppone un intervento volto a riallineare l’interesse privato dei produttori con i bisogni
sociali attraverso il sussidio. Rispetto alla PAC delle origini si riscontra un rovesciamento completo
della prospettiva. Il regime dei PMG, infatti, partiva da una situazione di ottimo sociale (l’equilibrio di
concorrenza perfetta), che veniva distorto attraverso le politiche per arrivare ad una allocazione delle
risorse ritenuta più accettabile (i maggiori redditi agricoli e la maggiore produzione). Pur di ottenere
ciò si era disposti ad accettare una riduzione dell’efficienza dei mercati. La multifunzionalità agricola,
al contrario, considera un fallimento del mercato (ovvero una inefficienza) dovuto ad un ottimo
privato diverso da un ottimo sociale e chiede all’intervento pubblico di riallineare gli incentivi in
direzione dell’ottimo sociale. Se quindi, i PMG favorivano gli agricoltori a scapito di consumatori e
contribuenti, le politiche basate sul concetto di multifunzionalità riescono a conciliare la tutela del
reddito agricolo e gli interessi delle altre componenti sociali grazie alla valorizzazione delle esternalità
positive.
Tabella 5-2: Confronto fra PAC delle Origini e PAC dello Sviluppo Rurale

PAC delle Origini PAC dello Sviluppo Rurale

Sussidi per produrre beni alimentari
Aumento dei prezzi dei prodotti agricoli
Riduzione dell’efficienza dei mercati
Riduzione del benessere dei consumatori
Sussidi per produrre esternalità positive e beni
pubblici
Pagamenti per servizi ambientali, sociali, ecc.
Riduzione dei fallimenti dei mercati
Aumento del benessere sociale

5.5.1.1 La dimensione territoriale dell’approccio multifunzionale

Il dibattito sulla riforma Agenda 2000 si distinse per l’importanza della dimensione territoriale, ovvero
sulla necessità di adattare l’intervento pubblico alle necessità specifiche dei diversi territori europei.
La PAC delle Origini era una politica accentrata e omogenea sul territorio Europeo. Tutti produttori
erano soggetti alle misure decise globalmente dalle OCM in ciascun settore (ad esempio, il livello dei
PMG era deciso centralmente e valido per tutti i produttori). Come si è visto, la centralizzazione
dell’intervento pubblico comincia ad entrare in crisi con il progressivo allargamento dell’Unione
Europea che aumenta l’eterogeneità delle strutture agricole. Di conseguenza, misure adatte ad
agricoltori in una zona potevano non essere ottimali per produttori in altre aree.
Un secondo elemento di valutazione riguardò l’effetto della progressiva riduzione dei PMG. Il
graduale riallineamento dei prezzi agricoli verso il livello dei prezzi mondiale era particolarmente
gravoso per gli agricoltori meno efficienti, ovvero coloro che avevano un costo marginale di
produzione elevato. Una caratteristica peculiare dell’agricoltura risiede nella concentrazione di tali
agricoltori inefficienti in aree geografiche, dette aree marginali, caratterizzate da carenza di
112
infrastrutture, territori montani e limitato accesso ai servizi. Di conseguenza, gli effetti negativi della
riduzione dei PMG si concentrarono in tali aree marginali, dove vi erano ridotte possibilità di
ricollocazione lavorativa per gli agricoltori che non erano in grado proseguire l’attività a causa del
calo dei prezzi agricoli. La nuova PAC che doveva essere progettata, quindi, doveva essere in grado di
concentrare l’aiuto verso le comunità rurali delle aree marginali e svantaggiate, senza disperdere le
risorse nel sostegno di produttori in grado di competere autonomamente sul mercato.
Infine, le politiche basate sulla multifunzionalità hanno una spiccata dimensione territoriale, dovuta
alla natura locale dei beni pubblici prodotti sotto forma di esternalità. Ad esempio, servizi di tutela
contro il dissesto idrogeologico sono particolarmente importanti nelle aree montane, ma molto
meno rilevanti nelle aree urbane. Al contrario, la necessità di tutela delle falde acquifere è più
pressante in pianura che in montagna. Questi semplici esempi mostrano come la domanda di beni
pubblici da agricoltura multifunzionale può variare sensibilmente nei diversi territori europei. Di
conseguenza, una politica centralizzata ed omogenea non sarebbe efficiente poiché non riuscirebbe
a incentivare la produzione dei beni pubblici di effettivo interesse per le comunità locali.
Per questi motivi, il dibattito su Agenda 2000 concluse che la nuova PAC non solo dovesse essere
adattabile alle esigenze locali ed in grado di concentrare l’aiuto sui soggetti e sulle aree più in
difficoltà, ma dovesse anche coinvolgere i territori nella programmazione degli interventi, poiché solo
le popolazioni locali potevano indicare efficacemente su quali beni pubblici concentrare gli incentivi
della PAC negli ambiti geografici di riferimento. La riforma Agenda 2000, quindi, segnò l’avvio di
processi di programmazione detti bottom-up dove l’iniziativa parte dai territori per essere
successivamente recepita dalle istituzioni europee, a differenza dei precedenti modelli decisionali
top-down dove invece le misure erano decise a livello centrale ed eseguite a livello locale.

5.5.2 Obiettivi e finalità della PAC dello Sviluppo Rurale

Gli obiettivi dell’intervento pubblico furono stabiliti in appositi documenti di programmazione per
ciascuno dei tre sotto-periodi, nella Tabella 5-3 sono riportati in linea generale per l’intero periodo le
modalità di massima nelle quali gli obiettivi dei Trattati di Roma sono stati declinati dalla PAC dello
Sviluppo rurale.
Tabella 5-3: Applicazione degli Obiettivi del Trattato di Roma nella PAC dello sviluppo rurale.

Obiettivi TFEU Obiettivi PAC sviluppo rurale

incrementare la produttività dell'agricoltura,
sviluppando il progresso tecnico e
assicurando un impiego ottimale dei fattori di
produzione, in particolare della manodopera;
assicurare un tenore di vita equo alla
popolazione agricola;
stabilizzare i mercati;
garantire la sicurezza degli
approvvigionamenti;
assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.
Migliorare la competitività delle imprese agricole
sui mercati interni ed internazionali
Promuovere lo sviluppo sostenibile delle aree
rurali
Correggere i fallimenti del mercato e proteggere
gli agricoltori dalle inevitabili fluttuazioni dei
mercati
Garantire sicurezza degli approvvigionamenti di
prodotti salubri, sicuri e di qualità
Tutela del consumatore da frodi e pratiche
scorrette

113
La PAC dello sviluppo rurale completa l’evoluzione avviata dalla Riforma Mac Sharry che vede nel
mercato lo strumento principale per la regolazione del sistema agroalimentare in un contesto in cui
l’Unione Europea è forte esportatore di prodotti agricoli. Di conseguenza l’obiettivo della produttività
fisica viene interpretato come miglioramento della competitività internazionale dell’agricoltura
europea, ovvero la capacità dei produttori dell’Unione di poter operare in regime di libera
concorrenza sui mercati interni e mondiali. Si noti come nella definizione di competitività sia insita la
capacità dell’impresa di remunerare adeguatamente i fattori della produzione, inclusi il lavoro e la
imprenditorialità dell’imprenditore. Da questo punto di vista l’obiettivo della competitività include
anche i precedenti obiettivi finalizzati al sostegno al reddito dei produttori agricoli e specifica che
questi devono essere perseguiti sul mercato e non tramite sussidi.
L’obiettivo di competitività sui mercati richiede che questi ultimi siano efficienti, in modo da garantire
il benessere dell’intera società. Da questo punto di vista, l’obiettivo di stabilizzazione dei mercati
indicato dal TFUE viene interpretato come un impegno a correggere i fallimenti del mercato dovuti
ad asimmetrie informative, scarsa trasparenza, esternalità, potere di mercato ed in generale a tutte
le cause che possono impedire un corretto funzionamento del mercato stesso. Come si può notare,
si tratta anche in questo caso di una estensione dei principi introdotti dalla Riforma Mac Sharry: se
l’agricoltura deve essere orientata al mercato, è necessario che questo sia efficiente. La fluttuazione
dei prezzi agricoli, la cui eliminazione aveva motivato il regime dei PMG, nella PAC dello sviluppo
rurale è considerato un elemento fisiologico dei mercati e -entro certi limiti – un fattore positivo che
favorisce il coordinamento fra domanda e offerta. Nella nuova impostazione della PAC, quindi, le
fluttuazioni di mercato non sono eventi da contrastare o eliminare. Il problema, invece, è proteggere
gli agricoltori da variazioni estreme e impreviste dei prezzi, evitando che crolli del mercato (o delle
produzioni) portino le imprese agricole a chiudere l’attività. Anziché controllare il mercato attraverso
i PMG, si preferisce sostenere i produttori attraverso strumenti assicurativi, meccanismi di intervento
in caso di crisi di settore o sistemi di coordinamento della produzione.
L’aspetto forse più innovativo della PAC di questo periodo è la declinazione dell’obiettivo di
“assicurare un tenore di vita equo alle popolazioni rurali” sancito dal TFEU nel senso di una
promozione dello sviluppo delle aree rurali (da cui il nome dell’intero periodo). Prima della riforma di
Agenda 2000, le azioni per il conseguimento di questo obiettivo avevano come unico destinatario
l’agricoltore quale singolo individuo. La PAC delle origini dava al singolo produttore la possibilità di
consegnare il prodotto alle Agenzie nazionale per ottenere il PMG: si trattava quindi di un rapporto
diretto fra settore pubblico e agricoltore. Anche la PAC del disaccoppiamento si basava sullo stesso
principio poiché Il sostegno al reddito era corrisposto all’agricoltore in quanto singola entità. Agenda
2000 affianca a questa impostazione (che permane in molte misure) una visione di un agricoltore
come parte integrante dello spazio rurale. Di conseguenza, lo sviluppo economico e sociale del
territorio si traduce in maggiori opportunità per i residenti e in definitiva in un migliore tenore di vita.
Con Agenda 2000 nasce una politica centrata sui territori volta a promuovere uno sviluppo sostenibile
ed endogeno delle aree rurali.
Il riferimento allo sviluppo sostenibile ed endogeno ha una particolare valenza di politica economica.
Lo sviluppo sostenibile indica la capacità di un sistema di evolversi e prosperare per rispondere ai
bisogni presenti senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i loro
bisogni (Nazioni Unite 1987). Questa indicazione assume particolare importanza se rapportata agli
squilibri finanziari (eccesso di spesa), distributivi (concentrazione degli aiuti) e ambientali (impatto
dell’agricoltura intensiva) tipici delle fasi della PAC precedenti ad Agenda 2000. Sotto questo profilo
l’obiettivo dello sviluppo rurale costituì una importante svolta nella programmazione dell’intervento

114
pubblico. Infatti, lo sviluppo sostenibile fa riferimento a tre direttrici di fondo (dette triple bottom
line):
• Sostenibilità economica (profit) ovvero la capacità del modello di sviluppo di mantenere un
equilibrio fra ricavi e costi nel tempo, offrendo una adeguata remunerazione di tutti i fattori
produttivi. Ad esempio, secondo questa direttrice un modello di sviluppo sostenibile non può
fare eccessivo ricorso all’indebitamento per evitare di scaricare costi sulle generazioni future.
• Sostenibilità ambientale (planet) ovvero la capacità di non intaccare il capitale naturale
ovvero la dotazione di risorse naturali a disposizione delle generazioni future. Questa
direttrice fa riferimento all’utilizzo di risorse rinnovabili, alla limitazione di sprechi, rifiuti e
inquinamento.
• Sostenibilità sociale (people), ovvero la capacità di includere nel processo di sviluppo tutti i
componenti della società, valorizzando la diversità culturale, riducendo disuguaglianze e
discriminazioni e rimuovendo le limitazioni alla libertà e alla realizzazione degli individui.
Il termine endogeno indica che il percorso di sviluppo deve basarsi sulla valorizzazione delle risorse
locali senza essere definito all’esterno. Tale impostazione si contrapponeva ai modelli di
industrializzazione degli anni ’60 e ’70 del secolo scorso, che vedevano nell’apertura di siti produttivi
di grandi imprese nelle aree in ritardo di sviluppo il volano per la crescita dei territori. Tale strategia
era ben nota in Italia dove l’apertura di stabilimenti di grandi imprese nazionali nel Mezzogiorno fu
incentivata dallo Stato per promuovere lo sviluppo. Ad esempio, l’apertura della FIAT a Cassino
rappresenta un tipico caso di sviluppo esogeno, dove i capitali, le tecnologie e le competenze sono
state “importate” sul territorio da un grande gruppo industriale che ha realizzato in un nuovo
contesto un modello imprenditoriale pensato e sviluppato altrove. In un approccio endogeno, invece,
il modello di sviluppo sostenibile nasce all’interno del territorio, basandosi su risorse, competenze e
culture locali.
Lo sviluppo rurale inteso come processo sostenibile ed endogeno rappresenta una netta discontinuità
con la concezione della PAC dei periodi precedenti. Se, infatti, con la PAC delle origini la produzione
era sostanzialmente coordinata dal sistema dei PMG decisi centralmente, con la riforma sono i
territori che devono valorizzare le risorse locali secondo un’ottica di mercato e l’intervento pubblico
è finalizzato esclusivamente a sostenere e incentivare queste azioni. Si noti tuttavia che la prospettiva
di sviluppo rurale affiancò e non sostituì completamente l’intervento pubblico sui mercati agricoli.
L’intera organizzazione della nuova PAC fu concepita per perseguire entrambe le finalità.

5.5.3 L’organizzazione della PAC: i due pilastri

Nel dibattito che accompagnò l’emanazione di Agenda 2000 emerse l’esigenza che il cambio di
paradigma nell’approccio all’intervento pubblico in agricoltura fosse implementato gradualmente.
L’impianto della riforma Mac Sharry era ancora concentrato sulle misure che furono definite di
mercato, ovvero PMG, pagamenti compensativi, set-aside basate sulle OCM. Tali misure pur non
essendo pienamente coerenti con l’impostazione dello Sviluppo Rurale, erano particolarmente
importanti per i produttori e non potevano essere smantellate immediatamente. Di conseguenza, fu
deciso di organizzare l’intervento pubblico su due pilastri: il primo comprendeva le misure di mercato,
il secondo le misure finalizzate allo sviluppo rurale. L’idea iniziale (poi abbandonata) fu di spostare
progressivamente risorse finanziare dal primo al secondo pilastro per giungere nel tempo ad una PAC
completamente votata allo sviluppo rurale. A tale scopo, nel 2005 (Reg CE 1290/2005) il FEAOG, che
fino a quel momento aveva gestito le risorse finanziarie della PAC fu scisso in due:

115
 • Il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA) che finanzia principalmente il funzionamento
delle OCM, gli aiuti diretti alle imprese agricole e altre misure minori (quali promozione e
informazione nel mercato interno e internazionale, raccolta e utilizzo risorse genetiche, spese
veterinarie), divenendo lo strumento operativo del Primo Pilastro
• Il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) finalizzato a finanziare le politiche
del Secondo Pilastro e a sostenere lo sviluppo di iniziative locali.
La riforma del FEAOG fu un segnale netto della volontà politica europea di riformare radicalmente
l’intervento pubblico, affidando al FEASR risorse autonome ed esclusivamente finalizzate allo
Sviluppo Rurale. Nelle intenzioni del legislatore europeo al momento della approvazione di Agenda
2000, le risorse finanziarie della PAC avrebbero dovuto essere trasferite gradualmente dal primo
pilastro al secondo pilastro (ovvero dal FEAGA al FEASR) fino a rendere quest’ultimo prevalente in
termini di spesa. Tuttavia, nel tempo questa impostazione fu rivista e la Tabella 5-4, che riporta il
quadro finanziario della PAC dal 2021 al 2027, mostra come le misure del primo pilastro assorbano il
77% circa della spesa, rimanendo assolutamente prevalenti. Si noti inoltre come la PAC in questo
periodo impegni il 31% del bilancio europeo. Nel 1980 la stessa percentuale si attestava al 74%.

Tabella 5-4: Quadro finanziario della PAC 2021-2027

(B)
(A)
BILANCIO DELLA PAC PER L'UE-27 (stanziamenti di Quadro finanziario
Anno % (B)
impegno - milioni di EUR a prezzi correnti) pluriennale
2021
2021-2027 (QFP)

1) 1o PILASTRO DELLA PAC 76,8 %

Pagamenti diretti (PD) e misure sui mercati agricoli 40 368,0 290 534,0
2) 2o PILASTRO DELLA PAC 23,2 %
2.a) Misure di sviluppo rurale (SR) a titolo del QFP 15 345,0 87 998,3
2.b) Ulteriori misure di sviluppo rurale nel quadro di
NGEU (strumento temporaneo per la ripresa) 2 387,7 8 070,5
3) TOTALE PAC 2021-2027 UE-27 [1) + 2.a.)] 55 713,0 378 532,3 100 %
168
4) TOTALE IMPEGNI UE 1 221 719,5 ---
496,0
5) % della PAC [3) / 4)] 33,1 % 31,0 % ---
6) TOTALE PAC: QFP 2021-2027 + NGEU 2021-2022 [1)
58 100,7 386 602,8 ---
+ 2.a) + 2.b)]
Nota: NGEU indica il contributo allo sviluppo rurale del programma Next Generation EU adottato per
favorire la ripresa economica dopo la pandemia COVID-19.
Fonte: Parlamento Europeo

116
5.5.4 Le misure del Primo Pilastro

Le misure del Primo Pilastro comprendono gli strumenti per l’intervento pubblico sui mercati agricoli
e comprendono principalmente:
• Spese generali per il funzionamento delle OCM
• Regime dei PMG (in totale e definitiva eliminazione)
• Pagamenti ad ettaro/capo di bestiame (evoluzione dei pagamenti compensativi della riforma
Mac Sharry)
• Meccanismi di gestione delle crisi di mercato
• Programmi operativi per l’ortofrutta
Queste misure hanno subito una costante evoluzione basata su periodiche riforme e revisioni che
hanno reso la disciplina molto complesso. In questa sede, si vogliono solo riportare i principi generali
e le tendenze in atto, senza approfondire i dettagli.

5.5.4.1 La progressiva eliminazione di prezzi minimi garantiti e quote.

Con la riforma Agenda 2000 prosegue il processo di riduzione dei PMG, con l’eliminazione del
cosiddetto prezzo indicativo e l’abbassamento del prezzo di intervento. Come vedremo, però, questa
ulteriore riduzione sarà compensata solo in parte dai pagamenti ad ettaro. Con la riforma Fischler del
2003 (entrata in vigore nel 2005) il disaccoppiamento degli aiuti è diventato quasi totale e la politica
dei PMG fu quasi completamente superata. Tale risultato ebbe come conseguenza anche una
profonda revisione delle 21 OCM che nel 2007 furono accorpate nella cosiddetta OCM unica (Reg
1234/2007) che garantì l’armonizzazione delle politiche di intervento nei diversi settori e comparti.
Dal punto di vista operativo, l’OCM unica non introdusse nuovi strumenti ma fu una semplificazione
del quadro normativo resa possibile dal superamento degli aiuti accoppiati alla produzione i quali,
come si è visto, per loro natura dovevano essere adattati alle specificità merceologiche dei singoli
prodotti. Con la riforma del 2009 i pagamenti accoppiati furono definitivamente eliminati (con alcune
eccezioni).
Con la progressiva riduzione dei PMG, anche il regime delle quote diviene superfluo, se non dannoso.
Se i prezzi sono decisi dal mercato, i produttori devono essere liberi di decidere le quantità prodotte.
Di conseguenza, le quote furono rimosse completamente nel 2015 per il settore latte e nel 2017 nel
settore zucchero. Come vedremo, il contingentamento della produzione è ancora possibile ma solo
per brevi periodi e in risposta a crisi di sovra-produzione.

5.5.4.2 I pagamenti ad ettaro/ capo di bestiame

La riforma Mac Sharry aveva introdotto i pagamenti compensativi per indennizzare gli agricoltori per
le perdite dovute alla riduzione dei PMG. Tali pagamenti furono confermati nella fase dello sviluppo
rurale, seppur con notevoli modifiche nel corso del tempo.
Agenda 2000 introdusse due novità a questo proposito. In primo luogo, mutò la denominazione dello
strumento da pagamenti compensativi a pagamenti diretti per sancire il cambiamento della loro
finalità, da indennizzo per un diritto violato a sostegno disaccoppiato volto a sostenere i redditi nelle
aree rurali. Questa trasformazione fu strumentale ad impedire una crescita eccessiva dei pagamenti
a causa del processo di eliminazione dei PMG. Se, infatti, la motivazione dei pagamenti fosse rimasta
l’indennizzo, a seguito della riduzione dei prezzi di intervento l’ammontare dei trasferimenti sarebbe
dovuto salire in maniera corrispondente. Il cambio di denominazione sancì la volontà politica di
evitare che ciò accadesse. Le risorse finanziarie liberate sarebbero dovute confluire nel FEASR per
finanziare lo sviluppo rurale.
117
La seconda novità di rilievo fu la ecocondizionalità ovvero la possibilità per gli Stati Membri di legare
l’ammontare pagamenti al rispetto di determinate condizioni di responsabilità ambientale, secondo
il principio della modulazione. In questo modo anche i pagamenti del Primo Pilastro furono legati –
anche se solo parzialmente – alla produzione di esternalità positive.
La riforma del 2003 eliminò qualsiasi riferimento alla produzione nel computo dei pagamenti
rinominandoli pagamenti unici. Infatti, essa introdusse il criterio storico nella determinazione
dell’ammontare. In estrema sintesi, l’ammontare del trasferimento era calcolato sulla base della
media dei pagamenti nei tre (o cinque) anni precedenti. Questa riforma rappresentò un
cambiamento importante nella disciplina. Fino a questo momento, infatti, l’ammontare del
contributo era determinato in modo diverso per ciascuna OCM poiché erano diversi i parametri del
calcolo (la resa convenzionale e la differenza fra i PMG). Di conseguenza un agricoltore che avesse
deciso di cambiare produzione (ad esempio dal tabacco al grano) avrebbe visto cambiare l’entità del
pagamento. Ciò disincentivava la transizione da produzioni con elevati pagamenti a produzioni con
contributi più modesti. Con la riforma del 2003 questa barriera venne meno e il cambio di produzione
non comportò una variazione nel sussidio. Inoltre, questa riforma favorì la transizione verso l’OCM
unica con regole comuni per tutti i produttori. Infine, nel 2003 venne introdotta la cross-compliance
che estese l’ecocondizionalità anche a criteri di sanità pubblica.
Con la riforma del 2013 (ancora in vigore), il regime dei pagamenti unici fu ulteriormente riformato,
introducendo un meccanismo mirato (targeting) ad alcuni obiettivi fondamentali, con l’eliminazione
di del riferimento storico. Con questa riforma, anche il pagamento unico entra nell’ottica della
multifunzionalità. Esso non è dovuto semplicemente per motivi storici, ma è un contributo a fronte
della produzione di beni pubblici. Il sistema è basato su vari livelli (detti strati):
1. Pagamento di base, incondizionato per tutti i produttori finalizzato a compensare i beni
pubblici prodotti dalla stessa esistenza in vita dell’azienda
2. Pagamento verde (greening), a favore della produzione di beni pubblici ambientale, soggetto
a condizione di utilizzare pratiche agricole ecocompatibili.
3. Pagamento supplementare ai giovani agricoltori per favorire il ricambio generazionale e la
produzione di beni pubblici legati alla presenza di residenti giovani nelle aree rurali.
4. Pagamento redistributivo che premia i piccoli agricoltori, rafforzando il sostegno per i primi
ettari di un’azienda.
5. Sostegno aggiuntivo ai redditi nelle zone con vincoli naturali specifici
6. Componente accoppiata alla produzione a discrezione degli Stati Membri e solo per particolari
motivi, consente di premiare ulteriormente alcune produzioni.
7. Regime semplificato per i piccoli produttori.
La riforma prevede che i pagamenti siano corrisposti solo ad agricoltori attivi, per eliminare le rendite
dei meri proprietari che percepivano l’aiuto senza produrre. Infine fu previsto che le dotazioni dei
pagamenti seguissero un criterio di convergenza riducendo le differenze negli importi percepiti ad
ettaro sia fra i vari settori sia fra i diversi Stati Membri.

5.5.4.3 I meccanismi di gestione delle crisi

Con lo smantellamento dei PMG divenne evidente la difficoltà dei produttori agricoli nell’affrontare
le crisi di mercato. Se, infatti, le fluttuazioni del mercato devono essere considerate un elemento
fisiologico, i prezzi dei prodotti agricoli possono essere soggetti a crolli imprevisti ed estremi, tali da
mettere in pericolo la sopravvivenza stessa di molte aziende. Il problema divenne evidente a seguito
di ripetute crisi nel primo decennio del secolo, che colpirono diversi settori ed in particolare il latte.
118
I meccanismi di gestione delle crisi di questa fase della PAC ampliano e integrano misure che in alcuni
casi erano già presenti nei periodi precedenti, ma che furono di impatto limitato a causa della
garanzia dei PMG. Nella nuova impostazione, furono ampliati per creare una rete di sicurezza in grado
di proteggere gli agricoltori in caso di crisi eccezionali. Se quindi i PMG erano uno strumento ordinario
di intervento, i meccanismi di gestione delle crisi sono misure straordinarie ovvero sono attivati sono
in casi eccezionali.
In generale, i meccanismi di gestione delle crisi sono gestiti dall’OCM unica e possono essere suddivisi
in due categorie:
• Meccanismi diretti che prevedono un coinvolgimento diretto del settore pubblico nella
gestione delle crisi. I principali strumenti prevedevano:
o riserve di crisi, ovvero risorse finanziarie a disposizione per fronteggiare gli stati di crisi
o la distillazione obbligatoria, ammasso pubblico e privato, ovvero misure con l’obiettivo
di ridurre la quantità di prodotto sul mercato (e sostenere i prezzi) attraverso
agevolazioni allo stoccaggio e immagazzinamento dei prodotti agricoli (anche
parzialmente trasformati) da rivendere una volta superata la crisi.
o Meccanismi assicurativi.
• Meccanismi indiretti che sono volti a facilitare l’azione delle imprese e il coordinamento di
filiera attraverso la concentrazione dell’offerta, miglioramento del rapporto tra produttori e
primi acquirenti, auto-organizzazione dei produttori tramite la cooperazione,
l’associazionismo, le organizzazioni produttori, i contratti e l’interprofessione.

I meccanismi indiretti cercano di migliorare la programmazione produttiva degli agricoltori. Poiché in

molti casi la produzione deve essere decisa con largo anticipo, gli agricoltori spesso basano i piani
aziendali sui prezzi dell’annata precedente di fatto. Ciò implica che dopo un’annata di prezzi elevati
è possibile che si verifichino eccessi di produzione, mentre dopo un’annata di prezzi bassi è probabile
che la produzione cali. La ricerca da parte degli agricoltori delle produzioni che hanno beneficiato dei
prezzi più elevati nell’annata passata amplifica quindi le fluttuazioni dei prezzi. I meccanismi indiretti
cercano di evitare questo processo facilitando il coordinamento sia verticale che orizzontale della
produzione.
• Il coordinamento verticale ovvero lo scambio di informazioni fra i produttori e gli acquirenti
permette ai primi di programmare la produzione sulla base delle richieste dei secondi. In
questo modo, gli agricoltori non si basano sui prezzi dell’annata precedente ma sugli effettivi
ordini degli acquirenti. I principali strumenti di coordinamento verticale sono gli incentivi
pubblici alla stipula di contratti di acquisto di lungo periodo l’interprofessione (una
associazione stabile di produttori e acquirenti).
• Il coordinamento orizzontale si basa sullo scambio di informazioni fra produttori per
coordinare le scelte produttive. In questo modo è possibile di evitare eccessi produttivi creati
dall’adozione simultanea delle stesse colture. I principali strumenti di coordinamento
orizzontale sono le organizzazioni di produttori, le cooperative ed in generale
l’associazionismo e l’azione collettiva.
In sintesi, i meccanismi diretti intervengono quando si verificano le crisi mentre i meccanismi indiretti
cercano di prevenirle. Tuttavia, l’analisi degli andamenti di mercato mostra come i meccanismi
indiretti non siano sufficienti a garantire una protezione adeguata agli agricoltori.

119
5.5.5 Il Secondo Pilastro

Il secondo pilastro della PAC contiene le misure direttamente finalizzate allo sviluppo rurale.24 Si
tratta di un insieme di misure molto complesso e che si è notevolmente modificato nel tempo sia nei
contenuti che negli obiettivi. Le caratteristiche delle politiche di secondo pilastro possono essere
riassunte in due punti fondamentali:
• Programmazione partecipata e bottom-up
• Approccio multifunzionale finalizzato alla produzione di beni pubblici ed esternalità positive

5.5.5.1 Programmazione delle politiche di sviluppo rurale

La programmazione delle politiche di sviluppo rurale segue un processo nettamente distinto da
quelle del primo pilastro. L’elemento che distingue il processo è la partecipazione dei territori rurali
nella definizione delle misure di intervento. La Figura 5-13 riassume il processo di programmazione,
che avviene a tre livelli: Unione Europea, Stati Membri e Territori (in Italia, partecipano le Regioni
data la loro competenza costituzionale in materia di agricoltura).

Figura 5-13: Programmazione delle politiche di sviluppo rurale

UE:
Regolamenti
Obiettivi
Misure Approvazione PSR
Risorse Controllo Spesa
Valutazione Risultati
Stati Membri:
PSN
Indirizzi Nazionali
Misure Interregionali
Cofinanziamento

Regioni:
PSR
Bandi Misure
Gestione Spesa
Cofinanziamento

Programmazione Partecipata

Agricoltori Portatori Cittadini

Enti locali e Associazioni di interessi

24
Come si può notare la locuzione “sviluppo rurale” è utilizzata sia per definire le politiche del secondo pilastro sia per
indicare il periodo 1999-2020 della PAC. Quest’ultimo quindi prende il nome dalla sua parte più innovativa e
caratterizzante. Infatti, nei primi anni 2000 l’opinione diffusa era che progressivamente il secondo pilastro avrebbe
assorbito il primo, con un graduale abbandono del primo pilastro e una identificazione completa della PAC con lo sviluppo
rurale. Tuttavia, come si è visto, questa transizione non si è verificata e le politiche di mercato sono rimaste una parte
importante della PAC. Nonostante ciò, la definizione di PAC dello Sviluppo Rurale è rimasta.
120
Il livello Europeo provvede all’emanazione di Regolamenti che definiscono gli obiettivi delle politiche
di sviluppo rurale per il periodo di programmazione (in genere sette anni), le risorse finanziarie da
impiegare (con i relativi stanziamenti di bilancio) e una caratterizzazione generale delle misure
(ovvero indicazioni generali di come i territori possono impiegare le risorse per conseguire gli
obiettivi). I Regolamenti, seppur immediatamente esecutivi, non definiscono l’intervento pubblico,
ma forniscono solo una cornice generale di riferimento per gli Stati Membri e i Territori.

5.5.5.1.1 Il livello Europeo

Trattandosi di legislazione ordinaria, i Regolamenti dello sviluppo rurale (come del resto tutti i
Regolamenti della PAC) sono definiti attraverso una complessa procedura detta Trilogo che prevede
l’interazione di tre istituzioni Europee: la Commissione Europeo, il Parlamento Europeo e Consiglio
Europeo (Figura 5-14).
Figura 5-14: Schema semplificato del Trilogo per l’emanazione di Regolamenti dell’Unione Europea

proposta
rifiutata

Consultazioni
pubbliche Consiglio
Europeo

Audizioni Commissione eventuali

proposta
Esperti Europea modifiche

proposta
Parlamento Emanazione
(e modifiche)
Incontri con Europeo Regolamento
accettate
portatori di
interessi
La proposta
(o modifiche)
rifiutate

La Commissione Europea, ovvero l’organo tecnico dell’Unione Europea, istruisce una proposta di
Regolamento, dopo aver ascoltato esperti, portatori di interesse (ad esempio rappresentanze di
agricoltori, organizzazioni ambientaliste, ecc.), i cittadini (attraverso apposite consultazioni
pubbliche) e i rappresentanti degli Stati Membri. Questa proposta è esaminata congiuntamente dal
Consiglio Europeo (che rappresenta gli Stati Membri) e il Parlamento Europeo (che rappresenta
l’insieme dei cittadini europei). Il Consiglio Europeo può rifiutare la proposta oppure accettarla in toto
o con modifiche. In questo secondo caso, la proposta passa al Parlamento Europeo, il quale può
rifiutarla, modificarla o accettarla. In caso di accettazione, la proposta è approvata e il regolamento
è emanato. In caso di rifiuto o modifica, la proposta torna alla Commissione che la rielabora tenendo
conto delle osservazioni ricevute oppure può decidere di accantonarla qualora non ci siano le
condizioni per una approvazione.
Nel ciclo di programmazione 2014-2020 (prorogato al 2021), l’Unione Europea ha approvato quattro
regolamenti fondamentali in materia di sviluppo rurale.
• Regolamento (UE) n. 1303/2013 (disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento
europei).
• Regolamento (UE) n. 1305/2013 (sostegno allo sviluppo rurale).
• Regolamento (UE) n. 1306/2013 (finanziamento, gestione e monitoraggio della PAC);

121
 • Regolamento omnibus (regolamento (UE) 2017/2393, che introduce modifiche ai regolamenti
1305/2013 e 1306/2013).
Questi regolamenti hanno individuato sei obiettivi prioritari per il secondo pilastro:25
1. Innovazione: promuovere il trasferimento di conoscenze e l'innovazione nei settori agricolo e
forestale e nelle zone rurali;
2. Competitività: potenziare la competitività dell'agricoltura in tutte le sue forme e la redditività
delle aziende agricole;
3. Efficienza delle filiere: incentivare l'organizzazione della filiera agroalimentare e la gestione
dei rischi nel settore agricolo;
4. Uso sostenibile delle risorse naturali: preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi
dipendenti dall'agricoltura e dalle foreste;
5. Mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici: incoraggiare l'uso efficiente delle risorse
e il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore
agroalimentare e forestale;
6. Inclusione sociale: promuovere l'inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo
economico nelle zone rurali;
Come si può notare, i sei obiettivi declinano i temi dello sviluppo sostenibile. Gli obiettivi 2 e 3
riguardano la sostenibilità economica, gli obiettivi 4 e 5 la sostenibilità ambientale e l’obiettivo 6 la
sostenibilità sociale. L’obiettivo 1 dell’innovazione è considerato trasversale poiché la conoscenza e
l’innovazione sono fattori imprescindibili per lo sviluppo sostenibile in tutte le sue componenti.

L’Unione Europea ha stanziato per le misure di sviluppo rurale del periodo 2014-2020 circa 100 miliardi
di euro ai quali si aggiungono 61 miliardi di finanziamenti degli Stati membri. Queste risorse sono gestite
dal FEASR. Almeno il 30 % dei finanziamenti deve essere destinato agli investimenti per gli obiettivi
ambientali (obiettivi 4 e 5), ovvero allo sviluppo delle aree forestali e al miglioramento della redditività
delle foreste, alle misure «agroambientali e climatiche", all'agricoltura biologica e ai pagamenti di Natura
2000. Inoltre, almeno il 5 % della partecipazione del FEASR deve essere dedicato all'approccio territoriale
LEADER (paragrafo seguente).

5.5.5.1.2 Il livello Nazionale

La definizione dei Regolamenti Europei avvia la fase di programmazione nazionale, che culmina nella
predisposizione del Piano Strategico Nazionale (PSN) ovvero un documento che delinea le modalità
di implementazione degli obiettivi europei sul territorio dello Stato Membro. In Italia, il PSN ha
definito principalmente:
• La ripartizione delle risorse europee fra le regioni.
• Le risorse aggiuntive messe a disposizione dello Stato per aumentare la dotazione finanziaria
• L’intervento pubblico in aree strategiche che non possono essere efficacemente perseguite
autonomamente da ciascuna regione. Il coordinamento interregionale può essere richiesto
sia dalla natura del problema (ad esempio, la gestione di risorse idriche di corsi fluviali che
attraversano più regioni) sia dalla necessità di aggregare il più ampio numero di beneficiari
possibile (ad esempio, sostegno alle assicurazioni).
• Modalità e tempi della programmazione regionale.

25
Nelle programmazioni precedenti, gli obiettivi erano tre: competitività, ambiente e diversificazione delle attività.
122
Il livello nazionale quindi svolge un ruolo di coordinamento fra le Regioni, assicurando che la
frammentazione della programmazione non determini inefficienze.

5.5.5.1.3 Il livello Regionale

Sulla base dei Regolamenti europei e del PSN, ciascun territorio sviluppa la propria programmazione
che è formalizzata in un Piano di Sviluppo Rurale (PSR). In totale sono stati approvati 118 PSR in tutta
l’Unione. In Italia il livello territoriale di programmazione coincide con le Regioni, sia a causa della
competenza costituzionalmente attribuita in tema di agricoltura, sia perché la dimensione regionale
è considerata sufficientemente ridotta da garantire una effettiva rispondenza alle esigenze specifiche
dei territori ma al tempo stesso abbastanza estesa da assicurare una efficienza gestionale.
Il PSR regionale è redatto attraverso un processo partecipato che vede coinvolti – oltre alla Regione
– anche una vasta platea di soggetti con ruolo consultivo. Infatti, possono partecipare alle audizioni
gli enti locali (Province e comuni), associazioni, portatori di interesse e cittadini. Tuttavia la
responsabilità giuridica del PSR è esclusivamente in capo all’Ente Regione.
Il PSR è un documento di analisi e programmazione che è composto di varie parti:
1. Una introduzione con la descrizione del quadro normativo (richiami alle normative di
riferimento a livello Europeo, Nazionale e Regionale), una descrizione della Regione e una
descrizione del processo partecipativo che ha portato alla redazione del PSR (incontri, soggetti
coinvolti, ecc.)
2. Una analisi dei fabbisogni che identifica i punti forza e debolezza delle aree rurali regionali e
le corrispondenti opportunità e minacce. In questa parte si definiscono le aree geografiche
maggiormente bisognose di sostegno pubblico (attraverso una zonizzazione, ovvero una
classificazione dei comuni regionali in zone omogenee sotto il profilo dello sviluppo).
3. La definizione della logica di intervento, ovvero di una strategia coerente per rispondere ai
fabbisogni delle aree rurali. Il documento deve indicare esplicitamente la tipologia e la
tempistica degli interventi e come la strategia persegua gli obiettivi europei.
4. La declinazione delle misure individuate in sede europea in chiave regionale. In questa sezione
si provvede a: i) selezionare le misure di interesse per la Regione all’interno del cosiddetto
menù europeo (l’insieme di tutte le misure autorizzate dai Regolamenti UE), ii) specificare in
dettaglio le modalità di intervento, iii) allocare le risorse finanziarie necessarie, iv) spiegare la
coerenza delle misure con gli obiettivi europei, la strategia regionale e i fabbisogni dei
territori.
5. La definizione di un sistema di valutazione dei risultati basato su indicatori misurabili. Per ogni
misura occorre specificare obiettivi quantificabili in termine di soddisfacimento dei bisogni (i
target) e indicare come verrà valutato il loro raggiungimento.
6. Infine, il PSR deve indicare la capacità amministrativa ovvero spiegare come saranno gestiti i
fondi nell’ambito dell’amministrazione regionale.
Il PSR traduce gli obiettivi generali stabiliti a livello europeo in una strategia concreta con risultati
misurabili. Il documento, approvato dagli organi regionali, è inviato alla Commissione Europea, che
ne valuta la rispondenza alle norme e agli obiettivi europei e la fattibilità. Se del caso, la Commissione
propone rilievi e modiche. Una volta che il PSR è approvato dalla Commissione, esso diviene operativo
e la Regione ne avvia l’esecuzione.

123
Figura 5-15: Zonizzazione Regione Lazio (PSR 2014-2020)

Legenda:
marrone: Poli Urbani;
giallo: Aree ad agricoltura intensiva e specializzata;
verde: Aree rurali intermedie;
celeste: Aree rurali con problemi complessivi di sviluppo.

5.5.5.2 Le Misure dello sviluppo rurale e l’approccio multifunzionale

In linea generale, le misure dello sviluppo rurale possono essere classificate in tre grandi gruppi:
1. Pagamenti
2. Misure a bando (individuali o collettive)
3. Misure territoriali
Ciascuna di queste tipologie presenta caratteristiche e problematiche specifiche. Tuttavia tutte le
misure sono accomunate dall’approccio multifunzionale, ovvero cercano di sostenere la produzione
di beni pubblici ed esternalità positive da parte degli agricoltori. Anche le misure finalizzate a
migliorare la competitività delle aziende e l’efficienza delle filiere (obiettivi 2 e 3) devono rispettare
questa impostazione proponendo percorsi di sviluppo sostenibili sia sotto il profilo ambientale che
sociale.
Le misure a pagamento sono trasferimenti finanziari condizionati all’adozione di pratiche agricole
sostenibili. Ad esempio, ci sono pagamenti per l’adozione del disciplinare biologico o per favorire la
diffusione di pratiche migliorative del benessere animale. I pagamenti sono considerati un rimborso
per i maggiori costi aziendali derivanti dall’adozione di tali pratiche; anche l’ammontare del
pagamento è fissato in modo convenzionale per coprire l’incremento di costi. Per ottenere il
pagamento è sufficiente dimostrare l’adozione della pratica e presentare una domanda agli uffici
regionali.

124
Le misure a bando finanziano progetti di sviluppo aziendale purché coerenti con gli obiettivi del PSR.
In questo caso, gli agricoltori devono presentare un progetto articolato (detto business plan) in cui
illustrano la tipologia dell’intervento, la compatibilità con gli obiettivi PSR e la sua sostenibilità
finanziaria. Il meccanismo di finanziamento è quello tipico dei bandi pubblici. Periodicamente la
Regione emana un bando pubblico, ovvero un invito a presentare i progetti. Le domande degli
agricoltori sono valutate secondo criteri predeterminati e a ciascuna è attribuito un punteggio. I
finanziamenti sono concessi in ordine di punteggio nel limite delle risorse finanziarie assegnate al
bando.
Le misure a bando si dividono in individuali o collettive. Le prime prevedono la partecipazione
individuale di singoli agricoltori, come nel caso dei bandi per il primo insediamento dei giovani
agricoltori. Le misure collettive, invece prevedono la collaborazione di gruppi di imprenditori per un
fine comune. Esempi di misure collettive sono le partnership europee per l’innovazione (che
finanziano la produzione e l’adozione di innovazioni) e alcuni bandi che finanziano azioni di filiera.
Le misure territoriali pongono particolare attenzione allo sviluppo endogeno del territorio e si
rivolgono prioritariamente alle comunità locali (promuovendone il coordinamento e l’auto-
organizzazione). Queste misure sono denominate anche “sviluppo locale partecipativo” (Community
led local development) per evidenziare il ruolo attivo e di guida delle comunità locale. L’esempio più
importante di queste misure è il cosiddetto approccio L.E.A.D.E.R. (acronimo francese per Liaison
entre actions de développement de l’economie rurale) (misura 19 della programmazione 2014-2020).
Attraverso questa misura si favorisce l’aggregazione di territori (rappresentati da comuni e altri enti
locali) nei cosiddetti Guppi di azione locale (GAL) ovvero partnership di attori pubblici e privati che
intendono rappresentare e sviluppare gli interessi socio-economici locali. I GAL sono costituiti su
decreto della Regione, sulla base di una graduatoria a seguito di un bando pubblico competitivo. I
territori che intendono partecipare all’azione LEADER predispongono un Piano di Sviluppo Locale
(PSL), simile al PSR regionale ma riferito unicamente al territorio di interesse. Se il PSL è approvato, il
GAL viene costituito e riceve i finanziamenti necessari per la realizzazione della strategia di sviluppo.

5.5.5.3 l’approccio multifunzionale, il problema degli incentivi e il paradosso del risultato

L’approccio multifunzionale deve considerare un potenziale problema di disallineamento degli
incentivi simile a quello già evidenziato a proposito delle quote di produzione. Poiché gli obiettivi
dell’intervento pubblico (produzione dei beni pubblici e di esternalità positive) non coincidono con
gli obiettivi dei beneficiari del finanziamento (imprenditori che vogliono massimizzare il profitto), è
possibile che emergano comportamenti opportunistici volti ad utilizzare il sostegno pubblico a fini
privati. La necessità di prevenire questi comportamenti ha determinato il cosiddetto paradosso del
risultato, ovvero la concentrazione delle risorse verso le aziende di maggior successo, ovvero verso i
beneficiari che hanno meno bisogno dell’aiuto pubblico.

5.5.5.3.1 Il disallineamento degli incentivi.

Come si è visto, nell’approccio multifunzionale, il finanziamento è corrisposto come sussidio
pigouviano alla produzione di beni pubblici ed esternalità positive. Attraverso il finanziamento
pubblico, il produttore dovrebbe essere in grado di coprire i maggiori costi derivanti dall’adozione di
pratiche agricole sostenibili e socialmente desiderabili. Tuttavia, un beneficiario opportunista
potrebbe tentare di incassare il finanziamento senza modificare la propria produzione e – di
conseguenza – senza veder aumentare i propri costi. In questo modo l’ammontare del contributo
resterebbe disponibile per coprire altri costi aziendali (favorendo il riequilibrio gestionale di aziende
in difficoltà) o semplicemente come profitto aziendale da distribuire o da reinvestire in altre attività.

125
Si consideri l’esempio di un finanziamento per la costruzione di un impianto per la gestione sostenibili
dei reflui dell’attività di allevamento bovino. La realizzazione dell’impianto costa €30.000 e
successivamente l’allevatore deve sostenere €5.000 all’anno di costi di gestione. Per dare un
adeguato incentivo all’allevatore il PSR prevede un finanziamento di €55,000 a copertura del costo
di impianto e dei costi di esercizio dei primi cinque anni.26 L’allevatore che accetta il finanziamento e
realizza l’impianto ottiene la copertura dei costi e non aumenta il profitto. Invece, un allevatore
opportunista potrebbe ottenere il finanziamento senza realizzare l’investimento, ottenendo così un
profitto di €55,000. In assenza di controlli, un imprenditore amorale (o in forti difficoltà finanziaria)
avrebbe un chiaro incentivo a tentare la frode utilizzando il contributo pubblico per fini diversi da
quelli previsti.

5.5.5.3.2 Frodi, controlli ex-post e controlli ex-ante

A seguito del manifestarsi delle frodi, divenne presto evidente la necessità di un sistema adeguato di
controllo e repressione di comportamenti illegali. In un primo momento, si optò per un sistema di
controlli a valle (detti ex-post). Con questo approccio, il finanziamento veniva immediatamente
concesso all’imprenditore, il quale provvedeva a realizzare l’investimento. Successivamente,
l’autorità pubblica provvedeva a verificare la conformità dell’opera e, in caso di esito negativo del
controllo, eventualmente a imporre la restituzione del finanziamento. Tuttavia questo sistema si
rivelò inefficiente poiché il recupero delle somme erogate a fronte di investimenti non conformi era
estremamente difficile. Le principali cause di questa difficoltà risiedevano nel complesso contenzioso
da avviare con i beneficiari (che spesso ricorrevano contro il provvedimento) sia nella impossibilità di
recupero se l’imprenditore fosse divenuto nel frattempo insolvente.
Per questi motivi l’azione di controllo si oriento verso un approccio ex-ante ovvero preventivo
rispetto all’erogazione del finanziamento. Questo approccio subordina la concessione (ed il
pagamento) dell’aiuto pubblico a due condizioni:
• La solidità finanziaria dell’impresa, per evitare di concedere finanziamenti ad aziende
destinate a chiudere in breve tempo. In genere, questo requisito viene verificato attraverso
la predisposizione e l’analisi di un business plan aziendale e tramite il possesso di adeguati
requisiti professionale dell’agricoltore (ad esempio la qualifica di agricoltore professionale).
• La realizzazione in tutto o in parte dell’opera. Il finanziamento viene concretamente erogato
dopo il collaudo dell’impianto da parte dell’autorità pubblica e non prima, cosicché in caso di
opere non conformi non vi sia trasferimento di denaro pubblico (e non si realizzi quindi la
necessità di attivare procedure di recupero).
Come si può notare il passaggio al sistema di controllo ex-ante ha aggravato due criticità
dell’intervento pubblico: la burocratizzazione degli aiuti (ovvero la necessità di presentare una
consistente e costosa documentazione prima di accedere ai fondi) e la lentezza dei pagamenti, che
avvengono dopo il collaudo (che può avere luogo anche dopo mesi dalla realizzazione dell’opera).

5.5.5.3.3 Il paradosso del risultato

La valutazione dell’efficacia delle politiche di sviluppo rurale avviata dall’Unione Europea mise in
evidenza come le imprese agricole beneficiarie di fondi per lo sviluppo rurale conseguissero risultati
economici superiori alle altre. Lo studio fu condotto confrontando la performance imprenditoriale di
un campione di soggetti beneficiari di fondi per lo sviluppo rurale rispetto a un campione di Tale

26
Per semplicità espositiva si tralascia l’attualizzazione dei flussi finanziari (ovvero si applica un tasso di interesse pari a
zero).
126
risultato fu inizialmente considerato come una prova dell’efficacia delle nuove politiche europee
poiché la concessione dei finanziamenti appariva associata ad un maggior “successo
imprenditoriale”. Tuttavia, una più approfondita analisi mostro che ciò non era sempre vero. In
particolare, la modalità di controllo ex-ante selezionava i beneficiari in due modi. Da un lato, il criterio
della solidità finanziaria escludeva dalla platea dei soggetti ammissibili le imprese in conclamata
difficoltà. Dall’altro lato, il pagamento dopo collaudo obbligava i beneficiari ad anticipare le somme
necessarie alla realizzazione dell’opera, spesso ricorrendo a mutui bancari (che sarebbero stati estinti
appena ricevuto il contributo). Ovviamente, gli istituti di credito concedevano i fidi solo ad aziende
con solide prospettive economiche. In estrema sintesi, il sistema dei controlli ex-ante limitava la
platea dei beneficiari ai soggetti economicamente e patrimonialmente solidi, in grado di finanziarsi
autonomamente presso il mercato. Al contrario, escludeva le aziende in difficoltà e senza accesso al
credito. Chiaramente le imprese del secondo gruppo tendevano ad avere risultati economici peggiori
rispetto a quelle del primo gruppo.
Il paradosso del risultato può essere definito come una migliore performance economica delle
aziende beneficiare dovuta non solo all’efficacia delle misure di aiuto ma anche alla selezione
preventiva dei beneficiari fra i soggetti più efficienti. In altre parole, il gruppo delle aziende
beneficiarie aveva risultati migliori perché già inizialmente era più efficiente. Ovviamente il contributo
pubblico ha fornito i mezzi per migliorare ulteriormente i risultati.
Il paradosso del risultato è un tema di particolare importanza perché mostra come il supporto
pubblico si concentri nelle aziende più efficienti e più capaci di intercettare i bandi (ovvero in possesso
di capacità manageriale, finanziaria e organizzativa), aumentando il divario con le strutture meno
efficienti. La concentrazione del finanziamento nelle imprese che meno hanno bisogno di aiuto può
portare ad aumentare le disuguaglianze nel mondo rurale, anziché ridurle.

5.5.6 Valutazione della PAC dello Sviluppo Rurale

La PAC dello Sviluppo Rurale (1999-2020) è stata un tentativo organico di riforma dell’intervento
pubblico in agricoltura volto a superare definitivamente la politica di intervento sul mercato
introdotta con la PAC delle Origini. Rispetto all’impostazione precedente alla Riforma Mc Sharry del
1992, la PAC dello Sviluppo Rurale prevede un doppio rovesciamento di prospettiva:
• Obiettivi dell’intervento pubblico. La PAC delle origini voleva correggere una allocazione del
benessere sociale prodotta da un mercato efficiente (il modello di riferimento era la
concorrenza perfetta) perché socialmente inaccettabile. Per questo motivo, l’intervento
pubblico si sostituiva ai meccanismi di mercato regolando direttamente prezzi e talvolta
quantità prodotte. La PAC dello Sviluppo Rurale, invece, riconosce la centralità insostituibile
del mercato nell’organizzazione della produzione, ma ne vuole integrare i meccanismi per
correggere alcuni fallimenti di mercato legati alle esternalità positive e alla produzione di beni
pubblici. Essa eredita “l’orientamento al mercato” del periodo del disaccoppiamento (1992-
1999) e lo sviluppa in un quadro organico volto a coniugare l’efficienza del mercato con i
bisogni delle società complesse.
• La figura del produttore agricolo. Nella visione della PAC pre-Agenda 2000, il produttore
agricolo era una monade, un’entità autonoma che si rapportava individualmente con il
mercato e l’intervento pubblico. L’agricoltore era visto come un operatore economico
individuale, svincolato dal contesto locale. Nella PAC dello Sviluppo Rurale, invece, esso è
percepito all’interno di un forte legame con il territorio di riferimento, con il quale scambia
non solo prodotti e servizi di mercato, ma anche un vettore di beni pubblici con carattere di

127
 esternalità. Il rafforzamento del legame territoriale e l’intensità dell’interscambio sociale e
ambientale con le comunità locali sono considerati importanti vettori di sviluppo.
Tuttavia si può affermare che la transizione da politica di mercato a politica di sviluppo locale
sostenibile basata sulla multifunzionalità non è stata completata. Se da un lato il carattere
multifunzionale è stato interiorizzato dall’agricoltura europea fino a divenire un chiaro elemento
identitario, dall’altro le politiche di mercato sono rimaste un elemento imprescindibile per la PAC. La
programmata dismissione delle politiche di primo pilastro non si è verificata, anzi queste sono state
rafforzate negli ultimi anni. Ciò si è verificato principalmente per due motivi:
• La difficoltà nel misurare compiutamente l’efficacia della spesa del secondo pilastro, che ha
portato ad un crescente scetticismo da parte della pubblica opinione sugli effettivi benefici
delle politiche di sviluppo rurale;
• La sempre maggiore dipendenza di un gran numero di aziende dai pagamenti del primo
pilastro per raggiungere un equilibrio di gestione, anche a causa di un progressivo
abbassamento dei prezzi agricoli. Poiché molte aziende in precario equilibrio finanziario
hanno difficoltà ad intercettare i fondi dello sviluppo rurale (anche a causa del paradosso del
risultato), i pagamenti del primo pilastro risultano una imprescindibile risorsa.
Per questi motivi, il primo pilastro è stato percepito come una necessaria rete di sicurezza per le
aziende agricole in difficoltà, mentre una completa transizione verso lo sviluppo rurale sarebbe stata
esiziale per un ampio numero di imprese. Per questo motivo, l’ultimo ciclo di programmazione ha
delineato una complementarietà di fatto fra primo e secondo pilastro, anziché una sostituzione.
Entrambi gli approcci sono ritenuti necessari per contribuire allo sviluppo del settore agricolo.

5.6 La PAC della transizione ecologica

Con la chiusura del ciclo di programmazione 2014-2020 (prorogato al 2021) è stato avviato un
profondo processo di ripensamento della PAC che ha messo in evidenza le criticità legate alla sua
sostanziale autonomia dalle altre politiche economiche europee. Fino a quel momento, la PAC è
sempre stata considerata una politica settoriale che esauriva il suo ruolo nel sostegno al settore
primario e alle filiere agroalimentari. La nuova visione che è emersa, invece, la considera come parte
integrante dell’European Green Deal ovvero la politica europea a sostegno della transizione ecologica
dell’economia europea nel suo complesso. Questa nuova impostazione può essere considerata come
una evoluzione del concetto di multifunzionalità: se fino al 2021 il contributo del settore agricolo alla
produzione di esternalità ambientali positive era considerato in autonomia, con la nuova PAC questo
viene programmato in sinergia con l’intera economia europea. Si può affermare che la nuova PAC
prosegue nel processo di integrazione dell’agricoltura nella società: se la PAC dello sviluppo rurale
riconosceva l’imprescindibile legame fra agricoltura e territorio, la PAC della transizione ecologica
riconosce l’imprescindibile legame dell’agroalimentare con il resto dell’economia.

5.6.1 L’European Green Deal

L'11 dicembre 2019 la Commissione ha presentato la comunicazione sul Green Deal europeo. Si
tratta della nuova strategia di crescita dell'UE volta ad avviare il percorso di trasformazione
dell'Europa in una società a impatto climatico zero, giusta e prospera, dotata di un'economia
moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva.
Il Green Deal europeo sottolinea la necessità di adottare un approccio olistico in cui tutte le azioni e
le politiche dell'UE contribuiscano agli obiettivi del Green Deal stesso. La comunicazione della
Commissione ha annunciato iniziative riguardanti una serie di settori d'intervento tutti fortemente

128
interconnessi, tra cui clima, ambiente, energia, trasporti, industria, agricoltura e finanza sostenibile.
La Figura 5-16 riassume i principali obiettivi del Green Deal.

Figura 5-16: Obiettivi del Green Deal

Inoltre, tutte le attuali politiche relative all'obiettivo della neutralità climatica saranno oggetto di
esame e, ove necessario, di revisione nell'ambito del Green Deal, in linea con le maggiori ambizioni
in materia di clima. Tra queste figurano, ad esempio, la normativa in vigore in materia di emissioni di
gas a effetto serra, energie rinnovabili ed efficienza energetica.
Fra le principali linee di azione si ricordano:
• La legge europea sul clima, con la quale la Commissione propone di introdurre nella
legislazione l'obiettivo della neutralità climatica dell'UE per il 2050 e di definire il quadro
necessario per raggiungerlo.
• La strategia dell'UE sulla biodiversità per il 2030. L'obiettivo della strategia è riportare la
biodiversità in Europa su un percorso di ripresa entro il 2030, con conseguenti benefici per le
persone, il clima e il pianeta. Le azioni previste dalla strategia comprendono il rafforzamento
delle zone protette in Europa e il ripristino degli ecosistemi degradati attraverso il
potenziamento dell'agricoltura biologica, la riduzione dell'uso e della nocività dei pesticidi e il
rimboschimento.
• Il piano d'azione per l'economia circolare e la nuova strategia industriale europea. Il piano
d'azione prevede oltre 30 punti d'azione sulla progettazione di prodotti sostenibili, la
circolarità nei processi produttivi e l'opportunità di dare ai consumatori e agli acquirenti
pubblici la possibilità di operare scelte informate. Riguarda settori come l'elettronica e le TIC,
le batterie, gli imballaggi, la plastica, i prodotti tessili, la costruzione e l'edilizia e i prodotti
alimentari.

129
 • La strategia dal produttore al consumatore (farm to fork) per la transizione ecologica del
sistema agroalimentare.

5.6.1.1 La strategia dal produttore al consumatore (farm to fork)

La strategia "Dal produttore al consumatore" mira ad aiutare l'UE a raggiungere la neutralità climatica
entro il 2050 orientando l'attuale sistema alimentare dell'UE verso un modello sostenibile. Oltre alla
sicurezza dell'approvvigionamento alimentare e alla sicurezza degli alimenti, i suoi obiettivi sono i
seguenti:
• garantire alimenti in quantità sufficiente, nutrienti e a prezzi accessibili entro i limiti del
pianeta
• garantire la sostenibilità della produzione alimentare, tra l'altro riducendo in modo
sostanziale l'uso di pesticidi, antimicrobici e fertilizzanti e potenziando l'agricoltura biologica
• promuovere un consumo alimentare e regimi alimentari sani più sostenibili
• ridurre le perdite e gli sprechi alimentari
• combattere le frodi alimentari nella catena di approvvigionamento
• migliorare il benessere degli animali
Nell'ottobre 2020 il Consiglio ha adottato conclusioni sulla strategia, approvando l'obiettivo di
sviluppare un sistema alimentare europeo sostenibile, dalla produzione al consumo. Le conclusioni
includono un triplice messaggio politico degli Stati membri, che hanno convenuto di garantire:
• l'accesso a un approvvigionamento alimentare sufficiente e a prezzi accessibili, contribuendo
nel contempo a conseguire la neutralità climatica dell'UE entro il 2050
• un reddito equo e un forte sostegno ai produttori primari
• la competitività dell'agricoltura dell'UE a livello mondiale
Nelle intenzioni della Commissione Europea, la strategia Farm to Fork è un nuovo approccio globale
alla sostenibilità alimentare ed un'opportunità per migliorare gli stili di vita, la salute e l'ambiente in
coerenza con i nuovi orientamenti del consumo agroalimentare. L’obiettivo è la creazione di un
ambiente alimentare favorevole che renda più facile scegliere diete sane e sostenibili che andranno
a beneficio della salute e della qualità della vita dei consumatori, riducendo i costi sanitari per la
società.
Un sistema alimentare sostenibile sarà essenziale per raggiungere gli obiettivi climatici e ambientali
del Green Deal migliorando nel contempo i redditi dei produttori primari e rafforzando la
competitività dell'UE, proprio per questo secondo la Commissione, il nuovo approccio mira a ridurre
l'impronta ambientale e climatica del suo sistema alimentare, a rafforzarne la resilienza, garantire la
sicurezza dell'approvvigionamento alimentare di fronte ai cambiamenti climatici e alla perdita di
biodiversità, guidare la transizione globale verso la sostenibilità competitiva dal produttore al
consumatore, proteggere la salute pubblica e salvaguardare le condizioni di vita degli operatori
economici. Il nuovo approccio mira anche a garantire che l'agricoltura, la pesca e l'acquacoltura,
nonché la catena del valore alimentare, contribuiscano in modo appropriato al perseguimento dei
seguenti obiettivi:
• Il Climate Target Plan 2030;
• La neutralità climatica entro il 2050;
• Almeno il 25% dell'intera superficie agricola dell'UE coltivata biologicamente entro il 2030;
• Riduzione di almeno il 50% delle perdite di nutrienti senza alcun deterioramento della fertilità
del suolo, nell'ottica di ottenere una riduzione di almeno il 20% nell'uso di fertilizzanti entro
il 2030;
130
 • Riduzione dell'uso dei pesticidi chimici del 50% entro il 2030;
• Riduzione del 50% del volume totale delle vendite dell'UE di antimicrobici per animali
d'allevamento e pesci entro il 2030.

Oltre alla catena di approvvigionamento alimentare, la strategia Farm to Fork prevede altre aree di
intervento, tra cui il sostegno alla transizione attraverso la ricerca, l'innovazione, la tecnologia e gli
investimenti, nonché attraverso servizi di consulenza, condivisione e sviluppo di dati e conoscenze
delle competenze chiave degli operatori del settore.
Lunghe riflessioni hanno interessato anche la dimensione esterna del sistema alimentare dell'UE
ritenendo che la politica commerciale dell'UE dovrebbe contribuire a migliorare la cooperazione con
i paesi terzi in settori chiave come il benessere degli animali, l'uso di pesticidi e la lotta agli
antimicrobici e ottenere impegni ambiziosi in quelle aree dei paesi terzi.
L’obiettivo macro di rendere la filiera alimentare dell’UE sostenibile è assoggettato a tre diversi
micro-obiettivi:
a) Garantire che la catena alimentare, la quale interessa la produzione alimentare, il trasporto,
la distribuzione, la commercializzazione e il consumo, abbia un impatto ambientale neutro o
positivo , preservando e ripristinando le risorse terrestri, d'acqua dolce e marine da cui
dipende il sistema alimentare; contribuire a mitigare il cambiamento climatico e adattarsi ai
suoi impatti; proteggere la salute e il benessere del suolo, del suolo, dell'acqua, dell'aria, delle
piante e degli animali; e invertire la perdita di biodiversità;
b) Garantire la sicurezza alimentare, la nutrizione e la salute pubblica, assicurandosi che tutti
abbiano accesso a cibo sufficiente, nutriente e sostenibile che rispetti standard elevati di
sicurezza e qualità, salute delle piante e salute e benessere degli animali, soddisfacendo al
contempo le esigenze dietetiche e le preferenze alimentari;
c) Preservare l'accessibilità degli alimenti, generando allo stesso tempo ritorni economici più
equi nella catena di approvvigionamento, in modo che alla fine il cibo più sostenibile diventi
anche il più conveniente, promuovendo la competitività del settore dell'approvvigionamento
dell'UE, promuovendo il commercio equo, creando nuove opportunità commerciali,
garantendo allo stesso tempo integrità del mercato unico e salute e sicurezza sul lavoro.

Il punto a) richiede che tutti gli attori della filiera alimentare contribuiscano al raggiungimento della
sostenibilità della filiera alimentare. Gli agricoltori, i pescatori e i produttori di acquacoltura devono
trasformare i loro metodi di produzione più rapidamente e fare il miglior uso di soluzioni basate sulla
natura, tecnologiche, digitali e spaziali per ottenere migliori risultati climatici e ambientali, aumentare
la resilienza climatica e ridurre e ottimizzare l’uso di input quali, ad esempio, pesticidi, fertilizzanti.
Queste soluzioni richiedono investimenti di risorse umane e finanziarie ma promettono anche
rendimenti più elevati creando valore aggiunto e riducendo i costi.
In merito alla garanzia della sicurezza alimentare di cui al punto b) un sistema alimentare sostenibile
deve garantire alle persone una fornitura sufficiente e varia di cibo sicuro, nutriente, accessibile e
sostenibile in ogni momento, anche in tempi di crisi. Gli eventi che incidono sulla sostenibilità dei
sistemi alimentari non derivano necessariamente dalla filiera alimentare stessa, ma possono essere
innescati da crisi politiche, economiche, ambientali o sanitarie. Il cambiamento climatico e la perdita
di biodiversità costituiscono minacce imminenti e durature alla sicurezza alimentare e ai mezzi di
sussistenza.
131
L’intento è quello portare le aziende e le organizzazioni alimentari per intraprendere azioni concrete
in materia di salute e sostenibilità, concentrandosi in particolare su:
• Riformulare i prodotti alimentari in linea con linee guida per diete sane e sostenibili;
• Ridurre l’impronta ambientale e il consumo di energia diventando più efficienti dal punto di
vista energetico;
• Adattare le strategie di marketing e pubblicità tenendo conto delle esigenze dei più
vulnerabili;
• Garantire che le campagne sui prezzi dei prodotti alimentari non minino la percezione dei
cittadini del valore del cibo;
• Ridurre l’utilizzo degli imballaggi.

Gli attuali modelli di consumo alimentare sono considerati dalla Commissione Europea insostenibili
sia dal punto di vista sanitario che ambientale in quanto il consumo medio di energia, carne rossa,
zuccheri, sale e grassi continua a superare le raccomandazioni mentre il consumo di cereali integrali,
frutta e verdura, legumi e noci è insufficiente. Passare ad una dieta più vegetale con meno carne
rossa e lavorata e con più frutta e verdura ridurrà non solo i rischi di malattie potenzialmente letali,
ma anche l'impatto ambientale del sistema alimentare. La fornitura di informazioni chiare che
rendano più facile per i consumatori scegliere diete sane e sostenibili andrà a beneficio della loro
salute e della qualità della vita e ridurrà i costi sanitari e per consentire ai consumatori di compiere
scelte alimentari informate, sane e sostenibili, e la Commissione Europea sta studiando soluzioni a
questo proposito.
Alla sana dieta dei consumatori si associa la questione relativa allo spreco di cibo: affrontare la perdita
e lo spreco di cibo è fondamentale per raggiungere la sostenibilità, infatti, la riduzione degli sprechi
alimentari comporta risparmi per consumatori e operatori, e il recupero e la ridistribuzione delle
eccedenze alimentari che altrimenti andrebbero sprecate ha un'importante dimensione sociale.
Di spiccata rilevanza è investita la lotta alla frode alimentare, la quale mette a rischio la sostenibilità
dei sistemi alimentari ingannando i consumatori e impedendo loro di fare scelte informate, minaccia
la sicurezza alimentare, le pratiche commerciali eque, la resilienza dei mercati alimentari e, in
definitiva, il mercato unico. Una politica di tolleranza zero con deterrenti efficaci è fondamentale in
questo senso proprio per questo la Commissione intensificherà la lotta contro le frodi alimentari per
ottenere condizioni di parità per gli operatori e rafforzare i poteri delle autorità di controllo e di
contrasto. A tali misure si affiancheranno altre di natura dissuasiva più rigorose, migliori controlli sulle
importazioni ed anche la possibilità di rafforzare il coordinamento e le capacità investigative
dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode.
Sull’ultimo punto la Commissione rivedrà la legislazione sui materiali a contatto con gli alimenti per
migliorare la sicurezza alimentare e la salute pubblica sosterrà l'uso di soluzioni di imballaggio
innovative e sostenibili utilizzando materiali rispettosi dell'ambiente, riutilizzabili e riciclabili e
contribuire alla riduzione degli sprechi alimentari.

Come si può notare, la Strategia Farm-to-Fork riguarda il sistema agroalimentare nel suo complesso,
dal campo alla tavola dei consumatori. La PAC – che rimane una politica centrata sul settore agricolo
- diviene quindi una parte di una strategia più ampia. Uno degli aspetti più importanti della Strategia
Farm-to-Fork consiste nella maggiore integrazione della PAC con le politiche di filiera. La caratteristica
principale della PAC era la sua settorialità ovvero il suo focalizzarsi sul settore primario, trascurando

132
gli altri. Ad esempio, le politiche a favore delle imprese di trasformazione e distribuzione alimentare
erano quasi completamente autonome dalla PAC. Nel corso dell’ultimo decennio in particolare,
tuttavia, questa impostazione si è rivelata troppo limitante e non in grado di garantire l’efficacia
dell’intervento pubblico. Con il consolidamento delle catene del valore e con l’evoluzione della loro
governance verso forme di coordinamento con una forte leadership (capitolo 3), è emersa la
necessità di un approccio di filiera in grado di intervenire in modo organico sull’intero processo di
creazione del valore. La nuova PAC, a partire dalla definizione degli obiettivi, cerca di rispondere a
queste esigenze.

5.6.2 La nuova PAC

Al momento della stesura di queste dispense, la nuova PAC è ancora in corso di negoziazione fra gli
Stati Membri. Si è registrato un ampio consenso sugli obiettivi generali dell’intervento pubblico, ma
le misure specifiche sono ancora in via di definizione e i Regolamenti non sono ancora stati emanati.

5.6.2.1 Gli obiettivi della nuova PAC

Per il periodo 2021-2027, la Commissione europea propone che la politica agricola comune (PAC) si
basi su nove obiettivi chiave. Incentrati su aspetti sociali, ambientali ed economici, questi obiettivi
costituiranno la base su cui gli Stati Membri elaboreranno i loro piani strategici nazionali.
Figura 5-17: Obiettivi della PAC post-2021

Fonte: Commissione Europea

133
I nove obiettivi sono:
• garantire un reddito equo agli agricoltori: sostenere un reddito agricolo sufficiente e la
resilienza in tutta l'Unione per rafforzare la sicurezza alimentare.
• aumentare la competitività: aumentare la competitività e la produttività del settore agricolo
in modo sostenibile, per far fronte alla sfida dell'aumento della domanda in un contesto di
scarsità di risorse e incertezza climatica.
• riequilibrare la distribuzione del potere nella filiera alimentare: migliorare la posizione degli
agricoltori nella catena del valore e limitare il potere negoziale delle grandi imprese,
rafforzando la cooperazione tra agricoltori, aumentando della trasparenza del mercato e
attuando meccanismi efficaci di contrasto delle pratiche commerciali sleali
• agire per contrastare i cambiamenti climatici: contribuire alla mitigazione dei cambiamenti
climatici e all'adattamento agli stessi, come pure allo sviluppo dell'energia sostenibile.
• tutelare l'ambiente: promuovere lo sviluppo sostenibile e la gestione efficiente delle risorse
naturali come l'acqua, il suolo e l'aria.
• salvaguardare il paesaggio e la biodiversità: contribuire alla tutela della biodiversità,
migliorare i servizi ecosistemici e preservare gli habitat e i paesaggi.
• sostenere il ricambio generazionale: modernizzare il settore agricolo rendendolo appetibile
per i giovani e migliorare così lo sviluppo imprenditoriale.
• sviluppare aree rurali dinamiche: promuovere l’occupazione, la crescita, l'inclusione sociale e
lo sviluppo locale nelle aree rurali, comprese la bioeconomia e la silvicoltura sostenibile.
• proteggere la qualità dell'alimentazione e della salute. migliorare la risposta dell'agricoltura
dell'UE alle esigenze della società in materia di alimentazione e salute, tra cui la disponibilità
di alimenti sani, nutrienti e sostenibili, la riduzione degli sprechi alimentari e il benessere degli
animali.

5.6.2.2 Dotazione finanziaria e programmazione

Tabella 5-5: Dotazione finanziaria della PAC nel periodo 2021-27

134
A fronte di questi obiettivi è stata stanziata una dotazione finanziaria di circa 378 miliardi di Euro per
il periodo 2021-27 (poco più di 60 miliardi l’anno, per l’intera Unione), che corrisponde circa al 31%
dell’intero bilancio Europeo. La cifra sale a 386 miliardi, se si sommano le dotazioni finanziarie del
fondo Next Generation EU stanziate a seguito della pandemia COVID (Tabella 1-1).
Rispetto al periodo dello Sviluppo Rurale, la riforma della Pac per il periodo 2021-2027 introduce il
Piano Strategico Nazionale PSN come strumento di programmazione UNICO nazionale, con due
caratteristiche innovative rispetto al passato:
• Raccoglie in un unico documento di programmazione e gestione tutte le politiche agricole di
un paese, vale a dire i pagamenti diretti, gli interventi settoriali delle Organizzazioni Comuni
di Mercato (Ocm), le misure dello sviluppo rurale e infine anche tutti i regimi di sostegno
nazionali (aiuti di Stato);
• Impone l’amministrazione nazionale come unico interlocutore della Commissione Europea
nel negoziato che segue alla proposta del PSN da parte dello Stato Membro, ridimensionando
di fatto il roulo degli enti locali (in Italia, le Regioni) nella programmazione.
In un paese come il nostro, dove agricoltura e sviluppo rurale sono materie decentrate alle Regioni
ormai da lungo tempo, questa modifica istituzionale ha avuto un effetto doppiamente dirompente.
In primo luogo, mette in discussione un assetto ormai consolidato di divisione dei compiti tra Stato e
Regioni, dove agricoltura e sviluppo rurale, per loro natura, richiedono un forte ancoraggio regionale
e sub-regionale, investendo anche la dimensione locale per le forti specificità che il contesto agricolo
presenta. In secondo luogo, richiede che l’amministrazione nazionale, il Ministero per le Politiche
Agricole, Alimentari e Forestali sviluppi la capacità di coordinare in un unico documento tutte le
politiche e finalizzarle ad obiettivi comuni. Uno sforzo indubbiamente necessario in un contesto in
cui le risorse si riducono sempre di più, ma che richiederebbe risorse umane e capacità organizzativa
che si sono logorate nel corso degli anni.

Figura 5-18: Programmazione della PAC 21-27, competenze Europee e Nazionali

La Figura 5-18 riporta le competenze della Commissione Europea e degli Stati Membri in materia di
programmazione della PAC. Attraverso le proprie direttive, la Commissione Europea, in
collaborazione con il Parlamento e il Consiglio, stabilisce gli obiettivi generali della PAC (i nove punti
precedentemente riportati), elabora un set di indicatori comuni a tutti gli Stati Membri per misurare
il conseguimento degli obiettivi e definisce le principali tipologie di intervento (le misure). Sulla base

135
di questi elementi, gli Stati Membri definiscono i loro PSN specificando i bisogni dei territori,
indicando come si intende intervenire (come saranno realizzate le misure) e sviluppando una serie di
indicatori specifici di impatto (che affiancano quelli generali). La Commissione Europea valuta il PSN,
se del caso propone correzioni ed in ultimo lo approva. Lo Stato Membro ha il compito di attuare il
PSN approvato, anche affidandosi ad Autorità di Gestione locali (in Italia, le Regioni). Durante
l’attuazione del piano vi sono numerosi controlli sia sulla gestione finanziaria (certificazione contabile
effettuata dallo Stato Membro nei confronti delle Autorità di Gestione) sia sull’efficacia delle politiche
(verifica della Commissione su Report degli Stati Membri).

5.6.2.3 Le principali misure

Sebbene al momento il PSN sia ancora in corso di approvazione definitiva, alcune proposte sono state
già avanzate (le cifre possono essere ancora soggette a rimodulazione) (Figura 5-19. )

Figura 5-19: Suddivisione della dotazione finanziaria del PSN italiano per tipologia di misure.

Aiuti al reddito: I nuovi pagamenti diretti e gli ecoschemi (fonte: Mipaaf).

Il nuovo modello di sostegno della PAC prevede,così come in passato, un sistema di pagamento a
moduli, alla cui base si pone il Sostegno al reddito di base per la sostenibilità (BISS), un pagamento
disaccoppiato annuale basato sulla superficie erogato per gli ettari ammissibili a disposizione
dell'agricoltore.
Come regola generale, il BISS viene corrisposto come importo uniforme per ettaro ammissibile
dichiarato da un "agricoltore in attività" (ovvero da persone fisiche o giuridiche, o da gruppi di
persone fisiche o giuridiche, che svolgono almeno un livello minimo di attività agricola, da definire ad
opera dello Stato membro, pur non precludendo necessariamente la concessione del sostegno agli
agricoltori pluriattivi o a tempo parziale). Gli Stati membri che in passato hanno applicato il
pagamento di base tramite i diritti all'aiuto (titoli), come l'Italia, possono decidere di continuare a
utilizzare i diritti all'aiuto per concedere il BISS: in tali casi, oltre che degli ettari ammissibili, si tiene
conto del numero dei diritti all'aiuto e l'importo per ettaro può continuare a differire in base al valore
degli stessi diritti, pur subendo ulteriori variazioni in base alle norme sulla convergenza interna.

136
Il diritto a un pagamento nell'ambito del BISS è una condizione preliminare affinché gli agricoltori
possano beneficiare dei pagamenti nell'ambito di tutti gli altri tipi di intervento dei pagamenti diretti
(ad eccezione del sostegno accoppiato al reddito, degli eco-schemi il cui aiuto si basa sui maggiori
costi/minoriricavi, e del pagamento specifico per il cotone che però non si applica in Italia).
Quando gli Stati membri decidono di pagare il BISS sulla base dei diritti all'aiuto, il BISS è concesso
agli agricoltori che detengono diritti all'aiuto al momento della "attivazione" di tali diritti, effettuata
annualmente dichiarando gli ettari ammissibili con un numero corrispondente di diritti all'aiuto.In tal
caso, per il primo anno di attuazione del nuovo quadro regolatorio, i diritti al pagamento di base di
cui al Reg. UE n. 1307/2013 sono automaticamente convertiti in diritti BISS senza necessità di nuova
assegnazione. Nuovi diritti di pagamento possono inoltre essere ottenuti attingendo dalla riserva
nazionale o per trasferimento.
La riforma introduce nuove regole in tema di convergenza,demandando agli Stati membri la scelta se
puntare ad una convergenza completa con diritti all'aiuto di importo uniforme, o se piuttosto
procedere ad una convergenza parziale.In tale ultimo caso, gli Stati membri sono liberi di decidere il
livello di aumento del valore di diritti purché sia garantito che, per l'anno di domanda 2026, ogni
diritto raggiunga un valore di almeno l'85% dell'importo unitario previsto per il 2026. L'aumento del
valore dei diritti con un valore inferiore all'importo unitario previsto per l'anno di domanda 2026 sarà
finanziato da una riduzione del valore dei diritti all'aiuto con un valore superiore all'importo unitario
previsto per l'anno di domanda 2026.
Gli Stati membri possono decidere di applicare al BISS i meccanismi del capping e della degressività.
Nel primo caso la soglia del capping è posta a 100.000 euro (importo massimo dell'aiuto erogabile),
mentre in caso di applicazione della degressività la riduzione massima sarà dell'85% per gli importi
superiori a 60.000 euro, con la possibilità di adottare scaglioni differenziati e progressivamente
crescenti.Da tali importi gli Stati membri possono decidere di dedurre il costo del lavoro, con lo scopo
di evitare di incidere sull'occupazione rurale e di rendere la PAC più equa in tutta l'UE, riconoscendo
anche il lavoro non retribuito. Il prodotto dell'applicazione del capping e della degressività sarà
destinato a finanziare il Sostegno redistributivo complementare del reddito per la sostenibilità o
trasferito allo sviluppo rurale.
Il Sostegno redistributivo complementare del reddito per la sostenibilità (CRISS) è un tipo di
intervento (obbligatorio per gli Stati membri, salvo deroghe appositamente previste) che mira a
migliorare la distribuzione dei pagamenti diretti ridistribuendo il sostegno dalle aziende agricole più
grandi a quelle più piccole o medie. Esso è riconosciuto sotto forma di un pagamento "integrativo"
per un numero limitato di ettari per azienda (es. 90 EUR/ha da 1 a 25 ettari) o di diversi pagamenti
integrativi per diverse fasce di ettari di un'azienda (es. 100 EUR/ha da 1 a 15 ha e 75 euro da 16 a 25
ha). Per gli Stati membri che utilizzano i diritti all'aiuto, nei casi in cui un agricoltore detenga più ettari
ammissibili rispetto ai diritti, gli ettari ammissibili "in eccesso" beneficeranno comunque del CRISS.
Anche la nuova PAC prevede la possibilità per lo Stato membro di attivare un pagamento per i piccoli
agricoltori sotto forma di pagamento forfettario disaccoppiato annuale o di pagamento per ettaro
che sostituisce tutti i pagamenti diretti, il cui importo massimo per agricoltore rimane identico al
massimo previsto dal regolamento n. 1307/2013, ovvero 1250 euro. Comunque, a differenza
dell'attuale, nella prossimaprogrammazione, gli agricoltori che beneficiano dei nuovi pagamenti per
i piccoli agricoltori non saranno esentati dalla condizionalità (con la possibilità per gli Stati membri di
prevedere un sistema di controlli semplificato), ma non potranno partecipare agli eco-schemi.
Ai giovani agricoltori di età massima tra 35 e 40 anni (da stabilirsi da parte dello Stato membro), che
siano "capi azienda" e con adeguati requisiti di formazione (da stabilirsi nel piano strategico

137
nazionale), gli Stati membri possono destinare un sostegno supplementare al reddito per ettaro
ammissibile (ovvero di importo forfettario) pari ad almeno il 3% del massimale per i pagamenti diretti.
La nuova PAC obbliga ogni Stato membro a dotarsi di schemi volontari per il clima e l’ambiente (eco-
schemi) che genereranno un pagamento annuale per ettaro, aggiuntivo al pagamento di base, agli
agricoltori che si impegneranno ad osservare pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente,
necessarie per sostenere la transizione ecologica del settore agricolo. Gli Stati membri definiscono
un elenco di pratiche agricole benefiche per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali (eco-
schemi) e destinate a contrastare la resistenza antimicrobica, riconoscendo agli agricoltori che si
impegnano al perseguimento di tali obiettivi un pagamento annuale per tutti gli ettari ammissibili
coperti dagli impegni. Tali pagamenti possono essere erogati sotto forma di pagamenti aggiuntivi al
BISS ovvero di pagamenti a totale o parziale compensazione dei costi supplementari sostenuti e per
il mancato guadagno a seguito degli impegni assunti, che comunque dovranno essere più stringenti
rispetto ai criteri di gestione obbligatori (CGO) e delle norme benefiche per il clima e l'ambiente
(BCAA) di base, nonché agli altri requisiti obbligatori pertinenti stabiliti dal diritto nazionale e
dell'Unione.
In questo quadro, in Italia sono stati individuati cinque eco-schemi nazionali, a cui sarà destinato il
25% delle risorse degli aiuti diretti:
- ECO 1 - Pagamento per il benessere animale e riduzione degli antibiotici, con due livelli di impegno,
il primo relativo al rispetto di soglie di impiego del farmaco veterinario (antibiotici), il secondo per gli
allevamenti che si impegnano al rispetto di obblighi specifici nel settore del benessere animale e
praticano pascolamento o allevamento semibrado (cui viene destinato il 41,5% delle risorse per gli
eco-schemi).
- ECO 2 - Inerbimento delle colture arboree, a cui sono ammissibili tutte le superfici occupate da
colture permanenti (legnose agrarie) e altre specie arboree permanenti a rotazione rapida, sulle quali
sono rispettati impegni di gestione del suolo, di inerbimento, spontaneo o artificiale, dell'interfila, di
non lavorazione del suolo nell'interfila, di ulteriore limitazione dell'uso di fitosanitari sull'intero
campo (cui viene destinato il 18% delle risorse per gli eco-schemi).
- ECO 3 - Salvaguardia olivi di particolare valore paesaggistico, a cui sono ammissibili tutte le superfici
olivetate di particolare valore paesaggistico e storico, sulle quali sono rispettati gli impegni specifici,
aggiuntivi a quelli previsti da ECO-2, ECO-5 e i disciplinari di produzione integrata, relativi alla potatura
annuale delle chiome secondo criteri stabiliti e al divieto di bruciatura in loco dei residui di potatura
(cui viene destinato il 17% delle risorse per gli eco-schemi).
- ECO 4 - Sistemi foraggeri estensivi, a cui sono ammissibili all'eco-schema tutte le superfici a
seminativo in avvicendamento sulle quali sono rispettati impegni relativi alla coltivazione di
leguminose da granella o foraggio o di altre colture foraggere o da rinnovo e di non uso di prodotti
fitosanitari e di diserbanti chimici (cui viene destinato il 18,5% delle risorse per gli eco-schemi).
- ECO 5 - Misure specifiche per gli impollinatori, a cui sono ammissibili le superfici a seminativo e
quelle occupate da colture arboree permanenti sulle quali sono rispettati gli impegni relativi alla
coltivazione di colture a perdere di interesse mellifero nei seminativi o la coltivazione di colture a
perdere di interesse mellifero nell'interfila delle colture permanenti, incluso in entrambi i casi
l'impegno di non uso di diserbanti e altri fitosanitari nel campo e nelle bordure nell'anno di impegno
(cui viene destinato il 5% delle risorse per gli eco-schemi).

Anche la nuova PAC prevede poi un sostegno accoppiato destinato ad affrontare le difficoltà
incontrate dagli agricoltori occupati in taluni settori definiti o in tipi specifici di attività agricola,
138
migliorandone la competitività, la sostenibilità o la qualità. Tale sostegno viene erogato sotto forma
di pagamento annuale per ettaro ammissibile o capo di bestiame, fino al 15% del massimale
disponibile per i pagamenti diretti. Gli Stati membri determinano, all'interno del proprio piano
strategico nazionale, i settori o i tipi specifici di attività agricola da sostenere.
Le misure di Sviluppo Rurale
Le misure di sviluppo rurale sono ancora in corso di definizione, ma dal dibattito emergono alcune
importanti novità. Infatti, il PSN destina quasi 3 miliardi di euro alle assicurazioni agevolate; in questo
contesto la novità più rilevante riguarda l'istituzione di un nuovo Fondo di mutualizzazione nazionale,
che introduce una copertura mutualistica di base contro gli eventi catastrofali meteoclimatici a cui
concorrono anche gli agricoltori attraverso una trattenuta del 3% dei pagamenti diretti. La nuova
programmazione espande notevolmente il programma della PAC dello Sviluppo Rurale, ponendo la
gestione del rischio fra le priorità di intervento. Questo intervento si integra con il sostegno alla
sottoscrizione di polizze assicurative agevolate, che coprono le perdite causate da avversità
atmosferiche, epizoozie, fitopatie o infestazioni parassitarie.
Il miglioramento della posizione degli agricoltori lungo la filiera non può prescindere dal
miglioramento della competitività delle stesse, da una maggiore integrazione dei diversi attori, dalla
gestione dell'offerta, dall'ammodernamento delle strutture produttive. Il Piano è ricco di iniziative in
questa direzione, attraverso interventi settoriali dedicati ai settori vitivinicolo (1,5 miliardi di euro),
ortofrutticolo (1,25 miliardi di euro), olivicolo-oleario (172 Milioni di euro), apistico (25 milioni di
euro) e pataticolo (30 milioni di euro), attraverso il sostegno agli investimenti dello sviluppo rurale,
ma anche iniziative di cooperazione finalizzati a migliorare i rapporti tra gli attori delle filiere anche a
livello locale.
Essendo le aree rurali del nostro Paese un patrimonio di diversità da salvaguardare e valorizzare, il
legame dei nostri prodotti alimentari con il territorio, i paesaggi tradizionali, il patrimonio naturale e
culturale rappresentano un valore non solo per la competitività del settore, ma anche per la tenuta
socio-economica del territorio; a questo scopo il Piano punta con decisione ad affrontare le sfide
delle aree rurali dei prossimi anni, prevedendo un ingente ammontare di interventi per migliorare le
condizioni per lo svolgimento di attività economiche offrendo ai territori diversi strumenti di
intervento che attraverso la cooperazione possono favorire lo sviluppo dei territori. Si aggiungono a
questo pacchetto di strumenti anche quelli relativi agli investimenti in infrastrutture per l'agricoltura
e per lo sviluppo socioeconomico delle aree rurali (330 Milioni di euro), agli investimenti non
produttivi aree rurali (90 Milioni di euro) e agli investimenti produttivi per la creazione e lo sviluppo
di attività extra-agricole in aree rurali.
Tra le più importanti questioni vi è stato quella relativa al sistema della conoscenza al servizio della
competitività e della sostenibilità, tant’è vero, al fine di supportare le imprese agricole e forestali
nell'adozione di tecniche produttive più sostenibili e innovative, l'introduzione di nuove tecnologie,
è stato fatto uno sforzo importante con le Regioni per superare la frammentazione del sistema della
conoscenza, proporre strumenti più efficaci e favorire maggiore integrazione tra consulenza,
formazione, informazione e gruppi operativi per l'innovazione.

A riprova di ciò sono stati destinati circa 208 milioni di euro, di cui circa il 40% rivolti all'erogazione di
servizi di consulenza e un terzo alla formazione degli imprenditori agricoli, degli addetti delle imprese
operanti nei settori agricoltura, zootecnia, silvicoltura, industrie alimentari, e degli altri soggetti
privati e pubblici funzionali allo sviluppo delle aree rurali. Gli altri interventi riguardano la formazione

139
dei consulenti, azioni di informazione, azioni dimostrative per il settore agricolo/forestale e i territori
rurali e la creazione e il funzionamento di servizi di supporto all'innovazione e back office.
Particolare attenzione, infine, è stata rivolta al ricambio generazionale a tal punto da rappresentare
una priorità del Piano strategico individuando un insieme di strumenti per sostenere ed attrarre i
giovani in agricoltura ed in zootecnia agevolandone l'accesso ai fattori di produzione, quali il credito
ed i capitali fondiario, e offrendo opportunità di formazione volte ad accrescere le capacità
professionali e imprenditoriali. Coerentemente la strategia per i giovani in agricoltura e il ricambio
generazionale sarà realizzata attraverso una quota di pagamenti diretti e nell’ambito dello sviluppo
rurale.
Per accedere al sostegno occorre rispettare diversi requisiti obbligatori:
• Età beneficiarioà Nel primo anno di presentazione della relativa domanda del pagamento
per i giovani agricoltori di cui il Regolamento (UE) 1307/2013, il richiedente non deve avere
età superiore a 40 anni. Tale requisito anagrafico sussiste fino al giorno precedente la data
del compimento del 41° anno di età;
• Titoli di studio e abilitazioni /percorsi formativià Il giovane deve possedere uno dei seguenti
titoli di studio:
• -titolo universitario a indirizzo agricolo, forestale, veterinario, economico;
• -diploma di scuola secondaria a indirizzo agricolo;
• -diploma di licenza media o diploma scuola secondaria a indirizzo agricolo,
accompagnati da esperienza lavorativa, rispettivamente di almeno tre anni e di un
anno, in qualità di coadiuvante familiare ovvero di lavoratore agricolo, documentata
dall'iscrizione al relativo regime previdenziale.
• È previsto, inoltre, il possesso di un attestato di frequenza ad almeno un corso di
formazione con superamento dell’esame finale su tematiche riferibili al settore
agroalimentare, ambientale o della dimensione sociale, tenuti da enti accreditati dalle
Regioni o Province autonome.
Per quanto concerne le opportunità per i giovani nel I pilastro, in continuità con la precedente
programmazione, il PSN italiano ha approvato il sostegno complementare al reddito per i giovani
agricoltori: l'aiuto erogato consisterà in un pagamento annuale disaccoppiato per ettaro ammissibile,
di valore pari al 50% del valore medio dei titoli per il sostegno di base al reddito per la sostenibilità,
circa 83,50 euro e l’aiuto potrà essere erogato per un massimo di 90 ettari ammissibili. In merito alle
opportunità nel secondo pilastro, invece, si annovera un intervento di sostegno al primo
insediamento volto ad attrarre giovani e fornirgli strumenti per agevolare il loro insediamento
(l’acquisizione dei terreni, dei capitali, delle conoscenze), indirizzando l’aiuto ad aziende con un
chiaro potenziale di crescita, il tutto attraverso una cooperazione per il ricambio generazionale.
L’obiettivo è di favorire il graduale passaggio dell’attività aziendale ai giovani attraverso lo scambio
intergenerazionale di competenze, pertanto i beneficiari sono sia agricoltori anziani che giovani che
stipulano un contratto di affiancamento per la durata massima di 3 anni. L’accordo prevede che
l’imprenditore over 65 trasferisca le proprie conoscenze al giovane, il quale a sua volta contribuisce
direttamente alla gestione dell’impresa compartecipando agli utili per una quota compresa tra il 30%
e il 50%. Il contratto può stabilire il subentro del giovane nella gestione aziendale e in caso di vendita,
per i sei mesi successivi alla conclusione del contratto, il giovane ha diritto di prelazione, mentre in
caso di conclusione anticipata del contratto ha diritto a forme di compensazione. All’intervento
fornirà un supporto finanziario per i costi professionali sostenuti per la definizione del contratto di
affiancamento, per agevolare l’accesso al regime pensionistico dell’anziano e la cessione dell’azienda
attraverso la copertura dei costi legali e di consulenza.
140
Si aggiungono a questo pacchetto di strumenti anche quelli relativi agli investimenti in infrastrutture
per l'agricoltura e per lo sviluppo socioeconomico delle aree rurali (330 Milioni di euro), agli
investimenti non produttivi aree rurali (90 Milioni di euro) e agli investimenti produttivi per la
creazione e lo sviluppo di attività extra-agricole in aree rurali.

5.7 L’intervento pubblico in agricoltura non compreso nella PAC: le politiche di filiera
In questa sezione si descrivono brevemente alcune forme di intervento pubblico che, pur non
essendo formalmente incluse nella PAC, hanno una forte influenza sul sistema agroalimentare. Si
tratta delle cosiddette politiche di filiera, ovvero di forme di intervento pubblico che non sono
esclusivamente destinate al sostegno dei produttori agricoli ma in qualche modo interessano una
pluralità di settori. Una descrizione puntuale di queste politiche va oltre lo scopo di queste dispense
ed è lasciata ad altri corsi; tuttavia in questa sede si vogliono spiegare i principi base dell’intervento
pubblico sulle catene del valore. In particolare, si utilizzeranno l’esempio delle politiche per la
sicurezza alimentare per mostrare come l’intervento pubblico può cambiare la struttura degli
incentivi delle imprese leader (Capitolo 3) della catena del valore e di conseguenza ottenere dei
cambiamenti nella governance e nella distribuzione del valore.
Attraverso l’elaborazione di obblighi normativi o di misure di sostegno, il settore pubblico può
rendere conveniente all’impresa leader perseguire obbiettivi di interesse pubblico come ad esempio
produrre alimenti più salubri e sicuri oppure organizzare canali di approvvigionamento con minore
impatto ambientale. In questo modo, il legislatore può regolare l’intera filiera senza dover intervenire
direttamente su tutte le imprese.

5.7.1 Politiche di comando e controllo e politiche di incentivo: la sicurezza alimentare.

Le politiche per la sicurezza alimentare offrono un chiaro esempio della differenza fra due approcci
diversi per l’intervento pubblico:
• Politiche di comando e controllo, ovvero misure che dettano istruzioni alle imprese, verificano
la corretta esecuzione dei compiti e sanzionano eventuali inadempienze.
• Politiche di incentivo, in cui si crea un sistema di regole tale che le imprese si conformino
spontaneamente agli obiettivi del legislatore.
Secondo la FAO la sicurezza alimentare riguarda l’adozione di pratiche di produzione, manipolazione,
conservazione e distribuzione di alimenti al fine di prevenire infezioni e contaminazioni e di assicurare
una dieta salubre. La sicurezza alimentare diviene un tema di particolare importanza al tempo
dell’industrializzazione dei processi di produzione alimentare. Il progressivo aumento della scala
produttiva e della complessità delle filiere ha fatto sì che:
• Un singolo evento contaminante possa danneggiare un grande numero di persone.
• Sia difficile attribuire l’effettiva responsabilità individuale a causa dell’elevato numero di
soggetti coinvolti nella filiera.
In un sistema pre-industriale, le contaminazioni alimentari erano fenomeni circoscritti che
riguardavano un numero limitato di consumatori legati ad un produttore locale facilmente
identificabili. In questo contesto, il sistema reputazionale era sufficientemente efficiente. Da un lato
eventuali danni erano relativamente limitati. Dall’altro, i produttori, sapendo di essere facilmente
individuabili, avevano adeguati incentivi ad agire per garantire la sicurezza alimentare. Evitare
141
contaminazioni era una condizione indispensabile per mantenere una buona reputazione e la fiducia
dei consumatori.
Con l’affermarsi della produzione alimentare su larga scala e la nascita di mercati nazionali,
internazionali e globali, la relazione fra produttore di alimenti e consumatore diviene indiretta e
mediata da numerosi intermediari. In questo contesto, i tradizionali incentivi alla sicurezza alimentare
si attenuano: la responsabilità per la contaminazione non è più attribuibile ad un solo individuo e,
fatta eccezione per i grandi marchi, il danno reputazionale dei produttori diminuisce data l’ampiezza
del mercato (la singola contaminazione diviene meno rilevante).
Al tempo stesso, la produzione di massa porta nuovi rischi. In particolare la possibilità di
contaminazioni in grandi centri produttivi può portare ad eventi dannosi su larga scala. Per questo
motivo, nasce la necessità di un controllo pubblico. Infatti, l’attenuazione degli incentivi da un lato e
la gravità di possibili eventi di contaminazione su larga scala possono portare ad un fallimento di
mercato dove il livello di sicurezza alimentare è inferiore a quanto socialmente desiderabile.

5.7.1.1 Le politiche di comando e controllo

Le prime forme di intervento pubblico in questa direzione seguirono l’approccio comando e controllo.
Fu introdotta una normativa basata sull’imposizione di standard di sicurezza alimentare. Uno
standard è un insieme di regole che disciplinano il processo produttivo e impongono specifiche
tecniche per il prodotto finito. Le imprese che producono e commerciano prodotti alimentari devono
obbligatoriamente seguire questi standard imposti dall’autorità pubblica e possono incorrere in
sanzioni qualora non li rispettino. Esempi di questi standard pubblici sono il codex alimentarius
(utilizzato per il commercio internazionale) e l’H.A.C.C.P. (Hazard Analysis and Critical Control Points)
obbligatorio nell’Unione Europea.27
Gli standard seguono la tipica impostazione comando e controllo. L’autorità pubblica emana delle
direttive dettagliate e sanziona gli eventuali trasgressori. Dal punto di vista economico, tuttavia,
l’applicazione pratica del principio generale non è semplice. In particolare, la decisione rispetto al
“livello” di sicurezza alimentare che si vuole imporre richiede una attenta valutazione.

Figura 5-20: Scelta del livello di sicurezza alimentare da imporre mediante stadard pubblici obbligatori

27
Questi standard sono studiati in dettaglio in corsi di Scienze Merceologiche.
142
 Costo della sicurezza alimentare
Azienda efficiente

Costo della sicurezza alimentare

Azienda inefficiente

Valore atteso della sanzione alto

Livello di sicurezza alimentare medio

Livello di sicurezza alimentare basso

Livello di sicurezza alimentare alto

Euro

Valore atteso della sanzione basso

100% 0
Probabilità di avere una contaminazione

Si consideri la Figura 5-20, che riporta sull’asse delle ascisse il livello di sicurezza alimentare, misurato
con la probabilità decrescente di avere una contaminazione e sull’asse delle ordinate valori monetari.
La figura illustra il caso di due aziende con costi di produzione di sicurezza alimentare diversi.
L’azienda indicata in rosso è inefficiente ovvero incorre in costi maggiori rispetto all’azienda indicata
in nero per produrre lo stesso livello di sicurezza alimentare.
Il decisore pubblico deve decidere il livello di sicurezza alimentare che vuole imporre e le
corrispondenti sanzioni. Per semplicità, ipotizziamo che sono disponibili quattro standard: sicurezza
massima (che corrisponde ad una probabilità di contaminazione pari a 0), alta, media e bassa queste
ultime indicate nel grafico dalle linee verticali tratteggiate in verde. Inoltre, si possono applicare due
tipi di sanzioni: una dal valore atteso basso e una dal valore atteso alto, indicate nel grafico dalle linee
azzurre orizzontali . Il valore atteso della sanzione è dato dalla seguente formula:
valore atteso della sanzione = probabilità che la violazione sia scoperta × ammontare della sanzione
Quindi, il valore atteso della sanzione cresce sia aumentando l’ammontare della sanzione (ad
esempio aumentando il valore dell’ammenda) sia aumentando la probabilità di scoprire la violazione
(ad esempio, intensificando i controlli).
La razionalità economica richiede che l’azienda valuti se rispettare la normativa o meno attraverso
una decisione in due fasi. Nella prima fase confronta il valore atteso della sanzione con il costo di
143
produrre il livello di sicurezza alimentare richiesto. Nel grafico, si fissa un valore delle ascisse e si
confronta se – per tale valore – il valore atteso della sanzione supera il costo (ovvero se la linea
azzurra è più alta delle linee rossa e nera). In questo caso l’azienda rispetterà lo standard, in caso
contrario violerà la normativa. Nella seconda fase l’azienda valuta se – data la scelta nella prima fase
– è in grado di ottenere profitti non negativi. Se ciò è possibile l’azienda continuerà a produrre, in
caso contrario uscirà dal mercato. Ad esempio, un’azienda potrebbe essere consapevole che è meglio
rispettare le norme che incorrere in una multa cospicua. Tuttavia potrebbe essere consapevole che
gli investimenti necessari potrebbero essere incompatibili con le risorse disponibili. In questo
esempio, l’imposizione di un elevato standard di sicurezza potrebbe portare l’impresa o a violare le
norme o – in caso di sanzioni certe e severe – a lasciare il mercato.
Il legislatore, nel nostro esempio, può scegliere fra quattro livelli di sicurezza alimentare e due livelli
di sanzioni. Dal grafico si può notare come la sicurezza massima, che esclude ogni probabilità di
contaminazione sia troppo costosa per le imprese e in definitiva non ottenibile. Ciò riflette l’approccio
attuale alla sicurezza alimentare, che non ritiene possibile l’eliminazione certa di ogni
contaminazione, ma mira a ridurre il più possibile il danno.
Il legislatore può valutare una combinazione basata su un livello di sicurezza basso (ma sempre
adeguato alle esigenze pubbliche) e un valore atteso della sanzione basso. Nel grafico, questa
combinazione porta entrambe le aziende a rispettare la normativa, poiché i costi sono contenuti
rispetto alla seppur blanda sanzione.
Se il legislatore volesse aumentare la sicurezza alimentare fino al livello medio, dovrebbe valutare
attentamente il livello di sanzione. Se infatti, mantenesse una sanzione attesa bassa, l’azienda
inefficiente (rossa) preferirebbe violare le norme, mentre l’azienda efficiente (nera) le rispetterebbe.
In questo scenario, paradossalmente, imporre standard più severi determina una riduzione del livello
di sicurezza alimentare: invece di avere due aziende che offrono un livello di sicurezza basso, si
ottiene un equilibrio con un’azienda che offre una sicurezza media e un’altra che viola le norme e
non offre alcuna sicurezza. Per evitare il paradosso, si può aumentare la sanzione ad un livello alto.
In questo caso entrambe le aziende hanno incentivo a non violare le norme, ma l’impresa rossa
dovrebbe valutare se sia ancora economicamente profittevole continuare a produrre a tali costi.
Un livello di sicurezza alto associato a sanzioni dal valore atteso basso è disatteso da entrambe le
aziende, che preferiscono eventualmente pagare la sanzione piuttosto che incorrere nei maggiori
costi di produzione. In questo caso, anche aumentando la sanzione ad un livello atteso alto porta ad
un adempimento parziale, l’azienda inefficiente preferire comunque rischiare la sanzione piuttosto
che vedere aumentare i propri costi. In caso, l’azienda inefficiente potrebbe decidere di lasciare il
mercato.
Tabella 5-6: Risultati dell’intervento pubblico sulla base delle condizioni in Figura 5-17

Valore atteso della sanzione

Basso Alto
Basso Rispetto Rispetto
Livello di sicurezza

Rispetto Rispetto
alimentare

Medio Violazione Rispetto/Uscita

Rispetto Rispetto
Alto Violazione Violazione/Uscita
Violazione Rispetto/Uscita
Massimo Violazione Violazione/Uscita

144
 Violazione Violazione/Uscita

La Tabella 5-6 riassume i risultati dell’esempio e mostra una conclusione fondamentale nelle politiche
di comando e controllo in generale e nei problemi di sicurezza alimentare in particolare: più sono
stringenti le regole imposte, più devono essere alte le sanzioni e più è elevato il rischio di violazione
delle norme o di uscita dal mercato. In estrema sintesi l’approccio comando e controllo espone il
legislatore ad una scelta fra politiche con obiettivi ambiziosi ma difficilmente ottenibili in pratica o
politiche con obiettivi più modesti ma concretamente raggiungibili.

5.7.1.2 Le politiche di incentivo

La necessità di garantire una maggiore sicurezza degli alimenti ha portato il legislatore ad integrare
l’adozione degli standard obbligatori con una serie di norme volte a far sì che le catene del valore
agroalimentari volontariamente investano sulla sicurezza. I due approcci quindi coesistono in modo
complementare.
Le politiche di incentivo per al sicurezza alimentare si basano su due obblighi fondamentali:
• La rintracciabilità delle produzioni, ovvero la capacità delle imprese di rintracciare e ritirare
dal commercio prodotti che siano possibile fonte di contaminazione. Queste norme
richiedono l’obbligo di apporre un codice a barre ai prodotti alimentari e di tenere traccia in
un sistema informatico di tutte le transazioni associate al codice.
• L’attribuzione della responsabilità nei confronti del consumatore in capo al dettagliante.
Secondo questo principio, un consumatore che si ritenga danneggiato (ad esempio perché si
è ammalato dopo aver mangiato un prodotto contaminato) può rivalersi in capo all’impresa
che ha venduto il prodotto senza dover ricercare l’effettiva fonte della contaminazione, che
sarebbe peraltro difficile da individuare. Il venditore può successivamente rivalersi sul
fornitore effettivamente responsabile del contagio.
Gli obblighi di rintracciabilità e di assunzione di responsabili agiscono in maniera complementare e
disegnano un quadro di incentivi tale da spingere il sistema agroalimentare a fornire un elevato livello
di sicurezza degli alimenti.
L’elemento principale da considerare è che le grandi catene commerciali generalmente assumono il
ruolo di leader della catena del valore (Capitolo 3) e ne organizzano la governance a loro vantaggio.
Nel caso della sicurezza alimentare, la responsabilità del punto vendita diventa un forte incentivo per
una riorganizzazione dei rapporti di filiera in direzione di una maggiore tutela del consumatore.
Infatti, il coinvolgimento diretto della catena distributiva avrebbe un danno enorme dal
coinvolgimento in uno “scandalo alimentare” (ovvero in una contaminazione di una platea di
consumatori talmente ampia da avere un risalto sui media). Come si è visto nel capitolo 3.3.2, i
consumatori scelgono il punto vendita per la spesa settimanale sulla base delle aspettative di
soddisfazione. Uno scandalo alimentare, quindi, potrebbe comportare una notevole riduzione del
traffico del negozio, con una conseguente riduzione nei volumi di vendita non solo per il prodotto
non sicuro ma anche per l’intero basket del consumatore. La normativa sulla responsabilità del
venditore, rende ancora più grave il danno reputazionale nella misura in cui il consumatore
percepisce chiaramente gli obblighi che il legislatore ha posto in capo alla distribuzione moderna.
Per evitare il danno derivante dalle contaminazioni, la grande catena commerciale può agire in due
modi:
• Cercare di ridurre la probabilità che il danno si verifichi (tramite l’adozione di standard privati)
• Cercare di ridurre l’entità del danno (tramite la rintracciabilità dei prodotti)

145
Figura 5-21: Standard privati nella grande distribuzione organizzati

Costo della sicurezza alimentare

Azienda efficiente

Costo della sicurezza alimentare

Azienda inefficiente

Standard PUBBLICO di sicurezza alimentare

Standard PRIVATO di sicurezza alimentare

Euro

Sanzione attesa per la violazione dello standard pubblico

Costo per diventare fornitori GDO

100% 0
Probabilità di avere una contaminazione

Per ridurre la probabilità che si verifichino contaminazioni, la grande distribuzione organizzata

impone ai fornitori l’adozione di standard privati di sicurezza alimentare ovvero regole di produzione
e specifiche di prodotto più stringenti rispetto a quanto previsto dagli standard pubblici. Le imprese
produttrici saranno disponibili ad adottare questi standard pur di ottenere la referenziazione e avere
la possibilità di diventare fornitori della catena distributiva. Il risultato è un mercato con una
distinzione fra le imprese efficienti (in nero) che adottano gli standard privati, producono un livello di
sicurezza molto elevato e forniscono la GDO e le imprese inefficienti (in rosso) che producono il livello
di sicurezza richiesto dallo standard pubblico (vista la sanzione) e vendono in canali alternativi alla
GDO. Affinché si produca questo risultato è sufficiente che il beneficio derivante dal diventare
fornitori della GDO sia superiore all’incremento di costo dovuto all’adozione dello standard privato
(indicato in rosa nella figura). L’equilibrio che si ottiene è particolarmente efficiente perché:
• Consente di produrre sicurezza alimentare senza dover far uscire le aziende meno efficienti
dal mercato

146
 • Rende particolarmente sicure le filiere della GDO che sono il canale di approvvigionamento di
più largo consumo, ovvero che consentirebbe la massima diffusione di eventuali
contaminazioni
Le imprese della GDO hanno inoltre interesse ad assicurarsi che i fornitori seguano scrupolosamente
le norme relative alla tracciabilità dei prodotti. Tramite la tracciabilità informatica è possibili infatti
limitare i danni di una eventuale contaminazione attraverso i cosiddetti “ritiri”. Una volta che si
riscontra la contaminazione di un prodotto, infatti, è obbligatorio verificare ed eventualmente ritirare
dal commercio tutti i prodotti che ne hanno condiviso fasi del processo produttivo. Ad esempio, si
ipotizzi che un bene X risulti inadatto al consumo a causa di una contaminazione batterica. Tramite il
codice a barre obbligatorio è possibile verificare il percorso seguito dal bene dal produttore al
consumatore e possibilmente individuare il luogo dove è avvenuta la contaminazione. A questo punto
il sistema informatico può recuperare il codice identificativo di tutti i prodotti che sono transitati per
quel luogo, che sono quindi ritirati dal mercato, evitando ulteriori contaminazioni di consumatori.
Poiché il venditore è responsabile per tutti gli episodi di contaminazione, le imprese della GDO
impongono l’adozione di sistemi efficienti di tracciabilità.
Come si può notare in questo modo l’adozione dei sistemi di tracciabilità diviene un chiaro interesse
delle imprese, che – quindi – ottemperano alla normativa anche in assenza di severe sanzioni, ben
sapendo che la normativa tutela anche il loro interesse. Le politiche di incentivo, quindi, riescono a
riallineare gli incentivi delle imprese private con l’interesse pubblico.

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