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IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA Si avvia con la firma a Parigi nel 1951 del

Trattato istitutivo della Comunit europea del carbone e dellacciaio (CECA) che ent
ra in vigore il 1 gennaio 1952. Paesi firmatari: Belgio, Francia, Italia, German
ia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Nel 1957 gli stessi paesi firmano a Roma due trat
tati: - Trattato istitutivo della Comunit economica europea (CEE). - Trattato ist
itutivo della Comunit europea per lenergia atomica (CEEA o Euratom). Entrano in vi
gore il 1 gennaio 1958. Scopo iniziale: dar vita nel territorio degli stati memb
ri ad un mercato comune basato sulla libera circolazione di merci, capitali, ser
vizi; caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate e trasparenti. Con
il passare del tempo si va sempre pi verso ununificazione anche istituzionale del
lapparato dellUnione: Nel 1965 firma del Trattato sulla fusione degli esecutivi, s
i creano un Consiglio e una Commissione unici delle Comunit europee. Nel 1975 fir
ma del Trattato di Bruxelles, si istituisce la Corte del Conti delle Comunit euro
pee. Nel 1979 si svolgono le prime elezioni europee: questa legittimazione democ
ratica sar un impulso fondamentale per gli sviluppi successivi. Nel 1986 firma de
llAtto Unico europeo, che da luogo alla prima significativa revisioni dei Trattat
i originari sotto tre aspetti fondamentali: - la presa di decisione del Consigli
o passa dallunanimit a maggioranza qualificata per alcuni settori di fondamentale
importanza. - per alcune deliberazioni del Consiglio viene prevista la procedura
di cooperazione con il Parlamento - viene prevista una prima forma di cooperazi
one nella materia della politica estera con la formalizzazione del Consiglio eur
opeo (vertici tra Capi di stato o di governo accompagnati dai relativi ministri
degli esteri). IL TRATTATO DI MAASTRICHT (TRATTATO SULLUNIONE EUROPEA) Firmato ne
l 1992 a Maastricht, con la denominazione di Trattato sullUnione europea (TUE). E
ntra in vigore il 1 novembre 1993 e da luogo ad una profonda mutazione della cos
truzione avviata nel 1957. Viene creato un edificio istituzionale pi grande, lUnio
ne europea formata da 3 pilastri: - le Comunit europee - la cooperazione in mater
ia di politica estera sicurezza comune (PESC) - la cooperazione in materia di gi
ustizia e affari interni (GAI)

Viene inserita per la prima volta la nozione di Cittadinanza dellUnione e viene a


mpliato il raggio dazione dellUnione. Viene introdotto a scapito della procedura d
i cooperazione la procedura di codecisione, dando al Parlamento un ruolo paritar
io al Consiglio nelladozione di alcuni atti. Viene creata lUnione economica e mone
taria in vista del passaggio alla moneta unica. Questo disegno istituzionale vie
ne perfezionato nel 1997 con la firma del Trattato di Amsterdam: - i principi di
libert, democrazia e di rispetto dei diritti delluomo e delle libert fondamentali
vengono inseriti nel TUE. - Viene comunitarizzata parte del terzo pilastro (GAI)
. - Viene prevista la possibilit di creare ulteriore forme di cooperazione tra gl
i stati (cooperazioni rafforzate) LALLARGAMENTO E LEVOLUZIONE VERSO LISBONA Con la
caduta del muro di Berlino si crea la possibilit dellingresso di nuovi stati, con
la conseguente necessit di adattare i meccanismi dellUnione. La prima reazione si
ha con il Trattato di Nizza del 2001 con il quale per si prevedono modifiche qua
si irrilevanti. La seconda reazione si ha con la firma nel 2004 del Trattato che
adotta una Costituzione per lEuropa, destinato a rimpiazzare i Trattati esistent
i. Lentrata in vigore viene bloccata da Francia e Paesi Bassi e dopo due anni il
progetto viene del tutto abbandonato. Il Trattato previsto a Roma diventa la bas
e per il successivo Trattato di Lisbona del 2007 con la previsione di entrare in
vigore nel 2009. La sua entrata in vigore viene inizialmente bloccata dal refer
endum della Repubblica dIrlanda ma dopo alcune modifiche e un nuovo referendum il
Trattato pu entrare in vigore il 1 dicembre 2009.
LORDINAMENTO GIURIDICO DELLUNIONE EUROPEA I TRATTATI ISTITUITIVI DOPO LISBONA Il T
rattato conferma il venir meno della Comunit europea come entit giuridica a s stant
e. Non c la sostituzione dei Trattati esistenti con un unico Trattato: - Il Tratta
to sullUnione europea mantiene il suo nome e accoglie i principi e le regole base
di funzionamento. - Il Trattato istitutivo della Comunit europea diventa il Trat
tato sul funzionamento dellUnione europea (TFUE), riservato alla disciplina speci
fica dei settori in cui lunione esercita le sue competenze e degli strumenti e de
lle modalit attraverso cui tali competenze sono esercitate. I due trattati hanno
pari valore giuridico, e bench formalmente distinti compongono un complesso norma
tivo unico.

Allinterno del TUE sancito il principio del rispetto dei diritti fondamentali del
la persona umana, quali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali, alla quale
viene riconosciuto pari valore giuridico dei trattati. LARCHITETTURA DELLUNIONE L
a novit principale introdotta dal Trattato di Lisbona senza dubbio la semplificaz
ione che ne deriva del sistema giuridico. Prima di questa, lunica semplificazione
avutasi stata quella del venir meno della CECA nel 2002 a causa della sua scade
nza prevista dal Trattato stesso. Con lUnione europea larchitettura del sistema re
stava basata su tre trattati ciascuno istitutivo di una diversa struttura (CE, C
EEA, UE), tuttavia lUnione europea non si era semplicemente aggiunta ma costituiv
a il contenitore, che venne affiancato dai due nuovi settori di cooperazione, PE
SC e GAI. Con il Trattato di Lisbona si ha il venir meno della Comunit europea; li
ntegrazione europea si indentifica quindi con lUnione europea che ha alla base du
e Trattati che formano un unico corpo normativo. CARATTERI GENERALI DELLORDINAMEN
TO DELLUNIONE EUROPEA La corte: La Comunit costituisce un ordinamento giuridico di
nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli stati
hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordiname
nto che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i loro ci
ttadini Sentenza van Gend & Loos. Al contrario di quanto avviene di solito nel qu
adro della cooperazione giuridica internazionale, gli atti normativi adottati da
llUnione raggiungono o sono suscettibili di raggiungere i soggetti interni agli S
tati senza bisogno o indipendentemente dalla mediazione degli Stati membri. Supr
emazia delle norme dellUnione sui diritti nazionali: la norma statale contrastant
e, sia essa successiva o anteriore, cede dinanzi alla norma europea. La Corte so
ttolinea che lefficacia diretta sarebbe priva di significato se uno Stato potesse
unilateralmente annullarne gli effetti con un provvedimento legislativo che prev
ale sui testi comunitari Sentenza Costa c. Enel. Altro tratto distintivo che lacce
ntramento in capo alle istituzioni dellUnione della reazioni alle violazioni del
diritto: il sistema dei Trattai implica il divieto per gli Stati membri di farsi
giustizia da s. IL PRINCIPIO DELLE COMPETENZE DI ATTRIBUZIONE Il sistema giuridi
co creato dai Trattati basato sullattribuzione alle istituzioni dellUnione della c
ompetenza ad agire in una serie di materie e solo in quelle.

Art. 5 co. 2 TUE: LUnione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le
sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da
questi stabiliti. Di conseguenza ogni competenza che non risulti attribuita a qu
este da considerare rimasta nelle mani degli Stati membri. Prima del Trattato di
Lisbona non era fornito un elenco delle co mpetenze attribuite allUnione e quest
e risultavano desumibili dagli obiettivi della stessa. Ora il TFUE fornisce un e
lenco di tali competente: - Lart 3 enumera i settori in allUnione attribuita una c
ompetenza esclusiva. - Lart 4 i settori in cui la competenza dellUnione concorrent
e con quella degli Stati membri. - Lart 4, nn. 3 e 4, e gli artt. 5 e 6 enumerano
i settori in cui lUnione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, c
oordinare o completare lazione degli Stati membri. - Lart 2, par. 4 ricorda infine
che lUnione ha competenza per definire e attuare una politica estera e di sicure
zza comune. Lelencazione non risulta esaustiva, il punto che gli articoli elencan
o i settori in cui lunione esercita la sua competenza, ma non le competenze che e
ssa effettivamente esercita in quei settori. Da qui non corretto dedurre che lUni
one ha una competenza generale in questi settori, infatti per capire la portata
e le modalit di esercizio delle competenze dellUnione necessario rifarsi agli spec
ifici articoli dei Trattati. Gli articoli specifici tuttavia non permettono semp
re di tracciare i confini effettivi di tali competenze. Il limite stringente del
principio di attribuzione stato attenuato dalla giurisprudenza della Corte, la
quale tende ad ampliare la portata delle competenze, privilegiando uninterpretazi
one delle disposizioni capace di ampliare la portata delle competenze. La Corte
ha anche affermato che la competenza a creare nuovi organismi dellUnione (agenzie
) deve ritenersi compresa nei poteri conferiti alle istituzioni. In via pi genera
le la Corte ha altres affermato il principio di carattere generale secondo cui, q
uando una disposizione dei Trattati affida alle istituzioni un compito preciso,
si deve ammettere, se non si vuole privare di efficacia detta disposizione, che
essa attribuisca loro i poteri indispensabili per svolgere questa missione (es.
nel caso si ponga la necessit di concludere accordi internazionali con Stati terz
i). LA CLAUSOLA DI FLESSIBILITA La clausola di flessibilit consente, a determinate
condizioni, unazione dellUnione anche al di fuori di unattribuzione specifica di c
ompetenza. Art 352 TFUE: se unazione dellUnione appare necessaria, nel quadro delle
politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai T
rattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione previsti a t
al fine, il Consiglio, deliberando all unanimit su proposta della Commissione e pr
evia approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.

Nasce con la finalit di ovviare alla rigidit del principio di attribuzione, essa c
opre quindi lipotesi in cui quei poteri non siano desumibili da una disposizione
dei Trattati neanche sulla base di uninterpretazione estensiva della stessa. Prop
rio perch ovvia al principio di attribuzione essa sottoposta a condizioni procedu
rali rigorose. Infatti le proposte della Commissione sulla base di tale articolo
sono soggette a possibili obiezioni dei Parlamenti nazionali, sotto il profilo
del rispetto della sussidiariet. Dallambito di applicazione della clausola di fles
sibilit rimane escluso il settore della politica estera e di sicurezza comune. CO
MPETENZE ESCLUSIVE E COMPETENZE CONCORRENTI E PARALLELE Art 2 par 1 TFUE: quando
i Trattati attribuiscono allUnione una competenza esclusiva in un determinato set
tore, solo lUnione pu legiferare e adottare atti giuridicamente vincolan ti. Gli S
tati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dallUnione oppure per
dare attuazione agli Atti dellUnione. Gli Stati quindi non sono pi legittimati a f
arlo, indipendentemente dalla compatibilit o meno con la loro condotta con quanto
previsto dal diritto dellUnione. Al di fuori di questa ipotesi, lesistenza di una
competenza dellUnione non fa invece venir meno le corrispondenti competenze degl
i Stati membri: -Competenze parallele: quando il permanere in capo agli Stati di
una competenza simmetrica a quella dellUnione europea si verifica senza che le d
ue sfere di competenza siano destinate in linea di principio ad interferire tra
loro sul piano formale. In tal caso lazione dellUnione si prospetta come parallela
a quella degli Stati, dovendo le due azioni soltanto integrarsi sulla base di u
n obbligo di coordinamento finalizzato a garantire la coerenza reciproca delle p
olitiche nazionali e della politica dellUnione. In casi come questi lUnione ha com
petenza per condurre azioni , in particolare la definizione e lattuazione di prog
rammi, senza che lesercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedir
e agli Stati membri di esercitare la loro. -Competenze concorrenti: il caso pi fr
equente, in un settore dove i Trattati prevedono una competenza di questo tipo,
lUnione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vinc
olanti in tale settore, solo che la competenza degli Stati potr essere esercitata
solo nella misura in cui lUnione non ha esercitato la propria. In genere la fiss
azione del limite alla competenza degli Stati lasciata interamente alla volont de
lle istituzioni, nel senso che la libert di cui godranno gli Stati nellesercizio d
ella loro competenza dipender dalla portata della regolamentazione che le istituz
ioni decideranno di dare, a livello di Unione europea, ad una data materia. Di c
onseguenza per quelle materie in cui la regolamentazione sar totale, la concorren
te competenza degli Stati sar pressoch inesistente. Anche lesercizio di competenze
esclusive degli Stati pu essere condizionata dal diritto dellUnione europea, nella
misura in cui quellesercizio incida sul corretto funzionamento di tale diritto.

IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA Tale principio ha assunto portata generale a partir


e dal Trattato di Maastricht: la Comunit interviene, secondo il principio di sussi
diariet, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazione prevista non p
ossono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e poss ono dunque,
a motivo delle dimensioni o degli effetti dellazione in questione, essere realizz
ati meglio a livello comunitario. Con il protocollo sul principio di sussidiariet
allegato al Trattato di Lisbona si introducono due novit: -il suo ambito di appli
cazione limitato ai soli progetti di atti legislativi, cio gli atti da adottare c
onformemente ad una procedura legislativa. Ci non significa che gli altri atti no
n devono essere soggetti a tal principio, bens che unicamente quelli legislativi
sono soggetti alla specifica procedura di controllo sul rispetto di detto princi
pio. -la seconda novit sta proprio nella procedura di controllo, procedura che co
involge i parlamenti degli Stati membri. I progetti legislativi dovranno infatti
essere inviati ai parlamenti nazionali, ciascun parlamento potr eccepire la cont
rariet al principio di sussidiariet entro 8 settimane, formulando un parere motiva
to. Lo stesso protocollo prevede esplicitamente che la Corte competente a pronun
ciarsi sui ricorsi per annullamento di atti dellUnione per violazione del princip
io di sussidiariet. PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA Art. 5 co. 4 TUE: in virt del princ
ipio di proporzionalit il contenuto e la forma dellazione dellUnione si limitano a
quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati. Questo princ
ipio non delinea un criterio di ripartizione dellesercizio di una competenza, ma
la modalit di tale esercizio. Esso infatti condiziona: -da un lato il tipo di att
o con il quale una certa competenza pu essere esercitata, ovviamente dove vi sia
discrezionalit. -dallaltro pone lesigenza che gli strumenti adottati dallUnione sian
o idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre quanto necessario p
er raggiungerlo.
IL QUADRO ISTITUZIONALE Del quadro istituzionale dellUnione fanno parte in primo
luogo le istituzioni elencate allart 13 co. 2 TUE: Parlamento europeo, Consiglio
europeo, Consiglio, Commissione europea, Corte di giustizia dellUnione europea, B
anca centrale europea e Corte dei conti. La formulazione di tale articolo legitt
ima unaccezione pi ampia di quadro istituzionale, tale da ricomprendere tutte le ist
ituzioni e gli organismi operanti nellambito dellUnione. Con il tempo il quadro is
tituzionale andando via via articolandosi sempre pi, attraverso la creazione di o
rgani sia attraverso i Trattati che attraverso decisioni autonome delle stesse I
stituzioni.

Emergono due caratteristiche importanti: - da notare che la composizione intergov


ernativa non la caratteristica dominante degli organi di tale sistema: per quell
i principali infatti questa caratteristica la si trova solo nel Consiglio europe
o e nel Consiglio. Nonostante nominati dai governi degli Stati membri gli altri
organi si caratterizzano per una composizione formalmente indipendente da questi
, nel senso che i loro membri non rappresentano il governo del paese di apparten
enza, ma fanno parte dellorgano a titolo personale. -la variet di competenze che lU
nione si progressivamente vista assegnare si riflessa in una crescente complessi
t del suo sistema istituzionale, che ha allontanato ancor di pi lUnione dai canoni
tipi degli enti composti da stati. Al suo interno infatti ritroviamo molte delle
funzioni tipiche degli Stati, e allo stesso tempo lesercizio di quelle funzioni
appare di regola ripartito tra pi organi (es. potere legislativo ripartito tra Co
nsiglio Parlamento e Commissione), aspetto tipico degli ordinamenti statati piut
tosto che di quelli internazionali. Fa accezione a quanto detto il settore della
PESC, nel quale lapparato istituzionale dellUnione interviene solo in maniera ess
enziale, in sostanza attraverso Consiglio europeo e Consiglio, cio le istituzioni
composte dai governi. LA NOZIONE DI ISTITUZIONE La Corte: Il termine istituzione u
tilizzato allart 340 TFUE non va inteso nel senso che comprende solo le istituzio
ni elencate nella disposizione. Ma come includente, in considerazione del sistema
di responsabilit contrattuale, gli organismi come la Banca europea per gli inves
timenti, organismo comunitario che ha il compito di contribuire alla realizzazio
ne degli scopi della Comunit e pertanto si colloca nel contesto comunitario. Ci eq
uivarrebbe ad ammettere che, esternalizzando una funzione ad un organismo non ist
ituzione, le istituzioni potrebbero sottrarre lesercizio di quella funzione sia al
le regole dei Trattati che al controllo giurisdizionale. PRINCIPI DI FUNZIONAMEN
TO DEL SISTEMA ISTITUZIONALE Art. 13 par. 2 TUE: ciascuna istituzione agisce nei
limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati. Il rispetto dellequi
librio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenz
e nel rispetto di quelle delle altre istituzioni. Lequilibrio da considerarsi vio
lato sia quando unistituzione affidi lesercizio delle proprie prerogative ad altri
, sia quando essa voglia estendere le proprie attribuzioni a discapito di quelle
spettanti alle altre istituzioni. Nel quadro delle rispettive attribuzioni cias
cuna istituzione gode di un potere di autoorganizzazione, nel rispetto dellequili
brio istituzionale e delle norme dei Trattati. La Corte ha anche affermato un ob
bligo di leale cooperazione tra le istituzioni; tale obbligo giustifica peraltro
la conclusione tra le istituzioni di accordi interistituzionali per disciplinar
e le reciproche relazioni.

ISTITUZIONI Sono definite politiche: il Consiglio europeo, il Consiglio, il Parl


amento europeo e la Commissione; sono definite politiche per la loro composizion
e e per le loro funzioni: tutte e quattro partecipano al processo decisionale de
llUnione e orientano con le loro funzioni la vita e gli indirizzi politici dellUni
one. da segnalare che a partire dal Trattato di Lisbona, nellesercizio di alcune
funzioni, le istituzioni sono tenute a confrontarsi anche con i parlamenti nazio
nali. IL CONSIGLIO EUROPEO Riunisce i capi di stato o di governo degli Stati mem
bri insieme al presidente della Commissione. Per composizione e funzioni esso lis
tituzione di carattere maggiormente politico, lart. 15 TUE infatti gli attribuisc
e una generale competenza a dare allUni one gli impulsi necessari al suo sviluppo
e a definire gli orientamenti e le priorit politiche generali. Gli spettano inol
tre altri compiti pi specifici: spettano infatti al Consiglio europeo le decision
i istituzionali di maggior rilievo politico, lui che propone o nomina le cariche
pi rilevanti, lui che decide di aspetti importanti della composizione e del funz
ionamento di altre istituzioni, lui che ha la responsabilit principale sulla revi
sione dei Trattati, lui che prende decisioni di rilievo politico per la membersh
ip dellUnione (criteri di ammissibilit di un nuovo Stato e condizioni di recesso d
i uno Stato membro). Lart 15 esclude che il Consiglio europeo eserciti funzioni l
egislative, tuttavia alcune delle sue attribuzioni non sono prive di impatti sul
lazione legislativa dellUnione. Svolge per esempio un ruolo di mediazione tra gli
Stati membri in caso di disaccordo su un atto. Questo tipo di intervento ha come
destinatario di fatto il Consiglio dellUnione, cui spetter tradurre in a tti form
ali il compromesso raggiunto. In precedenza vi partecipavano anche i ministri de
gli esteri, oggi partecipa di diritto solo lAlto Rappresentante dellUnione per gli
affari esteri e la politica di sicurezza, il quale anche vicepresidente della C
ommissione. Ove lordine del giorno lo richiede i capi di stato e di governo posso
no essere accompagnati da un ministro. Dopo il Trattato di Lisbona il presidente
viene eletto dallo stesso Consiglio europeo, a maggioranza qualificata, per un
mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta. La nomina a presidente incom
patibile con un mandato nazionale. Il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles
due volte a semestre, fatta salva la possibilit di riunioni straordinarie. In pas
sato le decisione venivano prese di regola per consensus, ovvero quando il presi
dente constatava dallandamento della discussione che non vi erano obiezioni ostat
ive.

Anche oggi il Consiglio europeo si pronuncia per consensus, salvo nei casi in cu
i i Trattati dispongano diversamente. Nei casi in cui debba adottare atti formal
i i Trattati impongono ora il ricorso a regole di voto formali, allunanimit, a mag
gioranza semplice o qualificata. Lunanimit si forma anche con lastensione di uno o
pi membri del Consiglio europeo. La maggioranza semplice si applica alle delibere
sul regolamento interno o alle questioni procedurali. La maggioranza qualificat
a si basa su un sistema che tiene conto del peso di ciascun Stato. Quando il Con
siglio europeo delibera mediante votazione, il presidente e il presidente della
Commissione non partecipano al voto. Questo elimina la differenza di composizion
e tra Consiglio europeo e il Consiglio. Per quanto riguarda la forma delle delib
erazioni i Trattati hanno ora imposto la decisione come strumento formale, tutte
le volte in cui il Consiglio europeo chiamato a prendere delibere formali in ad
empimento di una disposizione dei Trattati stessi. IL CONSIGLIO il centro di gra
vit dellequilibrio dellUnione. lo snodo istituzionale attraverso cui passano sostan
zialmente tutte le decisioni formali che riguardano la vita istituzionale e lazio
ne quotidiana dellUnione. Lart. 16 TUE sintetizza il suo ruolo dicendo che il Cons
iglio esercita la funzione legisla tiva e la funzione di bilancio. Esercita funz
ioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite
dai trattati. Pi genericamente si pu dire che esso esercita funzioni tipiche del
potere legislativo e del potere esecutivo. il Consiglio il protagonista principa
le dellesercizio del potere decisionale dellUnione. compito suo in collegamento co
n il Consiglio europeo di cui prepara i lavori, fornire a questo gli indirizzi p
olitici e definirne gli orientamenti generali; spettano al Consiglio le decision
i istituzionali non riservate al Consiglio europeo; al Consiglio, per lo pi insie
me al Parlamento, che fa capo lattivit legislativa; in seno al Consiglio che viene
assicurato il coordinamento delle politiche economiche degli Stati; il Consigli
o che, attraverso la conclusione di accordi internazionali, detiene leffettiva ti
tolarit del potere estero. formato da un rappresentante di ciascuno Stato membro
a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo dello Stato membro che
rappresenta e ad esercitare il diritto di voto, ha sede a Bruxelles e vede modi
ficarsi la sua composizione di volta in volta a seconda degli argomenti allordine
del giorno delle sue riunioni. Lelenco delle varie formazioni deciso dal Consigl
io europeo a maggioranza qualificata, salvo che per le formazioni affari generali
e affari esteri le quali sono previste dai Trattati. Nonostante le diverse formazi
oni rimane ferma lunicit del Consiglio come istituzione. La scelta del rappresenta
nte da inviare a ciascun Consiglio rimessa al singolo Stato. Non costituisce una
vera e propria formazione del Consiglio, lEurogruppo. Per questo previsto solo c
he i Ministri degli Stati membri la cui moneta lEuro si riuniscono a titolo infor
male con la BCE e con la Commissione.

Oltre allarticolazione orizzontale per formazioni il Consiglio dispone anche di u


narticolazione verticale a clessidra. Alla base della clessidra trovano posto i num
erosi gruppi di lavoro, composti da funzionari degli Stati membri specializzati
per materia. La preparazione delle deliberazioni del Consiglio viene poi perfezi
onata in seno al Comitato dei Rappresentanti permanenti degli Stati membri a Bru
xelles (COREPER), cui compete una valutazione anche politica del lavoro. Dopodic
h spetta al Consiglio a livello di ministri prendere la deliberazione finale. Il
COREPER finisce cos per costituire lo snodo fondamentale dei lavori. Gruppi e COR
EPER sono privi di una propria identit e di un potere deliberativo autonomo. Pres
idenza: il Consiglio presieduto a turno dagli Stati membri sulla base di un sist
ema di rotazione. prevista la presidenza per gruppi predeterminati di tre Stati,
che se ne ripartiscono lesercizio per 18 mesi, allinterno dei quali ciascuno stat
o esercita a turno la presidenza per sei mesi con lassistenza degli altri due. Un
ica eccezione la presidenza del Consiglio Affari esteri, riservata di diritto al
lAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Il Consiglio assistito da un apparato amministrativo, il Segretariato generale,
il cui vertice il Segretario generale nominato a maggioranza qualificata dal Con
siglio stesso. Per tutti i casi in cui non stabilita una maggioranza diversa, il
Consiglio delibera a maggioranza qualificata. La maggioranza semplice rimane la
regola per il regolamento interno e le decisioni procedurali. Lunanimit si andata
sempre pi riducendo, essa resta tuttavia in vigore per le decisioni politicament
e pi sensibili (es. settore della PESC). Quando il Consiglio delibera allunanimit n
ellambito della PESC, se uno stato accompagna la sua astensione con la dichiarazi
one formale di non voler essere vincolato esso non sar destinatario degli obbligh
i da questa posti (astensione costruttiva). MAGGIORANZA QUALIFICATA DEL CONSIGLI
O EUROPEO E DEL CONSIGLIO A differenza dei casi di maggioranza qualifica e unani
mit nei quali il voto di ciascuno stato ha il medesimo peso, la maggioranza quali
ficata si fonda, per Consiglio europeo e Consiglio, su un sistema che tiene cont
o del diverso peso di ciascun paese. Il sistema applicato al solo Consiglio prim
a del Trattato di Lisbona ora sostituito per ambedue le istituzioni da un meccan
ismo di doppia maggioranza, con il quale la maggioranza qualificata raggiunta co
n una maggioranza di Stati membri che rappresentino almeno una maggioranza della
popolazione dellUnione. Questo sistema entrer in vigore a partire dal 1 novembre
2014. Il precedente sistema del voto ponderato, nel quale a ciascuno Stato spett
a un numero di voti commisurato al suo peso economico e demografico, rester in vi
gore fino al 30 ottobre 2014, e per il solo Consiglio il vecchio sistema rimarr i
n vigore in coesistenza con il nuovo fino al 31 marzo 2017.

Il nuovo sistema prevede che la maggioranza qualificata sia raggiunta quando una
delibera ottiene il voto favorevole di almeno il 55% degli Stati membri, che co
mprendano almeno 15 di loro e rappresentino almeno il 65% della popolazione dellU
nione, fermo restando che l a minoranza di blocco deve comprendere almeno 4 memb
ri del Consiglio europeo o del Consiglio, altrimenti la maggioranza si considera
raggiunta anche se quelle soglie non sono rispettate. Laddove una delle due ist
ituzioni sia chiamata a deliberare non su proposta della Commissione, richiesto
il voto favorevole di un numero pi elevati di Stati membri, la cui soglia passa d
al 55% al 72%. Laggravamento si ha anche quando la delibera nellambito della PESC,
non proposta dallAlto Rappresentante. Compromesso di Lussemburgo: possibilit di r
invio delladozione di una delibera del Consiglio nel caso in cui uno stato membro
invocasse il pregiudizio di propri interessi molto importanti. Nella pratica venn
e interpretato come un diritto di veto. Non viene pi usato dagli anni 80. Freno di
emergenza: nel settore della sicurezza sociale, in quello della cooperazione gi
udiziaria in materia penale e in quello della PESC uno stato membro che lamenti
la possibile lesione di propri interessi fondamentali pu appellarsi al Consiglio
europeo contro una proposta di atto legislativo dellUnione. Il Compromesso di Ioa
nnina, un meccanismo di carattere generale, dopo essere stato eliminato nel 2004
torner sotto un altro nome a partire dal 1 novembre 2014. In caso di una quasi min
oranza di blocco il Consiglio tenuto a prolungare la discussione alla ricerca di
un compromesso soddisfacente in un tempo ragionevole. IL PARLAMENTO EUROPEO list
ituzione attraverso cui il principio democratico ha modo di esprimersi a livel l
o di Unione europea, composto, infatti, da rappresentanti dei cittadini degli St
ati membri eletti a suffragio diretto. uno dei protagonisti del processo decisio
nale dellUnione, secondo la Corte infatti proprio la partecipazione del Parlament
o a tale processo che garantisce la valenza democratica. Il livello di partecipa
zione del Parlamento al processo decisionale varia notevolmente, andando da una
semplice consultazione ad una vera e propria condivisione del potere con il Cons
iglio. Il suo ruolo nellambito della PESC pressoch inesistente. Ha un generale ruo
lo di controllo politico che i Trattati gli riservano sotto varie forme verso le
altre istituzioni, ne soggetta in particolare la Commissione: il Parlamento par
tecipa alla sua nomina ed ha un potere di censura nei suoi confronti. Ha poi un
ruolo di interlocuzione attraverso interrogazioni e raccomandazioni rivolte ad a
ltre istituzioni come il Consiglio o lAlto Rappresentante. Un potere pi generale d
i controllo lo esercita attraverso inchieste e attraverso il mediatore europeo:
-inchieste: possibilit di costituire, dufficio o sulla base di petizioni, commissi
oni di inchiesta per esaminare denunce di infrazione o cattiva amministrazione n
ellapplicazione del diritto dellUnione.

-il mediatore europeo un organo permanente, nominato dallo stesso Parlamento, co


mpetente ad esaminare su richiesta casi di cattiva amministrazione imputabili ad
organi e istituzioni dellUnione. Il Parlamento partecipa poi alla formazione e a
llapprovazione de l bilancio. Il numero dei componenti del Parlamento non pu esser
e superiore a 751 (750 pi il presidente). La ripartizione dei seggi riflette il d
iverso peso di ciascuno stato. Il criterio in primo luogo per demografico. Il TUE
specifica che la rappresentanza dei cittadini garantita in modo digressivamente
proporzionale con una soglia minima di 6 membri e un tetto massimo di 96. In ques
tottica un deputato di uno Stato pi popoloso rappresenti pi cittadini rispetto al d
eputato di uno stato meno popoloso (es. Malta ha un deputato ogni 80000 abitanti
e la Germania uno ogni 830000). La ripartizione dei seggi lasciata ad una decis
ione del Consiglio europeo da prendere allunanimit su iniziativa e approvazione de
l Parlamento. Secondo i Trattati, nulla esclude che su un seggio spettante ad un
o stato membro possa essere eletto un cittadino di un altro stato membro, o che
allelezione della quota di parlamentari di uno stato partecipino cittadini di alt
ri Stati. I cittadini degli Stati membri, in quanto cittadini dellUnione, hanno i
l diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni europee anche in stati di
versi dal proprio. Disciplina elettorale: sono indicati alcuni principi elettora
li comuni a tutti gli stati membri, che consistono in realt in alternative lascia
te alla scelta degli stessi Stati. Quindi al di fuori di alcune limitazioni, la
procedura elettorale rimane perci disciplinata in ciascuno stato dalle disposizio
ni nazionali. Il regime di incompatibilit trova disciplina nel diritto del lUnione
. Il Parlamento europeo eletto per 5 anni e allinizio di ogni legislatura provved
e a nominare un presidente e alcuni vicepresidenti che restano in carica 2 anni
e mezzo. I membri si accorpano in gruppi politici. Lattivit dei parlamentari si di
vide tra commissioni e sedute plenarie, e solo a queste ultime spetta il potere
deliberativo. Le votazioni avvengo di regola a maggioranza semplice salvo non si
a disposto diversamente. I lavori del Parlamento di svolgono tra Strasburgo, con
12 sedute plenarie annuali, e Bruxelles dove si svolgono le riunioni delle comm
issioni, dei gruppi politici e alcune sedute plenarie supplementari.
LA COMMISSIONE Svolge un ruolo centrale nellUnione, ha pi competenze da esercitare
in tutti i settori di attivit dellUnione ad eccezione della PESC. Le spetta in pr
imo luogo un ruolo fondamentale nellattivit normativa che si esprime, da un lato,
nella partecipazione alla formazione degli atti del Consiglio e del Parlamento e
uropeo, dallaltro, nelladozione di propri atti normativi.

Per quanto riguarda la partecipazione alle decisione si altrui si pu dire che ess
a si vede riconosciuto il potere di iniziativa legislativa esclusiva. Tranne rar
i casi infatti, Consiglio e Parlamento non possono deliberare se non su iniziati
va della Commissione. Il Consiglio, infatti, non ha il potere di modificare una
proposta della Commissione se non con voto unanime. Tuttavia la Commissione pu in
qualsiasi momento modificare la propria proposta, cos facendo pu contribuire al f
ormarsi della maggioranza qualificata; non a caso un rappresentante della Commis
sione partecipa alle riunioni del Consiglio. Potere normativo diretto: anche se
i Trattati glielo attribuiscono formalmente in casi limitati, la Commissione ne
dispone in maniera pi ampia in ragione del frequente ricorso che gli atti di Cons
iglio e Parlamento fanno alla delega alla stessa Commissione di emanazione di su
ccessive misure generali di integrazione o applicazione di questi atti. I Tratta
ti attribuiscono alla Commissione un generale potere di esecuzione del diritto,
che si concreta nellapplicazione amministrativa degli atti dellUnione, e nella vigil
anza della corret ta osservanza delle norme. alla Commissione che in linea di ma
ssima spetta la rappresentanza dellUnione sulla scena internazionale, salvo per i
l settore della PESC. La somma di queste competenze finisce per attribuire alla
Commissione un ruolo determinante nellorientare lazione legislativa dellUnione. un
organo di individui, che, bench designati dai governi degli Stati membri, esercit
ano le loro funzioni in piena indipendenza, non sollecitando n accettando le istruz
ioni di alcun governo, istituzione, organo o organismo. Un altra limitazione del
ruolo dei governi poi venuta dal riconoscimento al presidente della Commissione
di una posizione autonoma e preminente rispetto agli altri membri. I membri del
la Commissione sono 27 e restano in carica 5 anni, con lobiettivo evidente di sta
bilire un collegamento temporale e quindi politico con il Parlamento. Ha sede a
Bruxelles, essa si basa sullassegnazione di deleghe a ciascun commissario, analog
amente a quanto avviene tra i portafogli di un esecutivo nazionale. A ciascun co
mmissario fanno poi capo una o pi direzioni generale a seconda della delega ricev
uta. Si basa sul principio della collegialit per cui le decisione sono prese in c
omune e tutti i membri del collegio sono collettivamente responsabili delle deci
sioni prese.
LALTO RAPPRESENTANTE PER GLI AFFARI ESTERI E LA POLITICA DI SICUREZZA collegato a
l Consiglio e al Consiglio europeo da cui nominato, membro della Commissione, de
lla quale uno dei vicepresidenti. Nellambito della PESC guida la politica dellUnio
ne e ha il diritto di iniziativa nel settore. Presiede la formazione del Consigl
io Affari esteri, rappresenta lUnione nel settore della PESC ed esprime la posizion
e di questa in ambito internazionale.

Ha la responsabilit del portafoglio Relazioni estere della Commissione, di cui esso


vicepresidente. nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con lac
cordo del Presidente della Commissione, ma allo stesso tempo la sua nomina appro
vata dal Parlamento europeo nel quadro dellapprovazione della Commissione. LE IST
ITUZION DI CONTROLLO: LA CORTE DI GIUSTIZIA DELLUE E LA CORTE DEI CONTI La Corte
dei conti listituzione incaricata del controllo esterno sui conti dellUnione, esam
inando entrate e uscite di istituzioni, organi e organismi. composta da un citta
dino per ogni stato membro, nominato su proposta di questo, che per ne fa parte a
titolo personale, agendo in piena indipendenza nellinteresse esclusivo dellUnione
. Devono provenire da istituzioni di controllo degli Stati membri o essere comun
que qualificati, sono nominati per 6 anni (rinnovabili) dal Consiglio a maggiora
nza qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo sulla base delle pr
oposte fatte dagli Stati membri. Ha sede a Lussemburgo, nomina al suo interno un
presidente che resta in carica per tre anni rinnovabili. La Corte ha anche una
funzione consultiva: pareri che la Corte pu produrre di sua iniziativa o su richi
esta di una delle altre istituzioni dellUnione. GLI ORGANISMI MONETARI E FINANZIA
RI LA BANCA CENTRALE EUROPEA Ha assunto lo status di istituzione con il Trattato
di Lisbona, costituisce il nucleo centrale del Sistema europeo di banche centra
li (SEBC), che ha lobiettivo di garantire la stabilit dei prezzi e di sostenere le
politiche economiche dellUnione. Il Consiglio direttivo della BCE lorgano cui spe
ttano la definizione degli indirizzi generali del SEBC e della politica monetari
a dellUnione. composto dai membri del comitato esecutivo e dai governatori delle
Banche centrali dei Paesi Euro. Ogni membro dispone di un voto e la regola di vo
to la maggioranza semplice salvo diversa disposizione dello statuto. Il comitato
esecutivo ha la gestione corrente della Banca e deve attuare gli indirizzi di p
olitica monetaria decisi dal Consiglio direttivo. un organo permanente, composto
da un presidente, che anche il presidente della BCE e del Consiglio direttivo,
da un vicepresidente e altri 4 membri nominati per 8 anni non rinnovabili dal Co
nsiglio europeo a maggioranza qualificata su raccomandazione del Consiglio e pre
via consultazione del Parlamento e del Consiglio direttivo. Regola di voto: magg
ioranza semplice

Finch tutti i Paesi non faranno parte dellEuro il Consiglio direttivo e il Comitat
o esecutivo saranno affiancati da un Consiglio generale formato da presidente e
vice presidente della BCE e dai governatori delle banche centrali degli Stati me
mbri. La BCE emette, in collaborazione con le banche centrali degli Stati, la mo
neta unica; ha sede a Francoforte. In capo alla BCE si ha uninsolita concentrazio
ne di poteri, pu adottare atti normativi e svolge una funzione di controllo sulle
competenze altrui, dovendo essere consultata in svariati casi. Ha anche un pote
re di iniziativa legislativa nei confronti del Consiglio. Pu sanzionare le impres
e le imprese che violino le disposizioni da essa adottate. BANCA EUROPEA PER GLI
INVESTIMENTI lorganismo finanziario dellUnione europea. Ha lo scopo di contribuir
e ad uno sviluppo equilibrato del mercato interno, finanziando, con la cessione
di prestiti e garanzie, progetti per la valorizzazione delle regioni meno svilup
pate o per lammodernamento o la riconversione di imprese, ovvero pi in generale pr
ogetti di interesse comune a pi Stati membri, i quali da soli non sarebbero in gr
ado di finanziarli. dotata di un suo apparato, al vertice vi un Consiglio dei go
vernatori, composto da un Ministro per stato membro (ministro delle finanze), ch
e ha il compito di fissare le direttive generali delle politiche di credito dell
a Banca e di decidere gli aumenti di capitale. La regola di voto la maggioranza
semplice, salvo non sia disposto diversamente. La concreta gestione della Banca
svolta da un Consiglio di Amministrazione, formato da 26 amministratori (e sedic
i sostituti) nominati a titolo personale dal Consiglio dei governatori per 5 ann
i rinnovabili, in ragione di un amministratore per ciascuno stato e uno per la C
ommissione. Il Consiglio di amministrazione delibera alla maggioranza di 1/3 che
deve rappresentare almeno il 50% del capitale sottoscritto. affiancato da un Co
mitato direttivo formato da un presidente (che anche il presidente del Consiglio
di amministrazione) e da otto vicepresidenti, nominato per 6 anni dal Consiglio
dei Governatori su proposta del Consiglio di amministrazione.
GLI ORGANI CONSULTIVI IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE Sono organi che servono a
far s che il processo decisionale si svolga con la consapevolezza dei vari intere
ssi in gioco. Il Comitato economico e sociale lorgano consultivo rappresentativo
della societ civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professio
nale e culturale. Esso riunisce rappresentanti delle organizzazioni dei datori d
i lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri soggetti della societ civile.

La sua composizione devessere riesaminata ad intervalli regolari, per poter event


ualmente essere modificata, di fronte ad unevoluzione economica, sociale o demogr
afica. Nonostante rappresentino gli interessi di determinate categorie, i membri
del Comitato ne fanno parte a titolo personale. Essi possono essere al massimo
350 ripartiti tra gli Stati membri. Sono nominati dal Consiglio (a maggioranza q
ualificata) per 5 anni rinnovabili, su proposta degli Stati membri, previa consu
ltazione della Commissione. Esso si articola in tre categorie rappresentative di
: datori di lavoro, lavoratori dipendenti, altre componenti economiche e sociali
della societ civile organizzata. La sua attivit si concreta nella formulazione di
pareri su proposte di atti o su tematiche generali, possono essere formulati su
iniziativa del Comitato o su richiesta di altre istituzioni (talvolta obbligato
rio). IL COMITATO DELLE REGIONI Serve a dar voce alle collettivit politiche local
i, permettendo loro di rappresentare il loro punto di vista senza la mediazione
degli Stati. composto infatti di rappresentanti delle collettivit regionali e loc
ali degli Stati membri, esercitano il loro mandato per in piena indipendenza, fan
no quindi parte del Comitato a titolo personale. Essi devono essere titolari di
un mandato elettorale in una collettivit regionale o locale., posso essere al mas
simo 350, nominati per 5 anni con le stesse modalit previste per il Comitato econ
omico e sociale. I membri del Comitato delle regioni si accorpano in gruppi poli
tici, che riflettono i principali orientamenti presenti anche in Parlamento. Ess
o consultato dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione nei casi
previsti dai Trattati ovvero ogni volta che le stesse istituzioni lo ritengano o
pportuno. Pu tuttavia formare pareri di sua iniziativa. LE AGENZIE EUROPEE Sono o
rganismi, creati con atti di diritto derivato, specializzati dotati di personali
t giuridica e di una certa autonomia organizzativa e finanziaria, incaricati di f
ornire assistenza alle istituzioni sotto forma di pareri e raccomandazioni, ovve
ro di esercitare compiti ispettivi o di adottare decisioni individuali nei confr
onti dei soggetti dellordinamento. Allinterno delle agenzie sono rappresentati alm
eno gli Stati membri e la Commissione, rappresentando cos un decentramento della
funzione amministrativa. Tale fenomeno ha assunto una portata notevole fin dagli
anni 70. Base giuridica: inizialmente esse venivano istituite per mezzo di regol
amenti del Consiglio fondati sulla clausola di flessibilit, sulla convinzione che
non vi fossero altre basi giuridiche su cui poter creare detti organismi. Dagli
anni 2000 la creazione di questi organismi stata basata sugli articoli dei Trat
tati concernenti la materia oggetto dellagenzia da istituire. prevalsa dunque lide
a che dove le funzioni conferite allagenzia non eccedano i poteri attribuiti alle
istituzioni dagli articoli del settore, esse possano essere considerate come st
rumenti di attuazione della politica comune.

LE FONTI Il diritto primario non si esaurisce nei Trattati istitutivi, e il diri


tto derivato, inteso come la produzione normativa basata sulle previsioni dei Tr
attati, si identifica con un complesso di atti assai vari. Il sistema creato dai
Trattati annovera poi anche altre categorie di fonti che rendono il sistema pi c
onsono allazione dellUnione. IL CARATTERE COSTITUZIONALE DEI TRATTATI Al vertice d
i questo complesso di fonti vi sono ovviamente i Trattati istitutivi. Il TUE e i
l TFUE, unitariamente considerati, costituiscono latto fondamentale dellUnione e,
allo stesso tempo, latto che disciplina, da un lato, le competenze di questa e le
sue procedure di funzionamento e, dallaltro, i principi e le regole materiali di
base che indirizzano lazione di questa. Le norma dei Trattati sono quindi norme
sovraordinate rispetto a tutte le altre norme dellordinamento, in quanto i proced
imenti produttivi di queste, traggono la loro idoneit farlo, e i relativi limiti,
dalle norme dei Trattati. Il carattere costituzionale di questi stato affermato
anche dalla Corte, la quale ha affermato che Trattato..., bench sia stato conclus
o in forma di accordo internazionale, costituisce la Carta costituzionale di una
comunit di diritto (1986). Essa si poi spinta ad affermare che la revisione dei T
rattati incontrerebbe un limite nei principi fondamentali della Comunit, elemento t
ipico delle esperienze costituzionali nazionali. Questo carattere emerge anche d
a come questi Trattati vengono interpretati: come emerge dalla giurisprudenza in
fatti, in ragione della funzione che tali norme svolgono nellordinamento da esse
creato, le considerazioni di carattere sistematico hanno finito per prevalere su
l dato testuale. Per questo la Corte ha finito pi volte per sacrificare il dato t
estuale, per salvaguardare o affermare principi e valori dellordinamento. La proc
edura di modifica dei Trattai puntualmente disciplinata dagli stessi: -si ha in
primo luogo una procedura di revisione ordinaria: quando uno Stato membro, il Parl
amento europeo o la Commissione presentino una proposta di revisione, e il Consi
glio Europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e, se del caso, della
Commissione, esprima a maggioranza semplice il proprio parere favorevole, convoc
ata una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei cap
i di stato o di governo, del Parlamento europeo e della Commissione. Spetter alla
convenzione elaborare il progetto, che entrer in vigore dopo la ratifica di tutt
i gli Stati. -vi sono poi due procedure di revisione semplificate, la prima riguar
dante proposte di modifica di disposizioni della parte terza del TFUE che non co
mportino unestensione delle competenze dellUnione, la seconda riservata alleventual
e passaggio dallunanimit alla maggioranza qualificata di decisioni del Consiglio n
el quadro del TFUE e del titolo V del TUE (disposizioni generali sullazione ester
na dellUnione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comu
ne), ovvero dalla procedura legislativa speciale a quella ordinaria per ladozione
di atti legislativi nel quadro del TFUE.

I TRATTATI E IL DIRITTO PRIMARIO Esiste oggi una serie di altri atti collegati a
i Trattati, che, venuti nel tempo ad integrare o modificare le precedenti versio
ni dei Trattati istitutivi, continuano oggi ad esplicare i loro effetti in relaz
ione ai Trattati attuali. Si pensi al Trattato di Bruxelles sulla fusione degli
esecutivi, allAtto Unico europeo o al Tratt ato di Maastricht. I Trattati istitut
ivi sono poi affiancati da una serie di protocolli ad essi allegati, nei quali s
i trova la disciplina di alcuni aspetti del funzionamento dellUnione, non regolat
i o regolati solo per via generale dei Trattati. In molti casi si tratta di disc
ipline di livello primario, non inserite direttamente nei Trattati per non appes
antirne il testo e per facilitare la successiva integrazione della disciplina. A
ltre volte si ricorre al protocollo per il carattere transitorio della disciplin
a, carattere che talvolta solo apparente o parziale (come nel caso del protocoll
o sullacquis di Schengen, divenuto protocollo dellUnione europea) e talvolta effet
tivo. Qualunque sia la loro finalit, i protocolli hanno pari valore giuridico dei
Trattati (sono parte integrante di essi). Sono poi fonti di diritto primario gl
i atti di adesione, attraverso i quali hanno acquisito status di membro i divers
i Stati che si sono venuti ad aggiungere ai sei originari. Le norma dellatto di a
desione (ed eventuali protocolli allegati) vanno ad quindi ad integrare i Tratta
ti, con i quali condividono la natura giuridica di atti internazionali. La diret
ta riconducibilit ad una volont formale espressa dagli Stati quali soggetti sovran
i fa si che vadano riportate alla nozione di Trattati (quindi diritto primario)
quelle integrazioni di queste che avvengono sulla base di procedure semplificate
, che sfociano comunque in una manifestazione di volont degli Stati in quanto tal
i. Va ricordato poi che i Trattati o gli atti di adesione sono spesso accompagna
ti da una serie di dichiarazioni concernenti specifiche parti o norme o aspetti co
nnessi. Tali dichiarazioni sono prive di valore normativo, ma esse fanno parte d
el contesto in cui sono state formulate. Esse costituiscono quindi strumenti di in
terpretazione delle norme alle quali si riferiscono. Questo valore stato riconos
ciuto anche nel caso di una dichiarazione unilaterale di uno Stato membro. La Ca
rta dei diritti fondamentali dellUnione proclama da Par lamento, Consiglio e Comm
issione il 7 dicembre 2000 a Nizza ha acquistato, con il Trattato di Lisbona, va
lore formale di diritto primario, essa infatti ha lo stesso valore giuridico dei
Trattati.

GLI EFFETTI DELLE NORME DI DIRITTO PRIMARIO SUI SOGGE TTI DELLORDINAMENTO La Cort
e ha affermato, con riferimento al TCE che in un ordinamento che riconosce come s
oggetti non solo gli Stati membri, ma anche i loro cittadini, del tutto concepibi
le che dal Trattato derivino diritti soggettivi per i singoli, e ci non soltanto n
ei casi in cui il Trattato espressamente li menziona, ma anche come contropartit
a di precisi obblighi imposti dal Trattato ai singoli, agli Stati membri o alle
istituzioni comunitarie (van Gend & Loos, 1963). La possibilit di ricavare diritti
direttamente in capo ai privati dipender dalla rispondenza delle norme a determi
nate caratteristiche che evidenziano la capacit di esplicare in concreto quegli e
ffetti. La Corte ha indicato quelle caratteristiche nella chiarezza, la precisio
ne, la completezza ed il carattere incondizionato della norma invocata. Naturalm
ente , come possono attribuire loro diritti, le norme dei Trattati posso essere
fonte per i privati di obblighi nei confronti di altri privati. I PRINCIPI GENER
ALI DI DIRITTO, IL PRINCIPIO DEL RISPETTO DEI DIRITTI FONDAMENTALI Della loro es
istenza fatta esplicita menzione nel TUE, dove afferma che i diritti fondamentali
, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e
delle libert fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agl
i Stati membri, fanno parte del diritto dellUnione in quanto principi generali (Ar
t. 6 par. 3). La categoria , tuttavia, frutto del lavoro della Corte di giustizia
, che ha consolidato nel tempo lesistenza di una serie di principi proprio dellord
inamento creato dai Trattati (leale collaborazione, rispetto dellequilibrio istit
uzionale) Tali principi sono serviti a creare una compiuta ricostruzione del det
tato normativo, a rafforzare uninterpretazione di disposizioni, e a costruire ult
eriori parametri di legittimit del comportamento delle istituzioni o degli Stati
membri. Il rispetto dei diritti fondamentali stato posto dalla Corte sia in capo
allUnione, sia in capo agli Stati membri nellapplicazione del diritto derivante d
ai Trattati. La Corte ha poi precisato che i diritti fondamentali non vanno inte
si come prerogative assolute e devono essere considerati in relazione alla funzio
ne da essi svolta nella societ. pertanto possibile operare restrizioni allesercizi
o di detti diritti, in particolare nellambito di unorganizzazione comune di mercat
o, purch dette restrizioni rispondano a finalit di interesse generale perseguite d
allUnione e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento s
proporzionato ed inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza di tali d
iritti. Dopo aver sviluppato il principio del rispetto dei diritti fondamentali a
ttraverso la giurisprudenza e consacrandolo nellart. 6 TUE, lUnione si dotata di u
no strumento autonomo di rilevazione di quei diritti, adottando nel 2000 una Car
ta dei diritti fondamentali dellUnione europea. Con il Trattato di Lisbona ha acq
uisito efficacia vincolante.

GLI ACCORDI INTERNAZIONALI CON STATI TERZI E LE ALTRE NORME INTERNAZIONALI La Co


rte: le norme del diritto consuetudinario internazionale vincolano le istituzioni
e fanno parte dellordinamento giuridico dellUnione: di conseguenza non pu negarsi ad
un amministrato la facolt di mettere in discussione la validit di un regolamento
invocando, al fine di contestarne la validit, gli obblighi derivanti dalle norme
del diritto consuetudinario internazionale. Con riguardo agli accordi internazion
ali, essa ha precisato che dal momento in cui entrano in vigore sul piano intern
azionale gli accordi conclusi con Stati terzi (o organizzazioni internazionali)
diventano parte integrante dellordinamento, a condizione che siano conclusi alle
condizioni indicate dai Trattati. Ancora la Corte: dato il loro collegamento dire
tto con laccordo di cui costituiscono lattuazione, gli atti adottati dagli organi
istituiti da tale accordo internazionale e incaricati di dare a questo attuazion
e, fanno, allo stesso titolo dellaccordo, parte integrante dellordinamento giuridi
co dal momento della loro entrata in vigore Il fatto che un accordo vincoli lUnion
e e gli Stati membri non significa che i singoli possano invocarne in giudizio l
e disposizioni. Questo stato sottoposto dalla Corte al fatto che le norme rispon
dano agli stessi requisiti che giustificano lesplicazione di effetti diretti di n
orme dei Trattati. Gli accordi sono chiaramente subordinati ai Trattati, dato ch
e lesercizio di dette competenze deve avvenire nel rispetto da essi stabili. Sull
a questione la Corte pu essere adita sia prima che dopo la stipula dellaccordo. GL
I ATTI NORMATIVI TIPICI DI DIRITTO DERIVATO Lart 288 comma 1 TFUE specifica i div
ersi tipi di atti di cui le istituzioni si possono avvalere nellesercizio dellatti
vit dellUnione: per esercitare le competenze dellUnione le istituzioni adottano rego
lamenti, direttive, decisioni. Per il loro carattere predeterminato vengono defin
iti atti tipici del diritto derivato. Questi atti assumono una diversa natura a se
conda della procedura con cui sono adottati. Quando ci avviene sulla base di una
procedura legislativa, i regolamenti, le direttivi e le decisioni hanno natura l
egislativa. Se emanati su delega di un atto legislativo o, in generale, in esecu
zione di un atto giuridicamente vincolante dellUnione, essi assumo natura di atti
delegati o di esecuzione (regolamento delegato, regolamento di esecuzione). In
tutti i casi in cui previsto il ricorso alla procedura legislativa latto da adott
are diretto a fissare la regolamentazione di base di un determinato intervento o
materia di competenza dellUnione. per vero anche vero il contrario, e cio che non
in tutti i casi in cui le istituzioni sono chiamate a prendere misure con quelle
stesse caratteristiche gli articoli dei Trattati prevedono il ricorso alla proc
edura legislativa. Nella gerarchia delle fonti va sottolineato che un atto non l
egislativo non subordinato ad un atto legislativo.

Infatti lattribuzione di un carattere legislativo ad un atto non legata allesigenz


a di rafforzarne il rango gerarchico, ma alla volont di sottoporre una parte della
ttivit normativa delle istituzion i a determinate regole in tema di trasparenza d
ella stessa e di rapporto con le prerogative dei parlamenti degli Stati membri.
Gli atti delegati sono atti non legislativi. Questo pu sembrare strano in primo l
uogo perch non condividono il carattere legislativo della delega, e in secondo lu
ogo perch li si sottrae a quegli obblighi che incombono sugli atti legislativi. L
a scelta, tra regolamento, direttiva e decisione, basata sulle diverse caratteri
stiche di ciascuno. Talvolta questa scelta operata direttamente dai Trattati, al
tre volte rimessa al legislatore, con la generica previsione che una data azione
debba realizzarsi con ladozione di disposizioni. Qualora i Trattati non prevedano i
l tipo di atto da adottare, le istituzioni lo decidono di v olta in volta, nel r
ispetto delle procedure applicabili e del principio di proporzionalit, qualora sia
possibile una scelta tra pi misure appropriate, si deve ricorrere alla meno rest
rittiva. IL RAPPORTO TRA GLI ATTI NORMATIVI TIPICI Dalle differenti caratteristi
che degli atti tipici non consegue, in genere, un rapporto gerarchico tra i tre
tipi di atti. Ci non toglie che un rapporto gerarchico possa tuttavia esistere. T
ale rapporto dipender, non dalla forma degli atti, ma da altre circostanze. -una
di queste pu essere la particolare funzione cui, per espressa previsione dei Trat
tati, un determinato atto delle istituzioni assolve (disposizioni che i Trattati
che attribuiscono alle istituzioni il compito di provvedere direttamente, attra
verso atti di diritto derivato, ad integrazioni o modifiche del diritto primario
). Bench subordinati ai Trattati, tali atti recano disposizioni che integrano in
sostanza il diritto primario. Quindi, sia che abbiano o meno natura legislativa,
e a prescindere dalla forma, essi si presentano come atti normativi rinforzati
o supralegislativi, perch evidentemente sovraordinati agli altri atti di diritto de
rivato. -unaltra circostanza quella che si collega allipotesi del conferimento di
competenze di esecuzione di un atto adottato ai sensi dei Trattati o, pi in gener
ale, dellattribuzione di una delega allesercizio di competenze normative. Art. 290
TFUE: un atto legislativo pu delegare alla Commissione il potere di adottare atti
non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elem
enti non essenziali dellatto legislativo. il caso anche dellattivit di esecuzione de
gli atti delle istituzioni dallart. 291 TFUE. Lart. 290 specifica che latto legisla
tivo delegante deve delimitare esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la por
tata e la durata della delega di potere e che gli elementi essenziali di un settor
e sono riservati allatto legislativo

Quindi che si tratti di una competenza normativa delegata o di una competenza di


esecuzione, il suo esercizio trover dei limiti nellatto delegante o nellatto cui v
a data esecuzione. -Un rapporto gerarchico quale quello tra un atto di base e un
atto preso in sua attuazione si presenta anche in altre situazioni. Vi sono cas
i, infatti, in cui gli stessi Trattati configurano lesistenza di un rapporto di q
uel tipo tra i due atti, indipendentemente dal conferimento puntuale da parte de
l primo di una competenza ad emanare il secondo in sua attuazione (es. il Consig
lio su proposta della Commissione, adotta misure per attuare linsieme di misure d
i contrasto al terrorismo). -Infine lidea di un rapporto gerarchico stata prospet
tata con riferimento alla portata generale o particolare degli atti. IL REGIME C
OMUNE AGLI ATTI NORMATIVI TIPICI Gli atti normativi tipi sono soggetti ad un reg
ime comune per quel che riguarda certi requisiti di forma e la loro entrata in v
igore. Lart. 296 comma 2 TFUE pone un obbligo di motivazione, la mancanza della q
uale comporta linvalidit dellatto. Devessere contenuta nellatto stesso e deve contene
re la sua base giuridica. Lapplicazione di un atto delle istituzioni subordinata
ad una pubblicit preventiva, che ne condiziona lopponibilit ai soggetti dellordiname
nto. La Corte: il principio di certezza del diritto esige che una normativa conse
nta agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che essa
impone loro. Ci pu essere garantito esclusivamente dalla pubblicazione della suddet
ta normativa nella lingua ufficiale del destinatario sulla Gazzetta Ufficiale de
llUnione europea. Se nulla specificato nellatto, questo entrer in vigore il ventesim
o giorno dalla sua pubblicazione o dal momento dellavvenuta notifica. I REGOLAMEN
TI Art. 288 comma 2 TFUE: il regolamento ha portata generale... obbligatorio in tu
tti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Da
l momento in cui lUnione emana regolamenti in un settore gli Stati membri sono te
nuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che deroghi a tali regolamenti o ne
pregiudichi lefficacia. -Il regolamento ha innanzitutto portata generale, nel sen
so che tale atto esso si rivolge non gi ad un numero limitato di destinatari, indi
cati espressamente oppure facilmente individuabili, bens ad una o pi categorie di
destinatari determinate astrattamente nel loro complesso. La qualit di destinatario
dipende da una situazione obiettiva di diritto o di fatto, definita dallatto in
relazione con la sua finalit.

-Il regolamento poi obbligatorio in tutti i suoi elementi, ci significa che uno s
tato non pu applicare in modo incompleto o selettivo un regolamento, ma vi si dev
o conformare in maniera rigorosa, questo atto, infatti, non lascia discrezionali
t agli Stati membri. Nulla esclude tuttavia che affinch la disciplina di un regola
mento possa operare, essa debba essere oggetto di integrazione mediante atti ult
eriori. Questo pu essere esplicitamente previsto dal regolamento, il quale preved
e atti di esecuzione, ovvero prevedendo che gli Stati debbano integrare la disci
plina con provvedimenti di loro competenza. Un intervento degli Stati membri si
giustifica solo nella misura necessaria allesecuzione dei regolamenti. -Ultima e
principale caratteristica la diretta applicabilit. Sta a significare che lentrata
in vigore e la sua applicazione nei confronti degli amministrati non abbisognano
di alcun atto di ricezione nel diritto interno. Lapplicabilit diretta dei regolam
enti comporta che essi sono per loro stessa natura suscettibili di porre situazi
one giuridiche soggettive in capo ai privati, tanto nei loro rapporti con altri
privati, che nei rapporti con gli Stati o le istituzioni dellUnione. LE DIRETTIVE
Art. 288 comma 3 TFUE: questo strumento vincola lo Stato membro cui riv olta per
quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli
organi nazionali in merito alle forme e ai mezzi. Per la verit, in molti casi la
riserva di competenza a favore degli Stati pu risultare molto ridotta sul piano s
ostanziale, non raro, infatti, che la direttiva presenti un contenuto tanto dett
agliato da far risultare esigua la discrezionalit degli Stati. Lattuazione delle d
irettive nellordinamento interno quindi oggetto di un preciso obbligo che gli Sta
ti devono adempiere mediante lemanazione, entro un termine imperativo, di un atto
di recepimento della stessa. La Corte ha precisato che lattuazione deve avvenire
con le forme e i mezzi pi idonei a garantire lefficacia reale delle disposizioni d
ella direttiva, e deve corrispondere pienamente alle esigenze di chiarezza e di
certezza delle situazioni giuridiche volute da tale atto. Per cui la Co rte ha pr
evisto che latto di recepimento deve corrispondere a un atto vincolante a caratte
re normativo equivalente a quello che sarebbe stato preso nel diritto interno pe
r realizzare un obiettivo analogo a quello a quello della direttiva. Il fatto ch
e una direttiva richieda una mediazione di diritto interno non esclude che, indi
pendentemente dalla mediazione, norme di una direttiva possano esplicare effetti
in tale ordinamento, in particolare aprendo ai privati la possibilit di far vale
re dinanzi ai giudici nazionali obblighi che le norme in questione pongano a car
ico dello Stato. In caso contrario, la portata dellatto sarebbe ristretta.

La Corte ha tuttavia costruito la possibilit che le direttive esplichino effetti


diretti non come unestensione dellimmediata applicabilit (solo i regolamenti). Essa
costituisce nel caso una garanzia minima a vantaggio degli individui. Solo quando
lattuazione non vi sia stata o sia stata incompleta il singolo deve potersi avva
lere in giudizio dei diritti che la direttiva gli riconosce, fondandoli direttam
ente sulle disposizioni di questa. In caso contrario lo Stato si avvantaggerebbe
per il suo inadempimento. Ladozione entro il termine delle misure di attuazione
non fa cessare gli effetti della direttiva, visto che gli Stati rimangono obblig
ati ad assicurarne effettivamente la piena applicazione anche dopo ladozione di d
ette misure. Le disposizioni di una direttiva possono esplicare effetti diretti
nella misura in cui esse presentino caratteristiche tali da poter essere concret
amente applicate dal giudice. Va quindi esaminato caso per caso se la natura, lo
spirito e la lettera della disposizione consentono di riconoscerle efficacia im
mediata nei rapporti fra gli Stati membri e i singoli. La disposizione deve aver
e un contenuto chiaro e preciso, e non condizionato o subordinato, per quanto ri
guarda la sua osservanza o i suoi effetti, allemanazione di atti ulteriori da par
te delle istituzioni dellUnione o degli Stati membri. A differenza di quanto avvi
ene per le norme dei Tratti, nel caso delle direttive la Corte ha limitato la po
ssibilit dei privati di far valere eventuali effetti diretti di norme di queste s
olo nellipotesi che avvenga nei confronti dello stato. Escludendo quindi che dett
e norme possano essere fonte diretta di diritti individuali nei confronti di alt
ri privati. Allo stesso modo la Corte ha escluso che le direttive, in mancanza d
i trasposizione, possano essere fatte valere dallo Stato contro il singoli. Ques
to perch la direttiva non pu di per s creare obblighi a carico di un singolo, in cas
o contrario si finirebbe per riconoscere in capo allUnione il potere di emanare n
orme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico di questi ulti
mi, mentre tale competenze le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di
adottare regolamenti (Faccini Dori). LE DECISIONI LArt. 288 dispone invece che la
decisione se designa i destinatari obbligatoria soltanto nei confronti di questi.
Fino al Trattato di Lisbona larticolo enunciava che essa era obbligatoria solo pe
r i destinatari da essa designati. Con questo cambiamento la decisione diventa un
atto ambivalente, cio che pu avere portata individuale o generale. La decisione l
o strumento per mezzo del quale le istituzioni comunemente provvedono ad applica
re al caso concreto le previsioni normative astratte contenute nei Trattati o in
altri atti dellUnione. quindi una sorta di espressione di unattivit amministrativa
dellUnione, anche se tuttavia sono usate in chiave normativa. Si tratta di un at
to a portata individuale , come la direttiva, ma a differenza di questa, essa pu
essere rivolta non solo agli Stati membri ma a tutti i soggetti del diritto dellU
nione. A differenza della direttiva poi, risulta direttamente applicabile negli
ordinamenti giuridici nazionali, al pari dei regolamenti.

Anche le decisioni indirizzate agli Stati membri possono esplicare effetti diret
ti nellordinamento nazionale. La Corte ha concluso che le disposizioni di una deci
sione hanno efficacia immediata nei rapporti tra gli Stati membri e i singoli, i
n quanto esse producono, nei confronti di questi ultimi, diritti che i giudici n
azionali hanno il dovere di tutelare, allorch dette disposizioni impongono agli S
tati membri un obbligo assoluto e sufficientemente chiaro e preciso. Anche nel ca
so delle decisioni indirizzate agli Stati membri la Corte ha escluso che si poss
ano ricavare effetti diretti orizzontali. In alcuni casi i Trattati hanno previs
to la loro adozione mediante procedure decisionali tipiche degli atti normativi
quali la procedura di codecisione. In alcuni casi, anzi, essa risulta essere luni
co strumento a disposizione delle istituzioni. GLI ALTRI ATTI DELLUNIONE Altri du
e atti tipici sono le raccomandazioni e i pareri. Lo stesso articolo dei Trattati
li definisce non vincolanti. -I pareri sono lo strumento attraverso cui unistituzio
ne fa conoscere la propria valutazione su una determinata questione o su un dete
rminato atto. -Le raccomandazioni sono per lo pi utilizzate dal Consiglio o dalla
Commissione per indirizzare agli Stati membri o ad altri soggetti norme di comp
ortamento di carattere non vincolante. Nella categoria dei pareri ve ne sono alc
uni che sono produttivi di effetti giuridici. Per le raccomandazioni invece, la
Corte ha affermato che i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazio
ne le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie, in particolare
quando esse sono di aiuto nellinterpretazione di norme nazionali adottate allo s
copo di garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme comunitarie av
enti natura vincolante. Non sono un atto tipico gli orientamenti (generali) decisi
dal Consiglio europeo nellambito della PESC, o quelli decisi sempre dal Consiglio
europeo ai fine della programmazione legislativa e operativa nello spazio di li
bert, sicurezza e giustizia. Nonostante pareri e raccomandazioni, il Consiglio e
la Commissione fanno sovente uso di conclusioni o risoluzioni, nelle quali listit
uzione preannuncia le possibili linee di sviluppo di una successiva attivit norma
tiva dellUnione, ovvero fissa la sua posizi one su una questione particolarmente
delicata o controversa di interpretazione del diritto dellUnione. Non meno freque
nte il ricorso da parte della Commissione a comunicazioni, orientamenti, o linee dire
ttrici, tutti atti che la Commissione usa soprattutto per esplicitare soprattutto
ai soggetti interessati (Stati membri o privati) il proprio modo di interpretar
e una sua competenza, ovvero le modalit con le quali essa intende esercitarla. Ul
timo accenno va fatto agli accordi interistituzionali. Secondo lart. 295 TFUE il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione possono concludere, al fine di
definire di comune accordo le modalit di una reciproca collaborazione in settori
di loro competenza, accordi interistituzionali. Questi accordi possono assumere c
arattere vincolante, carattere che va accertato caso per caso, alla luce del lor
o contenuto e della loro formulazione.

Possono integrare le disposizioni dei Trattati, ma non modificarle, alterando leq


uilibrio istituzionale.
GLI ATTI ADOTTATI DALLUNIONE PRIMA DEL TRATTATO DI LISBONA Lentrata in vigore del
Trattato di Lisbona ha fatto venir meno i differenti tipi di atti di diritto der
ivato precedentemente a disposizione delle istituzioni nei due settori di cooper
azione prima identificati nel secondo e terzo pilastro. Nellambito della PESC per
esempio, il Consiglio europeo ed il Consiglio potevano far ricorso a strategie
comuni, posizioni comuni e azioni comuni. Nel terzo pilastro, invece, gli atti d
i pi comune utilizzo erano le decisioni e le decisioni quadro (essa svolgeva una f
unzione analoga alla direttiva, essendo finalizzata al ravvicinamento delle dispo
sizioni legislative e regolamentare degli Stati membri ed erano vincolanti per qu
el che riguarda il risultato). Il fatto che il secondo e il terzo pilastro siano
stati ricondotti al sistema generale degli atti di diritto derivato non signifi
ca ovviamente che gli atti precedentemente adottati abbiano perci cessato di esse
re in vigore. Essi continueranno ad avere efficacia, sulla base di un elementare
principio della continuit giuridica, fintantoch non saranno sostituiti da atti pr
esi in applicazione dei nuovi Trattati.
IL PROCESSO DECISIONALE PROFILI GENERALI Il processo di adozione di atti dellUnio
ne europea vede la partecipazione di pi istituzioni o organi. Tale partecipazione
non avviene ogni volta con le medesime modalit il che produce un numero assai am
pio di varianti. Il Consiglio ne rimane il centro di gravit, nel senso che non vi
praticamente atto la cui emanazione non richieda lintervento del Consiglio . Fa
eccezione a questo quadro la politica estera e di sicurezza comune. Lo schema su
lla base del quale vengono prese le decisioni essenziale e scarsamente variegato
. LE PROCEDURE NORMATIVE DELLUNIONE. LE PROCEDURE LEGISLATIVE Il principale punto
di equilibrio che i diversi procedimenti legislativi riflettono comunque quello t
ra le istituzioni politiche, che intervengono in ogni caso in tali procedimenti: i
l Consiglio, quale organo rappresentativo degli Stati membri intesi come apparat
i di governo; il Parlamento europeo, quale organo rappresentativo dei cittadini
dellUnione; la Commissione, quale organo rappresentativo dellinteresse generale di
questa. Il Parlamento passato da un iniziale ruolo consultivo a quello di vero
e proprio legislatore.

Con lintroduzione della procedura di codecisione si compie il passo decisivo per


il rovesciamento dellimpostazione originaria del processo decisionale dellUnione.
Essa porta ad una sostanziale equiparazione di Parlamento europeo e Consiglio, g
razie alla previsione che non si ha ladozione dellatto senza laccordo tra le due is
tituzioni. Con il Trattato di Lisbona poi, la partecipazione a qualsiasi titolo
del Parlamento europeo accanto al Consiglio nella procedura di adozione di un at
to dellUnione fa della relativa procedura, in linea di principio una procedura le
gislativa, e dellatto che ne deriva, un atto legislativo. Mentre ladozione di un a
tto da parte del Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o parte
di questultimo con la partecipazione del Parlamento costituisce una procedura leg
islativa speciale. LA SCELTA DELLA PROCEDURA APPLICABILE Lapplicabilit nel caso co
ncreto di una o di unaltra procedura prevista dai Trattati dipende dal contenuto
dellatto da adottare, dato che la base giuridica di questi (i Trattati) che fonda
la competenza a regolare una certa materia, che designa con quale procedura dec
isionale ci debba avvenire. Spetta dunque a chi propone latto ovvero, attraverso u
na modifica della proposta, allistituzione che lo adotta, individuare la base giu
ridica e quindi la procedura da seguire. Secondo la Corte, la scelta va operata
sulla base di criteri oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. E do
ve esista nel Trattato una disposizione specifica che possa costituire il fondam
ento giuridico dellatto da adottare, questultimo deve fondarsi su tale disposizion
e. Se vi sono pi basi giuridiche applicabili: secondo la Corte quando un atto per
segue pi di una finalit o ha pi di una componente, esso deve essere fondato unicame
nte sulla base giuridica richiesta dalla finalit o componente che appaia principal
e o preponderante rispetto alle altre. La Corte non ha tuttavia escluso del tutto
lipotesi che pi basi giuridiche possano essere cumulabili: essa lo ha ammesso qua
ndo si tratti di un atto che persegue contemporaneamente pi scopi o che ha pi compo
nenti tra loro inscin dibili, senza che luno sia accessorio dellaltro, o senza che
uno di essi assuma importanza secondaria rispetto allaltro. Anche quando possibil
i, tuttavia, il cumulo di pi basi giuridiche su cui fondare latto non sempre possi
bile, perch talvolta incompatibili. La loro applicazione combinata determina unalt
erazione della posizione delle istituzioni coinvolte nel processo decisionale. N
on vi un criterio univoco per stabilire quando due procedure possano o meno esse
re cumulate. IL POTERE DI INIZIATIVA, IN PARTICOLARE IL POTERE DI PROPOSTA DELLA
COMMISSIONE Ai fini dellazione normativa dellUnione, il potere di iniziativa spet
ta di regola alla Commissione, tranne che nel settore della PESC, dove lAlto Rapp
resentante si completamente sostituito alla Commissione in questa funzione.

Questo potere di iniziativa non tuttavia esclusivo, i Trattati, infatti, specifi


cano che un atto legislativo dellUnione pu essere adottato solo su proposta della C
ommissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. Per quanto riguarda
gli altri atti dellUnione, essi sono adottati su proposta della Commissione se i
Trattati lo prevedono. Nel caso quindi di atti non legislativi, lautore della prop
osta devessere puntualmente indicato nella base giuridica dellatto da adottare. In
caso di mancata indicazione, latto dovr essere adottato su iniziativa della stess
a istituzione competente ad adottarlo. Quando il potere di presentare una propos
ta affidato alla Commissione, questo si presenta come una prerogativa assoluta d
i essa. Parlamento, Consiglio o uno Stato membro possono chiedere alla Commissio
ne di presentare una proposta, la Commissione tuttavia non tenuta a farlo, essa
deve solo fornire una motivazione in caso di non accoglimento. La Commissione in
linea di principio da comunque seguito alla richiesta. Con il Trattato di Lisbo
na si prevista la possibilit che la richiesta possa pervenire anche dai cittadini
dellUnione (almeno un milione). La proposta della Commissione non pu essere modif
icata dal Consiglio se non allunanimit, e le modifiche non possono essere illimita
te. La Commissione pu invece modificare la proposta fino al mo mento delladozione
dellatto, possibilit che consente alla Commissione di assumere un ruolo negoziale
importante, soprattutto laddove il Consiglio potrebbe votare a maggioranza quali
ficata. In caso di grave disaccordo con il Consiglio, la Commissione ha il poter
e di ritirare la proposta.
LE SINGOLE PROCEDURE LA PROCEDURA DI CONSULTAZIONE Una volta che la Commissione
abbia presentato una proposta, spetta al Consiglio emanare latto, dopo aver per ch
iesto il parere del Parlamento europeo (ed eventualmente di altri organi) su que
lla proposta. Il parere che il Parlamento chiamato a formulare ed indirizzare al
Consiglio obbligatorio, e di regola, non vincolante. Lobbligo non si esaurisce c
on la richiesta del parere, il Consiglio, infatti, tenuto ad attenderne la pronu
ncia in quanto il parere rappresenta uno strumento che consente al Parlamento lef
fettiva partecipazione al processo legislativo. Lobbligo di una nuova consultazio
ne del Parlamento vige ogni volta che latto adottato, considerato complessivament
e, sia diverso quanto alla sua sostanza da quello sul quale il Parlamento sia gi
stato consultato. Nel quadro della procedura di consultazione, il Consiglio pu es
sere chiamato a votare allunanimit, a maggioranza semplice o qualificata. La maggi
oranza semplice costituisce un caso limite, mentre il voto unanime e quello a ma
ggioranza qualificata si dividono equamente le restanti ipotesi.

LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA Con il Trattato di Lisbona, la procedura legi


slativa ordinaria ha preso il posto occupato dalla procedura di codecisione nei
precedenti Trattati, vedendo anche ampliato il suo utilizzo per arrivare ad un t
otale di 70 casi. Nel caso della procedura legislativa ordinaria il Parlamento c
hiamato non ad esprimere un parere, ma ad adottare anchesso, al pari del Consigli
o, una posizione in prima lettura. Il primo passo spetta al Parlamento che deve ad
ottare la propria posizione in prima lettura e trasmetterla al Consiglio. Se que
sto approva la posizione del Parlamento, latto adottato nella formulazione che co
rrisponde a tale posizione, anche se essa si discosta dalla proposta della Commi
ssione. Nel caso in cui il Consiglio non concordi con la posizione del Parlament
o, esso adotter a sua volta una posizione in prima e la trasmetter al Parlamento,
dando cos inizio alla seconda fase (seconda lettura) del procedimento (questo potre
bbe avvenire anche perch il Consiglio a non condividere una proposta della Commis
sione approvata dal Parlamento). Il Parlamento europeo ha tre mesi per pronuncia
rsi e a seconda della sua valutazione della posizione in prima lettura del Consi
glio si produrranno tre diversi scenari. I primi due approvazione esplicita o im
plicita (per mancata pronuncia entro la scadenza prescritta) della posizione, ov
vero la sua bocciatura (a maggioranza dei membri del Parlamento) hanno lo stesso
esito di porre fine al procedimento: nel primo caso latto si considera adottato,
nel secondo caso definitivamente non adottato. La terza possibilit che il Parlam
ento, sempre a maggioranza dei suoi membri, proponga emendamenti alla posizione
del Consiglio. Su questi la Commissione chiamata a formulare un suo parere; e a
questo punto, e di nuovo entro tre mesi, il Consiglio potr approvare a maggioranz
a qualificata tutti gli emendamenti parlamentari (allunanimit per quelli che hanno
avuto pare contrario dalla Commissione) e potr cos adottare latto emendato; ovvero
dovr convocare entro 6 settimane, dintesa con il Parlamento europeo, un comitato
di conciliazione composto dai membri del Consiglio e da altrettanti rappresentan
ti del Parlamento, al quale partecipa anche la Commissione. Il comitato di conci
liazione ha il compito di trovare, entro un termine di sei settimane, un accordo
su un progetto comune che possa dar luogo, entro ulteriori sei settimane, allado
zione dellatto da parte del Consiglio (maggioranza qualificata) e del Parlamento
(maggioranza semplice): terza lettura della procedura legislativa ordinaria. In ca
so di mancato accordo latto si considera non adottato. La circostanza che la proc
edura legislativa ordinaria si basi sulla votazione a maggioranza qualificata de
l Consiglio, ha comportato che la sua estensione ad alcuni settori sensibili dec
isa a Lisbona sia stata possibile solo alla condizione, imposta da alcuni Stati
membri, di associarvi in quei settori un meccanismo definito freno demergenza. In b
ase ad esso quando un membro del Consiglio ritenga che si sta adottando con proc
edura legislativa ordinaria in uno di quei settori incide su aspetti fondamental
i del suo ordinamento giuridico, esso pu investire della questione il Consiglio e
uropeo e la procedura sospesa.

Se entro quattro mesi questo trova un accorso il procedimento riparte, altriment


i latto si considera non adottato. Se per almeno 9 Stati intendono avviare una coo
perazione rafforzata sulla base dellatto in programma, questa si considera autori
zzata. Nei casi eccezionali in cui liniziativa non sia presa dalla Commissione, e
ssa non parteciper come detto al procedimento o verr coinvolta solo in parte. La d
urata media del procedimento attorno ai due anni,
LA PROCEDURA DI APPROVAZIONE Tale procedura comporta non solo che ci voglia il p
arere del Parlamento europeo perch il Consiglio possa adottare latto, ma che tale
parere debba essere anche positivo. Un parere negativo o la semplice mancanza di
questo impedisce ladozione dellatto. Oggi il suo ambito di applicazione equamente
ripartito tra ipotesi di procedura legislativa speciale e decisioni del Consigl
io (talvolta anche del Consiglio europeo) di rilievo istituzionale, quali nomine
di componenti di istituzioni, clausole passerella e decisioni in materia di mem
bership dellUnione. Lapprovazione del Parlamento avviene su un atto gi definito dal
la decisione del Consiglio. Naturalmente se nel dialogo istituzionale si prospet
ta una mancata approvazione il Consiglio tender a rivedere la sua decisione. Tutt
avia la decisione finale spetter comunque al solo Consiglio.
LE PROCEDURE DECISIONALI NEL QUADRO DELLA PESC Il potere decisionale riservato a
l solo Consiglio, il quale lo esercita quasi esclusivamente allunanimit. La partec
ipazione delle altre due istituzioni di regola protagoniste nel processo decisio
nale marginale se non inesistente. Le poche varianti del processo decisionale ne
llambito della PESC riguarderanno quindi le modalit di formazione della volont del
solo Consiglio. Per la verit un ruolo di un qualche rilievo riservato, in questo
settore, anche al Consiglio europeo. Dopo Lisbona liniziativa in questo settore p
assata dal Consiglio allAlto Rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la
politica di sicurezza. In linea generale il Consiglio delibera allunanimit, ma in
alcuni casi, sempre se nessuno Stato membro si oppone per specificati e importan
ti motivi di politica nazionale, il Consiglio pu ricorrere alla maggioranza quali
ficata.

LE PROCEDURE BASATE SULLA DELEGA DI COMPETENZE NORMATIVE E DI ESECUZIONE Una par


te importante dellattivit normativa assicurata anche per mezzo dellesercizio dirett
o di poteri decisionali da parte della Commissione. Solo in pochissimi casi pote
ri di questo genere le sono attribuiti dai Trattati. Quasi sempre questi poteri
sono frutto di unattribuzione di competenza da parte del legislatore. Prima del T
rattato di Lisbona questo potere si inquadrava nel potere di esecuzione della Co
mmissione, ipotesi che non le conferiva meramente poteri esecutivi ma anche veri
e propri poteri regolamentari. Proprio in ragione di questa possibilit divenuta
normale prassi che il legislatore comunitario lasciasse alla Commissione il comp
ito di adottare la normativa di dettaglio di una disciplina dettata dallatto di b
ase. La Corte ha dato alla portata della normazione di dettaglio un interpretazio
ne estensiva. Ha poi sottolineato come questa delega possa comportare ampie facol
t di valutazione, autorizzan do la Commissione ad adottare tutti i provvedimenti es
ecutivi necessari o utili per lattuazione della disciplina di base, purch non cont
rastanti con questultima. Nei nuovi Trattati la competenza di esecuzione della Com
missione vede significativamente modificata la sua portata dalla distinzione tra
delega alla stessa Commissione di veri e propri poteri normativi e lesercizio di
meri poteri di esecuzione. Lart. 290 TFUE prevede che un atto legislativo possa de
legare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata ge
nerale, destinati a completare o modificare elementi non essenziali dellatto legi
slativo. Lart 291 TFUE disciplina lesecuzione degli atti giuridicamente vincolanti,
stabilendo che, laddove vi sia la necessit di condizioni di esecuzione uniformi a
livello europeo di tali atti, questi conferiscono competenze di esecuzione alla
Commissione. LA PROCEDURA DI DELEGA LEGISLATIVA Latto della Commissione sar un at
to delegato, assumendo anche ufficialmente questa qualificazione. Larticolo non p
recisa cosa di debba intendere per elementi non essenziali dellatto di base, risp
etto alla cui individuazione, perci, sia il legislatore nel conferire la delega,
che la Commissione nellesercitarla mantengono un notevole margine di discrezional
it. Lart. 290 stabilisce che latto di base dovr delimitare esplicitamente gli obiett
ivi, il contenuto, la portata e la durata della delega. Per quanto riguarda la d
urata questa non deve necessariamente tradursi in un termine oltre il quale ques
ta delega non potr pi esercitarsi. Il legislatore ha comunque ha sua disposizione
degli strumenti attraverso cui porre termine alla delega (es. latto legislativo p
u stabilire che Parlamento europeo o Consiglio possano decidere di revocare la de
lega). LA PROCEDURA DI ADOZIONE DI ATTI DI ESECUZIONE La competenza di esecuzion
e spetta in linea generale alla Commissione, con la sola eccezione del settore d
ella PESC dove la competenza appartiene al Consiglio.

Lattribuzione di una competenza di esecuzione fatta dallo stesso atto della cui e
secuzione di tratta, al quale spetta anche definire le modalit che la Commissione
(o il Consiglio) deve seguire nellesercitare la competenza attribuitale. A diffe
renza di quanto detto per gli atti delegati, un regolamento da adottare secondo
la procedura legislativa ordinaria deve preventivamente fissare le regole ed i p
rincipi relativi alle modalit con cui gli Stati membri possono esercitare un cont
rollo sulloperato della Commissione ed a cui si deve annettere il legislatore del
lUnione nel prevedere lassoggettamento nel caso concreto della Commissione a tale
controllo. Nel 1999 stata adottata una decisione del Consiglio (nota come decisi
one comitoligia), la quale, nel prevedere che lemanazione di misure esecutive da pa
rte della Commissione possa essere subordinata alla consultazione di un comitato
composto da rappresentanti degli Stati membri, ha delineato anche i differenti
tipi di procedure di comitato che latto di base avrebbe potuto decidere di applic
are a questo fine nel caso concreto (procedura di comitato consultivo, la proced
ura di comitato di gestione, la procedura del comitato di regolamentazione). LE
PROCEDURE PER LA CONCLUSIONE DI ACCORDI INTERNAZIONALI CON STATI TERZI La firma
e la ratifica dellaccordo spettano allistituzione che allinterno del sistema istitu
zionale detiene in via principale il potere decisionale, cio il Consiglio. La com
petenza a negoziare riflette la distribuzione che ha la titolarit principale del
potere di iniziativa nei Trattati: in linea generale tale competenza assegnata a
lla Commissione, quando invece laccordo coinvolge la PESC essa spetta allAlto Rapp
resentante. Procedura: secondo lart 218 TFUE la procedura si avvia su iniziativa
della Commission e (salvo ambito PESC). Essi possono presentare una raccomandazi
one al Consiglio affinch questo autorizzi con apposita decisione lavvio del negozi
ato con lo o gli Stati terzi. Con tale decisione il Consiglio dovr anche designar
e il negoziatore dellUnione in funzione della materia dellaccordo previsto. Il neg
oziatore dellUnione dovr condurre i negoziati sulla base delle direttive che il Co
nsiglio gli pu impartire nella decisione di autorizzazione. Questultimo pu anche de
signare un comitato speciale, composto da rappresentanti degli Stati membri, che
deve essere consultato dal negoziatore nel corso dei negoziati. La fase negozia
le si chiude con la stesura del progetto di accordo da parte del negoziatore e l
a presentazione di una sua proposta al Consiglio per ladozione della decisione di
autorizzazione alla firma dellaccordo. Lart. 218 stabilisce che il Parlamento eur
opeo debba esprimersi sugli accordi che il Consiglio intende concludere. In alcu
ni casi, la conclusione subordinata allapprovazi one del Parlamento europeo. Un q
ualsiasi coinvolgimento escluso nellambito della PESC. In Consiglio delibera di r
egola a maggioranza qualificata, salvo che si tratti di accordi di associazione
o cooperazione finanziaria e tecnica con paesi candidati al ladesione, nonch nel c
aso di un accordo di adesione alla Convenzione europea dei diritti delluomo e, pi
in generale, nel caso di accordi riguardanti un settore in cui sul piano interno
richiesta lunanimit.

IL DIRITTO DELLUNIONE NEGLI ORDINAMENTI DEGLI STATI MEMBRI LA NATURA DEL RAPPORTO
DEL DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA CON IL DIRITTO DEGLI STATI MEMBRI NELLA GIURISPRU
DENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA I due ordinamenti vivono in un rapporto di integr
azione (Costa c. ENEL), che vede lordinamento dellUnione, a causa della sua parzia
lit, avvalersi di quello degli Stati per molti aspetti del suo funzionamento, con
il risultato di una permanente situazione di interferenza, e di potenziale conf
litto, tra le rispettive norme. La Corte ha sottolineato come questo ordinamento
sia un ordinamento integrato nellordinamento giuridico degli Stati membri allatto
dellentrata in vigore del Trattato e che i giudici nazionali sono tenuti ad osser
vare; tale integrazione nel diritto di ciascuno stato membro di norme che proman
ano da fonti comunitarie, e pi in generale, lo spirito e i termini del Trattato,
hanno per corollario limpossibilit per gli Stati di fare prevalere, contro un ordi
namento giuridico da esse accettato a condizione di reciprocit, un provvedimento
unilaterale ulteriore daltra parte, scaturito da una fonte autonoma, il diritto nat
o dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trov
are un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio caratt
ere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico dellUnion
e (Costa c. ENEL). il trasferimento, effettuato dagli Stati a favore dellordinamen
to giuridico comunitario, dei diritti e degli obblighi corrispondenti alle dispo
sizioni del Trattato implica... una limitazione definitiva dei loro diritti sovr
ani, di fronte alla quale un atto unilaterale ulteriore, incompatibile con il si
stema della Comunit, sarebbe del tutto privo di efficacia (Simmenthal). La Corte s
ottolinea che gli atti legislativi nazionali che invadono sfere di competenza de
llUnione vanno considerati privi di qualsiasi efficacia giuridica, dato che il corr
etto esercizio della competenza normativa da parte delle istituzioni europee, qu
ando si traduca in atti direttamente applicabili, ha leffetto di impedire la valid
a formazione di atti legislativi nazionali (Simmenthal). Ci comporta che qualsiasi
giudice nazionale, adito nellambito della sua competenza, ha lobbligo di applicare
integralmente il diritto dellUnione e di tutelare i diritti che questo attribuis
ce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della le
gge interna, sia anteriore che successiva (Simmenthal).
DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA E DIRITTO INTERNO IN ITALIA: LA GIURISPRUDENZA COSTITU
ZIONALE SUI RAPPORTI TRA ORDINAMENTO ITALIANO E DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA Ladesio
ne ai Trattati originari che i successivi atti che li hanno modificati o integra
ta sempre stata autorizzata e resa esecutiva in Italia tramite legge ordinaria.
stato posto da alcuni giudici linterrogativo sulla sufficienza a questo scopo del
lo strumento utilizzato, in considerazione delle evidenti ricadute costituzional
i di molti aspetti del sistema di integrazione europea.

La Corte costituzionale ha concluso che le leggi ordinarie di esecuzione in Ital


ia di quegli atti trovano sicuro fondamento di legittimit nella disposizione dellar
ticolo 11 Cost., in base alla quale lItalia consente, in condizioni di parit con g
li altri Stati, alle limita zioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che as
sicuri la pace e la giustizia fra le nazioni, e quindi promuove e favorisce le o
rganizzazioni internazionali rivolte a tale scopo: ci significa che, quando ne ri
corrano i presupposti, possibili stipulare Trattati i quali comportino limitazio
ne della sovranit, ed consentito darvi esecuzione con legge ordinaria (Frontini).
Sul problema del rapporto che intercorre tra le norme di diritto interno e le no
rme dellUnione europea la Corte costituzionale si inizialmente espressa dicendo c
he le norme dellUnione avevano lo stesso rango della legge di esecuzione del Trat
tato attraverso cui esse erano entrate nellordinamento italiano e che quindi esse
erano soggette ai principi comuni in tema di successioni delle norme nel tempo.
Capovolgendo poi questo orientamento, la Corte costituzionale ha ancorato la su
premazia del diritto dellUnione sullart. 11 Cost., per cui le norme di legge devon
o cedere di fronte a regolamenti europei anche anteriori, per il fatto che il co
ntrasto con quei regolamenti pone la norma in contrasto con lo stesso articolo 1
1 (parametro di costituzionalit delle singole leggi). SEGUE: LA GIURISPRUDENZA GR
ANITAL Con la sentenza Granital la Corte costituzionale ha riconosciuto il poter
e del giudice interno di applicare direttamente un regolamento delle istituzioni
europee malgrado lesistenza di norme statali successive con esso contrastanti. Lo
rdinamento nazionale si aperto alla normazione europea lasciando che le regole in
cui essa si concreta vigano nel territorio italiano, quali sono scaturite dagli
organi competenti a produrle, senza perci entrare a far parte del diritto italian
o o essere soggette al regime vigente per le leggi dello Stato. Rispetto al diri
tto dellUnione la legge statale rimane collocata in un ordinamento che non vuole i
nterferire nella produzione normativa del distinto e autonomo ordinamento della
Comunit, sebbene garantisca losservanza si essa nel territorio nazionale. Proprio i
n ragione di ci, le confliggenti statuizioni di una legge interna non possono cost
ituire ostacolo al riconoscimento della forza e valore, che il Trattato conferisce
al regolamento dellUnione, nel configurarlo come atto produttivo di regole immed
iatamente applicabili: il giudice dovr comunque applicare questultimo, dato che la
sua vigenza impedisce che leventuale normativa dello Stato, sia essa anteriore o
successiva, venga in rilievo ai fini della soluzione della controversia. La Cort
e del Lussemburgo parte dallidea della forza autoapplicativa di un ordinamento gi
uridico dellUnione che si integra con quello degli Stati, la Corte costituzionale
non pu non continuare a fondare quel rapporto sullordinamento in cui essa agisce,
e in particolare sullart. 11 Cost. Con la sentenza Granital la norma interna con
trastante con il diritto dei Trattati non viene pi considerata costituzionalmente
illegittima ma inapplicabile al caso di specie. Lart. 11 rimane quindi il fondam
ento del diritto dellUnione nel sistema interno, m a cessa di avere una funzione
di parametro indiretto di legittimit costituzionale.

SEGUE: IL DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA E LE NORME COSTITUZIONALI La Corte costituzi


onale, mentre ammetteva la prevalenza del diritto dellUnione anche su norme costi
tuzionali, limitava di fatto questa supremazia alle sole disposizioni procedimen
tali della Carta. Anzi, la Corte avvertiva che qualora si fosse presentata effet
tivamente laberrante situazione di una norma europea confliggente con i principi m
ateriali della Costituzione, essa avrebbe esercitato puntualmente il proprio sind
acato sulla legittimit costituzionale di quella norma. Il contrasto deve sussiste
re con quel complesso di valori e principi fondamentali della Carta che la stess
a Corte costituzionale ha portato ad individuare come nucleo immodificabile. I R
APPORTI TRA DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA E NORME NAZIONALI DEGLI STATI MEMBRI La so
luzione elaborata dagli Stati membri per la definizione dei rapporti tra i due o
rdinamenti, seppur non uniforme quanto a strumenti, risulta univoca in quanto a
risultati. Molti Stati hanno deciso di inserire allinterno delle proprie costituz
ioni una clausola di cessione di sovranit o di attribuzione dellesercizio di compe
tenze a favore dellUnione europea. Una clausola di questo tipo prevista in Franci
a. La legge costituzionale del 25 giugno 1992 ha sancito il trasferimento di com
petenze statali allordinamento giuridico dellUnione europea e il conseguente prima
to di questultimo. Ugual strumento stato utilizzato dalla Germania. Nel Regno Uni
to la ratifica dei trattati internazionali un privilegio della Corona esercitato
dal governo e lapprovazione parlamentare comunque necessaria affinch un trattato
acquisti forza di legge e possa essere applicato dal giudice. La base giuridica
della sua partecipazione allUnione europea perci fornita dallEuropea Communities Ac
t 1972, successivamente modificato. Prevedendo la supremazia del diritto dellunio
ne rispetto al diritto interno, precedente o successivo, la disposizione contras
ta con la dottrina inglese della sovranit del Parlamento, secondo la quale questo
non pu vincolare i suoi successori, con la conseguenza che la norma pi recente pr
evale su quella anteriore. Il pieno riconoscimento del primato del diritto europ
eo perci avvenuto in via giurisprudenziale (in particolare con la decisione Facto
rame II). LATTUAZIONE DEL DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA NEGLI ORDINAMENTI NAZIONALI La
ttuazione del diritto dellUnione da parte degli Stati avviene secondo modalit la c
ui scelta spetta agli stessi Stati. Lautorit competente per la trasposizione dunqu
e individuata sulla base delle regole costituzionali proprie di ciascuno Stato,
che delineano il riparto di competenze tra potere legislativo e potere esecutivo
. La soluzione governativa (provvedimento del governo che agisce nellesercizio di p
oteri propri o su delega del parlamento), in particolare attraverso il meccanism
o della delega, uno strumento molto diffuso tra gli Stati membri. La delega del
governo pu essere conferita in via generale o caso per caso.

LA TUTELA DEI DIRITTI INTRODUZIONE Va avvertito che le situazioni giuridiche pos


sono essere lese non solo direttamente dalle norme dellUnione e nellambito del rel
ativo ordinamento, ma possono esserlo anche, se non pi spesso, nellambito degli or
dinamenti nazionali, in relazione agli effetti che quelle norme vi producono, op
pure in conseguenza dei provvedimenti che gli Stati membri adottano in esecuzion
e delle stesse o comunque dei comportamenti di tali Stati con esse incompatibili
. Di regola quindi sar negli ordinamenti interni che i privati dovranno chiedere
adeguata tutela di queste situazioni giuridiche, investendone il giudice naziona
le, che in questo senso opera come giudice comune del diritto dellUnione. LA TUTELA
GIUDIZIARIA NELLAMBITO DELLUNIONE Nel complesso la situazione non si pu ancora dir
e appagante, soprattutto con riferimento alla posizione delle persone fisiche e
giuridiche. Persistono talune limitazioni, per esempio quelle che si incontrano
nella ricevibilit dei ricorsi amministrativi che neppure in via interpretativa so
no state risolte. Da questo punto di vista si pu dire che lUnione non si dovutamen
te operata, e che non parsa severa con se stessa come sempre stata con gli Stati
membri nel pretendere il massimo di protezione per le situazioni giuridiche fon
date sul diritto dellUnione. CENNI ALLA TUTELA NON GIUDIZIARIA. IL MEDIATORE EURO
PEO Va segnalata la possibilit offerta ai cittadini dellUnione di rivolgere petizi
oni al Parlamento europeo e, per questa via, anche di provocare listituzione di u
na commissione parlamentare dinchiesta (per le denunce di infrazione o cattiva am
ministrazione nellapplicazione del diritto dellUnione. A fini analoghi si pu ricorr
ere al Mediatore (art. 228 TFUE). Anche tale organo competente ad esaminare denu
nce del suddetto tipo, ma solo se indirizzate nei confronti delle istituzioni de
llUnione. Il Mediatore riceve le denunce (ma pu agire anche dufficio) provenienti d
a qualsiasi soggetto che abbia sede in uno Stato membro e riguardanti casi di ca
ttiva amministrazione non solo istituzioni, ma di qualsiasi organo comunitario,
ad eccezione di quelli giurisdizionali, e purch essi non riguardino casi che form
ino o abbiano formato oggetto di procedure giudiziarie. Quella del Mediatore ris
ulta pur sempre una tutela attenuata, ove infatti accerti un caso di cattiva amm
inistrazione e salvo che non riesca a trovare una conciliazione amichevole tra r
icorrente e istituzione, il Mediatore pu solo chiedere che a questultima di dare e
ntro tre mesi un parere sulla denuncia. In un secondo momento, egli pu inviare al
Parlamento europeo e allistituzione interessata una relazione corredata di racco
mandazioni, cui per ne luna ne laltra sono tenuti a dar seguito. Non ne risulta qui
ndi vincolata neanche la Corte di giustizia.

Va segnalata infine la possibilit per i privati di indirizzare un reclamo alla Co


mmissione europea per denunciare le violazioni del diritto dellUnione commesse da
autorit nazionali. Ci al fine di indurre quella istituzione ad attivare lapposita
procedura di infrazione prevista dai Trattati. LA TUTELA GIUDIZIARIA LISTITUZIONE
DI UN ORGANO AD HOC LA CORTE DI GIUSTIZIA Per la prima volta in un ente interna
zionale stato assicurato lesercizio della funzione giurisdizionale da parte di un
organo ad hoc, che afferma, in termini esclusivi e non occasionali, la propria
competenza obbligatoria sulle questioni rilevanti per la vita dellente medesimo e
che presenta tutte le caratteristiche di struttura e di funzionamento di un ver
o e proprio organo giurisdizionale. La Corte di giustizia assicura il rispetto de
l diritto nellinterpretazione e nellapplicazione. SEGUE: IL RUOLO DA ESSA SVOLTO. I
L RAFFORZAMENTO DEL SISTEMA E DELLE SUE GARANZIE. LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMEN
TALI Essa ha svolto un ruolo fondamentale per lo sviluppo dellintegrazione europe
a, ed stata in particolare determinante nel connotare le caratteristiche del sis
tema giuridico dellUnione, nellimpartire una straordinaria accelerazione alla sua
evoluzione e nellindirizzarla nel senso del rafforzamento del processo di integra
zione. In primo luogo, il suo contributo al processo di integrazione si espresso
con riguardo alla stessa ricostruzione del sistema giuridico dellUnione come un
ordinamento giuridico omogeneo e tendenzialmente compiuto, dato che stata propri
o la Corte a dare ad esso organicit, coerenza e sistematicit, rilevandone i princi
pi qualificanti e difendendone le nozioni. Lo ha fatto soprattutto per quanto ri
guarda la tutela dei diritti fondamentali, da essa elevati al livello di princip
i generali dellordinamento giuridico dellUnione. Va sottolineato, poi, il rilievo
che essa ha dato al principio della protezione giudiziaria nel sistema dellUnione
. La Corte ha, in effetti, elevato tale principio a fondamento ed anzi a garanzia c
ostituzionale di quel sistema. Soprattutto per quanto concerne i soggetti privati
, la Corte ha garantito la loro tutela anzitutto nei confronti delle istituzioni
dellUni one, e nei confronti degli Stati membri e perfino nei confronti del loro
Stato nazionale. In questo modo, e grazie ance alla collaborazione sviluppata d
alla Corte con i giudizi nazionali, il sistema dellUnione ha potuto acquisire mag
giore concretezza ed effettivit negli ordinamenti degli Stati membri, e quindi vi
vere ed incidere in essi con una nuova forza.
LORGANIZZAZIONE DELLA GIUSTIZIA NELLUNIONE ORIGINI E SVILUPPO La prima previsione
di un organo giurisdizionale nel quadro delle organizzazioni comunitarie risale
ormai allestinto Trattato istitutivo della CECA.

I Trattati di Roma del 1957, hanno poi segnato una tappa fondamentale, da un lat
o si ribadiva la funzione essenziale dellistituzione, dallaltro le si attribuirono
nuove competenze. Fin dallinizio nonostante le tre comunit la Corte di giustizia
era una sola. Entra in funzione il 7 ottobre 1958. Nel 1989 la Corte stata affia
ncata da un nuovo organo, il tribunale di primo grado (TPI) con competenza a giu
dicare in primo grado un numero di casi inizialmente limitato, ma col tempo note
volmente ampliato. Con il Trattato di Nizza il Consiglio stato autorizzato ad af
fiancare al TPI organi giurisdizionali competenti a conoscere di materie specifi
che: tribunali specializzati (camere giurisdizionali prima di Lisbona). GLI ORGANI:
LA CORTE DI GIUSTIZIA Attualmente la Corte composta da un giudice per ogni Stato
membro, assistiti nello svolgimento delle loro funzioni da 8 avvocati generali.
Il compito degli avvocati generali di presentare pubblicamente, con assoluta imp
arzialit e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che richiedono
il loro intervento. Inizialmente questo avveniva in tutte le cause, oggi dove no
n si pongono nuove questioni di diritto il giudice pu decidere, sentito lavvocato
generale, senza conclusioni. Gli Avvocati generali sono una figura particolare,
essi in realt assistono la Corte in quasi tutti i passaggi della procedura. Le lo
ro conclusioni non costituiscono pareri di unautorit estranea alla Corte destinati
ai giudici o alle parti, ma lopinione di un membro dellistituzione. I giudici e g
li avvocati generali sono nominati per sei anni dai governi degli Stati membri,
di comune accordo, tra personalit che offrano tutte le garanzie di indipendenza e
che soddisfino le condizioni richieste per lesercizio, nei rispettivi paesi, dell
e pi alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria com
petenza art. 253 TFUE. A partire dal Trattato di Lisbona la nomina subordinata al
la consultazione di un comitato ad hoc composto da sette personalit scelte tra ex
membri della Corte e giuristi di nota competenza. Prima di assumere le loro fun
zioni i membri della Corte prestano giuramento in seduta pubblica. La loro indip
endenza garantita in vari modi: da unapposita disciplina nello Statuto e nel rego
lamento di procedura. Il Presidente della Corte eletto fra e dai soli giudici, e
gli dirige le attivit e gli uffici dellistituzione, presiede le udienze e le delib
erazioni in Camera di Consiglio, distribuisce le cause tra i giudici e decide su
lladozione di misure provvisorie di urgenza previste dai Trattati. La Corte assis
tita da un cancelliere, da essa nominato per un periodo di sei anni, rinnovabile
. Il cancelliere cura la gestione amministrativa e finanziaria della Corte. La C
orte si riunisce in sezioni composte da tre o, nella maggior parte dei casi, da
cinque giudici. Pu, vista limportanza della causa, riunirsi in grande sezione (tre
dici giudici). In altr i casi indicati dallo statuto pu riunirsi in seduta plenar
ia. Non sono rese note le opinioni dissidenti o individuali dei giudici.

IL TRIBUNALE La sua istituzione fu possibile grazie allapposita modifica introdot


ta al Trattato CE dallAtto Unico europeo. Fu istituito per garantire il principio
del doppio grado di giurisdizione e per sgravare il carico di lavoro della Cort
e. Era inizialmente autorizzato a giudicare in primo grado solo nel tema di conc
orrenza, in breve tempo per le sue competenze sono state progressivamente estese
a tutti i ricorsi introdotti da persone fisiche o giuridiche, e poi, grazie alle
modifiche introdotte con il Trattato di Nizza, a tutta una serie di altri ricor
si. Non si tratta di competenze tassative, in quanto esse possono essere estese
con semplice modifica della statuto. composto di soli giudici, la nomina di avvo
cati generali essendo solo eventuale decisa volta per volta per singole cause. I
Trattati prevedono un numero minimo di giudici, il quale corrisponde ad un giud
ice per stato membro. Come la Corte, anche il TPI si organizza in sezioni (da tr
e o cinque giudici). Determinate cause vanno poi decise dalla grande sezione (tr
edici giudici) o in seduta plenaria. I TRIBUNALI SPECIALIZZATI, IL TRIBUNALE DEL
LA FUNZIONE PUBBLICA Il Trattato di Nizza aveva introdotto una nuova disposizion
e che autorizzava il Consiglio ad istituire, sulla base di unapposita procedura,
delle camere giurisdizionali incaricate di conoscere in primo grado di talune cat
egorie di ricorsi in materie specifiche. Il Trattato di Lisbona cambiato il loro
nome in Tribunali specializzati e ne ha affidato listituzione oltre che al Consigli
o anche al Parlamento europeo. Finora il Consiglio ha provveduto ad istituire so
lo il Tribunale della funzione pubblica europea (TFP), competente in primo grado
a pronunciarsi in merito alle controversie tra lUnione e i suoi agenti, comprese
le controversie tra gli organi o gli organismi dellUnione ed il loro personale.
composto da sette giudici nominati allunanimit dal Consiglio per sei anni, previa
consultazione di un comitato ad hoc. LA PROCEDURA Di regola, il procedimento si
articola in due fasi, una scritta e una orale. La prima inizia con un ricorso de
positato dallattore presso la cancelleria della Corte entro i termini per i vari
casi dai testi. Il ricorso notificato al convenuto, il quale ha un mese di tempo
per presentare un controricorso, cui lattore pu essere autorizzato a rispondere c
on una replica, alla quale a sua volta il convenuto avr alloccorrenza il diritto d
i controreplicare. La rappresentanza in giudizio: le parti devono essere rappres
entate da un agente nominato ad hoc, se si tratta di istituzioni comunitarie o d
i Stati membri, da un avvocato (o da un professore) abilitato al patrocinio dina
nzi ad un organo giurisdizionale di uno Stato membro, se si tratta di privati.

In questa fase consentito ai terzi di chiedere di intervenire: le istituzioni e


gli Stati membri hanno il diritto di intervenire in tutte le cause, gli organi e
gli organismi possono farlo solo se dimostrano di avere interesse alla soluzion
e della controversia, limitazione che vale anche per i soggetti privati. Termina
ta questa fase si passa alla fase orale, il presidente fissa la data delludienza
pubblica, nella quale intervengono gli agenti, i consulenti e gli avvocati delle
parti, avvocati e periti. In una successiva udienza vengono presentate, laddove
previste, le conclusioni dellavvocato generale, la cui lettura segna la conclusi
one della fase orale e il passaggio alla deliberazione della causa. La sentenza
della Corte, letta in pubblica udienza, ha effetto obbligatorio dal giorno della
pronuncia. Essendo rese da un organo di ultima istanza, le sentenze non sono im
pugnabili salvo casi eccezionali. Quanto alle sentenze del Tribunale (anche spec
ializzati), esse possono essere impugnate (dinanzi alla Corte o al TPI) dalle pa
rti principali o intervenute nel termine di due mesi dalla data della notifica e
solo per motivi di diritto. LE COMPETENZE Con il Trattato di Lisbona, e con la
soppressione dei tre pilastri, la giurisdizione della Corte si estesa in princip
io a tutte le materie rientranti nella co mpetenza dellUnione; sopravvivono tutta
via talune limitazioni: il TFUE ha escluso la competenza della Corte nel settore
della PESC. In sintesi si pu dire che la maggioranza delle sue competenze ha nat
ura giurisdizionale, anche se in casi limitati, ma con rilievo tuttaltro che marg
inale, essa pu avere un ruolo consultivo. Quanto alle competenze di natura giuris
dizionale, esse sono di regola di tipo contenzioso, ma in un caso, di grande imp
ortanza, la Corte si trova ad esercitare una competenza non contenziosa: il caso
della c.d. competenza pregiudiziale. I GIUDIZI SUI COMPORTAMENTI DEGLI STATI ME
MBRI I RICORSI DELLA COMMISSIONE PER INADEMPIMENTO DEGLI OBBLIGHI INCOMBENTI AGL
I STATI MEMBRI Va premesso che le medesime azioni possono essere esperite anche
dagli Stati membri nei confronti della Commissione. soprattutto grazie alliniziat
iva dellesecutivo che la procedura in questione viene di norma attivata, dato che
la funzione di controllo sul rispetto dei Trattati da parte degli Stati membri
rientra proprio tra i principali compiti di quella istituzione e che, in ragione
di tale compito, essa riceve le sollecitazioni, sotto forma di reclami o denunc
e, da parte degli altri soggetti interessati. Pi rari sono i casi in cui liniziati
va assunta dagli Stati membri, perch questi, piuttosto che affrontare direttament
e una controversia con un altro Stato, preferiscono sollecitare la Commissione.
Oggetto delle procedure in esame laccertamento della sussistenza di un inadempime
nto da parte degli Stati membri degli obblighi loro derivanti dal diritto dellUni
one.

La responsabilit per linadempimento incombe allo Stato nella su a unit e nella sua
complessit; linadempimento pu concretizzarsi in unazione ovvero in una omissione. La
responsabilit ha carattere assoluto e oggettivo, ad essa lo Stato pu sottrarsi so
lo in caso di difficolt insormontabili provocate da causa di forza maggiore, e pe
r il periodo strettamente necessario ad unamministrazione diligente per porvi rim
edio. Perch si possa escludere linfrazione occorre che il rispetto degli obblighi
ad essi incombenti sia assicurato dagli Stati non tanto su un piano meramente fo
rmale, quanto in termini di effettivit. Ne consegue che, in questo contesto, disp
osizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali non vanno valutat
e per se, ma tenendo conto anche e soprattutto dellinterpretazione che ne danno i
giudizi nazionali in sede di concreta applicazione (sicch un filone giurispruden
ziale pu giustificare una procedura dinfrazione). Linadempimento pu essere contestat
o anche se solo parziale, purch sia attuale: deve cio sussistere nel momento in cu
i contestato, a nulla rilevando che in un momento successivo lo Stato vi abbia p
osto fine. LA PROCEDURA: LA FASE PRECONTENZIOSA Il Trattato stabilisce una disci
plina dettagliata della procedura di accertamento della violazione commessa dagl
i Stati membri; essa si articola in due passaggi essenziali: una fase precontenz
iosa, interamente nella mani nella Commissione, essendo la sola a poter contesta
re linadempimento, prima direttamente allo Stato e poi ricorrendo alla Corte; una
seconda fase, di natura giudiziaria, nella quale entra in scena la Corte, cui s
petter accertare leffettiva sussistenza dellillecito e pronunciarsi quindi sul comp
ortamento dello Stato ed eventualmente imporgli delle sanzioni. La contestazione
formale allo Stato subordinata ad un giudizio discrezionale della Commissione,
cui viene lasciato un ampio margine di libert sul se e quando avviare la procedur
a, cos come sui tempi della sua prosecuzione. Di conseguenza la Commissione non p
u essere obbligata ad avviare detta procedura, n da parte di uno Stato n da parte d
i privati. La Corte ha, tuttavia, sottolineato il ruolo essenziale che le denunc
e dei privati svolgono ma ci non comporta un obbligo ad agire. Ove comunque decid
a di contestare lillecito, la Commissione avvia la fase precontenziosa, la quale
si articola a sua volta in altre due fasi: quella della c.d. lettera di messa in
mora (o diffida) e quella, eventuale, del parere motivato. - Con la prima, la C
ommissione comunica formalmente allo Stato interessato lapertura della procedura
e lo mette in condizione di presentare le proprie osservazioni entro un termine
fissato dalla stessa Commissione. In realt, per, gi prima dellinvio della diffida, q
uestultima chiede spiegazioni allo Stato sullinadempimento. Solo se insoddisfatta
di tali spiegazioni, lesecutivo invia la lettera di messa in mora, che segna appu
nto la formalizzazione della procedura.

La fase che si apre con linvio della lettera essenziale e necessaria a questa pro
cedura. In questa fase infatti si precisano le varie posizioni, attraverso la fo
rmulazione dellesecutivo e le osservazioni presentate dallo Stato. Ha chiarito la
Corte che proprio perch la possibilit per lo Stato di presentare le proprie osserv
azioni costituisce una garanzia fondamentale voluta dal Trattato, losservanza di
tale garanzia un presupposto della ritualit della procedura per la dichiarazione
della trasgressione di uno Stato membro. I requisiti formali e sostanziali sono d
isciplinati genericamente nei Trattati, emerge dalla prassi che la messa in mora
non richiede particolari requisiti formali, essendo sufficiente una semplice le
ttera dellesecutivo. - Lo Stato membro non tenuto a reagire alla lettera di messa
in mora: ove per non risponda o risponda con argomenti che non convincono la Com
missione, questultima pu emettere un parere motivato con il quale, senza modificare
la sostanza deg li addebiti mossi nella diffida, ribadisce e se serve precisa l
a propria posizione e sollecita lo Stato a porre fine al comportamento contestat
o. Non ha carattere vincolante per il suo destinatario, ma si limita a suggerire
la cessazione del comportamento contestato. Devessere motivato e costituisce un
passaggio formale essenziale per la procedura. N ladozione n lomissione del parere m
otivato possono essere oggetto di ricorso alla Corte. I requisiti formali e sost
anziali del parere motivato sono pi rigidi di quelli della diffida. Esso non pu mo
dificare loggetto della contestazione indirizzata allo Stato nella diffida e deves
sere adeguatamente motivato. Dalla prassi emerge che il termine concesso allo St
ato di due mesi, esso pu essere ridotto o ampliato.
LA FASE GIUDIZIARIA Se, dopo la decorrenza del termine fissato, lo Stato membro
non si conforma al parere motivato, La commissione pu adire la Corte. Il ricorso
non viene proposto per linosservanza del parere (esso non infatti vincolante) . E
sso costituisce solo un presupposto al ricorso, mentre loggetto resta comunque la
violazione del diritto dellUnione. Anche in questo caso la decisione sul se e qu
ando introdurre il ricorso rientra nella discrezionalit della Commissione. Anche
il giudizio sul punto se lo Stato si sia conformato o meno al parere, o se, comu
nque, abbia posto fine alla trasgressione, rimesso pienamente allo Commissione.

Il ricorso della Commissione sar ricevibile: se stata svolta correttamente ed esa


urientemente la fase precontenziosa; se vi coincidenza tra le censure mosse allo
Stato in tale fase e quelle invocate nel ricorso giurisdizionale; se decorso il
termine fissato del parere motivato. Non richiesta la prova dellesistenza di un
interesse ad agire della Commissione. Il ricorso potr essere accolto se la Commis
sione provi la sussistenza dellinadempimento contestato, grava infatti sulla Comm
issione lonere della prova, senza potersi fondare sul alcuna presunzione. Allo St
ato incomber confutare le pretese della Commissione o provare eventuali circostan
ze giustificative del comportamento. La fondatezza del ricorso viene meno in pri
ncipio solo se ladempimento intervenuto entro il termine fissato dal parere. Se i
nterviene successivamente, anche in pendenza di giudizio, la Commissione mantien
e comunque un interesse allaccertamento giudiziale. Lo Statuto della Corte preclu
de alle persone fisiche e giuridiche di intervenire nelle controversi fra Stati
membri, fra istituzioni dellUnione ovvero fra Stati e istituzioni. La Corte pu ado
ttare provvedimenti urgenti anche in questi giudizi (es. ordinare la sospensione
di una normativa nazionale). LA PRONUNCIA DELLA CORTE ED I SUOI EFFETTI. I RICO
RSI PER INOSSERVANZA DELLA STESSA La sentenza meramente dichiarativa, essa accer
ta linadempimento, lo Stato inadempiente ha tuttavia lobbligo di provvedere, ma qu
esto discende non dalla sentenza, ma dalla stessa disposizione dei Trattati. Da
qui si capisce perch nella sentenza non sono indicati i provvedimenti che lo Stat
o tenuto ad assumere per porre termine allinadempimento, ed ancor meno eventuali
misure riparatorie o sanzionatorie dello stesso. Spetter quindi allo Stato decidere l
e misure e le modalit delladempimento. Destinatario dellobbligo di osservare la sen
tenza lo stato nella sua unit, infatti tutti gli organi dello Stato membro cui es
sa dichiara linadempimento devono garantire, nei settori di loro rispettiva compe
tenza, lesecuzione della sentenza. Con il Trattato di Lisbona, la Commissione si
vista attribuire il potere di ricorrere nuovamente alla Corte nel caso di uno St
ato doppiamente inadempiente, ma questa volta per chiederle di imporre a suo car
ico una soma forfettaria o una penalit. Il Trattato di Lisbona ha anche soppresso
il passaggio del parere motivato.
LE CONTROVERSIE TRA STATI MEMBRI i) I RICORSI DI INADEMPIMENTO PROMOSSI DA UN AL
TRO STATO MEMBRO ii) LE OCNTROVERSIE CONNESSE CON LOGGETTO DEL TRATTATO i) La pri
ma ipotesi la pi importante. Qui la giurisdizione della Corte ha ad oggetto le qu
estioni relative allinosservanza da parte degli Stati membri. Anche qui si ha una
fase precontenziosa molto simile a quella delle procedure di infrazione attivat
e dalla Commissione.

Anche qui questultima partecipa, con un ruolo di primo piano, alla soluzione dell
e controversie tra gli Stati membri. Infatti, lo Stato che intenda promuovere una
zione contro un altro Stato per violazione del diritto dellUnione, prima di poter
adire la Corte deve di norma rivolgersi alla Commissione. Questultima viene cos i
nvestita del compito di fare i necessari tentativi perch il conflitto si chiarisc
a e si risolva in via preliminare senza lintervento della Corte. Per lavvio di tal
e procedura non occorre che lo Stato agente abbi a subito, come conseguenza dell
a violazione del Trattato, una lesione di un proprio interesse materiale; la leg
itimatio ad causam gli deriva automaticamente dalla sua posizione di Stato membr
o. La procedura avviata da una domanda dello Stato denunciante alla Commissione.
In essa lo Stato deve espressamente dichiarare di voler dare inizio alla proced
ura, indicando i motivi della contestazione. La Commissione deve darne comunicaz
ione allo Stato chiamato in causa e istituire, tra questo e lo Stato agente, un
contraddittorio. Al termine di questo la Commissione emette un parere motivato s
ulla domanda rivoltale dallo Stato agente. Se la Commissione accoglie la tesi de
llo Stato agente, il parere avr contenuto analogo a quello previsto nelle procedu
re promosse dalla stessa Commissione. Con esso quindi si constater lillecito dello
Stato e lo si inviter a prendere gli opportuni provvedimenti entro un certo term
ine. Il ricorso giurisdizionale dellaltro Stato sar allora possibile solo dopo il
decorso di tale termine. Nel caso lo stesso Stato continui ad essere inadempient
e la stessa Commissione che pu adire la Corte. Qualora decorsi tre mesi dalla dom
anda, la Commissione non emetta il parere, lo Stato che lha sollecitata pu ugualme
nte adire la Corte. Anche in questi giudizi possono intervenire gli altri Stati
membri e le istituzioni, ma non i privati. ii) lobbligo degli Stati membri di ris
olvere le proprie controversie nellambito del sistema limitato alle questioni sul
linterpretazione e applicazione del diritto dellUnione. Per quelle di natura polit
ica o che vertano marginalmente sullazione dellUnione, il Trattato non ha ritenuto
necessario imporre tale obbligo e tantomeno attribuire giurisdizione obbligator
ia e esclusiva alla Corte. Tuttavia, per rendere completo il sistema, esso ha al
tres previsto la possibilit che alla Corte venissero sottoposte controversie solta
nto connesse con loggetto del Trattato , sia pur subordinatamente ad un compromes
so tra gli Stati interessati. Questo consente di istituire la giurisdizione dell
a Corte anche al di l delle controversie relative allapplicazione e allinterpretazi
one. Loggetto dei giudizi in questione molto ampio; gli Stati membri possono sott
oporre alla Corte tutte le controversie che rilevino anche solo indirettamente r
ispetto alle singole fattispecie disciplinate dai Trattati, purch presentino con
essi un collegamento obbiettivo.

IL CONTROLLO SUI COMPORTAMENTI DELLE ISTITUZIONI DELLUNIONE INTRODUZIONE La Corte


esercita un controllo giurisdizionale ampio anche sui comportamenti degli organ
i dellUnione europea. Esso permette di garantire il rispetto del principio di leg
alit, e costituisce la conferma della qualificazione dellUnione come Comunit di diri
tto. Allinterno del sistema dellUnione esso costituisce una delle garanzie essenzia
li del delicato equilibrio di poteri realizzato dai Trattati tra i diversi attor
i. Nella sua proiezione esterna costituisce uno strumento efficace per la tutela
giurisdizionale dei soggetti lesi dallazione degli organi dellUnione. Questo tipo
di controllo si ispira al contenzioso amministrativo francese. I) I RICORSI DI
ANNULLAMENTO Lipotesi relativa al controllo sulla legittimit degli atti dellUnione
di gran lunga la pi importante. Lart 263 TFUE costituisce la disposizione centrale
sulla materia: in sintesi essa attribuisce agli Stati membri e alle istituzioni
dellUnione, da una parte, e ai soggetti privati dallaltra, il diritto di ricorrer
e alla Corte per motivi di legittimit contro gli atti delle istituzioni medesime
al fine di chiederne lannullamento. LA LEGITTIMAZIONE PASSIVA Oggetto del giudizi
o sono i comportamenti delle istituzioni, di norma quindi solo queste ultime pos
sono essere convenute in giudizio, mentre non possono esserlo le autorit nazional
i, neppure quando adottano atti di esecuzione di norme dellUnione. La Corte ha co
l tempo chiarito che anche atti provenienti da altri organismi comunitari posson
o essere impugnati, se suscettibili di produrre effetti giuridici in capo al ric
orrente. Tale giurisprudenza stata recepita dal Trattato di Lisbona, il quale ha
esplicitamente esteso a tutti gli organi e organismi la legittimazione passiva.
GLI ATTI IMPUGNABILI I Trattati non danno un grande aiuto sotto questo punto di
vista prevedendo solo che sono impugnabili gli atti che non siano raccomandazion
i e pareri ed escludono quelli non destinati a produrre effetti giuridici nei conf
ronti dei terzi. La giurisprudenza ha apportato un contributo decisivo: la Corte
ha sancito che ai fini del controllo giurisdizionale non rileva n la forma con cu
i un atto si presenta esternamente n la denominazione ufficiale che esso stesso s
i attribuisce (regolamento, direttiva). Ci che deve interessare sono il suo conte
nuto e i suoi effetti, vale a dire la sussistenza di determinati requisiti sosta
nziali che consentano di qualificare detto atto come impugnabile e, alloccorrenza
, ricondurlo ad una delle tipologie di atti che i Trattati definiscono come impu
gnabili.

Pi laboriosa risultata, nello specifico silenzio dei testi, loperazione di individ


uazione dei requisiti idonei a qualificare un comportamento di unistituzione come
atto impugnabile. La Corte anche qui si rivelata molto utile attraverso la sua
giurisprudenza. In sintesi si pu dire che la nozione di atto impugnabile che emerge
da tale giurisprudenza pu riassumersi nella formula secondo cui sono impugnabili
gli atti definitivi emanati dalle istituzioni nellesercizio del loro potere dimpe
rio e produttivi di effetti obbligatori nei confronti dei terzi. Latto imputabile
allistituzione, e quindi impugnabile, solo ove risulti da essa deliberato e adot
tato rechi la firma di uno dei suoi membri. I VIZI DEGLI ATTI Vi sono quattro fi
gure di vizi: lincompetenza, la violazione di forme essenziali, la violazione del
Trattato e lo sviamento di potere. i) vizio di incompetenza: allorch un atto ecc
ede i poteri conferiti allautorit che lo ha posto in essere. Nellambito dellUnione,
ci pu tradursi nellinvasione delle attribuzioni di unaltra istituzione o addirittura
nella fuoriuscita dalle competenze dellUnione, anche per questo motivo costituis
ce un vizio grave rilevabile anche dufficio per motivi di ordine pubblico. ii) vi
zio di violazione di forme sostanziali: non ben definito dei suoi contorni, e no
n sempre tenuto distinto da quello di violazione del Trattato e di sviamento di
potere. Visto il principio della libert delle forme degli atti, la qualificazione
come sostanziali delle poche prescrizioni formali previste dai Trattati va operat
a con cautela e in termini restrittivi. La prescrizione di determinate forme mir
a da un lato ad assicurare il rispetto delle esigenze di tutela dei soggetti, da
llaltro a predisporre determinate garanzie di seriet ed attendibilit dei provvedimenti
Le poche previsioni normative attengono da un lato alla procedura di formazione
degli atti, dallaltro ai requisiti intrinseci degli stessi. Le prime concernono
quei casi in cui imposta dai Trattati la consultazione (o linizia tiva) di person
e fisiche o giuridiche, degli Stati o di altri organi ai fini dellemanazione della
tto. Latto non pu considerarsi validamente emanato quando non vi sia stata la pres
critta consultazione o iniziativa, ovvero quando il parere o la proposta siano s
tati disattesi senza il rispetto delle formalit imposte dai testi. Altri casi pot
rebbero poi riguardare lirregolare costituzione dellorgano consultato, linosservanz
a in materia di voto ecc. Quanto invece ai requisiti formali intrinseci allatto,
si considerano rilevanti quelli che investono la composizione dellorgano, le moda
lit di votazione e i quorum necessari, il rispetto delle norme relative al suo fu
nzionamento, la scelta della base giuridica dellatto, la sua pubblicazione o noti
ficazione, il regime linguistico ecc. Rilievo preminente assumono i vizi relativ
i al rispetto dellobbligo di motivazione che i testi prescrivono per gli atti del
lUnione. Come ha evidenziato la Corte, tale obbligo ha lo scopo di dare la possib
ilit alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitare il controllo
giurisdizionale, ed agli Stati membri, come a qualsiasi altro interessato, di s
apere come listituzione abbia applicato il Trattato.

La motivazione, sia pure sommaria, deve esprimere in moto chiaro e pertinente i


principali punti di diritto e di fatto sui quali basato latto e che sono necessar
i per rendere comprensibile liter logico seguito. iii) la violazione dei Trattati
o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione: questo vizio r
iguarda la sostanza dellatto, la sua legalit interna. In linea generale si pu dire ch
e questo vizio tende a racchiudere tutti i difetti che attengono alle legittimit
di un atto, al punto da poter essere invocato pressoch ad ogni occasione, anche i
n relazione a difetti che difficilmente potrebbero ricondursi alla nozione di vi
olazione di norme giuridiche. Nel suo significato tecnico, invece, esso viene de
limitato per lo pi in via desclusione rispetto agli altri vizi pi specifici. Alla l
uce della prassi si pu dire che nel sistema dellUnione tale vizio riguarda i pi num
erosi e i pi frequenti difetti degli atti e, in particolare, tanto quelli derivan
ti dalla mancata inesatta applicazione di una norma, quanto quelli concernenti l
a valutazione della fattispecie concreta cui essa stata applicata. Ai fini della
valutazione della legalit di un atto non vengono in rilievo soltanto i Trattati
istituitivi, ma anche altre norme giuridiche, scritte e non, ed in particolare:
atti delle istituzioni, inclusi gli accordi stipulati dallUnione, i principi gene
rali di diritto. iv) vizio di sviamento di potere: di norma si considera sviato
il potere esercitato per un fine diverso da quello in vista del quale esso era s
tato attribuito. Latto conforme al dettato normativo quanto alla competenza dellor
gano, alla forma, ai singoli elementi costitutivi. Ma esso contrasta con i fini
perseguiti dalla norma sulla base del quale stato emanato, dato che lorgano che h
a agito ne ha fatto un applicazione diversa da quella voluta dalla norma e contr
astante con i principi che dovevano ispirare la sua azione. Laccento quindi posto
sui motivi che hanno guidato lorgano nellesercizio dei suoi poteri, attraverso la r
icerca delle intenzioni di chi ha posto in essere latto. LA LEGITTIMAZIONE ATTIVA:
i) DELLE ISTITUZIONI ii)DEGLI STATI MEMBRI iii) DEI SOGGETTI PRIVATI Il controll
o di legittimit sugli atti delle istituzioni comunitarie non esercitato dufficio d
alla corte, ma deve essere attivato con la presentazione di un apposito ricorso.
A tal fine sono legittimati ad agire le istituzioni dellUnione, gli Stati membri
e i soggetti di diritto interno. i) la legittimazione attiva delle istituzioni:
inizialmente, il diritto di ricorso era concesso solo al Consiglio e alla Commi
ssione, ma la situazione cambiata a seguito della giurisprudenza della Corte e d
ellevoluzione del riparto delle competenze. Gi la prima aveva esteso la legittimaz
ione attiva al Parlamento europeo, successivamente lo stesso Trattato ha preso a
tto di tale evoluzione ed oltre a formalizzare la nuova situazione, ha esteso qu
el diritto alla Corte dei Conti, alla BCE e al Comitato delle regioni.

ii) ricorso degli Stati membri: anche questi, come le istituzioni, sono ricorrent
i privilegiati, cio che la loro legittimazione attiva piena e soprattutto che essi
non sono tenuti ad allegare un interesse materiale per chiedere lannullamento de
llatto impugnato. La legittimazione ad agire riservata allo Stato nella sua unit e
d in particolare alle autorit di governo; essa non spetta quindi ai singoli organ
i, n alle articolazioni interne dello Stato iii) anche i soggetti di diritto inte
rno possono sollecitare il controllo della Corte sulla legittimit degli atti dellU
nione. I Trattati hanno imposto alcune specifiche condizioni per la ricevibilit d
el ricorso. Il problema che fin dallinizio tali condizioni sono apparse troppo se
vere: il Trattato non si limitato a subordinare lammissibilit del ricorso dei priv
ati alla co ndizione che essi possano invocare una lesione attuale e diretta di
un interesse giuridicamente tutelato, esso ha imposto ulteriori limitazioni sia
quanto alla natura dellatto impugnato, sia quanto al particolare tipo di rapporto
che deve intercorrere fra latto stesso e il ricorrente, rendendo cos assai diffic
ile, se non impossibile, limpugnabilit degli atti comunitari aventi portata genera
le. Secondo la nuova disciplina, una persona fisica o giuridica pu ora proporre u
n ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano dirett
amente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano dire
ttamente e che non comportano alcuna misura desecuzione. La prima parte della dis
ciplina, innanzitutto, abbandona il sistema della limitativa indicazione degli a
tti impugnabili, tali atti per sono impugnabili, ancora una volta, solo se presi
nei confronti del ricorrente o, in caso diverso, se lo riguardino direttamente e
individualmente. Ma laspetto pi interessante della disposizione lultima parte, nel
la quale viene tolta per gli atti regolamentari la condizione della lesione individ
uale della situazione giuridica del ricorrente, dato che si esige solo che latto n
on comporti misure di esecuzione. I TERMINI PER IL RICORSO Il ricorso deve esser
e presentato entro due mesi a partire dalla pubblicazione dellatto o dalla notifi
ca dello stesso al proprio destinatario o comunque dal momento in cui il soggett
o ne ha avuto conoscenza. A tale termini vanno aggiunti i c.d. termini di distan
za che sono un certo numero di giorni che varia secondo la distanza dello Stato
dalla sede della Corte. La proposizione del ricorso non sospende lesecuzione della
tto impegnato, fino al loro annullamento ad opera della Corte, quindi, e salvo le
ventuale revoca da parte delle istituzioni che li hanno emanati, quegli atti esp
licano una piena efficacia; la Corte pu tuttavia concedere in via provvisoria la
sospensione dellesecuzione dellatto quando reputi che le circostanze lo richiedano
. LA SENTENZA DI ANNULLAMENTO ED I SUOI EFFETTI In caso di accoglimento del rico
rso, la Corte dichiara nullo e non avvenuto latto impugnato; tuttavia, ove lo riten
ga necessario, essa pu precisare gli effetti dellatto annullato che devono essere c
onsiderati definitivi. La Corte non ha alcun potere di condanna nei confronti del
listituzione convenuta, non pu imporle alcun comportamento specifico, non pu modifi
care o sostituire latto impugnato: essa pu solo pronunciare lannullamento di tale a
tto.

La sentenza ha efficacia assoluta, in quanto elimina latto dal mondo del diritto
con effetti erga omnes e sin dal momento in cui stato emanato. Considerare latto
come non avvenuto significa che devessere ricostruita la situazione giuridica prece
dente allemanazione dellatto, eliminando gli effetti da esso gi prodotti e che sopr
avvivono al momento del suo annullamento. Naturalmente il ripristino della situa
zione non sempre possibile e opportuno: va tenuto presente che il provvedimento
annullato pu aver prodotto una serie di effetti diretti o indiretti la cui elimin
azione, seppur possibile, potrebbe risultare ingiusta e contraria al principio d
ella certezza del diritto e dei rispetto dei diritti acquisiti. Lo stesso Tratta
to consente alla Corte, ove lo reputi necessario, di considerare definitivi degl
i effetti prodotti dallatto annullato. Tali effetti, non procedono dal regolament
o annullato, ma derivano dalla pronuncia giurisdizionale. Questipotesi va tenuta
distinta dallannullamento parziale. In conseguenza della sentenza della Corte, lis
tituzione da cui emana latto annullato deve prendere i provvedimenti necessari ad
assicurare la piena osservanza della sentenza. La stessa disposizione prevede lo
bbligo di rispristino della situazione precedente non esclude leventualit di un ri
sarcimento dei danni. LACCERTAMENTO INCIDENTALE DELLA ILLEGITTIMITA DI UN ATTO Il
Trattato prevede la possibilit che una parte (ma non escluso che possa farlo duffi
cio anche la Corte) eccepisca lillegittimit di un atto dellUnione in occasione di u
n giudizio nel corso del quale tale atto venga in rilievo, al fine di provocarne
almeno la disapplicazione nel procedimento in corso. Questa possibilit subordina
ta alla sussistenza di varie condizioni: essa non pu essere usata per aggirare il
sistema dei ricorsi di annullamento (sicch non potr essere sollevata da un sogget
to che, in relazione alla natura e agli effetti dellatto, avesse avuto titolo per
chiederne direttamente lannullamento alla Corte), occorre che la controversia og
getto del giudizio metta in causa direttamente latto. Nessun limite posto per i sog
getti, purch siano parti della causa. Effetti: incidono sullefficacia dellatto solo
ai fini di quel giudizio e solo per gli aspetti dellatto che vengono in rilievo.
Non solo permangono invariati gli effetti gi prodotti dallatto, ma questo, bench r
iconosciuto illegittimo, conserva in linea teorica unimmutata efficacia ai fini d
elle sue successive applicazioni. In pratica per, laccertamento operato dalla Cort
e non resta senza conseguenze. Listituzione difficilmente potr ignorare la pronunc
ia della Corte , si per ragioni di correttezza, sia per evitare che una serie di
eccezioni di illegittimit rendano nella pratica inoperante latto.

I RICORSI IN CARENZA IN GENERALE Altra ipotesi di controllo giurisdizionale sui


comportamenti degli organi dellUnione, non attivi ma bens omissivi. Il Trattato, c
on riguardo alle ipotesi cui gli organi dellUnione si astengano, in violazione de
llo stesso Trattato, dallemanare un atto, consente agli Stati membri, alle altre
istituzioni e alle persone fisiche e giuridiche di adire la Corte, dopo aver mes
so in mora listituzione, per far constatare lillegittima inazione di questa. Le is
tituzioni dellUnione alle quali pu essere contestata unomissione sono espressamente
individuate da una disposizione e sono tutte quelle che, in virt delle loro spec
ifiche competenze, possono, attraverso i loro comportamenti positivi o negativi,
incidere sugli interessi tutelati dal diritto dellUnione. Il ricorso pu essere pr
oposto solo dove tali istituzioni si astengano dal pronunciarsi in violazione de
i Trattati. Legittimati a ricorrere sono gli Stati membri, le altre istituzioni
e i soggetti di diritto interno. Gli Stati membri godono di uno statuto privileg
iato e godono quindi del pi ampio potere dazione, di tali privilegi godono pure le
altre istituzioni. Quanto ai ricorsi dei soggetti di diritto interno, il relati
vo regime incontra limiti anche in questi giudizi, corrispondenti per la gran pa
rte, a quelli indicati a proposito dei giudizi di annullamento; in sostanza ques
ti possono adire la Corte solo nel caso in cui latto omesso avrebbe dovuto avere
natura di decisione. GLI ASPETTI PROCEDURALI Il ricorso in carenza subordinato a
l corretto espletamento di una procedura precontenziosa. I Trattati esigono la p
revia messa un mora dellistituzione contro la cui inazione si intende ricorrere,
sia per darle la possibilit di impedire il ricorso giurisdizionale adottando latto
, sia per permettere che sia fissato, con riferimento ad una data precisa, il mo
mento di decorrenza dei termini di ricorso. Dalla messa in mora e, pi precisament
e dal giorno successivo a quello in cui listituzione adita ne ha avuto conoscenza
, decorre un termine di due mesi, entro il quale la stessa istituzione pu adottar
e il provvedimento richiesto ed impedire cos il ricorso giurisdizionale. I Tratta
ti prevedono che se, decorso il termine, listituzione non abbia preso posizione, lin
teressato ha altri due mesi per presentare un ricorso alla Corte. La reazione de
llistituzione sar qualificabile come presa di posizione idonea ad interrompere il
termine e a precludere il ricorso giurisdizionale, in quanto si traduca in un co
mportamento suscettibile di essere impugnato innanzi alla Corte attraverso un ri
corso di annullamento. Decorso il termine di due mesi si pu adire la Corte, e que
sto anche se successivamente listituzione dovesse prendere posizione.

La sentenza della Corte che accoglie il ricorso ha natura di sentenza meramente


dichiarativa dellillegittimit del comportamento omissivo. Listituzione la cui asten
sione sia stata dichiarata illegittima deve prendere i provvedimenti necessari a
d assicurare la piena osservanza della sentenza. LAZIONE DI DANNI LUnione deve risa
rcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli St ati membri,
i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai sui agenti nellesercizio delle lor
o funzioni. Anche le azioni promosse ai fini di tale risarcimento nella competenz
a del TPI e della Corte. Tali azioni mantengono una precisa autonomia rispetto a
quelle, sopra esaminate, rivolte allannullamento dellatto. Essa si differenzia da
i ricorsi per annullamento e in carenza perch diretta non gi a far costatare lilleg
ittimo comportamento di unistituzione con effetti erga omnes, ma al risarcimento
dei danni da esso provocati. Nella prassi tuttavia le due azioni vengono quasi s
empre proposte congiuntamente, ma in ragione della reciproca autonomia, lirricevi
bilit del ricorso di annullamento non comporta lautomatica irricevibilit dellazioni
di danni. Nellipotesi in cui il danno derivi da atti nazionali di attuazione di u
n provvedimento dellUnione, lesperibilit dellazione di risarcimento innanzi alla Cor
te si trova subordinata allesaurimento dei rimedi giurisdizionali interni. Legitt
imazione attiva: le persone fisiche o giuridiche e gli Stati membri senza distin
zioni tra ricorrenti privilegiati e non. da escludere che a promuovere lazione po
ssano essere le stesse istituzioni dellUnione, visto il rapporto di immedesimazio
ne con essa. Legittimazione passiva: spetta a tutte le istituzioni ed organi cui
possa essere imputato il comportamento illecito che ha provocato il danno, e sa
r ciascuna di esse a rispondere in giudizio. LE CONDIZIONI PER LA SUA PROMOZIONE
Il Trattato fa esplicita menzione dei principi generali comuni ai diritti degli S
tati membri per lidentificazione delle condizioni cui subordinata la responsabilit
extracontrattuale dellUnione. Nella prassi tuttavia si di raro proceduti in quest
a direzione, la Corte ha infatti elaborato i criteri rilevanti, pur ispirandosi
ai diritti nazionali. In particolare essa ha stabilito che si ha responsabilit aq
uiliana dellUnione dove si accerti la contestuale presenza dei seguenti presuppos
ti: lilliceit del comportamento contestato alle istituzioni, lesistenza di un danno
e un nesso di casualit tra il danno e il comportamento contestato. Va precisato
che allorigine della responsabilit dellUnione pu esservi qualsiasi suo comportamento
illecito, anche omissivo. Quanto al danno rilevante ai fini qui considerati, la
Corte richiede che, oltre ad essere certo ed attuale, esso sia speciale (cio che a
bbia leso una categoria di soggetti ben individuata), e che la sua entit ecceda la
mbito dei normali rischi economici insiti nellattivit rilevanti nel caso.

Il risarcimento riguarder danno emergente e lucro cessante. Lazione si prescrive i


n 5 anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che da origine al danno
. LA COMPETENZA PREGIUDIZIALE La Corte vanta anche una peculiarissima competenza
giurisdizionale a carattere non contenzioso. In virt di questa competenza la Cor
te pu pronunciarsi in via pregiudiziale su questioni di interpretazione di dispos
izioni del diritto dellUnione o anche di validit di atti delle istituzioni, a segu
ito degli appositi rinvii che le giurisdizioni degli Stati membri sono obbligate
(in ultima istanza) o autorizzate (negli altri casi) ad operare ove la soluzion
e di simili questioni sia necessaria per risolvere la controversia. Ha carattere
non contenzioso: infatti non attivata su ricorso delle parti di una controversi
a, ma a seguito del rinvio del giudice nazionale innanzi al quale la controversi
a pende. Non destinata in principio a risolvere la controversia in atto, ma a fo
rnire gli elementi necessari alla sua soluzione. La controversia che oppone le p
arti inizia, si sviluppa e si conclude davanti al giudice nazionale , mentre la
Corte chiamata a svolgere un ruolo di supporto e di collaborazione per questultim
o. La Corte non ha perso mai loccasione per sottolineare che il rapporto tra Cort
e e giudice nazionale in questambito non di sovra o sottoordinazione ma di collab
orazione. I giudici nazionali hanno ben compreso che nessun ridimensionamento de
l loro ruolo viene dalla sottoposizione di una questione alla Corte di giustizia
. LE FINALITA DELLA COMPETENZA PREGIUDIZIALE La previsione di questa competenza f
u essenzialmente dovuta, allorigine, ad una finalit ben precisa: assicurare, grazi
e alla presenza di un organo giurisdizionale ad hoc, luniformit dellinterpretazione
del diritto comunitario. Si trattava di evitare una sorta di nazionalizzazione de
lle regole comuni e della loro interpretazione, con la conseguente e progressiva
diversificazione del loro senso e della loro portata da uno Stato allaltro. Essa
quindi posta per assicurare il fondamentale principio della certezza del diritt
o. Con il tempo la competenza pregiudiziale si prestata ad essere utilizzata per
finalit assai pi estese: essa ha permesso di andare oltre linterpretazione delle n
orme, e rilevare i principi cardine dellordinamento giuridico dellUnione. Ma sopra
ttutto la Corte ha saputo utilizzare con grande efficacia la competenza di cui s
i discute ponendola al centro non solo del sistema giurisdizionale dellUnione, ma
pi in generale dei rapporti fra il diritto di questultima e il diritto nazionale
e soprattutto dei rispettivi apparati giudiziari, usandola quindi come strumento
di cooperazione con i giudici nazionali. La competenza pregiudiziale poi divent
ata rapidamente uno strumento fondamentale anche per la tutela dei diritti garan
titi dal diritto dellUnione ed in particolare per la tutela giudiziaria dei priva
ti, sia nei confronti delle istituzioni europee, sia soprattutto nei confronti d
el proprio stato membro. Nei confronti delle prime, il rinvio pregiudiziale cons
ente di rimettere in questione la validit di atti di quelle istituzioni anche nei
casi in cui ai privati sia precluso impugnarli con un ricorso diretto.

Nei confronti degli Stati, grazie a quello che stato chiamato luso alternativo di
questa competenza, e cio attraverso la sottoposizione alla Corte di giustizia di
questioni che vertono formalmente sulla portata di un principio o una disposizi
one del diritto dellUnione, ma che in realt consentono per questa via di mettere i
n causa una norma o una prassi interna di uno Stato ritenuti non conformi a quel
diritto. LE CONDIZIONI PER IL SUO ESERCIZIO I giudizi nazionali possono sottopo
rre alla Corte sia questioni di interpretazione che questioni di validit. Le prim
e possono vertere, in principio, su qualsiasi disposizione del diritto dellUnione
. In sede di competenza pregiudiziale la Corte non pu interpretare norme o prassi
nazionali per pronunciarsi direttamente sulla loro compatibilit con il diritto d
ellUnione, anche se, come si appena visto, la limitazione si pu aggirare riformula
ndo il quesito come volto a chiarire se la norma europea vada interpretata in un
senso che consenta o meno ad uno Stato membro di mantenere norme o prassi del t
ipo di quelle messe in causa. Il controllo di validit si esercita invece sugli at
ti delle istituzioni e si sviluppa per lessenziale, anche quanto ai suoi effetti,
sul modello del controllo di legittimit svolto nei ricorsi di annullamento. Legi
ttimate ad operare il rinvio pregiudiziale sono le giurisdizioni degli Stati mem
bri di ogni ordine e grado. Se non di ultima istanza, il giudice nazionale ha la
facolt di operare il rinvio pregiudiziale, se non lo fa libero di dare una sua i
nterpretazione, se richiesto pu valutarne la validit, e se lesame dovesse concluder
si con esito negativo egli dovr astenersi dal dichiarare linvalidit dellatto e dovr d
eferire la questione a Lussemburgo. Il Trattato ha invece previsto che per le gi
urisdizioni avverso le quali non possa proporsi un ricorso di diritto interno, i
l rinvio pregiudiziale costituisca un vero a proprio obbligo. La decisione di so
spendere il giudizio nazionale e di sottoporre alla Corte la questione pregiudiz
iale di esclusiva competenza del giudice nazionale, perch ad esso spetta valutare
(su richiesta delle parti o dufficio), se la pronuncia della Corte sia necessari
a per emanare la sua decisione nel caso di specie. Restano poi ampi margini di a
pprezzamento alla Corte sulla ricevibilit dellordinanza di rinvio. GLI ASPETTI PRO
CEDURALI In sede comunitaria sono autorizzati a partecipare non solo le parti de
l giudizio a quo, ma anche gli Stati membri, la Commissione, nonch, quando sono i
n causa atti da essi adottati, il Parlamento europeo, il Consiglio e la BCE. Tut
te queste parti possono presentare osservazioni scritte entro due mesi dalla not
ifica, che devessere loro obbligatoriamente effettuata dalla Corte.

Per motivi di celerit processuale stata istituita in via eccezionale e in caos di


urgenza straordinaria, un procedimento accelerato. Ma soprattutto va segnalata
la nuova procedura pregiudiziale di urgenza, istituita per ricevere i rinvii nel s
ettore dello Spazio di libert, sicurezza e giustizia, per i quali sembra necessar
ia una sollecita risposta. La Corte decide di regola con sentenza, ma pu anche ad
ottare unordinanza motivata. La decisione notificata al giudice a quo e alle altr
e parti cui stata lordinanza di rinvio. Effetti: le sentenze sono obbligatorie pe
r il giudice a quo. Per il resto bisogna distinguere secondo che la Corte si sia
pronunciata su questioni di interpretazione di norme dellUnione o di validit degl
i atti delle istituzioni: - nel primo caso (interpretazione di norme dellUnione)
la decisione produce effetti obbligatori per il giudice a quo, tuttavia, il prin
cipio di diritto contenuto nella decisione non vincola solo quel giudice, ma si
impone con effetti erga omnes, nel senso che la disposizione in causa deve esser
e da tutti interpretata e applicata come indicato dalla Corte. - nel secondo cas
o (validit degli atti delle istituzioni) conviene ulteriormente distinguere secon
do che essa abbia o meno concluso nel senso della validit dellatto. In caso positi
vo, lefficacia della sentenza sar limitata alla controversia dedotta nel giudizio
a quo, fatta salva evidentemente la facolt per i giudici nazionali di riproporre
la medesima questione di validit. Ove invece si sia pronunciata nel senso dellinva
lidit, la sentenza della Corte, sebbene non comporti, come nei giudizi di annulla
mento, che latto sia nullo e non avvenuto, di fatto produce i medesimi effetti. A
nzitutto perch, per quanto indirizzata al giudice a quo, essa costituisce per qua
lsiasi altro giudice un motivo sufficiente per considerare tale atto invalido. I
n secondo luogo perch anche le istituzioni dellUnione sono tenute ad adottare tutt
i i provvedimenti che la statuizione contenuta nella sentenza comporta, e ci al p
ari di quanto accade a seguito di una sentenza di annullamento.
ALTRE COMPETENZE LA COMPETENZA SULLE CONTROVERSIE RELATIVE ALLA FUNZIONE PUBBLIC
A EUROPEA Il rilievo e gli sviluppi di questo settore di competenza ha portato a
nche all istituzione di un Tribunale ad hoc. Ai sensi del Trattato la Corte compe
tente a pronunciarsi su qualsiasi controversia che insorga tra lUnione e i suoi a
genti, alle condizioni fissate dallapposito Statuto dei funzionari. La prassi giuri
sprudenziale ha permesso di chiarire lampia portata della competenza della Corte
in questo settore. La legittimazione attiva si estende a tutti i dipendenti dell
e istituzioni dellUnione, ma anche a quei soggetti che aspirano a questo status e
quindi hanno partecipato ad un concorso o anche solo presentato domanda. La leg
ittimazione passiva si estende alle istituzioni e tutti gli organi. Oggetto dell
a giurisdizione: la Corte pu giudicare sui ricorsi per lannullamento di un atto de
lle AIPN (autorit investite del potere di nomina) o per carenza di queste, ma anc
he sulle azioni per i danni da esse procurate, e su tutti gli aspetti attinenti
al rapporto di impiego.

Il ricorso giurisdizionale ora di competenza del TFPE. Esso tuttavia pu essere in


trodotto solo se linteressato abbia previamente presentato un reclamo allautorit di
nomina ed esperito la conseguente procedura amministrativa. LA COMPETENZA IN MA
TERIA CONTRATTUALE Ha ad oggetto le controversie in materia contrattuale che pos
sono sorgere in relazione allattivit negoziale dellUnione. Ai sensi del Trattato la
Corte competente a giudicare in virt di una clausola compromissoria contenuta in
un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dallUnione o per
conto di questa. Si ritenuto di dover lasciare le parti libere di decidere se sus
sistono eventuali ragioni che inducano a rendere preferibile un intervento del g
iudice dellUnione. IL POTERE DI PRONUNCIARE LE DIMISSIONI DI UFFICIO DI MEMBRI DE
GLI ORANI DELLUNIONE Rientra tra le attribuzioni di natura giurisdizionale la com
petenza riconosciuta alla Corte di dimettere dufficio (o revocare loro i vantaggi
pensionistici) i membri della stessa Corte, nonch quelli della Commissione, dell
a Corte dei conti, del Mediatore europeo e del Comitato esecutivo della Banca ce
ntrale europea, che non rispondano pi ai requisiti richiesti per lesercizio delle
loro funzioni o siano venuti meno agli obblighi derivanti dalla loro carica. La
decisione presa dalla Corte in seduta plenaria. LA FUNZIONE CONSULTIVA In casi m
olto limitati ma non di secondo piano. In particolare, in relazione alla procedu
ra di conclusione di accordi internazionali dellUnione, nel corso della quale pu e
ssere richiesto alla Corte un parere sulla compatibilit dellaccordo con il Trattat
o. Se il parere negativo, laccordo entrer in vigore solo se vengano apportate, con
le apposite procedure formali, le modifiche rese necessarie dal parere della Co
rte. LA TUTELA GIUDIZIARIA IN AMBITO NAZIONALE I giudizi nazionali si sono visti
attribuire, grazie agli sviluppi del processo di integrazione europea, un cresc
ente e fondamentale ruolo per la tutela delle situazioni giuridiche individuali
fondate sul diritto dellUnione. LAZIONE DELLA CORTE PER GARANTIRE LA TUTELA GIURIS
DIZIONALE EFFETTIVA DEI PRIVATI. IN GENERALE Il punto di partenza che il princip
io di tutela giurisdizionale costituisce un principio generale di diritto dellUni
one. La tutela giudiziaria delle situazioni giuridiche soggettive garantite dal
diritto dellUnione deve essere anzitutto assicurata con gli strumenti predisposti
dagli e negli Stati membri. La Corte ha preteso che lo stato membro non solo as
sicuri la corretta applicazione delle norme dellUnione, ma appresti anche e renda
concretamente operante un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti i
ntesi a garantire in modo pieno ed effettivo la tutela delle dette situazioni gi
uridiche.

Principio dellautonomia procedurale: in mancanza di una specifica disciplina comu


nitaria, lordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro che designa il g
iudice competente e stabilisce le modalit procedurali delle azioni giudiziali int
ese a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme
comunitarie aventi efficacia diretta. Questo con la riserva che la libert cos rico
nosciuta agli Stati membri non pu esercitarsi in modo tale da mettere a rischio le
ffettiva e piena tutela dei privati. Principio di equivalenza: quando si tratta
di diritti fondati su norme dellUnione, gli ordinamenti nazionali non possono dis
porre liberamente in ordine alla portata e alle modalit di detta tutela, ma hanno
lobbligo di assicurare alla stessa condizioni che non siano meno favorevoli di q
uelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna. Principio di effettivit:
gli Stati non devono rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile
lesercizio dei diritti conferiti dallordinamento giuridico comunitario. PROFILI CR
ITICI. IL RIESAME DELLE SENTENZE E DELLE DECISIONI NAZIONALI DEFINITIVE. LA C.D.
GIURISPRUDENZA LUCCHINI In una serie di sentenze la Corte ha stabilito che i pr
incipi generali del diritto dellUnione, ed in particolare quello di leale coopera
zione, impongono, a determinate condizioni, di riesaminare una decisione naziona
le definitiva rivelatasi contraria al diritto dellUnione a seguito di una success
iva pronuncia della Corte. Si quindi dedotto che tale orientamento giurisprudenz
iale implicherebbe un superamento o un affievolimento del tradizionale e general
e principio dellintangibilit del giudicato interno. Va sottolineato che la Corte p
er prima evidenzia limportanza che il principio dellautorit della cosa giudicata ri
veste nellordinamento dellUnione e negli ordinamenti nazionali. Va poi sottolineat
o che tra le condizioni alle quali la Corte subordina lobbligo di riesame assume
importanza fondamentale il fatto che lorgano nazionale adito disponga, in virt del
proprio ordinamento interno, del potere di revisione di una decisione definitiv
a per violazione di una norma di diritto. In altre parole il diritto dellUnione d
eve poter beneficiare dinanzi al giudice nazionale dei medesimi strumenti proces
suali eventualmente applicabili in circostanze analoghe a controversia di natura
puramente interna. Sentenza Lucchini: baster sottolineare che in questo caso ven
ivano messe in discussione non solo le fondamenta della disciplina comunitaria d
egli aiuti di Stato, ma lo stesso primato del diritto dellUnione. In effetti, la
sentenza nazionale passat a in giudicato e rimessa in causa dalla Corte non solo
aveva legittimato un aiuto di Stato in clamoroso spregio del potere esclusivo d
ella Commissione europea di valutare la compatibilit dellaiuto, ma lo aveva fatto
senza tenere minimamente conto della decisione di tale istituzione che aveva dic
hiarato lincompatibilit dellaiuto. LA TUTELA CAUTELARE Va segnalata la posizione as
sunta dalla Corte in ordine alla tutela cautelare che gli Stati membri devono as
sicurare alle situazioni giuridiche soggettive che derivano da norme dellUnione.

La Corte chiar che leffetto utile dellattuale art 267 TFUE sarebbe ridotto se il giu
dice nazionale che sospende il procedimento in attesa della pronuncia della Cort
e sulla sua questione pregiudiziale non potesse concedere provvedimenti provviso
ri fino al momento in cui ci pronuncia in esito alla soluzione fornita dalla Cor
te. Ancora la Corte: la piena efficacia del diritto comunitario sarebbe del pari r
idotta se una norma di diritto nazionale potesse impedire al giudice chiamato a
dirimere una controversia disciplinata dal diritto comunitario di concedere prov
vedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia
giurisdizionale sullesistenza dei diritti invocati in forza del diritto comun ita
rio. Col risultato che in tali situazioni il giudice tenuto a disapplicare la no
rma interna che osti alla concessione di provvedimenti provvisori. IL RISARCIMENT
O DEI DANNI PROVOCATI DA VIOLAZIONE DEL DIRITTO DELLUNIONE La Corte: sarebbe messa
a repentaglio la piena efficacia delle norme comunitarie e sarebbe infirmata la
tutela dei diritti da esse riconosciute se i singoli non avessero la possibilit
di ottenere un risarcimento ove i loro diritti siano lesi da una violazione del
diritto comunitario imputabile ad uno Stato membro... Ne consegue che il princip
io della responsabilit dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del
diritto comunitario ad esso imputabili inerente al sistema dei Trattati e trova
il suo fondamento anche nellart. 5 (ora art. 4 par. 3 TUE) del Trattato. Enunciat
o chiaramente nella sentenza Francovich, il principio si via via precisato con l
a successiva giurisprudenza sia quanto al fondamento e alla portata della respon
sabilit dello Stato, sia quanto allo condizioni in presenza delle quali questa pu
sorgere e alle modalit della tutela: la Corte ha anzitutto chiarito che il princi
pio va applicato indipendentemente dalla natura dellorgano che ha posto in essere
lazione o lomissione, sicch la responsabil it pu derivare anche da fatti imputabili
al legislatore nazionale, al di l e a prescindere dalla configurabilit nei singoli
ordinamenti di un illecito a carico del potere legislativo. Secondo la Corte po
i ha fatto notare che in considerazione del ruolo essenziale svolto dal potere gi
udiziario nella tutela dei diritti che ai singoli derivano dalle norme comunitar
ie, la piena efficacia di queste ultime verrebbe rimessa in discussione e la tut
ela dei diritti che esse riconoscono sarebbe affievolita se fosse escluso che i
singoli possano, a talune condizioni, ottenere un risarcimento allorch i loro dir
itti sono lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad una decis
ione di un organo giurisdizionale di ultimo grado di uno Stati membro. Ai fini di
questa responsabilit la Corte richiede la sussistenza di tre condizioni: la norm
a dellUnione deve essere preordinata ad attribuire diritti a favore dei singoli;
deve trattarsi di una violazione grave e manifesta; deve esistere un nesso di ca
sualit tra la violazione dellobbligo incombente allo Stato membro e il danno subi
to. VALUTAZIONI CONCLUSIVE. LE C.D. DISCRIMINAZIONI A ROVESCIO Grazie alla descr
itta giurisprudenza, la Corte ha saputo creare intorno alle situazioni giuridich
e tutelate dal diritto dellUnione una solida rete di protezione, che, almeno in p
rincipio, assicura per quelle situazioni forme effettive di garanzia. Grazie a t
ale giurisprudenza, gli Stati membri non godono pi di quella sorta di impunit che
la mancanza di concreti strumenti di tutela aveva loro offerto per lungo tempo.

Se, infatti, la violazione riguarda disposizioni dellUnione direttamente applicab


ili, i soggetti potranno far valere le proprie pretese davanti ai giudici nazion
ali ed aspirare cos ad una protezione piena ed effettiva, sia in via definitiva c
he cautelare. Ma essi potranno altres chiedere anche leventuale risarcimento dei d
anni. A fronte di questi risultati, generalmente apprezzati, un altro se ne prod
otto che ha invece suscitato qualche perplessit. Si allude al fatto che questa so
rta di ombrello europeo volto a rinvigorire la tutela dei privati quando rivendi
cano diritti fondati su no rme dellUnione, si presta a determinare allinterno di u
no Stato membro situazioni di disparit in danno dei soggetti di tale Stato che, p
ur vantando le medesime pretese, non abbiano per fatto uso delle libert sancite da
i Trattati e quindi non possono usufruire dei conseguenti diritti conferiti dall
a normativa dellUnione; con il risultato che lapplicazione di questultima si traduc
e in simili casi in una discriminazione a vantaggio degli omologhi soggetti stra
nieri, c.d. discriminazioni alla rovescia. La Corte a riguardo si sempre espress
a nel senso di non possum in quanto situazioni giuridiche puramente interne. Non v d
ubbio che allo stato attuale delle cose, il rimedio alla descritta situazione de
bba essere ricercato sul piano nazionale.