Larea del diritto amministrativo e della

pubblica amministrazione.
Premessa
I contenuti di questa area intendono orientare il candidato nel campo del diritto amministrativo,
rispetto ai problemi di relazione e di gestione che il dirigente scolastico deve affrontare
quotidianamente in quanto rappresentante dellistituzione scolastica pubblica e, come tale, vincolato
a regole specifiche di comportamento e di azione, che non mutano al mutare degli obiettivi come
definiti dalle leggi e dalle norme di riferimento e dal Piano dellOfferta Formativa dellIstituzione
scolastica.
Lamministrazione, in senso lato, , come affermano molti autori, cura concreta di interessi: nel
nostro caso le attivit di amministrazione costituiscono la gran parte delle attivit poste in essere per
il governo della scuola, da parte di pi soggetti pubblici. Esse sono lo strumento attraverso il quale
lattivit didattica si costituisce formalmente in servizio pubblico; la convocazione degli organici
collegiali, lemissione di una nota di censura, la redazione del registro, la compilazione di atti
contabili sono tutti atti amministrativi, la cui redazione impone la conoscenza di quelle che
possiamo chiamare le regole di base.
Il dirigente scolastico, nellesercizio delle sue funzioni, uno dei soggetti dellamministrazione
pubblica,

in quanto vi incluso per effetto di un contratto di lavoro specifico, dal quale derivano diritti
e doveri;

di conseguenza egli parte di una organizzazione, il Ministero dellIstruzione, Universit e

Ricerca, che rappresenta, al massimo livello, lespressione del potere esecutivo statale per
lesercizio di una pubblica, funzione e cio quella dellistruzione.

Il dirigente scolastico quindi ha necessit di aver chiarezza:

Dei campi di interesse afferenti al diritto pubblico e, specificamente dellarea della pubblica
amministrazione
Dei principi generali del diritto amministrativo

Delle regole procedurali fondamentali dellazione pubblica

Dei soggetti che vi sono interessati.

1. I campi del diritto amministrativo e il loro progressivo modificarsi.

Il diritto amministrativo una branca del diritto pubblico, e trova le sue fonti nel diritto
costituzionale e nel diritto comunitario, questultimo non soltanto con riferimento alle Direttive
europee ma anche con riferimento ai principi sanciti dalla Corte di giustizia delle Comunit
europee, sulla base della tradizione giuridica degli Stati membri.

Il diritto amministrativo non copre tutte le attivit delle pubbliche amministrazioni, vi sono azioni
che sono normate dal diritto comune, quali ad esempio le compravendite, gli affitti ed altre ma
generalmente anche per queste fattispecie sussistono norme amministrative di riferimento che
differenziano il comportamento del privato da quello del pubblico.
In quanto parte del diritto pubblico, il diritto amministrativo si compone di norme poste
nellinteresse della collettivit (ad esempio il Regolamento sugli esami di stato), cogenti e
inderogabili: ne deriva che la loro violazione comporta linvalidit dellatto giuridico posto in
essere (il rilascio del diploma); gli scopi stabiliti debbono essere conseguiti con lesercizio di
unattivit specifica (le prove di esame, la loro correzione ecc.); il loro esito incide sulla sfera
giuridica dei destinatari anche senza il loro consenso (il rilascio del diploma obbligatorio, la sua
forma e i suoi contenuti discrezionali, e cio il voto, prescindono dalla volont del soggetto
destinatario).
I campi tradizionali del diritto amministrativo sono cos definiti:

lapparato, cio le pubbliche amministrazioni come sono configurate dal punto di vista
organizzativo e professionale;

le attivit, cio i contenuti, che come evidente sono stati progressivamente ampliati;

le relazioni, e cio il procedimento amministrativo, i sistemi di tutela del cittadino, la

comunicazione;

i protagonisti, e cio i dirigenti,il pubblico impiegato, il fruitore di servizi pubblici.

E di tutta evidenza che nellultimo ventennio, e segnatamente negli ultimi anni, il rapporto
tradizionale che vedeva il cittadino totalmente assoggettato allautorit della Pubblica
Amministrazione, si profondamente modificato, nel senso della partecipazione e della maggiore
tutela e che molti dei procedimenti si sono semplificati e ricondotti allambito del diritto comune.
Di conseguenza i campi tradizionali del diritto amministrativo sono stati pi volte rivisitati e
aggiornati; se a ci si aggiunge che le norme del diritto amministrativo non sono mai state oggetto
di un codice, e quindi mancano leggi generali e discipline organiche di settore, salvo rare eccezioni
(si veda ad esempio il Codice dei beni culturali), si comprende che, come afferma Sabino Cassese
il campo del diritto amministrativo sterminato e mobile.
Nella pratica ci determina:

Una estrema difficolt ad individuare la disciplina dei singoli casi; molto spesso trovare la
norma di riferimento, soprattutto in un sistema che cresce per sovrapposizione, non
semplice
Una incerta delimitazione dei confini del diritto amministrativo; ci sono ad esempio
strettissime connessioni con il Diritto del Lavoro
Il fatto che molti istituti del diritto amministrativo siano frutto non di una normativa
specifica ma di una ricostruzione della dottrina

Di qui il fondamentale ruolo della giurisprudenza amministrativa che consente di interpretare e di

connettere fra di loro norme non congruenti e di formulare principi accettati come diritto positivo.
Si pensi, ad esempio, alla funzione che hanno esercitato le pronunce dei Tribunali Amministrativi
Regionali e del Consiglio di Stato in tema di esercizio della libert di insegnamento in una

situazione di collegialit quale riferita ad esempio ai collegi dei docenti: molte sentenze emanate nel
tempo hanno permesso, ad esempio, di consolidare il principio che ove un docente risulti, nel
collegio, in minoranza, non per questo, dovendosi adattare a scelte organizzative e didattiche che
non condivide, viene leso nella sua libert di insegnamento.
2. Le norme di riferimento.
Una breve considerazione in apertura: le fonti del diritto amministrativo e cio atti e fatti capaci di
produrre norme giuridiche sono strutturate in base a due principi, quello della gerarchia e quello
della competenza; per effetto del primo ci sono norme sovrordinate ad altre, e viceversa norme
subordinate ad altre; per effetto del secondo esistono norme in grado di disciplinare talune materie e
non altre.
Il primo principio fondamentale per conoscere entro quali limiti possibile operare modifiche
normative; il secondo per comprendere la suddivisione, ad es., fra fonti statali e fonti regionali. Non
si deve tuttavia ritenere che i due principi operino con totale separatezza, anzi essi sono fra di loro
strettamente intrecciati.
Le fonti primarie del diritto amministrativo sono: la Costituzione, le Leggi costituzionali, le leggi
ordinarie, le leggi regionali;
le fonti secondarie sono: i regolamenti, governativi o regionali; con una posizione specifica vanno
infine considerate le fonti comunitarie.
Della Costituzione vanno ricordate:

la sezione II del titolo III della parte seconda, dedicata alla Pubblica Amministrazione;

gli articoli 5 (autonomie locali); 28 (responsabilit) ed il titolo V rinnovato nel 2001;

gli articoli 32, 33,38,41,43,47 in materia di pubblici servizi.

Detti richiami saranno oggetto di specifica trattazione analitica.

Quanto alle leggi costituzionali, vanno ricordate in primis quelle di modifica alla Costituzione, e gli
Statuti regionali delle Regioni autonome.
Per quanto attiene, invece alle leggi ordinarie, va considerato che nel campo specifico
dellistruzione intervengono non soltanto leggi aventi per specifico oggetto materie legate
allistruzione, ma anche leggi di contenuto generale, sia che dedichino o meno specifica attenzione
al settore da noi preso in esame. Si pensi alla differenza di contenuto fra la legge 53 del 2003
(cosiddetta legge Moratti, di riforma del sistema), e la legge 241 del 19908 (cosiddetta Legge sulla
trasparenza amministrativa); entrambe tuttavia regolano lazione di chi opera come dirigente
scolastico, ovviamente in situazioni diverse, ma con lo stesso gradi di cogenza. Si pensi poi alle
molte modifiche, anche di ordinamento,introdotte ad esempio dalle Leggi finanziarie.
Particolare interesse hanno oggi le leggi regionali, che talora operano in un contesto di competenza
esclusiva (ad esempio in tema di diritto allo studio e di formazione professionale), talora in regime
di competenza concorrente (ad esempio in tema di istruzione); evidente che anchesse sono da
considerare cogenti per il dipendente statale che operi nel settore considerato.

Il ricorso ai regolamenti nel diritto amministrativo molto ampio, ed stato rafforzato dalle norme
costituzionali del 2001, soprattutto a favore di Regioni ed Enti locali. La sostanziale differenza fra
fonti primarie e secondarie sta nel fatto che queste ultime attengono essenzialmente
allamministrazione, che ha il potere di regolare la propria azione in modo diretto.
Esistono regolamenti di Governo, ministeriali e interministeriali,regionali,provinciali e comunali,
ciascuno relativo ad un proprio specifico ambito di competenza. Ad oggi le Regioni hanno
competenza esclusiva ad emanare regolamenti nelle materie di competenza concorrente (oltre che in
quelle di competenza esclusiva, ovviamente!); ci significa ad esempio che nella materia istruzione,
fatte salve le riserve dello Stato sulle norme generali, la Regione lunico ente a poter
regolamentare .
Infine le fonti comunitarie, che hanno assunto una progressiva importanza dopo lentrata in vigore
dei Trattati europei da Maastricht (1992) ad Amsterdam (1997) a Lisbona (2005): dette fonti non
appartengono allordinamento nazionale ma non necessitano di una normativa interna; nel momento
in cui uno Stata ha ratificato i trattati.
Nellambito di tali fonti citiamo i Regolamenti, che pongono norme direttamente cogenti (si pensi
alle norme sugli appalti) e le Direttive, che pongono invece obiettivi da raggiungere.
Ai fini dellesercizio della funzione dirigenziale la conoscenza delle basi del diritto amministrativo
fondamentale, non soltanto in relazione ai profili richiamati dal contratto di lavoro, ma perch
consente al dirigente scolastico:

di individuare gli ambiti entro i quali pu svolgere la sua attivit;

di impostare una metodologia operativa che eviti criticit,contenziosi e inefficienze;

di individuare gli interlocutori pubblici di riferimento;

di scegliere fra pi strumenti quelli pi idonei rispetto agli obiettivi stabiliti.

Lettura consigliata:
direttiva annuale sullazione amministrativa del Ministero della Pubblica Istruzione, per individuare
i temi oggetto di interesse delle strutture centrali del Miur e le modalit con cui vengono individuati
gli obiettivi da perseguire da parte di uffici centrali e periferici.