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FEDERALISMO: CONDIZIONI DI POSSIBILIT E CARATTERISTICHE ESSENZIALI

Paulo Roberto Barbosa Ramos
Professore associato nellUniversit Federale di Maranho Post-dottore in Diritto Costituzionale nell'Universit di Granada
ABSTRACT: Il federalismo una forma di Stato attraverso il quale il potere esercitato in modo decentralizzato. La prima esperienza di federalismo si sviluppata negli Stati Uniti d'America sul finire del diciottesimo secolo, dopo il fallimento dell'introduzione del tradizionale modello confederativo, che presto ha dimostrato i suoi limiti e le sue carenze. Perch uno Stato sia considerato federale, deve presentare almeno qualcuna delle seguenti caratteristiche: costituzione scritta e rigida; due ordinamenti giuridici: centrale e parziali, con questi ultimi dotati di autonomia; l'indissolubilit del vincolo federativo; le volont parziali rappresentate nell'elaborazione della volont generale attraverso il Senato federale; l'esistenza di un Tribunale Costituzionale e la possibilit di intervento federale PAROLE CHIAVE: Federalismo, Stato federale, Confederazione, Costituzione, Modello Confederativo

1. Le condizioni di possibilit dell'idea di federalismo

Il federalismo un fenomeno politico recente nella storia degli stati nazionali1. In realt, la prima esperienza di federalismo si sviluppata negli Stati Uniti d'America sul finire del diciottesimo secolo, dopo il fallimento dell'introduzione del tradizionale modello confederativo, che presto ha dimostrato i suoi limiti e le sue carenze. A causa di ci, i principali artefici di quelli che sarebbero stati gli Stati Uniti, cos come vengono oggi percepiti, hanno iniziato ad adoperarsi per sviluppare un modello politico pi perfetto, capace di rispondere alle principali esigenze dello Stato che avevano intenzione di consolidare, cos come alle esigenze delle comunit che avrebbero costituito la sua popolazione2. Mantenendo bene in vista queste prime considerazioni, alcune domande sorgono essenziali: che cosa un modello confederativo di Stato? Perch il modello confederativo ha fallito negli Stati Uniti? Come deve essere inteso il modello federativo e perch i padri fondatori degli Stati Uniti hanno creduto nella sua maggior possibilit di successo?

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GARCIA PELAYO, Derecho constitucional comparado, Madrid, 1987, p.215 CAMPOS, En los Orgenes Del federalismo: la formacin Del modelo norteamericano , in REYES, CAMPO, y ECHAVARRA, La democracia constitucional. Estudios em homenaje al profesor Francisco Rubio Llorente. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Vol. II, 2002, pp. 1132-1133.
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Rispondere a queste domande ci che giustamente tenter di fare a partire da adesso. Per quello che riguarda il modello confederativo necessario dire che si tratta di una forma di organizzazione del potere politico attraverso la quale stati indipendenti si uniscono, servendosi di un Trattato Internazionale per garantire innanzitutto sicurezza e prosperit al suo interno. Questo fa della confederazione un'unit giuridica internazionale: ci non significa che gli stati che la compongono non preservino la loro sovranit di fronte alle altre nazioni e di fronte alla propria confederazione, dalla quale, per incluso, possono separarsi nel caso lo ritengano opportuno. Inoltre bisogna sottolineare che le decisioni della confederazione, che sorgono dall'unanimit, non incidono direttamente sui cittadini degli Stati che la compongono, in quanto i suoi ordini devono essere inseriti negli ordinamenti degli Stati per poter essere presi in considerazione. E' stata proprio questa ultima caratteristica della confederazione che si presentata come il maggior ostacolo per il successo di questo sistema negli Stati Uniti d'America, dal momento che il potere centrale era permanentemente dipendente dagli stati membri, che molte volte, con la giustificazione della difesa della propria sovranit, non prendevano in considerazione le decisioni prese dal potere centrale, le quali, bene dirlo, contavano sempre con la partecipazione dei rappresentanti degli stati confederati. Questa falla inizi a mettere in dubbio il futuro degli Stati Uniti d'America. A causa di ci, come ho gi avuto di dire precedentemente, i padri fondatori cominciarono a discutere un modello pi perfetto per superare le mancanze della confederazione. D'altro canto non avevano la nozione esatta dello schema da costruire ma, nonostante tutto, di fronte alla realt concreta e ricorrente delle limitazioni e delle carenze del sistema confederativo, cominciarono ad elaborare un modello in cui queste limitazioni e carenze potessero essere eliminate. Identificando la resistenza degli Stati nell'accettare le decisioni prese dal potere centrale come un ostacolo significativo al modello che si voleva vedere in esecuzione, venne suggerito il cambiamento del sistema di esercizio del potere politico attraverso l'adozione di un meccanismo attraverso cui le decisioni del potere centrali fossero indipendenti dall'assenso successivo degli Stati che formavano la confederazione. Affinch questa idea potesse prosperare, fu assolutamente essenziale stabilire le materie sulle quali il potere centrale poteva deliberare, incidendo questa deliberazione direttamente sui cittadini. D'altra parte, venne
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anche considerata essenziale l'istituzione delle competenze proprie degli Stati membri che non si sarebbero sottomesse a qualsivoglia specie di interferenza del potere centrale, ossia si trattava di una formula che riconosceva l'esistenza di due sfere del potere politico in uno stesso territorio, tuttavia esercitate da ciascuno su tematiche differenti, in modo da non offendere il riconoscimento della sovranit degli stati, tanto profondamente radicata in quegli anni3. Il processo di costruzione di questa formula fu trovare il punto d'appoggio nell'idea secondo la quale tutto il potere emana dal popolo, che lo esercita direttamente o attraverso i suoi rappresentanti, i quali dispongono della delega per il suo esercizio all'interno di condizioni e limiti certi. Questa idea dunque si dimostr totalmente adeguata alle intenzioni dei padri fondatori, nella misura in cui cercavano di convincere i rappresentanti degli Stati che formavano la confederazione che l'adozione del nuovo sistema attraverso la quale il potere centrale avrebbe esercitato la sua influenza direttamente sui suoi territori e cittadini non avrebbe diminuito, in nessun caso, la loro posizione e il loro status nel contesto politico, dal momento che le attribuzioni che il potere centrale poteva esercitare sarebbero state limitate e quelle degli Stati membri sarebbero state meglio circoscritte, visto che sarebbero corrisposte a tutte quelle non attribuite al potere centrale. Se questo non fosse bastato, la legittimit del potere centrale sarebbe stata uguale a quella attribuita agli Stati membri secondo la volont del popolo -, che avrebbe delegato a queste istanze del potere politico atribuzioni regolate in uno stesso testo, che avrebbero chiamato costituzione4. Ovviamente tutta questa costruzione ebbe origine nella realt storica americana. Come si sa, i nordamericani ebbero un processo di colonizzazione del tutto particolare. In verit Londra non fece molti sforzi per colonizzare le terre americane. Furono gli stessi inglesi che, per motivi personali, decisero di migrare nelle nuove terre per costruirvi la propria vita. Anche di fronte a questo processo, Londra praticava alcune interferenze nella vita dei coloni americani, che le accettavano in una certa misura, a meno che non si riferissero alla riscossione delle tasse e fossero utili per riconoscere i diritti che appartenevano loro come
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ANDERSON, La relevncia poltica Del federalismo en El siglo XXI, in Espaa y modelos de federalismo, Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Cuadernos y Debates, n 204, 2010, p. 39. 4 GARCA-PELAYO, op.cit., p. 215
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sudditi inglesi, non solamente di fronte a possibili abusi da parte dell'Inghilterra come anche di fronte agli eccessi dei poteri locali5. Questo tipo di attitudine contribu particolarmente allo sviluppo del pensiero secondo il quale solamente le decisioni della comunit erano vincolanti. Con il processo di indipendenza questo medesimo sistema di comportamento rimase inalterato. Inoltre era gi stata anche largamente accettata dagli americani l'idea secondo la quale certi diritti siano inerenti alle persone e che la finalit di qualsiasi potere sia solamente quella di mantenere il proprio rispetto6. La Costituzione del 1787 consolid quindi questo processo. Stabil infatti la forma di esercitare i poteri della Repubblica, delimitando le sue attribuzioni e dividendo i poteri in dipartimenti presenti in ciascuna istanza, in modo da evitare gli abusi nel suo esercizio. D'altra parte fu molto chiaro che non ci sarebbe stata una gerarchia tra i poteri esercitati dal potere centrale e quelli degli Stati membri, ma solamente divisione di obiettivi per un perfetto svolgimento delle attribuzioni che sono esigibili da un grande Stato, che, con certezza, avrebbe sicuramente reso difficile ogni possibilit di accumulo non accettabile dei poteri7. D'altro canto il potere centrale, attraverso l'esecutivo federale, mai avrebbe potuto alterare decisioni dei poteri esecutivi regionali attraverso qualsivoglia giustificazione, in quanto nel sistema proposto a costituzione era stato scelto un organo per la funzione di arbitro: il potere giudiziario. A causa di tutto ci PALOMA BIGLINO CAMPOS sottoline che lo Stato federale che nacque con la costituzione degli Stati Uniti del 1787 fu il risultato di alcune decisioni che erano sembrate essere raccolte in questa norma fondamentale e che avevano costituito i pilastri della nuova struttura, avendo un ruolo fondamentale nella nuova organizzazione territoriale, quella che attribu agli organi dell'Unione il potere di governare direttamente sugli individui e la creazione di un potere giudiziario federale indipendente, con giurisdizione su tutti i casi che sono sorti come conseguenza della Costituzione e delle leggi degli Stati Uniti8. Il modello di Stato confederativo quindi fallito negli Stati Uniti perch non riuscito a trovare una formula politica in grado di giustificare l'esercizio pieno ed efficiente del potere
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CAMPOS, op. cit., p. 1145. CAMPOS, op. cit., p. 1145. 7 HAMILTON, Sobre a Constituio dos Estados Unidos. Traduo de E. Jacy Ribeiro, So Paulo, 1964, p. 62. 8 CAMPOS, op. cit., pp. 1133-1134.
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centrale, senza che questi ferisse la suscettibilit degli Stati che formavano tale organizzazione politica, i quali non ammettevano, in nessun caso, di diventare un potere secondario di fronte a poteri principali che avrebbero dovuto essere concessi al potere centrale, il tutto per le loro ovvie caratteristiche di fragilit, che sono: fondarsi su un trattato internazionale, il quale offriva la possibilit di denuncia, che significava l'uscita unilaterale dei suoi firmatari dall'unione; il mantenimento del legame diretto dei suoi membri con la comunit internazionale, non assumendo quindi l'unione questa rappresentanza; il mantenimento della sovranit di tutti gli Stati che la formavano, che frustrava qualsiasi strategia articolata per il mantenimento degli interessi di tutti i soggetti coinvolti in una giusta misura; l'impossibilit per le decisioni dell'unione di incidere direttamente sui cittadini degli Stati che la componevano, diventando il potere centrale un ostaggio permanente degli Stati membri e il mantenimento della relazione di diritto internazionale tra gli Stati membri e il potere centrale9. Con l'adozione della nuova formula di esercizio del potere politico sul suolo americano e l'accettazione graduale da parte degli Stati membri, attraverso i suoi rappresentanti, scelti con questa finalit, gli Stati Uniti d'America superarono i difetti presentati dal sistema confederativo, che rendevano impossibile la coesistenza pacifica e efficace tra i vari Stati, e iniziarono ad offrire al mondo una nuova forma di Stato, che cominci ad essere strutturata a partire dalle sue proprie necessit e non come risultato di un'idea precedentemente razionalizzata ed implementata. Ci tanto vero che MANUEL GARCIA-PELAYO ha registrato che la denominazione di Stato Federale cominci ad essere utilizzata per la prima volta solamente durante la confederazione renana e che solamente in ZACHARIA, VON BERG, KLUBER si trova usata come termine in contrapposizione a quello di confederazione. Quindi, secondo l'affermazione del costituzionalista spagnolo, stato nella letteratura tedesca che sorta la denominazione di Stato Federale con un contenuto preciso e in contrasto con le confederazioni e le nuove forme organizzative rappresentate in primis dagli Stati Uniti e pi tardi da Svizzera, Germania e Brasile, dal momento che in queste nuove organizzazioni esisteva un nuovo soggetto giuridico-politico indipendente dagli Stati componenti, dovendo

GARCA-PELAYO, op. cit., pp. 241-242.

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quindi vedersi attribuita un'altra denominazione in virt delle nuove conseguenze che portava con s10. Conseguentemente, nonostante gli americani abbiano inventato il fenomeno federale, che, per essere identificato e differenziato dalle altre forme di Stato possiede caratteristiche che definirei genuine, non fu chiaramente chiamato nella sua costituzione del 1787 con il nome di federazione, federalismo o Stato federale. Una semplice lettura della Costituzione americana sufficiente per togliersi questo dubbio. In ogni modo nessuno osa togliere il merito degli americani di avere inventato la formula del federalismo, che presenta alcune variazioni, dipendendo dal luogo e dalle condizioni in cui si trov ad essere adottata. Quello che certo che il federalismo trasmette un'idea essenziale, ma non un modello chiuso che pu essere adottato da una determinata nazione seguendo in maniera precisa gli stessi percorsi, ingredienti, qualit e quantit degli elementi presenti nel sistema americano, paese che l'ha adottato prima di tutti, pur non sapendo esattamente che stava creando una nuova metodologia di esercizio del potere politico. Sono vari gli elementi che caratterizzano uno Stato Federale. Inizialmente vorrei porne uno in rilievo: Stati membri e potere centrale forti con poteri direttamente attribuiti dai cittadini con i quali si relazionano direttamente11. Questo elemento essenziale per il mantenimento dell'equilibrio del potere nel sistema federativo, pietra di paragone di questo sistema di Stato. Dove il potere centrale molto forte e gli stati membri deboli, si corre il rischio di avere uno Stato Unitario decentralizzato12 mentre quando c' un potere centrale debole e Stati membri forti si corre il rischio di avere una confederazione, che pu essere una minaccia costante di disfacimento dell'unit politica. E' certo che nella costituzione scritta, all'interno della quale devono essere registrate tutte le regole essenziali dell'ingegneria politica del sistema federativo, siano stabiliti i
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GARCA-PELAYO, op. cit., p. 216. ELAZAR, Exploracin del federalism, Barcelona, 1990, p. 26. 12 La decentralizzazione territoriale pu prendere due forme: a) la decentralizzazione meramente amministrativa, che pu avere come soggetto Comuni e Province e b) la decentralizzazione regionale, che si caratterizza non solamente per il suo ambito territoriale, se non soprattutto perch ogni regione o nazione possiede un proprio Statuto e estende la sua competenza alla sfera legislativa e governativa, possedendo, conseguentemente, organi adeguati per questo. La decentralizzazione territoriale si pu estendere in tal modo che diventa difficile distinguerla dallo Stato Federale, cosa che fa alcuni studiosi non vedere nello Stato federale nulla pi che un ultimo grado di decentralizzazione. (GARCA-PELAYO, op. cit., pp. 242-243).
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meccanismi che dovranno garantire l'equilibrio tensionale perfetto tra gli enti politici, permettendo cos l'adeguata disinvoltura dei poteri pubblici attraverso il corretto disimpegno delle sue funzioni, assicurando parallelamente lo sviluppo del regime democratico 13 con il quale un buon Stato federale solito sposarsi14. Del resto importante dire che l'amante preferita di uno Stato federale legittimo, ossia di quello stato che adempie i requisiti minimi necessari alla ripartizione equilibrata del potere, la democrazia, dal momento che essa, in quanto regime politico, stimola la partecipazione cosciente dei cittadini ai pubblici affari, permettendo che la comunicazione diretta tra gli enti politici si fortifichi permanentemente, dopotutto fu la necessit delle decisioni del potere centrale di incidere direttamente sui cittadini degli Stati membri che rese possibile una revisione del sistema confederativo e la costruzione del sistema federativo. Pertanto, l'esistenza giuridica dello Stato Federale si esprime in una costituzione in senso giuridico-politico e non in un patto15. E cos la genuinit della costituzione federale l'integrazione di una serie di unit territoriali in una organizzazione congiunta, obbedendo ad un sistema di relazioni giuridiche. Cos quindi la caratteristica essenziale di tutta la costituzione federale la previsione di uno statuto comune di Stati membri, che si manifesta in un sistema di diritti e doveri di fronte alla federazione e che, derivando dalla costituzione federale, indipendente dalle singole costituzioni degli Stati membri16. E' per questo che MANUEL GARCIA-PELAYO insegna che in uno Stato federale per certe materie esiste solamente un potere per la totalit del territorio e della popolazione, mentre per altre esiste una pluralit di poteri. Di fronte a questo sistema il cittadino immediatamente soggetto al potere centrale in alcune sfere, mentre in altre soggetto ai poteri regionali. E' pertanto essenziale per tutta la costituzione federale delimitare le competenze tra la federazione e gli Stati membri, cosa che significa una garanzia di esistenza politica degli Stati membri espressa nella stessa costituzione17. Stando cos le cose, il metodo di distribuzione delle competenze assolutamente
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WATTS, Espaa: una federacin multinacional encubierta? in Espaa y modelos de federalismo, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Cuadernos y Debates, n 204, 2010, p. 61. 14 ANDERSON, op. cit., p. 45. 15 GARCA-PELAYO, op. cit., pp. 231-232. 16 GARCA-PELAYO, op. cit., pp. 232-233. 17 GARCA-PELAYO, op. cit., p. 234.
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essenziale nel sistema federativo, oltre all'esistenza del potere centrale, di Stati membri forti e di una costituzione scritta. Per quanto riguarda la distribuzione delle competenze, MANUEL GARCIA-PELAYO presenta una classificazione che considero una delle pi perfette, ragione per cui la riprodurr qui. Si osservi: a) materie esclusive, la cui legislazione ed esecuzione, o semplicemente una di queste attivit, appartengono ad una delle parti, sia essa la federazione o gli Stati membri. Queste competenze possono essere suddivise nel modo seguente: a1) materie la cui legislazione ed esecuzione spettano esclusivamente alla federazione, anche se quanto a questa ultima, ossia l'esecuzione, pu avere luogo tanto in modo immediato, cio attraverso i propri organi federali, come in modo mediato, cio attraverso gli Stati membri, occasione in cui si comporteranno come se fossero organi federali, rendendo necessarie il controllo e la vigilanza della federazione. Gli Stati Uniti sono l'esempio del primo tipo e la Svizzera del secondo. a2) Materie la cui legislazione ed esecuzione appartengono esclusivamente agli Stati membri. a3) Materie la cui legislazione spetta alla federazione e l'esecuzione agli Stati membri. a4) materie la cui legislazione appartiene agli Stati mebri e l'esecuzione alla federazione; b) materie concorrenti, ossia quelle che possono essere regolate tanto dalla federazione quanto dagli Stati membri e il cui ordine pu avere le seguenti possibilit: b1) gli Stati membri solamente possono legiferare nel caso la federazione non faccia uso delle sue competenze; b2) materie affidate in principio agli Stati membri ma con la condizione che la federazione possa legiferare su di loro se fosse necessario per un'eventuale uniformit; b3) materie la cui legislazione basica appartiene alla federazione e la cui legislazione dettagliata o regolamentare spetta invece agli Stati membri18. Oltre a questi aspetti diventa importante sottolineare che ci sono ancora due metodi per delimitare formalmente le competenze: il pi generale consiste nell'enumerare le materie di competenza federale, come accade negli Stati Uniti d'America, riservando tutte le restanti ai singoli Stati e il metodo opposto, cio quando si enumerano i poteri degli Stati membri, riservando tutti gli altri alla federazione, come avviene in Canada19. Inizialmente la tecnica americana valorizz essenzialmente il sistema delle competenze esclusive, tanto degli Stati membri come del potere centrale, il quale, gradatamente, venne
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GARCA-PELAYO, op. cit., pp. 234-235. GARCA-PELAYO, op. cit., p. 235.

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corretto attraverso l'interpretazione della Corte Suprema, che svilupp, per inciso, una famosa teoria dei poteri impliciti per legittimare il comportamento del potere centrale nella realizzazione di determinati compiti essenziali per il consolidamento del sistema federativo americano. Si percepisce quindi che il potere giudiziario ha avuto e continua ad avere un ruolo centrale nello scenario politico americano, tanto che non sbaglio nell'affermare che la storia del sistema federativo americano e la Storia stessa degli Stati Uniti sono condensate nelle decisioni della Corte Suprema, che, in questi duecento e pi anni, si sono adattate alle nuove necessit di una nazione che ha sempre avuto come obiettivo quello di limitare al suo interno l'esercizio del potere, garantendo il suo corretto equilibrio, e tutto questo stato fatto tenendo in considerazione il primo di tutti gli ingredienti di un sistema federativo: una rigida costituzione scritta.

2. Caratteristiche essenziali del federalismo

Ho dedicato tutto il primo capitolo per sviluppare una breve analisi della costruzione dell'idea di federalismo, senza la certezza che questa abbia avuto successo. In ogni caso, si deve continuare, come far a partire da adesso, accostandoci ad alcune caratteristiche che considero fondamentali in un sistema che vuol essere chiamato federalista. Non comincio dalla percezione che federale solamente quella forma di Stato che segua tutti i requisiti del federalismo americano20. Il sistema americano non il miglior modello di sistema federalista e neppure l'unico esistente, tuttavia, essendo stato il primo, esercita un'influenza decisiva sugli altri Stati che vogliono essere federalisti 21. E' quindi inconcepibile parlare di federalismo senza ritornare alle origini, cio al primo paese che ha adottato questo sistema di convivenza delle varie sfere del potere politico e che ha dato a questo fenomeno i suoi contorni essenziali. In ogni caso importante che si abbia ben chiaro che non esiste una forma di federazione perfetta e pura22. Devo registrare inoltre che non forzer la mano per vedere il federalismo in tutti i
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CAMPOS, op. cit., p. 1132. CAMPOS, op. cit., p. 1132. 22 WATTS, op. cit., p. 63.
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sistemi politici, come fanno alcuni autori completamente esaltati dai benefici di questo sistema di Stato. Limiter la mia analisi ai contorni essenziali, specialmente quelli che mi sembrano maggiormente validi per assicurare una effettiva limitazione del potere, attraverso un'efficace e adeguata ripartizione del potere politico dello Stato, dal momento che la cosa pi importante non tanto che gli Stati che vogliono essere federali presentino tutte le caratteristiche che considero essenziali, ma soprattutto che attraverso un metodo di varie sfere di enti dotati di potere politico, si riescano ad assicurare i servizi di cui il cittadino ha bisogno, garantendo allo stesso tempo la libert23. Andiamo quindi avanti. In linea generale qualsiasi sistema federale deve, per lo meno, presentare la maggioranza delle seguenti caratteristiche24: a) costituzione scritta e rigida; b) due ordinamenti giuridici: centrale e parziali, con questi ultimi dotati di autonomia, ossia di proprie competenze, possibilit di auto-organizzazione e di scelta dei propri governanti e membri del potere legislativo, i quali avranno la competenza per legiferare sulle materie presenti nella costituzione federale, oltre alle risorse necessarie per fare fronte alle proprie responsabilit; c) l'indissolubilt del vincolo federativo; d) le volont parziali rappresentate nell'elaborazione della volont generale attraverso il Senato federale, che deve salvaguardare l'isonomia in mezzo alle volont parziali; e) l'esistenza di un Tribunale Costituzionale come guardiano delle competenze; f) la possibilit di intervento federale25. Queste sono le caratteristiche presenti nel primo paese che adott il sistema federativo26, che non vuol dire che tutte le nazioni che vogliono diventare federaliste debbano, torno a ripetere, presentare rigorosamente queste stesse caratteristiche, anche perch la realt di ciascun paese differente, al pari della sua storia. Inoltre le organizzazioni federate sono dinamiche27. La pi importante, in realt, la predisposizione alla lealt intellettuale in relazione al fenomeno del federalismo. Non si pu infatti voler vedere il federalismo dove c' uno Stato
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WATTS, op. cit., p. 61. VERGOTTINI, Derecho constitucional comparado. Traduccin e introduccin por VERD, Madrid, 1985, p. 269. 25 ARAUJO, Caractersticos comuns do federalismo, BASTOS (Coordenador), Por uma nova federa, So Paulo, 1995, p. 50. 26 WATTS, op. cit., pp. 59-60. 27 WATTS, op. cit., p. 81.
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Unitario Decentralizzato o proprio una confederazione, anche perch queste realt politiche possiedono anche delle caratteristiche specifiche, che, ovviamente, si differenziano dal federalismo. Diventa quindi necessario, per diagnosticare se uno Stato federale, che oltre ad essere uno Stato complesso uno Stato composito28, eseguire un test che chiamarei test di qualit. Questo test di qualit si baser sull'identificazione della presenza degli elementi essenziali del federalismo in organizzazioni statali che vorrebbero essere tali. In questo caso il primo elemento ad essere valutato se nell'organizzazione statale studiata c' una costituzione scritta, ossia una legge fondamentale in cui sono stabilite le regole del gioco in relazione all'esercizio del potere politico. In altre parole bisogner verificare se in queste organizzazioni statali la costituzione scritta, legge basilare dello Stato, stabilisce chiaramente la divisione dei compiti tra gli enti federativi, ossia definisce in maniera chiara quali sono i compiti del potere centrale e quali quelli degli Stati membri. E' evidente che attualmente la distribuzione delle competenze non tanto lineare quanto lo era in passato, quando la Costituzione americana fu elaborata, tanto che la sua attualizzazione in un modello pi moderno di ripartizione delle competenze dovette realizzarsi attraverso l'interpretazione costituzionale. Oggi si aggiungono, sotto la minaccia della fine del sistema federativo, alle competenze esclusive di ogni ente, che continuano ad esistere ed necessario che sempre esistano, le competenze concorrenti29 e comuni30. Terminata questa prima tappa, cio quella dell'esistenza di una costituzione scritta e rigida, si deve sapere se questa costituzione contempla pi di una sfera del potere politico, in quanto ci sono costituzioni scritte e rigide che non riconoscono pi di una sfera del potere
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BADIA, El Estado unitrio, El Estado federal y El Estado regiona, Madrid, 1978, p. 84 Le competenze concorrenti sono assai caratteristiche delle societ con benessere sociale in cui le richieste sociali sono ogni volta maggiori, fatto che esige dagli enti statali la condivisione delle prestazioni per garantire l'effettivit della politica pubblica. 30 Le cosiddette competenze comuni o materiali si trovano descritte nella Costituzione brasiliana del 1988. Si parla di loro riguardo ad azioni che devono svilupparsi attraverso tutti gli enti della federazione indistintamente, ad esempio come garanzia dei diritti delle persone con handicap. Uno qualsiasi degli enti pu essere azionato dal cittadino per garantire i diritti fondamentali delle persone con handicap. Questo sistema, tuttavia, comporta una certa confusione, nella misura in cui un eventuale ente azionato pu esigere la convocazione degli altri enti al processo, supportato dalla comprensione che la responsabilit deve essere divisa tra tutti, dal momento che la Costituzione federale non ha determinato l'obbligo diretto per una qualsiasi di loro. Riguardo a questo, non vedo, sinceramente, nessun beneficio nelle competenze materiali comuni.
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politico, come, per esempio, la Costituzione francese. Il fatto che uno Stato adotti una costituzione scritta e rigida non significa necessariamente che questo Stato sia federale. Sar federale solamente se riconoscer nel suo testo pi di un ordinamento del potere politico. Tuttavia ognuna di queste sfere del potere politico deve costituire un ordinamento giuridico, ossia essere regolamentata da una costituzione propria, anche se le costituzioni dei cosiddetti ordinamenti parziali devono obbedire ai principi stabiliti nella costituzione federale. In ogni modo esiste un ordinamento costituzionale federale e ordinamenti costituzionali statali31, che sono elementi scatenanti di processi legislativi specifici, capaci di creare poteri, diritti e doveri, tenendo bene in vista le matrici guida stabilite dalla costituzione federale. Tuttavia queste due caratteristiche ancora non sono sufficienti per caratterizzare uno Stato come federale. Diventa quindi necessario che lo Stato abbia registrato nella sua costituzione scritta e rigida le sfere di decisione proprie di ciascun ente, ossia che tanto le sfere parziali come il potere centrale abbiano competenze esclusive32, in modo che siano riconosciute come entit proprie, specifiche, con personalit giuridica. Anche se le cosiddette competenze concorrenti occupano grande spazio negli Stati federali, l'esistenza delle competenze esclusive di imprescindibile importanza per caratterizzarli come tali. Dunque le competenze alludono anche alle risorse che saranno impiegate per svilupparle e quindi devono essere perfettamente registrate nella costituzione scritta le fonti delle risorse per la realizzazione degli obiettivi attribuiti a ciascun ente, questo perch il finanziamento sempre una questione cruciale in uno Stato composto33. D'altro canto non si pu dimenticare che gli enti parziali devono essere partecipi dell'elaborazione della volont generale, cosa che avviene normalmente attraverso l'intervento di una camera legislativa chiamata Senato Federale. Inizialmente i senatori negli Stati Uniti erano indicati dalle rispettive assemblee legislative degli Stati membri. Tuttavia, in virt

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RUFFIA, Derecho constitucional, Madrid, 1987, p. 632. Determinati argomenti sono comunemente riservati al potere centrale in forma esclusiva, come la celebrazione dei trattati, le dichiarazioni di guerra e le celebrazioni di pace, l'organizzazione e il mantenimento delle forze armate, la politica estera, il sistema monetario, dei pesi e delle misure, il sistema postale, telegrafico e della radio, il sistema aereo. 33 ARNOLD, Los conceptos fundamentales del federalismo alemn. Ejemplo para la reforma espaola? In: La Espaa de las autonomias. Reflexiones 25 aos despus . RUIZ-GALLEGOS, (Director); BLASCO y ESCUDERO, Barcelona, 2005, p. 735.
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dell'emenda costituzionale avvenuta all'inizio del ventesimo secolo, passarono ad essere eletti dai cittadini dei loro rispettivi Stati, cos come i deputati. In ogni modo il numero dei senatori rimase uguale in tutti gli Stati membri, dal momento che la funzione di questi rappresentanti giustamente garantire l'autonomia degli Stati membri davanti al potere centrale. Oltre a questi elementi, la costituzione scritta deve stabilire l'indissolubilit del vincolo federativo, dal momento che una caratteristica della federazione, e che far una grande differenza in questo aspetto rispetto alla confederazione, il suo aspetto di unione eterna. E' proprio perch la federazione si impegna nel rispetto della differenza, per questo vengono fissate nel proprio testo costituzionale le competenze esclusive di ciascun ente, che si annuncia l'inammissibilit per gli Stati di volersi separarsi dopo aver deciso di unirsi. Non c', secondo questa logica, motivo per fare ci, tanto che viene sostenuto con forza un elemento anch'esso considerato essenziale negli stati federali, l'intervento federale, ossia il blocco delle prerogative di quello Stato membro che decide di non rispettare le regole del gioco cercando di compromettere l'unit della federazione. Questa l'unica possibilit autorizzata dalla costituzione di uno Stato Federale perch il potere centrale invada la sfera del potere politico degli Stati membri. nel caso uno qualsiasi di loro decida di superare un conflitto attraverso un meccanismo diverso dall'arbitrato del Tribunale Costituzionale, parte assolutamente fondamentale in qualsiasi sistema che vuole essere federalista. A causa di ci il Tribunale Costituzionale uno dei gioielli del sistema federale. Senza l'autorit della corte costituzionale e senza il riconoscimento che questo organo legittimo per arbitrare i conflitti non sussiste alcuna federazione. Il sistema federativo ha quindi dato questo grande contributo all'umanit: la soluzione delle controversie statali attraverso un organo giuridico riconosciuto da tutti come capace di avere l'ultima parola sui problemi di competenza tra gli Stati. E' vero che la costituzione svizzera non autorizza una corte costituzionale per risolvere eventuali impasse di competenza tra i suoi enti, tuttavia ci si sviluppato soprattutto come un'eccezione alla regola e riflette caratteristiche davvero tipiche di questo paese in cui le decisioni pi importanti sono prese direttamente dai cittadini. Quindi, come si vede, uno Stato che vorrebbe essere federale deve avere una costituzione scritta, almeno due sfere di potere politico, con le sfere parziali che devono essere dotate di un'adeguata autonomia e con la possibilit di partecipare alle decisioni del
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potere centrale, oltre ad un Tribunale Costituzionale come arbitro dei conflitti che possono sorgere.

3. Considerazioni finali
Dopo il cammino percorso, devo, come conclusione, fare alcune considerazioni, per quanto provvisorie, sulle idee espresse in questo saggio. La prima che il federalismo una forma di Stato attraverso il quale il potere esercitato in modo decentralizzato, dal momento che ci sono vari centri di potere, con competenze specifiche stabilite nella costituzione. A causa di ci, lo Stato federale assai propizio per lo sviluppo delle societ democratiche, se le regole del gioco sono realmente prese sul serio. D'altro canto bene che si tenga in considerazione che non esiste un federalismo puro, il quale possa servire da referenza incontestabile per valutare se altre esperienze di Stato si inquadrino o meno nella prospettiva federale, cosa che non vuol dire che lo Stato Federale non presenta determinati elementi essenziali, senza i quali non pu essere identificato. Per quanto sia ovvio che il punto di riferimento fondamentale di uno Stato Federale quello statunitense, in fondo furono loro quelli che inventarono questo metodo di ripartizione territoriale del potere, viene fuori che in linee generali, perch uno Stato sia considerato federale, deve presentare almeno alcune delle seguenti caratteristiche: a) costituzione scritta e rigida; b) due ordinamenti giuridici: centrale e parziali, con questi ultimi dotati di autonomia, ossia di proprie competenze, possibilit di auto-organizzazione e di scelta dei propri governanti e membri del potere legislativo, i quali avranno la competenza per legiferare sulle materie presenti nella costituzione federale, oltre alle risorse necessarie per fare fronte alle proprie responsabilit; c) l'indissolubilt del vincolo federativo; d) le volont parziali rappresentate nell'elaborazione della volont generale attraverso il Senato federale, che deve salvaguardare l'isonomia in mezzo alle volont parziali; e) l'esistenza di un Tribunale Costituzionale come guardiano delle competenze e f) la possibilit di intervento federale. Questi elementi sono gli ingredienti essenziali per la realizzazione del test di qualit

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dello Stato che si sta analizzando e che vuole essere considerato come Stato Federale.

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