GIUSTIZIA CIVILE

AnnoSLXIIISFasc.S5-6S-S2013

ISSNS0017-0631

GiampieroSBuonomo

L'AUTODICHIA PARLAMENTARE
DI NUOVO IN CORTE
COSTITUZIONALE
Estratto

MilanoSSGiuffrSEditore

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

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CORTE DI CASSAZIONE Sez. un. 6 maggio 2013 n. 10400 (ord.) Pres. Preden
Est. DAlessandro P.M. Cennicola (concl. conf.) L. (avv. Cirri Sepe Quarta,
Specchio) c. Senato della Repubblica (Avv. gen. St.).
(Rimessione degli atti alla Corte costituzionale).
[2044/540] Costituzione della Repubblica italiana - Senato - Dipendenti - Controversie di lavoro Decisioni del Consiglio di garanzia del Senato in sede di autodichia - Impugnazione con ricorso per
cassazione - Questione di legittimit costituzionale - Iniziativa officiosa.

(Regolamento del Senato, art. 12).

Si auspica la riconsiderazione della sentenza n. 154 del 1985 della Corte costituzionale,
giusta opinione prevalente della dottrina che i regolamenti parlamentari costituiscono fonti
(fonti-atto) di diritto oggettivo e sono assimilabili alle leggi formali, con le quali versano in
rapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari livello. Nel rifarsi
integralmente a tale prospettazione, le sezioni unite sottolineano che una cosa lesercizio delle
funzioni legislative o politiche delle Camere, altra cosa gli atti con cui le Camere provvedono
alla loro organizzazione (1).
(Omissis). RITENUTO IN FATTO. L., dipendente del Senato, propone ricorso per
cassazione ex art. 111 cost., affidato a due motivi, avverso la decisione 21 luglio-29 settembre
2011 n. 141 in grado di appello del Consiglio di garanzia del Senato in un giudizio di
ottemperanza relativo a causa di lavoro.
Resiste con controricorso il Senato della Repubblica, deducendo linammissibilit del
ricorso.
Nellimminenza delludienza pubblica il L. ha depositato una memoria nonch copia dei
disegni di legge n. 1560 e 3342 del Senato e 5472 della Camera dei deputati. A seguito della
produzione documentale, effettuata dalla parte personalmente, i suoi difensori hanno
rinunciato al mandato.
CONSIDERATO IN DIRITTO. 1. Per effetto del principio della c.d. perpetuatio dellufficio di difensore (di cui espressione lart. 85 c.p.c.), nessuna efficacia pu dispiegare,
nellambito del giudizio di cassazione (oltretutto caratterizzato da uno svolgimento per
impulso dufficio), la sopravvenuta rinuncia al mandato che il difensore del ricorrente abbia
comunicato alla Corte prima delludienza di discussione gi fissata (Cass. 9 luglio 2009 n.
16121).
2. Con il primo motivo il ricorrente lamenta che lautodichia di cui al lart. 12 del
regolamento del Senato 17 febbraio 1971 comporti la violazione dei principi desumibili dagli
art. 2, comma 1, 3, 24, 102, comma 2, 108, comma 2, 111, comma 2, e 113 cost.
Recita lart. 12, cit., per quanto qui interessa e in parte qua queste sezioni unite
devono dunque deve farne applicazione che il Consiglio di presidenza, presieduto dal
Presidente del Senato, approva i regolamenti interni dellamministrazione del Senato e
adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi previsti .
Tale norma, assimilata a quella pi chiara del regolamento della Camera dei deputati,
stata sempre interpretata nel senso della attribuzione al Senato dellautodichia, con
conseguente esclusione di qualsiasi giudice esterno sulle controversie che attengono allo
stato e alla carriera giuridica ed economica dei dipendenti.
Ne conseguirebbe linammissibilit del ricorso ex art. 111 cost. spiegato dal L.
Ritengono peraltro queste sezioni unite che la questione prospettata dal L. con il primo
motivo sia, oltrech rilevante, per le considerazioni svolte riguardo alla necessaria applicazione dellart. 12 del regolamento del Senato 17 febbraio 1971, anche non manifestamente
infondata, almeno in parte, tanto da giustificare che queste sezioni unite sollevino dufficio
dinanzi a codesta Corte la questione di legittimit costituzionale.
3. Non ignorano queste sezioni unite che la Corte costituzionale, con la risalente C.
cost. n. 154 del 1985, cui hanno fatto seguito le ordinanze di manifesta inammissibilit n. 444
e 445 del 1993, ha dichiarato la medesima questione inammissibile alla stregua del tenore

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letterale dellart. 134 cost., che fa riferimento alle leggi ed agli atti aventi forza di legge, e non
cita come oggetto del giudizio della Corte i regolamenti parlamentari.
Ritenne allepoca la Corte costituzionale che i regolamenti parlamentari avrebbero
potuto comprendersi nel disposto dellart. 134 soltanto in via interpretativa e che siffatta
interpretazione non era coerente, ed appariva anzi in contrasto, con la natura di democrazia
parlamentare propria del nostro ordinamento.
Nellauspicare la riconsiderazione di tali conclusioni, si osserva che la questione era
affrontata, nella relativa ordinanza di rimessione dell11 luglio 1977, in tali termini: Sul
punto se la norma possa formare oggetto di sindacato di legittimit costituzionale vale a
dire se essa sia riconducibile o assimilabile agli atti aventi forza di legge, cui si riferisce lart.
134 cost. pu subito dirsi che il problema dovrebbe essere risolto affermativamente.
opinione prevalente della dottrina che i regolamenti parlamentari di cui agli art. 64 e 72 cost.
(e tale il regolamento approvato dal Senato il 17 febbraio 1971) regolamenti cui la
Costituzione riserva la disciplina di date materie (lorganizzazione delle Camere e il
procedimento per lesame e la approvazione dei disegni di legge) salvo quanto essa stessa
direttamente dispone in proposito costituiscono fonti (fonti-atto) di diritto oggettivo e
sono assimilabili alle leggi formali, con le quali versano, per la succennata riserva, in
rapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari livello. Codesta
natura dei regolamenti vale poi ad escludere che alla loro denunciabilit davanti alla Corte
costituzionale si opponga il dogma dellinsindacabilit degli interna corporis degli organi
costituzionale, dogma peraltro ripudiato dalla Corte costituzionale con C. cost. n. 9 del 1959
[...]. Lassimilabilit alle leggi formali appare ancor pi evidente per la parte in cui i
regolamenti parlamentari, in connessione con la disciplina dellorganizzazione delle Camere,
regolino rapporti tra Camere e terzi, ipotesi che appunto quella in argomento .
Nel rifarsi integralmente a tale prospettazione, queste sezioni unite sottolineano altres
che una cosa lesercizio delle funzioni legislative o politiche delle Camere, altra cosa gli atti
con cui le Camere provvedono alla loro organizzazione. Se assunto di tutta evidenza che
alle Camere e agli altri organi costituzionali debba essere garantita una posizione di
indipendenza sicch essi, nellesercizio delle loro attribuzioni, siano liberi da vincoli esterni
suscettibili di condizionarne lazione, cosa del tutto diversa dire che lautodichia sui propri
dipendenti sia una prerogativa necessaria a garantire lindipendenza delle Camere affinch
non siano condizionate da altri poteri nellesercizio delle loro funzioni.
Come si rilevato in dottrina, lautodichia non coessenziale alla natura costituzionale
degli organi supremi, perch la Costituzione non tollera la esclusione della tutela giurisdizionale di una categoria di cittadini, e lautonomia spettante al Parlamento non affatto
comprensiva del potere di stabilire norme contrarie alla Costituzione.
4. Venendo quindi alla non manifesta infondatezza della questione, in primo luogo
lautodichia del Senato prevista dunque da un regolamento minore appare in contrasto
con lart. 3 cost., in quanto una categoria di cittadini esclusa dalla tutela giurisdizionale in
ragione di un elemento (lessere dipendenti del Senato) non significativo ai fini del loro
trattamento differenziato.
5. Vi conseguentemente violazione dellart. 24 cost., secondo cui tutti possono
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti , che definisce, al comma 2, la difesa diritto
inviolabile .
6. Deve poi evidenziarsi la violazione dellart. 102, comma 2, cost., essendo gli stessi
soggetti sottoposti ad un giudice speciale, quanto alle loro cause di lavoro, istituito dopo
lentrata in vigore della Costituzione.
7. Vi anche violazione dellart. 111 cost., recentemente novellato, quanto al principio del giusto processo (comma 1), non potendo definirsi giusto un processo che si svolge
dinanzi ad una delle parti, alla necessit che il contraddittorio si svolga davanti ad un giudice
terzo e imparziale (comma 2), il che evidentemente non nellautodichia, ed al fatto che
contro le sentenze sempre ammesso ricorso per cassazione per violazione di legge (comma
7).
Proprio riguardo alla sospetta violazione dellart. 111 cost., appare rilevante il fatto che
CEDU 28 aprile 2009 (c.d. sentenza Savino ) abbia si affermato che, ai sensi dellart. 6,

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comma 1, della Convenzione, tribunale non soltanto una giurisdizione di tipo classico,
ma una qualsiasi autorit cui competa decidere, sulla base di norme di diritto, con pienezza
di giurisdizione e a conclusione di una procedura organizzata, su una qualsiasi questione di
sua competenza, adottando una decisione vincolante, non modificabile da un organo non
giurisdizionale, ma in conclusione abbia statuito, quanto ai motivi di ricorso, lassenza di
indipendenza e di imparzialit degli organi giurisdizionali della Camera, e in particolare
dellorgano di appello, ritenendo che la sua composizione determini una inammissibile
commistione, in capo agli stessi soggetti, tra lesercizio di funzioni amministrative e lesercizio di funzioni giurisdizionali: i componenti dellUfficio di Presidenza, cui spetta ladozione
dei provvedimenti concernenti il personale, infatti, sono poi chiamati a giudicare sulle
controversie aventi ad oggetto i medesimi atti amministrativi.
Ed in effetti come rilevato dalla dottrina in sede di commento alla sentenza della
CEDU sembra mancare nella specie il carattere di terziet dellorgano giudicante, che
attributo connaturale allesercizio della funzione giurisdizionale, considerato ad esempio che
le decisioni della Commissione contenziosa, ratificate con il visto del Presidente del Senato,
possono riguardare ricorsi contro decreti del Presidente del Senato.
A seguito di tale sentenza da notare che nel Senato della Repubblica sono stati
comunicati alla Presidenza taluni disegni di legge volti a superare il sistema dellautodichia.
8. infine violato anche lart. 113 cost., secondo cui, contro gli atti della pubblica
amministrazione (e tale , per quanto sin qui detto, lamministrazione del Senato rispetto
agli atti di gestione del personale) sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e amministrativa, in
quanto lautodichia preclude laccesso agli organi di tutela giurisdizionale.
9. In conclusione, le sezioni unite della Corte di cassazione sollevano dufficio questione di legittimit costituzionale dellart. 12 del regolamento del Senato della Repubblica
17 febbraio 1971, come successivamente modificato, nella parte in cui attribuisce al Senato
lautodichia sui propri dipendenti, per contrasto con gli art. 3 e 24, 102, comma 2, 111, commi
1, 2 e 7, e 113, comma 1, cost.
P.Q.M., la Corte di cassazione, a sezioni unite civili, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimit costituzionale dellart. 12 del regolamento del
Senato della Repubblica 17 febbraio 1971, e successive modifiche, in riferimento agli art. 3,
24, 102, comma 2, 111, commi 1, 2 e 7, e 113, comma 1, cost. (Omissis)
(1)

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Lautodichia parlamentare di nuovo in Corte costituzionale (*)

New Judicial Review on Domestic Parliamentary Jurisdiction

Dopo la questione di costituzionalit sollevata dalla Cassazione sulla norma regolamentare che
fonda lautodichia del Senato, ci si chiede se e in che misura, soddisfatti i requisiti di terziet e
indipendenza, la giurisdizione domestica degli organi costituzionali abbia un futuro.
Following the question of constitutionality on domestic parliamentary jurisdiction raised by the
Supreme Court and sent to the Constitutional Court, the question remains whether and to what extent,
given that the requirements of impartiality and independence are met, constitutional bodies have any
future domestic jurisdiction?
SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Le questioni relative alla verifica dei poteri e dei titoli di ammissione
dei parlamentari. 3. Le questioni relative alle immunit di cui allart. 68, commi 1, 2 e 3, cost.
4. La tutela della libert dellIstituzione parlamentare (solo nella fissazione del programma,
del calendario e dellordine del giorno dei suoi lavori e nellimmunit di sede). 5. La vis
espansiva della giurisdizione domestica e le sue prospettive future. 6. La giurisdizione sui
conflitti.

(*) Scritto sottoposto a procedura di valutazione scientifica.

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1. Premessa. Le sezioni unite della Corte di cassazione, con lordinanza interlocutoria 6

maggio 2013 n. 10400, sollevano la questione di legittimit costituzionale sullart. 12 del regolamento
del Senato, nella parte in cui funge da norma sulle fonti su cui trovano fondamento le pronunce
dellautodichia del Senato della Repubblica.
In passato, adita in sede di regolamento di giurisdizione, la Corte di cassazione aveva
direttamente riscontrato se la controversia per cui era causa spettasse alla cognizione dellorgano di
autodichia: con Cass., sez. un., ord. 17 marzo 2010 n. 6529, essa effettu la valutazione sullindipendenza e imparzialit del giudice domestico, addivenendo, a favore della Presidenza della Repubblica, ad un esito positivo sul rispetto dello standard imposto da CEDU 28 aprile 2009 (ric. n. 42113/04,
Borgo e a. c. lItalia, n. 17214/05 Savino c. lItalia, e n. 20329/05, Persichetti c. lItalia). In caso di esito
negativo, per, la Cassazione si riservava di disapplicare il regolamento minore : ora invece
probabilmente per la molteplicit dei parametri di costituzionalit evocati nella questione sollevata
dufficio le sezioni unite civili scelgono di non dare applicazione decentrata alla CEDU, investendone la Corte costituzionale.
Si possono dare diverse spiegazioni della scelta, a partire da quella secondo cui lordinanza del
2010 partiva da un presupposto processuale ( non resta sottratta a questa Corte la verifica del
fondamento costituzionale per lesercizio di un potere decisorio [...] trattandosi di accertare se esiste
un giudice del rapporto controverso o se quel rapporto debba ricevere una definitiva regolamentazione domestica ) che si giova della clausola di salvaguardia di cui allart. 37, comma 2, l. 11 marzo
1953 n. 87 ( Restano ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione ). Nellaffrontare
invece la tematica per la prima volta dal 2004 sub specie di ricorso ex articolo 111 cost., le
sezioni unite civili evocano una nozione di legge pi ampia della sua lettura in senso formale che
influenz la pronuncia di mero rito reso dalla Corte costituzionale con C. cost. 6 maggio 1985 n. 154.
Del resto, perch vi sia ricorso per Cassazione occorre invocare la violazione o falsa applicazione di
norme di diritto (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.), che sicuramente nozione che si presta a una
lettura meno restrittiva di quella, sin qui data, delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello
Stato e delle regioni , per le quali lart. 134 cost. appresta la giurisdizione della Corte costituzionale
in caso di controversie relative alla relativa legittimit costituzionale.
In realt, per, il problema processuale almeno in parte il riflesso di un problema
sostanziale, di cui la giurisprudenza nazionale inizia, con lordinanza in commento, a farsi carico (1):
la scelta delle sezioni unite civili appariva necessitata dopo che la Corte europea dei diritti umani
aveva definito il profilo degli organi di autodichia delle Camere, ammettendo che una loro natura
giurisdizionale possa darsi in natura , ma ad altre condizioni (di terziet e di imparzialit) rispetto
a quelle che tanti dubbi hanno prodotto in dottrina e, nella fattispecie, nella Cassazione con
riferimento al Senato.
Come ogni taglio di nodo gordiano, la pronuncia CEDU 28 aprile 2009 ric. n. 42113/04 e
17214/05, sui casi Savino e Borgo, cit. aveva semplificato il modo con cui porsi dinanzi al problema
dellautodichia. La sentenza europea dipanava lintricato groviglio teorico che si era fino ad allora
avviluppato intorno al rango sovraprimario (rectius, intorno allambito riservato) rivendicato dagli
organi costituzionali: dando per scontato che lesistenza di giudici interni fosse lunico ambito di
eccentricit della vicenda, i giudici europei riconducevano alla giurisdizionalit (sub specie di
obbligo di imparzialit e indipendenza) (2) anche queste magistrature , offrendo alla Corte di

(1) Lordinanza in epigrafe fa proprio il rilievo secondo cui i regolamenti parlamentari

costituiscono fonti-atto di diritto oggettivo assimilabili alle leggi formali, con le quali versano [...]
in rapporto di distribuzione (costituzionale) di competenza normativa a pari livello : lo nota
MALINCONICO, Ancora sullautodichia delle Camere e sul sindacato di legittimit dei regolamenti
parlamentari, in www.federalismi.it, 4 giugno 2013, p. 3, il quale lo tratta da vero punto centrale della
disputa, tanto da dedicarvi lunica vera confutazione, quella meramente formalistica secondo cui i
regolamenti parlamentari, [...] quandanche si considerassero assimilabili alle leggi in senso sostanziale, resterebbero pur sempre atti approvati con un procedimento diverso da quello previsto dagli
articoli 70 e seguenti della Carta per la funzione legislativa (p. 16).
(2) Nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti delluomo, dallart. 6 CEDU discende
non soltanto la caratterizzazione sostanziale della funzione giudiziale del tribunale, ma anche la
necessit che lorgano in questione soddisfi tutta una serie di altre condizioni di tipo soggettivo:
lindipendenza dei suoi componenti, la durata della loro permanenza in carica, lesistenza di una
protezione da pressioni esterne e unapparenza di indipendenza (CEDU 22 giugno 1989 ric. n.
11179/84, Langborger; CEDU 22 novembre 1995 ric. n. 19178/91, Bryan; e CEDU 22 giugno 2000 ric.
n. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 e 33210/96, Come). CEDU 30 gennaio 2002 ric. n. 38784/97,

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cassazione uno spunto che essa non poteva pi rifiutare di raccogliere, dinanzi alla richiesta di
sottoporre le relative sentenze alla piramide nomofilattica (3).
Dietro il problema del giudice c infatti il problema della legge (o della norma di diritto ,
per dirla con il codice di rito), che nella lettura convenzionale europea declinato diversamente da
come tradizionalmente avviene nellordinamento italiano. Un organo giurisdizionale internazionale
come la Corte europea dei diritti umani, forzatamente a contatto con le molteplici diversit esistenti
tra civil law e common law, richiede per superare il vaglio preliminare sulla legalit della
procedura che governa il caso sottopostole la sufficiente accessibilit, precisione e prevedibilit
della norma (CEDU 22 settembre 1994 ric. n. 13616/88, Hentrich, 42); si tratta di evitare applicazioni
incongrue della norma, cio tali che potrebbero privare i ricorrenti di uneffettiva protezione dei
loro diritti per larbitrariet o imprevedibilit dei risultati; uno Stato di diritto passa anche per un
elevato standard di qualit della norma giuridica, tale da offrire al cittadino sufficiente chiarezza
sulle circostanze e le condizioni in cui un suo diritto potrebbe essere sacrificato (CEDU 25 giugno 1997
ric. n. 20605/92, Halford, 49). Ma, soprattutto, tale standard prevede (in conformit dellart. 13
CEDU) che si assicuri leffettivit della tutela, a prescindere dal fatto che la violazione sia stata
compiuta da chi agisca investito di pubblico potere (CEDU 4 maggio 2000 ric. n. 28341/95, Rotaru,
64).
A dire la verit, la trasposizione nellordinamento giuridico nostrano del modus procedendi
strasburghese attraverso il parametro dellart. 117 cost., accordato con le sentenze gemelle del
2007 (4) aveva gi portato la Corte costituzionale ad importantissime affermazioni circa la natura
sostanziale del principio di legalit: C. cost. 12 ottobre 2012 n. 230 ha concordato con la Corte
europea sulla considerazione che la nozione di diritto ( law ), utilizzata nellart. 7, 1, CEDU,
comprensiva tanto del diritto di produzione legislativa che del diritto di formazione giurispruden-

Morris c. United Kingdom, espressamente consider che nonostante la presenza di giudici

legalmente qualificati il rischio di pressioni esterne non pu essere escluso su componenti
dellorgano giudicante che non abbiano formazione legale e restino subordinati agli ordinari mezzi
disciplinari dellamministrazione di appartenenza.
(3) Richiesta il cui accoglimento in rito, nelle parole dellavvocato generale (riferite nellepigrafe dellordinanza come ammissibilit del ricorso ), gi rappresenta un passo da gigante, che
capovolge la precedente giurisprudenza di legittimit: la Corte di cassazione (Cass. 11 marzo 1999
n. 317 e Cass. 19 novembre 2002 n. 16267) sin qui aveva negato lammissibilit del ricorso diretto in
Cassazione, ai sensi dellart. 111 cost., sulle decisioni degli organi del contenzioso interno delle
Camere, in quanto precluso dal sistema stesso dellautodichia, incompatibile per definizione con il
controllo giurisdizionale esterno non fondato sulla distinzione tra giudice e parti . Ma, volendo
seguire il ragionamento della Suprema Corte, si creava un corto circuito logico: sarebbe mancato a
tali organi il requisito della terziet e quindi i relativi provvedimenti non avrebbero avuto natura
giurisdizionale (bens amministrativa), per cui conseguentemente non avrebbe trovato applicazione
lart. 111 cost. La pronuncia in commento virtualmente conclude levoluzione dellultimo decennio
nella giurisprudenza civile della Corte di cassazione, le cui sezioni unite erano passate dal diniego di
natura giurisdizionale degli organi di autodichia (Cass., sez. un., 19 novembre 2002 n. 16267: il
precetto di cui allart. 111 cost., [...] istituendo la regola dellindeclinabilit del controllo giurisdizionale di legittimit su tutte le sentenze, sebbene faccia riferimento con tale locuzione a
provvedimenti di contenuto decisorio incidenti su diritti soggettivi ed idonei al giudicato, postula un
connotato comune di siffatti provvedimenti, vale a dire la loro natura giurisdizionale. Questa natura
deriva da un dato minimo indefettibile, che costituito dalla terziet del giudice, il quale assente
per definizione in ogni caso di giurisdizione domestica, qual quella in esame ) al riconoscimento
del fatto che il nuovo testo dellart. 111, comma 2, cost. non estromette dallarea della giurisdizione lautodichia (ma si limita ad ammettere, in rapporto ad essa, alcune aree di esenzione o di
delimitazione del sindacato di legittimit proprio della Cassazione [...] al di fuori delle ipotesi ivi
espressamente previste delle sentenze ed i provvedimenti sulla libert personale, pronunziati da
organi giurisdizionali ordinali o speciali, per le quali la ricorribilit in Cassazione sempre ammessa,
con lunica eccezione delle sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra : cos Cass, sez. un., 10
giugno 2004 n. 11019).
(4) C. cost. 24 ottobre 2007 n. 348 e 349, in questa Rivista, 2008, I, 53 ss., con note di DUNI,
Indennizzi e risarcimenti da espropriazione. Problemi risolti e questioni in sospeso, di SALVAGO S.,
Espropriazioni illegittime e risarcimento del danno dopo la declaratoria di incostituzionalit dellart.
5-bis, comma 7-bis, l. n. 359 del 1992, p. 587 ss., e di SALVAGO M., La dimensione temporale nelle
sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 della Corte costituzionale e nella successiva giurisprudenza di
legittimit, p. 1276 ss. Cfr. pure, STELLA RICHTER P., Postilla a DUNI, cit., ivi, II, 519 ss.

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ziale (5): quanto vale anche in rapporto agli ordinamenti di civil law, alla luce del rilevante apporto
che pure in essi la giurisprudenza fornisce allindividuazione dellesatta portata e allevoluzione del
diritto.
Pertanto, se persino il diritto pretorio pu avere un ruolo assimilabile, nelle conseguenze, alla
norma giuridica generale ed astratta, la Corte di cassazione aveva buoni argomenti per richiedere
alla Corte costituzionale di ripensare la sua giurisprudenza dismissiva, culminata con C. cost. 6
maggio 1985 n. 154, cit. La Cassazione non si poteva pi sottrarre allobbligo necessitato anche
dalla revisione dellart. 111 cost. (6) di utilizzare come parametro di legittimit anche le norme
di diritto applicabili allinterno del micro-ordinamento parlamentare, inclusa almeno parte dei
precetti dettati in conformit dei regolamenti di cui allart. 64 cost.. La tesi secondo cui, al di fuori
di tali fonti, solo la Costituzione (e la legge costituzionale o di revisione costituzionale) potesse
disciplinare profili della vita e dellautorganizzazione delle Camere, stata confutata dalla produzione de iure condendo pi recente (citata in fatto e anche in diritto dalla motivazione dellordinanza
in epigrafe, 7). Ma, pi efficacemente, stato rilevato da C. cost. 2 novembre 1996 n. 379, che i
regolamenti emanati ai sensi della riserva contenuta nellart. 64 cost. non ostano alloperativit della
grande regola dello Stato di diritto e del conseguente regime giurisdizionale al quale sono
normalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i diritti . Se
quindi, dopo la sentenza della Corte europea, per regime giurisdizionale pu anche intendersi
giudice interno (purch dotato delle caratteristiche di indipendenza e imparzialit richieste dalla
CEDU), resta per vero che i diritti della persona conservano integro il loro regime di tutela.
quindi ugualmente sorpassata la tesi secondo cui unattivit, ordinariamente compiuta da
qualsiasi altro soggetto istituzionale (o addirittura privato), diviene guarentigiata se compiuta nel
perimetro delle Camere (e sol per questo sottratta alla disciplina imperativa di legge, nonch alla
valutazione giurisdizionale necessaria per sussumerla): pronunce come TAR Lazio, sez. I, 6 giugno
2012 n. 5779 secondo cui indubitabile che il servizio di ristorazione, per cui controversia, sia
funzionale principalmente allo svolgimento dellattivit dellAssemblea sono destinate a diventare sempre pi recessive, nel loro arrestare la tutela (in quel caso giusappaltistica) (7) alla soglia
delle Camere, sotto forma di apodittica presa datto della carenza di giurisdizione.

(5) CEDU, grande camera, 17 settembre 2009 ric. n. 10249/03, Scoppola c. Italia, n. 2; CEDU,
grande camera, 20 gennaio 2009 ric. n. 75909/01, Sud Fondi s.r.l. e a. c. Italia; CEDU, grande camera,
24 aprile 1990 ric. n. 11801/85, Kruslin c. Francia.
(6) Con l. cost. 23 novembre 1999 n. 2 sono stati inseriti nellart. 111 cost. i seguenti precetti:
La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge
nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parit, davanti a giudice terzo e imparziale . In caso
di contraddizione palmare tra una norma costituzionale espressa e una consuetudine derogatoria
anteriore in proposito, gi erano state illuminanti le parole di Cass., sez. un., 17 dicembre 1998 n.
12614 sullautodichia della Presidenza della Repubblica: sarebbe arduo sostenere che, vigendo una
Costituzione scritta, un principio implicito o una norma inespressa possa di per s porsi in vittorioso
contrasto con un principio costituzionale esplicito .
(7) Si tratta di un ambito nel quale lUnione europea ha da tempo esercitato un ruolo nelle
crepe che andavano aprendosi nella concezione dellautodichia. La Corte di giustizia delle Comunit
europee ha da tempo sostenuto che uno Stato membro non pu eccepire disposizioni, prassi o
situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare linosservanza degli obblighi e dei
termini imposti da una direttiva (v., in particolare, C. giust. CE 12 febbraio 1998 in causa C-144/97,
Commissione c. Francia, in Raccolta, p. I-613, punto 8). Sin da C. giust. CEE 5 maggio 1970 in causa
77/69, questo principio stato proclamato in rapporto allesecuzione di normativa comunitaria che
implichi lintervento di uno o pi poteri che costituiscono parte integrante della struttura dello
Stato : lavvocato generale afferm che si trattava di un particolare che dipende dal sistema
costituzionale dello Stato e che non modifica la portata degli obblighi, i quali vanno rispettati tutti
[...] Vi trasgressione quando lo Stato membro non assolve i compiti che gli incombono, indipendentemente dallorgano amministrativo cui si possa far risalire la responsabilit dellinadempienza .
Si tratta di un principio che la Corte di Lussemburgo in quelloccasione afferm dichiarando
linadempimento dello Stato indipendentemente dallorgano la cui azione o inazione ha dato
origine alla trasgressione, anche se si tratta di un organo costituzionale indipendente . Ma ancora
pi esplicita in rapporto a un organismo di natura schiettamente parlamentare stata con C.
giust. CE 17 settembre 1998 in causa C-323/96, quando ha ritenuto che il mancato rispetto delle
procedure comunitarie di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici da parte del parlamento
fiammingo (il Vlaamse Raad) configurasse inadempimento da parte dello Stato belga: un organo
legislativo quale il Vlaamse Raad devessere considerato far parte dello Stato e quindi costituire
unamministrazione aggiudicatrice ai sensi della normativa comunitaria; n tale constatazione pu

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

937

Si tratta di argomentazioni che per decenni hanno portato a ritagliare, al centro delle
istituzioni, un vuoto di tutela potenzialmente indeterminato: la sua dilatazione stata inversamente
proporzionale alla compressione della categoria dellatto politico, delineata a favore dellEsecutivo
dallart. 31 r.d. 26 giugno 1924 n. 1054 (in forza del quale il ricorso giurisdizionale amministrativo
non ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nellesercizio del potere
politico ). Nel quadro dellinterpretazione restrittiva che ne d oramai la giurisprudenza (8), il
requisito oggettivo individuato per gli atti politici ( atti che riguardino la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e applicazione, come
disciplinati dalla vigente normativa ) (9) risponde a uno schema funzionale lassenza di
predeterminazione del contenuto secondo un modello legale, trattandosi di atti liberi nel fine che
presuppone il fatto che essi non ledono diritti soggettivi o interessi legittimi, i quali sono le sole
situazioni cui lordinamento assicura tutela giurisdizionale (10).
Era oltremodo rimarchevole che intorno alla nozione di autodichia degli organi
costituzionali si registrasse unevoluzione in senso inverso a quello cui si addivenuti in sede
amministrativa nei confronti del Governo. Quella che stata definita la nozione geografica della
guarentigia ha consentito di coacervare, nella sottrazione al sindacato giurisdizionale, atti e
funzioni sicuramente parlamentari con atti e funzioni compiute nel perimetro parlamentare ma
sostanzialmente amministrative (o addirittura atti compiuti iure privatorum): dopo la prospettazione
di diritto sostanziale della Cassazione, hic Rhodus, hic salta. Data una risposta a questa prospettazione di tipo funzionalistico (11), ad opera della Corte costituzionale, si potr passare a dipanare
tali categorie di atti, per addivenire a una perimetrazione dellambito guarentigiato degli organi
costituzionali. In via fisiologica, ci competerebbe al decisore politico, tanto pi in un momento in
cui si sta erigendo un cantiere di possibili riforme istituzionali; ma in via patologica, il contenzioso
potrebbe investire uno dei due termini del rapporto instauratosi con lordinanza in epigrafe. Quale
che sia lorgano deputato ad effettuare questa ricognizione (se la Suprema Corte in sede di
regolamento di giurisdizione, o la Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzione), non potr
pi essere elusa la necessit di valutare se lambito materiale individuato dalla norma sulle fonti
sia stato rispettato: se, cio, si versi in un ambito riservato (e guarentigiato) dallesercizio delle
funzioni costituzionali attribuite a quegli organi, o se invece si impatta (anche) su situazioni
giuridiche soggettive, tutelate dalla grande regola dello Stato di diritto .
Al di l delladesione o no alla questione di costituzionalit come pervenutale, alla Corte
costituzionale si richiede perci una risposta chiara al seguente quesito: in che misura i regolamenti
rappresentano fonti-atto di diritto oggettivo che, al di fuori della funzione di regolamentazione del
procedimento legislativo, siano assimilabili alle leggi formali.
Orbene, vi sono nelle istituzioni parlamentari atti di organi politici che, da un lato, non sono
riconducibili alle funzioni parlamentari tipiche (legislativa, di indirizzo o ispettiva), e che per,
dallaltro lato, non sono qualificabili come di (alta) amministrazione: si tratta delle decisioni inerenti
alle prerogative costituzionali delle Camere, le quali, pur rispondendo ad uno schema predeterminato, sono sottratti da qualsiasi sindacato esterno allorgano politico che le assume. Affinch si
consolidi una giurisprudenza in tal senso, appare necessario operare una disamina delle situazioni di
frontiera, quanto meno per come si sono presentate in sede parlamentare (12), al fine di valutare
come e in che misura rientrino nella grande regola ovvero nelle sue eccezioni.

essere rimessa in discussione dal fatto che il diritto nazionale non si applica agli organismi legislativi,
per cui la Corte respingeva segnatamente lobiezione secondo cui lautonomia e la preponderanza
del potere legislativo, disciplinate dalla Costituzione belga, ostano a che le Camere legislative, e
quindi il Vlaamse Raad, siano soggette alla competenza ministeriale.
(8) Cfr. TAR Abr., sez. LAquila, 7 ottobre 2003 n. 839; TAR Ven., Venezia, sez. II, 5 marzo
2004 n. 527.
(9) Cos Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2001 n. 1397.
(10) Cos TAR Sic., Catania, sez. I, ord. 30 giugno 2005 n. 1029.
(11) Cos definita nella relazione al disegno di legge A.S. n. 1560 della XVI legislatura,
accolta anche nella proposta di legge A.C. n. 5472 della stessa legislatura.
(12) Lo stesso vale, mutatis mutandis, operando la ricognizione per gli altri organi costituzionali: ad esempio, vedansi le pronunce del Consiglio di Stato (da ultimo, Cons. St., sez. IV, 11
marzo 2008 n. 1053) che sistematicamente hanno respinto i ricorsi contro i decreti di scioglimento
delle Camere e di convocazione dei comizi elettorali firmati dal Capo dello Stato.

938

GIUSTIZIA CIVILE:

2013

Si proceder per gradi decrescenti di tipizzazione delle funzioni (e della relativa tutela),
nelloramai esplicito assunto che a fondamento costituzionale minimo corrisponde un minimo di
disallineamento tra organi costituzionali e pubbliche amministrazioni.
2. Le questioni relative alla verifica dei poteri e dei titoli di ammissione dei parlamentari.
Secondo una tesi datata, il regolamento poteva persino legittimare integrazioni secundum ordinem
delle fattispecie positivamente enunciate : una metodica con cui, ad esempio, si oper per mezzo
secolo la conversione dellineleggibilit sopravvenuta in incompatibilit. In questa fattispecie, le
decisioni apparentemente costitutive delle giunte adottate in conformit dei citati regolamenti, e
alla relativa giurisprudenza interna in tema di verifica dei titoli dei deputati e dei senatori erano
presentate come giustificazioni del fatto che, mentre la legge non prevedeva dette cariche come
incompatibili, il loro cumulo fosse inibito da fonte endoparlamentare (13). Ma si tratta di un
argomento che caduto quando si invocato proprio il principio di legalit esterno per negare il
principio della trasformazione (c.d. giurisprudenza Cammarata , 2002-2011).
Con la successiva evoluzione della questione, invece, il principio di legalit s affermato
proprio nella sua accezione sostanziale, visto che la Corte costituzionale ha scelto la modalit della
sentenza additiva proprio per inserire la previsione della trasformazione delle cause nella l. 15
febbraio 1953 n. 60 (C. cost. 21 ottobre 2011 n. 277). Pertanto, pur nella permanenza della giustizia
politica (14) delineata dallart. 66 cost. per la verifica dei poteri delle Camere, ora riconosciuto
che tali organi siano comunque tenuti al rispetto della legge, cui debbono dare ingresso nelle loro
determinazioni. In tal senso vi sono oramai elementi univoci: gi prima C. cost. 21 ottobre 2011 n.
277, cit., la giunta delle elezioni aveva valorizzato la lettura della legge data dalla giurisprudenza di
legittimit (15) secondo cui il vano decorso del termine senza lesercizio dellopzione induce a
considerare perenta la possibilit di una sua riapertura (16).
La stessa Corte di cassazione allinterno della pronuncia che ribadiva la carenza assoluta di
giurisdizione di soggetti diversi dalle Camere (17) in tema elettorale (Cass., sez. un., 8 aprile 2008 n.
9151) statuiva che innegabilmente si tratta di una funzione giurisdizionale , sia pure da
intendersi non in senso stretto per il suo essere deferita a organi speciali. Gi in precedenza, anzi,
era stata riconosciuta persino la possibilit del giudice esterno di conoscere, incidentalmente, anche
il verbale delle operazioni elettorali che aveva dato luogo al cattivo esercizio della giurisdizione
elettorale delle Camere (esercitato in violazione di obblighi CEDU): i cascami esterni della giurisdi-

(13) Cfr. MIDIRI, in Commentario della Costituzione a cura di BRANCA, Le Camere (Art.
64-69), Bologna-Roma 1986, sub art. 66, 95.
(14) Contro cui, nella sola XVI legislatura, risultano proposte le seguenti proposte di
revisione costituzionale: senatore Sanna, Modifiche degli articoli 66 e 134 della Cost. Introduzione
della facolt di ricorso alla Corte costituzionale contro le deliberazioni delle Camere in materia di
elezioni e cause di ineleggibilit e incompatibilit dei membri del Parlamento (A.S. n. 1971); senatore
Zanda, Modifica dellarticolo 66 della Cost. in materia di verifica dei poteri dei parlamentari (A.S. n.
1179); senatore DAlia, Modifica degli articoli 66 e 68 della Cost. in materia di ineleggibilit e
incompatibilit dei membri delle Camere (A.S. n. 893); deputato Pisicchio, Modifiche agli articoli 66,
68, 105, 107 e 134 della Cost. Attribuzione di funzioni in materia di prerogative parlamentari e di
guarentigie della magistratura alla Corte costituzionale (A.C. n. 862); deputato Zaccaria, Modifica
allarticolo 66 della Cost. Introduzione della facolt di ricorso alla Corte costituzionale contro le
deliberazioni delle Camere in materia di verifica dei poteri (A.C. n. 444).
(15) Una volta accertata la sopravvenienza di una causa di incompatibilit con la carica di
consigliere comunale e la sua mancata rimozione nei termini previsti dalla legge, del tutto
irrilevante che al momento della decisione giurisdizionale sia venuta meno la causa di incompatibilit, la quale ha gi spiegato i suoi effetti, che non tollerano alcuna rimozione tardiva (Cass. 9
febbraio 1995 n. 1465; Cass. 27 marzo 2000 n. 3684).
(16) Atti Senato, XV legislatura, relazione della giunta sullincompatibilit del senatore Iorio
(doc. III, n. 1).
(17) Semmai, sul caso di specie, laffermazione suona inopinatamente estensiva, in contrasto
con quanto sarebbe poi stato dichiarato dalla Corte costituzionale in ordine agli atti elettorali
preparatori (C. cost. 19 ottobre 2009 n. 259 e sua citazione dellart. 44, comma 2, lett. d, della
legge-delega 18 giugno 2009 n. 69, che introduceva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica).

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

939

zione domestica sui titoli di ammissione dei parlamentari diedero origine a tutela risarcitoria, sia pur
mediante una condanna del Ministero dellinterno (18).
3. Le questioni relative alle immunit di cui allart. 68, commi 1, 2 e 3, cost. Il riconoscimento della condizione di iniziale e paritario concorso di due poteri dello Stato a conoscere del
medesimo fatto rappresenta lattuale assetto dei rapporti tra Camere e potere giudiziario riguardo
allapplicabilit della prerogativa dellinsindacabilit prevista, per i membri del Parlamento, dallart.
68, comma 1, cost. (19). Con questa statuizione la Corte costituzionale ha chiaramente circoscritto
allantichissima guarentigia del free speech (20), contenuta nel Bill of Rights e transitata poi nelle
Costituzione moderne, lunica possibile configurazione di un potere giurisdizionale, esterno allordinamento giudiziario, in tema immunitario: la Camera e solo la Camera di appartenenza pu
asseverare la riconducibilit alla funzione parlamentare di un esercizio della libert di espressione
del parlamentare; a fronte di tale deferimento di una porzione della causa petendi alla cognizione
esclusiva di altro organo dello Stato, nel nostro ordinamento la magistratura procedente incontra un
limite sormontabile soltanto denunciando alla Corte costituzionale in sede di conflitto di
attribuzioni il cattivo esercizio del potere di spettanza della Camera.
Dallaltro lato, vi il meccanismo autorizzatorio (proprio dei restanti due commi dellart. 68
nonch dellart. 96 cost.), per il quale la Corte costituzionale si limitata in C. cost. 12 aprile 2012
n. 87 e 88 a disegnare il concorso parlamentare nei termini di una sorta di contributo
subprocedimentale allesercizio tutto giudiziario delle funzioni di cui allart. 102 cost., in ossequio al
principio di generale attribuzione allautorit giudiziaria ordinaria dellesercizio della giurisdizione
penale, salvo le eccezionali e restrittive deroghe stabilite espressamente dalla fonte superprimaria .
In altri termini, per la Corte costituzionale la generale competenza delle autorit giudiziarie
allaccertamento dei presupposti della responsabilit (C. cost. 26 maggio 2004 n. 154) si segnala per
costituire la parola ultima, e di regola definitiva, che lordinamento giuridico pronuncia a livello
nazionale (salve le ipotesi patologiche di conflitti che questa Corte sia competente a conoscere),
venendo cos a separarsi qualitativamente da ogni diversa attivit preliminare di valutazione, che
altri soggetti possono compiere, nellambito delle proprie competenze, sui medesimi presupposti (21).
Le antiche questioni sulla natura della giunta (e dellAssemblea), in sede di esame della
richiesta di autorizzazione, sono quindi superate dal dictum della Corte: del resto, la tipologia di
cognizione della giunta, in riferimento alle immunit parlamentari, ha registrato una netta cesura nel
1993 (22): dopo il 1993 non si pi alle prese con il fumus persecutionis, n consentito in questa
sede fare un processo al processo, ma la giunta deve limitarsi a valutare le esigenze cautelari

(18) Trib. Roma 13 giugno 2007 n. 13682.

(19) C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit., 3.2.
(20) La libert di parola, consacrata nel Bill of Rights del 1689, espressamente proteggeva le
discussioni e gli atti dei membri del Parlamento da qualsivoglia interferenza od obiezione esterna al
Parlamento stesso. Dalla finalit di tutela dellindipendenza dellorgano parlamentare e non
invece del singolo componente dellAssemblea, che non pu farsi scudo della guarentigia per
interessi privati o personali deriva anche la concezione secondo cui la prerogativa soltanto
indirettamente comporta laccrescimento della sfera di libert di ciascun membro del Parlamento:
tale concezione stata declinata, nel nostro ordinamento, nel senso dellirrinunciabilit della
guarentigia, proclamata in Italia per la prima volta da C. cost. 16 gennaio 1970 n. 9.
(21) C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit.
(22) Prima di quella data, la teoretica del fumus persecutionis aveva implicazioni che
presentavano lesame delle autorizzazioni a procedere come vera e propria fase paragiurisdizionale:
in quella veste, i senatori della giunta per una parte della dottrina erano assoggettati sia pure
impropriamente, con forzature e limitazioni sui generis alla disciplina degli appartenenti alla
magistratura. Si trattava di una teoretica peraltro smentita dalla prassi prevalente e da diverse prese
di posizione di giunta, che, ad esempio, hanno ritenuto inestensibile lobbligo di rapporto o la
trasmissione degli atti allautorit giudiziaria competente, quando nel corso dei lavori emergessero
dallesame degli atti o dalle audizioni nuove notizie di reato. Persino nella diversa veste di giudice
dei titoli di ammissione ai sensi dellart. 66 cost. (quella della giunta delle elezioni , in quel caso,
sicuramente una funzione giurisdizionale, come s visto riconosciuta dalla stessa Cassazione), la
giunta ha sempre ritenuto inestensibile la disciplina della ricusazione del giudice; cfr. in proposito la
relazione allA.S. n. 1971, in Senato della Repubblica, XVI legislatura, disegni di legge e documenti.

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GIUSTIZIA CIVILE:

2013

addotte dal magistrato e compararle con lesigenza di integrit del plenum assembleare (23). Ci
comporta che quella che viene compiuta non unattivit stricto iure giurisdizionale: si tratta di una
valutazione di un organo appartenente al Parlamento, chiamato a conoscere atti giudiziari per poi
operare un giudizio di bilanciamento di interessi (24).
La valutazione della giunta e dellAssemblea viene quindi riportata alla natura politica
dellorgano, senza indebite assimilazioni alla giurisdizione: si concede o si nega lautorizzazione
perch il materiale probatorio addotto a sostegno del pericolo di inquinamento o di fuga o di
reiterazione dal Senato giudicato prevalente sul valore costituzionale dellintegrit dellorgano, e
non altro. I senatori della giunta non sono dei togati, ma restano degli eletti del popolo chiamati ad
esercitare il loro ruolo in rapporto a una delicatissima garanzia costituzionale: le norme sullastensione o sulla ricusazione dei giudici non possono trovare applicazione ad essi, anche qui per
lelementare ragione che non sono giudici. La stessa disciplina del segreto che li vincola per gli
atti e i documenti pervenuti alla giunta, che ai sensi dellart. 135, comma 4, reg. Sen., possono
essere esaminati esclusivamente dai componenti della giunta stessa e nella sede di questa
diversa da quella del segreto processuale, vigente nellordinamento generale sui limiti alla pubblicit
degli atti giudiziari (25).
La magistratura non pu intrudersi in nessuno degli ambiti immunitari, se non lamentando il
cattivo uso del potere conferito alle Camere dalla Costituzione: nel primo ambito, per, la spia di un
rapporto tra pari offerta dalla presenza del c.d. effetto inibente (26). Nel secondo ambito,

(23) Senato della Repubblica, XVI legislatura, giunta delle elezioni e delle immunit parlamentari, resoconto sommario, intervento della relatrice Leddi. Cfr. anche XVI legislatura, doc. IV,
n. 1-A, che rinvia ai precedenti conformi della XIV legislatura del Senato e della XIII legislatura
della Camera.
(24) Senato della Repubblica, XVI legislatura, giunta delle elezioni e delle immunit parlamentari, resoconto sommario, 24 febbraio 2010, intervento del senatore Lusi.
(25) Se infatti si interpretasse la trattazione delle immunit come endoprocedimentale
rispetto al procedimento giudiziario da cui ha origine la richiesta di autorizzazione (su cui la giunta
si pronuncia), allora occorrerebbe conseguire anche per i verbali di giunta un risultato analogo a
quello cui pervengono gli art. 114 e 329 c.p.p. (che operano una distinzione tra segreto e divieto di
pubblicazione); ai sensi di tale disciplina, la conoscibilit da parte dellindagato segna grosso modo
il discrimen tra atto non divulgabile o parzialmente divulgabile. Ne dovrebbe derivare anche una
perfetta coincidenza tra ci che conoscibile e ci che rivelabile, persino a soggetti estranei al
procedimento: al momento della conoscenza legale degli atti di indagine da parte dellimputato o
indagato, verrebbe meno lobbligo di segreto degli stessi previsto dal codice e dovrebbe essere
possibile, quindi, la conoscenza dei medesimi anche da parte di terzi. Invece, la citata disciplina
regolamentare nulla dice al riguardo, rappresentando un ostacolo potenzialmente insormontabile
alla ostensibilit dellatto anche al termine del procedimento penale da cui la richiesta autorizzatoria
ha origine. Invero, lequiparabilit dellesame di giunta a una vicenda paragiurisdizionale aveva un
senso in epoca statutaria (il regolamento giudiziario del Senato del Regno costituito in Alta Corte
di giustizia, nel testo adottato nella tornata del 7 maggio 1870, atteneva a una vera e propria
giurisdizione penale speciale, per cui rinviava per quanto in esso non espressamente disciplinato
alle disposizioni del codice di procedura penale sullistruzione, laccusa e il giudizio), e pu essere
mantenuta nellordinamento vigente, in cui impossibile considerare che lesame della giunta
rappresenti una porzione di esercizio dellazione di cui allart. 102 cost. sottratta allufficio del
pubblico ministero. La disciplina regolamentare, piuttosto, parrebbe volta a garantire il segreto
funzionale di un organo politico (cfr. Camera dei deputati, giunta per le autorizzazioni a procedere,
resoconto sommario, 2 dicembre 1998), sulla falsariga di quello che C. cost. 22 ottobre 1975 n. 231
riconobbe per le commissioni dinchiesta. La peculiarit dellistituto del segreto funzionale, sceverata nella citata giurisprudenza costituzionale, peraltro quella secondo cui gli organi parlamentari
titolari del segreto funzionale hanno la possibilit di determinare volta a volta la necessit e i limiti
del segreto (in tal senso, v. le decisioni della giunta del Senato, in tema di pubblicit, assunte in
sede di esame del documento IV, n. 19, XVI legislatura, in Senato della Repubblica, giunta delle
elezioni e delle immunit parlamentari, resoconto sommario, sedute 16, 22, 23, 31 maggio e 12
giugno 2012); nel senso invece della necessit di apposita norma di legge che disciplini i limiti del
segreto funzionale delle commissioni dinchiesta, cfr. art. 31, comma 12, l. 3 agosto 2007 n. 124, che
ne inibisce lopposizione al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica.
(26) Secondo il modello inaugurato da C. cost. 29 dicembre 1988 n. 1150 che, per il comma
1 dellart. 68, statuiva che le prerogative parlamentari non possono non implicare un potere
dellorgano a tutela del quale sono disposte .

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

941

invece, la cognizione della fattispecie tutta declinata in ambito giurisdizionale: il ruolo autorizzatorio della Camera non pu spingersi fino alla pretesa di fondare, sul principio di leale collaborazione, un generale obbligo informativo della magistratura nei suoi confronti. Tale richiesta stata
respinta dalla Corte costituzionale, in presenza della generale clausola di competenza dellautorit
giudiziaria di cui si detto: non si pu pi, in via generale ed astratta, far scaturire, anche in via
meramente potenziale, unarea comune di interferenza fra attribuzioni parlamentari e dellordine
giudiziario, essendo a tal fine necessario che le prime siano state in concreto poste in collegamento
con le seconde per iniziativa della Camera competente (27). Ma ogni rivendicazione parlamentare
di co-decidere (la qualificazione del fatto su cui grava listituto immunitario autorizzatorio)
trasformata da C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit. nella ricerca del miglior modo (28) di
apprestare il ricorso dinanzi al giudice dei conflitti.
4. La tutela della libert dellIstituzione parlamentare (solo nella fissazione del programma, del
calendario e dellordine del giorno dei suoi lavori e nellimmunit di sede). Riprendendo il potere
del Parlamento inglese di tutelare i suoi componenti nel loro diritto di discutere, in completa
autonomia e libert, senza alcuna interferenza da parte di chicchessia (exclusive cognisance) (29),
lantica affermazione geografica della guarentigia si rifaceva a unindeterminata esigenza di tutela
dei Palazzi e della loro autorganizzazione, traducibile in una sorta di immunit inespressa ma sottesa
allart. 68 cost. Si pu tranquillamente concludere che, se questesigenza ha sin qui ricevuto
riconoscimento dalla Corte costituzionale, ci avvenuto esclusivamente in riferimento ad una
problematica assai limitata, quella dellinterferenza sui lavori parlamentari dellesercizio dei poteri
coercitivi propri della giurisdizione. La giurisprudenza costituzionale ha infatti statuito che va
evitato lostacolo allespletamento del mandato parlamentare derivante dalla mancata considerazione del calendario dei lavori parlamentari come legittimo impedimento alla presenza in udienza
giudiziaria di un parlamentare (30).

(27) Cfr. C. cost. 12 aprile 2012 n. 88, cit., 5.

(28) Anche qui, comunque, a latitare soprattutto il legislatore: le forme di tale coordinamento, ove non ricavabili direttamente dalla Costituzione, sono rimesse alla non irragionevole
discrezionalit del legislatore ordinario, il cui mancato esercizio comporta la mera applicazione
delle generali disposizioni processuali (C. cost. 4 maggio 2007 n. 149).
(29) Lo si distingue dal free speech, la cui proclamazione precede di tredici anni, visto che fu
affermato nel 1675, quando alla Camera dei comuni si dichiar che il privilegio parlamentare esiste
affinch i membri possano liberamente occuparsi dei pubblici affari della Camera, senza turbamenti o interruzioni (Journal of the House of Commons, 1667-1687, ed. a cura dellUniversit di
Londra, IX, London 1802, 342).
(30) Bench avesse affermato lestraneit delle garanzie di cui allart. 68 cost. rispetto al caso
della mancata presentazione dellimputato membro del Parlamento di fronte alla giurisdizione
penale, la Corte costituzionale pi volte intervenuta (C. cost. 15 dicembre 2005 n. 451; C. cost. 28
luglio 2004 n. 284; C. cost. 22 luglio 2003 n. 263; C. cost. 6 luglio 2001 n. 225) per risolvere conflitti
di attribuzione con riferimento al legittimo impedimento di membri del Parlamento. La soluzione
cui la Corte addivenuta, nei fatti, ripercorre proprio i passi segnati dallantico principio anglosassone secondo cui i membri debbono poter liberamente occuparsi dei pubblici affari della Camera,
senza turbamenti o interruzioni . Sia pur originati dallallegazione di essere impedito ad intervenire
alludienza giudiziaria da parte dellimputato dovendo esercitare il suo diritto-dovere di partecipare ai lavori parlamentari questi ricorsi hanno trovato nella Corte un esito abbastanza
satisfattivo: ci avvenuto proprio in ragione del fatto che fra lesigenza di speditezza dellattivit
giurisdizionale e quella di tutela delle attribuzioni parlamentari, aventi entrambe fondamento
costituzionale, si pu determinare uninterferenza suscettibile di incidere sulle attribuzioni costituzionali di un soggetto estraneo al processo penale e, in particolare, sullinteresse della Camera di
appartenenza a che ciascuno dei suoi componenti sia libero di regolare la propria partecipazione ai
lavori parlamentari nel modo ritenuto pi opportuno. Pertanto, il giudice non pu limitarsi ad
applicare le regole generali del processo in tema di onere della prova del legittimo impedimento
dellimputato, incongruamente coinvolgendo un soggetto costituzionale estraneo al processo stesso,
ma ha lonere di programmare il calendario delle udienze in modo da evitare coincidenze con i giorni
di riunione degli organi parlamentari, secondo il principio di leale collaborazione. Orbene, in C. cost.
25 gennaio 2011 n. 23, non soltanto la Corte costituzionale ha esteso tale ratio anche allomologo
istituto positivamente regolato con la l. 7 aprile 2010 n. 51 per i componenti del Consiglio dei
ministri, ma ha anche ribadito che il principio della separazione dei poteri non , dunque, violato
dalla previsione del potere del giudice di valutare in concreto limpedimento, ma, eventualmente,

942

GIUSTIZIA CIVILE:

2013

Al di fuori di questambito e di quello dellimmunit di sede (31) non ha pi alcun senso

affermare apoditticamente che lesigenza di tutela della libert dellIstituzione parlamentare comporta la sottrazione alla disciplina esterna degli atti delle Camere.
A dire il vero, gi nel periodo statutario si era posto il problema della giustiziabilit degli atti
delle Camere; il Consiglio di Stato, con le sentenze 9 settembre 1898 e 12 agosto 1927, pur
riconoscendo in linea generale il principio dellautodichia delle Camere, escluse esplicitamente solo
limpugnabilit degli atti amministrativi della Camera lesivi degli interessi legittimi. Per quanto
riguarda i diritti soggettivi dei dipendenti parlamentari, Trib. Roma 19 giugno 1925 sostanzialmente
afferm la loro tutela davanti al giudice ordinario, nella misura in cui dei diritti fossero riscontrabili
nel rapporto di impiego dei dipendenti delle Camere, ad esempio in materia di pagamento dello
stipendio e altre indennit . Addirittura la Corte di cassazione con la sentenza 28 giugno 1904 aveva
messo in dubbio il dogma assoluto della insindacabilit, attribuendo allautorit giudiziaria la
competenza sullazione risarcitoria conseguente ad atti iure privatorum della Camera dei deputati.

soltanto dal suo cattivo esercizio, che deve rispondere al canone della leale collaborazione gi
affermato nei confronti dei membri del Parlamento.
(31) Che, sia pure posto da norme dei regolamenti parlamentari, appare ricognitivo di un
principio costituzionale: oltre ad averlo espressamente menzionato in C. cost. 23 maggio 1985 n. 154,
la Corte costituzionale fin da C. cost. 22 ottobre 1975 n. 231 aveva dichiarato che, in base alla regola
dellimmunit della sede, nessuna estranea autorit potrebbe far eseguire coattivamente propri
provvedimenti rivolti al Parlamento e ai suoi organi ( 5). Semmai, il dubbio sulla persistenza di
una copertura costituzionale diretta potrebbe riguardare lesercizio dei poteri disciplinari verso i
parlamentari, se non contemperato con lart. 24 cost., e quello dei poteri di polizia delle Camere
spettanti al Presidente, se non contemperati con lart. 102 cost. In riferimento a questi ultimi, stata
notata (XIV legislatura, doc. XVI, n. 13, p. 35) la difformit della perimetrazione della guarentigia
tra le due Camere: per il Senato, ai sensi dellart. 69 del regolamento, limmunit di sede costruita
come riferita alla semplice locazione fisica dei palazzi, mentre alla Camera dei deputati si estende
anche a beni che prescindono da tale ubicazione . Infatti, con la novella regolamentare del 16
dicembre 1998, il comma 4 dellart. 62 del regolamento della Camera recita: Gli atti e i
provvedimenti di enti e organi estranei alla Camera, la cui esecuzione debba aver luogo allinterno
delle sedi o locali della Camera medesima o che comunque abbiano ad oggetto tali sedi o locali
ovvero documenti, beni o attivit di essa, non possono in alcun modo essere eseguiti se non previa
autorizzazione del Presidente, che ne valuta gli effetti sulle attivit istituzionali della Camera .
poi discusso che tale immunit si estenda alle sedi dei soggetti non parlamentari ospitate allinterno
dei palazzi: si tratta di una disputa che stante il rapporto di cassa dellorgano con istituzioni
finanziarie ospitate nella sua sede si confronta con la tesi secondo cui unazione esecutiva nei
confronti delle Assemblee legislative non potrebbe aver corso a causa del principio dellimmunit
della sede, sia la tesi secondo cui il terzo contraente, per le obbligazioni assunte dalle Camere,
dovrebbe soddisfarsi o grazie alla misura del sequestro dei fondi messi a disposizione delle Camere
stesso e giacenti presso il Ministero del tesoro o anche gi conferiti allUfficio di Presidenza, oppure
attraverso il pignoramento dei loro beni mobili e immobili (cfr. ARANGIO-RUIZ G., Istituzioni di
diritto costituzionale italiano, Milano-Torino-Roma 1913, 410, nt. 1). In riferimento al singolo
parlamentare e non allIstituzione, poi, si posto il problema della natura dellimpignorabilit
dellindennit parlamentare (di cui allart. 5, comma ult., l. 31 ottobre 1965 n. 1261, secondo cui
lindennit mensile e la diaria non possono essere sequestrate o pignorate ): si tratta di legge che
adempie allart. 69 cost. (cfr. art. 1) e, almeno sotto questo profilo, non pu ritenersi oggetto della
tutela di cui allart. 68 cost. La prassi delle Camere ha quindi provveduto a confutare il tentativo di
riconduzione dellistituto a copertura costituzionale diretta (sub specie immunitaria), negando la sua
natura di atto disponibile n da parte del singolo n da parte dellIstituzione neppure se fosse
richiesta lautorizzazione parlamentare e questa fosse accordata: cfr. Senato, giunta delle elezioni e
delle immunit parlamentari, resoconto sommario, 18 maggio 2004, secondo cui laddove lesecuzione di una misura cautelare reale dovesse richiedere laccesso della forza pubblica in edifici del
Senato (nei quali ubicata la filiale della Banca nazionale del lavoro presso cui acceso uno dei
conti correnti ...), in carenza di apposito ordine del Presidente del Senato si frapporrebbe lulteriore
ostacolo rappresentato dallarticolo 69, comma 3, del regolamento del Senato. Ma anche in tal caso
si verserebbe sempre al di fuori dellambito di cui allart. 68 cost., trattandosi di funzioni di stretta
competenza della Presidenza del Senato . V. anche le dichiarazioni del relatore sul disegno di legge
A.S. n. 2939-2985, XIII legislatura, secondo cui il testo (che fu poi ripreso nella successiva legislatura
per dar luogo allart. 4 l. 20 giugno 2003 n. 140) non intaccava il principio della libera sequestrabilit
di tutti i conti correnti, le voci di accensioni di crediti, di contratti e di transazioni dei
parlamentari (Camera dei deputati, assemblea, resoconto stenografico, 11 febbraio 1999).

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

943

Lelaborazione dottrinaria pi attenta a questi sviluppi provenne da Santi Romano (32); ma ci

nondimeno nulla si frappose, al momento della rinascita delle istituzioni democratiche, allaffermazione della tesi dellassoluta sottrazione a sindacato esterno degli atti delle Camere, con una
deferenza che non si era mai conosciuta in epoca liberale.
Nel periodo repubblicano, sino alla IX legislatura rest assiomatico che lautorit giudiziaria,
ordinaria e amministrativa, non potesse essere investita del giudizio sullimpugnazione di alcun atto
delle Camere, in nome dellautonomia costituzionale delle Assemblee parlamentari; n erano
previsti allinterno di ciascuna assemblea legislativa diversi meccanismi di natura giurisdizionale
deputati al giudizio su impugnative proposte contro taluno di questi atti. Lo snodo pi delicato era
quello del trattamento dei dipendenti sia del Senato che della Camera dei deputati, privi di tutela
giurisdizionale in ordine agli atti incidenti sul loro rapporto di impiego (33). Tale situazione aveva
dato luogo, nel tempo, a un sempre pi avvertito disagio, sino a che negli anni Ottanta le pronunce
della Corte costituzionale (C. cost. 6 maggio 1985 n. 154, cit.) e della Corte di cassazione (Cass. 10
aprile 1986 n. 2546) pur totalmente adesive alla tesi della sottrazione alla giurisdizione
ispirarono lintroduzione di meccanismi idonei ad assicurare lautonomia dellorgano costituzionale
e, parimenti, a garantire la tutela giurisdizionale dei diritti dei dipendenti, in armonia con gli art. 113
e 24 cost.
Di conseguenza, i due rami del Parlamento, con distinte deliberazioni del Consiglio di
Presidenza del Senato e dellUfficio di Presidenza della Camera, dettarono una nuova disciplina
della materia prevedendo forme e tempi per i singoli atti del processo, istituendo garanzie di difesa
e soprattutto introducendo una norma di riconoscimento, a valenza generale, di diritti e di interessi
legittimi. La cognizione dei ricorsi avverso gli atti amministrativi ritenuti illegittimi fu demandata a
due collegi (34), situati in posizione che si assumeva essere di indipendenza rispetto agli organi di

(32) Cfr. ROMANO Santi, Gli atti di un ramo del Parlamento e la loro pretesa impugnabilit
dinanzi alla IV Sezione del Consiglio di Stato, in Circolo giuridico, 1899, 77-86; v. anche ID., Sulla
natura dei regolamenti delle Camere parlamentari, in Arch. giur. Filippo Serafini, 1905, 4-58.
(33) La ricaduta sostanzialistica di tale situazione era tratta da Cons. St. sez. VI, 29 ottobre
1996 n. 1427, secondo cui gli impiegati delle assemblee legislative non possono essere considerati
dipendenti statali , sia pure ai limitati effetti dei d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032 e d.P.R. 29
dicembre 1973 n. 1092.
(34) In Senato la commissione contenziosa nominata allinizio di ogni legislatura con
decreto del Presidente del Senato ed composta di tre senatori, un consigliere parlamentare e un
dipendente scelto dal Presidente del Senato su una terna eletta da tutti i dipendenti di ruolo. La
commissione elegge il presidente e il vicepresidente, scegliendoli tra i senatori. Allinizio di ogni
legislatura, il Presidente del Senato, sentito il Consiglio di Presidenza, nomina anche il Consiglio di
garanzia, organo di appello composto di cinque membri scelti tra senatori esperti in materie
giuridiche, amministrative e del lavoro. Congiuntamente ai membri effettivi sono nominati cinque
membri supplenti che sostituiscono i titolari in caso di assenza o di impedimento, seguendo lordine
della maggiore anzianit nella carica di senatore o, in caso di parit, della maggiore anzianit
anagrafica. La composizione del collegio deve rimanere identica nel corso delle sedute dedicate
allesame e alla decisione di uno stesso ricorso. Con delibera del Consiglio di Presidenza, nel 1990,
la tutela per i dipendenti stata estesa anche ai candidati a prove selettive e a concorsi per
lammissione nei ruoli del Senato. Nellaltro ramo del Parlamento, lUfficio di Presidenza della
Camera dei deputati approv il regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti nella
riunione del 29 aprile 1988. Tale regolamento istituiva una commissione giurisdizionale per il
personale o per i candidati ai concorsi con il compito di decidere, in primo grado, dei ricorsi. La
commissione giurisdizionale nominata allinizio della legislatura con decreto del Presidente della
Camera ed composta di tre membri designati tra i deputati in carica (uno scelto mediante sorteggio
da un elenco formato dal Presidente della Camera; uno scelto mediante sorteggio da un elenco
formato dal segretario generale; uno scelto mediante sorteggio da un elenco formato dalle organizzazioni sindacali di intesa tra loro, ovvero, in mancanza di intesa, mediante sorteggio da un elenco
di nominativi designati in ragione di tre da ciascuna delle stesse organizzazioni sindacali). Il
presidente della commissione designato dal Presidente della Camera tra i componenti della
commissione stessa. Le decisioni di tale commissione erano impugnabili dinanzi alla sezione
giurisdizionale dellUfficio di Presidenza, prima della revisione regolamentare resa necessaria dalla
sentenza strasburghese del 2009 (CEDU 28 aprile 2009 ric. n. 42113/04, Borgo e a. c. lItalia, n.
17214/05, Savino c. lItalia, e n. 20329/05, Persichetti c. lItalia, cit.); per il sistema successivo, cfr.
decreto del Presidente della Camera 15 ottobre 2009 n. 781, che ha istituito il collegio dappello,
composto da cinque deputati nominati dal Presidente della Camera.

944

GIUSTIZIA CIVILE:

2013

amministrazione attiva. Lordinanza di rimessione della questione di legittimit costituzionale, qui

in commento, riapre la questione secondo cui in tali organi sembra mancare nella specie il
carattere di terziet dellorgano giudicante, che attributo connaturale allesercizio della funzione
giurisdizionale ( 7 della parte in diritto).
5. La vis espansiva della giurisdizione domestica e le sue prospettive future. Quella della
creazione dei giudici interni fu una soluzione che provoc unestensione dellambito sottratto alla
giurisdizione di diritto comune; lungi dallincentivare il self-restraint, lesistenza di peculiarit,
proprie del contenzioso con gli organi costituzionali, pot essere meglio argomentata grazie
allesistenza di un giudice (sia pur domestico). Appena la Camera dei deputati si trov alle prese con
il primo caso di ricorso al TAR contro una sua decisione in materia di aggiudicazioni, la Presidenza
colse loccasione di una novella regolamentare assai rilevante per includere allart. 12 del regolamento maggiore la previsione del potere di disciplinare i ricorsi dei terzi contro gli atti di
amministrazione. Di conseguenza per la tutela giurisdizionale relativa agli atti dellamministrazione
della Camera non concernenti lo stato giuridico, economico e disciplinare dei dipendenti, il decreto
del Presidente della Camera 22 giugno 1999 (di recepimento della delibera dellUfficio di Presidenza
n. 155/1999) (35) istitu un Consiglio di giurisdizione composto da tre deputati scelti tra avvocati,
magistrati, docenti universitari in materia giuridica, avvocati o procuratori dello Stato (costoro
anche a riposo). La giurisdizione amministrativa ne prese atto, esibendosi in assai deferenti
pronunciamenti di non liquet nei confronti dei ricorsi dei terzi (36).
Il pi sfumato riparto tra giurisdizione ordinaria e speciale, derivante dalle modifiche ordinamentali di fine anni Novanta, rendeva meno scontato decidere a priori se questa sottrazione di
competenza depauperava solo il giudice amministrativo o anche quello ordinario. Forse anche per
questo il Senato mantenne per oltre un lustro una linea di prudenza, non seguendo la linea dellaltro
ramo del Parlamento: ma dopo che TAR Lazio, sez. I, ord. 1 settembre 2005 n. 4761 aveva ritenuto
la sua giurisdizione, su di un ricorso contro laggiudicazione di una gara, in considerazione
dellassenza di specifica normazione del Senato nellesercizio della propria potest di rango costituzionale (considerazione ulteriormente esplicitata da TAR Lazio, sez. I, 11 febbraio 2006 n. 1030,
1 della parte in diritto), anche il Senato decise di intraprendere la strada gi battuta dalla
Camera (37).
Il Consiglio di Presidenza, con deliberazione 5 dicembre 2005 n. 180 (38), approv quindi il
regolamento del Senato della Repubblica sulla tutela giurisdizionale relativa ad atti e provvedimenti
amministrativi non concernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento (39). Rispetto alla
precedente formulazione, volta a disciplinare la competenza degli organi di autodichia nei confronti
dei dipendenti e dei partecipanti a concorsi, lambito di applicazione delineato nellart. 1 della
deliberazione opera uninversione di approccio: essa inclusiva, nel senso che attiene a tutti i ricorsi
presentati avverso gli atti e i provvedimenti amministrativi adottati dal Senato , quando non
concernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento del personale; analoga formulazione si

(35) In G.U. 25 giugno 1999 n. 147.

(36) Cfr. TAR Lazio, sez. I, 21 dicembre 1999 n. 3863; TAR Lazio, sez. I, 4 febbraio 2000 n. 698.
(37) La linea prescelta, sotto il profilo della composizione degli organi, stata parzialmente
diversa da quella della Camera, essendosi deciso di radicare la giurisdizione sui ricorsi dei terzi
direttamente in capo agli esistenti organi di autodichia: solo per quanto riguarda quello di primo
grado si prevede unapposita composizione, che si affianca a quella gi vigente per i dipendenti ma
mantenendo intatta la presenza dei tre senatori sostituisce ai due membri dellamministrazione
con due esperti esterni scelti dal Presidente del Senato (scelti tra magistrati a riposo delle supreme
magistrature ordinaria e amministrative, professori ordinari di universit in materie giuridiche,
anche a riposo, e avvocati dopo venti anni desercizio).
(38) In G.U., sr. gen., 19 dicembre 2005 n. 294, e modificata dal d.P.R. 1 marzo 2006 n. 10741,
in G.U., sr. gen., 9 marzo 2006 n. 57.
(39) Prescegliendo un diverso titolo in virt del quale sono stati emanati i relativi atti
normativi, rispetto alla Camera dei deputati. Il regolamento per la tutela giurisdizionale non
concernente i dipendenti stato emanato dalla Camera dei deputati ai sensi dellart. 12, comma 3,
lett. f, del regolamento maggiore di quel ramo del Parlamento (come novellato nel 1998); al
contrario, il regolamento sulla tutela giurisdizionale relativa ad atti e provvedimenti amministrativi
non concernenti i dipendenti o le procedure di reclutamento, di cui alla deliberazione del Consiglio
di Presidenza del Senato della Repubblica 5 dicembre 2005 n. 180, stato emanato Visto lart. 12,
comma 1, del regolamento del Senato .

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

945

rinviene allart. 1 del relativo regolamento della Camera dei deputati, con lulteriore specificazione
che limpugnativa pu essere anche presentata da soggetti estranei alla Camera .
Pertanto, in luogo della precedente enucleazione (dal novero del possibile contenzioso con le
Camere) di un ambito sottratto alla giurisdizione di diritto comune (ordinaria o amministrativa), si
prescelta la diversa tecnica redazionale di ricomprendere tutto ci che non espressamente
escluso; lesclusione, poi, effettuata non a garanzia della giurisdizione di diritto comune, ma di una
diversa competenza di autodichia gi vigente (quella per il personale e i partecipanti a concorsi).
ben vero che la delimitazione effettuata sotto il profilo oggettivo ( atti e provvedimenti
amministrativi al Senato, atti di amministrazione alla Camera), garantisce a priori dal rischio di
assoggettare a sindacato: a) atti che esprimono la funzione legislativa attribuita alle Camere dalla
Costituzione; b) gli atti che esprimono la funzione di indirizzo politico o che sono di pertinenza del
rapporto fiduciario tra Camere e Governo; c) gli atti di sindacato ispettivo. Ma altrettanto vero che
sotto il profilo soggettivo la competenza di tali organi radicata nei confronti dellIstituzione
(Senato ovvero Camera), senza delimitarla alla verticale amministrativa (40) e perci, virtualmente,
potendosi rivolgere anche ad atti emanati da organi (collegiali o no) a composizione politica.
Si andata quindi diffondendo la pratica di chi esterno alle amministrazioni delle Camere
si rivolge agli organi di autodichia quando non trovi altra sede giurisdizionale, dinanzi alla quale
portare doglianze riferite a situazioni giuridiche soggettive, di cui si assume la lesione per atti del
Senato o della Camera. quanto avvenuto, a leggere le notizie di stampa (41), in riferimento alla
nuova disciplina del vitalizio (42), impugnata da ventisei deputati dinanzi allorgano di autodichia
della Camera, che ha respinto i relativi ricorsi il 7 maggio 2012. Ma la pratica si presta ad ulteriori
problematiche dilatazioni, in corrispondenza con la proliferazione di fonti normative che istituiscono
nuove competenze sostanzialmente amministrative in capo alle Camere o a loro organi.
Ad esempio, la l. 6 luglio 2012 n. 96 pur avendo rappresentato un primo importante passo
nella trasformazione delle premesse giuridiche con cui opera il finanziamento pubblico dei partiti nel
nostro Paese (43) ha lasciato indeterminato il sistema con cui apprestare mezzi di tutela per i

(40) Cosa che, peraltro, non avrebbe comunque garantito da iniziative emulatorie contro il
ruolo istituzionale del Parlamento. Difatti, la struttura servente dellattivit politica spesso trasfonde
in atti amministrativi la proiezione di attivit politiche, per cui si d il caso non infrequente in cui per
esempio il segretario generale provveda con suo atto a dare esecuzione (anche sotto forma di mera
comunicazione o trasmissione) a determinazioni politiche della Presidenza o dellAssemblea.
Contemplare la possibilit di impugnare davanti agli organi di autodichia tali atti sarebbe, anchessa,
una modalit surrettizia di attribuire un sindacato giurisdizionale su atti espressione dellindirizzo
politico e, pertanto, liberi nel fine.
(41) Cfr. www.ilsole24ore.com.
(42) Anche qui, peraltro, con un problema di interferenza con lambito legislativo esterno:
infatti le questioni attinenti alla corresponsione delle competenze economiche dei parlamentari,
tradizionalmente, si giudicavano attratte nella riserva di legge statuita dallart. 69 cost. in ordine
allindennit parlamentare, unitamente al relativo trattamento tributario e previdenziale. Per questo
motivo, in dottrina si riteneva che la riserva di legge fissata nellarticolo in commento risultava
sostanzialmente svuotata dal potere riconosciuto agli uffici di presidenza delle Camere di determinare, senza un tetto massimo fissato dalla legge, lammontare dei rimborsi delle spese a titolo di
diaria (cfr. Commento alla Costituzione italiana a cura di PERLINGIERI, Napoli 2001, sub art. 69, 1).
(43) Nonostante il suo esito sfavorevole, queste premesse erano evidenziate appieno nella
narrativa della questione sospensiva n. 1, votata nella seduta dellAssemblea del Senato del 5 luglio
2012. Nel suo testo si ricordava la diffusa lettura, secondo cui la nostra Costituzione, allart. 49,
esclude ogni possibilit di ingerenza, da parte dei pubblici poteri, nel pluralismo partitico: la
reazione del Costituente fu perci volta ad escludere qualsiasi disciplina legislativa che, in cambio
della personalit giuridica, consentisse a una qualche amministrazione (dipendente dallEsecutivo)
di ingerirsi nei fini o nella vita interna delle associazioni politiche. Ne riprova il fatto che i bilanci
dei partiti pur essendo rendicontati e presentati al Parlamento sono oggetto di esame da parte
di revisori nominati apposta che per non possono accorgersi di bilanci non veritieri, perch fanno
un controllo solo formale (cos SCHIANCHI, La certificazione dei rendiconti? Solo una formalit, in
La Stampa, 4 aprile 2012). La questione sospensiva, presentata dai senatori Perduca e altri,
proseguiva ricordando che il diverso modello di partito che si prescelto in Germania rende i
partiti politici organismi di diritto pubblico, destinatari da decenni di un finanziamento pubblico; si
tratta di una scelta della Legge fondamentale tedesca, cui d attuazione il Gesetz ber die politischen
Parteien-Parteiengesetz del 31 gennaio 1994. Per tale legge, lammontare del finanziamento
rapportato ai suffragi conseguiti, ma anche ad elementi della vita interna di partito (quota di

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GIUSTIZIA CIVILE:

2013

soggetti illegittimamente penalizzati in sede di riparto del finanziamento pubblico dei partiti. ben
vero che dalla legge viene appositamente creata una sede di controllo per i c.d. rimborsi
elettorali : una Commissione composta da cinque magistrati, di cui tre designati dal Presidente di
questa Corte, uno dal Presidente della Corte di cassazione e uno dal Presidente del Consiglio di
Stato (44). Ma altrettanto vero che lart. 9, comma 5, della legge (45) non dissipa i dubbi in ordine

tesseramento o regolare donazione: art. 10, comma 3, cpv. 3), che vengono poi sottoposti ad
intrusivo controllo con obbligo di rendicontazione pubblica. La stessa legge oltre alle attivit
aventi rilevanza anche economica disciplina puntualmente la vita dei partiti: lart. 4 regola il
nome, lart. 5 la parit di trattamento nei rapporti con gli organi pubblici, lart. 10 i diritti degli
iscritti, lart. 15 la formazione della volont in seno agli organi del partito, lart. 17 la scelta dei
candidati . La questione, volta a non passare allesame del disegno di legge, fino a quando non
sar modificato lart. 49 cost. , come s detto, stata respinta dal Senato. Eppure, proprio la sua
reiezione offre una preziosa traccia interpretativa circa il contenuto della legge e, pi ancora, in
ordine alle ricadute ordinamentali del sistema di finanziamento pubblico dei partiti. Si pu infatti
inferire, da quel voto, che non sia vero che i due diversi modelli di partito contrapposti riposano
su diverse scelte del Costituente: quello tedesco per il partito-articolazione pubblica, quello italiano
per il partito-associazione di diritto privato. Le coerenti conclusioni, per i due modelli, sono che il
primo pu fondarsi (anche) su risorse pubbliche oculatamente controllate, il secondo soltanto su
risorse private volontariamente fatte confluire dagli iscritti e dai simpatizzanti (come sostenuto
nella narrativa citata). In altri termini, il modello con cui il legislatore italiano del 2012 configura il
partito politico misto: senza spingersi a prevedere ingerenze statali sugli statuti sulla falsariga
di quanto pure consentito dalla Corte europea dei diritti delluomo, ai fini del controllo della
legalit dei mezzi utilizzati dai partiti, nonch del rispetto del principio democratico (cfr. CEDU 13
febbraio 2003 ric. n. 41340/98, 41342/98, 41343/98 e 41344/98, Refah Partisi c. Turchia; e CEDU 30
giugno 2009 ric. n. 25803/04 e 25817/04, Herri Batasuna c. Spagna) la l. 6 luglio 2012 n. 96 impone
per un controllo della regolarit contabile e della fedelt delle rendicontazioni alle spese realmente
sostenute, del tipo di quello che si riteneva che fosse inibito a Costituzione vigente (cfr. SCHIANCHI,
lc. cit.: Io partito tal dei tali non faccio manifestazioni ma finanzio i miei candidati; lei altro partito
fa invece manifesti 6x3 e spot televisivi: entrambe sono scelte legittime, come si fa a dire questo s,
questo no? Ogni partito deve essere libero, senza il controllo di altri partiti ). quindi vero che, se
un partito si assoggetta a questa legge mediante la scelta di richiedere il rimborso elettorale ,
lonere corrispettivamente impostogli quello di rendere ostensibili ai controlli intrusivi dellapparato pubblico ci che per unassociazione di diritto privato sarebbe sindacabile soltanto dagli
iscritti, mediante le azioni di responsabilit nei confronti degli amministratori.
(44) Levidente difformit tra la composizione di tale organo e il collegio di magistrati
contabili che esamina le dichiarazioni di cui allart. 12, comma 2, l. 10 dicembre 1993 n. 515 (ai fini
del rispetto dei limiti di cui agli art. 7, comma 2, e 10 l. 10 dicembre 1993 n. 515) alimenta la
prosecuzione dellaporia ordinamentale precedente, in cui il finanziamento pubblico dei partiti era
totalmente slegato dalla verticale dei controlli sui rendiconti delle spese sostenuti nelle competizioni
elettorali disciplinati dalla legge del 1993, in guisa che i rendiconti elettorali e i rendiconti dei partiti
non si parlassero . Una discutibile giurisprudenza che risale a Cass. 18 febbraio 1999 n. 1352,
la quale atteneva a un caso del 1994 aveva avallato tale ricostruzione, in modo che dalla funzione
di controllo delle spese elettorali il collegio di controllo delle spese elettorali (incardinato presso la
Corte dei conti) non si potesse risalire alle fattispecie di autofinanziamento, fino a valutare la
congruit delle spese dichiarate a fini elettorali nei rendiconti e nei bilanci dei partiti destinatari
nominalmente solo per questo motivo dei c.d. rimborsi elettorali . In molteplici relazioni al
Parlamento (Corte dei conti, collegio controllo spese elettorali, referto ai presidenti delle Camere
sui consuntivi delle spese e sui relativi finanziamenti riguardanti le formazioni politiche che hanno
sostenuto la campagna per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica 9-10
aprile 2006, p. 77; v. anche Corte dei conti, collegio controllo spese elettorali, referto ai presidenti
delle Camere sui consuntivi delle spese e sui relativi finanziamenti riguardanti le formazioni
politiche che hanno sostenuto la campagna per le elezioni della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica 13-14 aprile 2008, p. 14), il citato Collegio ha contestato tale giurisprudenza, ma
al di l delle indubbie ragioni a sostegno di tale contestazione occorre tener presente che la
sentenza del 1999 si fondava sullassunto secondo cui luso da parte di un partito per una
determinata campagna elettorale del proprio patrimonio o di fondi del proprio bilancio, di certo non
pu incidere sullautonomia e sulla trasparenza delle scelte parlamentari di quel gruppo che quindi
non deve necessariamente riportarle nel consuntivo dellart. 12 l. n. 515 del 1993 .
(45) Nello svolgimento della propria attivit, la commissione effettua il controllo anche
verificando la conformit delle spese effettivamente sostenute e delle entrate percepite alla docu-

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

947

alla seriet dei mezzi di controllo (46) e di tutela, alimentati da decenni di silenzio normativo in
ordine allimpugnabilit delle determinazioni del Presidente della Camera, che quel riparto consacra
in un apposito atto (47).
Se resta insormontabile C. cost. 10 luglio 1981 n. 129 sulla sottrazione degli agenti contabili
delle Camere (e degli altri organi costituzionali) dal giudizio della Corte dei conti, sarebbe
veramente eccessivo inferirne lassenza di impugnabilit anche sotto il profilo civilistico stante il
carattere politico-parlamentare dellorgano (48): che il partito sanzionato con una decurtazione, in
tutto o in parte, del finanziamento possa fare ricorso al giudice come per qualsiasi sanzione
amministrativa, del resto, statuito al comma 19 del medesimo art. 9 l. n. 96, cit. (49); sarebbe quindi
alquanto eccentrico che il controinteressato non potesse dolersi dellinclusione illegittima di un altro
partito nel riparto, soprattutto quando il piatto a somma zero (e il locupletare illegittimamente
uno significa togliere allaltro parte del dovuto).
Linciso nonch ai fini della tutela giurisdizionale potrebbe rivelarsi un sintagma idoneo ad
introdurre la giustizia nellamministrazione anche in questo snodo delicatissimo dellordinamento
costituzionale (50): se ad apprestare questa tutela dovesse essere il giudice dellautodichia un
giudice che (nel pronunciare nei confronti dei soggetti lesi da atti delle Camere) non desse adito ai
dubbi di terziet affacciati dallordinanza in commento evidente che la ricorribilit per

mentazione prodotta a prova delle stesse. A tal fine, entro il 15 febbraio dellanno successivo a
quello di presentazione del rendiconto, invita i partiti e i movimenti politici interessati a sanare,
entro e non oltre il 31 marzo seguente, eventuali irregolarit contabili da essa riscontrate. Entro e
non oltre il 30 aprile dello stesso anno la commissione approva una relazione in cui esprime il
giudizio di regolarit e di conformit alla legge, di cui al primo periodo del comma 4. La relazione
trasmessa ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, che ne curano la
pubblicazione nei siti internet delle rispettive Assemblee .
(46) In Germania, ad esempio, spetta alla Corte dei conti federale (Bundesrechnungshof) il
compito di verificare che il Presidente del Bundestag, nella sua qualit di amministratore dei fondi
erogati dallo Stato, abbia provveduto correttamente al rimborso delle spese elettorali. Quanto ad
eventuali violazioni, da parte di organi statali, della normativa attinente al finanziamento pubblico
dei partiti, competente (BVerfGE 11, 239-241 ff.) il Bundesverfassungsgericht (cio la Corte
costituzionale federale).
(47) Ancora Cass., sez. un., ord. 23 aprile 2012 n. 6331 si trovata a decidere uneccezione
per difetto di giurisdizione, avanzata dalla Camera dei deputati nei confronti del Tribunale di Roma:
era uneccezione che sosteneva che la ripartizione e lerogazione dei rimborsi elettorali per
lelezione del Parlamento europeo non sarebbe stata assoggettabile al controllo dellautorit
giudiziaria. Si tratta di un assunto che la Cassazione ha respinto, conformemente ai precedenti (Cass.
26 luglio 2000 n. 9797), disapplicando lart. 1, commi 2 e 3, del regolamento di attuazione della l. 10
dicembre 1993 n. 515 (in G.U. 27 luglio 1994 n. 174), cui, relativamente allorgano decidente, alla
procedura e ai termini dei ricorsi, le deliberazioni dellUfficio di Presidenza regolarmente rinviavano
per radicare la giurisdizione in autodichia, fino al punto di applicare anche la sospensione feriale dei
termini prevista dallart. 9, comma 1, del regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti
di amministrazione della Camera dei deputati non concernenti i dipendenti (in G.U. 25 giugno 1999
n. 147), come modificato dal decreto del Presidente della Camera dei deputati 18 aprile 2001 (di
recepimento della deliberazione dellUfficio di Presidenza n. 302, in G.U. 23 aprile 2001 n. 94): v.,
a tal proposito, la deliberazione del Presidente 26 luglio 2006 (di recepimento della deliberazione
dellUfficio di Presidenza n. 24, recante rimborso per le spese sostenute dal Comitato promotore del
referendum popolare ex art. 138, comma 2, cost., sul testo della legge costituzionale concernente
Modifiche alla parte II della Costituzione , svoltosi il 25 e 26 giugno 2006) riportata in G.U. 28
luglio 2006 n. 174.
(48) Ad oltre un secolo dalla statuizione di Cass. Roma, sez. un., 28 giugno 1904 (est.
Lodovico Mortara), in Giur. it., 1904, I, p. 889 ss., secondo cui gli atti giuridici delle Camere hanno
fondamento oggettivo nella disponibilit dei fondi assegnati alle rispettive dotazioni interne, e non
possono raggiungere perfezione legale quando abbiano per oggetto la disposizione di fondi non per
anco regolarmente stanziati dal potere legislativo .
(49) Ai fini dellapplicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente
articolo, nonch ai fini della tutela giurisdizionale, si applicano le disposizioni generali contenute
nelle sezioni I e II del capo I della l. 24 novembre 1981 n. 689, e successive modificazioni, salvo
quanto diversamente disposto nel presente articolo .
(50) Per il quale, cfr. MEZZANOTTE, Le garanzie dellautonomia delle Camere nello Stato
costituzionale di diritto, in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e
opposizione a cura di GIANFRANCESCO e N. LUPO, Roma 2007, 225-229.

948

GIUSTIZIA CIVILE:

2013

cassazione delle relative sentenze rappresenterebbe una garanzia di ultima istanza che d uniformit
al diritto proclamato allinterno delle mura (51).
Ma la statuizione della Suprema Corte sollevando la questione di costituzionalit s
fermata in limine, dinanzi alla precondizione di qualsiasi giudizio, cio lesistenza di un giudice terzo
e imparziale. Quando questa problematica sar risolta, della soluzione potrebbero giovarsi anche
questioni precedentemente gi affrontate, come quella dei dipendenti dei gruppi parlamentari e il
c.d. precariato parlamentare . Per Cass., sez. un., 19 febbraio 2004 n. 3335, ad esempio, vanno
distinte attivit squisitamente parlamentari del gruppo (costituite dalla partecipazione necessaria
a tutte le attivit, in genere, della Camera di appartenenza, culminanti in quella di formazione delle
leggi o comunque in atti e procedure specificamente previste dai regolamenti parlamentari ) e
attivit tecnico-professionali svolte nei confronti del partito di appartenenza di quel gruppo (per la
quale non possibile [...] unautomatica estensione dellautodichia , il cui presupposto non pu
essere la mera riferibilit o attribuibilit dellattivit al gruppo ). Se dunque queste ultime
rifluiscono nella giurisdizione di diritto comune (quella del giudice ordinario, gi positivamente
affermata dalla Corte di cassazione fin da Cass., sez. un., 26 maggio 1998 n. 5234, per la controversia
relativa al rapporto tra un deputato e il suo collaboratore esterno) (52), gli atti che regolano le prime
potrebbero non restar pi privi di sindacato: se sulla natura del gruppo parlamentare vi sono ampi
squarci giurisprudenziali atti a giustificarne un ruolo istituzionale (53), non appare arbitrario
desumere che atti esterni al profilo del rapporto di lavoro possano determinare richieste di tutela
giurisdizionale, alla quale nuovi organi di autodichia veramente terzi per metodo di selezione e
guarentigie di indipendenza debbano corrispondere. Invero, nello stesso rapporto tra i gruppi
parlamentari e lamministrazione parlamentare per la dotazione delle risorse logistiche, finanziarie e di personale dopo le recenti modifiche regolamentari (nuovi art. 14, 15, 15-bis e 15-ter del
regolamento della Camera e nuovi art. 16 e 16-bis del regolamento del Senato, come approvati al
termine della XVI legislatura) potrebbero insorgere contenziosi: anche qui, potrebbe rivelarsi pi
prudente deferirne la cognizione ad una sede giurisdizionale, domestica s, ma realmente indipendente (piuttosto che alla logica dei rapporti di forza interni al Consiglio di Presidenza o allUfficio
di Presidenza). Ovviamente, purch su tutto vigili la garanzia rappresentata dal ruolo nomofilattico
del giudice di ultima istanza, la Corte di cassazione.
6. La giurisdizione sui conflitti. In una fase ulteriore successiva a quella in cui il
sindacato giurisdizionale dovesse essere affermato anche nei confronti degli organi costituzionali
occorrer poi comprendere come esso sar declinato nella sua fase patologica: quando, cio, gli
organi della giurisdizione si trovassero a dissentire con le Camere sul confine tra ambito guarentigiato e ambito estraneo alla funzione.
Lo strumento con cui fissare il confine , in questo ambito, non meno importante del confine
stesso. Lo dimostrano le vicende che, gi in epoca statutaria, contrapposero le Camere allautorit
giurisdizionale sul punto dellinviolabilit del parlamentare. Nellinterpretazione dellart. 45 dello

(51) In astratto, si potrebbero ipotizzare anche ulteriori adempimenti, sotto il profilo organizzativo e procedimentale, idonei a sancire anche icasticamente lappartenenza alla giurisdizione di
quelli, tra gli organi di giustizia domestica , che superino il vaglio di indipendenza e imparzialit
imposto dallo standard CEDU. Ad esempio, essi andrebbero considerati parte del dominio giustizia ai fini del Sistema informatico civile (SICI) come definito nel d.P.R. 13 febbraio 2001 n. 123, ivi
inclusi i profili di cui allart. 18, comma 2, del medesimo decreto; ci consentirebbe di parificare il
sistema delle notificazioni con quello vigente dinanzi a tutti gli organi giudiziari nazionali.
(52) In tal senso, appare meramente ricognitivo del diritto giurisprudenziale lart. 2, comma
4, del disegno di legge sulla disciplina del rapporto di lavoro tra i membri del Parlamento e i loro
collaboratori (A.S. n. 3508, XVI legislatura, approvato dalla Camera dei deputati), secondo cui per
le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui alla presente legge competente lautorit
giudiziaria ordinaria . Eppure, stato commentato (in www.osservatoriosullefonti.it) che dal
punto di vista delle fonti del diritto, parimenti significativo notare che si ritenga (necessario e)
sufficiente un intervento legislativo a tal fine, e non invece una modifica dei regolamenti parlamentari (o, eventualmente, una decisione degli organi di amministrazione interna) .
(53) Cfr. C. cost. 12 marzo 1998 n. 49 e C. cost. 29 settembre 2004 n. 298, secondo cui
comunque, infatti, si vogliano definire i gruppi parlamentari, non si pu dubitare che essi
costituiscano uno dei modi, se non il principale, di organizzazione delle forze politiche in seno al
Parlamento, sicch questa Corte li ha indicati come il riflesso istituzionale del pluralismo politico .

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

949

statuto albertino (54), Trib. Firenze 15 dicembre 1869 ritenne la propria competenza a conoscere

(54) Che recitava: Nessun deputato pu essere arrestato, fuori del caso di flagrante delitto,
nel tempo della sessione n tradotto in giudizio in materia criminale, senza il previo consenso della
Camera . La fonte comparatistica cui guardare era ovviamente la Francia, dove per la prima volta
la necessit di salvaguardare la non responsabilit in sede giurisdizionale dei rappresentanti eletti
alle Assemblee rivoluzionari francesi (pure consacrata nel decreto 23 giugno 1789, approvato su
proposta di Mirabeau, il quale coni il termine inviolabilit nel discorso che port allapprovazione dello storico decreto) fu affiancata dal diverso privilegio parlamentare secondo cui i componenti dellAssemblea non potevano essere processati n arrestati senza autorizzazione dellAssemblea stessa (decreto 26 giugno 1790). Sia la Charte di Luigi XVIII del 1814 che quella di Luigi Filippo
del 1830, erano state interpretate in senso estensivo sotto il profilo temporale e sotto quello
oggettivo. Ci partendo proprio dal decreto 26 giugno 1790, il cui testo recitava: LAssemblea
Nazionale sancisce linviolabilit della persona di ciascun deputato. Chiunque singoli individui,
organizzazioni, tribunali, magistrature o commissioni osi, durante o dopo lattuale sessione
parlamentare, perseguire, ricercare, arrestare o far arrestare, detenere o far detenere un deputato a
causa di proposte, pareri, opinioni o discorsi manifestati o pronunciati agli stati generali, ed
egualmente chiunque presti la sua collaborazione ai suddetti attentati, da qualunque autorit siano
stati ordinati, sia considerato infame e traditore nei confronti della nazione e responsabile di diritto
capitale. LAssemblea Nazionale stabilisce che nei casi predetti prender tutte le misure necessarie
per ricercare, perseguire e punire i responsabili, istigatori ed esecutori . Va notato come il
medesimo problema si sia riproposto nel Novecento, in ordine, da un lato, agli art. 8, 9 e 10 del
Protocollo sui privilegi e sulle immunit del Parlamento europeo 8 aprile 1965 e, dallaltro, agli art.
14 e 15 dellAccordo generale sui privilegi e sulle immunit del Consiglio dEuropa (approvato nel
1949): sono testi identici, per cui la giurisprudenza parlamentare ed internazionale sedimentatasi su
di essi generalmente considerata estensibile, in via interpretativa, anche al sistema delle immunit
dellaltra organizzazione internazionale (in tal senso, cfr. risoluzione dellAssemblea parlamentare
del Consiglio dEuropa n. 1325 (2003), 48). Il pi autorevole caso di divergenza ha visto la Corte
costituzionale italiana interpretare riduttivamente il case law europeo. In via interpretativa, il
Parlamento europeo sera gi da lungo tempo valso della giurisprudenza della Corte di giustizia delle
Comunit europee (C. giust. CEE 12 maggio 1964 in causa 101/63, Wagner c. Fohrmann e Krier,
devoluta dal Granducato del Lussemburgo) per estendere la nozione di sessione allintero anno
parlamentare. C. cost. 28 dicembre 1984 n. 300 volle per leggere questa sentenza comunitaria come
limitantesi a stabilire che lAssemblea va considerata in sessione, anche quando non riunita, fino
alla chiusura di ciascuna sessione, salvo eventuali sessioni straordinarie che debbono, per, essere
richieste dalla maggioranza [...] Il che comporta, dunque, che fra il 1 luglio e il terzo marted di
ottobre lAssemblea non in sessione (salvo leventualit delle sessioni straordinarie) e che,
pertanto, durante quellintervallo escluso il tempo necessario per rientrare in sede o per
raggiungere lAssemblea i parlamentari non sono coperti da immunit . Ma una seconda
sentenza della Corte di giustizia delle Comunit europee (10 luglio 1986 in causa 149/85, Wybot c.
Faure) fece giustizia anche di questa delimitazione, specificamente dichiarando che la locuzione
durante le sessioni va interpretato esclusivamente alla luce della legge comunitaria e non anche
in relazione alla legislazione nazionale. Quanto al profilo oggettivo, va ricordato che a lato del
divieto di arresto, i testi costituzionali rivoluzionari francesi prevedevano che nessuna costrizione
corporale pu essere esercitata contro un membro della Camera . ben vero che tale previsione
non era contenuta nella Costituzione del 1848 n nella legge costituzionale 16 luglio 1875 della Terza
Repubblica francese (e nei testi dellepoca sopravvissuti fino ad oggi essa si rinviene solo nella
Costituzione belga del 1831): ma nulla pu far pensare ad un regresso delle guarentigie parlamentari, perch linterpretazione assolutamente dominante nelle Camere francesi era sicuramente nel
senso di far rientrare nellinviolabilit anche qualsiasi provvedimento da cui scaturisse una coercizione nei confronti del parlamentare, equiparata quindi a una restrizione della libert personale. La
cosa era resa particolarmente ovvia alla luce dellart. 121 del codice penale francese che, sin dal
Secondo Impero, puniva con la degradazione civica tutti gli ufficiali di polizia giudiziaria, tutti i
procuratori e tutti i giudici che provocassero, emettessero o sottoscrivessero una sentenza, unordinanza od un mandato, tendenti a un procedimento personale o ad unaccusa tra laltro di un
membro del Senato o del Corpo legislativo, senza le autorizzazioni prescritte dalle Costituzioni, o
che, fuori dei casi di flagrante delitto o di danno pubblico, avranno senza le stesse autorizzazioni dato
o sottoscritto lordine o il mandato di trattenere o arrestare uno dei predetti membri. In Italia,
nonostante i voti della relazione Mancini, non ci si spinse mai oltre la proposta di unaggravante per
la fattispecie di arresto illegale.

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GIUSTIZIA CIVILE:

2013

dellapplicabilit della prerogativa accordata al deputato Lobbia (55), di fatto frustrando listruttoria
che la Camera stava conducendo in sede di autorizzazione a procedere; la Camera reag nominando
una giunta di sette membri, la cui relazione conclusiva fu presentata dallonorevole Mancini.
Nellimmediato, la relazione Mancini avall linterpretazione estensiva sotto il profilo temporale
della copertura immunitaria (che non si pot pi ritenere conchiusa nel solo periodo della
sessione); ma, soprattutto, essa consacrava laffermazione secondo cui riservata a ciascuna
Assemblea la decisione sulle controversie che insorgono sulla ricognizione dei limiti, dellestensione
e dellapplicabilit delle prerogative dinviolabilit dei propri membri (56). Ne consegue che
piegando lentamente il conflitto interpretativo con la magistratura penale, ricorrente ancora per
qualche anno (57) la Camera da allora non accett pi che lazione penale nei confronti dei suoi
componenti seguisse un percorso ermeneutico dettato dal potere giudiziario. Lautoproclamazione
della sovranit parlamentare sulle immunit trov nella Camera dei deputati del Regno sabaudo un
esplicito riconoscimento nella successiva disamina dellambito di estensione dellimmunit, sia pur
esprimendo al suo interno indirizzi assai prudenti (58) sullesercizio di tale sovranit.
La relazione Mancini fotografava il sistema costituzionale inglese dellepoca, nel quale la
centralit del Parlamento passava anche per la possibilit di sanzionare direttamente il contempt nei
suoi confronti (59). In unelaborazione costituzionalistica avanzata, questa sarebbe una palmare

(55) V., anche per il seguito, nota a voto della Corte di cassazione di Firenze sul quesito
proposto dal Governo, 18 gennaio 1870, in Annali della giurisprudenza italiana, 1870, III, 3-9.
(56) Relazione alla Camera dei deputati Sullinterpretazione dellart. 45 dello Statuto
costituzionale del Regno , redatta dalla Commissione presieduta da Pasquale Stanislao Mancini e
presentata alla Camera nella seduta del 30 luglio 1870.
(57) Anche dopo la relazione Mancini, la Corte di cassazione di Firenze (Cass. Firenze 6
dicembre 1873) prosegu con il ritenere la competenza della giurisdizione di legittimit a pronunciarsi nei confronti di un deputato senza richiedere lautorizzazione, negando largomento di
Cadorna e Mancini secondo cui anche la Cassazione un giudizio e come tale ha conseguenze
sullimputato che richiedono la previa autorizzazione parlamentare; si dovettero attendere le
conclusioni del Procuratore del Re dinanzi alla Corte di cassazione di Roma (Cass. Roma, ord. 15
gennaio 1886) per vedere in questo grado di giudizio applicata la norma statutaria sulla necessit di
richiedere lautorizzazione a procedere. Per una disamina pi esaustiva dellintera controversia
interpretativa tra Camera e giurisdizione sullart. 45 dello statuto albertino, cfr. ARANGIO-RUIZ,
Intorno allart. 45 dello Statuto, in Arch. dir. pubbl. amm. it., 1903, 130 ss.
(58) Lonorevole Broglio, nella tornata del 21 dicembre 1872 della Camera, avvertiva che
queste sono armi che i Parlamenti devono conservare, ma delle quali debbono saper fare un uso
prudentissimo ; nella medesima seduta, lonorevole Pisanelli aveva comunque ribadito quanto
affermato nella relazione Mancini, dichiarando che Io so che a questi giorni non sia facile uno di
questi abusi del potere esecutivo che sono avvenuti in epoche pi tristi della storia, ma so che noi
non siamo arbitri delle garanzie costituzionali; so che, se oggi siamo liberi da ogni sospetto, nessuno
pu assicurarci che non spunti un giorno procelloso. dunque un dovere per noi di mantenere
inviolata la garanzia sancita dallart. 45 (conclusione, peraltro, con cui conveniva lo stesso Broglio).
La stessa relazione alla Camera dei deputati del 30 luglio 1870, del resto, ritenne di non suggerire
lestensione allItalia (pur dandone conto) della disciplina, esistente in Francia, con cui lart. 121 del
codice penale puniva con la degradazione civica tutti gli ufficiali di polizia giudiziaria, tutti i
procuratori e tutti i giudici che avessero provocato, emesso o sottoscritto una sentenza, unordinanza
od un mandato, tendenti ad un procedimento personale o a unaccusa tra laltro di un membro
del Senato o del Corpo legislativo, senza le autorizzazioni prescritte dalle Costituzioni, o che, fuori
dei casi di flagrante delitto o di clamore pubblico, avranno in assenza delle medesime autorizzazioni dato o sottoscritto lordine o il mandato di trattenere o arrestare uno dei predetti
membri.
(59) Nellambito del sistema di common law non era dato di individuare preventivamente un
tipo di condotta astrattamente assoggettabile alla prerogativa, ma era la Camera dei comuni che
volta per volta legge in una determinata azione (riconducibile a qualsiasi altro potere, pubblico
o privato) una potenziale lesione dellautorit e della dignit del Parlamento: necessario
distinguere tra il potere di punire unoffesa, che un potere giudiziario, e il potere di rimuovere
unostruzione alle deliberazioni o alle altre azioni proprie di un corpo legislativo durante la sua
seduta, che invece rappresenta un potere necessario per lautopreservazione (sentenza Doyle v.
Falconer, 1866, LR 1 PC 328; in precedenza, con la sentenza Stockdale v. Hansard del 1839, la House
of Lords afferm che la House of Commons aveva una giurisdizione separata ed era lunico organo
competente a decidere sullestensione dei propri privilegi). Si tratta di un approccio tradizionale che

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

951

fattispecie di conflitto tra poteri dello Stato, la cui risoluzione sarebbe stata deferita dalla Costituzione ad un organo terzo, il potere neutro di tipo kelseniano. Nel Regno Unito, invece, si
repentinamente passati da un estremo allaltro nel primo caso di guarentigia parlamentare deciso
dalla neo-istituita Corte suprema: il giudizio Chaytor (60). In esso, non soltanto lambito dellinsindacabilit legato al proceeding in Parliament dallart. 9 del Bill of Rights stato definito,
escludendo ogni possibile dilatazione, che fosse tale da includervi anche la consegna e lesame dei
rimborsi spesa richiesti dai parlamentari; non soltanto si ritenuto che la giurisdizione esclusiva in
materia amministrativa fosse diritto disponibile da parte del Parlamento (61): la Corte suprema ha
affermato soprattutto che le Corti non sono vincolate da quel che viene affermato dalle
commissioni parlamentari, dallo Speaker o dalla stessa Camera dei comuni, perch il potere di
giudicare su ci che possa essere considerato coperto da guarentigia spetta, in ultima istanza, alle
Corti stesse.
Nella fattispecie, quindi, ci si spinge addirittura oltre il traguardo degli ordinamenti kelseniani:
non soltanto la qualificazione di proceeding in Parliament il frutto di una ricognizione in ultima
istanza operata dal giudice (62); in pi, lassenza di un giudice dei conflitti fa s che, nella
divergenza tra la valutazione della Camera e delle Corti, siano queste ultime (nel caso concreto, la
Corte di ultima istanza), a prevalere (63).

stato per lo pi abbandonato in sede di revisione del privilegio parlamentare (proposta del
Governo britannico accolta il 31 luglio 1997, con la conseguente creazione del Comitato misto, che
port il 9 aprile 1999 al Primo rapporto del Comitato misto sul privilegio parlamentare, c.d.
Rapporto Nicholls ): nel capitolo V si proclama che, ad eccezione dellinsindacabilit, si pu
essere tradotti dinanzi ai tribunali civili e penali anche per condotte svolte allinterno del Palazzo di
Westminster; il Rapporto rilev che, con leccezione descritta, i tribunali hanno giurisdizione per
concedere uningiunzione nei confronti di individui anche se rivolta allinterno del Parlamento (ad
esempio, per lesibizione di un atto); resta in proposito necessario operare una distinzione tra le
attivit della Camera che possono rivendicare la protezione perch affari interni e quelle che non
possono essere ritenute attivit privilegiate, perch non strettamente e direttamente connesse con i
procedimenti in Parlamento.
(60) Corte suprema del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord 10 novembre-1
dicembre 2010, R. v. Chaytor and others [Michaelmas Term, 2010] UKSC 52. Per un commento, cfr.
SAITTO, Regno Unito. Oltre gli interna corporis. La Corte suprema nega linvocabilit dellart. 9 del
Bill of Rights e la giurisdizione esclusiva della House of Commons, in DPCE online, 2011, 1. Per TEW,
No Longer a Privileged Few: Expense Claims, Prosecution and Parliamentary Privilege, in The
Cambridge Law Journal, July 2011, 282 ss., the unanimous decision of the nine Justices is an
unsurprising development, given the way that judicial scrutiny of parliamentary privilege has evolved.
Judicial and parliamentary views have moved from a Blackstonian absolutist concept of privilege
towards a democratic model see CHAFETZ J., Democracys Privileged Few (2007) a movement in
parallel with increasing challenges to the doctrine of undiluted parliamentary sovereignty .
(61) Nel caso di specie, secondo la Corte, era stato abbandonato dalla Camera dei comuni,
che si era limitata ad invocare una giurisdizione disciplinare, rinunciando ad accampare la sussistenza di una giurisdizione esclusiva. La peculiare natura dellattivit giudiziaria di ricognizione della
consuetudine, quindi, s tradotta dinanzi alle acquiescenze processuali, alla mancata costituzione
degli organi di governo della Camera nel giudizio, al sostanziale via libera da essi espresso (sentenza
Chaytor, cit., 15) in attestazione della desuetudine.
(62) Bench le Corti non ne debbano abusare: la Corte suprema stessa, pur avendo giurisdizione per quanto detto, dichiara di sentirsi vincolata a tenere in particolare considerazione le
ragioni del Parlamento, quando viene chiamata a sindacare questioni concernenti lapplicazione
dellart. 9 del Bill of Rights.
(63) Pur trattandosi di un esito pienamente giurisdizionale, anche qui rimarchevole notare
come lo strumento della ricognizione della portata della consuetudine abbia consentito un esito
condiviso: decisiva, in giudizio, stata non solo lacquiescenza della Camera dei comuni (che ha
lasciato soli, in giudizio, i parlamentari ricorrenti), ma anche lapprovazione del Committee for
Privileges alla lettera che il 4 marzo 2010 il Clerk of the Parliament scrisse alla difesa di uno degli
inquisiti, dichiarando che la decisione di che cosa costituisca un proceeding in Parliament [...] in
ultima istanza questione della Corte, non della Camera . La cooperazione tra poteri, quindi, passa
allinterno dei meccanismi processuali (e di individuazione della diuturnitas e dellopinio iuris del
diritto consuetudinario, per quanto riguarda lexclusive cognisance) e non attraverso i veti reciproci:
anche perch va considerato che la Corte suprema oramai non pi necessariamente composta da
appartenenti al Parlamento, e che i suoi meccanismi di selezione sono quanto meno pari quanto

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GIUSTIZIA CIVILE:

2013

Il passaggio dal dominio della Camera al dominio delle Corti, nel sistema anglosassone,
avvenuto in guisa di adeguamento allevoluzione della consuetudine, in regime di Costituzione
flessibile. Ci si chiede, invece, dove si collochi, nel nostro ordinamento, il punto di equilibrio: che
esso nellordinamento costituzionale successivo al 1948 riposi su un organo terzo, appare
abbastanza scontato; ma, in presenza di almeno due possibili tipi di conflitto, occorre chiarire quale
sia il giudice competente ad affermare la linea di confine.
Lo strumento individuato dalla giurisprudenza costituzionale per garantire la tutela delle
situazioni giuridiche lese sotto la vigenza del diritto parlamentare, se meritevoli, prescindeva
totalmente dalla possibilit di un sindacato interno allorgano parlamentare (ad opera di una sua
articolazione): pur sotto la vigenza dei regolamenti emanati ai sensi della riserva contenuta nellart.
64 cost., se esiste alcun elemento del fatto che si sottragga alla capacit qualificatoria del
regolamento rivive il regime giurisdizionale al quale sono normalmente sottoposti, nel nostro
sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i diritti (C. cost. 2 novembre 1996 n. 379). Di
conseguenza, il potere dello Stato competente a presidiare quel regime era in grado di farsi
riconoscere la relativa attribuzione, mediante il ricorso alla Corte costituzionale per conflitto contro
la menomazione che gli sarebbe derivata dal cattivo esercizio del peculiare regime di insindacabilit degli atti o dei comportamenti interni alle Camere (64). Ma ora? Parrebbe che le frontiere
da presidiare, ora, siano diventate tre.
Il primo insieme quello in cui si realizza al massimo grado la tipizzazione delle funzioni a
fondamento costituzionale espresso (delineato supra, 2, 3 e 4). Se in tale ambito si dovesse
verificare un contrasto tra giurisdizione e organo costituzionale in ordine allestensione della
guarentigia, resta vero che la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri
dello Stato da norme costituzionali spetta indubitabilmente alla Corte costituzionale in sede di
giudizio sul conflitto tra poteri: la soluzione quindi esterna al processo, sia pur ad esso pertinenziale
(perch il ricorso ai giudici di palazzo della Consulta nasce assai spesso dalla decisione del
magistrato procedente di non prestare acquiescenza a una presa di posizione delle Camere, talvolta
veicolata nel giudizio dalla difesa dellimputato). Come ribadito da ultimo in C. cost. 25 gennaio
2011 n. 23, la parola finale sullambito immunitario, da noi, della Corte costituzionale: il potere che
in via di principio compete alla giurisdizione, quindi, in via di fatto pu essere male esercitato cio
esercitato in violazione delle attribuzioni costituzionali dellaltro potere inciso, quello della Camera
di appartenenza del parlamentare interessato dal giudizio e ci giustifica lintervento di palazzo
della Consulta a definire i giusti confini.
Sono state necessarie le sentenze della Corte costituzionale (12 aprile 2012 n. 87 e 88, cit.) per
far calare definitivamente il sipario sulla configurazione tradizionale di tipo anglosassone, consegnando alla storia il retaggio di una procedimentalizzazione della guarentigia oramai superata. In
esse, la Corte individua nel giudizio per conflitto di attribuzioni la sede propria per dirimere la
controversia in tema di configurazione del fatto come reato ministeriale: un ricorso cos motivato,
quindi, non soffrirebbe di inammissibilit, perch attiene a competenze che trovano il loro fondamento in norme di rango costituzionale (il che prevale sul fatto che si tratti anche di un mezzo di
impugnazione della giurisdizione improprio, rispetto a quelli interni al giudizio). Se vero che
linsindacabilit si attiene oramai a parametri consolidati (di tipicit dellatto e della sua proiezione
esterna), c da attendersi che anche la conflittistica sulle autorizzazioni (allarresto o alle intercettazioni (65) o sulla ministerialit del reato) si arricchir di una giurisprudenza dettata a palazzo della
Consulta, alla quale i due poteri in contrasto andranno via via adeguandosi.
Il secondo insieme quello in cui non si giustifica alcun disallineamento sostanziale perch
trovano applicazione i criteri dettati dalla Corte nel 1996, secondo cui il diritto parlamentare non
potrebbe mai dare copertura ad attivit in violazione dei diritti della persona, le quali conservano
integro il loro regime e postulano il sindacato del giudice civile, o anche penale quando la loro tutela
sia rafforzata dalla legge con norme incriminatrici . Qui la pronuncia CEDU sul caso Savino, cit.

a garanzia di indipendenza a quelli prescritti per numerose Corti costituzionali continentali: ne

deriva che la soluzione del conflitto rimane nellalveo dei rimedi interni al processo, e non passa per
il deferimento a un organo esterno al giudice che domina la regiudicanda.
(64) In tal senso, BUONOMO G., Lultima tappa della giurisprudenza sugli interna corporis: la
sentenza Calderoli, in Gazzetta giuridica Giuffr-ItaliaOggi, 1998, n. 44, p. 1-5; e ID., Contrastanti
indirizzi sullinsindacabilit degli interna corporis, in Studi parlamentari e di politica costituzionale,
1999, n. 125-126, p. 61-70.
(65) V., in proposito, C. cost. 12 aprile 2013 n. 74.

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA

953

prefigurava un ambito di espressione dellautonomia costituzionale delle Camere, di tipo meramente

processuale, suscettibile sia di credibile difesa dinanzi a futuri conflitti da parte di poteri che si
assumano lesi, sia di convinta rivendicazione dinanzi ad iniziative lesive da parte di altri poteri dello
Stato: si tratta dellistituzione del vero giudice speciale in autodichia, quello senzaltro terzo e
imparziale e, per ci stesso, sottoposto alla piramide nomofilattica grazie alla riconduzione a
giurisdizionalit pretesa dalla CEDU.
Infine, il terzo insieme quello in cui la Cassazione si ritaglia meramente la funzione di Corte
regolatrice. Gi nel giudizio sulla verifica dei poteri la Cassazione Cass., sez. un., 8 aprile 2008 n.
9151 afferm che sul conflitto negativo con le giunte parlamentari sugli atti elettorali preparatori
non sarebbe configurabile un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ma semmai un mero
conflitto di giurisdizione come gi ricordato da C. cost. n. 117 del 2006, cit. alla risoluzione del
quale solo il legislatore potrebbe por mano (a tale ultimo riguardo v. anche C. cost. n. 512 del
2000) .
A fronte di futuri tentativi di attrarre in autodichia atti e comportamenti estranei a tale
giurisdizione speciale rettamente intesa, quindi, potrebbe calare nello specifico il presidio fatto
salvo dallart. 37, comma 2, l. 11 marzo 1953 n. 87: sarebbero cos sottratti al sindacato
giurisdizionale del giudice domestico sia gli atti della rispettiva Camera di appartenenza che
rientrino nellambito guarentigiato (primo insieme, per i quali la Cassazione dovrebbe quindi
pronunciare il difetto assoluto di giurisdizione), sia quelli indebitamente ricondotti alla funzione
costituzionale/amministrativa e invece compiuti iure privatorum (per i quali il giudice naturale va
individuato dalla Cassazione, nellesercizio della funzione regolatoria della giurisdizione).
In tutti i casi, la possibilit di sbloccare lesercizio dei poteri regolatori della Cassazione passa
per una credibile decisione della Corte costituzionale in ordine alla prospettazione operata dalle
sezioni unite: la perimetrazione di tipo funzionalistico della fonte-atto interna giustifica lassoggettamento del giudice domestico al sindacato della Suprema Corte per violazione di legge. Sciolto
questo dubbio di sistema (e impregiudicata ogni diversa scelta rientrante nella discrezionalit
lata del legislatore, nel senso prospettato dai disegni di legge citati nellordinanza), lautodichia si
ridurrebbe a un mero giudice speciale (di origine pre-repubblicana), in riferimento al quale la
Cassazione chiamata a salvaguardare la compatibilit convenzionale: ci non pu che avvenire
compiendo finalmente quel sindacato in ordine al rispetto in concreto dei requisiti di indipendenza, terziet e imparzialit che rappresenta un decisivo banco di prova nei rapporti tra
giurisdizione e organi costituzionali.
GIAMPIERO BUONOMO

CORTE DI CASSAZIONE Sez. II 26 aprile 2013 n. 10082 Pres. Triola Est. San
Giorgio P.M. Pratis (concl. conf.) F. (avv. Feluca) c. Cond. Via Netti-Napoli.
(Conferma App. Napoli 9 marzo 2006 n. 743).
[1576/240] Comunione e condominio - Condominio negli edifici - Sopraelevazione - Limiti - Violazione delle norme antisismiche - Illiceit - Condanna alla demolizione del manufatto - Ammissibilit - Concessione in sanatoria - Rilievo - Esclusione.

(C.c., art. 1127).

La sopraelevazione realizzata dal proprietario dellultimo piano di edificio condominiale, in violazione delle prescrizioni e cautele tecniche fissate dalle norme speciali antisismiche, riconducibile nellambito della previsione dellart. 1127, comma 2, c.c., in tema di
sopraelevazioni non consentite dalle condizioni statiche del fabbricato, con conseguente
facolt del condominio di ottenere una condanna alla demolizione del manufatto. Nessun
rilievo riveste, peraltro, ai fini della valutazione di illegittimit delle costruzioni sotto il profilo
del pregiudizio per la statica delledificio, leventuale conseguimento della concessione in
sanatoria, in relazione a corpi di fabbrica realizzati sul terrazzo delledificio condominiale, in
quanto tale provvedimento amministrativo non ha riguardo ad un giudizio tecnico di
conformit alle regole di costruzione (1).