Benedetti Ezio, Sviluppi Recenti Nel Sistema Europeo Dei Visti Profili Critici e Analisi Normativa

Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dellUniversit Kore di Enna
SVILUPPI RECENTI NEL SISTEMA EUROPEO DEI VISTI: PROFILI CRITICI E ANALISI NORMATIVA
Ezio Benedetti
Docente a contratto di Diritto internazionale e dellUnione Europea nella Scuola Superiore Universitaria per Mediatori Linguistici di Padova. (CIELS), Dottorando di Ricerca in Ordine Internazionale e Diritti Umani nellUniversit Sapienza di Roma
ABSTRACT: Le materie contenute sotto il titolo di Spazio di Libert, Sicurezza e Giustizia del Trattato di Lisbona non hanno paragone con le altre politiche europee, sono probabilmente tra le pi dinamiche, sensibili e caldamente contestate. Le politiche dellimmigrazione, dellasil o e dei visti rientrano tuttora tra le competenze concorrenti dellUnione, formano ancora parte essenziale del tradizionale concetto di sovranit nazionale e sono cariche di paure nazionali, ideologie rivali e sensibilit politiche contrastanti. Nel caso specifico la politica dei visti rappresenta un esempio illuminante di come gli Stati membri e lUnione abbiano tuttora notevoli difficolt nel portare avanti una politica comune in questo delicato settore del processo dintegrazione. Lanalisi proposta definisce il concetto di mobilit ed i limiti legali che ne caratterizzano loperativit nello spazio comune europeo rispetto ai paesi terzi, ricostruendo i principali aspetti teorici e pratici dellannosa questione della gestione rafforzata delle frontiere esterne dellUE e del Sistema dInformazione Schengen. Lenfasi posta sulla sicurezza e la fiducia nella razionalit e nellaffidabilit delle banche dati elettroniche si scontra per, nelle considerazioni svolte, da un lato, con la non completa affidabilit del sistema, dallaltro, con lestrema complessit del sistema europeo dei visti, che, nonostante gli sviluppi degli ultimi anni, risulta ancora piuttosto confuso e farraginoso. Il visto sicuramente uno strumento tecnico ma con significative implicazioni politiche e giuridiche. Lintroduzione nel 2009 e lapplicazione dal 2010 del Codice europeo dei visti hanno cercato di risolvere queste antinomie riuscendoci solo in parte, laddove lunitariet del quadro normativo definito dal legislatore europeo continua ad essere limitata da elementi interni ed esterni allUnione. I tassi di rifiuto di rilascio dei visti dimostrano che, nonostante le regole comuni e i criteri comuni per il rilascio dei visti, definiti dal legislatore europeo, lapplicazione di essi da parte degli Stati membri risulta alquanto differenziata nei diversi contesti regionali e nazionali dei paesi terzi interessati. La natura politica della questione non pu essere trascurata. La conclusione cui si addiviene duplice: da un lato, le prospettive per il futuro possono privilegiare un ritorno alla gestione della politica dei visti su scala nazionale, anche se tale prospettive pare improbabile; dallaltro, si pu immaginare che i rapporti di forza tra gli attori che partecipano alla cooperazione rafforzata di Schengen in materia di visti continueranno ad evolversi ed infine si stabilizzeranno in favore della Commissione PAROLE CHIAVE: Visti, Spazio di libert sicurezza e giustizia, SIS, Codice europeo dei visti
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Considerazioni preliminari ed inquadramento della questione

I processi migratori sono fenomeni selettivi: limitati nel tempo, nello spazio e nel
numero. Solo determinati gruppi di individui lasciano il proprio luogo natale, spinti da ragioni diverse, tra cui la scarsit di risorse, la pressione demografica o guerre e persecuzioni, con lo
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scopo di raggiungere luoghi precisi, strutturalmente collegati ai luoghi dorigine dei migranti in ragione di legami economici, politici, sociali, culturali, storici che pongono precisi parametri ai flussi e che ne influenzano le dimensioni e la durata1. Coloro che emigrano sono solo una minoranza degli abitanti del luogo di origine e restano una minoranza nel paese di destinazione, alcuni di loro si insediano stabilmente, altri ritornano. Quando gli Stati moderni non esistevano ancora o non avevano sviluppato i mezzi tecnici e amministrativi per controllare le proprie frontiere ad emigrare erano solo minoranze di una popolazione di una regione. Non sono solo le migrazioni a vantare una storia antica, documentata dai resti dei primi ominidi2, intimamente connesso alla storia del genere umano , infatti, anche latavico desiderio di escludere laltro. Durante la Rivoluzione industriale, contemporaneamente allo sviluppo di vaste opere urbanistiche e alle innovazioni tecnologiche nel settore dei trasporti, che comportarono un nuovo impulso alla mobilit degli esseri umani, gli Stati nazione europei, in fase di evoluzione e di consolidamento delle proprie istituzioni, mossi dallidea di sovranit statale, elaborarono a livello governativo e amministrativo politiche e strumenti per controllare le popolazioni insediate sul territorio e per esercitare un controllo pi capillare delle proprie frontiere, escludendo attivamente gli stranieri nel tentativo di regolare i flussi migratori esistenti, fino a raggiungere un monopolio quasi totale durante i primi decenni del ventesimo secolo3. In seguito, lidea di sovranit statale applicata ai controlli allimmigrazione trover alcune limitazioni nellimpegno degli Stati a osservare i contenuti degli accordi e delle convenzioni internazionali vigenti in materia4 e nelloperato degli organi giuridici degli Stati stessi, che confermeranno con sempre maggiore frequenza e forza i diritti degli immigrati residenti, nonch, nel caso europeo, nella progressiva integrazione delle Comunit europee, processo la cui intensit comporter conseguenze giuridiche tali da
Per approfondire cfr. SASSEN, Migranti, coloni, rifugiati.Dallemigrazione di massa alla fortezza Europa, Milano, 1999, p. 127 ss.. 2 CORTI, Storia delle migrazioni internazionali, Bari, 2003, p. 9 ss.. 3 ID., p. 95 ss.. 4 Si noti, a titolo di esempio, la Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati. Per una trattazione approfondita dei contenuti e dellorigine della Convenzione v. HATHAWAY, The Rights of Refugees Under International Law, Cambridge, 2005; SINAGRA, BARGIACCHI, Lezioni di diritto internazionale pubblico , Milano, 2009, p. 521.
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determinare il passaggio in seno allUnione Europea di competenze prima di stretta pertinenza degli Stati membri5. Alla luce di tali considerazioni preliminari, necessario essere coscienti del fatto che in nessuna fonte di Diritto internazionale, in vigore o no, proclamato il diritto allaccesso degli stranieri allo Stato territoriale. Vige, in altre parole, il principio della discrezionalit dello Stato nellammettere o meno sul proprio territorio attraverso specifici controlli alla frontiera lo straniero che ne faccia richiesta e che ne abbia i requisiti. La stessa Dichiarazione Universale dei Diritti dellUomo si limit a sancire che ogni individuo ha il diritto di lasciare qualsiasi Paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio Paese6. Mentre la Comunit europea, impegnata nel compito di instaurare un mercato comune e ununione economica, includeva tra le libert fondamentali anche la libert di circolazione delle persone7: gi il Trattato di Roma del 1957 enunci tale principio in favore dei lavoratori subordinati, prevedendo anche il diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi, anche se per ragioni di ordine pubblico, di sicurezza pubblica e di salute pubblica era giustificata ladozione da parte degli Stati di misure speciali e restrittive nei confronti degli stranieri. Partendo da tali premesse, possiamo affermare che la maggiore mobilit delle persone implica un trade off tra costi e benefici di difficile soluzione per gli Stati: possibile promuovere la mobilit legale delle persone, compresi i benefici da essa derivanti, rimuovendo allo stesso tempo lesistenza di mobilit illegali? I probabilistici indicatori denominati rischio immigratorio, rischio per la sicurezza o rischio per la salute pubblica sono adatti a contrastare queste mobilit illegali? Quali sono le ricadute negative dellutilizzo di tali concetti? La cosiddetta immigrazione illegale non pu essere fermata dai soli confini, per quanto blindati essi siano. Tale consapevolezza ha portato nel tempo allallargamento della ragione sociale delle politiche sullimmigrazione: dalla nascita dei documenti di viaggio, ai visti, fino allo scivolamento delle pratiche di controllo alle frontiere
VALVO, Lineamenti di diritto dellUnione Europea, Roma, 2011, p. 361 ss.. Articolo 13 della Dichiarazione Universale dei Diritti dellUomo adottata dallAssemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948. V. ancheTOMUSCHAT, Human Rights: Between Idealism and Realism, Oxford, 2008, p. 30 ss.. 7 Per una trattazione approfondita cfr. ZANGH, Istituzioni di diritto dellUnione Europea , Torino, 2010, p. 69; cfr. anche ADINOLFI, La libert di circolazione delle persone, in STROZZI (a cura di), Diritto dellUnione Europea (parte speciale), Torino, 2005, p. 70 ss.
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dal posto di controllo di confine allesterno, fuori dallo Stato, direttamente nei luoghi di provenienza dei migranti o dei viaggiatori, grazie allausilio dei pi innovativi mezzi tecnologici. Lo scopo di questo contributo di analizzare la situazione attuale del regime europeo Schengen dei visti di breve durata, detti visti uniformi, analizzando gli ultimi sviluppi della normativa europea in materia, nonch lo stato attuale di applicazione e valutando levoluzione del ruolo delle Istituzioni europee e delle Amministrazioni statali che operano in tale politica. Nellambito dellUnione Europea, le materie contenute sotto il titolo di Spazio di Libert, Sicurezza e Giustizia8 non hanno paragone con le altre politiche europee, sono probabilmente le pi dinamiche, sensibili e caldamente contestate. Rientrate tra le competenze concorrenti dellUnione, formano ancora parte essenziale del tradizionale concetto di sovranit nazionale e sono cariche di paure nazionali, ideologie rivali e sensibilit politiche contrastanti9. Terreno di scontro tra pressioni commerciali e sociali in favore del movimento e dellintegrazione, impulsi relativi alla sicurezza per la protezione della popolazione, obbligazioni internazionali sui diritti umani, preoccupazioni nel campo della giustizia per il riconoscimento dei diritti degli stranieri e dei rifugiati ed istanze per una maggiore efficienza nellamministrazione delle frontiere. La politica dei visti, in particolare, rappresenta un nesso di imperativi conflittuali per i contemporanei e sviluppati Stati liberali10.
2. La mobilit ed i suoi limiti legali: laccesso allo spazio europeo da parte di cittadini di Paesi terzi soggetti e non allobbligo del visto
Le politiche in materia di ingressi di cittadini stranieri rappresentano un dilemma chiave per le democrazie capitalistiche, impegnate sia nella costruzione di difese protettive per contrastare le migrazioni auto-avviatesi, sia nellapertura di porte di passaggio tali da
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TFUE, Titolo V, Spazio di libert, sicurezza e giustizia, artt. 67-89. $ Per una trattazione approfondita di questi temi cfr. BALZACQ, CARRERA, The Hague programme: the long road to Freedom, Security and Justice,inBALZACQ, CARRERA (a cura di), Security versus freedom? A challenge for Europes future, Aldershot, 2006, pp. 1-34; VALVO, cit., pp. 361-364. 10 Cfr. SALTER, MUTLU, The Next Generation Visa. Belt and braces or the emperors new clothes? , Brussels, 2011. Il testo disponibile al sito internet del CEPS alla pagina: http://www.ceps.eu/book/next-generation-visabelt-and-braces-or-emperors-new-clothes.
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permettere flussi specifici. Al momento attuale, le misure in materia di controllo delle frontiere, del diritto dasilo, dei visti, della circolazione dei cittadini di Paesi terzi allinterno del territorio comunitario, della politica di immigrazione rientrano tra le competenze concorrenti tra Unione e Stati membri11. Tali politiche sono parziali in termini di copertura e differenziali in merito agli effetti sugli Stati membri12. LUnione, al fine di includere in qualche maniera anche gli Stati pi riluttanti alla cooperazione, ha previsto clausole di flessibilit specifiche13. Leffetto che lo spazio europeo al momento frazionato in pi sottoinsiemi di Stati, allinterno dei quali sono applicate regole diverse da cui conseguono difformi opportunit e restrizioni alla mobilit di categorie diverse di individui. Larea Schengen14, infatti, non coincide con il territorio dellUnione Europea, risulta monco dei territori del Regno Unito e dellIrlanda, Stati membri dellUnione che hanno escluso la propria partecipazione agli accordi di Schengen in materia di visti, e comprende invece quelli della Norvegia15, della Svizzera, del Liechtenstein e dellIslanda, Paesi non membri dellUnione, include de facto i piccoli territori del Principato di Monaco, di San Marino e dello Stato della Citt del Vaticano, esclude al momento i territori di alcuni Paesi membri come la Romania, la Bulgaria e Cipro ed esclude i
La dottrina in materia di politica migratoria dellUE vastissima, ci limiteremo qui ad indicare i testi pi recenti: PISILLOMAZZESCHI, Strumenti comunitari di prevenzione e di contrasto allimmigrazione clandestina , in Rivista di Diritto dellUnione Europea, 2004, p. 723 ss.; CELLAMARE, La disciplina dellimmigrazione nellUnione europea, Torino 2006; CAGGIANO, Le nuove politiche dei controlli alle frontiere, dellasilo e dellimmigrazione nello Spazio unificato di libert, sicurezza e giustizia , in Studi sullintegrazione europea, 2008, p. 1 ss.; NASCIMBENE, Orientamenti e norme nazionali in materia di immigrazione. Le iniziative di riforma e le modifiche in corso, in Rivista italiana di diritto pubblico e comparato , 2008, p. 719 ss.; BENVENUTI (a cura di), op. cit., 2008; BIGO, GUILD, ControlingFrontiers, Free Movementinto and within Europe , Burlington, 2005; PAPAGIANNI, Institutional and Policy Dinamics of EU Migration Law, Boston, 2006; CARTA (a cura di), Immigrazione, frontiere esterne e diritti umani. Profiliinternazionali, europeiedinterni, Roma, 2009; HAILBRONNER, Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union , The Hague/London/Boston, 2000., 12 Cfr. GEDDES, Why European immigration policies are converging . Il testo disponibile alla pagina internet: http://www.eui.eu/Documents/DepartmentsCentres/SPS/Seminars/SPSFellowsSeminar/GeddesPaper.pdf . 13 Cfr. Trattato di Amsterdam, Protocolli allegati al Trattato sullUnione Europea e al Trattato che istituisce la Comunit europea: Protocollo sullintegrazione dellacquis di Schengen nellambito dellUnione Europea; Protocollo sullapplicazione di alcuni aspetti dellarticolo 7 A del trattato che istituisce la Comunit europea al Regno Unito e allIrlanda; Protocollo sulla Posizione del Regno Unito e dellIrlanda; Protocollo sulla posizione della Danimarca. 14 Si indica con area Schengen le porzioni di territorio degli Stati Schengen in cui i cittadini di Paesi terzi con visto Schengen uniforme valido possono circolare liberamente nei limiti definiti dal legislatore e dal visto stesso. 15 Accordo concluso dal Consiglio dell'Unione europea con la Repubblica d'Islanda e il Regno di Norvegia sulla loro associazione allattuazione, allapplicazione e allo sviluppo dellacquis di Schengen, Bruxelles, 1999.
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Dipartimenti, Territori e Paesi doltremare di alcuni Stati Schengen16, ossia Francia, Paesi Bassi, Norvegia e Danimarca, territori che sono a loro volta divisi tra quelli che sono parte integrante dellUnione Europea e quelli che ne sono esclusi. Il Trattato di Maastricht ha elevato al rango di diritto fondamentale il diritto di libera circolazione dei cittadini europei17. Tale diritto non automaticamente applicabile ai cittadini di Stati terzi. Gli accordi di Schengen del 1985 e la successiva Convenzione di applicazione del 1990 hanno istituito altres una distinzione delle frontiere in due tipologie: le frontiere interne e quelle esterne; prevedendo la rimozione dei controlli alle frontiere interne e rinforzando i controlli a quelle esterne. Ne consegue che un individuo regolarmente soggiornante nellUnione Europea sul territorio del Regno Unito e cittadino di un Paese terzo sottoposto allobbligo del visto per lingresso nellarea Schengen, che non include il Regno Unito, obbligato ad ottenere un visto valido per poter arrivare alla frontiera esterna dellarea Schengen18. Questo semplice esempio dimostra inequivocabilmente che la mobilit non dunque uguale per tutti e non si applica allo stesso modo nelle diverse porzioni di territorio che compongono lUnione. La mobilit non un fenomeno indifferenziato. Possono esistere tante mobilit quanti sono gli individui in movimento: c chi viaggia per il piacere di visitare un luogo celebre per un periodo di tempo limitato, c chi si trasferisce per alcuni mesi o anni allestero per motivi di studio, c chi si sposta per affari e chi emigra allestero per motivi di lavoro. Presupponendo un mondo di individui sedentari, vale a dire residenti in un luogo specifico per la maggior parte dellanno solare, la mobilit di ogni soggetto in rapporto ad una definita area di riferimento al di fuori dei confini nazionali pu essere utilmente classificata in base alla durata dellazione del movimento fuori dai confini, in base alla finalit del viaggio e in base
Con lespressione Stati Schengen si indicano i Paesi membri o no dellUnione Europea che partecipano alla cooperazione di Schengen. 17 La libera circolazione dei lavoratori un principio fondamentale dellUnione Europea sancito dallarticolo 45 del Trattato sul Funzionamento dellUnione europea e ulteriormente precisato nel diritto derivato e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dellUnione. Cfr. ADINOLFI, cit., in STROZZI (a cura di), cit., Torino, 2005; VALVO, cit., p. 96 ss.. 18 In merito ai requisiti richiesti ai cittadini di Paesi terzi sottoposti allobbligo del visto per laccesso allarea Schengen e residenti nel Regno Unito, si rinvia al testo della decisione: C(2012) 4726 finalCommissionimplementingdecision of 11.7.2012 establishing the list of supportingdocuments to be presented by visa applicants in the United Kingdom (Edinburgh, London and Manchester), Brussels, 2012.
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alla cittadinanza del soggetto in movimento. Facendo riferimento ad esempio allarea Schengen e ai contributi normativi europei fondamentali in materia di visti, che saranno trattati pi precisamente in seguito, nel primo caso possibile individuare due tipologie fondamentali di mobilit, relative cio a periodi di soggiorno di lunga durata o di breve durata, la cui linea divisoria di novanta giorni nellarco di un semestre stabilita dalle disposizioni dal legislatore europeo. Vedremo pi avanti che la disciplina riguardante i visti di ingresso per periodi di lungo e di corto soggiorno trova fondamento rispettivamente in fonti del diritto nazionale e in fonti di diritto europeo derivato: al momento attuale la determinazione del volume delle ammissioni di lavoratori migranti di competenza degli Stati membri, mentre la definizione delle norme sulle condizioni della mobilit di corto soggiorno ormai competenza esclusiva delle Istituzioni europee. Nel secondo caso ipotetico, che prevede una classificazione in relazione alla finalit dellazione, la mobilit si pu classificare in numerose tipologie: dal turismo, ai viaggi daffari, ai motivi di lavoro subordinato o autonomo, alle competizioni sportive, allo studio, ai motivi religiosi ecc. Nel terzo caso possibile individuare tre tipologie di soggetti: coloro che hanno la nazionalit di almeno uno dei Paesi che partecipano allacquis Schengen, coloro che non sono cittadini di nessuno degli Stati Schengen ma che non sono soggetti allobbligo del visto di ingresso per avere accesso allarea Schengen e coloro che sono cittadini di Paesi terzi e sono soggetti allobbligo del visto di ingresso. Chi arriva in Europa lo fa per motivi e con mezzi diversi. Dal punto di vista giuridico di fondamentale importanza osservare che il canale scelto dal cittadino di un Paese terzo per entrare nellUnione Europea ne condiziona direttamente i diritti, ad esempio in termini di accesso al mercato del lavoro. Questa osservazione permette di oggettivare la mobilit in due classi per mezzo della coppia di aggettivi legale/illegale: la mobilit pu essere definita legale se rispettosa delle condizioni di ingresso e permanenza definite dal legislatore nazionale o dalle istituzioni europee; per converso, la mobilit si pu definire illegale se in violazione di tali condizioni. In base alle attuali stime, la popolazione dellUnione Europea dovrebbe iniziare a diminuire dopo il 2035, il rapporto tra persone in et lavorativa e gli ultrasessantacinquenni si
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avviciner sempre pi allunit intorno al 2060. La migrazione, indispensabile per il futuro del continente europeo, diventata il principale motore dellevoluzione demografica nellUnione19. Obiettivi dichiarati dellUnione Europea per una politica coerente e credibile in materia di immigrazione sono la definizione di misure efficaci per prevenire limmigrazione irregolare e garantire la sicurezza delle frontiere in modo equo e rispettoso dei diritti umani. NellUnione, la gestione dellesercizio della libert di circolazione non dipende solamente dalla definizione di misure facilitanti tese a stabilire le condizioni ottime in conformit a cui gli individui possono attivamente governare la propria condotta, dipende in maniera crescente anche dalla determinazione di ci che considerato esercizio improprio e irresponsabile della libert, attraverso la precisazione delle violazioni e delle minacce allesercizio autonomo della mobilit. Corollario dellimpostazione neoliberale ora in voga che al benessere del singolo, nonch a quello della generalit di numerosi individui, consegua il benessere della societ nel suo complesso, fermo restando il controllo sulle condotte illegittime e degradanti. Secondo il nuovo paradigma liberale, la nozione di cittadino libero e autonomo costruita per antitesi sulla definizione di ci che considerato non responsabile o degradante e sulla creazione di misure di controllo e sorveglianza nei confronti dei gruppi di individui a cui non si concede la fiducia di godere della propria libert di movimento. Non solo, postulata la responsabilit e la volontariet di coloro che utilizzano la libert per conformare il proprio comportamento a condotte considerate non ragionevoli. Il fatto stesso di adottare comportamenti non conformi alla regola convenuta basta come prova dellincapacit di tali soggetti al responsabile uso della propria autonomia20. Lillegalit e labuso sono dunque considerati come scelta deliberata, cio volontaria irresponsabile condotta della propria autonomia, prova di disonest. Vedasi ad esempio il caso dellimmigrazione illegale: sia che arrivino in Europa attraversando illegalmente i confini, sia che decidano di restare illegalmente sul territorio europeo alla scadenza di un visto valido, i migranti non regolari sono sovente considerati nocivi, principalmente per ragioni economiche, a volte per ragioni di sicurezza. Essi sono
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Cfr. COM (2012) 250 final, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Third Annual Report on Immigration and Asylum (2011), Brussels, 2012. 20 Per autonomia non si intende qui solamente indipendenza e facolt di determinare liberamente la propria condotta, ma soprattutto la capacit di auto-regolarsi e auto-limitarsi definendo i limiti del proprio comportamento in maniera conforme alla regola definita dalla comunit e dal legislatore.
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sempre pi di frequente considerati degni di essere esclusi, in quanto minaccia alla stabilit sociale ed etno-culturale del luogo di destinazione. Listituzione di frontiere interne ed esterne ha comportato una pi marcata differenziazione tra coloro che sono inclusi nellarea del mercato unico e coloro che ne sono esclusi: la soppressione dei controlli alle frontiere interne ha permesso una potenziata libert di movimento per gli insiders alle spese di una diminuita possibilit di movimento per alcune tipologie di outsiders, in particolare per coloro a cui richiesto, su base nazionale, un visto valido dingresso. Gli Stati, per poter sorvegliare le mobilit degli individui, richiedono al giorno doggi passaporti e altri documenti per il viaggio che possono essere rilasciati solamente da Stati, tranne alcune particolari eccezioni. Per poter avere accesso agli spazi esteri, spesso tali documenti di viaggio devono essere corredati da un visto valido, congruentemente alla tipologia del documento di viaggio in possesso dellindividuo e ai requisiti imposti dallo Stato di destinazione. Gli Stati nazione sono riusciti nel tempo ad ottenere il monopolio dellautorit di determinare chi pu entrare allinterno delle proprie frontiere, segnando cos la vittoria del principio nazionale di sovranit sulla libert di circolazione delle persone. I passaporti, documenti didentit abitualmente validi per lespatrio e rilasciati generalmente dallo Stato di origine o del quale lindividuo ha la nazionalit, sono stati ben presto affiancati da unaltra innovazione tecnica, il visto, che comunica lautorizzazione rilasciata dallo Stato di destinazione in favore di un preciso cittadino straniero titolare di un determinato documento di viaggio ad arrivare al posto di frontiera con il Paese di destinazione ai fini dellingresso. Le restrizioni sul rilascio dei visti imposte nei confronti di titolari di passaporto di alcuni Paesi terzi rappresentano uno tra i pi importanti mezzi con cui gli Stati esercitano la propria azione di controllo sugli ingressi di cittadini stranieri sul proprio territorio, ostacolando e dissuadendo limmigrazione di certi gruppi di persone21. Limitare gli
Letteralmente il visto indicava che il documento di viaggio era stato osservato e riconosciuto valido dalle autorit di polizia di frontiera che, apponendo un timbro, il visto appunto, autorizzavano il ti tolare del documento di viaggio ad oltrepassare il posto di frontiera e a continuare il viaggio. Ben presto i visti si sono evoluti, incorporando in essi ulteriori informazioni: i dati anagrafici del titolare del documento di viaggio, onde evitare problemi di identificazione, e le condizioni relative al soggiorno nel Paese di destinazione, ad esempio la durata, il numero di ingressi, le finalit del viaggio ecc. Il passaporto invece fornisce solo unassicurazione allo
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ingressi diventa il sistema pi semplice ed efficace per gli Stati per controllare il numero di immigrati. Secondo questo sistema, i cittadini di Stati terzi devono sostenere innanzitutto i costi e gli inconvenienti per la domanda di visto, ad esempio i tempi di attesa o le spese necessarie allottenimento della documentazione richiesta ecc. In secondo luogo, esiste sempre la possibilit che il consolato dinieghi la domanda di visto, senza contare che esiste anche leventualit che le autorit dello Stato di destinazione impediscano lingresso al titolare di un visto valido. I visti permettono quindi di dissuadere e compiere una prima selezione degli individui in movimento. Lobbligo del visto definito generalmente su base nazionale: i cittadini di alcuni Paesi terzi possono avere accesso al territorio di uno Stato senza possedere un visto, al contrario cittadini di altri Paesi terzi sono costretti ad avere il visto. La presenza dei primi apprezzata in termini di desiderabilit e di basso rischio per la comunit dello Stato di destinazione, gli altri sono considerati potenzialmente indesiderabili e lo Stato di destinazione si riserva di valutare la pericolosit caso per caso, negando laccesso ai visitatori per cui i rischi sono considerati pi elevati. Il sistema dei visti pertanto compie una discriminazione degli stranieri su base della nazionalit di provenienza e, tra quelli obbligati ad avere un visto valido, su base individuale. Vedremo pi avanti come gli Stati Schengen hanno delineato politiche comuni di restrizioni sui visti e liste comuni di Paesi terzi ai cui cittadini richiesto di avere un visto valido allarrivo alle frontiere esterne. Per poter approfondire lo studio del regime europeo dei visti, pi precisamente del regime Schengen dei visti di soggiorno di breve durata, indispensabile aver presenti i seguenti capisaldi riguardanti la mobilit degli individui e i suoi limiti legali: il territorio dellUnione Europea non coincide con larea Schengen: in porzioni diverse del territorio europeo vengono applicate regole e restrizioni diverse alla mobilit degli individui (si noti ad es. i casi gi richiamati sopra di Regno Unito o Irlanda, i casi di Norvegia e Svizzera e i Territori e Domini doltremare di alcuni Paesi membri); i cittadini dellUnione Europea22
Stato di destinazione o di transito che il titolare del documento pu fare rientro sul territorio dello Stato che ha rilasciato tale documento. 22 Ci vale anche per i loro familiari, anche se cittadini di Paesi terzi, secondo le previsioni contenute nella Direttiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dellUnione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri , che
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hanno il diritto di circolare e di stabilirsi liberamente sul territorio dellUnione, compresi i territori dei Paesi non membri della cooperazione di Schengen, anche se per il Regno Unito previsto il passaggio attraverso un punto di controllo alla frontiera; i cittadini di Paesi terzi per i quali non richiesto lobbligo del visto per soggiorni di breve durata23 possono fare ingresso attraverso la frontiera esterna dellarea Schengen con un documento di viaggio valido e riconosciuto e possono trattenersi liberamente nel territorio comune per un periodo massimo di tre mesi, continuativi o meno, nellarco di un semestre, conteggiato dalla data di primo ingresso24; i cittadini di Paesi terzi per i quali richiesto lobbligo del visto possono fare ingresso attraverso la frontiera esterna dellarea Schengen con documento di viaggio riconosciuto e visto Schengen uniforme valido. Essi possono trattenersi liberamente nel territorio comune, senza controlli aggiuntivi alle frontiere interne dellUnione, per un periodo determinato con precisione dalle indicazioni stampate sul visto e relative a durata, ingressi e periodo di validit dello stesso. Il periodo in ogni caso non pu superare tre mesi, continuativi o meno, nellarco del semestre conteggiato dalla data del primo ingresso; i cittadini di Paesi terzi possono fare ingresso e soggiornare sul territorio degli Stati europei per periodi di tempo superiori ai novanta giorni nellarco di un semestre in base alle disposizioni delle normativa nazionali degli Stati stessi. Il sistema Schengen dei visti di ingresso si fonda sui seguenti principi25: nessun
cittadino di Paese terzo pu fare ingresso sul territorio degli Stati Schengen se egli costituisce un rischio alla sicurezza per uno degli Stati membri o se considerato a rischio di immigrazione illegale; esiste da parte degli Stati una presupposizione di legalit in merito ad
modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (Testo rilevante ai fini del SEE), ultima versione consolidata del 16/06/2011. 23 Il limite definito dal legislatore europeo di 90 giorni nellarco del se mestre. 24 Cfr. le disposizioni dellart. 2 comma 2) a) del Regolamento ( CE) N. 810/2009 del PE e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti), Bruxelles, 2009 (versione consolidata di Ottobre 2011). Per una definizione del concetto di primo ingresso si confronti anche la pronuncia in via pregiudiziale della Corte di Giustizia dellUnione Europea relativa al caso Nicolae Bot / Prfetdu Val -de-Marne: Sentenza della Corte (grande sezione) del 3 ottobre 2006, Nicolae Bot contro Prfetdu Val-de-Marne(Causa C241/05). Il testo della sentenza disponibile al sito della Corte: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=65388&pageIndex=0&doclang=IT&mode=r eq&dir=&occ=first&part=1&cid=1110902. 25 Cfr. GUILD, BIGO, The transformation of European border controls, in RYAN, MITSILEGAS (a cura di), Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, Leiden, 2010, pp. 257-280.
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un visto di corto soggiorno rilasciato da un altro degli Stati partecipanti alla cooperazione; una volta ammesso sul territorio comune, lindividuo autorizzato a spostarsi su tutto il territorio dellarea Schengen per un periodo non superiore a tre mesi, continuativo o meno, nellarco di un semestre senza controlli supplementari alle frontiere interne degli Stati partecipanti. necessario inoltre tener presente che in linea di principio non esiste alcun diritto per un cittadino di Paese terzo allottenimento di un visto di ingresso, tranne nel caso particolare del diritto alla coesione familiare nei confronti di cittadini di Paesi terzi congiunti con cittadini dellUnione26. Per fare i conti con i casi di violazione dei limiti legali definiti in merito alla mobilit degli individui, lUnione si dotata anche di politiche di espulsione e di rimpatrio27 e ha firmato accordi di riammissione28 con Paesi terzi: le disposizioni di queste fonti normative andrebbero applicate nei confronti di coloro che hanno dimostrato di non aver fatto uso responsabile della propria autonomia personale, in particolare dunque per quei cittadini di Paesi terzi che non hanno saputo osservare le condizioni legali che regolano lingresso e la residenza sul territorio degli Stati membri.
3. Lenfasi sulla sicurezza: la gestione rafforzata delle frontiere esterne dellUnione Europea e il Sistema dInformazione Schengen (SIS)
Il concetto di sicurezza non rappresenta una novit nel panorama europeo. Istanze relative alla sicurezza hanno comportato la prescrizione delluso di documenti di viaggio e, successivamente, dei visti per poter intraprendere spostamenti oltre confine. Oltre a ci, il processo di integrazione europea stato accompagnato da iniziative parallele a carattere intergovernativo per trattare implicazioni di polizia e di sicurezza in vista dellapertura delle
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Cfr. la gi citata Direttiva 2004/38/CE del Parlamento Europeoedel Consiglio del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dellUnione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Per la materia del ricongiungimento familiare cfr. anche la Direttiva 2003/86/ CE del Consiglio del 22 settembre 2003 relativa al diritto al ricongiungimento familiare. 27 Fondato sulla base normativa dellart. 63 comma 3.b) del Trattato che istituisce la Comunit Europeo, il testo di riferimento la Direttiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno irregolare. Sullo stesso tema necessario ricordare anche gli accordi di riammissione sottos critti dallUnione con Paesi terzi, alcuni dei quali sono collegati ad accordi di facilitazione del rilascio dei visti. 28 Per approfondire cfr. COM(2011) 76 definitivo, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Valutazione degli accordi di riammissione dellUE, Bruxelles, 2011.
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frontiere comuni29. Nel mondo bipolare antecedente alla fine della Guerra Fredda, il mantenimento della sicurezza si sosteneva su dinamiche di intelligence e logiche militari, le minacce erano rappresentate da altri Stati e dalle loro ideologie. Con listituzione del Mercato Unico Europeo e gli sconvolgimenti geopolitici consecutivi alla dissoluzione dellUnione Sovietica, la politica dellUnione Europea ha favorito accanto alle logiche economiche degli obiettivi dei trattati una dimensione securitaria in risposta al potenziale aumento in dimensione dellimmigrazione e dei richiedenti asilo30. Nel mondo contemporaneo, lo Stato detiene la sovranit e il monopolio sulla gestione della circolazione delle persone. Al fine di garantire la sicurezza, lo Stato non solo deve controllare chi entra, ma deve anche essere libero di rifiutare laccesso31. LUnione Europea, ultimo esito dellintegrazione degli Stati membri, legittima la mobilit intraeuropea e si dota allo stesso tempo di mezzi per controllare laccesso attraverso le frontiere esterne. Sia Stati singoli, sia Unioni di Stati o aree di libera circolazione delle persone sono costretti ad affrontare il dilemma tra la facilitazione dei flussi di persone, per i benefici politici ed economici che possono comportare, e, dallaltro, la limitazione di tali flussi, nonch il loro controllo per questioni di sicurezza. La libera circolazione delle persone pu infatti contenere abusi e violazioni. Ci nonostante, da un punto di vista liberale, una politica protezionistica in questo ambito pu causare problemi di entit maggiori, senza contare altri effetti negativi quali il deterioramento dellaccoglienza degli stranieri e delle relazioni con Stati terzi, col rischio sempre presente di non sradicare le frodi implicandone invece la loro professionalizzazione32. Pertanto, nella gestione delle frontiere esterne gli Stati devono fare i conti con le loro relazioni internazionali e con le politiche migratorie, con esigenze
29
Si noti ad esempio il Gruppo di Trevi istituito nel 1975 e che riuniva i Ministri degli Interni e di Giustizia dei Paesi CEE. Per approfondire cfr. Cfr. DENBOER(a cura di), Schengen, judicialcooperation and policy coordination, Maastricht, 1997, p. 87 ss.. 30 Si confronti ad esempio lart. K. 1 del Trattato di Maastricht. 31 Per unatrattazioneapprofonditacfr. NEUMAYER, Unequal access to foreign spaces: how States use visa restrictions to regulate mobility in a globalised world, in GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION, Global migration perspectives working paper no. 43 , Ginevra, 2005. Disponibile in: https://www.henleyglobal.com/fileadmin/pdfs/media-events/articles/200709_Article_in_Transactions_of_the_British_Institute_of_Geographers.pdf. 32 BIGO, Contrle migratoire et libre circulation en Europe, in JAFFRELOT, LAQUESNE (a cura di), Lenjeu mondial. Lesmigrations, Paris, 2009. 165-176. Testo disponibile alla pagina internet: www.didierbigo.com/documents/ControleMigratoireEtLibreCirculationEurope.pdf.
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economiche, politiche, culturali e di sicurezza interna. Oggi gli Stati sviluppano le proprie relazioni internazionali nel contesto di uneconomia mondiale aperta, che si manifesta nella cosiddetta globalizzazione e trova sua legittimazione nel pensiero liberale. Tuttavia, il sistema delle relazioni internazionali si fonda anche sui concetti di Stato nazione e di inviolabilit della sovranit. In virt di essi, gli Stati tendono anche a chiudere ed a proteggere i confini e le proprie identit nazionali, istituendo controlli alla libert di movimento33. Generalmente, sicurezza e libert sono considerati valori contraddittori, irriconciliabili. La scelta tra di essi sembra implicare un trade off di tipo esclusivo, o pi sicurezza o pi libert, e il risultato sempre un compromesso a somma zero variabile sul continuum tra libert assoluta34 e sicurezza assoluta35. Ad un grado maggiore di libert corrisponde per i membri della comunit una diminuita sicurezza e, viceversa, maggiore sicurezza implica un minore godimento della libert. Mentre gli Stati inseguono un sistema per controllare in modo migliore gli ingressi, imperativi politici ed economici chiedono con insistenza confini permeabili. Controlli ferrei sono apparentemente contrari agli interessi economici degli Stati, restrizioni allingresso di cittadini stranieri inibiscono il commercio internazionale e il turismo. Per facilitare gli scambi e la mobilit, alcuni Paesi hanno istituito unioni e armonizzato le politiche dei visti, hanno creato blocchi regionali per uscire dalla piccola scala dello Stato nazione e per aumentare le proprie dimensioni su scala globale. Dal punto di vista della circolazione delle persone possibile conciliare tra loro le istanze relative a libert e sicurezza? possibile raggiungere una maggiore libert di movimento e allo stesso tempo garantire una maggiore sicurezza? La definizione a livello internazionale di convenzioni sul rispetto dei diritti umani pu forse permettere la risoluzione del paradosso tra libert e sicurezza36. La Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali (CEDU) e la Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea accorpano i due principi precisando che ciascun individuo ha diritto alla libert e alla
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Cfr. BALZACQ, CARRERA, op. cit.,inBALZACQ, CARRERA (a cura di), op. cit., Aldershot, 2006, pp.1-34. Si faccia riferimento allo stato di natura secondo il pensiero di Hobbes. 35 Si faccia riferimento alla concezione orwelliana di controllo come prevista nel libro ORWELL, 1984, London, 1949. 36 Per una trattazione approfondita cfr. BALZACQ, CARRERA, op.cit., pp.1-34.
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sicurezza37. Uno degli obiettivi dellUnione Europea la creazione di uno spazio di libert, sicurezza e giustizia, in cui massimizzare la libert di circolazione degli individui per mezzo della definizione di un regime di pratiche di sicurezza sottoposte a controllo democratico da parte di istituzioni a ci preposte e che garantiscano la protezione dei diritti fondamentali e che assicurino la possibilit di ricorso effettivo. Secondo i discorsi neoliberali dominanti, la sicurezza non dovrebbe essere garantita dal costante intervento dei poteri pubblici, bens attraverso la messa in sicurezza degli automatismi che sono gi attivi allinterno della societ38. In tale ottica, compito dellUnione dovrebbe essere dunque quello di permettere lautonomo esercizio della libert degli individui e dei corpi sociali, responsabilizzandoli, e creando, se necessario, istituzioni capaci di individuare gli abusi allesercizio dellautonomia al fine di difendere gli altri individui da tali comportamenti e da intrusioni non legittime da parte degli Stati. Secondo questa impostazione, i cittadini di Paesi terzi che fanno ingresso nellUnione senza documenti validi o che non utilizzano correttamente un visto sono considerati individui non responsabili, incapaci di esercitare la propria autonomia correttamente: percepita come distorsiva dellordine convenuto, la loro illegalit considerata prova di malafede e di conseguenza la loro libert di circolazione pu subire controlli aggiuntivi e restrizioni per motivi di sicurezza. Oltre allimmigrazione illegale, unaltra grossa preoccupazione per gli Stati linfiltrazione di potenziali terroristi, di criminali, di trafficanti di droga e di armi o di altre persone non grate. Il centro delle preoccupazioni sono le potenziali minacce alla stabilit del regime e alla sicurezza nazionale impersonate rispettivamente da individui politicamente sgraditi, da criminali violenti politicamente motivati e da soggetti appartenenti a reti criminali transnazionali. Fondamentale quindi in primo luogo la capacit di definizione di ci che comporta una minaccia alla sicurezza e, nonostante la limitatezza delle risorse, la capacit di ottenere le informazioni necessarie ad effettuare controlli mirati. In base al paradigma, i gruppi di individui appena menzionati sono governati per mezzo di interventi precisati sulla base del potenziale rischio, valutato per
Si confronti lart. 5 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali e lart.6 della Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea. 38 Cfr. VAN MUNSTER, The EU and the management of immigration risk in the Area of Freedom, Security and Justice, in Political Science Publications, n. 12, SyddanskUniversitet, Esbjerg, 2005.
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mezzo di pratiche di sicurezza opportunamente designate per verificare le finalit e controllare la mobilit dei cittadini stranieri. Il concetto di rischio diventato il principio fondante della nozione di sicurezza. Le fonti normative del regime Schengen dei visti menzionano ripetutamente i concetti di rischio migratorio e di rischio per la sicurezza. La valutazione del rischio presuppone la disponibilit di informazioni attendibili e la capacit di verifica. Ipotizza in un secondo momento losservazione di regolarit riguardanti la gestione della libert di movimento e della condotta da parte degli individui, sia nei casi in cui essi dimostrino di utilizzare responsabilmente la propria autonomia rendendosi cos utili alla societ secondo la prospettiva neoliberale, sia nei casi in cui essi scelgano condotte cosiddette devianti, non conformi e irrispettose della regola convenuta. Dopo gli eventi dell11 settembre 2001 negli Stati Uniti, la nuova minaccia del terrorismo globale e lemergenza causata dalle buste contenenti spore di antrace, i discorsi ufficiali negli Stati Uniti si sono orientati verso il diritto dei governi di rafforzare le misure di sorveglianza e di sicurezza. Il dibattito ha preso piede anche in Europa, sollecitato anche dagli attentati di Madrid e di Londra nel 2004 e nel 2005. Gli alti livelli di guardia e di vulnerabilit percepita dalla popolazione hanno giustificato un deciso giro di vite in direzione di un accentuato utilizzo di controlli sulla popolazione civile. Il problema pi importante quello di definire quali debbano essere i limiti di tale attivismo da parte degli Stati. Da un punto di vista liberale la mobilit degli individui un bene per leconomia. La libera circolazione pu sicuramente includere alcuni abusi, ma fino a che punto linasprimento delle misure di controllo e di sicurezza pu essere definito proporzionale ai rischi? Fino a che punto il rimedio denominato sicurezza pu anteporsi alla libert degli individui e ad ogni fondamentale valore democratico? Il Congresso degli Stati Uniti nel 2001 ha ad esempio accettato di conferire allesecutivo ampi poteri permettendo ladozione di misure legislative speciali39. Secondo molti lamministrazione Bush ha oltrepassato ogni delega al potere in nome dello stato di eccezionalit.
Per approfondiresiveda ad esempioiltestodellUSA Patriot Act,Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (USA PATRIOT ACT) Act of 2001. Il testo disponibile alla pagina internet: http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c107:H.R.3162.ENR:.
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Sul tema della sicurezza due argomenti fondamentali si sono imposti40. Il primo di essi ritiene che la sicurezza sia il valore primario: la sicurezza implica la protezione dellindividuo, della collettivit e dello Stato. Questa posizione portata agli estremi pu suggerire che la sopravvivenza della civilt occidentale stessa minacciata dal terrorismo globale che riuscito ad impossessarsi del controllo degli strumenti di violenza, superando la forza di molti Stati. La sicurezza questione di sopravvivenza, di vita o di morte. Libert e democrazia sono valori secondari, sono possibili solo a condizione che la vita sia assicurata. Tale posizione pu legittimare lillimitato livello di intervento da parte dello Stato. In molti casi riuscita a convincere, legittimandosi sulle paure diffuse degli individui. Ci nonostante evidente a molti che accentuate misure di sicurezza non possano non predare la libert dei cittadini. Molti gruppi sociali hanno insistito sullesagerazione di questa posizione, in antitesi profonda rispetto agli ideali di democrazia, che in questo caso si trovano in pericolo di sopravvivenza. Si sviluppata cos una seconda retorica che si fonda sullidea di equilibrio tra libert e sicurezza. Un apparente alto livello di pericolo pu giustificare misure di sicurezza accentuate. Il vero pericolo di questa seconda posizione che in momenti di alta tensione vengano varate misure di sicurezza straordinarie per il controllo degli individui e, alla distensione della situazione, tali misure rimangano pur tuttavia in vigore, perennemente, utili al controllo degli individui e alla raccolta di dati su di essi. Lo stato di eccezionalit diventa cos perenne. Un evento isolato ed eccezionale comporta cos la richiesta, caldamente eseguita in un clima di paura generalizzata, del sacrificio di parte della libert agli individui, dopodich lo stato di emergenza tende inevitabilmente a divenire duraturo, ponendo a repentaglio la democrazia. Nei discorsi ufficiali si insistito sulla capacit di terroristi e di individui criminali di infiltrare i flussi di stranieri, giustificando cos non solo linasprimento dei controlli sulla mobilit transconfinaria, ma anche la sorveglianza sulla libert di parola, di associazione, religiosa e delle minoranze. La libert di azione viene giudicata in base alla conformit alla norma locale, chiunque devii leggermente dalla norma diventa sospetto. La libert di circolazione degli stranieri subisce di colpo limitazioni vistose e la normalit diventa il sospetto sulla loro mobilit. Ma in un mondo liberale, leconomia
Per approfondire si invita a confrontare i contributi pubblicati nellambito del progetto Challenge: Liberty & Security. I testi sono disponibili al sito: http://www.libertysecurity.org/.
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mondiale e gli Stati hanno comunque bisogno di mantenere un flusso di mobilit sostenuto, in quanto generalmente ritenuto vero che ad una maggiore libert di circolazione corrispondano maggiori benefici per leconomia. Ma maggiore mobilit richiede anche controlli pi efficaci, fino allestremo limite del totale controllo dei movimenti degli individui al fine di avere gli strumenti per valutare opportunamente ogni rischio, pericolo e minaccia. per questo motivo che la retorica relativa alla necessit di trovare il giusto equilibrio tra libert e sicurezza ha preso piede, come se libert e sicurezza fossero gli unici due valori degni di valutazione. In Europa, lavvio del programma dellAia ha segnato una svolta di notevole importanza in tale direzione41. La precedente agenda di Tampere presentava un ampio programma, cosmopolita, in cui i diritti, compresi quelli degli immigrati, dei richiedenti asilo e dei cittadini di Paesi terzi, acquistavano uninaspettata prominenza. Il cambio di registro con lAia evidente: lobiettivo quello di creare unEuropa che protegge. La sicurezza diventa laspetto cruciale, prioritaria rispetto alla libert42. Il documento approvato dal Consiglio raggruppa le azioni da prendere attorno a tre minacce da combattere, ovvero il terrorismo, il crimine transfrontaliero e la migrazione irregolare. In tutti questi casi le misure individuate riguardano laccentuata sorveglianza e il controllo della mobilit degli individui. Il principio di sicurezza stata selezionato perch adatto al fine di imporre limitazioni alla libert di circolazione. In questo ambito il concetto di rischio diventato fondamentale. La strategia europea prevede tecniche che operano su pi livelli, a livello nazionale e individuale. La stessa si estende nello spazio, presente non solo alla frontiera fisica ma perfino allestero, direttamente nel luogo di provenienza degli individui in movimento. LUnione prevede infatti la protezione del territorio comune per mezzo di interventi basati sulla conoscenza dei rischi da mettere in atto nei luoghi in cui tali rischi possono essere presenti (ad esempio alle frontiere esterne o direttamente in Paesi terzi), sulle attivit a rischio (rischio
41
Per una trattazione approfondita cfr. BALZACQ, CARRERA, op.cit., pp.1-34. CfranchePARKES, The Stockholm Programme: more than just a five-year itch?, in The Federal Trust, 2009, allapagina internet: http://www.fedtrust.co.uk/content.php?content_id=126&cat_id=6. 42 Cfr. BALZACQ, CARRERA, op.cit., pp.1-34. Alla lettura del testo del programma risulta evidente che al punto 1. Rafforzamento della libert, e non in quello intitolato Rafforzamento della sicurezza, sono inserite misure di sicurezza quali linstaurazione della gestione integrata delle frontiere esterne, delle p olitiche in materia di visti e dellinteroperabilit dei database VIS, SIS II eEURODAC.
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migratorio), nei confronti delle categorie e degli individui a rischio (potenziali migranti, overstayers43 o richiedenti asilo). La normativa prevede che le Sezioni Consolari, in particolare gli Uffici Visti, delle Rappresentanze dei Paesi membri accreditate allestero siano responsabili della valutazione a livello individuale dei rischi 44. Secondo la disposizioni del legislatore europeo, se un individuo con unalta probabilit costituisce un rischio per gli Stati Schengen, la sua mobilit deve essere ostacolata, negando lui laccesso al territorio comune. La metodologia definita dal sistema Schengen dei visti al fine di controllare la circolazione delle persone presenta, per gli stranieri, opportunit differenziate per laccesso allarea Schengen. In un primo momento prevede laccesso differenziato su base nazionale: per i cittadini di alcuni Paesi del mondo laccesso allarea comune non condizionato dallottenimento di un visto di ingresso, per i cittadini di altri Paesi del mondo invece il possesso di un visto valido condizione necessaria45 per laccesso al territorio degli Stati partner46. Si potrebbe pensare che i cittadini di alcuni Paesi del mondo siano considerati benvenuti in Europa e che la loro mobilit sia stimata per definizione sicura, utile e benefica per i partner Schengen e, in quanto tale, non meritevole di essere intralciata o semplicemente rallentata da ostacoli sul percorso. In altri casi, la presenza di rischi non pu essere esclusa in partenza. necessario dunque un secondo livello di analisi: tutti i cittadini di un secondo gruppo di Paesi terzi saranno quindi obbligati ad avere un visto valido per recarsi alla frontiera esterna dellarea Schengen. La strategia definita opera quindi una differenziazione su base nazionale nel permettere la libera circolazione dei propri cittadini e dei cittadini di alcuni Paesi le cui vite sono scandite da routines conformi alla regola accolta in Europa.
43
Si definiscono overstayers coloro che al termine di validit del visto non rientrano al Paese di origine ma decidono di rimanere illegalmente nellarea Schengen o sul territorio dello Stato che ha rilasciato la prima autorizzazione al viaggio. 44 Cfr. lart. 21 del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti), versione consolidata del 20 marzo 2012. 45 Non una condizione sufficiente perch il respingimento alla frontiera sempre possibile anche se il cittadino straniero titolare di visto di ingresso valido, art. 13 del Regolamento N. 562/2006 del PE e del Consiglio del 15 marzo 2006 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen). 46 Pi avanti, nel capitolo 1.4.2 della tesi, saranno discusse le liste definite dei Paesi terzi definite dalle istituzioni comunitarie. Cfr. il Regolamento n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001 che adotta lelenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto allatto dellattraversamento delle frontiere esterne e lelenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (versione consolidata del 11.01.2011).
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Allopposto, nei confronti degli individui provenienti da tutti gli altri Paesi terzi sembra creare un sistema di valutazione del vissuto e delle intenzioni al fine di stabilire se essi, singolarmente, sono degni di godere del diritto alla libera circolazione in modo autonomo e responsabile. Lobiettivo quello di bloccare in anticipo coloro che sembrano non essere in grado di farlo, frammentando cos la popolazione tra coloro che hanno lautorizzazione a viaggiare e ad internazionalizzarsi e coloro che sono costretti a stare fermi. Nei loro confronti la regola di valutazione pare essere quella del sospetto47. Il metodo definito per suddividere la popolazione in queste due classi lanalisi del rischio. Il rischio tuttavia un concetto probabilistico, indica la possibilit che un evento negativo si verifichi. Ma anche la possibilit di errore proporzionale alla dimensione dellincertezza. Da qui deriva il problema fondamentale dellanalisi del rischio applicata alla valutazione della (probabile) sicurezza della mobilit degli individui: presupporrebbe la disponibilit totale di informazioni per ridurre o annullare rischio ed errori. Richiede un incessante aumento della domanda di sorveglianza e di moltiplicazione dei controlli, nonch, ove necessario, lo scambio di dati utili. I cambiamenti avvenuti dopo l11 settembre 2001 non rappresentano una rottura col passato. Lidea di messa in sicurezza della mobilit delle persone e lassociazione di questultima con crimine e terrorismo esistevano gi prima. Tuttavia, dopo tale data, sia nellAmerica settentrionale, sia in Europa, il nuovo clima di paura ha permesso la giustificazione e laccettazione di misure di sorveglianza e di prevenzione pi severe ed intrusive. Abbiamo assistito senza accorgercene ad un rapidissimo aumento dellimpiego di nuove tecnologie applicate, separatamente ed in rete, alla gestione della mobilit delle persone. Gli Stati e le Istituzioni europee si sono servite delle minacce globali e delle derivanti paure per giustificare lidea di unEuropa pi sicura48, prioritaria spesso rispetto allEuropa della libera circolazione delle persone.
47
Come gi indicato precedentemente, non condizione sufficiente perch al possesso di un visto valido non corrisponde un diritto di ingresso, il respingimento alla frontiera rimane possibile.GUILD, BIGO, cit., 2003, p. 8295, Cap.4,Le visa: instrument de la mise distance des indsirables. 48 Per approfondire cfr. il documento: (2005/C 53/01) CONSIGLIO, Programma dellAia: rafforzamento della libert, della sicurezza e della giustizia nellUnione Europea . Vedi in particolare il punto 2.4 Gestione delle crisi all'interno dellUnione europea con effetti transfrontalieri.
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La convinzione che le nuove tecnologie potessero essere impiegate con successo su questo fronte ha influenzato energicamente le scelte dei Governi e delle Istituzioni europee49. La produzione di documenti rispondenti a requisiti ad elevata sicurezza e contenenti tecnologie a prova di contraffazione, la realizzazione di strumenti sofisticati per lidentificazione degli individui, la digitalizzazione delle informazioni, la disponibilit di dati e lo scambio di essi in tempo reale, listituzione di banche di dati sugli individui e la loro interoperabilit sono diventati i precetti della nuova soluzione al dilemma tra libera circolazione degli individui e sicurezza. In un mondo in cui la mobilit e la velocit del movimento divengono valori di massimo rilievo, le misure di sicurezza possono apparire ai singoli come intralci, ostacoli, cause di attese ed inutili perdite di tempo. Non cos per quelle forme di controllo che non rallentano il viaggio o che lo velocizzano, innovando rispetto ad altre forme di controllo usate in passato50, oppure che risultano semplicemente impercettibili. La digitalizzazione, la dematerializzazione rendono possibile linvisibilit delle misure di sorveglianza: gli individui si trovano nella condizione di non avvertire i controlli sul movimento, daltro lato le autorit coinvolte nel settore sono in grado di raccogliere, registrare e scambiare dati sugli individui in quantit maggiori e a velocit incomparabili rispetto a quelle che sarebbero necessarie per linvio e la ricezione di corpi materiali. I sistemi di sicurezza per essere efficaci non devono quindi intralciare i movimenti e devono operare per quanto possibile inosservati. Gli obiettivi sono la sorveglianza attiva e la capacit di effettuare interventi mirati per bloccare in tempo le mobilit a rischio, identificando e fermando coloro che non rispettano le regole stabilite. Se la mobilit legale utile alla societ e lautonomia dei soggetti il fondamento dellagire umano, la sicurezza diventata lunico correttivo impiegato nei discorsi delle istituzioni per controllare gli individui. Secondo questa visione, il governo della libera circolazione si compie attraverso la definizione dei comportamenti considerati responsabili e quelli che non lo sono, distinguendo
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Cfr. GUILD, BIGO, op.cit, in RYAN, MITSILEGAS (a cura di), cit., Leiden, 2010, pp. 257-280. BIGO, Delivering liberty and security? The reframing of freedom when associated with security , in BIGO, CARRERA, GUILD, WALKER (a cura di), Europes 21st Century Challenge. Delivering Liberty, Farnham, 2010, pp. 263-288.
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cos sottoinsiemi della popolazione in categorie distinte e soggette a loro volta a gradi di regolazione e di controllo diversi. Nellambito dellacquis di Schengen loggetto delle misure di sicurezza sono i gruppi ritenuti non qualificati per lautonomo esercizio della libera circolazione, ossia i potenziali migranti illegali in senso stretto, coloro che rappresentano rischi per la sicurezza e, ad un livello pi ampio, tutti i cittadini di Paesi terzi che in base alla loro cittadinanza sono soggetti allobbligo del visto per lingresso nellarea Schengen. Le principali misure adottate nei loro confronti prevedono la raccolta di dati e di informazioni significative in relazione alla loro identit, alla loro situazione economica e sociale ed agli obiettivi del loro ingresso nellarea Schengen. Sono previste in un secondo momento le analisi del rischio migratorio ed alla sicurezza rappresentato dalle loro mobilit per mezzo del confronto incrociato delle informazioni a disposizione. La Commissione prevede luso estensivo delle tecnologie disponibili, purch esse siano utilizzate in modo proporzionale al raggiungimento degli obiettivi definiti51. Il fine quello di documentare tali mobilit, valutarne la legittimit, monitorarle in base ai dati disponibili e, se lesito dei controlli negativo, prevenirne il movimento, quando possibile, oppure identificare coloro che hanno abusato delle condizioni dettate dallautorizzazione loro concessa ed allontanarli dallarea Schengen. Le strategie dellanalisi del rischio applicate alla circolazione delle persone possono essere classificate, a scopo introduttivo e per chiarezza di analisi, in tre gruppi fondamentali: le misure messe in atto prima dellarrivo del cittadino straniero alla frontiera esterna dellarea Schengen, quelle applicate allarrivo alla frontiera esterna e infine quelle utilizzate in un momento successivo al passaggio della frontiera. In tutti e tre casi fondamentale il metodo della raccolta di informazioni, di analisi dei rischi e di interoperabilit tra le informazioni raccolte nelle tre fasi. Il primo gruppo include le attivit dei Consolati dei Paesi Schengen allestero e degli ufficiali di collegamento, la politica dei visti, il sistema di sanzioni ai vettori52, il secondo gruppo comprende i controlli relativi allidentit e alla sicurezza effettuati
51
COM(2008) 69 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and The Committee of the Regions Preparing the next steps in border management in the European Union, Brussels, 2008. 52 Cfr. il contenuto della Direttiva 2004/82/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, concernente lobbligo dei vettori di comunicare i dati relativi alle persone trasportate.
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dalle guardie doganali e di frontiera, lultimo gruppo prevede misure di sorveglianza, di prevenzione e di polizia. Strumenti nuovi sono subentrati nel tempo e si sono addizionati a quelli in uso in precedenza. Il passaporto non pi ritenuto un mezzo sicuro e affidabile, sufficiente per lidentificazione di un individuo. I passaporti rilasciati da certi Stati aprono letteralmente le porte ad un gran numero di altri Paesi e la loro contraffazione e il loro mercato abusivo hanno raggiunto nel tempo livelli elevati. Gli Stati hanno dunque preso accordi per rendere i passaporti pi difficili da riprodurre, sofisticandoli grazie allintroduzione di sistemi di lettura ottica e di identificativi biometrici. I passaporti sono stati presto affiancati dai visti. Questi possono essere rilasciati solamente in favore di titolari di un passaporto valido e riconosciuto e completano la funzione di identificazione svolta dal passaporto includendo dati anagrafici ed altre informazioni significative. Tra i dati menzionati sui visti figurano spesso le condizioni dellingresso e del soggiorno indispensabili al fine di determinare la legittimit della mobilit del titolare di tale autorizzazione. Come i passaporti, anche i visti hanno subito unevoluzione nel tempo in direzione di una maggiore sofisticazione allo scopo di rendere pi difficile limitazione. Esattamente come per i permessi di soggiorno rilasciati in un momento successivo al passaggio della frontiera esterna in favore di migranti di lungo periodo, gli Stati Schengen hanno deciso di creare un formato unico di visto che includa identificativi biometrici tra cui una foto ad alta definizione. Le informazioni riguardanti lo straniero che richiede il visto, le indicazioni contenute sul visto stesso, la foto elettronica e i dati biometrici sono gi immagazzinati per i richiedenti di alcuni Paesi terzi53 nel Sistema dInformazione Visti (VIS), ossia la banca dati elettronica in corso di sviluppo che rende possibile laccesso in tempo reale ai dati in esso contenuti alle autorit competenti di tutti i Paesi europei che vi partecipano, secondo profili di utenza prestabiliti. Il
VIS
archivia le informazioni di tutte le domande di
visto indipendentemente dal loro esito positivo o negativo. Grazie allaccessibilit in rete da parte delle autorit statali competenti, siano esse locate nellarea Schengen, alla frontiera o allestero, il sistema rende effettivo un processo di identificazione integrato, disponibile
In merito allinizio dellattivit del VIS, cfr. la Decisione della Commissione Europea del 30 novembre 2009 che determina le prime regioni per linizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS).
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prima, durante e dopo il passaggio della frontiera esterna da parte del cittadino straniero, attraverso il confronto tra i dati biometrici del corpo fisico di un individuo (foto ed impronte digitali) e le informazioni contenute nei documenti in suo possesso con i dati registrati nella banca dati. La prima banca dati tecnologica creata nel quadro della Convenzione di Schengen, attiva dal 1995, il Sistema dInformazione Schengen (SIS). Larchitettura del sistema prevede una banca dati centrale (C-SIS) situata a Strasburgo, collegata in rete con quelle nazionali (N-SIS), ubicate nei Paesi che partecipano alla cooperazione, a loro volta comunicanti con i terminali locali in uso secondo profili di utenza diversi presso le autorit statali competenti. Il
SIS
utilizzato per archiviare e condividere informazioni di interesse su
individui e oggetti al fine di preservare lordine pubblico e la sicurezza pubblica, compresa la sicurezza dello Stato e di assicurare lapplicazione nel territorio delle Parti contraenti delle disposizioni sulla circolazione delle persone stabilite nella Convenzione di Applicazione dellAccordo di Schengen54. Le minacce a cui opporsi sono il crimine transnazionale, il terrorismo e limmigrazione clandestina. Oltre ai cinque Paesi partecipanti originari, si sono aggiunti nel tempo alla cooperazione riguardante il
SIS
altri venti Paesi. Sebbene non abbiano
partecipato alla conclusione della Convenzione sopra citata, il Regno Unito e Irlanda hanno optato per la loro inclusione alla cooperazione in merito al
SIS
in base ai termini stabiliti dal
Trattato di Amsterdam che ha incluso lacquis di Schengen nel quadro dellUnione Europea. In virt delle disposizioni ivi contenute, Regno Unito ed Irlanda, sebbene non vincolate, hanno la facolt di partecipare a tutte o a parte delle disposizioni riguardanti la Convenzione di Schengen55. La logica di base del Sistema dInformazione Schengen quella dellinteroperabilit del sistema e del reciproco accesso da parte delle autorit competenti dei
Cfr. il Titolo IV della Convenzione di applicazione dellacco rdo di Schengen relativo al Sistema dInformazione Schengen (SIS). Lart. 93 indica lo scopo del sistema. 55 Regno Unito e Irlanda usano al momento il SIS per motivi di esecuzione delle decisioni giudiziarie. Non utilizzano il SIS secondo le disposizioni dellarticolo 96 della Convenzione di applicazione dellAccordo di Schengen perch non intendono rimuovere i controlli alle frontiere con il resto dellEuropa. Per approfondire cfr. 2000/365/CE. Decisione del Consiglio del 29 maggio 2000riguardante la richiesta del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord di partecipare ad alcune disposizioni dellacquis di Schengen , nonch 2002/192/CE. Decisione del Consiglio del 28 febbraio 2002 riguardante la richiesta dellIrlanda di partecipare ad alcune disposizioni dellacquis di Schengen.
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Paesi membri. Il
SIS
regolarmente utilizzato con profili diversi da autorit di polizia e
consolari, di frontiera, delle dogane e dalle autorit giudiziarie. La prima versione del
SIS
permetteva di registrare solo dati alfanumerici, tra cui nomi,
cognomi, soprannomi, data e luogo di nascita, sesso, nazionalit, caratteri fisici distintivi, informazioni concernenti la pericolosit o al possesso di armi, le motivazioni delliscrizione del dato nel SIS ed eventuale azioni da prendere. A causa della limitatezza dei dati inscrivibili e delle opzioni a disposizione, ad esso stato aggiunto
SIRENE56,
un sistema informatico
supplementare incrociato al SIS che permette lo scambio di informazioni complementari quali fotografie o dati biometrici. I dati restano immagazzinati nel
SIS
ma SIRENE rende possibile lo
scambio di dati aggiuntivi come ad esempio informazioni di intelligence relative al crimine. possibile inserire i dati nel
SIS
per le seguenti categorie di persone: persone ricercate per
larresto ai fini dellestradizione, stranieri segnalati ai fini della non ammissione nellArea Schengen, persone scomparse, minorenni o persone con problemi psichici che, ai fini della loro tutela o per prevenire minacce nei loro confronti, devono essere provvisoriamente poste sotto protezione, testimoni o persone citate a comparire dinanzi allautorit giudiziaria nellambito di un procedimento penale, nonch persone alle quali deve essere notificata una sentenza penale o subire una pena privativa della libert. Possono essere inseriti anche dati su oggetti, ad esempio su documenti didentit o veicoli persi o rubati. La voce per la quale sono presenti pi dati quella che riguarda i migranti irregolari57, ovvero le persone non gradite per le quali deve essere rifiutato laccesso allarea Schengen. Data la sistematicit dellinterpellazione del sistema durante la fase di controllo dei documenti prima del rilascio di un visto o alla frontiera, il SIS rappresenta uno strumento di grande impatto nel controllo della mobilit dei cittadini stranieri. I dati sono tuttavia inseriti in maniera difforme in base agli standard nazionali58. Tale difformit nellinserimento dei dati palese soprattutto quando si confronta il numero di inserimenti di Paesi quali Germania, Francia, e Italia, iperattivi, o, al
Supplment dinformation requis a lentre nationale. Da notare che di tale sistema informatico non c menzione nella Convenzione di applicazione degli Accordi di Schengen. Cfr. la successiva Decisione del Consiglio del 14 ottobre 2002relativa alla declassificazione di talune parti del manuale Sirene adottato dal Comitato esecutivo istituito dalla convenzione di applicazione dellaccordo di Schengen del 14 giugno 1985 . 57 Ex. art. 96 della Convenzione di applicazione dellAcco rdo di Schengen. 58 Per approfondire cfr. il cap. 3.1 tesi.
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contrario, dei Paesi nordici o del Portogallo che ritengono che linscrizione nel SIS debba avvenire solo per crimini e delitti significativi59. Il primo gruppo di Paesi utilizza dunque il
SIS
come uno strumento chiave per impedire la mobilit in ingresso dei cittadini stranieri a
loro non graditi anche qualora essi si presentino allUfficio Consolare o alla frontiera di un Paese del secondo gruppo. Il
SIS
diventa per cos dire uno strumento per obbligare gli altri
Paesi dellarea Schengen a fare la guardia ai propri indesiderati. Il sistema SIS del tipo hit/no hit, vale a dire nel momento in cui unautorit si rivolge al sistema per verificare se un individuo registrato in esso, esso risponde in maniera affermativa o negativa: produce una cosiddetta hit se il nominativo dellindividuo presente nel database. Anche nel caso di hit, non tutte le informazioni sono direttamente accessibili, in dipendenza dal profilo dutenza delloperatore il sistema risponde solitamente con un comando60. Lottica della sorveglianza e della valutazione del rischio si allontana quindi dai corpi concreti per focalizzare lattenzione sui flussi di dati e sulle correlazioni tra di essi. Se i dati raccolti sono accurati e sono assenti errori od omonimie, dovrebbero sussistere le corrispondenze biunivoche tra corpo fisico e dato archiviato e da questo al corpo fisico se necessario. I dati immateriali sono estremamente maneggevoli e trasferibili in tempo reale. La gestione di tale flusso di dati, nonch losservazione di correlazioni e corrispondenze potrebbe dunque permettere alle autorit di individuare e conoscere alcune regolarit del mondo reale, facilitando quindi la valutazione di rischi e la previsione di alcuni tipi di comportamenti di certe categorie di individui. Il limite pi evidente del
SIS
la limitatezza della tipologia dei dati archiviabili. Per

SIRENE
risolvere questo problema stato creato
ed in corso di definizione una seconda
Per quantoriguardaliscrizione di datinel SIS ex art. 96 dellaConvenzione di applicazionedellAccordo di Schengen cfr. per approfondimento la relazioneJOINT SUPERVISORY AUTHORITY OF SCHENGEN, DATA PROTECTION SECRETARIAT JOINT, Final report of the Schengen Joint Supervisory Authority on the follow-up of the recommendations concerning the use of Article 96 alerts in the Schengen Information System , Brussels, 2010, nonchJOINT SUPERVISORY AUTHORITY OF SCHENGEN, Activity Report December 2005 December 2008. 60 BROEDERS, Tracing, identifying and sorting. The role of EU migration databases in the internal control on irregular migrants, in FASSMANN, HALLER, STUART LANE, (a cura di), Migration and mobility in Europe. Trends, patterns and control, Cheltenham, 2009, pp. 249-271.
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versione del sistema, denominata
SISII,
che sar in grado di registrare anche indicativi
biometrici61 e che sar completamente operativa nel 201362. Il SIS inoltre permette di inscrivere solamente i dati di persone per le quali le autorit dei Paesi Membri hanno gi verificato i rischi. Quindi, con riferimento a cittadini stranieri esso include sostanzialmente solo coloro che sono gi stati sul territorio dei Paesi Schengen e dei quali stata appresa dalle autorit la condizione illegale o la notizia di reati commessi. per questo motivo che lUnione ha deciso di sviluppare altri database pi sofisticati capaci di registrare non solo dati alfanumerici ma anche altre informazioni, tra cui foto e dati biometrici, riguardanti tutti i cittadini stranieri in movimento verso il territorio Schengen indipendentemente dalla loro carriera migratoria63:
EURODAC64,
gi attivo, registra i dati di
cittadini di Paesi terzi richiedenti asilo o fermati in relazione allattraversamento irregolare della frontiera esterna; il Sistema dinformazione Visti (VIS)65, archivia i dati riguardanti tutte le domande di visto presentate presso tutti i Consolati dei Paesi membri. Questa proliferazione di banche dati elettroniche dimostra come le istanze relative al controllo e messa in sicurezza della mobilit degli individui creino una spirale senza fine in risposta alla domanda insaziabile di informazioni per lanalisi e la valutazione dei rischi. Il
In merito allo stato dei lavori sullistituzione del SIS II possibile consultare il sito eurlex alla pagina: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0334:FIN:IT:PDF . 62 Cfr. Decisione 2009/724/GAI della Commissione del 17 settembre 2009 che fissa la data di completamento della migrazione dal sistema d'informazione Schengen (SIS 1+) al sistema d'informazione Schengen di seconda generazione (SIS II); Decisione 2008/839/GAI del Consiglio del 24 ottobre 2008sulla migrazione dal sistema dinformazione Schengen (SIS 1+) al sistema dinformazione Schengen di seconda generazione (SIS II). Vedi anche le informazioni disponibili sul sito della Commissione Europea Direzione Generale Affari Interni in: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen-informationsystem/index_en.htm. 63 Il concetto carriera migratoria indica la sequenza dei passi, ognuno dei quali marcato da eventi definiti come significanti nella struttura delle narrative degli attori e riconosciuti pubblicamente come tali da vari gruppi di ascoltatori. La nozione di carriera migratoria particolarmente utile per analizzare i processi dinamici della migrazione irregolare internazionale. Per unatrattazioneapprofondita di questitemicfr. CVAJNER, SCIORTINO, A tale of networks and policies: prolegomena to an analysis of irregular migration careers and their developmental path, in Population, Space and Place, Wiley Online Library, 2010. Il testo disponibile alla pagina internet: http://ccs.research.yale.edu/documents/public/PubsAndRes/Faculty/Cvajner_ Sciortino_ policy_networks.pdf. 64 Il sistema Eurodac stato istituito per mezzo del Regolamento n. 2725/2000 del Consiglio dell11 dicembre 2000che istituisce lEurodac per il confronto delle impronte digitali per lefficace applicazione della convenzione di Dublino. 65 Il Sistema dInformazione Visti (VIS) stato istituito per mezzo della Decisione del Consiglio dell8 giugno 2004 che istituisce il sistema di informazione visti (VIS) (2004/512/CE).
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metodo neoliberale di governo della sicurezza diventato dipendente dallidea secondo cui la gestione di grandi flussi di informazioni dettagliate e accurate sugli individui per mezzo di sistemi tecnologici permetta lindividuazione delle persone a rischio e la capacit di adozione in tempo utile di misure di prevenzione adeguate66 in grado di bloccare le mobilit non conformi alla regola convenuta. In questo senso risultano indispensabili le modalit di raccolta dei dati, losservazione di correlazioni e regolarit, la creazione di statistiche efficaci, unite alla realizzazione di profili di individui a rischio grazie al contributo di sapere umano poliziesco, di cognizioni psicologiche e sociologiche e di conoscenze specifiche relative alla situazione interna locale di Paesi terzi. Oltre a problemi di efficacia ed alla possibilit di errori nella selezione su base individuale degli individui da ammettere sul territorio comune, necessario ripetere che lanalisi del rischio un concetto che si basa sulla valutazione della probabilit e che quindi include in s incertezza e margini di errore. Inoltre, limplementazione di politiche di selezione e di controllo della mobilit delle persone secondo questo metodo comporta problematiche di difficile soluzione in riferimento al grado di arbitrariet delle scelte effettuate dalle autorit competenti e in relazione alla legittimit stessa di tali politiche67. Resta un compito impossibile quello di definire senza margine di errore che ad un rischio elevato, calcolato su un numero elevato di correlazioni verificate in passato, corrisponda ora, a livello di scelta su base individuale, una certezza del verificarsi di un comportamento. Leccezione resta sempre possibile: certamente possibile che un individuo, richiedente un visto, dotato di mezzi finanziari sotto alla media, proveniente da una zona considerata a rischio migratorio, senza un lavoro stabile e senza legami sociali stretti nel luogo di origine, decida di spendere tutti i suoi risparmi per comprare un biglietto aereo e recarsi da un amico in Europa per visitare alcune citt celebri e, senza nutrire alcun desiderio di immigrare illegalmente, faccia rientro, felice, nel suo luogo natale. Un rischio estremamente elevato non implica deterministicamente una relazione di causa-effetto. Scelte
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Cfr. BIGO, op. cit., JAFFRELOT, LEQUESNE (a cura di), op. cit., Paris, 2009. 165-176. Testo disponibile alla pagina internet: www.didierbigo.com/documents/ControleMigratoireEtLibreCirculationEurope.pdf . 67 Per approfondire cfr. 6 e 7 del presente lavoro.
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basate sul rischio contengono margini di errore e, in definitiva, sono macchiate dal dubbio e dal sospetto.
4.
Uno sguardo alla politica europea dei visti: quadro normativo e strumenti giuridici
Il visto uno strumento tecnico che rende possibile una pi efficace individuazione e
selezione dei cittadini stranieri ai fini del controllo e dellincanalamento delle loro mobilit. Allegato ad un titolo di viaggio valido e riconosciuto, il visto rappresenta uninnovazione rispetto alluso del passaporto, impiegato prima allo stesso scopo, poich il visto regola la possibilit di spostamento in maniera molto pi precisa e dettagliata indicando limiti temporali, modalit e finalit del movimento. A differenza del passaporto, il visto rilasciato dalle autorit competenti dello Stato di transito o di destinazione e non dalle autorit dello Stato di cui il cittadino straniero originario. La nozione di visto nel diritto europeo non semplice. Il Trattato sul Funzionamento dellUnione Europea, agli artt. 77 e 79 al Capo 2 del Titolo V Spazio di Libert, Sicurezza e Giustizia, menziona una prima suddivisione tra visti di breve durata e di lunga durata. Il visto, secondo le disposizioni del legislatore europeo, lautorizzazione rilasciata da uno Stato membro necessaria ai fini del transito o di un soggiorno previsto nel territorio degli Stati membri, la cui durata non sia superiore a tre mesi su un periodo di sei mesi dalla data di primo ingresso, oppure ai fini del transito nelle zone internazionali degli aeroporti degli Stati membri68. Dal punto di vista della validit territoriale, i visti sono classificati in visto uniforme, valido cio nellintero territorio degli Stati membri e non membri dellUnione che partecipano alla cooperazione di Schengen69, visto con validit territoriale limitata, valido cio per il territorio di uno o pi Stati membri ma non per tutti, e infine visto di transito
Cfr. lart.2 del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti), versione consolidata del 20 marzo 2012. 69 In realt valido solo nellarea Schengen, porzione del territorio degli Stati Schengen. Con questultima espressione di indicano i Paesi membri dellUnione Europea e non che cooperano nel quadro definito dall acquis di Schengen. Invece di Stati Schengen verr utilizzata pi avanti la dicitura Stati membri nonostante la possibile ambiguit perch la non partecipazione alla cooperazione di Schengen da parte di Stati membri dellUnione e la partecipazione ad essa di Paesi non membri dellUnione possono essere considerate le eccezioni.
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aeroportuale70, valido solo per il transito nelle zone internazionali di uno o pi aeroporti degli Stati Schengen e che non prevede il passaggio attraverso i controlli della frontiera esterna e lingresso nellarea Schengen. La nozione di visto Schengen uniforme individua solamente un sottoinsieme della pi ampia casistica di visti che permettono lingresso sul territorio dellUnione Europea. Per visto adesivo il legislatore europeo indica il formato uniforme per i visti quale definito dal regolamento n. 1683 del 1995 che istituisce un modello uniforme per i visti71. Il regolamento stato adottato dal Consiglio, in seguito alla proposta della Commissione e visto il parere del Parlamento europeo, sulla base giuridica dellarticolo 100 C del Trattato che istituisce la Comunit europea. Tale modello uniforme pu essere utilizzato dagli Stati Schengen sia per il rilascio del cosiddetto visto Schengen uniforme72 e di visti di transito73 e di transito aeroportuale74, sia per altri fini diversi75, ad indicare tutti i casi di visti di ingresso nazionali di lunga durata superiori a novanta giorni, rilasciati secondo le disposizioni dei singoli Paesi76. Il visto adesivo, che gi secondo il modello previsto nel 1995 conteneva elementi che ne impedissero la falsificazione, stato modificato a pi riprese per ragioni pratiche di sicurezza. Tra le modifiche pi importanti rispetto alla prima versione del visto uniforme opportuno menzionare lintroduzione nel 2002 di una fotografia del richiedente rispondente ad elevati
Cfr. lart. 3 del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti). 71 Per approfondire vedi: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31995R1683:IT:NOT e i collegamenti ivi disponibili. Lultima versione consolidata del regolamento disponibile alla pagina internet: eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1995R1683:20080922:IT:PDF. 72 Visto tipo C: per lingresso e il soggiorno di breve durata, fino a 90 giorni, con uno o pi ingressi. Cfr. anche art. 62 par. 2 del Trattato che istituisce la Comunit europea. 73 Vistotipo B: transito, stato abolito di seguito allentrata in vigore del Regolamento ( UE) n. 265/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 marzo 2010. Nei casi di transito viene rilasciato ora visto di tipo C. 74 Visto tipo A: transito aeroportuale. 75 Cfr. art. 7 del regolamento n.1683/95 del Consiglio, relativo al caso di rilascio di visto nazionale, cio visto tipo D, che individua tutti i casidi ingresso e di soggiorno di lunga durata superiori a 90 giorni e lesercizio del diritto di libera circolazione nei Paesi Schengen diversi da quello che ha rilasciato il visto, per uno o pi ingressi, nei limiti definiti dal legislatore europeo. Il modello utilizzato anche da Regno Unito e Irlanda che partecipano solo ad alcune disposizioni dellacquis di Schengen e da Cipro, Bulgaria e Romania che non sono ancora membri a tutti gli effetti della cooperazione di Schengen. 76 Anche i visti nazionali D di lunga durata permettono lesercizio del diritto di libera circolazione negli altri Paesi Schengen, oltre a quello che ha rilasciato il visto, per uno o pi ingressi, nei limiti definiti dal legislatore europeo. Cfr. al proposito il regolamento n. 265 del 2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 marzo 2010 che modifica la convenzione di applicazione dellaccordo di Schengen e il regolamento n. 562 del 2006 per quanto riguarda la circolazione dei titolari di visto per soggiorni di lunga durata.
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requisiti di sicurezza al fine di mettere in relazione univoca letichetta del visto allidentit del titolare del documento di viaggio. Il visto uniforme non unentit unica. Secondo il criterio del numero di ingressi, esso pu essere classificato in visto uniforme a uno, due o molteplici ingressi77, in questultimo caso pu avere un periodo di validit massimo di cinque anni 78 e pu essere rilasciato al fine di ridurre gli oneri amministrativi dei consolati degli Stati membri e agevolare lo spostamento rapido di chi viaggia frequentemente o regolarmente. Il visto uniforme prevede il pagamento da parte dei richiedenti79 di diritti pari a 60 euro, indipendentemente dalla nazionalit e dal Paese membro di destinazione, salvi i casi particolari di minori tra i sei e i dodici anni per i quali i diritti per i visti ammontano a 35 euro, di minori di sei anni, studenti e familiari di cittadini europei80 ai quali viene rilasciato gratuitamente o in tutti gli altri casi stabiliti dal legislatore, in sede di Cooperazione locale Schengen oppure in virt di accordi di facilitazione tra lUnione ed un Paese terzo. Secondo il criterio della finalit del viaggio, i visti uniformi possono essere classificati in maniera non esaustiva in visti rilasciati per motivi di affari, di studio o di formazione, per viaggi turistici o privati, per manifestazioni politiche, scientifiche, culturali, sportive, religiose o per altre ragioni, per viaggi di membri di delegazioni ufficiali che, su invito ufficiale indirizzato al governo del paese terzo interessato, partecipano a riunioni, consultazioni, negoziati o programmi di scambio ovvero a eventi organizzati nel territorio di uno Stato membro da organizzazioni intergovernative o, infine, per viaggi per motivi di salute81. Si pu notare da questo breve excursus sulle tipologie di visto che la nozione stessa di visto estremamente complessa. Le categorie sono state definite dal legislatore europeo per
Cfr. lart. 24, par. 1 del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti). 78 Cfr. lart. 24, par. 1 e 2 del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europe o e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti). 79 Cfr. lart. 16 del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 cheistituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti). 80 Cfr. anche lart. 5 della Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. 81 Cfr. il regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti), in particolare lAllegato II relativo allelenco non esaustivo di documenti giustificativi per le finalit del viaggio.
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individuare e classificare in modo stabile e univoco le mobilit dei cittadini di Paesi terzi. Virtualmente possono esistere tante tipologie quanti sono gli individui in movimento82. Oltre alle tipologie pure individuate dal legislatore (affari, turismo ecc.), le mobilit possono essere multiple e dislocarsi sul territorio di pi Stati Schengen: un individuo richiedente il visto pu recarsi in un Paese europeo per visitare ad esempio partner commerciali, cogliendo allo stesso tempo loccasione per incontrare alcuni amici in un contesto territoriale diverso in un altro Stato, visitare alcune citt famose e, data la disponibilit di strutture in una determinata localit di un terzo Stato dellarea Schengen, sottoporsi ad un breve ciclo di cure termali. Questa eventualit di mobilit complesse ha stimolato il legislatore europeo ha introdurre per necessit pratiche due ulteriori concetti, quelli di scopo principale del viaggio e di competenza per lesame della domanda di visto83. Esistono altre disposizioni pratiche definite dal legislatore al fine di introdurre margini di flessibilit nel caso di variazioni del piano di viaggio dovute ad eventi non prevedibili al momento della presentazione della domanda di visto: in tali termini andrebbe letta, per esempio, la previsione dellaggiunta di una franchigia supplementare di quindici giorni al periodo di validit del visto84. Il visto, in quanto strumento tecnico in forma di vignetta applicabile ad un titolo di viaggio, diventato il mezzo privilegiato per effettuare il controllo in anticipo degli stranieri prima che essi intraprendano il viaggio per arrivare alla frontiera esterna. Esso rappresenta una condizione necessaria per laccesso allarea Schengen, in base alla cittadinanza, per tutti i cittadini dei Paesi terzi per cui lUnione definisce lobbligo di essere in possesso di un visto valido allatto dellattraversamento delle frontiere esterne85. Ci non significa che alla frontiera esterna non vengano effettuati controlli: il visto non rappresenta un diritto di ingresso sul territorio, il rifiuto allingresso possibile anche se il cittadino straniero in
82 83
Per approfondire cfr. Capitolo 1.1.3 della presente tesi. Cfr. le disposizioni del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti) e del regolamento n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008concernente il sistema di informazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata (regolamento VIS). 84 Cfr. art. 24del regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti). 85 Cfr. il regolamento n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001 che adotta lelenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto allatto dellattraversamento delle frontiere esterne e lelenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo, e successive modifiche.
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possesso di un visto valido86. Linnovazione del visto stata possibile in quanto ha determinato un vantaggio rispetto al sistema di controllo precedente: esso comporta una strategia pi efficace per la gestione delle frontiere, permettendo allo Stato di destinazione di esercitare un controllo a priori su chi, tra i richiedenti cittadini di Paesi terzi, pu godere del diritto alla libera circolazione sul territorio comune secondo le regole definite dal legislatore. Il visto rilasciato in base a determinate procedure allavvenuta approvazione della domanda di visto, del documento di viaggio, dei documenti di supporto e in certi casi in seguito ad un colloquio con il richiedente. Il rilascio di un visto Schengen uniforme da parte delle autorit di uno Stato pu essere letto come un segno di fiducia nei confronti di un richiedente, nonch della sua capacit di esercitare in maniera responsabile la propria autonomia in relazione alla libert di movimento, qualora egli non sia considerato a rischio di immigrazione illegale e qualora non sia ritenuto costituire un rischio per la sicurezza degli Stati membri. Tuttavia, dato che il visto un documento individuale rilasciato sulla base della fiducia, rimane intatta la necessit permanente di effettuare controlli e monitorare coloro ai quali stato concesso il visto al fine di identificare coloro che, non degni di tale segno di fiducia, decidono di violare le condizioni del visto e migrare facendo perdere le proprie tracce. In caso di mancanza dei requisiti richiesti o di fiducia nella buonafede dei richiedenti, il legislatore prevede la possibilit per le autorit competenti dello Stato membro dislocate nel Paese terzo di rifiutare il visto, notificando per iscritto le motivazioni87 e bloccando cos nel Paese di origine le aspirazioni al viaggio di coloro che sono ritenuti a rischio. Il visto Schengen uniforme permette soggiorni per periodi non superiori a tre mesi, continuativi o meno, nellarco di un semestre autorizzando lindividuo in possesso di un visto valido a circolare liberamente su tutto il territorio dellarea Schengen senza controlli supplementari alle frontiere interne degli Stati membri. Perch questo sia possibile presupposto il riconoscimento incrociato della validit e della legalit dei visti di breve durata rilasciati dagli altri Stati membri. Ci implica la fiducia reciproca tra i Paesi che cooperano
Cfr. lart. 13 del regolamento n. 562 del Parlament o europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone , nonch lAllegato V Parte A e Parte B. 87 Cfr. lart. 32 del regolamento n. 810/2009 del Parlame nto europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti).
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allacquis e soprattutto la confidenza nelle rispettive capacit amministrative di effettuare controlli efficaci per la selezione degli individui a cui concedere lautorizzazione allaccesso sul territorio comune secondo le procedure comuni. Il sistema di rilascio dei visti dovrebbe garantire che nessun cittadino di Paese terzo che avesse lintenzione di migrare illegalmente o che potesse costituire un rischio alla sicurezza per uno degli Stati membri possa fare ingresso nellarea Schengen. Oltre al suo aspetto tecnico, la decisione sul rilascio o meno dellautorizzazione allarrivo alla frontiera esterna dello spazio comune nei confronti di cittadini di Paesi terzi contiene implicitamente conseguenze politiche. Sia il rilascio, sia il diniego di un visto, generalizzati, nei confronti di categorie specifiche o di individui in particolare, pu contenere implicazioni politiche o diplomatiche e avere conseguenze in materia di relazioni tra gli Stati. Ad esempio, il rilascio di un visto ad un opponentepolitico che cerca rifugio pu essere letto dal governo dello Stato terzo come un segno di inimicizia. Tuttavia, nel caso del regime di Schengen, le implicazioni politiche pi importanti in materia di visti sono da leggere in direzione opposta. Esse riguardano in particolare la creazione di un formato uniforme di visto e la standardizzazione delle regole a fondamento del regime dei visti di breve durata: ci ha implicato cambiamenti profondi nelle pratiche amministrative dei governi degli Stati membri e, allesterno, ha avuto un fortissimo impatto sulle relazioni internazionali, conferendo una forte visibilit allUnione Europea. Luso di un formato di visto uniforme da parte di tutti i Paesi e per tutte le diverse tipologie di visto, compresi i visti nazionali di tipo D, pu avere anche dato origine a confusione ed incomprensioni per la generalit dei cittadini di Paesi terzi, ma ha permesso di creare un immaginario vivido di Europa Unita, occultando ai pi le differenze tra il territorio dellUnione e quello dellarea Schengen. LUnione ha cos mostrato allestero un livello di convergenza tale da essere percepita come un sovra-Stato anteposto e superiore di importanza rispetto ai celebri Stati membri. Ci nonostante, dal punto di vista giuridico, il visto Schengen uniforme resta un visto nazionale nel senso che non rilasciato dalle rappresentanze comunitarie dislocate nei Paesi terzi: sono le amministrazioni nazionali dipendenti dai Ministeri degli Affari Esteri degli Stati membri, i Consolati, ad essere competenti per lesame delle domande di visto e per il rilascio o il diniego dei visti. Oltre a
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ci, competenti per gli eventuali ricorsi in caso di diniego del visto sono i tribunali nazionali. Il visto uniforme perci un visto rilasciato da uno degli Stati membri e che permette la possibilit di ingresso negli altri Paesi membri. Le autorit competenti dei controlli alla frontiera esterna, sia essa quella dello stesso Stato che ha rilasciato il visto o di un altro Stato, valutano le condizioni e la legittimit dellaccesso allarea Schengen dello straniero e, se non sono raggiunti i requisiti richiesti, possono decidere di negare lingresso. A discapito quindi della forte visibilit acquisita dallUnione grazie allo strumento del visto uniforme, le decisioni fondamentali sul rilascio dei visti e sul controllo delle persone in movimento verso e dallUnione restano di competenza degli Stati membri. Per questo motivo, differenze interpretative delle politiche comuni da parte dei governi centrali degli Stati membri oppure concezioni diverse sulle modalit di gestione e di utilizzo degli strumenti previsti dalle istituzioni dellUnione, a cui spetta il compito di sorvegliare e armonizzare le differenti posizioni nazionali, rendono possibili differenze di applicazione da parte degli Stati. I flussi migratori sono fenomeni intimamente connessi alla natura umana. Durante il presente periodo storico, nonostante la crisi economica che dal 2008 ha colpito anche i Paesi dellUnione Europea, alcuni dei quali sono tuttora in fase di recessione88, il tasso netto di migrazione resta positivo nella maggioranza di essi89. Come abbiamo sottolineato nella prima parte di questo paragrafo, il regime Schengen dei visti regola solamente alcune tipologie di mobilit, ovvero quelle di breve durata fino ad un massimo di novanta giorni al semestre e solamente per i cittadini dei Paesi terzi elencati nelle liste comuni. La politica comune dei visti non regola la materia dei visti di lunga durata: la definizione delle politiche sullimmigrazione, attraverso la definizione di quote allingresso per cittadini di Paesi terzi, resta di competenza dei Paesi membri. Il sistema Schengen dei visti prevede che chiunque entri nellarea Schengen con un visto uniforme valido esca dal territorio comune entro i limiti di validit stabiliti dallautorizzazione di cui in possesso. Uno dei fondamenti della politica, nellottica della lotta allimmigrazione illegale enunciata
88
Vedi il sito del Fondo monetario internazionale, World Economic Outlook Update, 16 luglio 2013, in: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/update/02/index.htm, ultimo accesso 03 agosto 2013. 89 Vedi il sito di Eurostat, Population and populationchangestatistics, ultimo accesso 03 agosto 2013. In: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Population_and_population_change_statistics .
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tra i criteri utilizzati per la formulazione degli elenchi comuni dei Paesi terzi, lobbligo della valutazione del rischio migratorio del richiedente. Il sistema creato dal legislatore europeo in materia di visti di breve durata regola solamente le fasi di accettazione, di esame e di decisione sulle domande di visto: alle Rappresentanze consolari spetta il compito di verificare lidentit dei richiedenti e dividere coloro ai quali pu essere concessa lautorizzazione al viaggio verso larea Schengen, definendo dettagliatamente le condizioni di viaggio attraverso la compilazione della vignetta del visto uniforme rilasciato in loro favore, da coloro a cui deve essere negata questa possibilit a causa della probabilit che il rischio migratorio o altri rischi relativi allordine pubblico e alla sicurezza dei Paesi membri si materializzino. La valutazione del rischio migratorio, cos come lanalisi dellautenticit e della validit dei documenti giustificativi spetta alla Rappresentanza consolare che riceve la domanda di visto, supportata opportunamente dallo scambio di informazioni e conoscenze in sede di Cooperazione consolare locale. La valutazione del rischio per lordine pubblico e la sicurezza nazionale delle Parti contraenti deve essere effettuata attraverso la consultazione degli schedari delle persone non ammissibili tramite il SIS e attraverso la comunicazione con le autorit centrali e, se del caso, con le autorit centrali di altri Paesi membri per i cittadini dei Paesi terzi per i quali richiesta la procedura di consultazione. Il regime Schengen dei visti di breve durata regola dunque solamente la fase di controllo e valutazione che avviene prima del movimento verso lUnione da parte del cittadino straniero: le operazioni si concludono allesterno dellarea Schengen, solitamente nello Stato ove il richiedente abitualmente risiede. Sebbene il visto determini le condizioni e la durata della mobilit autorizzata, esso rappresenta solo una condizione necessaria e non sufficiente allaccesso allarea Schengen. Per regolamentare la mobilit dei cittadini stranieri ai quali richiesto lobbligo del visto per i soggiorni di breve durata nellarea comune senza frontiere interne tra i Paesi membri, il legislatore europeo ha definito altri strumenti che assieme alla politica comune dei visti concorrono a delineare le modalit e i vincoli legali per la circolazione dei cittadini stranieri prima dellarrivo alla frontiera esterna, attraverso essa e dopo il suo attraversamento in relazione allesercizio della circolazione allinterno dellarea comune. In ordine inverso, partendo dallinterno dellarea Schengen e muovendosi verso lesterno, il legislatore
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comunitario ha previsto nei Trattati fondativi e nellacquis di Schengen le norme fondamentali che regolano la circolazione delle persone nella porzione interiore dellarea comune, le misure di sicurezza e le modalit di adesione degli Stati europei alla cooperazione di Schengen. Il legislatore ha definito in secondo luogo le modalit per lattraversamento delle frontiere esterne. In questo ambito sono di fondamentale importanza il Codice delle frontiere esterne di Schengen90, il regolamento n. 1931 del 2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio che stabilisce norme sul traffico frontaliero locale alle frontiere terrestri esterne degli Stati membri91, la decisione del Consiglio del 2010 che integra il codice frontiere Schengen per quanto riguarda la sorveglianza delle frontiere marittime esterne92, listituzione di unAgenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne (FRONTEX)93, la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere94, nonch le proposte della Commissione per listituzione di un Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR)95, per lintroduzione di sistemi di facilitazione nellattraversamento delle frontiere per viaggiatori bona fide e per lintroduzione di un sistema di registrazione degli ingressi e delle uscite (entry/exit system)96. LUnione ha definito in terzo luogo strumenti per contrastare limmigrazione irregolare attraverso la direttiva concernente lobbligo dei vettori, con relative
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Regolamento n. 562 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone. 91 Regolamento n. 1931 del Parlamento Europeoedel Consiglio del 20 dicembre 2006 che stabilisce norme sul traffico frontaliero locale alle frontiere terrestri esterne degli Stati membri e che modifica le disposizioni della convenzione Schengen. 92 Decisione del Consigliodel 26 aprile 2010che integra il codice frontiere Schengen per quanto riguarda la sorveglianza delle frontiere marittime esterne nel contesto della cooperazione operativa coordinata dallAgenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dellUnione europea. 93 Regolamento n. 2007del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce unAgenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea . 94 Regolamento (CE) N. 863/2007 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell11 luglio 2007 che istituisce un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere e modifica il regolamento n. 2007/2004 del Consiglio limitatamente a tale meccanismo e disciplina i compiti e le competenze degli agenti distaccati. 95 COM(2011) 873 final, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing the European Border Surveillance System (EUROSUR), Brussels, 2011. 96 COM(2008) 69 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and The Committee of the Regions Preparing the next steps in border management in the European Union, Brussels, 2008. Al proposito cfr. anche gli studi di fattibilit sul sito della Commissione europea alla pagina: (http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm).
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sanzioni, di comunicare i dati riguardanti le persone trasportate97 e sta sviluppando altri strumenti per effettuare il controllo anticipato dei viaggiatori in arrivo alla frontiera esterna dellarea comune: tra questi possibile menzionare il Programma per viaggiatori registrati (RegisteredTravelerProgramme) e un sistema elettronico di autorizzazione al viaggio (ESTA)98 basato sui modelli eVisitor australiano ed ESTAamericano. LUnione, che utilizzer a tal fine il Fondo per le frontiere esterne e il Fondo asilo e migrazione99, avr cos la capacit di estendere il controllo al di fuori dellarea Schengen sulle persone in movimento verso lUnione, sia per coloro che hanno gi ottenuto un visto valido sia per coloro che non sono soggetti a tale obbligo. Oltre allo sviluppo della politica dei visti, delle modalit di gestione delle frontiere e della circolazione nellarea Schengen, il legislatore europeo ha adottato provvedimenti per regolare gli altri canali di ingresso dei cittadini stranieri nellarea Schengen, in particolare in materia di immigrazione legale e di asilo100. In materia di immigrazione si pu citare per esempio la direttiva sulla Carta blu
UE
in materia di lavoro per personale altamente
specializzato101, la direttiva sul diritto al ricongiungimento familiare102, le direttive relative allammissione di ricercatori103 e di studenti104. Le istituzioni europee si sono dotate inoltre di strumenti per contrastare le cause e gli effetti dellimmigrazione irregolare. Il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato in tal
Direttiva 2004/82/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, concernente lobbligo dei vettori di comunicare i dati relativi alle persone trasportate. 98 COM(2008) 69 final, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and The Committee of the Regions Preparing the next steps in border management in the European Union, Brussels, 2008. Cfr. al proposito anche gli studi di fattibilitsul sitodella Commissione europea alla pagina: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. 99 Per ulteriori informazioni cfr. il sito della Commissione europea Press releasesrapid alla pagina: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/11/785&format=HTML&aged=0&language =EN&guiLanguage=en. 100 Per una trattazione esaustiva dellargomento cfr. BENEDETTI, Il diritto di asilo e la protezione dei rifugiati nellOrdinamento comunitario dopo lentrata in vigore del Trattato di Lisbona , Padova, 2010. 101 Direttiva 2009/50/CE del Consiglio del 25 maggio 2009 sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati. 102 Direttiva 2003/86/CE del Consigliodel 22 settembre 2003relativa al diritto al ricongiungimento familiare. 103 Direttiva 2005/71/CE del Consigliodel 12 ottobre 2005relativa a una procedura specificamente concepita per lammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica . 104 Direttiva 2004/114/CE del Consiglio del 13 dicembre 2004relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato .
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senso alcune direttive per la definizione di sanzioni nei confronti dei datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno irregolare e per la definizione di procedure comuni per il rimpatrio di questi ultimi105, senza trascurare gli strumenti definiti negli accordi internazionali sottoscritti con Paesi terzi in materia di riammissione. Tutti gli strumenti dovrebbero essere coordinati dalla Commissione in base agli obiettivi fondamentali definiti in materia di relazioni esterne dellUnione nonch attraverso la cooperazione di polizia tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie create per la prevenzione del terrorismo, del crimine organizzato e del traffico di esseri umani. Larchitettura del sistema edificato dalle istituzioni comunitarie dimostra unestrema complessit. Tale complessit dipende in primo luogo dalla variet degli strumenti legislativi utilizzati. Per gli atti legislativi pi importanti le istituzioni comunitarie hanno previsto luso di regolamenti, in virt dellobbligatoriet di tutti i loro elementi costitutivi e lapplicabilit diretta negli Stati membri. Negli altri casi si sono servite di direttive che, essendo mezzi normativi indiretti, implicano il lavoro normativo dei legislatori nazionali per la loro trasposizione nel diritto nazionale. Questattivit pu offrire spazio a traduzioni non conformi o ad errori capaci di deformare lintenzione originaria del legislatore comunitario, costringendo in seguito i giudici nazionali a chiedere indicazioni relative alla corretta interpretazione del significato originario della direttiva alla Corte di Giustizia dellUnione Europea attraverso la procedura del rinvio pregiudiziale106. La complessit del sistema dipende in secondo luogo dalla pluralit di Stati membri e dallelevato numero di autorit competenti che interviene nelle singole fasi dei processi. proprio a causa della molteplicit degli attori che si creano le condizioni per la diversit di interpretazioni e di applicazione della normativa, nonch per difficolt di comunicazione, creando le condizioni per lesistenza di falle nel sistema nelle quali possono insediarsi le violazioni pi comuni. La Commissione ha risposto al problema attraverso luso delle nuove tecnologie per la creazione di database per la gestione delle frontiere, dellordine pubblico e dei flussi di
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Direttiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno irregolare. 106 Tale procedura prevista dai Trattati istitutivi consente ai giudici nazionali di ottenere dalla Corte lesatta interpretazione della norma che essi sono tenuti ad applicare. Per approfondire cfr. ZANGH, op. cit., p. 430 ss..
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persone in ingresso nellarea Schengen nellottica della condivisione delle informazioni. Al Sistema dInformazione Schengen (SIS) sar sostituita una seconda versione capace di interoperare con
EURODAC,
che nellambito della Convenzione di Dublino II raccoglie i dati
dei richiedenti asilo per evitare il problema dellasylum shopping107, e con il Sistema dInformazione Visti (VIS), sviluppato in modo tale da raccogliere i dati relativi a tutte le domande di visto presentate presso le Rappresentanze diplomatiche e consolari dei Paesi che vi cooperano. Questi database, che archiviano anche dati biometrici dei cittadini stranieri, foto e impronte digitali, saranno integrati e permetteranno di verificare con certezza lidentit degli individui in passaggio attraverso la frontiera esterna per mezzo di un sistema di riconoscimento biometrico automatico108. Secondo il programma della Commissione, i tre sistemi saranno collegati al Sistema di ingresso-uscita (entry-exit system), che permetter la registrazione e larchiviazione elettronica delle informazioni sullattraversamento della frontiera da parte dei cittadini stranieri, sia se possessori di visto, sia se esenti dallobbligo del visto, in una banca dati centralizzata che, in assenza di registrazioni relative alluscita, potr generare notifiche alla scadenza dellautorizzazione concessa al cittadino straniero per rimanere nellarea Schengen. Per i cittadini stranieri non sottoposti allobbligo del visto sar prevista la raccolta delle impronte digitali, se non gi presenti nel database, per gli stranieri dotati di visto sar eseguita la verifica di corrispondenza con i dati presenti nel VIS. La verifica dellidentit tramite questo sistema sar eseguita anche alluscita. Al fine di permettere procedure di verifica semplificate in alcuni punti di frontiera, velocizzando cos il processo, la Commissione ha proposto il Programma di registrazione dei viaggiatori
(RegisteredtravelerProgramme) per coloro che sceglieranno volontariamente di registrare preventivamente i propri dati biometrici secondo una procedura predefinita. Anche in questo caso i dati biometrici del viaggiatore saranno confrontati con quelli presenti sui database.
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Cfr. Regolamenton. 343/2003 del Consiglio del 18 febbraio 2003 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per lesame di una domanda dasilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo. 108 Le istituzioni comunitarie hanno previsto lo sviluppo del sistema BiometricMatching System (BMS). Vedi per riferimento la relazionedellaCommissioneCOM(2011) 346 final, Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the development of the Visa Information System (VIS) in 2010 (submitted pursuant to Article 6 of Council Decision 2004/512/EC), Brussels, 2011.
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Oltre allo sviluppo di questi strumenti, il Parlamento europeo e il Consiglio su iniziativa della Commissione hanno istituito unagenzia ad hoc per il controllo dei sistemi elettronici, lagenzia europea per la gestione operativa dei sistemi
IT
su larga scala109, responsabile della
gestione di SIS II, VISed EURODAC. Il Consiglio ha inoltre istituito, per mezzo di una decisione in esecuzione delle disposizioni del trattato e di un regolamento, lUfficio europeo di polizia (EUROPOL)110 e lAgenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dellUnione europea (FRONTEX)111. Nel caso di EUROPOL, il Consiglio ha previsto la facolt dellente di accedere ai dati archiviati nei database, nei limiti di competenza per prevenire e combattere la criminalit e il terrorismo che interessano due o pi Stati membri112. Lagenzia FRONTEX stata creata per migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne dellUnione, coordinando e assistendo le attivit degli Stati membri ed effettuando analisi dei rischi. Le Istituzioni europee sono ancora impegnate a creare questi nuovi sistemi informatici di grandi dimensioni e a costituire nuove agenzie sovranazionali. Nellottica del programma della Commissione per larmonizzazione delle pratiche sul rilascio dei visti e sui controlli alle frontiere esterne e per la maggiore convergenza delle legislazioni nazionali in materia, gli strumenti indicati sopra permetteranno la raccolta di notevoli quantit di dati ed informazioni sui cittadini stranieri in viaggio nellarea Schengen e, grazie allinteroperabilit dei database, creeranno le condizioni per leventuale individuazione di correlazioni, di conseguenza, secondo il progetto della Commissione, saranno possibili analisi sui rischi fondate su presupposti pi stabili. Secondo le previsioni del Piano dazione per lattuazione del
Regolamento n. 1077 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 che istituisce unagenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libert, sicurezza e giustizia. 110 Decisione del Consiglio del 6 aprile 2009 che istituisce lUfficio europeo di polizia (EUROPOL).V.ancheVALVO, op. cit., pp. 364-367. 111 Regolamento n. 2007 del Consiglio del 26 ottobre 2004 che istituisce unAgenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dellUnione europea ( FRONTEX). 112 Per quanto riguarda laccesso di EUROPOL al VIS, cfr. la Decisione 2008/633/GAI del Consiglio del 23 giugno 2008 relativa allaccesso per la consultazione al sistema di informazione visti (VIS) da parte delle autorit designate degli Stati membri e di EUROPOL ai fini della prevenzione, dellindividuazione e dellinvestigazione di reati di terrorismo e altri reati gravi. Per quanto riguarda laccesso al SIS cfr. le disposizioni del Regolamenton. 1986/2006 del Parlamento Europeoedel Consiglio del 20 dicembre 2006s ullaccesso al sistema dinformazione Schengen di seconda generazione (SIS II) dei servizi competenti negli Stati membri per il rilascio delle carte di circolazione.
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Programma di Stoccolma, la Commissione dovr effettuare nei prossimi anni regolari analisi e valutazioni sullo sviluppo e sul funzionamento degli strumenti legislativi, tecnologici e organizzativi messi a punto113. Grazie allarchitettura di agenzie e strumenti di nuova generazione creata, la Commissione sar capace di raccogliere e gestire direttamente, e non pi attraverso la sola mediazione degli Stati membri, una notevole mole di dati sulloperato delle autorit competenti degli Stati membri, potr effettuare valutazioni sulla loro attivit e, al limite, compiere pressioni nei confronti degli Stati che applicano le disposizioni comuni in maniera difforme dal suo punto di vista. Questo modus operandi permetter indubbiamente una maggiore convergenza tra le attivit degli Stati membri in materia di visti di breve durata e il ruolo della Commissione ne uscir ulteriormente rafforzato.
5.
Sviluppi recenti del sistema europei dei visti

Il Codice dei visti114, adottato il 13 luglio 2009, le cui disposizioni si applicano quasi
completamente dal 5 aprile 2010115 e successivamente modificato dal regolamento n. 977 della Commissione del 2011116, segna una svolta di fondamentale importanza nella storia del sistema europeo dei visti. Esso tocca tutti gli argomenti basilari della materia e stabilisce le condizioni e le procedure per il rilascio dei visti di breve durata e di transito attraverso i Paesi membri dellUnione Europea e dei Paesi associati che applicano pienamente lacquis di Schengen117. Restano obiettivi principali quelli indicati nei trattati e nel Programma dellAia per lo sviluppo di una politica dei visti riguardante i soggiorni di durata non superiore a tre mesi in conformit con le disposizioni del regolamento n. 539 del 2001 che adotta gli elenchi
Per approfondire cfr. il Piano dazione COM(2010) 171 definitivo, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Creare uno spazio di libert, sicurezza e giustizia per i cittadini europei Piano dazione per lattuazione del programma di Stoccolma, Bruxelles, 2010, nonch gli allegati del documento. 114 Regolamento n. 810/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti, ultima versione consolidata del 20 marzo 2012. 115 Sono differite per esempio quelle relative al diniego dei visti e quelle relative alluso del Sistema dInformazione dei Visti, cfr. lart. 58del regolamento. 116 Cfr. il Regolamento (UE) n. 977/2011 della Commissione del 3 ottobre 2011 che modifica il regolamento n. 810/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un codice comunitario dei visti (codice dei visti). 117 Per la posizione particolare della Danimarca cfr. il 31 considerando del regolamento. Per Islanda e Norvegia cfr. invece il 32 e 33 considerando, per la Svizzera il 34, per il Liechtenstein il 35, per il Regno Unito il 36 e per lIrlanda il 37.
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dei Paesi i cui cittadini devono essere o no in possesso del visto118: tale politica esplicitamente considerata parte di un sistema multistrato inteso a facilitare i viaggi legittimi e a combattere limmigrazione clandestina tramite larmonizzazione delle legislazioni e delle prassi nazionali, attraverso la creazione di uno spazio in cui le persone possono circolare liberamente, accompagnata da misure in materia di controlli alle frontiere esterne e allimmigrazione. Il sistema pone laccento sul rispetto della dignit umana nella modalit di accoglienza dei richiedenti e di trattamento delle domande di visto, sulla qualit del servizio offerto, sulla facilit allaccesso al Consolato competente, sulla trasparenza e la visibilit delle informazioni rilevanti, prevede anche la possibilit di procedure semplificate per richiedenti noti al consolato per integrit e affidabilit. Il nuovo codice dei visti, adottato sottoforma di regolamento dal Parlamento Europeo e del Consiglio su proposta della Commissione, obbligatorio in tutti i suoi elementi e applicabile direttamente negli Stati membri, composto da sei titoli e tredici allegati. Il legislatore ha previsto inoltre la compilazione di istruzioni operative riguardanti lapplicazione pratica delle disposizioni del regolamento secondo la procedura di comitato119: la Commissione per mezzo di due decisioni ha creato due manuali, quello per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti gi rilasciati120 e quelloper lorganizzazione del servizio visti e la Cooperazione locale Schengen121. Il codice dei visti abroga e sostituisce lIstruzione Consolare Comune, compresi gli allegati, gli articoli dal 9 al 17 della Convenzione di applicazione dellaccordo di Schengen, numerose decisioni del Comitato
118 119
Cfr. i consideranda dal 1 al 30. Cfr. lart. 52 del Codice dei visti e le disposizioni degli art. 5 e 7 della Decisione 1999/468/ CE, Decisione del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalit per lesercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. 120 Cfr. la versione consolidata del manuale per il trattamento delle domande di visto e lamodifica dei visti gi rilasciati, basata sulla Decisionediesecuzionedella Commissione C(2011) 5501 definitivo del 4.8.2011 che modifica la decisione della Commissione C (2010) 1620 definitivo, del 19 marzo 2010, che istituisce il manuale per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti gi rilasciati. Il testo in lingua inglese disponibile alla pagina internet: http://ec.europa.eu/homeaffairs/doc_centre/borders/docs/decision/5501/1_EN_ACT_part1_v4.pdf#zoom=100 . 121 Cfr. il documento C(2010)3667 definitivo, Decisionedella Commissione del 11.6.2010 che istituisce il manuale per lorganizzazione del servizio visti e la cooperazione locale Schengen , Bruxelles, 11.6.2010. Il testo in lingua inglese disponibile alla pagina internet: http://ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/pdf/policies/borders/docs/c_2010_3667_en.pdf.
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esecutivo Schengen, lazione comune sul regime di transito aeroportuale e alcuni regolamenti del Consiglio. Il legislatore si servito di tale strumento normativo, il Codice dei visti, innanzitutto per far fronte ad alcune tra le critiche gi mosse al sistema Schengen dei visti e in particolare allIstruzione Consolare Comune122, raccogliendo in un unico corpo normativo le disposizioni sui visti contenute nellacquis di Schengen, che traevano la loro base giuridica da unampia quantit di regolamenti, direttive, azioni comuni e decisioni del Comitato esecutivo Schengen, consolidando e razionalizzando per motivi di chiarezza e di efficacia tale base normativa. A fronte dellintroduzione delle innovazioni rappresentate dalla raccolta degli identificatori biometrici e dallo sviluppo del Sistema dInformazione Visti (VIS), il nuovo codice ha permesso, in secondo luogo, di definire le regole e le modalit per la gestione da parte delle autorit competenti di tali strumenti. In terzo luogo, in vista dellaumento delle domande di visto e della novit rappresentata dalle forme alternative di gestione della loro raccolta, lo strumento giuridico regola i termini fondamentali per il rapporto con fornitori esterni di servizi, in termini di modalit di cooperazione e protezione dei dati e individua altre soluzioni di cooperazione attraverso il ricorso ai consoli onorari, la co-ubicazione, i centri comuni, nonch attraverso la rappresentanza limitata a livello locale tra gli Stati partner per mezzo della conclusione di accordi di rappresentanza, ponendo cos le basi per laumento della copertura territoriale e per la diminuzione degli oneri e di difficolt logistiche eccessive a carico dei richiedenti per la presentazione della domanda di visto presso il Consolato competente. Il codice pone infine laccento sulla necessit della Cooperazione Locale Schengen, prima denominata Cooperazione Consolare Locale, allo scopo di assicurare lapplicazione armonizzata delle disposizioni della politica comune del rilascio dei visti. Il legislatore europeo non si limitato a raccogliere in un corpo normativo unico le disposizioni precedenti in materia. Non si limitato neppure al consolidamento e alla razionalizzazione della base normativa della politica comune dei visti. Ha innovato. Ha dotato
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(2005/C 326/01) Istruzione consolare comune diretta alle rappresentanze diplomatiche e consolari di prima categoria. Cfr. anche il Regolamento n. 390/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009 recante modifica dellistruzione consolare comune diretta alle rapp resentanze diplomatiche e consolari di prima categoria in relazione allintroduzione di elementi biometrici e comprendente norme sullorganizzazione del ricevimento e del trattamento delle domande di visto.
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la Commissione di un apposito comitato, denominato Comitato Visti, per le competenze esecutive e per lelaborazione di istruzioni relative allapplicazione pratica delle disposizioni e le ha affidato nuovi compiti: la Commissione dovr effettuare con regolarit valutazioni sullo stato di applicazione della politica, raccogliere una serie di informazioni rilevanti dagli Stati membri, gestirle e divulgarle non solo alle autorit competenti degli altri Stati membri, ma anche al pubblico. Ulteriori innovazioni apportate dal legislatore alla materia sono presenti nel Titolo IV del Codice dei visti, che riguarda la gestione amministrativa e lorganizzazione del servizio visti. Laumento della mobilit internazionale, laumento delle domande di visto, a fronte delle limitate risorse a disposizione delle amministrazioni nazionali competenti, hanno portato ad un sempre pi diffuso ricorso allesternalizzazione di alcune delle procedure inerenti lorganizzazione del servizio visti, attraverso la cooperazione degli Uffici Consolari degli Stati Schengen con fornitori esterni di servizi o altri intermediari commerciali. Il legislatore ha perci previsto disposizioni specifiche per regolare il rapporto con le societ di servizi nel rispetto della normativa comunitaria valida in altri settori, quali ad esempio le norme in materia di appalti pubblici, concorrenza e sulla protezione dei dati personali. I fornitori esterni di servizi, ad esempio, possono svolgere compiti di divulgazione di informazioni in merito ai requisiti per la domanda di visto, raccogliere le domande di visto e riscuoterne i diritti per conto del Consolato, possono gestire gli appuntamenti e restituire i documenti di viaggio. Non possono in alcun modo avere accesso al
VISo
gestire altri compiti quali lesame delle
domande, i colloqui, la decisione, la stampa e lapposizione dei visti adesivi, che competono esclusivamente al Consolato. Lo strumento giuridico che regola il rapporto di collaborazione tra le due parti deve contenere disposizioni precise al riguardo secondo i requisiti minimi previsti dal legislatore europeo123. Qualora decidano di collaborare con fornitori esterni di servizi, i Consolati degli Stati membri sono tenuti a verificare la solvibilit e laffidabilit dellimpresa, comprese le licenze ed la loro iscrizione al registro delle imprese, devono scambiare tra loro i dati sulla selezione, sulle modalit e sulle condizioni dei rispettivi strumenti giuridici e trasmettere copia di questi ultimi anche alla Commissione. Essi devono
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Cfr. lallegato X del Codice visti.

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inoltre formare il personale della societ esterna interessata e sorvegliare lesecuzione dei compiti affinch le modalit e le condizioni previste siano rispettate. Gli Stati membri interessati sono in ogni caso responsabili in materia di protezione e trattamento dei dati124. Il ricorso a fornitori esterni di servizi non lunico strumento definito dal legislatore. Anzi, il ricorso ad esso previsto solo nel caso in cui il numero dei richiedenti tale da non consentire la raccolta delle domande e dei dati in maniera tempestiva e adeguata o non possibile garantire diversamente una buona copertura territoriale del Paese interessato, nonch non risultino appropriate le altre forme di cooperazione a livello locale tra gli Stati membri, quali la rappresentanza limitata, la coubicazione e i centri comuni, oppure attraverso il ricorso ai consoli onorari. Accordi di rappresentanza sono stati conclusi tra numerosi Stati membri per la raccolta e lesame di domande di visto in diversi Paesi terzi. LEstonia ad esempio rappresentata da 14 Stati Schengen in 84 Paesi terzi per lesame e il rilascio di visti di breve durata; essa rappresenta sei Stati Schengen, Germania, Lettonia, Paesi Bassi, Polonia, Slovenia, Finlandia in quattro Paesi, a Pskov nella Federazione Russa, a Minsk in Bielorussia, a Sofia in Bulgaria e a Tbilisi in Georgia125. La coubicazione prevede che il personale di uno o pi Stati membri espleti le proprie procedure presso il Consolato di un altro Stato membro, condividendo le attrezzature di questultimo. I centri comuni riuniscono invece il personale dei consolati di due o pi Stati membri in un unico edificio per consentire ai richiedenti di presentare agevolmente le domande di visto essendo indirizzati verso gli sportelli lo Stato membro competente. Ad esempio, la Casa Schengen, istituita a Kinshasa nella Repubblica Democratica del Congo da un progetto belga-portoghese cofinanziato dal Fondo per le Frontiere esterne, aperta al pubblico dal 5 aprile 2010: il Belgio rappresenta anche lAustria, la Finlandia, la Francia, la Lituania, il Lussemburgo e i Paesi Bassi per le domande di visto e raccoglie gli identificatori biometrici per la Germania; la Svezia espleta le proprie funzioni
previsto inoltre il controllo conformemente allart. 28 della direttiva 95/46/ CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 ottobre 1995 relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonch alla libera circolazione di tali dati. 125 Per approfondirecfr. SWD(2012) 139 final Commission Staff Working Document on the Third Annual Report on Immigration and Asylum (2011).
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allinterno della Casa Schengen e rappresenta anche Danimarca, Islanda e Norvegia 126. In ogni caso gli Stati membri notificano alla Commissione le modalit con cui intendono organizzare la collaborazione e, in caso di terminazione del rapporto di collaborazione, assicurano la continuit del servizio. I consoli onorari sono autorizzati invece a svolgere solo i compiti che possono essere affidati ai fornitori esterni di servizi. Per la presentazione delle domande di visto, fatta eccezione per la raccolta di identificatori biometrici, gli Stati membri possono cooperare anche con intermediari commerciali attraverso la concessione di un accreditamento basato sulla verifica della situazione dellintermediario commerciale, sullesistenza di contratti con partner commerciali stabiliti negli Stati membri che offrono alloggio e altri servizi per il viaggio e sullesistenza di contratti con compagnie di trasporto. Indipendentemente dal fatto che siano in atto o meno forme di cooperazione, la responsabilit dellorganizzazione delle procedure connesse alle domande di visto appartiene agli Stati membri. Lesame delle domande di visto e la decisione in merito, nonch i colloqui, la stampa e lapplicazione dei visti adesivi competono esclusivamente ai Consolati. Il legislatore ha previsto disposizioni specifiche per regolare le attivit dei consolati e lorganizzazione del servizio. Il personale che a contatto con i richiedenti deve garantire che questi ultimi siano accolti con cortesia, nel rispetto della dignit umana, senza discriminazioni di sorta. compito degli Stati membri far s che il personale, sia quello espatriato sia quello assunto localmente, sia in numero sufficiente e abbia una formazione adeguata al fine di garantire una qualit ragionevole e armonizzata del servizio pubblico. Onde evitare la riduzione del livello di vigilanza e proteggere il personale da pressioni a livello locale, dovrebbero essere istituiti sistemi di rotazione per il personale che tratta direttamente con i richiedenti e chiare assegnazioni delle responsabilit. Laccesso alla consultazione del del
SIS VISe
ristretto a un numero limitato di membri del personale debitamente autorizzati. Allo
stesso modo, la conservazione e luso dei visti adesivi sono soggetti ad adeguate misure contabili e di sicurezza al fine di evitare frodi. I Consolati sono tenuti a mantenere gli archivi di tutti i fascicoli individuali relativi alle domande di visto per almeno due anni dalla data di decisione sulla domanda, spetta invece alle Autorit centrali il controllo frequente e adeguato
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Per approfondirecfr. SWD(2012) 139 final Commission Staff Working Document on the Third Annual Report on Immigration and Asylum (2011).
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delle modalit di esame delle domande di visto e ladozione di provvedimenti correttivi in caso di violazioni. Ogni anno, entro il primo marzo, gli Stati membri compilano statistiche relative allanno precedente sulle domande di visto presentate, sul rilascio e sul diniego di visti uniformi, di visti con validit territoriale limitata e di transito aeroportuale. La Cooperazione Consolare Locale prevista nellIstruzione Consolare Comune stata ribattezzata Cooperazione Locale Schengen dal Codice dei visti. Il suo obiettivo principale lapplicazione armonizzata della politica comune dei visti. Essa prevede che allinterno di ogni giurisdizione i Consolati degli Stati membri e la Commissione cooperino al fine di adottare elenchi armonizzati di documenti giustificativi, criteri comuni per lesame delle domande di visto e per le esenzioni dei pagamenti dei diritti, elenchi esaustivi dei documenti di viaggio riconosciuti, schede informative comuni per i richiedenti, informazioni relative alla cooperazione con fornitori esterni di servizi, nonch le decisioni sullintroduzione o il ritiro delle richieste di consultazione preliminare. I Consolati si scambiano informazioni sulla cooperazione con societ di trasporto e di assicurazione, le statistiche mensili sui visti rilasciati e rifiutati e, ai fini della valutazione dei rischi migratori e per la sicurezza, le informazioni riguardanti la struttura socioeconomica del Paese terzo, le frodi riscontrate nelle documentazioni di viaggio, le reti di immigrazione illegale, limpiego di documenti falsi, contraffatti o alterati, i rifiuti dei visti e le fonti di informazione a livello locale, anche su sicurezza sociale, assicurazione sanitaria, registrazione di ingressi e uscite. La cooperazione avviene attraverso riunioni su base regolare per trattare questioni operative sullapplicazione a livello locale della politica comune dei visti, tuttavia per questioni specifiche possono essere organizzate riunione monotematiche anche attraverso la costituzione di sottogruppi. Vi partecipano rappresentanti dei Consolati degli Stati membri dellUnione Europea, degli Stati associati che applicano la politica comune in materia di visti, nonch rappresentanti degli Stati membri dellUnione Europea che non applicano ancora integralmente tale politica127. Le relazioni delle riunioni devono essere regolarmente diffuse a livello locale e ogni Consolato ha lobbligo di inoltrarle alle proprie Autorit centrali. La Commissione deve invece predisporre una relazione annuale per ogni giurisdizione da presentare al Parlamento Europeo
127
Cfr. il documento C(2010)3667 definitivo, Decisionedella Commissione del 11.6.2010 che istituisce il manuale per lorganizzazione del servizio visti e la cooperazione locale Schengen , Bruxelles, 2010, p. 17.
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e al Consiglio. La Cooperazione locale Schengen lo strumento essenziale messo a punto dal legislatore per garantire lapplicazione armonizzata delle disposizioni della politica comune dei visti nei diversi contesti locali e per prevenire il trattamento ineguale dei richiedenti o abusi quali il visa shopping, attraverso il regolare scambio delle informazioni rilevanti tra i Consolati, nonch tra essi e le autorit centrali degli Stati membri e la Commissione. Il Sistema dInformazione Visti (VIS) un sistema di scambio tra gli Stati membri di dati relativi ai visti. Esso permette alle autorit nazionali autorizzate di inserire, aggiornare e consultare per via elettronica dati relativi ai visti. stato istituito dalla Decisione del Consiglio del 8 giugno del 2004128, presa conformemente alle disposizioni dellart. 66 del Trattato che istituisce la Comunit europea129 in seguito alla proposta della Commissione e visto il parere del Parlamento europeo. Pochi mesi dopo ai fatti dell11 settembre 2001, il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre ha chiesto al Consiglio e agli Stati membri di adottare le disposizioni necessarie per attuare un sistema comune di identificazione dei visti ed esaminare la possibilit di istituire Uffici consolari comuni, al fine di rendere possibile una gestione pi efficace del controllo alle frontiere esterne dellUnione e contribuire alla lotta contro il terrorismo, le organizzazioni dimmigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani130. Il Consiglio europeo di Siviglia ha sollecitato il Consiglio e la Commissione ad accordare priorit assoluta a tali indicazioni. La Commissione stata incaricata per la presentazione di proposte per istituire tale sistema e nel 2002 ha avviato uno studio di fattibilit sugli aspetti tecnici e finanziari del
VIS,
accolto favorevolmente dal Consiglio il 5
giugno del 2003, che ha invitato la Commissione a continuare i lavori preparatori sullo sviluppo del
VISdi
concerto con gli Stati membri. Sulla base delle indicazioni del Consiglio
europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003, che ha ritenuto necessario che venissero elaborati orientamenti riguardanti la base giuridica appropriata per la pianificazione dello sviluppo del
VIS,
il Consiglio ha infine adottato la Decisione del Consiglio del 8 giugno del

VIS,
2004 per listituzione del
per limpegno delle risorse finanziarie necessarie e per
Cfr. la Decisione del Consiglio dell8 giugno 2004 che istituisce il sistema di informazione visti (VIS). Ora art. 74 TFUE. 130 Cfr. il punto n. 42 delle Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001.
128 129
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liscrizione nel bilancio generale dellUnione Europea degli stanziamenti necessari al suo sviluppo, compresa lesecuzione di tale parte di bilancio. Il Consiglio ha deciso che per le misure di attuazione, la Commissione assistita dal Comitato responsabile anche per lo sviluppo del Sistema dInformazione Schengen di seconda generazione (SISII)131. Nelle conclusioni del Consiglio del 20 febbraio 2004 sullo sviluppo del
VIS,
del 29
aprile 2004 sul Sistema dInformazione Schengen e del 17 febbraio 2005 sullinserimento dei dati biometrici nei visti e nei permessi di soggiorno, il Consiglio ha esposto la necessit di coerenza tra luso degli identificatori biometrici e le specifiche del sistema centrale dinformazione visti, ha indicato che il
VISdovrebbe
essere basato su unarchitettura

SIS IIed
centralizzata, dotata di una piattaforma tecnica comune con il ubicato nello stesso luogo del sistema centrale
SIS II
essere fisicamente
e ha infine invitato la Commissione ad

VIS.
anticipare al 2006 lintroduzione della biometria nello sviluppo della parte centrale del
Sulla base di queste indicazioni, la Commissione ha adottato nel corso del 2006 due decisioni riguardanti le specifiche tecniche sulle caratteristiche biometriche per lo sviluppo del
VIS132
lubicazione del VIS133. La prima di tali decisioni, collegata anche alla nuova strategia di avvio delle attivit del sistema attraverso un approccio regionale progressivo a partire dal Nord Africa e comprensivo della raccolta dei dati biometrici, ha avuto come conseguenza la necessit di riprogrammare i lavori tecnici di sviluppo del
VIS.
Nel calendario originario il
varo del VISera previsto per il mese di marzo 2007 e avrebbe interessato solo sei Stati membri, ognuno dei quali avrebbe collegato al sistema almeno un consolato, senza dati biometrici134. Nel 2007, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno raggiunto un accordo politico sulla base giuridica del
VIS,
concretizzatasi nelladozione nel 2008 di due strumenti
Istituito dallart. 5, paragrafo 1, del regolamento del Consiglio n. 2424/2001 del 6 dicembre 2001 sullo sviluppo del sistema dinformazione Schengen di seconda generazione ( SIS II). Si applica la decisione 1999/468/CE, Decisione del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalit per lesercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. 132 Decisione della Commissione del 22 settembre 2006 che stabilisce le specifiche tecniche in relazione alle norme sulle caratteristiche biometriche per lo sviluppo del Sistema informazione visti. 133 Decisione della Commissione del 3novembre 2006 che stabilisce le ubicazioni del sistema di informazione visti durante la fase di sviluppo. 134 Per approfondire cfr. il documento COM(2008) 714 definitivo, Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo sullo stato di avanzamento del Sistema di Informazione Visti (VIS) nel 2007.
131
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giuridici135. Il primo un regolamento concernente il Sistema di Informazione Visti e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata, il cosiddetto regolamento
VIS.
Esso definisce lo scopo, le funzionalit del
VIS,
le relative responsabilit, le
condizioni e le procedure per lo scambio di dati tra Stati membri in ordine alle domande di visto per soggiorni di breve durata e alle decisioni adottate al riguardo136. Il secondo una decisione del Consiglio Giustizia e Affari Interni, nel quadro del terzo pilastro, che integra le disposizioni relative allaccesso per la consultazione al degli Stati membri e di
EUROPOL137 VISda
parte delle autorit designate
ai fini della prevenzione, dellindividuazione e
dellinvestigazione di reati di terrorismo e altri reati gravi. Ladozione dei due strumenti avvenuta in corso dopera, mentre la Commissione, gli esperti nazionali e i contraenti lavoravano gi allo sviluppo del sistema. Tuttavia ha permesso di proseguire lo svolgimento dei lavori sulla base del progetto politico concordato nel 2007. Durante questo processo stata evidenziata la necessit di modificare anche lIstruzione Consolare Comune, ancora in vigore, e il Codice delle Frontiere Schengen per tener conto anche del funzionamento del
VISrispettivamente
nelle rappresentanze consolari e ai valichi di frontiera. I relativi strumenti
giuridici sono stati adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio solamente nel 2009, attraverso due regolamenti: il primo modifica il regolamento n. 562 del 2006 per quanto riguarda luso del
VISa
norma del Codice delle Frontiere Schengen138, il secondo strumento
modifica lIstruzione Consolare Comune, modificata e abrogata successivamente dal Codice dei visti adottato nel mese di luglio dello stesso anno e trattato nella prima sezione di questo capitolo139.
135
Per approfondire cfr. anche COM(2009) 473 definitivo, Relazione della Commissione al Parlamento Europeo eal Consiglio sullo sviluppo del Sistema di Informazione Visti (VIS) nel 2008. 136 Regolamento n. 767 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008 concernente il sistema dinformazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata (regolamento VIS). 137 Decisione 2008/633/GAI del Consiglio del 23 giugno 2008 relativa allaccesso per la consultazione al sistema di informazione visti (VIS) daparte delle autorit designate degli Stati membri e di EUROPOL ai fini della prevenzione, dellindividuazione e dellinvestigazione di reati di terrorismo e altri reati gravi . 138 Regolamento n. 81/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 14 gennaio 2009 che modifica il regolamento n. 562/2006 per quanto riguarda luso del sistema di informazione visti (VIS) a norma del codice frontiere Schengen. 139 Cfr. il Regolamento n. 390/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 luglio 2009 recante modifica dellIstruzione consolare comune diretta alle rappresentanze diplomatiche e con solari di prima categoria in relazione allintroduzione di elementi biometrici e comprendente norme sullorganizzazione del ricevimento e
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La Commissione per mezzo della procedura di comitato ha adottato varie decisioni riguardanti il
VIS:
nel giugno 2008 la decisione che stabilisce larchitettura fisica e i requisiti

VIScentrale
delle interfacce nazionali e dellinfrastruttura di comunicazione fra il
e le
interfacce nazionali nella fase di sviluppo140, nel maggio 2009 la decisione sulle specifiche
VISMail
sul meccanismo di consultazione e sullo scambio di dati sui visti tra gli Stati
membri141, nel mese di ottobre 2009 la seconda decisione sulle biometrie relativa alla risoluzione e alluso delle impronte digitali ai fini delle identificazioni e verifiche nel
VISe
nel
sistema di confronto biometrico142, nel novembre 2009 la decisione che determina le prime regioni per linizio delle attivit del VIS143, la contemporanea decisione sulle misure necessarie alla realizzazione tecnica che stabilisce le varie operazioni di trattamento dei dati nel VIS144 e, infine, un piano di sicurezza per il funzionamento del VIS145. Finalmente, in seguito al positivo completamento di un collaudo generale del allarticolo 48, paragrafo 1, del regolamento
VIS,
soddisfatte tutte le condizioni di cui
VIS,
la Commissione per mezzo della decisione

VISnella
di esecuzione del 21 settembre 2011146 ha stabilito lavvio delle attivit del
prima
del trattamento delle domande di visto; cfr. anche il Regolamento n. 810/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti, ultima versione consolidata del 20 marzo 2012. 140 Decisione della Commissione del 17 giugno 2008 che stabilisce larchitettura fisica e i requisiti delle interfacce nazionali e dellinfrastruttura di comunicazione fra il VIS centrale e le interfacce nazionali nella fase di sviluppo. 141 Decisione della Commissione del 5 maggio 2009 che adotta i provvedimenti attuativi relativi al meccanismo di consultazione e alle altre procedure di cui allarticolo 16 del regolamento (CE) n. 767/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il sistema di informazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata (regolamento VIS). 142 Decisione della Commissione del 9ottobre 2009 che stabilisce le specifiche per la risoluzione e luso delle impronte digitali ai fini delle identificazioni e verifiche biometriche nel sistema di informazione visti . 143 Decisione della Commissione del 30novembre 2009 che determina le prime regioni per linizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS). 144 Decisione della Commissione del 30novembre 2009 che adotta le misure necessarie alla realizzazione tecnica per quanto riguarda linserimento dei dati e il collegamento delle domande, laccesso ai dati, la modifica, la cancellazione e la cancellazione anticipata dei dati, la registrazione delle operazioni di trattamento dei dati e il relativo accesso nellambito delsistema di informazione visti. 145 Decisione della Commissione del 4 maggio 2010 relativa al piano di sicurezza per il funzionamento del sistema di informazione visti. 146 Cfr. il documento 2011/636/UE, Decisione di esecuzione della Commissione del 21 settembre 2011 che stabilisce la data di inizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS) in una prima regione.
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regione l11 ottobre 2011. Attraverso una seconda decisione di esecuzione ha stabilito la data di inizio delle attivit per il 10 maggio 2012 nella seconda regione147. Lultimo strumento giuridico adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria in relazione al VIS il regolamento n. 1077 del 2011148. Esso ha istituito unagenzia europea, avente personalit giuridica, dotata di autonomia giuridica, amministrativa e finanziaria, per la gestione operativa del nazionali e dellinfrastruttura di comunicazione, del
SIS II, VIScentrale,
delle interfacce
di EURODAC ed incaricata anche di
svolgere altri compiti relativi allo sviluppo e alla gestione operativa di altri sistemi di tecnologie informatiche su larga scala e le relative infrastrutture di comunicazione. Listituzione dellagenzia segna al momento lultimo passo nella creazione di istituzioni da parte del legislatore europeo per lo sviluppo dei sistemi di tecnologie informatiche creati per la conduzione delle politiche nel settore Giustizia e Affari interni e, in particolare, per la gestione del
VIS.
In risposta alle necessit tecniche per lo sviluppo del
VIS,
le istituzioni
europee avevano gi istituito numerosi comitati e gruppi consultivi. Vale la pena menzionare il Comitato
SISVIS(formazione VIS)
istituito dallart. 51 del regolamento 1987 del Parlamento
europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006 sullistituzione, lesercizio e luso del Sistema dinformazione Schengen di seconda generazione (SIS II). Nel gruppo
SISVIS,
gli esperti degli
Stati membri si riuniscono in due formazioni diverse, rispettivamente competenti per il progetto
SIS IIe VIS.
Il comitato si riunito regolarmente in formazione
VISdurante
la fase di
pianificazione e di esecuzione del progetto per assistere la Commissione nellesercizio delle sue competenze di esecuzione, discutere i progressi della messa a punto del sistema, le questioni tecniche di dettaglio e per adottare le decisioni di comitato connesse alle norme di attuazione. Per il lavoro consultivo del Comitato
SISVISin
formazione
VIS,
stato istituito un
gruppo, il Change Management Board, responsabile per la formulazione di raccomandazioni sulla gestione della configurazione del
VIS
durante la fase di sviluppo e collaudo. Il Gruppo

SISVISin
consultivo Prove Tecniche un altro gruppo di lavoro del Comitato
formazione
VIS,
147
Cfr. il documento 2011/636/UE, Decisione di esecuzione della Commissione del 27 aprile 2012 che stabilisce la data di inizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS) in una seconda regione. 148 Regolamento n. 1077 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 che istituisce unagenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libert, sicurezza e giustizia .
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che si riunisce periodicamente o in teleconferenze, responsabile per la gestione delle prove secondo un processo strutturato. Esso fornisce consulenze sul completamento delle campagne di prova del
VISe
formula raccomandazioni, in particolare nel momento in cui gli Stati

VISMail,
membri partecipano direttamente a tali attivit. Il Gruppo di esperti
infine, a cui
partecipano almeno dieci Stati membri in riunioni periodiche, stato creato per lattuazione del meccanismo di comunicazione del
VISin
collaborazione diretta con il contraente della rete
e supportato dal contraente responsabile del sostegno e dellassistenza alla qualit. In relazione alle sue dimensioni e agli effetti del suo ambito di azione che supera la scala di grandezza dei singoli Stati membri, il VIS stato istituito in conformit del principio di sussidiariet. Lintervento della Comunit dovrebbe essere limitato nella sua azione al raggiungimento dello scopo secondo il principio di proporzionalit, nel rispetto dei diritti fondamentali e gli altri principi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea. Le disposizioni relative al
VIScostituiscono
uno sviluppo dellacquis di Schengen.
Esse vincolano tutti gli Stati Schengen membri dellUnione e associati, compresi Cipro, Bulgaria e Romania, nonch lIslanda e la Norvegia, la Confederazione Svizzera e il Liechtenstein ai sensi dei rispettivi accordi e protocolli di associazione sottoscritti con le istituzioni europee. La Danimarca, in virt del protocollo riguardante la particolarit della sua posizione non ha partecipato alladozione degli strumenti giuridici a fondamento del essa ha notificato con lettera del 13 ottobre 2008 lavvenuta ricezione del regolamento suo diritto interno e la sua decisione di partecipare ai lavori. Il regolamento
VIS VISe
pertanto non sarebbe vincolata dalle disposizioni n soggetta alla loro applicazione. Tuttavia,
VISnel
quindi
vincolante per la Danimarca ed essa ha lobbligo, in virt del diritto internazionale, di attuare questo strumento giuridico e le relative decisioni ad esso connesse. Regno Unito e Irlanda non partecipano invece alle disposizioni dellacquis di Schengen relative al VIS, anche se il Regno Unito, previa richiesta in tal senso, stato autorizzato a partecipare allistituzione dellAgenzia europea per la gestione operativa del sistemi di tecnologia dellinformazione su larga scala, negli ambiti SIS II, VISe EURODAC149.
149
Cfr. il considerando n.33 del Regolamento n. 1077 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 che istituisce unagenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libert, sicurezza e giustizia.
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In seguito al completamento delle fasi di pianificazione, realizzazione tecnica e attuazione del

VIScentrale,
dellinterfaccia nazionale in ciascuno Stato membro e

VIScentrale
dellinfrastruttura di comunicazione tra il
e le interfacce nazionali, comprese le
funzionalit per il trattamento dei dati biometrici, in seguito al positivo completamento di un collaudo generale del
VISeffettuato
dalla Commissione insieme agli Stati membri, in seguito
alla convalida delle disposizioni tecniche e alla comunicazione degli Stati membri alla Commissione sulladozione delle necessarie disposizioni tecniche e giuridiche per raccogliere e trasmettere i dati al
VISa
livello regionale150, la Commissione ha determinato con la

VISnella
decisione di esecuzione del 21 settembre 2011151 il varo del
prima regione a partire
dall11 ottobre 2011. Tale decisione riguarda la raccolta di tutte le domande di visto presentate presso i Consolati degli Stati Schengen in Algeria, Egitto, Libia, Mauritania, Marocco e Tunisia. Fino al 31 dicembre 2012 il
VISaveva
gi processato 299.648 domande di
visto, conclusesi secondo i dati ufficiali con 229.124 visti rilasciati e 33.451 dinieghi, nonch con la rilevazione di 468 possibili casi di visa shopping, determinati alla presentazione di domande di visto multiple, in un caso ben cinque domande presentate dallo stesso richiedente presso diversi Consolati degli Stati Schengen152. Per mezzo di unaltra decisione di esecuzione della Commissione153, il sistema di informazione visti entrato in funzione a partire dal 10 maggio 2012 nella regione del Vicino Oriente. La Commissione il 30 novembre 2009 per mezzo di una decisione154 aveva determinato le prime regioni per linizio delle attivit del
VISselezionandole
sulla base dei criteri del
Cfr. le disposizioni dellart. 48 del Regolamento VIS. Cfr. la Decisione di esecuzione della Commissione del 21 settembre 2011che stabilisce la data di inizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS) in una prima regione. 152 Cfr. le sezioni 3.7-9 dellarelazioneCOM(2012) 376 final, Reportfromthe Commissiontothe European Parliamentand the Councilon the development of the Visa Information System (VIS) in 2011, Brussels, 11.07.2012. 153 Cfr. la Decisione di esecuzione della Commissione del 27 aprile 2012che stabilisce la data di inizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS) in una seconda regione. 154 Cfr. la Decisione della Commissione del 30 novembre 2009 che determina le prime regioni per linizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS). La prima regione gi citata lAfrica settentrionale, la seconda regione il Vicino Oriente, comprendente Israele, Giordania, Libano e Siria, la terza regione la regione del Golfo e include Afghanistan, Bahrein, Iran, Iraq, Kuwait, Oman, Qatar, Arabia Saudita, Emirati arabi uniti e Yemen. Ai sensi dellart. 2 della decisione, i valichi di frontiera esterni costituiscono una regione distinta per lavvio delle operazioni: onde evitare lacune nella lotta contro limmigrazione irregolare e nella protezione della sicurezza interna e in modo da coprire le domande di visto presentate alle frontiere esterne, secondo la
150 151
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rischio di immigrazione illegale, delle minacce alla sicurezza interna degli Stati membri e della fattibilit della raccolta dei dati biometrici da tutte le localit di tali regioni155. La valutazione della Commissione, compiuta sulle varie regioni indicate in precedenza nel 2005 dagli esperti degli Stati membri per lapplicazione progressiva del
VIS,
si basata in
particolare sul primo criterio, tenendo conto di elementi quali i tassi medi di rifiuto del visto e di ingresso per ciascuna delle regioni, e sul terzo criterio, in quanto in alcune regioni era opportuno aumentare la presenza o la rappresentanza consolare per un uso efficace del VIS156. Successivamente, il 24 aprile 2012, la Commissione ha determinato il secondo gruppo di regioni per linizio delle attivit del VIS. I criteri per la valutazione delle regioni restano quelli determinati dallart. 48 comma 4 del regolamento del
VIS.
Lanalisi della Commissione si
basata tuttavia su elementi ulteriori rispetto allanalisi condotta per il primo gruppo di regioni: non solamente sui tassi medi di rifiuto del visto e di ingresso per ciascuna delle regioni secondo il criterio dellimmigrazione irregolare e sul criterio della fattibilit della raccolta di dati biometrici da tutte le localit di tali regioni, ma, in relazione al primo criterio, anche sui tassi di rifiuto dellingresso alla frontiera e sui tassi di presenza di cittadini di Paesi terzi in posizione irregolare nel territorio degli Stati membri; riguardo al secondo criterio, relativo alle minacce alla sicurezza interna, sulla valutazione della minaccia effettuata da
EUROPOL;
per
quanto riguarda il terzo criterio, la valutazione si basata anche sulla constatazione che in tutte le regioni del mondo aumentata la presenza o la rappresentanza consolare degli Stati Schengen. Secondo tali valutazioni, le successive regioni in cui dovrebbero cominciare la raccolta e la trasmissione al
VISdei
dati in materia di visti per tutte le domande di visto sono
rispettivamente lAfrica occidentale157, lAfrica centrale158, lAfrica orientale159, lAfrica

Commissione gli Stati membri dovrebbero cercare di iniziare appena possibile la raccolta e la trasmissione dei dati al VIS presso i valichi delle frontiere esterne, al fine di evitare che cittadini di paesi terzi delle regioni in questione eludano lavvio delle operazioni in tali regioni presentando la domanda alle frontiere esterne. 155 Cfr. lart. 48 comma 4 del Regolamento VIS e il secondo considerando della Decisione della Commissione del 30 novembre 2009 che determina le prime regioni per linizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS). 156 Cfr. il terzo considerando della Decisione della Commissione del 30 novembre 2009 che determina le prime regioni per linizio delle attivit del sistema dinformazione visti (VIS). 157 La quarta regione che seguir la terza regione del Golfo. Essa comprende:Benin, Burkina Faso ,Capo Verde, Costa dAvorio,Gambia,Ghana,Guinea,Guinea -Bissau,Liberia,Mali,Niger,Nigeria,Senegal,Sierra LeoneeTogo. 158 Quinta regione:Burundi,Camerun,Repubblica centrafricana,Ciad,Congo,Repubblica democratica del Congo,Guinea equatoriale,Gabon,Ruanda,Sao Tom e Principe.
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meridionale160, lAmerica meridionale161, lAsia centrale162, e lAsia sudorientale163. Il Territorio palestinese occupato era stato escluso dalla regione del Vicino Oriente, in considerazione delle difficolt tecniche che si sarebbero potute verificare nella fornitura di apparecchiature alle rappresentanze o agli uffici consolari interessati. Onde evitare lacune nella lotta contro limmigrazione irregolare e nella protezione della sicurezza interna, tenuto conto del tempo concesso agli Stati membri per risolvere le difficolt tecniche, il Territorio palestinese occupato dovrebbe costituire lundicesima regione in cui cominciare la raccolta e la trasmissione al VISdei dati in materia di visti per tutte le domande di visto. Le date esatte di inizio delle attivit del
VISin
ciascuna di queste regioni saranno determinata dalla
Commissione per mezzo di decisioni di esecuzione a norma dellarticolo 48 del regolamento VIS. La determinazione delle altre regioni avverr in futuro sulla base di valutazioni supplementari e aggiornate sulla situazione relativa alle regioni in questione, svolta secondo i criteri pertinenti e lesperienza compiuta durante lattuazione delle disposizioni nelle regioni determinate in precedenza. Lart. 48 comma 3 del regolamento VISpermette agli Stati membri, previa comunicazione alla Commissione, di iniziare in anticipo le attivit del
VIS.
Tale
disposizione gi stata utilizzata dallUngheria, che ha dato avvio alle attivit del VISpresso le sue rappresentanze a Istanbul, Ankara e Chisinau l11 ottobre 2011, dalla Svizzera e dallEstonia sempre dalla stessa data per il rilascio dei visti presso i valichi delle frontiere esterne presenti sui rispettivi territori, dallEstonia e dal Belgio dalla stessa data in tutti i Consolati, anche se con lesclusione della raccolta delle impronte digitali. Il Belgio ha cominciato le attivit anche a Conakry il 1 novembre 2011. La Germania e lIslanda hanno avviato l11 ottobre 2011 le attivit del
VISper
il rilascio dei visti presso i rispettivi valichi
delle frontiere esterne, nel caso della Germania con la raccolta delle impronte digitali, fornendo comunicazione alla Commissione solo in un secondo momento, contravvenendo
159
Sesta regione:Comore,Gibuti,Eritrea,Etiopia,Kenia,Madagascar,Maurizio,Seychelles,Somalia,Sudan,Sudan del Sud,Tanzania,Uganda. 160 Settima regione:Angola, Botswana,Lesotho,Malawi,Mozambico,Namibia,Sud Africa,Swaziland,Zambia,Zimbabwe. 161 Ottava regione:Argentina,Bolivia,Brasile,Cile,Colombia,Ecuador,Paraguay,Per,Uruguay,Venezuela. 162 Nona regione:Kazakhstan,Kirghizistan,Tagikistan,Turkmenistan,Uzbekistan. 163 Decima regione:Brunei,Birmania/Myanmar,Cambogia,Indonesia,Laos, Malaysia, Filippine, Singapore, Thailandia, Vietnam.
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cos alla regola del regolamento VIS. La Polonia invece ha comunicato lavvio di un progetto pilota per luso del VIScon la raccolta dei dati biometrici a Baku, Yerevan e Kuala Lumpur dal 26 ottobre 2011 al 31 maggio 2012164. LAgenzia europea per la gestione dei sistemi monitoraggio del funzionamento del dopo lentrata in funzione del
VISrispetto IT
su larga scala responsabile del
agli obiettivi prefissati in termini di risultati,
di rapporto costi/benefici, di sicurezza e di qualit del servizio, nonch, dal secondo anno
VIScon
cadenza biennale, tenuta a presentare al Parlamento

VIS.
europeo, al Consiglio e alla Commissione relazioni sul funzionamento tecnico del terzo anno dopo lentrata in funzione del
Essa
deve anche comunicare tutte le informazioni necessarie affinch la Commissione, a partire dal
VISe
in seguito con cadenza quadriennale, sia in presentare al Parlamento Europeo e al
grado di effettuare valutazioni globali sul
VISda
Consiglio, che comprendano analisi dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi prefissati, che determinino se i principi di base permangono validi e che valutino lo stato di applicazione del regolamento VIS.
6. Una valutazione del regime comune dei visti: individuazione di difficolt applicative e di possibili violazioni
La cooperazione europea in materia di visti si sviluppata a carattere intergovernativo tra alcuni Stati membri a partire dallAccordo di Schengen del 1985 e dalla Convenzione di applicazione di tale accordo del 1990. Il quadro giuridico stato comunitarizzato con il Trattato di Amsterdam e sottoposto a successiva revisione e razionalizzazione, tuttavia non accettato in quanto tale da alcuni dei Paesi membri dellUnione Europea. Al momento attuale gli Stati, membri dellUnione o associati, che cooperano in materia di visti applicano alcuni strumenti giuridici il cui scopo principale la definizione di regole unitarie, chiare e possibilmente univoche affinch gli Stati Schengen, in particolare le loro amministrazioni competenti in materia, siano in grado di applicare la politica comune dei visti in maniera uniforme nei confronti dei cittadini di Paesi terzi. Le Istituzioni europee a tal fine hanno
164
Cfr. la sezione 3.8 dellarelazioneCOM(2012) 376 final, Reportfromthe Commissiontothe European Parliamentand the Councilon the development of the Visa Information System (VIS) in 2011, Brussels, 11.07.2012.
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creato un modello uniforme di visto165, gli elenchi comuni dei Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto allatto dellattraversamento delle frontiere esterne e, al contrario, dei Paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo166, un Codice dei visti167, indispensabile per la definizione di regole, procedure e condizioni comuni per il rilascio dei visti di breve durata e affiancato da due ulteriori strumenti non giuridicamente vincolanti ma utili per le istruzioni operative, ossia i manuali per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti gi rilasciati168 e per lorganizzazione del servizio visti e la Cooperazione locale Schengen169, nonch il Sistema dInformazione Visti (VIS)170, unopera di tecnologia informatica di grandi dimensioni, in fase di avvio nel mondo, designato per la raccolta dei dati relativi al rilascio dei visti, compresi alcuni dati biometrici dei richiedenti, foto e impronte digitali, utilizzabili in momenti successivi ai fini della verifica e dellidentificazione. I quattro strumenti fondamentali sono affiancati e fanno riferimento ad altri strumenti definiti dal legislatore europeo in settori affini e collegati alla politica dei visti, si veda ad esempio il Codice delle Frontiere Schengen171 o il ruolo svolto dal Sistema di Informazione Schengen (SIS).
165
Regolamento n. 1683 del Consiglio del 29 maggio 1995 che istituisce un modello uniforme per i visti (ultima versione consolidata del 22 settembre 2008). 166 Regolamento n. 539/2001 del Consiglio del 15 marzo 2001 che adotta lelenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto allatto dell'attraversamento delle frontiere esterne e lelenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo(ultima versione consolidata del 11 gennaio 2011). 167 Regolamento n. 810/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 luglio 2009 che istituisce un codice comunitario dei visti (ultima versione consolidata del 20 marzo 2012). 168 Cfr. la versione consolidata del manuale per il trattamento delle domande di visto e lamodifica dei visti gi rilasciati, basata sulla Decisionediesecuzionedella Commissione C(2011) 5501 definitivo del 4.8.2011 che modifica la decisione della Commissione C (2010) 1620 definitivo, del 19 marzo 2010, che istituisce il manuale per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti gi rilasciati. 169 Cfr. il documento C(2010)3667 definitivo, Decisionedella Commissione del 11.6.2010 che istituisce il manuale per lorganizzazione del servizio visti e la cooperazione locale Sche ngen. 170 Cfr.in particolare la Decisione del Consiglio dell8 giugno 2004 che istituisce il sistema di informazione visti (VIS), (2004/512/CE); il Regolamento n. 767 del Parlamento europeo e del Consiglio del 9 luglio 2008 concernente il sistema dinformazione visti (VIS) e lo scambio di dati tra Stati membri sui visti per soggiorni di breve durata (regolamento VIS); la Decisione 2008/633/GAI del Consiglio del 23 giugno 2008 relativa allaccesso per la consultazione al sistema di informazione visti (VIS) daparte delle autorit designate degli Stati membri e di EUROPOL ai fini della prevenzione, dellindividuazione e dellinvestigazione di reati di terrorismo e altri reati gravi; nonch il capitolo 2.2 della presente tesi . 171 Regolamento n. 562 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (ultima versione consolidata del 5 aprile 2010).
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Lunitariet del quadro normativo definito dal legislatore europeo sfidata da elementi interni ed esterni allUnione. Innanzitutto, alcuni Paesi dellUnione non partecipano allacquis di Schengen, ne contestano la comunitarizzazione o vi partecipano in maniera limitata operando la propria scelta caso per caso in merito ai singoli strumenti definiti dal legislatore europeo172. Per di pi, come gi dimostrato nei capitoli precedenti, il visto uniforme non unentit unica che permette la libera circolazione degli stranieri nellinsieme del territorio europeo. La definizione stessa di visto complessa, esistono pi tipologie di visto e, potenzialmente in grado di creare ulteriore confusione, il modello di visto adesivo creato dal Consiglio utilizzato per il rilascio non solo dei visti di breve durata ma anche per quelli di lunga durata, le cui regole di rilascio esulano dallambito di applicazione del Codice dei visti e sono di competenza dei singoli Stati. Allesterno, lunitariet del quadro normativo sfidata dallestrema eterogeneit dei contesti regionali, nazionali e locali allinterno dei Paesi terzi. opportuno far notare che il sistema definito dal legislatore europeo prevede un certo grado di flessibilit. Per esempio, le liste dei Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto allatto dellattraversamento delle frontiere esterne e dei Paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo prevedono la possibilit di deroga nei confronti di categorie particolari di cittadini di Paesi terzi. Lo stesso legislatore europeo ha sottoscritto accordi internazionali con singoli Paesi terzi per facilitare il rilascio dei visti nei confronti dei cittadini di tali Stati e ha previsto la revisione delle elenchi comuni dei Paesi terzi in base alla valutazione delle variazioni delle condizioni in tali Paesi e delle problematiche riguardanti la reciprocit. Per quanto riguarda le liste dei Paesi i cui cittadini sono sottoposti allobbligo del visto per il transito aeroportuale, il legislatore ha permesso ampia autonomia di scelta ai singoli Stati membri, con consecutiva marcata variabilit nelle decisioni. A causa della diversit dei contesti nazionali e locali in cui operano i Consolati dei Paesi membri, le liste dei documenti giustificativi richiesti a coloro che richiedono il visto possono variare considerevolmente. La Cooperazione locale Schengen svolge un ruolo in tal senso affinch a livello di ogni singolo contesto locale le liste di giustificativi richiesti dai vari Consolati siano uniformi. Ci non esclude per le differenze tra i diversi contesti locali, avvallate anche da decisioni in merito
172
Si pensi ad esempio ai casi gi citati di Regno Unito, Irlanda e Danimarca.

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della Commissione stessa173. Le dimensioni stesse degli Stati membri hanno conseguenze sul grado di rappresentanza locale presso i Paesi terzi e, quindi, anche sullaccessibilit da parte dei cittadini stranieri al Consolato competente per il trattamento della domanda di visto: alcuni Paesi possiedono Rappresentanze diplomatiche e consolari nella maggior parte degli Stati terzi, altri sono costretti invece a sottoscrivere accordi di rappresentanza con altri Stati Schengen o ricorrere ad altre modalit per la raccolta delle domande di visto. Anche altri strumenti previsti dal legislatore, quali ad esempio la possibilit di ricorso alla procedura di consultazione preliminare, sono utilizzati dagli Stati Schengen in maniera difforme: alcuni Paesi chiedono di essere consultati in numerosi casi, altri ritengono non necessario il ricorso a tale eventualit. Un altro ambito in cui si pu notare la mancanza di uniformit riguarda le liste dei cittadini stranieri conosciuti e ai quali i Paesi membri intendono negare laccesso al territorio comune attraverso luso del
SIS:
gli Stati Schengen si differenziano in base alla
modalit di inserimento dei dati, alla gestione degli stessi e in alcuni casi perfino in base ai criteri di valutazione riguardanti luso stesso di tale strumento174. Ma qual la situazione a livello di condizioni di rilascio e di rifiuto dei visti? Per la definizione delle liste dei Paesi i cui cittadini sono sottoposti allobbligo del visto, la Commissione ha definito criteri riguardanti limmigrazione clandestina, lordine pubblico, la sicurezza e le relazioni esterne dellUnione europea con i Paesi terzi, tenendo conto anche delle implicazioni di coerenza regionale e di reciprocit. Per lesame delle domande di visto , il Codice dei visti pone laccento sulla valutazione del rischio di immigrazione illegale, del
173
La Commissione, sulla base delle diverse Cooperazioni locali Schengen, ha previsto liste di documenti giustificativi diversi per diverse aree del mondo.Al riguardo cfr. ad esempio la decisione della Commissione C(2011) 5500 final, COMMISSIONIMPLEMENTINGDECISIONof 4.8.2011establishing the list of supportingdocuments to be presented by visa applicants in China (in Beijing, Guangzhou, Chengdu, Shanghai and Wuhan), Saudi Arabia, Indonesia and Vietnam (in Hanoi and Ho-Chi Minh City), Brussels, 2011; oppure C(2011) 7192 final, Commissionimplementingdecision of 13.10.2011 establishing the list of supportingdocuments to be presented by visa applicants in Bosnia and Herzegovina, Sri Lanka, and Turkey (Ankara, Istanbul, Edirne and Izmir) , Brussels, 13.10.2011; oppure C(2012) 5310 final, Commissionimplementingdecision of 6.8.2012 establishing the list of supportingdocuments to be presented by visa applicants in Chile, Kazakhstan (Almaty and Astana), Nicaragua and Nigeria (Abuja and Lagos). 174 Per quantoriguardalinscrizione di datinel SIS ex art. 96 dellaConvenzione di applicazionedellAccordo di Schengen cfr. per approfondimento la relazioneJOINT SUPERVISORY AUTHORITY OF SCHENGEN, DATA PROTECTION SECRETARIAT, Final report of the Schengen Joint Supervisory Authority on the follow-up of the recommendations concerning the use of Article 96 alerts in the Schengen Information System , Brussels, 2010, nonchJOINT SUPERVISORY AUTHORITY OF SCHENGEN,Activity Report December 2005 December 2008.
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rischio per la sicurezza degli Stati membri e dellintenzione del richiedente di lasciare il territorio degli Stati membri prima della scadenza del visto richiesto. Cosa ne consegue a livello di rilascio e rifiuto dei visti? Esistono cifre coerenti su scala europea al riguardo? Le cifre sono comparabili a livello globale tra i diversi Stati Schengen? E ai livelli regionali o nazionali sono uniformi? Esistono differenze di trattamento nei confronti di cittadini stranieri in base alla loro provenienza geografica? Una valutazione statistica regolare sulle pratiche nazionali di rilascio, e di rifiuto, dei visti di fondamentale importanza per valutare lo stato di applicazione della politica europea dei visti e, di conseguenza, la sua credibilit. Le statistiche riguardanti i visti di breve durata di tipo C dimostrano che in tutto il mondo durante il 2011 la Francia ha rilasciato 1.938.555 visti, seguita dalla Germania che ne ha rilasciati 1.588.595, dallItalia con 1.445.745, dalla Spagna con 1.337.990 e dalla Finlandia 1.244.680175. Questi sono i cinque Paesi che hanno rilasciato pi visti durante lanno di riferimento. Si pensi che, ad esempio, il Lussemburgo ha rilasciato nel 2011 solo 8.810 visti ti tipo C176. Chiaramente, ci dipende anche dalla diversa copertura consolare dei Paesi dellUnione nel mondo e dalla loro popolazione, dalla loro economia, dalle ricchezze archeologiche, culturali, storiche, paesaggistiche, naturali ecc.: essi hanno dimensioni di flussi di viaggio in ingresso differenti e opportunit di scambi di affari ineguali con cittadini di Paesi terzi. Osservando il numero totale dei dinieghi delle domande di visto dei cinque Stati che hanno rilasciato pi visti, possibile notare un primo segnale di difformit applicative: i rifiuti globalmente decretati dalle amministrazioni francesi competenti in materia di visti sulle domande di visto di breve durata sono 191.915, la Germania ha deciso 118.603 rifiuti, lItalia 70.491, la Spagna 109.111, la Finlandia 14.962177. Il confronto dei valori assoluti permette gi di notare che lItalia rilascia pi visti della Spagna e decreta meno rifiuti. Si nota immediatamente anche che il valore assoluto dei rifiuti finlandesi molto basso. Nonostante
175
Cfr. la relazioneSWD(2012) 139 final, COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENTon the Third Annual Report on Immigration and Asylum (2011) Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Third Annual Report on Immigration and Asylum (2011), Brussels, 2012. I dati sono pubblicati anche sul sito della Commissione, DG Affari Interni e sono disponibili allindirizzo internet: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/pdf/synthese_2011_with_filters_en.xls. 176 Cfr. i dati su: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-wedo/policies/pdf/synthese_2011_with_filters_en.xls. 177 I dati sono estratti dalla tabella pubblicata sul sito della DG Affari Interni, disponibili allindirizzo internet: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/pdf/synthese_2011_with_filters_en.xls.
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ci, il calcolo dei tassi di rifiuto178 pi indicativo e permette considerazioni immediate: la Francia rifiuta il 9,0% delle domande di visto esaminate presso i suoi Consolati, la Germania il 6,9%, lItalia il 4,6%, la Spagna il 7,5% e la Finlandia solo l1,2%179. Si noti che nello stesso periodo di riferimento gli Stati Schengen hanno rilasciato in totale 12.640.034 visti di tipo C e 745.973 rifiuti, con un tasso di rifiuto quindi del 5,6%. La Francia il Paese che nel corso del 2011 ha permesso in assoluto al numero maggiore di cittadini di Paesi terzi di ottenere il visto per avere accesso allarea Schengen, ma allo stesso tempo il Paese che ha messo in atto le maggiori barriere alla mobilit degli stranieri, operando la selezione in maniera pi severa rispetto agli altri Stati Schengen. Il comportamento di Spagna e Germania confrontabile, con tasso di rifiuto superiore alla media. La Finlandia e, in misura minore, lItalia hanno permesso un pi facile accesso al territorio comune, con tassi di diniego inferiori alla media. Ma a cosa possono essere dovute queste difformit applicative? possibile che la Francia abbia ricevuto s il maggior numero di domande di visto, ma tra di esse anche il maggior numero in percentuale di domande non conformi ai requisiti posti in essere dal legislatore europeo oppure in violazione delle norme da esso definite? possibile che la Finlandia riceva domande di visto solo da parte di cittadini di Paesi terzi in grado di presentare le proprie domande in maniera corretta e dotati di tutti i requisiti richiesti? O esistono altri fattori capaci di chiarire tali discordanze? Scendendo di livello, dalla scala globale a quella regionale, possiamo verificare la conformit dei dati ad esempio per le sole regioni dellAfrica settentrionale e del Vicino Oriente180, i cui Paesi sono stati selezionati dalla Commissione tra i primi in cui dare lavvio alle attivit del
VIS,
anche a causa dellelevato rischio di immigrazione rappresentato dai
cittadini provenienti da queste regioni. In totale, nel 2011 i Consolati degli Stati Schengen nella regione hanno rilasciato 891.091 visti, 173.296 rifiuti, con un tasso di rifiuto del 16,4%,
178
Calcolati dal numero de dinieghi diviso dal numero totale delle decisioni sulle domande di visto (tranne alcuni casi particolari di interruzione dellesame della domand a di visto si pu ritenere che questo fattore comprenda la somma del numero dei visti rilasciati e di quelli rifiutati). 179 Il caso della Finlandia particolare. Si vedr in seguito che la quasi totalit di visti rilasciati dalla Finlandia riguardano domande di visto presentate nella Federazione Russa con la quale in vigore un accordo di facilitazione del rilascio dei visti. 180 I dati si riferiscono alle domande di visto trattate nei Consolati degli Stati Schengen in Algeria, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Libia, Marocco, Palestina, Siria e Tunisia.
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quasi tre volte superiore a quello individuato a livello globale. La Francia ha rilasciato 446.153 visti e rifiutato 82.075 domande di visto (con un tasso di rifiuto del 15,5%), la Spagna ha rilasciato 192.739 visti e ne ha rifiutati 39.263 (16,9%), lItalia ne ha rilasciati 57.521 e ne ha rifiutati 8.046 (12,3%), la Germania ne ha rilasciati 53.582 e ne ha rifiutati 10.593 (16,5%), la Finlandia ne ha rilasciati solo 3.031 e ne ha rifiutati 1.224, con un tasso di rifiuto del 28,8%. Francia e Spagna hanno ricevuto un gran numero di domande di visto, ben superiore a quello di Italia e Germania. I tassi di rifiuto francesi, spagnoli e tedeschi sono confrontabili con la media dei Paesi Schengen. LItalia si conferma come pi permissiva in termini di rilascio dei visti. La Finlandia dimostra per le regioni in questione un tasso di rifiuto estremamente pi alto rispetto a quello medio e rispetto allo stesso dato relativo alle domande di visto da essa trattate a livello globale. La regione del mondo in cui i Paesi Schengen hanno ricevuto e trattato pi domande di visto la Federazione Russa. necessario tenere presente che, al fine di riconciliare la politica dei visti con lobiettivo della promozione delle relazioni esterne, con tale Paese terzo in vigore un accordo di facilitazione del rilascio dei visti, che prevede requisiti documentali semplificati, tempistiche di trattazione pi rapide, il prelievo di diritti per il visto inferiori ecc., accompagnato dalla conclusione di un accordo parallelo di riammissione per contrastare i possibili effetti dellimmigrazione illegale. Nella Federazione Russa, durante il 2011 sono stati rilasciati ben 5.152.518 visti e 77.509 rifiuti, il tasso di rifiuto dell1,5%. La Finlandia ha rilasciato 1.182.876 visti e ne ha rifiutati 8584 (tasso di rifiuto del 0,7%), la Spagna ha rilasciato 699.815 visti e ne ha rifiutati 28.218 (3,9%), lItalia ne ha rilasciati 579.492 e rifiutati 3.663 (0,6%), la Germania 375.103 e 8.528 rifiuti (2.2%), la Francia 339.253 e 4701 rifiuti (1,4%). Anche in questo caso i tassi di rifiuto variano tra gli Stati Schengen: la Spagna e la Germania dimostrano di essere piuttosto restrittivi nei confronti delle domande di visto presentate presso i loro Consolati nella Federazione Russa, la Finlandia e soprattutto lItalia sono estremamente permissive. Il grado di variabilit maggiore in contesti omogenei si pu notare per alcuni Paesi dellAfrica sub-sahariana: in Etiopia per esempio il tasso di rifiuto dei Paesi Schengen del
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18,2% e varia tra il 16,6% della Francia e il 7,8% dellItalia 181; nella Repubblica Democratica del Congo, il tasso di rifiuto dei Paesi Schengen del 35,1% e varia tra il 2,0% della Francia, su numeri bassi e per cui poco accurato, e il 44,2% dellItalia, in questo caso il Paese pi esigente. NellAmerica meridionale, in Colombia il tasso di rifiuto dei Paesi Schengen del 11,4% e varia tra il 13,4% della Spagna e il 3,6% della Germania, che in questo caso si dimostra il Paese pi permissivo. Questi dati riguardanti i tassi di rifiuto durante il 2011 dimostrano che, nonostante le regole comuni e i criteri comuni per il rilascio dei visti, definiti recentemente dal legislatore europeo, fossero gi quasi completamente in vigore, lapplicazione di essi da parte degli Stati membri risulta alquanto differenziata nei diversi contesti regionali e nazionali nei Paesi terzi i cui cittadini sono sottomessi allobbligo del visto per poter avere accesso allarea Schengen. Considerevoli variazioni sono presenti tra le diverse regioni e, allinterno delle stesse, tra Paese e Paese e tra Consolato e Consolato. Nei medesimi contesti nazionali, sono individuabili non infrequentemente variazioni considerevoli nei tassi di rifiuto dei visti decisi dalle amministrazioni dei diversi Stati Schengen182. I tassi di rifiuto, quale indicatore pi immediato e significativo, al momento attuale risultano non armonizzati. La discussione relativa ai tassi di rifiuto pone alcuni interrogativi in merito alla gestione delle politica comune dei visti. Quali sono le ragioni innanzitutto per le quali una politica comune ha al momento attuale effetti cos palesemente difformi? A cosa sono dovute tali difformit applicative? possibile promuovere una convergenza negli esiti applicativi di tale
181
La Finlandia rifiuta il 33,7% delle domande di visto ma i numeri assoluti non superano il centinaio di unit per cui il dato non attendibile. Sempre per lEtiopia si faccia riferimento ad esempio ai casi di Norvegia e Grecia con tassi di rifiuto rispettivamente del 79% e 50% ma su numeri di domande bassi (19 domande di visto per la Norvegia, di cui 4 visti rilasciati e 910 domande di visto per la Grecia, di cui 465 visti rilasciati). Il valore della Grecia sicuramente pi attendibile. 182 Per una trattazione approfondita della questione relative ai dati sul rilascio dei visti tra il 2005 e il 2008 cfr. anche HOBOLTH, Wanted and unwanted travellers: explainingsimilarities and differences in European visa practices, London, 2010 (http://personal.lse.ac.uk/hobolth/Publications.html). Durante tale periodo i Paesi pi liberali nel rilascio dei visti erano Italia, Austria e Danimarca, i pi restrittivi Belgio, Malta e Slovenia. Lautore propone un modello per la spiegazione della variazione dei tassi di rifiuto considerando i fattori il livello di reddito, di democrazia, la religione, la presenza di conflitti armati nel Paese di origine e le dimensioni della comunit di immigrati cittadini del Paese di origine ne l Paese di destinazione. Lautore mostra che altri fattori quali il tasso di disoccupazione e i legami coloniali non sono invece statisticamente rilevanti. Lo stesso autore ha creato un indice, lIndice di barriere alla mobilit: p er approfondire cfr. la pagina http://www.mogenshobolth.dk/evd/explore.aspx.
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politica, in particolare in merito alle modalit di trattazione delle domande di visto e agli esiti della valutazione delle stesse? Lunitariet del regime europeo dei visti riscontrabile, come gi indicato, innanzitutto nellistituzione di un modello uniforme di visto, delle liste comuni dei Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto, di un Codice dei visti, affiancato dai manuali per il trattamento delle domande di visto e la modifica dei visti gi rilasciati e per lorganizzazione del servizio visti e la Cooperazione locale Schengen, nonch del Sistema dInformazione Visti (VIS). Tali strumenti normativi e istituzioni forniscono agli Stati membri strumenti comuni, regole comuni, criteri di valutazione comuni, modalit operative comuni. Il visto uniforme regola la possibilit di accesso allo spazio comune dei Paesi Schengen in base alle condizioni definite dal visto stesso, per un periodo comunque non superiore a tre mesi nellarco di un semestre. Esso valido anche per lingresso sul territorio di uno Stato membro anche se rilasciato da un altro partner Schengen. Le regole comuni implicano il riconoscimento delle valutazioni effettuate dalle autorit competenti per i visti di altri Stati Schengen. Le regole definite dal Codice dei visti insistono infatti sulle modalit e sulle procedure per la definizione dello Stato competente, per la ricevibilit di una domanda di visto, per il suo esame e per la decisione al riguardo. Il Codice istituisce regole chiare soprattutto per evitare attriti di competenze tra gli Stati membri, per determinare le modalit degli eventuali rapporti di collaborazione degli stessi, o con soggetti privati esterni alle amministrazioni nazionali, nonch per mettere a disposizione dei funzionari incaricati dellesame delle domande di visto procedure, parametri e strumenti, come il
SIS,
per
individuare coloro a cui deve essere escluso laccesso al territorio comune. Il Codice visti si limita inoltre a prevedere la possibilit di ricorso avverso diniego di una domanda di visto ma lascia ai legislatori nazionali il compito di definire le regole e le procedure. In risposta allaumento della dimensione del traffico internazionale di persone e allimpossibilit di gestire controlli approfonditi alle frontiere esterne, la strategia dellUnione ha esternalizzato direttamente negli Stati terzi il controllo delle persone che intendono avere acc esso allarea
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Schengen183, insistendo sul riconoscimento delle decisioni prese dai singoli Stati membri, sulla fiducia tra le amministrazioni dei Paesi membri e sulla loro solidariet. Tutto ci presuppone la veridicit dei controlli effettuati e la disponibilit di informazioni e di dati sullapplicazione di tali misure da parte delle amministrazioni degli altri Stati associati. Il visto uniforme resta nelle mani dei Consolati, soggetto alla diversa importanza accordata dei criteri di valutazione utilizzati da essi nellesame delle domande di visto, risultanti in evidenti difformit applicative della normativa comune nei diversi contesti regionali e nazionali. Il visto uniforme rilasciato da uno degli Stati Schengen ed soggetto a valutazione al momento del passaggio della frontiera esterna. Il trattamento del visto uniforme eterogeneo: varia localmente in base alle pratiche dei diversi Consolati, i veri responsabili dellattribuzione a livello individuale dei visti, varia in funzione delle direttive date ai Consolati da parte delle autorit centrali, in base alle rispettive ideologie e alla severit della politica migratoria. Per di pi, il numero dei Consolati degli Stati Schengen allestero elevato, ragione di ulteriore variabilit184. Tranne che per la soluzione degli accordi di rappresentanza che, diminuendo il numero degli attori implicati nellesame delle domande di visto, riconducono lequilibrio verso luniformit delle pratiche, la molteplicit dei Consolati crea potenzialmente le condizioni per altrettante modalit di valutazione delle domande di visto. I Consolati non operano soli: applicano la normativa comune, sono in costante collegamento con le Autorit centrali dello Stato membro da cui dipendono e cooperano a livello locale con gli altri Consolati nellambito della Cooperazione locale Schengen. Dal punto di vista organizzativo, la politica dei visti condotta dalla Commissione, in particolare dal Comitato Visti, che offre la propria interpretazione delle regole comuni, riceve informazioni e comunica regolarmente con le autorit centrali degli Stati membri e con le
Questo punto vero per lUnione Europea e per molti altri Paesi del mondo che sono destinatari di flussi consistenti di persone in ingresso e uscita. La biografia a tal riguardo vasta, per approfondire si cfr. ad esempio: BIGO, GUILD, op. cit., Paris, 2003; BIGO, GUILD, op. cit., in BIGO, GUILD (a cura di), op. cit., Aldershot, 2005, pp.233-262; BIGO, GUILD, op. cit., in RYAN, MITSILEGAS (a cura di), op. cit., Leiden, 2010, pp. 257-280; BROUWER, op. cit., in RYAN, MITSILEGAS (a cura di), op. cit., Leiden, 2010, pp. 257-280; HOBOLTH, Wanted and unwanted travellers: explainingsimilarities and differences in European visa practices , London, 2010; VAN MUNSTER, op. cit., Esbjerg, 2005. 184 Lo stato attuale di copertura consolare dei Paesi Schengen consultabile allindirizzo internet: http://ec.europa.eu/homeaffairs/doc_centre/borders/docs/Annex%2028_MS%27%20CONSULAR%20REPRESENTATION_16%20%2004 %202012_EN%20CL.pdf#zoom=100.
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Delegazioni allestero della Commissione. Le autorit centrali degli Stati Schengen interagiscono tra loro e gestiscono separatamente la propria rete di Consolati allestero. I Consolati si occupano della quotidiana gestione pratica del servizio visti e comunicano regolarmente a livello locale tra loro nellambito della Cooperazione locale Schengen. Il comportamento tenuto dal Consolato influenzato da tutte queste sollecitazioni, in grado di influire sul grado di rigore nellapplicazione della normativa e di stimolare in maniere diverse altri fattori quali la velocit di trattamento delle domande di visto, oppure la quantit di domande da esaminare. In base alle priorit degli Stati membri, i Consolati ricevono pi o meno risorse, in termini di dotazione di personale e strumentazione. Tutto ci dimostra che luso del visto uniforme fatto dagli Stati membri carico di significati politici: le maggiori difformit applicative tra gli Stati membri in contesti nazionali omogenei, nonch le possibili variazioni nel tempo in relazione alla restrittivit/facilit nel rilascio di visti da parte di uno Stato membro nei confronti dei cittadini di un Paese terzo, sono spiegabili in buona parte con riferimento allindirizzo politico definito dagli Stati membri. Il visto uno strumento politico utilizzabile in termini di soft law per promuovere le relazioni con un Paese terzo o al contrario per sanzionare questultimo. Il visto non condizione sufficiente per lingresso nellarea Schengen. sottoposto anche ai controlli di polizia alla frontiera esterna, risultando in ampie possibili difformit conseguenti al diverso rigore da parte delle autorit di controllo nellapplicazione delle disposizioni del Codice delle frontiere Schengen e delle disposizioni nazionali185. Il sistema dei visti dunque si regge su unenorme pluralit di attori/decisori che, nonostante il quadro normativo unitario che sono tenuti ad osservare, sono sottoposti a sollecitazioni diverse da parte delle proprie autorit e del contesto locale in cui operano e dellorganizzazione del lavoro. Il sistema dei visti funziona come una rete186 in cui decisori eterogenei conducono in maniera parzialmente interdipendente le proprie decisioni nel rispetto dal punto di vista formale della normativa comune. Le decisioni prese dai singoli Consolati sono riconosciute
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I dati riguardanti i respingimenti alla frontiera esterna daparte delle autorit di polizia degli Stati Schengen ex art. 13 del Codice delle frontiere Schengen sono disponibili al sito della DG Affari interni alla pagina internet: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/doc_centre/borders/docs/notifications/borders_maps_en.pdf. 186 Questo punto sostenuto con forza anche da BIGO, cfr. per approfondire; BIGO, GUILD,op.cit., 2003.
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dagli altri attori che intervengono nel sistema, quali le autorit di controllo alle frontiere esterne, che mantengono tuttavia la possibilit di negare laccesso al territorio comune al cittadino straniero titolare di visto ma che non soddisfa tutte le condizioni dingresso. In questa rete, in funzione della fiducia reciproca riposta nella validit delle decisioni prese, nella politica dei visti condotta o nella veridicit dei controlli effettuati dai Consolati, in base alla percezione reciproca del rispetto dei criteri definiti dal legislatore europeo, i Paesi membri possono riconoscere con gradi di apprezzamento diverso le decisioni prese dagli altri Paesi e gestire il proprio controllo alle frontiere esterne in modo differente in base ai propri interessi: in alcuni casi le autorit di controllo nazionali alla frontiera esterna possono decidere di non convalidare decisioni di rilascio del visto prese da un Consolato appartenente alla rete del Ministero degli Affari Esteri del proprio Paese, in altri casi possono non convalidare le decisioni di rilascio del visto prese da Consolati di altri Paesi Schengen187. In questo caso, le autorit di controllo si sentiranno legittimate a respingere in misura maggiore e con pi agilit i cittadini che hanno ottenuto il visto presso Consolati percepiti come meno affidabili. Nei casi di maggiore diffidenza, soprattutto con riguardo a contesti nazionali nei quali i cittadini stranieri che richiedono il visto possono, con maggiore probabilit, costituire un rischio per la sicurezza, alcuni Stati Schengen possono derogare alla retorica comune di fiducia tra Stati associati e solidariet reciproca e servirsi dello strumento della consultazione preliminare. In questo modo, le domande di visto di cittadini degli Stati terzi per i quali chiesta la consultazione188, presentate in qualsiasi Consolato degli Stati Schengen nel mondo, devono necessariamente essere portate allattenzione delle autorit centrali dello Stato che ha richiesto la consultazione affinch esse prendano la propria decisione in merito, autorizzando o meno le autorit degli altri Stati al rilascio di un visto uniforme. La convergenza raggiunta quando gli Stati membri concordano nellosservare le regole che hanno contribuito a definire. C mancanza di convergenza quando un insieme di
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Alle frontiere interne, il riconoscimento delle decisioni sul rilascio dei visti da parte di altri Stati Schengen totale in quanto i controlli sulle persone non sono pi effettuati. 188 Lelenco degli Stati terzi i cui cittadini,o specifiche categorie di essi, sono soggetti alla consultazione preliminare ex art. 22 del Codice dei visti pubblicato sul sito della Commissione alla pagina internet: http://ec.europa.eu/homeaffairs/doc_centre/borders/docs/Annex%2016_Prior%20consultation_EN.pdf#zoom=100
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clausole contenute nelle norme comuni concede ampi poteri agli Stati membri189. La persistenza di spazi per la discrezionalit degli Stati membri esplicitamente prevista nelle regole definite dal legislatore europeo: si pensi ad esempio alla possibilit di rilascio di visti con validit territoriale limitata in casi eccezionali di interesse nazionale, nonostante limpossibilit al rilascio di un visto uniforme, o per motivi ritenuti giustificati dal consolato anche se il richiedente ha gi utilizzato un visto uniforme nel semestre e completato il periodo massimo di permanenza a sua disposizione. Le regole europee concedono agli Stati membri altri spazi di flessibilit: alcuni criteri non sono vincolanti, altri non esaustivi cosicch gli Stati membri possano richiedere requisiti aggiuntivi, si veda ad esempio le liste dei documenti giustificativi richiesti. In merito alla valutazione del rischio immigratorio e alla sicurezza, le istituzioni europee non specificano il grado di rischio, alto, medio o basso da attribuire ai diversi Paesi terzi, permettendo cos alle autorit degli Stati membri un certo grado di autonomia nelleffettuare le proprie valutazioni al riguardo. La presenza di flessibilit nel quadro legale europeo non nuova. Essa un concetto politico che individua la soluzione del male minore per i problemi legati alla cooperazione e allintegrazione in aree sensibili. uno strumento politico per concedere spazio alle diversit e facilitare la convergenza, dando la possibilit ai recalcitranti di scegliere caso per caso a quali disposizioni conformarsi190. Si pensi ad esempio ai protocolli allegati al Trattato sui casi della Danimarca, oppure del Regno Unito e dellIrlanda, a cui concessa la possibilit di optare caso per caso di partecipare ad alcune disposizioni dellacquis di Schengen, ridefinendo cos in momenti successivi la loro posizione in relazione alle misure concordate. La convergenza allora pu essere definita in termini di aumento delle affinit tra una o pi caratteristiche di una politica in unarea determinata e in un certo periodo di tempo. Nonostante le divergenze nellapplicazione della politica dei visti gi indicate, alcuni segnali di convergenza sono evidenti non solo nel grado di armonizzazione o nel numero di strumenti legali adottati a livello europeo, ma anche nel grado di discrezione lasciata agli Stati membri. Un segnale concreto in tal senso osservabile nelle analisi statistiche empiriche sulle pratiche di rilascio dei visti nei Paesi dellEuropa centro-orientale prima e dopo il loro ingresso
189 190
Cfr. BALZACQ, CARRERA, op. cit.,inBALZACQ, CARRERA (a cura di), op. cit., Aldershot, 2006, pp.1-34. Per una trattazione approfondita cfr. anche GEDDES, op. cit..
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nellarea Schengen. In questo caso, lo smantellamento delle frontiere interne ha avuto effetti sulla messa in pratica di politiche di controllo esterno sulle migrazioni pi restrittive: dopo il 2007 le procedure di rilascio dei visti nei nuovi Stati membri sono diventate considerevolmente pi restrittive rispetto al periodo precedente. Questo fatto imputabile sia allapplicazione di nuovi standard di controllo, sia alla coscienza che lautorizzazione o il rifiuto allaccesso allarea Schengen di un cittadino straniero non dipende solo da ragioni nazionali ma deve essere determinato anche da considerazioni riguardanti gli interessi di tutti gli altri Stati associati191. Tuttavia, nonostante questi aspetti, differenze applicative in contesti omogenei saranno visibili fino a quando le logiche di rilascio del visto uniforme resteranno sotto il controllo degli Stati membri. Data la carica politica dello strumento del visto e del suo utilizzo, un elevato grado di convergenza non potr essere raggiunto fino a quando non saranno le Istituzioni europee e, in primis la Commissione, a definire nel quadro delle relazioni esterne dellUnione le priorit, le logiche e gli indirizzi politici per il rilascio dei visti. Osservando i cambiamenti intervenuti a partire dalla data di sottoscrizione degli Accordi di Schengen nel 1985, si pu notare che i rapporti di forza sono evoluti in favore della Commissione: essa era completamente esclusa dalla cooperazione in materia di visti allinizio, riuscita ad ottenere un ruolo modesto con la costituzione del terzo pilastro con il Trattato di Maastricht, ha assunto un ruolo molto pi importante con la comunitarizzazione della materia della libera circolazione delle persone con il Trattato di Amsterdam. Ha cominciato in seguito unampia e graduale opera di razionalizzazione della normativa vigente, al fine di rendere pi coerente e omogeneo linsieme dei principi di base che gli Stati devono rispettare, senza toccare la sovranit degli Stati in materia ma uniformando i meccanismi per le modalit di esame delle domande di visto, per il rilascio dei visti e per i controlli alle frontiere esterne. Si pensi ad esempio agli elenchi dei Paesi i cui cittadini sono soggetti allobbligo del visto per laccesso allarea Schengen e dei Paesi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo: solamente in seguito alla comunitarizzazione della materia il Consiglio riuscito a uniformare completamente le liste, in contrapposizione con i testi legislativi precedenti che individuavano solamente i Paesi
191
Cfr. HOBOLTH, Europeanization of domestic migration control policies: the case of short-stay visas, London, 2011 (http://personal.lse.ac.uk/hobolth/Publications.html).
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terzi i cui cittadini erano sottoposti allobbligo del visto, mentre per i Paesi terzi non menzionati permettevano esplicitamente la libera scelta degli Stati membri sulla condotta da mantenere e creando cos le condizioni per enormi difformit di trattamento. Durante i primi dieci anni del ventunesimo secolo, la Commissione ha avuto un grande successo nel favorire ladozione degli strumenti legislativi da essa proposti permettendo la creazione di nuove istituzioni: si pensi al Codice dei visti, al
VISe
alle agenzie europee per la gestione operativa
delle frontiere esterne e dei sistemi di tecnologie informatiche su larga scala. Il VISsoprattutto fa fronte alle carenze degli Stati membri in relazione alla capacit degli stessi di condividere le informazioni rilevanti sui visti e alla capacit di comunicazione. La presenza di tali nuove istituzioni e mezzi operativi crea un ambiente nuovo in cui le autorit nazionali competenti per i visti sono tenute a lavorare: la Commissione genera convergenza e determina la forma che tale convergenza prende. La soft law della Commissione lascia spazi di flessibilit agli Stati membri affinch essi rispondano in maniera diversa alle pressioni esterne in base alle proprie necessit immediate definendo criteri propri per la valutazione delle domande di visto, ma allo stesso tempo li obbliga ad imparare un nuovo metodo di lavoro, li obbliga allapprendimento istituzionale e reciproco. Li obbliga in definitiva a condurre le proprie attivit in un ambiente nuovo, il suo territorio senza frontiere interne, a collaborare nella Cooperazione locale Schengen e, inevitabilmente, a farsi pressioni reciproche in direzione di una maggiore cooperazione, del rispetto delle rispettive necessit, anche se tali contese possono degradare a volte nello scontro interistituzionale. E anche in questa evenienza gli Stati non sono pi gli unici attori, ci sono le nuove istituzioni europee create, capaci anchesse di effettuare pressioni nella direzione da esse voluta, nonch le Istituzioni europee centrali stesse, tra cui la Corte di Giustizia dellUnione Europea. Con listituzione del Codice dei Visti e del
VISil
processo di costruzione istituzionale pu essere considerato concluso. La
Commissione ora ha a disposizioni strumenti che le permettono di verificare le informazioni che le provengono dagli Stati membri. Oltre a ci, la Commissione obbliga se stessa ad effettuare regolarmente attivit di monitoraggio, di controllo e di valutazione dellapplicazione della politica europea dei visti: ora il momento di tornare al serio compito
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di governare192. Il regime Schengen dei visti ha lo scopo dichiarato di bloccare limmigrazione illegale. Limposizione del visto crea una prima barriera nei confronti di tutti i cittadini dei Paesi elencati nella lista determinata dal Consiglio a tale scopo. I criteri utilizzati riguardano limmigrazione clandestina, lordine pubblico e la sicurezza, le relazioni esterne dellUnione Europea con i Paesi terzi, tenendo conto anche delle implicazioni di coerenza regionale e di reciprocit: di fatto il visto obbligatorio per i cittadini provenienti da Paesi in media poveri, oppressi da regimi politici repressivi, con problemi di sovrappopolazione, con storia recente di conflitti violenti e instabilit locali o etniche oppure con combinazioni varie di questi aspetti. I requisiti richiesti per il rilascio del visto creano una seconda barriera che opera a livello individuale escludendo laccesso a coloro che provengono dai Paesi terzi nelle condizioni sopra menzionate e che, allinterno di essi, si trovano nella situazione meno privilegiata. I criteri utilizzati per operare la distinzione tra individui soggetti allobbligo del visto sono quelli del rischio migratorio e del rischio per la sicurezza dei Paesi membri: chiunque sia considerato a rischio di non rientro al Paese di origine o sia considerato una minaccia per lordine pubblico, per la sicurezza interna, per la salute pubblica oppure per le relazioni internazionali di uno degli Stati membri deve essere bloccato. Nel Paese dorigine, chi ha una posizione socioeconomica stabile pu aspirare a visitare i Paesi dellarea Schengen, chi invece vive in condizioni meno agiate e pi difficili deve evitare di avere questo sogno: possono viaggiare i ricchi e coloro che hanno i mezzi sufficienti per partire, sopravvivere nellarea Schengen e rientrare a casa. Di fatto, la mobilit di chi non dispone di tali mezzi deve essere bloccata. La frontiera esterna dellarea Schengen si trova fisicamente ai limiti di tale spazio e attorno ai punti di accesso, tuttavia esistono altri tipi di frontiera193: la frontiera degli elenchi
192 193
Cfr. PARKES, op. cit, 2009. Largomento dello spostamento verso lesterno della frontiera sosten uto con forza da BIGO, GUILD e altri autori. Per approfondire cfr. BIGO, GUILD, op. cit, Paris, 2003; BIGO, GUILD, op. cit., in BIGO, GUILD (a cura di), op. cit., Aldershot, 2005; BIGO,DupanoptismeauBan-optisme. Les micros logiques du contrle dans la mondialisation, in CHARDEL, ROCKHILL (a cura di), Technologies de contrle dans la mondialisation : enjeux politiques, thiques et esthtiques, Paris, 2009; VAN MUNSTER, op. cit.Esbjerg, 2005; GUILD, Danger - Borders
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comuni, su base nazionale, e la frontiera dei requisiti richiesti per lottenimento del visto, che si attiva su base individuale in base alla valutazione degli agenti consolari. Queste frontiere si dispongono direttamente nei Consolati degli Stati Schengen allestero e soprattutto nei Paesi terzi elencati dal Consiglio e il loro scopo quello di verificare la situazione personale dei richiedenti. Esse hanno maglie pi larghe nei confronti degli individui che dispongono di stabilit socioeconomica ritenuta sufficiente e dispongono di mezzi economici considerati accettabili secondo gli standard degli Stati Schengen. Anche se le maglie sono in questo caso pi larghe, non significa che non ci sia la frontiera: i richiedenti ricchi possono sempre attivare altri controlli, possono essere segnalati nelle banche dati nazionali ai fini della non ammissione, possono essere ricchi ma non persuasi dal modo di vita dei cittadini dellUnione, possono mettere in discussione tale modello e la sicurezza interna dei Paesi membri e per tali motivi non essere benvenuti e degni di essere bloccati nel Paese di origine. La frontiera diventa invece impenetrabile per coloro che mancano dei requisiti economici minimi ritenuti accettabili: la povert basta, a parit di altri fattori, per essere esclusi quasi con certezza dalla possibilit di accedere anche per brevi periodi allarea comune. La globalizzazione permette nuove opportunit di contatto tra i popoli, avvicina mondi diversi, rende i trasporti pi rapidi e accessibili, tuttavia, in fin dei conti, la povert esclude certi individui dallaccesso a tali opportunit. La politica Schengen dei visti non fa eccezione e per mezzo delle regole definite e delle modalit indicate per lesame delle domande di visto non fa altro che rinforzare le linee di frattura tra Paesi ricchi e poveri e tra individui ricchi e poveri. 7. Conclusioni Il sistema europeo dei visti di breve durata funziona come una rete in cui decisori eterogenei i vari Consolati degli Stati Schengen definiscono in maniera parzialmente
under construction: assessing the first five years of border policy in an area of freedom, security and justice , European Commissions Framework VI project Challenge Liberty and security, 2005 http://www.libertysecurity.org/articl69.html; GUILD, Moving the borders of Europe, Nijmegen, 2001 http://cmr.jur.ru.nl/cmr/docs/oratie.eg.pdf; GUILD, CARRERA, GEYER, The Commissions new Border Package. Does it take us one step closer to a cyber-fortress Europe?, in Justice and Home Affairs CEPS Policy Briefs http://www.ceps.eu/book/commissions-new-border-package-does-it-take-us-one-step-closer-cyber-fortresseurope); NEUMAYER, op. cit.d, in GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION, op. cit., Ginevra, 2005, in https://www.henleyglobal.com/fileadmin/pdfs/media-events/articles/200709_Article_in_Transactions_of_the_British_Institute_of_Geographers.pdf .
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interdipendente le proprie decisioni sulle domande di visto nel rispetto, dal punto di vista formale, degli strumenti legislativi adottati dalle Istituzioni europee centrali. Le decisioni prese dai singoli Consolati si conformano alle indicazioni di indirizzo politico delle Autorit centrali degli Stati da cui dipendono e sono riconosciute dagli altri attori che intervengono nel sistema. I singoli Stati sono i titolari della sovranit in termini di rilascio dei visti, detengono il monopolio sulla gestione della circolazione dei cittadini di Paesi terzi, controllano chi entra e sono liberi di rifiutare laccesso. La pluralit degli Stati che partecipano alla cooperazione di Schengen la causa prima dellestrema complessit del sistema. La molteplicit delle autorit competenti che intervengono nelle singole fasi dei processi, prima e dopo il rilascio del visto, rende possibile lesistenza delle condizioni opportune per il verificarsi di diversit di interpretazioni e di applicazione della normativa, per difficolt di comunicazione e per la presenza di particolari violazioni. I tassi di rifiuto riguardanti lanno 2011 dimostrano che lo stato di applicazione delle regole comuni e dei criteri comuni per il rilascio dei visti da parte degli Stati membri risulta alquanto differenziato nei Paesi terzi i cui cittadini sono sottomessi allobbligo del visto. A tale proposito, un caso estremo, nonch anomalo sul piano delle relazioni esterne dellUnione e della coerenza regionale, riguarda la Turchia: alla mancata armonizzazione dei tassi di rifiuto si sommano le differenze dovute allincompiuta adozione delle misure appropriate da parte degli Stati membri per conformarsi al giudizio della Corte di Giustizia sulla causa C-228/06194 e le esitazioni della Commissione in relazione ad una chiara presa di posizione per regolare in maniera univoca il comportamento degli Stati membri. Loperato non omogeneo dei Consolati degli Stati membri anche la causa profonda della comune violazione denominata visa shopping, in quanto tale fenomeno non potrebbe sussistere in assenza di difformit applicative della normativa allinterno di una stessa circoscrizione. Composta dagli Stati che vi hanno aderito, che hanno interazioni proprie con gli altri attori della Comunit internazionale e che ricevono trattamenti differenziati nel contesto
Causa C-228/06, proposta dallOberwaltungsgerichtBerlin-Brandeburg il 19 maggio 2006 e relativa al ricorso avverso diniego del visto dei cittadini turchi SOYSAL e SAVATLI, conducenti di automezzi pesanti immatricolati in Germania e operanti alle dipendenze di unimpresa turca che effettua legittimamente prestazioni di servizi in Germania
194
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internazionale, lUnione Europea sembra aver fatto propria una prospettiva neoliberale, secondo la quale per il compito di governo la preoccupazione principale dovrebbe essere quella di non impedire il corso delle cose, permettendo alla societ di operare liberamente e assicurando allo stesso tempo i necessari meccanismi di regolazione. Secondo tale impostazione, la libert si abbina strettamente al concetto di movimento: la libert di movimento considerata uno dei presupposti fondamentali della concezione moderna di economia liberale, lo sviluppo e la crescita economica stessi sono considerati variabili dipendenti della mobilit dei beni, dei capitali e della popolazione. La mobilit degli individui un bene per leconomia, ma non si pu ignorare che la libera circolazione pu includere alcuni abusi. Se gli individui non devono essere governati attraverso limposizione a conformare i loro comportamenti ad obbligazioni sociali, bens attraverso la motivazione a scegliere attivamente il proprio stile di vita, autodefinendo e autoregolando il proprio comportamento, anche la sicurezza non deve essere garantita dal costante intervento dei poteri pubblici, bens dalla messa in sicurezza dei meccanismi spontanei che sono gi attivi allinterno della societ. In tale ottica, lUnione si prefigge il compito di permettere lautonomo esercizio della libert degli individui e dei corpi sociali e creare istituzioni capaci di individuare gli abusi allesercizio dellautonomia, al fine di difendere le collettivit da tali comportamenti. Cos, i cittadini di Paesi terzi che fanno ingresso nellUnione senza documenti validi o che non utilizzano correttamente il proprio visto sono considerati individui non responsabili, incapaci di esercitare la propria autonomia correttamente. La loro illegalit considerata prova di malafede e di conseguenza la loro libert di circolazione pu subire restrizioni per motivi di sicurezza. Il principio della sicurezza, che ha preso piede grazie alla retorica relativa alla necessit di trovare il giusto equilibrio tra libert e sicurezza, stato selezionato perch adatto al fine di imporre limitazioni alla libert di circolazione. Lavvio del programma dellAia ha segnato una svolta di notevole importanza in tale direzione. Il documento approvato dal Consiglio raggruppa le azioni da prendere attorno a tre minacce, ossia il terrorismo, il crimine transfrontaliero e la migrazione illegale. Questultimo concetto trae la propria origine dal rapporto tra i fenomeni migratori, spontanei e connessi intimamente nellanimo della specie umana, con lorganizzazione politica delle societ destinatarie dei
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flussi. Sono le regole determinate dal legislatore a qualificare con laggettivo illegale le migrazioni. A differenza di quanto comunemente si ritiene, nel caso europeo, il principale canale di immigrazione irregolare di molti soggiornanti di lungo periodo non costituito dagli ingressi irregolari, bens dalloverstay, conseguente allingresso legale con visto valido da parte del cittadino straniero e alla successiva illegalizzazione, a causa del mancato rientro in patria alla scadenza del visto. Oltre alleconomia di mercato, ai principi di libert di circolazione e di sicurezza, anche la nozione di sussidiariet, sostenuta dal principio di proporzionalit e ripetutamente enunciata nelle fonti di diritto originario dellUnione, incide sulla definizione della politica dei visti. Essa implica la valutazione delle dimensioni dellazione da intraprendere e dei suoi effetti: solo le azioni che superano le possibilit di intervento di un singolo Stato o di un gruppo di Stati possono essere intraprese dallUnione. Questi criteri permettono di comprendere larchitettura fondamentale del regime Schengen dei visti di breve durata: le Istituzioni europee hanno adottato gli strumenti legislativi fondamentali ora in vigore che devono essere applicati dalle autorit competenti degli Stati membri. Negli anni, il legislatore ha raccolto in un unico corpo normativo, allinterno del Codice Visti, la maggior parte delle disposizioni sui visti contenute nellacquis di Schengen. Tale regolamento definisce la politica comune in materia di visti come parte di un sistema multistrato inteso a facilitare i viaggi legittimi e a combattere limmigrazione clandestina. Esso esplicita che lesame delle domande di visto deve essere strutturato in modo tale da accertare se i richiedenti soddisfano le condizioni dingresso previste dal Codice delle frontiere Schengen e se essi presentano un rischio di immigrazione illegale o un rischio per la sicurezza degli Stati membri. Lobiettivo fondamentale della politica europea dei visti quello di bloccare, prima che intraprendano il viaggio verso larea Schengen, coloro che presentano un rischio immigratorio o che rappresentano, con alta probabilit e gravit, una minaccia per lordine pubblico, per la sicurezza interna, per la salute pubblica oppure per le relazioni internazionali di almeno uno degli Stati membri, nonch coloro che sono gi noti agli Stati membri per gli stessi motivi e sono gi segnalati nelle banche dati nazionali. A ben vedere, lesame della domanda di visto non altro che un ostacolo di secondaria importanza alla mobilit dei cittadini stranieri. La
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prima e principale barriera rappresentata dal regolamento del Consiglio che determina gli elenchi comuni dei Paesi terzi i cui cittadini sono soggetti allobbligo del visto e dei Paesi i cui cittadini ne sono esenti. Secondo tale strumento legislativo, la selezione attuata su base nazionale, secondo i criteri elaborati dalla Commissione ed utilizzati con flessibilit e senso pratico, riguardanti limmigrazione clandestina, lordine pubblico, la sicurezza, le relazioni esterne dellUnione Europea con i Paesi terzi, tenute conto anche le implicazioni di coerenza regionale e di reciprocit. La strategia europea opera quindi una differenziazione su base nazionale: lUnione permette la libera circolazione dei propri cittadini e dei cittadini di alcuni Paesi terzi le cui vite sono scandite da routinesconformi alla regola accolta in Europa e mette a punto, invece, un sistema di valutazione del vissuto e delle intenzioni per gli individui provenienti da tutti gli altri Paesi terzi, al fine di stabilire se essi, singolarmente, sono degni di godere del diritto alla libera circolazione in modo autonomo e responsabile, bloccando in anticipo coloro che sembrano non essere in grado di farlo e frammentando cos le popolazioni tra coloro che sono autorizzati a viaggiare e ad internazionalizzarsi e coloro che sono costretti a stare fermi. Il metodo definito per suddividere gli individui in queste due classi lanalisi del rischio che, a causa della possibilit di errore, proporzionale alla dimensione dellincertezza, pone il problema fondamentale della necessit di continua ricerca di informazioni per ridurre o annullare rischio ed errori. Essa richiede un incessante aumento della domanda di sorveglianza e di controllo, nonch di scambio di informazioni utili. Le principali misure definite dal Codice Visti e dal Regolamento
VISper
far fronte a queste
esigenze prevedono la raccolta di tutti i dati significativi riguardanti lidentit di coloro che presentano una domanda di visto, la loro situazione economica e sociale e lo scopo del loro ingresso nellarea Schengen, nonch luso estensivo delle tecnologie disponibili, purch esse siano utilizzate ai fini previsti dal legislatore in modo proporzionale al raggiungimento degli obiettivi definiti. Luso di una banca dati elettronica comune permette indubbiamente una nuova e accresciuta capacit di conoscenza del comportamento degli individui, nuove basi per la valutazione dello stato di applicazione della normativa sui visti, per la comprensione del fenomeno dellimmigrazione illegale e lo sviluppo di indicatori quantificabili utili alla definizione delle future iniziative nellambito del regime europeo dei visti. Il
VISsignifica
per
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la Commissione anche una nuova ed evoluta capacit di osservazione diretta, non mediata, delloperato degli Stati membri, di raccolta, di estrazione e di rielaborazione statistica delle informazioni utili a conoscere il comportamento, le strategie e, in definitiva, le priorit degli Stati membri in merito al rilascio dei visti. Gli strumenti legislativi in vigore prevedono chiaramente che la Commissione responsabile della verifica regolare dello stato di implementazione della politica. La strategia europea prevede dunque lo sviluppo di tecniche che operano nei confronti dei cittadini stranieri su pi livelli, sia a livello nazionale, sia individuale. possibile evidenziare alcune problematiche connesse allapplicazione di queste tecniche nel caso dei singoli individui: le fonti legislative europee prevedono che i Consolati dei Paesi membri accreditati allestero siano responsabili della valutazione dei rischi, ma non precisano con chiarezza le metodologie per misurare lentit e la probabilit dei rischi individuali, lasciando spazio cos, nel compito di valutazione, alla discrezionalit e allarbitrio degli Stati membri, dei Consolati e alla percezione soggettiva del personale addetto. Tutto ci pu avere effetti perturbanti per il funzionamento del regime Schengen dei visti. Se vero che gli Stati hanno ancora il monopolio sul rilascio dei visti e mostrano differenze di metodo che inevitabilmente danno adito ad incomprensioni, sospetti, diffidenze e rivalit, altrettanto vero che il legislatore europeo ha previsto e istituzionalizzato forme di dialogo e di scambio di esperienze e conoscenze tra i Consolati attraverso lo strumento della Cooperazione locale Schengen, necessaria per la coordinazione delle metodologie di lavoro. Per migliorare lapplicazione della politica dei visti e sviluppare un clima di maggiore distensione e fiducia tra i Partner Schengen, sarebbe opportuno che le disposizioni che regolano tale istituto venissero nuovamente emendate al fine di ampliare i contenuti e limpatto della cooperazione locale sulloperato dei singoli Consolati. La riforma dovrebbe volgersi in direzione della creazione di un regolare o costante processo partecipato a pi livelli, teso allo sviluppo della conoscenza reciproca, allo scambio di metodologie di lavoro, allindividuazione delle migliori soluzioni operative di cui generalizzare luso, al fine di aumentare il grado di interazione tra i Consolati, raggiungendo cos gli obiettivi del miglioramento effettivo dellapplicazione della
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politica dei visti e dello sviluppo di un clima di maggiore distensione e fiducia tra i Partner Schengen. La complessit dellarchitettura del sistema edificato dalle istituzioni comunitarie dipende in primo luogo dalla variet degli strumenti legislativi utilizzati, siano essi regolamenti, obbligatori in tutti i loro elementi costitutivi e applicabili direttamente negli Stati membri, oppure direttive, che implicano il lavoro normativo dei legislatori nazionali per la loro trasposizione nel diritto nazionale. Essa dipende in secondo luogo dalla pluralit di autorit competenti e di Stati membri, che operano allo stato attuale in un ambiente non ancora adeguato a creare le condizioni per una leale cooperazione costruttiva e che, al contrario, rende possibili diversit di applicazione della normativa, difficolt di comunicazione e, di conseguenza, lascia ampio spazio a comportamenti abusivi. La Commissione ha per ora risposto a queste problematiche permettendo un alto grado di flessibilit, grazie a deroghe, opt-in e opt-out, al fine di concedere il tempo necessario agli Stati pi scettici di abituarsi al metodo di lavoro comunitario in materia di visti, nonch introducendo luso di nuove tecnologie, creando database e infrastrutture atte alla gestione delle frontiere e dei flussi di persone in ingresso nellarea Schengen nellottica della condivisione delle informazioni. Tutto ci risponde ad una concezione neoliberale di governo della sicurezza, dipendente dallidea secondo cui la gestione di grandi flussi di informazioni dettagliate e accurate sugli individui, per mezzo di sistemi tecnologici, rende possibili i compiti di individuazione delle persone a rischio e di adozione in tempo utile delle misure di prevenzione adeguate per bloccare le mobilit non conformi alle regole convenute. Se vero che la capacit dello Stato di intervenire nei processi sociali dipende dalla sua abilit di includere la societ, esso, per poter far fronte allimmigrazione clandestina, deve disporre di informazioni sufficienti a conoscere le modalit con cui avviene tale fenomeno. Il
VIS
stato
creato sostanzialmente per rispondere a questa esigenza, pur tuttavia le sue potenzialit tecniche possono far presagire il pericolo di un uso non proporzionale o, peggio, leventualit dello scope creep, qualora lo scopo del sistema informatico fosse ampliato nel tempo al fine di utilizzare la banca dati per attivit inizialmente non previste o escluse dal legislatore. Le Istituzioni europee sono ancora impegnate nellopera di ingegneria di organizzazione del
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sistema Schengen dei visti di breve durata e di costruzione delle nuove agenzie sovranazionali e delle imponenti infrastrutture informatiche. Secondo le indicazioni del Piano dazione per lattuazione del Programma di Stoccolma e degli strumenti legislativi recentemente adottati, la Commissione effettuer con regolarit analisi e valutazioni sullo sviluppo e sullefficacia degli strumenti legislativi, tecnologici e organizzativi messi a punto. Essa potr anche raccogliere e gestire direttamente una notevole mole di dati sulloperato delle autorit competenti degli Stati membri, osservarne le attivit e, al limite, compiere pressioni nei confronti degli Stati che applicano le disposizioni comuni in maniera difforme dal suo punto di vista. Tutto ci comporter indubbiamente una maggiore convergenza e il ruolo della Commissione ne risulter rafforzato. Se si osservano i cambiamenti intervenuti a partire dalla data di sottoscrizione degli Accordi di Schengen nel 1985, si pu notare in realt che i rapporti di forza stanno gradualmente evolvendo in favore della Commissione: essa era completamente esclusa dalla cooperazione in materia di visti agli albori; riuscita ad ottenere un ruolo modesto con la costituzione del terzo pilastro con il Trattato di Maastricht; ha assunto un ruolo molto pi importante con la comunitarizzazione della materia della libera circolazione delle persone con il Trattato di Amsterdam; ha in seguito portato a compimento unampia e graduale opera di razionalizzazione della normativa vigente, al fine di rendere pi coerente e omogeneo linsieme dei principi di base per la regolazione delloperato degli Stati, uniformando i meccanismi per le modalit di esame delle domande di visto, per il rilascio dei visti e per i controlli alle frontiere esterne, senza scalfire la sovranit degli Stati in materia. Durante i primi dieci anni del ventunesimo secolo, la Commissione ha avuto un grande successo nel favorire ladozione degli strumenti legislativi da essa proposti permettendo la creazione di nuove istituzioni, quali il Codice dei visti, il
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le agenzie europee per la gestione operativa
delle frontiere esterne e dei sistemi di tecnologie informatiche su larga scala, creando un ambiente nuovo in cui le autorit nazionali competenti per i visti sono tenute a lavorare. La Commissione sta generando convergenza e sta determinando la forma che tale convergenza prende. La soft law della Commissione lascia spazi di flessibilit agli Stati membri, affinch essi rispondano in maniera diversa alle pressioni esterne in base alle proprie necessit
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immediate definendo criteri propri per la valutazione delle domande di visto, ma allo stesso tempo obbliga le autorit competenti ad apprendere un nuovo metodo di lavoro, a condurre le proprie attivit in un ambiente nuovo, a collaborare nella Cooperazione locale Schengen e a farsi pressioni in direzione di una maggiore cooperazione e del rispetto delle reciproche necessit. Grazie alla sua competenza di iniziativa, di decisione, di valutazione e di implementazione delle politiche comunitarie, la Commissione sta ottenendo risultati tangibili nel rendere larea Schengen non tanto un insieme di territori nazionali coordinati nelle loro politiche sulla mobilit delle persone, quanto un territorio unico, il suo territorio. A ben vedere, nonostante laccento dato alle libert economiche e alla definizione dei diritti dei cittadini europei e dei cittadini di Paesi terzi legalmente presenti nellarea comune, essa sta dimostrando in alcuni ambiti di non avere unottica meno securitaria di quella di alcuni Stati membri. Durante lultimo decennio, anche in risposta alle esigenze conseguenti allimpressionante allargamento dellUnione da 15 a 27 Stati membri, le regole decisionali dellunanimit e del consenso sono state sostituite in Consiglio a favore di altre procedure pi consone a mettere daccordo una maggiore pluralit di interessi. Le materie relative alla circolazione delle persone hanno avuto il beneficio del controllo del Parlamento europeo e quello giurisdizionale della Corte di Giustizia dellUnione, che risponde ormai con regolarit ai giudici nazionali in via pregiudiziale offrendo la propria interpretazione delle disposizioni comunitarie e dirime controversie tra le Istituzioni europee stesse o tra queste e gli Stati membri. opportuno prestare attenzione alla natura delle questioni portate dinanzi alla Corte: esse si soffermano sia su questioni tecniche, riguardanti linterpretazione delle norme e dei concetti tecnici pi basilari, confermando cos la giovinezza della politica comune dei visti, sia su ambiti del regime dei visti in merito ai quali gli Stati membri e le Istituzioni si scontrano a causa di profonde divergenze di interpretazione. La Corte definisce in questo modo gli equilibri, i rapporti di forza, i limiti di attivit delle istituzioni e, di conseguenza, il suo operato ha effetti di alta valenza politica. La politicit presente nel regime Schengen dei visti di breve durata e avvolge completamente la definizione da parte delle Istituzioni comunitarie dei criteri e delle liste comuni dei Paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto allatto
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dellattraversamento delle frontiere esterne e, al contrario, dei Paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo. Tali elenchi sono stati adottati dal Consiglio sottoforma di regolamento, onde evitare ritardi di trasposizione e comportamenti ostruzionisti da Parte degli Stati che partecipano alla cooperazione rafforzata. Tuttavia, levidente politicit della m ateria trova origine soprattutto nella natura stessa del visto Schengen uniforme. Esso uno strumento tecnico per il controllo degli ingressi sul territorio comune, ma carico di significati politici: anche se dal punto di vista giuridico esso resta un visto nazionale, rilasciato dai Consolati degli Stati membri e sottoposto al vaglio dei tribunali nazionali, il visto uniforme ha la particolarit di permettere lingresso nellintera area Schengen e perci anche sul territorio degli altri Paesi membri. Se si considera anche limpatto conseguente alla creazione di un formato uniforme di visto adesivo e alla standardizzazione delle norme che regolano il regime dei visti di breve durata, non difficile notare che il visto Schengen ha implicato cambiamenti profondi nelle pratiche amministrative dei Governi degli Stati membri e ha avuto effetti di rilievo sulle relazioni internazionali, conferendo una forte visibilit allUnione Europea, percepita, anche grazie al visto uniforme, alla stregua di sovra-Stato anteposto ai celebri Stati membri. Le modalit stesse di rilascio del visto uniforme hanno valenze politiche e possono essere utilizzate come strumento di soft law per promuovere o sanzionare Paesi terzi o semplicemente per influenzare risposte da parte di essi. Tutto ci crea tensioni riguardanti luso del visto uniforme fatto dagli Stati membri. Sia il rilascio, sia il diniego di un visto nei confronti di categorie specifiche o di individui in particolare, sia la concessione o il rifiuto dellautorizzazione allingresso nellarea Schengen attraverso la frontiera esterna ai titolari di visti validi, possono racchiudere implicazioni politiche o diplomatiche e avere conseguenze in materia di relazioni tra gli Stati. Malgrado la coscienza del fatto che lautorizzazione o il rifiuto allaccesso allarea Schengen di un cittadino straniero deve essere determinata anche da considerazioni riguardanti gli interessi di tutti gli altri Stati associati, le maggiori difformit applicative oggi visibili nelloperato degli Stati membri in contesti nazionali omogenei sono spiegabili facendo riferimento allindirizzo politico definito dai loro Governi centrali. Tali difformit saranno visibili fino a quando le logiche di rilascio del visto uniforme resteranno sotto il controllo degli Stati membri: un elevato grado di
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convergenza non potr essere raggiunto fino a quando non saranno le Istituzioni europee e, in particolare la Commissione, a definire le priorit, le logiche e gli indirizzi politici per il rilascio dei visti, coerentemente con gli obiettivi della relazioni esterne dellUnione, della politica estera e di sicurezza comune e con gli orientamenti generali e le decisioni del Consiglio Europeo. Per il prossimo futuro, si pu immaginare che i rapporti di forza tra gli attori che partecipano alla cooperazione rafforzata di Schengen in materia di visti continueranno ad evolversi ed infine si stabilizzeranno in favore della Commissione: essa sar in grado di definire a livello politico le priorit e gli obiettivi sul rilascio dei visti nei vari contesti regionali, comunicher tali indicazioni agli Stati membri e controller la coerenza delloperato dei singoli Consolati. Laumento del peso relativo della Commissione comporter una maggiore convergenza nelloperato degli Stati membri. Nonostante le potenzialit tecniche del
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e degli altri sistemi informatici creati a livello europeo, nonch i rischi del loro
possibile abuso, potr ritenersi scongiurata lipotesi estrema, orwelliana, riguardante la creazione di una sala di regia europea, pericolosamente intrusiva nella vita privata dei cittadini stranieri, capace di dirigere a distanza loperato degli Stati membri. Sarebbe opportuno che il ruolo della Commissione non si limitasse neppure al mero controllo statistico della convergenza dei tassi di rifiuto: essi possono essere infatti un indicatore attendibile per dimostrare lesistenza di difformit applicative tra i Consolati che operano in una stessa circoscrizione, tuttavia, al contrario, la mera concordanza dei valori di per s non un indicatore sufficiente per considerare compiuta larmonizzazione a livello locale dellapplicazione della politica dei visti. Anzi, nonostante il discorso della Commissione, relativo alla necessit di maggiore convergenza, in logica sussidiaria si potrebbe riconsiderare il luce positiva la presenza di differenze nei tassi di rilascio e di rifiuto dei visti, purch esse siano conseguenti alle diverse necessit del turismo, dei mercati del lavoro nazionali, regionali e, in definitiva, delle interazioni intessute dai cittadini europei con il resto del mondo e non da scelte discrezionali delle amministrazioni, da difformit applicative delle procedure elaborate dal legislatore europeo o, peggio, da abusi. La Commissione, anche attraverso le proprie Delegazioni accreditate allestero, dovrebbe promuovere il proprio ruolo di guida dei
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Consolati e di formazione del capitale umano da utilizzare allinterno di essi, affinch le regole e i criteri formulati a livello europeo siano omogeneamente compresi ed applicati dal personale addetto ad amministrare, nel modo pi giusto possibile, il compito di esame delle domande di visto e di valutazione dei rischi.
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utilizzato per archiviare e condividere informazioni di interesse su

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regolarmente utilizzato con profili diversi da autorit di polizia e

permetteva di registrare solo dati alfanumerici, tra cui nomi,

ma SIRENE rende possibile lo

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la limitatezza della tipologia dei dati archiviabili. Per

risolvere questo problema stato creato

ed in corso di definizione una seconda

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versione del sistema, denominata

che sar in grado di registrare anche indicativi

gi attivo, registra i dati di

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