Limitare il consumo di suolo & costruire ambiente

promuovere un governo sostenibile del territorio

Politecnico di Milano, 7 novembre 2007
IL CONSUMO DI SUOLO IN LOMBARDIA
Fabio Cremascoli, Area Territorio - Legambiente Lombardia
La Lombardia ad oggi tra le regioni pi edificate e infrastrutturate dEuropa; nonostante ci non sono
state ancora avviate dal governo regionale e da gran parte degli enti locali, politiche di tutela attiva del
territorio mirate ad una diminuzione della crescita della artificializzazione dei suoli. Nella nostra
regione, pertanto, si sta verificando lesatto contrario di uanto viene descritto nei documenti e
sostenuto dalle assunzioni di responsabilit! in materia di sviluppo del territorio dell"nione Europea. #n
particolare ci che tutti i $inistri territoriali "E, tra gli altri punti, hanno sottoscritto a Lipsia il %&
maggio %''&, ovvero che( )un prerequisito rilevante per un uso sostenibile ed eiciente delle risorse !
una struttura insediativa compatta, c"e pu# essere reali$$ata attraverso una buona pianiica$ione
urbanistica e territoriale, prevenendo la dispersione insediativa attraverso uno stretto controllo
dell%oerta di suolo e dello sviluppo speculativo&'
#n Lombardia, come in altre regioni italiane, stiamo assistendo ad una svendita dei territori e dei
paesaggi tipici, attraverso una cementificazione che si concretizza con lo *sparpagliamento+
indiscriminato dellurbanizzato su ogni superficie utile allincremento della rendita dei terreni. ,ccorre
uindi che gli scenari delineati dalla -omunit! Europea divengano realt!, a partire da un generale
cambio di mentalit! da parte di politici, tecnici di diverse discipline territoriali e cittadini.
.er Legambiente Lombardia la difesa del territorio e il suo sviluppo progressivamente diventata un
elemento fondante dellattivit! dellassociazione, che vuole contrastare laffermazione della *citt!
continua+ /o infinita0, lo *spaesamento+ e la frammentazione sociale e territoriale creati dai modi del
vivere e del produrre e dello spostarsi della societ! contemporanea. 1uesti si traducono 2 in definitiva
2 in una perdita complessiva della ualit! della vita e dellabitare.
La tutela del territorio diventa sempre pi un atto di difesa civile, di salvaguardia di una identit!, di
contrasto alla banalizzazione di un paesaggio che una comunit! percepisce come parte di s3 e come
ingrediente irrinunciabile del proprio ambiente di vita. Le problematiche legate al territorio sono molte
e spesso tra loro correlate. #n particolare nel panorama lombardo il tema della tutela dei suoli dalla
dispersione e diffusione insediativa diventato cruciale e non pu essere separato da uello della
tutela delle acue e dellaria e dal problema della mobilit!, temi che non sono neutri rispetto al grande
capitolo del riscaldamento globale, essendo il settore dei trasporti responsabile di un terzo dei
consumi di combustibili fossili su base nazionale, e il suolo fertile, per effetto della vegetazione, il pi
importante sin( terrestre di carbonio.
L4insostenibilit! di uno smodato consumo di suolo, con le esternalit! negative che ne derivano, deve
essere affrontata come patologia conclamata e grave e la riduzione di uesto fenomeno dovrebbe
diventare un obiettivo fondamentale delle agende politiche di ogni amministrazione.
La tabella sotto riportata ci indica che negli ultimi 5' anni il tasso di crescita della popolazione in
Lombardia aumentato del 6.&7, mentre il numero di stanze aumentato del 85.97.
Nel :9&: il valore di riferimento nell4ambito abitativo era di circa : stanza per abitante.
Popolazione residente in Lombardia per anno di censimento e numero di stanze
popolazione residente
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L4@genzia Europea per l4@mbiente in un documento del %''8 definisce *incontrollata) quella
espansione urbana c"e si veriica quando il tasso di trasorma$ione e di consumo di suolo per usi
urbani supera quello di crescita della popola$ione'
ALCUNI DA,I D-LLA MISURA D-LLO SPR-CO DI SUOLO
@ttualmente non semplice reperire dati attendibili rispetto al consumo di suolo; non vi sono infatti
banche dati o ricerche complete aggiornate e utilizzabili eBo comparabili, ad eccezione di pochi casi,
tra cui i dati riferiti allarea metropolitana milanese, che sono fortemente preoccupanti. Cli unici dati di
carattere generale disponibili sono uelli relativi allandamento dellattivit! edilizia in relazione alla
produzione di volumetrie autorizzate e, in parte, uelli dellandamento del settore industriale della
produzione in edilizia; mancano invece dati sui uantitativi di superficie urbanizzata e infrastrutturata.
Nella tabella sottostante si riportano i dati delle volumetrie autorizzate e realizzate nelle province
lombarde Asolo per le nuove costruzioniA dal :996 al %'':( si pu notare che il dato complessivo
riferito al territorio regionale tendenzialmente crescente di anno in anno.
Nuo.e cubature autorizzate e realizzate in Lombardia/ per Pro.incia/ ne0li anni !!)'$%%
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>e confrontiamo in particolare il valore delle volumetrie medie annue autorizzate in Lombardia nel
decennio :96;B69 2 :98& /gli anni del boom edilizio italiano0 con i dati sopra riportati, cui aggiungiamo
il valore *straordinario+ che stato registrato nel %''%, ci possiamo rendere conto della gravit! della
situazione.
Con3ronto cubature realizzate in Lombardia tra la media del decennio !)#4)!'!*" e 0li anni !!)'$%%$
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"naltra tipologia di dati confrontabili sono uelli relativi agli indici #stat di *.roduzione nelle
costruzioni+, che confermano uanto si evince dalla tabella sopraindicata. ?ale indice viene pubblicato
trimestralmente dall#stat, lultimo aggiornamento stato diffuso nel settembre %''& ed uello
relativo al secondo trimestre del %''&.
Indici 0enerali della produzione nelle costruzioni 5base6 $%%%7%%8
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=onte( #>?@? /http(BBEEE.istat.it0
La stima dell4indice trimestrale di produzione nelle costruzioni /#.-0, ha come campo di osservazione
tutta l4attivit! delle costruzioni riferita sia alla nuova attivit! sia alla manutenzione.
L4indice della produzione nel settore delle costruzioni in #talia riferito al secondo trimestre %''&
risultato pari a :<6.% con una crescita del )( rispetto al secondo trimestre del %''8 e, osservando gli
andamenti dello stesso negli anni precedenti, si pu ipotizzare che lo stesso tender! a crescere
ulteriormente nei successivi trimestri. 1uesto non fatto negativo in s3. >e il mercato edilizio fosse
occupato in settori relativi al riuso e al miglioramento della ualit! delle nostre citt! ci sarebbe da
rallegrarsi. #l problema che non lo , se non per una uota marginale.
Il consumo di suolo nell9area metropolitana milanese
# dati disponibili sul consumo di suolo nell4area metropolitana di $ilano, tratti dal redigendo .?-. della .rovincia ci
danno una ulteriore idea della gravit! della situazione. Nel territorio provinciale il dato medio della somma delle
superfici urbanizzate e di uelle urbanizzabili /secondo le stime fatte sulla base delle previsioni dei .iani
Fegolatori approvati0 ammonta al 5%,< 7.
Nello specifico Milano esprime un .alore del "%/#( di consumo di suolo, con punte dell9#1/1( nei comuni
dell9:interland a Nord di Milano.
Cli altri valori registrati sono( Fhodense 6;,87, Legnanese 6;7, -astanese %&,;7, $agentino <',;7,
@bbiatenseAGinaschino :<,:7, >ud $ilano 5%,57, >ud Est $ilano %&,&7, @dda $artesana <6,67.
#l suolo libero da edificazione in .rovincia di $ilano sta diventando un bene sempre pi scarso e
conseguentemente il valore dei suoli dell4area metropolitana sta crescendo a dismisura.
"n recente rapporto del -resme /-entro Ficerche Economiche e >ociologiche di $ercato0 ha indicato che entro
un decennio %6.''' famiglie lasceranno $ilano a causa di smog, prezzi delle abitazioni 2 sia in locazione che in
vendita A troppo elevati e ualit! della vita non soddisfacente. 1uesto popolo andr! ad alimentare le cittadine
sparpagliate su territorio regionale /si prevede che la gran parte degli *espulsi+ dalla citt! si dirigeranno verso le
gi! congestionate aree dell4@ddaA$artesana e del Fhodense0, contribuendo ulteriormente ad incrementare le
diseconomie legate alla diffusione urbana.
# pi recenti studi sul fenomeno dell4impermeabilizzazione dei suoli, riferiti alle evoluzioni del fenomeno
della diffusione insediativa in alcune delle principali citt! europee nel periodo :96' A:99' /progetti
$urbandH e $oland0, per l4#talia riportano le situazioni delle aree urbane /citt! e prima cintura0 di
$ilano, .alermo e dell4asse .adovaADenezia. $ilano risultata la maggiore consumatrice di suoli
agricoli in Europa /oltre che in #talia, come si nota dalla tabella successiva0.
Consumi di suolo nelle aree urbane ;italiane< considerate dal pro0etto Moland
Citt= Area tot&
;>m?<
Area urbanizzata
:96' :99'
Aumento area
urbanizzata ;(<
Perdita terreni
naturali e a0ricoli
;(<
Milano <%6,% ::5,6 %<<,5 %1/# 1"/%
.alermo %%<,: %&,; ;8,6 %::,'' %8,'
.adovaADenezia 6:6,6 89,& :;;,9 :&:,' %<,:
=onte( IF-, EE@, %''% /http(BBmoland.Jrc.it0
.er farci una ulteriore idea della situazione lombarda, oltre alla consultazione di dati, possiamo
ricorrere alla visualizzazione del fenomeno del consumo di suolo che ci viene fornito da un estratto del
capitolo *Evoluzione del Territorio del Rapporto sullo Stato dell'Ambiente 2005 prodotto da
@F.@ Lombardia, con riferimento al periodo di osservazione :999A%''5.
Kalla figura sotto riportata, si intuisce che le maggiori formazioni di aree neoAurbanizzate risultano
nelle aree metropolitane ricadenti nella fascia pedemontana delle province di $ilano, Gergamo e
Grescia, mentre nelle aree alpine e prealpine lievi incrementi si individuano soprattutto lungo le arterie
che attraversano le principali valli tra le uali la Daltellina, la Dal -amonica e la Dal >eriana.
,ab& Neo'urbanizzato a li.ello comunale
Nel periodo considerato si @ re0istrata in ?uesti comuni una 0enerale diminuzione della
super3icie a0ricola con punte c:e oscillano tra il % e il $%(&
ALCUN- PROPOS,- P-R LA RIDUAION- D-L CONSUMO DI SUOLO
#l problema della riduzione del consumo di suolo innanzitutto politico e affrontarlo significa
cominciare a diffondere una cultura del territorio attenta ai valori del paesaggio e delle risorse naturali,
a una agricoltura sostenibile, ai beni storici ed architettonici, ad una economia urbana che tenga conto
delle inefficienze di sistema per proporre modelli di sviluppo pi sostenibili, ai modi con cui ci
spostiamo, alle specificit! locali. .er iniziare un percorso di uesto genere, al fine di generare esiti
positivi nell4ambito di una migliore coesione territoriale e sociale facendo in modo che la natura e in
generale l4ambiente non siano pi ridotti a fattori di produzione che portino alla *crescita infinita+,
fondamentale avviare un ampio confronto tra istituzioni, attori sociali ed economici e societ! civile. E4
necessario inoltre definire iniziative di sensibilizzazione e dibattito che non possono prescindere dalla
consultazione di diversi saperi che interagiscano, trasversalmente su pi livelli, per cominciare ad
introdurre delle modifiche a uanto si manifestato sino ad oggi.
Legambiente Lombardia ha avviato un confronto con esperti di diverse discipline /urbanistica,
economia urbana, economia pubblica, pedologia, finanza locale, giurisprudenza ecc0 per organizzare
successivi momenti di dibattito e di discussione pubblica, ma anche per trovare nuove idee e
soluzioni che possano cominciare ad invertire i trend del consumo di suolo.
Fiteniamo che A tra gli altri punti individuabili attraverso una aperta condivisione di ideeA per
contribuire alla riduzione della diffusione insediativa si possa procedere attraverso l4implementazione
delle seguenti misure generali, che possono essere modificate e integrate in relazione delle specificit!
territoriali locali.
Un Decalo0o per la tutela dei suoli6
assumere il *contenimento di consumo del suolo+ e, in prospettiva, il suo azzeramento A come avviene nel
modello tedesco A come priorit! del governo del territorio e avviare un processo di sensibilizzazione nei
confronti delle pubbliche amministrazioni, degli attori economici e sociali e dei cittadini;
sollecitare l4introduzione nelle .@ di obiettivi legati alla tutela della risorsa suolo e di parametri misurabili e
uantificabili attraverso il monitoraggio /introduzione di un indice uniforme del consumo di suolo,
introduzione di un limite massimo di suolo urbanizzabile, calcolato in base allo stato di fatto, alla
disponibilit! di aree dismesse e vani sfitti, alla domanda effettiva di nuovi volumi, alla verifica degli impatti,
dei costi ambientali, e spesso anche dei rischi di dissesto, invariabilmente connessi al consumo e alla
frammentazione del territorio0;
sollecitare l4introduzione di strumenti /es( registriBbanche dati dei suoli0 che valutino con efficacia e
tempestivit! il progressivo consumo di suolo, anche attraverso il supporto di sistemi informativi territoriali
e l4utilizzo della cartografia pedologica derivata;
introdurre adeguati strumenti di comunicazione e diffusione di uesti aspetti anche mediante la
definizione di classi di virtuosit! per ogni comune /es( chi consuma poco suolo in classe @, chi tanto in
classe K0, a cui collegare i trasferimenti di risorse, secondo dispositivi di tipo premiale;
precisare, estendere e finalizzare gli strumenti di compensazione ecologica preventiva, pereuazione e
incentivazione;
rafforzare lo strumento della Dalutazione @mbientale >trategica come procedura ordinaria di definizione
delle scelte di piano;
introdurre modalit! costruttive e sistemi di gestione degli spazi urbani e territoriali pi efficienti dal punto di
vista energetico, dei materiali, dell4impermeabilizzazione e della gestione dell4acua;
incentivare gli strumenti per una mobilit! sostenibile, il trasporto pubblico e intermodale e l4integrazione
tariffaria;
avviare efficaci politiche per la casa /"ousing sociale0 a favore delle fasce pi deboli e per i giovani,
sfuggendo al clich3 secondo cui le abitazioni economiche e popolari si trovano in palazzoni localizzati
periferia lontani da tutto e su suolo vergine ma di scarso valore economico perch3 poco collegato;
sollecitare l4introduzione di oneri fiscali come strumento di contrasto al consumo di suolo e ridurre la
dipendenza finanziaria delle entrate comunali dai proventi derivanti dall4edificazioneBtrasformazione del
territorio, sostituendoli con strumenti di fiscalit! ambientale locale.
#n particolare su uesto ultimo punto del decalogo, riteniamo c:e o0ni tras3ormazione permanente
del territorio do.rebbe essere compensata attra.erso ade0uati oneri 3iscali. C:i ori0ina
3enomeni di urbanizzazione di terreni do.rebbe essere obbli0ato a compensare
pre.enti.amente la tras3ormazione dei luo0:i/ risarcendo in tal modo la perdita di una risorsa
non rinno.abile anc:e per la 0enerazione di ulteriori costi colletti.i ;sociali e ambientali</
tramite la BcostruzioneC di nuo.a natura&
2-RSO UNA IPO,-SI DI RIDORMA D-LLA DISCALI,A9 LOCAL-
#l problema del consumo di suolo non pu essere trattato a prescindere dalle uestioni legate alla
fiscalit!, alla crisi della finanza pubblica e di uella locale in particolare.
E ormai risaputo che i -omuni fanno uadrare i loro bilanci con oneri di urbanizzazione, contributi di
costruzione e imposte sugli immobili. 1uesta situazione, consentita anche dalle recenti finanziarie,
la risultante della mancata riforma in materia istituzionale e fiscale, oltre che della necessit! di
contenere aumenti della spesa. #n particolare modo la direzione che stanno prendendo le normative
urbanistiche regionali, ma anche uella nazionale attraverso la discussa riforma della ormai ultraA
sessantenne legge urbanistica, uella che vede la possibilit! di trasformare *velocemente+ il
territorio, attraverso processi che sono sempre pi di natura negoziale. #n uesto gioco, gli enti locali,
deboli economicamente e culturalmente /uando non parte attiva di interessi particolari0 vedono nella
crescita insediativa e infrastrutturale proposta dal privato una via d4uscita alla *crisi+ e, al di l! delle
effettive esigenze di sviluppo territoriale che possono derivare dalla domanda di utenti potenziali,
sembrano *obbligati+ ad approvare il continuo consumo di terreni agricoli /sottratti alla produzione0 e di
suoli liberi da edificazione.
-ome associazione ambientalista vorremmo vedere invece un governo del territorio che ritrovi la
libert! di proporre un diverso modello urbano e territoriale, di progettare il futuro sulla base di reali
bisogni, desideri, responsabilit! di una comunit!. Fiteniamo che lo strumento di una vera riforma delle
norme per il *governo del territorio+ debba essere ricercato anche nella fiscalit! locale e che sia
pertanto opportuno cominciare a pensare ad alternative possibili per le entrate economiche dei
comuni.
-oniugando i temi consumo di suolo e fiscalit!, si pu pensare ad esempio di proporre al legislatore di
istituire fondi di trasferimento, statali o regionali, a favore degli enti pi virtuosi nel raggiungimento di
obiettivi di freno al consumo di suolo. @ltre misure possono invece riguardare l4abolizione degli sgravi
fiscali per le nuove costruzioni, l4incentivazione alla riualificazione e al riuso oppure un aumento delle
entrate e dell4autonomia fiscale locale derivante dalla gestione e dalla vendita di servizi. >i potrebbero
inoltre istituire dei fondi compensativi statali e regionali, i cui trasferimenti andrebbero ripartiti sulla
base della *virtuosit!+ dei comuni nella riduzione del consumo di suolo, e strumenti disincentivanti per
il superamento di certe soglie /impermeabilizzazione, prestazioni energetiche...0.
#n conclusione, necessario sottolineare come le politiche urbanisticoAterritoriali che Legambiente
vuole sostenere, siano politiche integrate, finalizzate a tenere insieme i concetti di tutela e sviluppo,
salvaguardia, efficienza ed autonomia, valorizzazione e *competitivit!+ del territorio. 1ueste misure
potranno essere definite in relazione a diversi apporti disciplinari per la strutturazione di un .iano
d4@zione di carattere regionale preposto alla definizione di obiettivi di tutela e di sviluppo ecoA
compatibile e di misure per il loro raggiungimento. "n .iano che possa orientare, nel medioAlungo
periodo, le scelte dei politici e degli amministratori e le azioni e i comportamenti dei cittadini, ma anche
la condivisione di uno *>tatuto dei suoli+, da discutere con diversi staLeholder del territorio Lombardo,
per la successiva definizione di un articolato di legge da proporre al Legislatore.
$ilano, & novembre %''&