LE COMPETENZE DEL DIRITTO UE

Ambiti nei quali L’Unione Europea può legittimamente intervenire – tenere sempre a
mente che l'Unione Europea attuale trae la sua legittimità da una scelta effettuata da stati
membri dell'Unione ma che sono comunque degli Stati sovrani.

o PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE

Posto come cardine nell'identificazione delle competenze riconosciute all'Unione.

“l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei
trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei
trattati appartiene agli Stati membri” (art. 5.2)

Il principio di attribuzione è il principio in base al quale all'unione è consentito agire

esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei
trattati, quindi è nei trattati che dobbiamo andare a cercare il limite di quanto possono fare le
istituzioni dell'Unione Europea.
Al di fuori di questi limiti e al di fuori di quanto espressamente è attribuito all'Unione, tutto
rimane di competenza degli Stati membri stessi.

Materie definite nelle quali l'unione può operare, può legiferare e può esercitare la sua azione
amministrativa.

CRITERI DI ESERCIZIO di queste competenze

2 chiavi interpretative:

1) Proporzionalità
2) Sussidiarietà

NB. Sono due termini sono approdati anche nel diritto interno e diritto costituzionale italiano dopo la riforma del titolo quinto del
2001.
Dal diritto dell'Unione Europea, questi principi/ questi criteri sono approdati al diritto interno perché l’esperienza fatta dall'Italia
all'interno dell'Unione e l'impatto anche complessivo ideale in termini giuridici del Trattato di Maastricht in particolare ha esercitato
un'influenza anche sul nostro legislatore costituzionale, anche se il principio di sussidiarietà non era estraneo alla nostra tradizione
ideologica e giuridica, perché è un portato della dottrina sociale della Chiesa, è già stato ampiamente elaborato e utilizzato anche
nel diritto interno, ma a livello dell'Unione Europea c’è una definizione precisa con un suo esatto significato.
In termini generali:

1) Proporzionalità

Il contenuto e l'ambito entro il quale si applica l'azione dell'Unione non può andare oltre
quanto è necessario per conseguire gli obiettivi dei trattati, cioè l'Unione Europea deve fare
solo lo stretto indispensabile, ciò che è necessario, non deve allargarsi oltremisura, non deve
puntare ad avere una sua supremazia che vada oltre quanto è strettamente necessario.

2) Sussidiarietà

L'Unione Europea può agire soltanto nella misura in cui l'obiettivo che essa persegue
non può essere raggiunto in maniera adeguata da parte dei singoli paesi dell'Unione, ma
si deve andare a vedere se concretamente questo obiettivo è realizzabile meglio a livello
comunitario.

Nello specifico:

 PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ

- In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza
esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non
possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale
né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti
dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

- Le istituzioni dell'Unione applicano il principio di sussidiarietà conformemente al

protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti
nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista
in detto protocollo” (TUE, art. 5.3)

Intervenire solo se e in quanto non si possa raggiungere in maniera sufficiente il

risultato.

Esplicitato all'articolo 5 paragrafo 3 del trattato sull'Unione Europea

NB
Campo delle competenze CONCORRENTI (e di sostegno)
Questo principio opera in riferimento alle competenze diverse da quelle esclusive dell'Unione,
cioè teniamo da parte gli ambiti nei quali l'Unione ha una propria competenza esclusiva, che
quindi tiene fuori gli stati membri dalla possibilità di intervento diretto.
Nell’ambito delle competenze concorrenti, l'unione rimane limitata a questa logica per cui
il suo intervento è accessorio e si sviluppa soltanto quando gli stati membri non ce la
fanno, né a livello centrale - cioè livello nazionale- né a livello locale.
La sussidiarietà/il principio di sussidiarietà opera con riferimento a tutti i poteri interni allo Stato
membro.

Principio che è stato fortemente voluto dai paesi che hanno un assetto federale, che volevano
che l’Unione Europea avesse cura di rispettare la loro autonomia anche interna e non interferire
laddove potevano fare tranquillamente da sè, là dove potevano raggiungere l'obiettivo del
trattato in maniera autonoma.

Principio di questo genere ha un carattere molto generale poiché non è facile individuare con
precisione le modalità della sua applicazione.

Questa è la ragione per cui, specificando meglio l'intento dei trattati e dandovi una
attuazione più dettagliata, si è giunti ad approvare un protocollo sulla sussidiarietà, che
in qualche modo interpreta e pianifica anche il modo nel quale si deve andare a verificare
che l'Unione non abbia ecceduto nell'uso dei suoi poteri.

- principi di sussidiarietà e proporzionalità sono dettagliatamente esplicitati dal punto di

vista procedurale
- i parlamenti nazionali hanno un ruolo di vigilanza e di controllo sul rispetto di
questi principi.

 PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ

- mira a inquadrare le azioni delle istituzioni dell'UE entro certi limiti: il contenuto e la forma
dell'azione devono essere in rapporto con la finalità perseguita
- “In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a
quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati” (TUE, art. 5, c. 4)

L'inquadramento che avviene attraverso il principio di proporzionalità è un discorso che attiene

alla misura degli interventi decisi dall'Unione Europea.
Questo principio punta a inquadrare le azioni all'interno di determinati limiti.
Articolo 5 comma 4 del trattato
Il contenuto e la forma devono limitarsi a quanto necessario per conseguire gli obiettivi, quindi
non deve utilizzare in sostanza degli strumenti né disporre in ordine a contenuti che vadano
oltre la finalità strettamente perseguite, la finalità quindi consentita all'Unione Europea.
CONCRETA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI

In particolare, utilizziamo quel protocollo sulla sussidiarietà e proporzionalità.

- Vigilanza di ciascuna istituzione

- Ampie consultazioni
- Obblighi di motivazione

Protocollo che ribadisce il concetto della vigilanza di ciascuna istituzione ma in particolare

rafforza la vigilanza dei parlamenti nazionali sull'Unione Europea.

Dispone che ci debbano essere delle larghe, delle ampie consultazioni e una dinamica di
confronto piuttosto intensa, uno scambio continuo e una serie di vincoli che sono posti in
maniera da evitare che l'unione con eccessiva leggerezza si appropri di ambiti di normazione e
di intervento che si vuole invece rimangano ancorati a questi due principi.

Assume un valore particolare anche l'obbligo di motivazione negli atti, in particolare negli atti
normativi dell'Unione Europea non è solo un riferimento generico alle basi giuridiche che si deve
fare ma anche una esplicitazione concreta delle modalità con le quali si interviene e della ratio
stessa dell'intervento da parte degli organi dell'Unione.

Procedura di applicazione dei principi

1) Commissione tiene conto della dimensione regionale e locale nei progetti di atti legislativi
2) motivazione dettagliata su rispetto del principio di sussidiarietà
3) parlamenti nazionali possono inviare parere motivato se progetto non conforme al principio.
Se sono 1/3 dei parlamenti —> proposta deve essere riconsiderata: può essere mantenuta,
modificata o ritirata dalla Commissione, o bloccata dal Parlamento europeo o dal Consiglio
(“cartellino giallo o arancione, non rosso ...”)
4) Corte di giustizia si pronunciarsi su ricorsi per violazione del principio di sussidiarietà su ricorso di
una Stato membro o trasmesso da quest’ultimo
5) ricorsi possono essere proposti anche dal Comitato delle regioni

Forza del dialogo tra stati membri e Unione Europea che non agiscono in contesti separati ma
interagiscono continuamente.
1) Obbligo per la commissione, che è sempre motorino di spinta di ogni procedura a
livello di Unione Europea, di tenere conto della dimensione regionale e locale nei
progetti di atti legislativi.
2) Se una questione è una questione che riguarda essenzialmente uno stato, riguarda
essenzialmente un livello di potere sul quale non deve eccedere l'intervento dell'Unione,
a questo punto la Commissione deve motivare che il suo proprio intervento è
necessario in proprio in virtù del principio di sussidiarietà.

3) Questa proposta della commissione deve essere conosciuta dagli stati membri,
deve essere conosciuta in particolare dal soggetto che viene chiamato a vigilare
sul principio di sussidiarietà che sono i parlamenti nazionali.

Molti paesi hanno un sistema bicamerale quindi ogni camera, ogni singola camera
nazionale vale per metà e quindi può essere essa stessa soggetto che interloquisce con
l’unione europea, anche in disaccordo o mancanza di opinione dell’altra camera, es.
caso italiano, sufficiente che il parere motivato in ordine al mancato rispetto del principio
di sussidiarietà venga dalla camera o dal senato e l’Unione ne dovrà tenere conto.

4) Se il numero di paesi (1/3) esprime un parere motivato contrario, cioè ritiene che
nel portare avanti una determinata iniziativa la Commissione vada oltre le
competenze riconosciute e riconoscibili alla Unione, a questo punto la proposta
deve essere rivista e deve essere riconsiderata.
Diverse opzioni di azione:
- la commissione potrà decidere se mantenerla
- può rinunciarvi
- può anche modificarla
- bloccata anche dal Parlamento o dal Consiglio

Questa segnalazione da parte dei parlamenti viene generalmente indicata con

procedura di cartellino giallo o arancione, è una modalità per esprimere in maniera
più riconoscibile e più visibile questo segnale di attenzione, questo “warning” che viene
lanciato dai parlamenti a tutela del principio di sussidiarietà.

5) Se l'opinione espressa dai parlamenti non dovesse essere stata tenuta in

adeguata considerazione, c'è ancora un'opportunità per gli stati membri di
ricorrere alla Corte di Giustizia e segnalare quindi a questo organo giurisdizionale che
c'è stata una violazione per atto legislativo del principio di sussidiarietà.
Questo avviene solo per gli atti legislativi ma è una salvaguardia comunque importante a
tutela degli Stati membri.

6) Un altro soggetto che potrebbe avere qualcosa da dire su questa problematica e

ritenere non rispettoso della sussidiarietà l'iniziativa assunta o dalla commissione
o addirittura il regolamento già adottato, è il comitato delle regioni.
 Esso è il soggetto espressione delle autonomie regionali e locali e che quindi in questo
caso eccezionalmente è abilitato esso stesso a ricorrere alla Corte di Giustizia Europea
a tutela proprio del principio di sussidiarietà, per fare sì che le prerogative proprie, dei
poteri locali e dei poteri regionali non siano dimenticate e non siano violate
dall'intervento dell'Unione Europea.

In ordine agli atti legislativi ci sono una serie di misure attraverso questo protocollo:
- alcune di natura preventiva, cioè di messa in guardia potremmo quasi dire della
commissione rispetto al pericolo insito nella sua proposta di ledere le competenze
primarie delle istituzioni nazionali e regionali.
- di natura rimediale, successive quindi all'entrata in vigore dell'atto legislativo, affidate
alla Corte di Giustizia e attivabili:
- sia dagli stati membri - ricorsi che possono essere presentati dal governo dello Stato
nei confronti degli organi dell'Unione Europea.
- sia dal comitato delle regioni che è depositario di questa attribuzione.

COMPETENZE
- solo competenze conferite dai trattati (principio di attribuzione)
- tre grandi categorie:
competenze esclusive;
competenze concorrenti;
competenze di sostegno.

Vedere se queste competenze cioè queste attribuzioni sono omogenee oppure no.
Se abbiamo in sostanza una sola categoria di competenze oppure se le competenze possono
essere diverse per tipologia.

Il richiamo al rapporto tra lo Stato e le regioni nel nostro ordinamento come riformato dal titolo
Quinto è di aiuto per capire che anche nel rapporto tra stati membri e Unione Europea
abbiamo delle tipologie di competenza diversificata.

Le grandi categorie all'interno delle quali facciamo rientrare le competenze riconosciute

dall'Unione Europea sono:
1) competenze esclusive: evoca un monopolio di potestà normativa in questo settore.
 2) competenze concorrenti: ci aiuta il confronto con il diritto nazionale interno dell'Italia nel
rapporto tra lo Stato e le regioni per comprendere questa logica della concorrenza.
3) competenze di sostegno, che sono delle competenze che hanno un carattere ausiliario.

1) COMPETENZE ESCLUSIVE

- l’UE legifera e adotta atti vincolanti

- I paesi dell’UE possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione a rendere esecutivi
tali atti (TFUE, art. 2)

CARATTERISTICA PRINCIPALE
Queste competenze consentono all'Unione europea di produrre atti normativi e di
legiferare in maniera vincolante per gli Stati membri e con coinvolgimento, con una
sottoposizione immediata anche delle persone fisiche e giuridiche interne agli stati alle
disposizioni che vengono così adottate.

NB.
La competenza esclusiva non esclude totalmente gli stati membri dalla possibilità di legiferare
anche loro ma, per una logica di subordinazione degli Stati membri all'Unione Europea, sono gli
stati a dover essere autorizzati a rendere questi atti esecutivi.
- in qualche caso l'unione dispone che l’attuazione degli atti adottati dall’unione stessa
avvenga per il tramite degli Stati membri
- in altri saranno gli stati ad essere autorizzati individualmente o collettivamente ad
adottare atti in questi settori.

SETTORI – TFUE ART 3

- unione doganale;
- definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
- politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;
- conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
- politica commerciale comune (TFUE, art. 3)
- conclusione di accordi internazionali, a determinate condizioni

In questi ambiti l'Unione Europea è depositaria di un potere così intenso e gli stati hanno in
qualche modo deposto le loro velleità di stati sovrani proprio a beneficio di una azione
congiunta all'interno dell'Unione Europea.
 o Questi settori sono individuati dall'articolo 3 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
Europea.
1) Unione doganale

L'origine e il punto di partenza delle comunità europee stavano proprio in questo, cioè nel
creare un mercato unico e una unione doganale tra gli stati.

2) Regole di concorrenza del mercato interno

Oggetto di una competenza superiore ed esclusiva della UE, sono regole necessarie, sono
regole vitali per l'unione stessa e per il funzionamento del suo mercato.

3) Competenza esclusiva in materia di politica monetaria

Non è una competenza esclusiva “globale” per così dire perché è subordinata al fatto che il
singolo stato si sia integrato dal punto di vista monetario alla moneta unica e abbia accettato
quindi le regole conseguenti. Per questi stati quindi la politica monetaria non è fatta solo di
armonizzazione ma anche di regole espressamente previste dall'Unione Europea e dai
regolamenti che avrà emanato.

4) Risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca
5) Politica commerciale comune

Ambito estremamente rilevante nel quale gli stati membri hanno fatto un passo indietro e
demandano in larga misura agli organi dell'Unione Europea, attraverso questa competenza che
gli hanno riconosciuto in via esclusiva, anche la rappresentanza dei loro interessi in molti ambiti
di rapporto internazionale es. l'organizzazione Mondiale del Commercio e i vari tavoli di
negoziato per quanto riguarda Trattati di natura commerciale.

6) La conclusione di accordi internazionali

(Soltanto subordinatamente a determinate condizioni)

Però se guardiamo bene l’articolo 3, vediamo che si tratta in fondo di un ambito (l’ambito delle
competenze esclusive) abbastanza ristretto. Non è dominante, non è così così intenso e
soprattutto è poco incisivo sulla nostra vita quotidiana.
Dobbiamo rivolgerci ad un'altra competenza per trovare il grande blocco dei temi sui quali
interviene con una certa continuità all'interno dell'Unione la Commissione Europea, il
Parlamento Europeo, il Consiglio nel dipanarsi della loro azione di tutti i giorni.

Il principale corpus di materie in cui l'Unione può legiferare lo troviamo raccolto sotto
l'ombrello delle cosiddette competenze concorrenti.

2) COMPETENZE CONCORRENTI

- entrambi (UE e Stati membri) hanno la possibilità di legiferare

- UE legifera e adottare atti giuridicamente vincolanti (preemption)
- I paesi dell’UE esercitano la propria competenza laddove l’Unione non la eserciti o abbia deciso
di non esercitarla (effetto preclusivo ma non definitivo: principio di reversibilità)
- ha natura residuale rispetto alle competenze assegnate all’UE (—> ove non enumerata fra
le esclusive e le azioni di sostegno)

Questo è il blocco quantitativamente maggiore, è una classe di competenze che raccoglie

anche tutte quelle che non sono espressamente riconosciute come competenze esclusive né
come azioni di sostegno, coordinamento e completamento (terzo genere di competenze).
Questa enumerazione non ha una esaustività totale ma raccoglie molti ambiti diversi.

CONDIZIONE DI ESERCIZIO DELLA COMPETENZA CONCORRENTE

In queste materie sia l'unione che gli stati hanno la possibilità di adottare norme.
Quindi abbiamo duplice possibilità:

- Norme che nel caso dell'Unione Europea sono giuridicamente vincolanti e anzi operano
in maniera preferenziale/prioritaria attraverso una logica di “preemption” (quando
l'Unione sia effettivamente intervenuta ed abbia effettivamente adottato degli atti
giuridicamente vincolanti).

- I vari stati membri possono, qualora l'Unione non sia intervenuta in questi ambiti e in
queste tipologie di situazioni possono esercitare normalmente i loro poteri legislativi.

E questo succede perché in qualche caso - questo passa attraverso una sostanziale
condivisione all'interno del Consiglio dei Ministri che può sempre esercitare un'azione di
freno sulla normativa dell'Unione - qualora appunto l'Unione non eserciti o abbia
deciso di non esercitare determinate attività, questo consente ai paesi membri di
riconquistarsi questo spazio normativo.
 Opera un principio che potremmo definire di reversibilità cioè di ritorno all'indietro, di
recupero che permette loro di ritornare in campo come legislatori.

La competenza concorrente ha una natura residuale rispetto alle competenze

globalmente assegnata all’UE.

Qualora non sia indicata come competenza esclusiva o competenza di sostegno, la

competenza normativa va ritenuta di natura concorrente.

SETTORI – TFUE ART 4.

Campi in cui si estende questa competenza - esaminare l'articolo 4 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione.

- mercato interno;
- politiche sociali (solo per gli aspetti definiti nel trattato);
- coesione economica, sociale e territoriale (politiche regionali);
- agricoltura e pesca (tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare);
- ambiente;
- protezione dei consumatori;
- trasporti;
- reti trans europee
- energia;
- spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
- problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, limitatamente agli aspetti definiti nel
TFUE;
- ricerca, sviluppo tecnologico, spazio;
- cooperazione allo sviluppo e aiuti umanitari.

Lista non di carattere esaustivo, un elenco non completo perché altre competenze possono
risultare dai Trattati ma comunque già ricognitivo dell'essenziale dei campi in cui interviene
l'unione.

1) mercato interno
non solo nella definizione delle regole ma proprio di rafforzamento, ampliamento
strutturazione del mercato interno - mentre quella della definizione delle regole abbiamo
visto essere una competenza esclusiva - questa è invece una competenza che non
taglia fuori totalmente gli stati membri.
2) Possibilità di normare le politiche sociali, ma qui notiamo solo per aspetti definiti nel
trattato. Infatti le politiche sociali sono molto spesso gelosamente conservate dagli stati
membri nella loro competenza primaria e quindi solo in una misura ridotta sono state
consentite queste normazioni all'Unione Europea.

3) Più forte e più netto è l'intervento dell'UE in tema di coesione economica sociale e
territoriale.
Sono le politiche regionali nelle quali l'intervento avviene anche attraverso una attività
di pianificazione, di sostegno e finanziamento molto rilevante ma in ordine a tutte queste
misure che vengono adottate c'è una competenza concorrente a disciplinare il
funzionamento.

4) Agricoltura e la pesca - tranne le risorse biologiche del mare che abbiamo già visto
essere di competenza esclusiva.

5) Ambiente
In materia di ambiente vuol dire che quando si muove l'Unione Europea essa preclude
poi interventi allo stato.
Ma quando studiamo il diritto interno nazionale per esempio studiamo l’esistenza di una
competenza esclusiva dello stato in materia di ambiente. Lo Stato può però a sua volta
delegare e demandare ad organi ed enti di livello sopranazionale la regolazione di
queste tematiche lo ha fatto attraverso i trattati.
Lo stato rivendica ancora nominalmente una competenza sua esclusiva in questo
ambito - in base al titolo quinto della Costituzione - ma questa competenza esclusiva
tanto esclusiva non è più.

6) protezione dei consumatori

7) trasporti
8) le reti trans europee
9) L’energia
ambito nel quale si è fatta molto sentire l'azione dell'Unione Europea anche
normativamente.

10) Spazio di libertà sicurezza e giustizia

Es. problemi di sicurezza in materia di sanità pubblica (azione soltanto entro determinati
limiti).
Infatti proprio in questi giorni cosa fa o non fa normativamente l'Unione Europea rispetto
ad un'emergenza sanitaria come quella in atto, si vede che in verità l'intervento
dell'Unione Europea è molto limitato e che sono i singoli stati membri a disporre delle
misure di sicurezza necessarie a salvaguardia della tutela delle loro popolazioni.

11) Ricerca, sviluppo tecnologico e lo spazio

12) Cooperazione allo sviluppo e aiuti umanitari
Quadro molto ampio che consente interventi prioritari dell'Unione Europea ma che non
escludono totalmente interventi anche da parte statale.

3) COMPETENZE DI SOSTEGNO, COORDINAMENTO E COMPLETAMENTO

Ultima tipologia di competenze riconosciuta all'Unione Europea.

CARATTERISTICA PRINCIPALE
Ambiti nei quali il soggetto primario a cui è demandata la legislazione è lo stato membro
ma si tratta di ambiti strategici
quindi

è necessaria un'azione di collegamento e di raccordo tra gli stati per rendere più efficace
l'azione pubblica.

- l’UE è competente a svolgere azioni di sostegno, coordinamento o completamento

dell’azione degli Stati membri (TFUE, art. 6)

- si può ricorrere all’art. 352 TFUE: “Se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro
delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che
questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine (...)”

Questa competenza è stata definita dal Trattato di Lisbona e oggi è a tutti gli effetti
operativa in una serie di ambiti molto importanti.

SETTORI – TFUE ART 6.

a) tutela e miglioramento della salute umana;

b) industria;
c) cultura;
d) turismo;
e) istruzione, formazione professionale, gioventù e sport;
f) protezione civile;
g) cooperazione amministrativa
Si tratta di ambiti nei quali quindi rimane primaria l'azione degli Stati, non vengono messi in
condizioni di subalternità ma vengono supportati e viene ad essere completate, migliorata
la loro azione attraverso una cornice generale di intervento di cui è demandato all'Unione
Europea individuare con modalità stringenti (perché questa non è una competenza che si
possa ampliare a dismisura) la possibilità di completare l'azione normativa degli Stati.
COMPETENZE ULTERIORI-PARTICOLARI

1) MISURE DI COORDINAMENTO

Può adottare misure per garantire il coordinamento delle politiche economiche, sociali e occupazionali a
livello comunitario tra i paesi UE (TUE, art. 5, c. 2 e 3)

Non siamo in presenza di vere e proprie azioni comuni, in quanto un'azione comune
presuppone la convergenza delle posizioni di tutti i singoli stati nel definire una strategia che sia
poi una strategia propria di tutta l'Unione Europea (es. azioni di unificazione, azioni di
armonizzazione che hanno un carattere globale).

CARATTERISTICA PRINCIPALE
Qui invece siamo ad esaminare una competenza ad adottare azioni più puntuali.

Per esempio: quelle espressamente riconosciute in capo all'Unione Europea nel

coordinamento di politiche economiche, sociali ed occupazionali.
 Ne è testimone l'articolo 5 commi 2 e 3 del trattato sull'Unione Europea
Gli stati non hanno demandato all'Unione stessa le loro politiche e neanche il lavoro di
cornice delle loro politiche, tengono ben strette queste competenze ma vogliono che ci
sia la possibilità a determinate condizioni che l'Unione Europea funga da coordinatore di
queste loro politiche nazionali.

* Esempio di MISURA, NON AZIONE COMPLESSIVA

misure che sono adottate dall'Unione Europea nell'ambito della epidemia del coronavirus
(misure a contrasto dell’epidemia):

Gli stati si stanno muovendo in ordine sparso, ciascuno ha la sua politica sanitaria, ciascuno ha
le sue decisioni anche di approvvigionamento ma l'Unione Europea è già intervenuta per fare
da collettore di disposizioni in materia di adeguata fornitura di dispositivi per la protezione;
siccome questi dispositivi protettivi sono di difficile reperimento a livello mondiale, c'è una gara
congiunta europea per assicurarsi la disponibilità di questi strumenti ed è già stata
effettivamente avviata. Questa è una misura non una azione complessiva, ancora meno una
competenza globale, è semplicemente una misura consentita e concordata all'interno
dell'Unione Europea.

o Cosa succede poi in campi di cui non abbiamo trovato traccia finora nell'ambito
delle competenze dell'Unione, come ad esempio la questione della politica
estera e sicurezza comune?

Non le abbiamo trovate in nessun punto delle elencazioni precedenti né tra le esclusive, né tra
le concorrenti né tra le misure di sostegno.

- partecipazione limitata del Parlamento europeo e della Commissione europea nel

procedimento decisionale
- esclusa qualsiasi attività legislativa
- definita e attuata dal Consiglio europeo e dal Consiglio

- TUE, art. 21.2: “L'Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un
elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali”

Qui siamo in un ambito nel quale

- non c'è attività legislativa poiché non si opera con la consueta procedura ordinaria e il
Parlamento Europeo e la Commissione sono sostanzialmente estranei al processo
decisionale.
- Il dominus del gioco è il Consiglio al più alto livello come Consiglio Europeo,
all'interno del quale è presente anche l'altro rappresentante.

Competenza ridotta per l'Unione nel suo complesso, limitata alla possibilità di definire e
attuare politiche comuni ed azioni che fanno sì che ci sia un alto livello di cooperazione.

***Questo è l'obiettivo e la linea tendenziale ma in questo terreno è molto difficile ottenere, viste
le storie particolari delle relazioni internazionali, di amicizia, cooperazione o anche l'ostilità nei
confronti di paesi terzi, ottenere politiche comuni tra gli stati membri.

o COMPETENZA RESIDUALE?
 - l’Unione non ha competenza residuale
- tutte le competenze non previste dai trattati sono riservate agli stati

Ricordiamoci che non c'è una competenza residuale esterna rispetto alle materie
riconosciute dall'Unione, tendenzialmente ci si deve limitare in base al principio di attribuzione
alle competenze espressamente riservate agli stati

MA in qualche caso le competenze dell'Unione Europea hanno potuto anche ampliarsi un

pochettino oltre i limiti predefiniti.

3 MODI DELL’ESPANSIONE DELLE COMPETENZE

1) lettura evolutiva delle attribuzioni

2) dottrina dei poteri impliciti
3) clausola di flessibilità

SCOPO PRINCIPALE
Tre modi nei quali, anche se apparentemente una competenza non è scritta in maniera
esplicita, si può considerare che essa rientri comunque nella sfera di attribuzioni
dell'Unione Europea.

Tre particolari modalità che hanno in comune l'effetto di estendere la competenza dell'Unione
a determinate modalità di intervento, a determinati ambiti di intervento.

1) LETTURA EVOLUTIVA DELLE ATTRIBUZIONI

- frutto di elaborazione giurisprudenziale

- la CGE tende a garantire effetto utile delle competenze in rapporto agli obiettivi del processo di
integrazione
- ex: la creazione di agenzie (C. giust., 2.5.2006, C-217/04, Regno Unito c. Parlamento
europeo e Consiglio dell'Unione europea).
Partiamo dalla Corte di Giustizia Europea e dal suo costante lavoro di costruttore
dell'ordinamento perché molto spesso negli spazi bianchi dei trattati si è mossa la Corte di
Giustizia Europea nel fare un lavoro che garantisse una piena funzionalità delle istituzioni
europee.
AZIONE AMPLIATIVA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA.

Attraverso le sue sentenze e attraverso l'elaborazione giurisprudenziale di determinati

concetti, il giudice europeo è riuscito ad allargare le maglie delle competenze, soprattutto
per quanto ha riguardato a partire dagli anni 50 in poi il processo di integrazione.

Uno dei settori nei quali si è manifestato in maggior misura è stato l'ambito della costruzione del
mercato interno, laddove si è trattato di legittimare pienamente le istituzioni e la loro azione.

Esempio:
Un intervento della Corte di Giustizia Europea in questo campo.

Base giuridica per l’istituzione delle Agenzie

- In qualche caso la base giuridica è precisa e riferita agli stessi trattati
- in altri casi non era iscritto nel trattato che l'Unione Europea potesse costituire o creare
delle apposite agenzie.
Questa facoltà, questa competenza è stata riconosciuta espressamente come strumentale da
parte della Corte di Giustizia Europea e quando uno stato membro (in questo caso il Regno
Unito) si è opposto in ordine all'istituzione di una di esse (agenzie), la sentenza che è stata
pronunciata in questo tema ha stabilito che la competenza non era confinata alla sola
armonizzazione normativa ma che la stessa creazione di un organismo comune potesse essere
uno strumento efficace.

Lettura evolutiva della attribuzione originariamente assegnata

2) DOTTRINA DEI POTERI IMPLICITI

Seconda modalità attraverso la quale sono cresciuti i poteri e le competenze dell'Unione

Europea. Determinata anch'essa da una elaborazione giurisprudenziale cioè da un
approccio interpretativo adottato dalla Corte di Giustizia Europea.

- frutto di elaborazione giurisprudenziale

 - le istituzioni europee devono beneficiare anche di poteri che, sebbene non codificati nel diritto
primario, risultino indispensabili per l’esercizio di competenze attribuite
- ex: competenza - implicita già ai tempi delle Comunità - a adottare accordi internazionali
(C. giust., 31.3.1971, 22/70, Commissione delle comunità europee c. Consiglio delle
Comunità europee)

Dottrina termine forse non esattamente calzante perché non si tratta di dottrina ma di
giurisprudenza dei poteri impliciti, ma viene indicata generalmente con questo nome.

SIGNIFICATO PRINCIPALE
Si tratta di riconoscere che legittimamente alcuni organi possano esercitare dei poteri
non espressamente attribuiti ma desumibili attraverso un'operazione logica
interpretativa.

ORIGINE DI QUESTA DOTTRINA

Questa dottrina viene dagli Stati Uniti, viene dal diritto federale.
Attraverso la giurisprudenza della corte suprema degli Stati Uniti, il diritto federale ha più volte
sottolineato questo approccio come necessario, ritenere quindi che implicitamente fossero
attribuite anche quelle competenze che sono necessarie per poter dispiegare appieno l'azione
da parte di un organo o da parte di un livello di governo.

Nella prospettiva dell'Unione Europea

Anche la Corte di Giustizia Europea al pari della corte suprema degli Stati Uniti ha riconosciuto
queste potestà di intervento anche se non espressamente puntualizzate nei trattati.
Le varie istituzioni dell'Unione Europea devono poter beneficiare dei poteri che, anche se non
sono stati codificati nel diritto primario cioè nei trattati, sono indispensabili per l'esercizio delle
competenze attribuite.

Esempio
Questione dell'adozione degli accordi internazionali.

Non è sempre scritto che in questa o in quell'altra materia l'Unione Europea sia abilitata a
adottare degli accordi internazionali.
Questa linea interpretativa e questa dottrina ha però riconosciuto che, in relazione alle
competenze già proprie all'epoca delle comunità europee, fosse possibile riconoscere anche la
stipula di trattati internazionali rilevando in pratica un parallelismo tra le competenze interne ed
esterne dell'Unione Europea: tutto quanto è abilitata a fare all'interno è anche abilitata a farlo
verso l'esterno.
Questo parallelismo è stato ritenuto ormai pacifico nel diritto dell'Unione Europea ed è anche
stato formalizzato e ha trovato un espresso riconoscimento nell'articolo 3 secondo paragrafo
del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea.

Questo articolo dice che l'Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi
internazionali quando le è demandata espressamente ma anche quando “è necessaria per
consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno”.
Il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea ha oggi consolidato, attraverso una
norma espressa di trattato, un potere implicito che era già stato riconosciuto alla Unione
Europea dalla corte di giustizia prima ancora che fosse codificato all'interno di un
trattato.

****Questa teoria dei poteri impliciti è quindi una leva potente e, nello studio di tutti i sistemi
federali, si riconosce come essa possa essere uno dei veicoli migliori per l'ampliamento delle
competenze federali.

3) CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ

- cd. clausola di flessibilità (TFUE, art. 352, vedi slide successiva)

- consente - come extrema ratio e come norma di chiusura del sistema - all’Unione di
legiferare anche in assenza di una specifica investitura
- evita che la difficoltà di predeterminare in modo esaustivo i poteri si esaurisca in un ostacolo al
conseguimento degli obiettivi posti dai Trattati
- ex: avvio di prime iniziative di diritto ambientale e tutela dei consumatori
- dopo Maastricht, si è circoscritta la portata di questa clausola

Una ulteriore modalità di ampliamento delle competenze dell'Unione ha un carattere più formale
ed è espressamente prevista dai Trattati, non si tratta quindi di una elaborazione
giurisprudenziale, ma di una vera e propria disposizione contenuta nella normativa
primaria dell'Unione  riferimento ad Articolo 352 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione Europea.

CLAUSOLA DI EXTREMA RATIO

Clausola da considerarsi come assolutamente eccezionale. È una norma di chiusura del
sistema che viene ad operare soltanto quando non ci siano altre possibilità di ancoraggio di un
intervento dell'Unione.
Permette all’Unione di legiferare anche senza una espressa attribuzione di competenza.
 Quale fine

Ciò è stabilito al fine di evitare quella situazione che si creerebbe se il legislatore dei trattati -
cioè gli stati - non avessero potuto immaginare in maniera completa come si sarebbe potuta
sviluppare una determinata attività dell'Unione e quindi il fatto che non sia stata espressamente
prevista in un certo modo (questa attività) possa diventare un ostacolo al raggiungimento degli
obiettivi fissati dai Trattati, che sono poi la cosa che interessa veramente agli stati.
Quindi è un veicolo formale, ampliativo che è stato utilizzato per esempio quando:
- le problematiche ambientali
- problematiche della tutela dei consumatori
hanno preso corpo nell'ambito del diritto di questi ultimi decenni, pur non essendo inizialmente
state espressamente immaginate.

DOPO MAASTRICHT, CIRCOSCRITTO L’UTILIZZO DELLA CLAUSOLA

I trattati, dopo aver favorito in una prima fase l'utilizzo di questa clausola, sono diventati più
restrittivi e il Trattato di Maastricht ha posto alcuni paletti per evitare che venisse utilizzata in
maniera impropria o che si trasformasse in qualche modo in un potere in bianco o in una licenza
di ampliare ad libitum i poteri dell'Unione: no, bisogna operare sempre nel quadro dei trattati.

o COME OPERA LA CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ

“Se un'azione dell'Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per
realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione
richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione e previa
approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate (...)”

ART 352

*Azione nel quadro delle politiche definite dai trattati: siamo nell'ambito di politiche
globalmente prese in considerazione dai trattati.

*Per realizzare uno degli obbiettivi: questa necessità è funzionale ad uno degli obiettivi
esplicitati negli stessi trattati.

Allora si può dare il via a questa operazione di ampliamento, che però deve seguire un
percorso particolare, in quanto non siamo nell'ambito dell'esercizio di un'attività normativa per
la quale è sufficiente seguire la procedura ordinaria di legislazione dell'Unione ma siamo a
sbloccare in qualche modo una situazione particolare:
 - ci vuole l'unanimità del consiglio - unanimità vuol dire che tutti gli stati membri devono
essere d’accordo su questo ampliamento
- la proposta viene dalla commissione
- necessità anche di una approvazione da parte del Parlamento Europeo

Eccezionalità dell’uso e del ricorso a questa clausola, non solo nei presupposti ma anche nella
sua modalità.
4) CLAUSOLE DI ARMONIZZAZIONE

- riguardano “l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno”.

- “misure relative al ravvicinamento” (art. 114 TFUE) e “direttive volte al ravvicinamento” (art. 115
TFUE)
- deliberata con procedura legislativa ordinaria

Sono uno strumento per permettere delle misure di ravvicinamento - non stiamo parlando
di vere e proprie azioni ma di semplici misure di avvicinamento - che possono essere
deliberate dal l'Unione Europea con una procedura ordinaria.

Perché è sufficiente una procedura ordinaria?

Non è necessaria in questo caso l’unanimità ma è sufficiente una procedura ordinaria perché
siamo all'interno della competenza propria dell'Unione Europea, anzi esclusiva in questo
caso, che è quella del mercato interno.
Infatti, l'installazione e il funzionamento del mercato interno, quando richiedono misure o
direttive di riavvicinamento, possono essere adottate con procedura ordinaria.

Articolo 114 del Trattato sul funzionamento

“Salvo che i trattati non dispongano diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la
realizzazione degli obiettivi dell'articolo 26. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo
la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adottano
le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli
Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.”

Vediamo che Parlamento e Consiglio - i due abbinati come devono essere nella procedura
legislativa ordinaria - secondo questa procedura, quindi a maggioranza semplicemente
qualificata, adottano misure che hanno ad oggetto l'installazione e funzionamento del mercato
interno.