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1
LA REGOLAZIONE EUROPEA DEI SERVIZI
PUBBLICI: UNA SVOLTA PER LAFFERMAZIONE
DEL CONCETTO DI CITTADINANZA
AMMINISTRATIVA?

Claudio Costantino
Dottore di ricerca per lUniversit Kore di Enna
ABSTRACT: Il mondo dei servizi pubblici investe trasversalmente diverse discipline del diritto e
materie affini, accendendo interrogativi e suscitando riflessioni di ampio respiro. La materia, infatti,
si presta ad analisi articolate da parte degli studiosi su molteplici ambiti dintervento, proponendo
svariate interpretazioni sulle diverse questioni, prettamente giuridiche e non, che possono essere
sollevate nei differenti ambiti disciplinari.
Certamente, il filo conduttore della vasta indagine che il mondo dei servizi pubblici offre agli studiosi
passa per il principio che devono essere garantiti ai cittadini alcuni servizi, essenziali e non, da parte
della Pubblica Amministrazione - generalmente intesa quale apparato amministrativo di ciascuno
Stato membro - in quanto aventi una rilevanza collettiva che investe quotidianamente le esigenze dei
singoli individui. Il settore dei servizi pubblici, infatti, oggetto delle scelte politiche degli Stati
membri nella propria azione di governo: in base alle azioni intraprese dagli Stati, si estrinseca lidea
di interesse pubblico e del tipo di welfare che questi intendono perseguire.
Sotto questo aspetto, il libero accesso ai servizi pubblici da parte dei cittadini europei costituisce
unessenziale fattore di inclusione sociale capace di enfatizzare la figura del cittadino-utente ed, al
tempo stesso, assume unimportanza straordinaria per laffermazione di questi diritti atipici, nuovi
e di ultimissima generazione. Scopo della ricerca , pertanto, verificare se il collegamento esistente
tra cittadinanza, diritti civili e politici produca i suoi effetti anche nel campo dei servizi pubblici
primari, contribuendo alla configurazione di una nozione di cittadinanza amministrativa
europea. Nello specifico, attraverso il valore giuridico che la nozione di cittadinanza amministrativa
sta assumendo nel contesto europeo, ci si propone di verificare se linsieme dei diritti sociali che tale
concetto conferisce ai cittadini europei tra cui proprio il libero, efficace ed efficiente accesso ai
servizi pubblici possa attribuire in capo ai singoli cittadini, diritti e pretese, legittimamente
rivendicabili, nei confronti delle autorit pubbliche nazionali o locali, soprattutto nei casi di
inadempimento o di inadeguatezza degli standard qualitativi o, addirittura, in caso di mancata di
erogazione del servizio.
A tale scopo necessario comprendere fino a che punto il dinamismo giuridico del concetto di
cittadinanza europea pu colmare il gap relativo allassenza di una specifica ed organica disciplina
sovranazionale in materia di servizi pubblici ed, al tempo stesso, chiedersi se la garanzia per il
cittadino di ricevere standard minimi e comuni di tutela sociale tra tutti i paesi membri, pu
rafforzare il percorso integrativo ed il concetto di identit europea. Ci anche per la consapevolezza,
ormai riconosciuta a livello europeo, che i servizi pubblici svolgono un ruolo di primo ordine per lo
sviluppo delloccupazione e per il rafforzamento delle politiche sociali, contribuendo alla creazione in
Europa di un contesto pi favorevole per la corretta applicazione dei diritti e degli obblighi di
lavoratori e imprese. In tal senso, proprio i fondi strutturali dellUE hanno lobiettivo di sostenere e


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agevolare lo sviluppo di good practies e di potenziare i servizi connessi alla crescita delleconomia di
mercato.
Mediante uninterpretazione innovativa delle basi giuridiche relative al riconoscimento dei servizi
pubblici nellordinamento europeo, contenute nel TFUE, nella Carta di Nizza e nel Protocollo al
Trattato di Lisbona, viene sviluppata lidea secondo cui tramite il concetto di cittadinanza
amministrativa europea possano essere riconosciuti, a livello giuridico e sociale, una serie di diritti a
ciascun cittadino nellerogazione dei servizi pubblici da parte delle Autorit nazionali rilevando, al
tempo stesso, che lo sviluppo di una politica di coesione a livello sovranazionale e laffermazione dei
diritti sociali nellUnione hanno incontrato la resistenza delle spinte nazionalistiche e di diverse
priorit da parte delle Istituzioni europee relative alla crescita delleconomia di mercato, creando
difficolt e numerosi impedimenti per la realizzazione di un sistema sociale comune

PAROLE CHI AVE: Cittadinanza amministrativa, Servizi pubblici, Diritti sociali, Politica di coesione

1. Premessa e ambito di ricerca

Il concetto di cittadinanza europea e le diverse implicazioni che tale status produce nella
vita quotidiana dei cittadini dellUnione Europea (di seguito, lUnione o lUE), hanno
attratto lattenzione di studiosi e giuristi nel corso degli anni, in quanto offrono spunti di
riflessione e di dibattito per la comunit scientifica
1
, collocandosi al tempo stesso tra le
materie oggetto di numerosi contenziosi instaurati innanzi alle corti giurisdizionali nazionali
ed europee.

1
Sul tema della cittadinanza europea, vd. SINAGRA, La cittadinanza europea dei lavoratori, in Rassegna
Parlamentare, 1966, 9-10, p. 573; ADAM, Prime riflessioni sulla cittadinanza dellUnione, in Rivista di Diritto
Internazionale, 1992; LIPPOLIS, La cittadinanza europea, 1994; VILLANI, La cittadinanza dellUnione europea,
in Studi in ricordo di Antonio Filippo Panzera, II, 1995; CARTABIA, Voce Cittadinanza europea, in Enc. Giur.,
vol. VI; NASCIMBENE, Nationality Laws and Citizenship of the European Union Towards a European Law on
Nationality?, in NASCIMBENE, Nationality Laws in the European Union, 1996; GROSSO, Le vie della
cittadinanza. Eterogeneit dei principi, pluralit delle forme, 1997; BARTOLE, La cittadinanza e lidentit
europea, in Quaderni Costituzionali, 2000; PARISI, (a cura di), Cittadinanza e identit costituzionale europea,
2001; CERRONE, La cittadinanza europea fra costituzione ed immaginario, in Rivista critica di diritto privato,
2002; BARBER, Citizenship, nationalism and the European Union, in European Law Review, 2002; BULVINAITE,
Union Citizenship and its Role in the Free Movement of Persons Regimes, in Web Journal of Current Legal
Issues, 2003; ROSSI, I cittadini, in TIZZANO (a cura di), Il diritto privato dellUnione Europea, I, 2006; ROSTEK,
GARETH, The impact of Union citizenship on national citizenship policies, in European Integration Online
Papers, 2006; SINAGRA, La cittadinanza nella evoluzione del diritto interno, del diritto internazionale e del
diritto comunitario, in LANCHESTER, T. SERRA (a cura di), Et si omnes, Scritti in onore di Francesco
Mercadante, 2008; VALVO, Recensione su La cittadinanza e le cittadinanze nel diritto internazionale di
PANELLA, in Rivista della Cooperazione Giuridica Internazionale, 2009.


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In particolare, il dibattito giurisprudenziale e dottrinale in materia si sviluppato, in via
diretta e mediata, intorno al processo di integrazione europea e sulleffettiva creazione di
unidentit europea condivisa tra tutti i cittadini.
Non si pu nascondere infatti che, nonostante le innumerevoli difficolt legate al
contesto politico-territoriale sovranazionale ed alle differenze tra unepoca storica e unaltra,
il lungo processo integrativo (culturale, economico, sociale) stato fondato su alcuni capisaldi
normativi intangibili per i cittadini europei. Sullassunto che creare unidentit comune per
tutti i cittadini dei Paesi membri significhi unire gli stessi allinterno di una medesima
comunit, nel corso degli anni vi stata una proliferante evoluzione normativa scandita dalle
seguenti principali tappe: il Trattato di Roma, lAtto Unico Europeo, i Trattati di Maastricht
ed Amsterdam, la Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea (di seguito, la Carta di
Nizza o la Carta) ed il Trattato di Lisbona.
Parallelamente, tra il sistema comunitario ed i singoli ordinamenti nazionali si sono
sviluppate molteplici interdipendenze, che hanno determinato una profonda influenza del
diritto europeo, nel suo progressivo espandersi e articolarsi, sul diritto amministrativo
nazionale degli Stati membri: non solo per lovvia considerazione empirica per cui esso ha
inciso il pi delle volte su materie oggetto del diritto pubblico, ma anche perch ha tracciato la
strada verso un effettivo riconoscimento, da parte delle autorit nazionali, dei diritti dei
cittadini. Ed infatti, lordinamento europeo ha sempre dimostrato particolare attenzione alle
questioni relative allesercizio del potere autoritativo e alla sua incidenza nei riguardi delle
situazioni giuridiche degli amministrati. Proprio questo processo di influenze reciproche tra i
diversi Stati membri ha fatto s che il diritto europeo costituisse un proprio sistema di regole
sulla scorta dei diritti amministrativi nazionali, codificando una serie di principi e valori che
rappresentano i punti cardine per lattivit legislativa degli Stati membri
2
.

2
Per un maggiore approfondimento sul tema, vd.Trattato di diritto amministrativo europeo (a cura di) CHITI -
GRECO, Parte Speciale, I, 2007; HARTLEY, The foundations of European Community law, 2007; KINGSBURY,
KRISCH and STEWART, Law and Contemporary Problems, Vol. 68, No. 3/4, in The Emergence of Global
Administrative Law (Summer - Autumn, 2005), pp. 15-61; CARANTA, GERBRANDY, Traditions and Change in
European Administrative Law, 2011; CRAIG, EU Administrative Law, 2006.


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Oggi, in forza di queste basi giuridiche consolidate, lUE punta a stimolare un dibattito
sui benefici e sulle potenzialit della cittadinanza europea, ovvero sul diritto di circolare e di
soggiornare liberamente allinterno del territorio dellUnione, incoraggiando e rafforzando la
partecipazione civica e democratica attiva dei cittadini, la coesione sociale, la diversit
culturale, la solidariet, la parit tra donne e uomini, il rispetto reciproco e un senso di
unidentit comune europea tra tutti i cittadini dellUnione, sulla base dei valori fondamentali
sanciti nel Trattato sullUnione Europea (di seguito, TUE) e nel Trattato di Funzionamento
dellUnione Europea (di seguito, TFUE), nonch nella Carta.
Invero, nonostante lindubbio arricchimento della dimensione sociale e culturale
dellUE e larmonizzazione giuridica sviluppatasi negli ultimi anni tra i vari ordinamenti
nazionali, non si pu sostenere che il processo integrativo abbia raggiunto gli obiettivi
desiderati, in quanto il percorso identitario rimane tuttoggi per molti aspetti incompiuto,
anche a causa delle forti spinte nazionalistiche che stanno scuotendo il baricentro della
politica europea e che potrebbero mettere alla prova i cittadini europei nella scelta di rimanere
o non nellUnione. Ed infatti, qualora il sentimento anti-europeo dovesse prevalere, le scelte
politiche dei Paesi membri determineranno linterruzione del percorso di rafforzamento
dellUE e, pertanto, comporteranno il definitivo tramonto del progetto degli Stati Uniti
dEuropa
3
.
In effetti, levoluzione del processo integrativo ha lasciato il cittadino europeo in una
sorta di limbo identitario nel quale, da un lato, manifesta la volont di beneficiare dei diritti
del mercato unico e, dallaltro, di tornare al vecchio Stato - Nazione che sotto un profilo
economico e sociale ha sempre offerto maggiori garanzie di stabilit. Ci anche in
considerazione del fatto che il concetto di solidariet sociale in Europa strettamente
connotato da una dimensione particolaristica che si sostanzia entro i confini nazionali; la

3
Un sistema di governo che prescinda da sistemi decisionali basati sulla negoziazione e che sia in grado di
andare oltre il problema del deficit di sovranit e di democraticit, potrebbe determinare una riallocazione
dellEuropa politica a livello internazionale, al fine di recuperare i cittadini europei in vista di un avvicinamento
alle Istituzioni. Del resto, lidentit europea non nega, n tantomeno potrebbe mai rifiutare, la coesistenza di una
pluralit di identit nazionali; in tal senso, necessario riaffermare la propria multiculturalit e, quale criterio
guida, il concetto di unit nella diversit.


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dimensione sociale, essendo retta da vincoli di reciprocit e da competenze fondate a livello
nazionale, non ha consentito ai cittadini dellUE di accedere ad un sistema di welfare europeo
che li potesse accomunare, superando le differenze e le diseguaglianze tra i vari ordinamenti.
Al di l delle apparenze, infatti, il modello binario della cd. doppia cittadinanza, non ha
permesso una condivisione tra le diverse identit europee n tantomeno ha incentivato lo
sviluppo delle potenzialit che il concetto stesso di cittadinanza riveste.
Orbene, nel tentativo di unificare quantomeno concettualmente la dimensione sociale
con quella politica e amministrativa tra i diversi paesi membri, si intesa utilizzare la nozione
di cittadinanza amministrativa europea per connotare il concetto di cittadinanza di una serie
di prerogative relative al libero, pieno ed effettivo esercizio dei diritti sociali da parte di
ciascun cittadino nel territorio europeo
4
. Infatti, lassolvimento degli obblighi di servizio
pubblico e delle esigenze sociali della popolazione europea, rappresentando la duplice
dimensione sociale e culturale della cittadinanza, costituiscono valori fondanti il processo di
integrazione europea; tali principi, legati alla forza giuridica che il concetto di cittadinanza
riveste, quale diritto fondamentale riconosciuto dai trattati, si qualificano come garanzia per
ogni cittadino di accedere liberamente alle prestazioni sociali che ciascun paese
dellordinamento UE offre, quantomeno secondo livelli e standard comuni tra tutti i paesi.
In realt, pur vero che la natura assoluta dei diritti civili e politici tipici della
cittadinanza diversa da quella pi relativa e condizionata dei diritti sociali o di quelli
amministrativi, il cui diverso ruolo varia in funzione del diverso ruolo attribuito allo Stato ed
al mercato nei vari paesi membri; ma alcune prestazioni essenziali, devono essere garantite a
tutti, pur in presenza di quella sorta di relativismo sociale prodotto dal mercato unico
5
.

4
Sul punto, vd. BARBALET, Cittadinanza, diritti, conflitto e disuguaglianza sociale, 1992; FERRERA,
Integrazione europea e sovranit sociale dello Stato nazione: dilemmi e prospettive, in Rivista italiana di
scienza politica, 2000, n. 1, pp. 393-421; TILLY, Citizenship, identity and social history, 1996; ZINCONE,
Cittadinanza: trasformazioni in corso, in Filosofia Politica, vol. XIV, n.1, pp. 71-98, 2000; BONAZZI, DUNNE,
Cittadinanza e diritti nelle societ multiculturali, 1994; ROSSI, La porta stretta: prospettive della cittadinanza
post-nazionale, in Quaderni costituzionali, aprile 2008.
5
GALLO, I servizi dinteresse economico generale. Stato, Mercato e Welfare nel diritto dellUnione europea,
2010, p. 753.


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Sotto questo aspetto, il libero accesso ai servizi pubblici da parte dei cittadini europei
costituisce unessenziale fattore di inclusione sociale capace di enfatizzare la figura del
cittadino-utente ed, al tempo stesso, assume unimportanza straordinaria per laffermazione di
questi diritti atipici, nuovi e di ultimissima generazione.
Scopo della ricerca , pertanto, verificare se il collegamento esistente tra cittadinanza,
diritti civili e politici produca i suoi effetti anche nel campo dei servizi sociali e fondamentali,
contribuendo alla configurazione di una nozione di cittadinanza amministrativa europea.
Nello specifico, attraverso il valore giuridico che la nozione di cittadinanza amministrativa sta
assumendo nel contesto europeo, ci si propone di verificare se linsieme dei diritti sociali che
tale concetto conferisce ai cittadini europei tra cui proprio il libero, efficace ed efficiente
accesso ai servizi pubblici possa attribuire in capo ai singoli cittadini, diritti e pretese,
legittimamente rivendicabili, nei confronti delle autorit pubbliche nazionali o locali,
soprattutto nei casi di inadempimento o per linadeguatezza degli standard qualitativi o,
addirittura, in caso di mancata di erogazione del servizio.
A tale scopo necessario comprendere fino a che punto il dinamismo giuridico del
concetto di cittadinanza europea pu colmare il gap relativo allassenza di una specifica
disciplina comunitaria in materia di servizi pubblici ed, al tempo stesso, chiedersi se la
garanzia per il cittadino di ricevere standard minimi e comuni di tutela sociale tra tutti i paesi
membri, pu rafforzare il percorso integrativo ed il concetto di identit europea.
Sarebbe anche opportuno comprendere come i vari Paesi membri, nellesercizio della
loro competenza in materia, abbiano regolamentato tali settori, alla luce delle differenti
esperienze gestionali locali, che hanno portato a risultati di eccellenza in alcuni casi, di
desolazione in altri; ma in questa sede, mi limiter a porre alcuni spunti di riflessione con
riferimento alla possibilit che una regolamentazione dei servizi pubblici a livello europeo che
garantisca certezze e diritti alla popolazione europea proprio in considerazione della loro
ondivaga disciplina, che sar ripresa infra possa rafforzare il percorso integrativo ed
identitario dellUE. A tal proposito, infatti, legittimo domandarsi come il sistema sociale
abbia funzionato in questi anni e se la competenza degli Stati nel settore delle politiche sociali


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e del welfare abbia indotto allattivazione di una sana competizione tra i vari paesi, nel
garantire una migliore tutela ai propri cittadini, oppure se ciascuno abbia agito
indipendentemente pensando esclusivamente al livello di servizi erogato nei confronti dei
propri cittadini.
La presente ricerca, pertanto, non intende compiere unesegesi dei diritti fondamentali
di cittadinanza, sanciti nei trattati e nella Carta, attinenti alla sfera civile e politica e alla
libert di circolazione
6
; si propone, piuttosto, di ragionare sulla possibilit che i principi di
cittadinanza svolgano un ruolo centrale nellaccesso e nellerogazione dei servizi pubblici, nel
loro collegamento con la protezione e lesercizio dei diritti di cittadinanza. indubbio, infatti,
che i servizi pubblici rappresentino valori condivisi da tutte le societ europee e costituiscano
un ruolo fondamentale per migliorare la qualit di vita di tutti i cittadini.
In definitiva, una maggiore attenzione da parte dellEuropa nei confronti della tutela dei
diritti sociali e del libero accesso ai servizi pubblici nei paesi membri, sia a livello normativo
sia a livello istituzionale, pu rappresentare una svolta per il lungo e farraginoso percorso
dintegrazione europea?

2. Lo sviluppo del concetto di cittadinanza amministrativa europea: un
vettore per laffermazione dei diritti sociali nellUnione

Il concetto di cittadinanza rappresenta oggi una pietra miliare del percorso integrativo
ed identitario dellintera collettivit europea: la possibilit di vivere in un unico territorio
prescindendo dalla appartenenza originaria alla comunit e valorizzando il concreto
inserimento nella medesima costituisce, ancoroggi, per tutti i cittadini europei uno dei
principali leitmotiv di questa Unione.
Considerando che rimessa alla piena discrezionalit degli Stati membri la decisione
circa le modalit di acquisto e di perdita della propria cittadinanza, lindividuo appartenente

6
Sul punto vd. VILLANI, La cittadinanza dellUnione Europea, in Scritti in ricordo di A. F. Panzera, vol. II,
1995, p. 1001; BERTI, Cittadinanza, cittadinanze e diritti fondamentali, in Rivista di diritto costituzionale, 1997,
p. 12; CIANCIO, I diritti politici tra cittadinanza e residenza, in Quaderni costituzionali, 2002; RESCIGNO,
Cittadinanza: riflessioni sulla parola e sulla cosa, in Rivista di diritto costituzionale, 1997.


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ad un paese dellUnione contemporaneamente titolare dello status di cittadino della propria
Nazione e anche, allinterno degli altri ordinamenti nazionali europei, dei diritti e dei doveri
propri degli altri Stati. Il concetto di cittadinanza europea, infatti, si riferisce alla titolarit di
una serie di diritti allinterno dellUE che consentono di usufruire di una speciale disciplina
giuridica, applicabile in quel luogo ad ogni individuo e/o impresa che appartiene allUnione,
pur non essendo cittadino di quello Stato. Pertanto, la cittadinanza europea una qualit che si
aggiunge a quella nazionale e, essendo le qualit delle cittadinanze nazionali differenziate,
implica che allinterno dellUnione Europea vi sia in ogni caso una cittadinanza a geometria
variabile
7
, collegata ai diritti che ciascuna collettivit riconosce.
Orbene, anche alla luce dellosmosi giuridica tra sistema nazionale e sovranazionale, la
dottrina ha inteso sviluppare una nuova idea di cittadinanza, cd. amministrativa
8
. Questa,
infatti, stata ritenuta da parte della giurisprudenza UE in materia di libert di circolazione un
corollario del pi ampio concetto di cittadinanza europea
9
. Con tale termine, nello specifico,
si inteso un quid pluris rispetto al concetto generale di cittadinanza, ovvero intendendo sia la
titolarit di diritti politici sia una serie di posizioni variamente riconducibili allindividuo per
il solo fatto di fare parte di una determinata realt. Nei rapporti tra il singolo e la comunit, ad
esempio, necessario garantire al cittadino sia il diritto di prestazione del servizio pubblico
sia il diritto funzionale di partecipazione alla vita amministrativa dello Stato; pertanto, non
soltanto il riconoscimento di diritti di partecipazione alle elezioni ed alla vita politica (tipici

7
Per riprendere un concetto espresso da RODOT, in Repertorio di fine secolo, 1991.
8
Si veda MANGANARO, ROMANO TASSONE, Dalla cittadinanza amministrativa alla cittadinanza globale, 2005;
DI NICOLA, SAPORITI, Cittadinanza o cittadinanze: la crisi dello Stato sociale in universalismo e logica delle
appartenenze, Atti del seminario di studi, Universit degli studi del Molise, novembre 1993; GROSSO, La
cittadinanza: appartenenza, identit e partecipazione dallo Stato liberale alla democrazia contemporanea, in
VIOLANTE (a cura di), Legge, diritto, giustizia, 1998.
9
Utilizzando quale parametro interpretativo il principio di non discriminazione, la CGUE si espressa in materia
con le sentenze Ioannidis del 15 settembre 2005, causa C- 258/04, Raccolta, p. I-8275, punti 22-25 e Schwartz et
Gooties dell11 settembre 2007, causa C-76/05, Raccolta, p. I 6849, punti 90-93, in cui i giudici hanno applicato
larticolo 45 TFUE rispettivamente al caso di un cittadino richiedente lindennit di disoccupazione giovanile, a
prescindere dal suo status di lavoratore dipendente o autonomo, e al caso in cui stata riconosciuta
unagevolazione fiscale ad alcuni genitori per liscrizione del proprio figlio in una scuola situata in un paese
diverso rispetto a quello della propria cittadinanza.


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del concetto di cittadinanza), ma anche dei diritti specifici di prestazione collegati allaccesso
ai servizi pubblici che ciascuna collettivit organizza.
Invero, seppur il concetto di cittadinanza europea non appare particolarmente ricco di
diritti (la libert di circolazione e soggiorno, i diritti elettorali, la protezione diplomatica, il
diritto di presentare petizioni al Parlamento e di rivolgersi al mediatore comunitario, ecc.),
allinterno di questo settore, non possono non rientrare alcuni principi e diritti collaterali che
traggono direttamente origine dal concetto stesso di cittadinanza. Per esempio, il diritto ad una
buona amministrazione, da cui scaturiscono diritti di natura procedimentale, ovvero il diritto
daccesso ai documenti, a riprova che anche quella cittadinanza ha connotazioni
amministrative agli altri diritti amministrativi nazionali.
Ed ancora, ormai riconosciuto che il diritto ad ottenere una qualit della vita
accettabile sia parte integrante del concetto stesso di cittadinanza; tale diritto, peraltro, non si
concretizza in un esercizio uti singoli, come se spettasse unicamente ad un soggetto avulso
dalla comunit nella quale vive ma, invece, deve essere inteso nel senso di una possibilit
spettante a colui che opera e vive in una singola collettivit, nella quale pu essere titolare di
diritti particolari derivanti dalle caratteristiche di quella comunit specifica. Poi il livello delle
prestazioni erogate da ciascuna comunit possono essere qualitativamente differenti rispetto a
quelle di altre collettivit, pur dovendosi tenere conto del livello essenziale che a tutti deve
essere garantito, soprattutto nei confronti dei servizi pubblici essenziali quali lenergia
elettrica, lacqua, i trasporti, la salute, listruzione, ecc. Questi, infatti, costituiscono diritti
sociali basilari il cui esercizio rappresenta il presupposto per lesercizio di altri diritti
fondamentali, non solo sociali.
In tutti i casi, il concetto stesso di cittadinanza amministrativa dellUE impone agli Stati
di esercitare un certo grado di solidariet interstatale
10
, che potr essere valutato tramite
lesercizio di un sindacato di merito sulle scelte degli Stati membri in settori riservati alla loro
sovranit. Ad esempio, negare agli stranieri benefici sociali garantiti ai cittadini nazionali dal

10
CGUE, sentenza 20 settembre 2001, causa C-184/99, Grzelczyk, in Racc..


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sistema di sicurezza sociale nazionale non legittimo se ci non configura come un onere
irragionevole, ovvero se non si giustifica in ragione del grado dintegrazione del richiedente
nello Stato ospitante e del tipo di prestazione richiesta
11
.
Pertanto, la libert di circolazione, anche grazie alla giurisprudenza UE sviluppatasi in
materia, ha assunto la connotazione di principio utile a riconoscere il diritto alle prestazioni
sociali per tutti i cittadini direttamente da parte dellordinamento UE. La Corte di Giustizia
dellUnione Europea (di seguito, la Corte o la CGUE) ha, infatti, dimostrato la possibilit
di utilizzare le norme del Trattato in materia di cittadinanza per superare anche i limiti posti
dal diritto derivato
12
.
Ed proprio a garanzia della massima effettivit dei principi e delle norme che
sovraintendono alla regolazione del welfare europeo, che stata fornita uninterpretazione
estensiva dellarticolo 21 TFUE da parte della CGUE che, attribuendo a tutti i cittadini europei
la facolt di circolare liberamente, renderebbe illegittimo qualsiasi trattamento
discriminatorio, anche di tipo sociale, fondato sulla nazionalit (in ossequio al generale
principio sancito dallarticolo 18 TFUE). Ci chiaramente non significa che chiunque soggiorni
in uno Stato membro abbia titolo per accedere al welfare di quello Stato, posto che lesigenza
di garantire lequilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale nazionale renda
ammissibile riservare le prestazioni sociali solo a chi, lavorando, contribuisce a sostenere
economicamente tale sistema; ed infatti, la piena parit di trattamento assicurata solo a chi si
sposta sul territorio dellUE in qualit di lavoratore ai sensi dellarticolo 45 TFUE.
In conclusione, il riconoscimento giuridico di tali diritti (non discriminazione, parit di
trattamento, libert di circolazione, ecc.), sia a livello normativo, sia livello giurisprudenziale,
consente, da un lato, di utilizzare la loro portata applicativa quale parametro di legittimit per

11
CGUE, sentenza 12 maggio 1998, causa C-85/96, Martinez Sala, in Racc.. A partire dalla celebre sentenza
Martinez Sala, si cos proceduto a una progressiva erosione dei limiti posti allaccesso di cittadini stranieri non
economicamente attivi alle prestazioni di welfare, creando un evidente beneficio per soggetti in cerca di
occupazione, disoccupati e studenti.
12
SPAVENTA, The Constitutional Impact of the Union Citizenship, in The Role of the Courts in Developing a
European Social Model, NEERGAARD, NIELSEN and ROSEBERRY (edited by), 2010, pp. 141 ss. Sul punto vd.
anche ORLANDINI, Libert economiche e cittadinanza, in www.europeanrights.eu, 2011.


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ladozione di atti normativi dellUE e, dallaltro, di tutelare le singole posizioni giuridiche
soggettive di ogni individuo. Invero, ad oggi, non esistendo una regolazione europea della
materia dei servizi pubblici, gli Stati possono esercitare liberamente le proprie competenze ed
i cittadini difficilmente possono rivendicare servizi qualitativamente e quantitativamente
adeguati in relazione agli standard europei.

3. Fonti normative e principi comuni: brevi cenni sui servizi pubblici in
Europa

Per sviluppare lindagine sul ruolo dei diritti sociali e dei servizi pubblici
nellevoluzione del processo integrativo dellUE non possiamo non soffermarci, seppur
brevemente, sullanalisi delle fonti normative e del complesso di regole e principi che
regolano tale sistema.
Prima, per, appare opportuno chiarire, anche a scopo metodologico, che nellambito
dellordinamento comunitario non esiste una nozione uniforme di servizio pubblico; esistono,
piuttosto, una pluralit di nozioni utilizzate da ciascuno Stato per definire, con sfaccettature
diverse, il predetto concetto. Ed infatti, il legislatore europeo ha deciso di non definire la
nozione di servizio pubblico, proprio per la consapevolezza della eterogeneit di significati
che tale concetto assume nei diversi sistemi giuridici nazionali. Altres, sono varie le
espressioni utilizzate dalle Istituzioni europee sia negli atti di soft law, sia nelle fonti
normative, sia in diverse attivit istituzionali: servizi dinteresse generale, servizi dinteresse
economico generale, servizi dinteresse generale non economici, servizi di pubblica utilit,
servizio sociale di interesse generale, ecc. Comunque, senza dare troppo peso alle questioni di
tipo nominalistico, allo stato, gli sforzi compiuti dalle Istituzioni europee nel sintetizzare e
rielaborare i valori ed i principi comuni a tutti gli Stati membri, anche alla luce delle diverse
esperienze nazionali, si sono concentrati prevalentemente su alcune nozioni che, di seguito, si
riassumono.


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Per servizi dinteresse generale (di seguito, i SIG) si intende quella serie di attivit che
le autorit pubbliche considerano dinteresse generale e che, pertanto, possono essere
assoggettate a specifici obblighi di servizio pubblico.
Allinterno di tale categoria sono compresi i servizi dinteresse economico generale (di
seguito, i SIEG)
13
ovvero quella serie di attivit analoghe, per elementi costitutivi, ai servizi
pubblici economici nellordinamento italiano, ai services publics a caractre industriel et
commercial nel sistema amministrativo francese e della public utility nel modello liberale
anglosassone
14
.
La fornitura e lorganizzazione di tali servizi sono soggette alle norme dei trattati in
materia di mercato interno e concorrenza poich lattivit di carattere economico. Nel caso
delle grandi imprese di rete aventi una dimensione europea, quali le telecomunicazioni,
lelettricit, il gas, i trasporti e i servizi postali, i servizi sono disciplinati da un quadro
normativo UE specifico. Altri servizi di interesse economico generale, ad esempio quelli nel
settore della gestione dei rifiuti, dellapprovvigionamento idrico o del trattamento delle acque

13
A partire dalla seconda met degli anni 90, maggiore attenzione stata dedicata dalla Commissione europea
sul tema dei SIEG: in particolare vd., Comunicazione su I servizi di interesse generale in Europa del
11.09.1996; la Comunicazione su I servizi di interesse generale in Europa, del 19.01.2001; il Libro Verde su I
servizi di interesse generale del 21.05.2003; il Libro Bianco su I servizi di interesse generale del 12.05.2004;
la Comunicazione su I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un nuovo
impegno europeo del 20.11.2007; la Comunicazione Commissione Un quadro di qualit per servizi di interesse
generale del 20.12.2011. Per un maggiore approfondimento sul tema in campo europeo, vd. CRUZ, Beyond
Competition: Services of General Interest and European Community Law, in DE BRCA (ed), EU Law and the
Welfare State. In Search of Solidarity, 2005, p. 169 e ss.; SIERRA, Exclusive rights and state monopolies under
EC law, 1999; SIERRA, Article 86, Exclusive Rights and Other AntiCompetitive State Measures, in Faull and
Nikpay, The EC Law of Competition, 2007; HOLMES, The Control of State Action under EC Competition Law, in
KORAH, Competition Law of the European Community, 2005; SAUTER, Services of general economic interest
and universal service in European Law Review, 2008, p. 167 e ss.; SZYSZCZAK, The Regulation of the State in
Competitive Markets in the EU, 2007; SCHWEITZER, Daseinsvorsorge, Service Public, Universaldienst, 2002.
14
Lindividuazione del significato della locuzione SIEG stata per lungo tempo operata prevalentemente dalla
giurisprudenza della CGUE: vd., ad esempio, la sentenza Corbeau in tema di gestione del servizio postale
(sentenza 19 maggio 1993, in causa C-320/91), in cui la Corte riconduce i SIEG a quelli diretti a soddisfare un
interesse essenziale per la collettivit e prestati con i caratteri delluniversalit, vale a dire a chiunque ne faccia
richiesta, ad un prezzo uniforme e ragionevole, indipendentemente dalla redditivit di ogni singola operazione
(servizio postale di base). Nelle sentenze del Comune dAlmelo e Monopoli nazionali energia (sentenze 27
ottobre 1997, in cause C-157/94, C-158/94, C-159/94 e C-160/94), la Corte ha rilevato linteresse generale nella
garanzia dellapprovvigionamento continuo di energia elettrica in tutto il territorio oggetto della concessione, a
tutti gli utenti distributori locali o consumatori finali nelle quantit richieste in qualsiasi momento, a tariffe
uniformi e a condizioni che possono variare solo secondo criteri obiettivi applicabili allintera clientela.


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reflue, non sono oggetto di regolamentazione autonoma a livello UE. Tuttavia, a taluni aspetti
del servizio si applicano norme comunitarie specifiche, quali quelle in materia di appalti
pubblici o di protezione dellambiente e dei consumatori
15
.
La categoria dei SIEG, dovrebbe contrapporsi ai servizi dinteresse generale non aventi
carattere economico/commerciale (di seguito, SNEIG): tali servizi rientranti nelle prerogative
statali tradizionali quali la polizia, la giustizia e i regimi legali di sicurezza sociale, il
mantenimento della sicurezza della navigazione aerea, il controllo della circolazione
marittima e la sicurezza marittima, lorganizzazione, il finanziamento e lesecuzione di misure
penitenziarie allo scopo di garantire lattuazione del sistema penale, non sono oggetto di
normativa UE specifica, n sono assoggettati alle norme dei trattati in materia di mercato
interno e concorrenza.
Infine, per completezza, opportuno specificare che stata configurata unulteriore
categoria, i cd. servizi sociali dinteresse generale (di seguito, SSIG) la cui nozione non
specificata nel TFUE n nel diritto derivato dellUnione
16
. Tali servizi possono avere un
carattere economico in tal caso coincidono con i SIEG o non economico a seconda
dellattivit svolta. In questultimo caso, il fatto che lattivit interessata sia di tipo sociale

15
Una serie di SIEG, inoltre, assoggettata al quadro regolamentare istituito dalla direttiva relativa ai servizi nel
mercato interno (Direttiva Servizi, 2006/123/CE), che promuove lobiettivo di agevolare la libert di stabilimento
dei prestatori di servizi in altri Stati membri e la libert di prestazione di servizi tra gli Stati membri, anche
ampliando lofferta e migliorando la qualit dei servizi. I SIEG (es. settore dellelettricit e del gas) sono servizi
prestati dietro corrispettivo economico e rientrano, in linea di principio, nel campo di applicazione della direttiva
servizi. La Direttiva Servizi, invece, non si applica ai SNEIG ed ad alcuni servizi come quelli sanitari, sociali
riguardanti gli alloggi popolari, lassistenza allinfanzia, il sostegno alle famiglie e alle persone in stato di
bisogno. Altri SIEG, invece, sono regolati da direttive specifiche come i servizi di comunicazioni, trasporti e
audiovisivi Nel caso, in cui i SIEG siano disciplinati da disposizioni specifiche dettate da direttive gi esistenti,
queste ultime prevarranno in caso di conflitto con una delle disposizioni della Direttiva Servizi.
16
Nello specifico, nella Comunicazione "Attuazione del programma comunitario di Lisbona: i servizi sociali
dinteresse generale nellUnione europea n. 177 del 26 aprile 2006, la Commissione ha individuato, oltre ai
servizi sanitari propriamente detti, due gruppi principali di SSIG: (i) i regimi obbligatori previsti dalla legge e i
regimi complementari di protezione sociale, con vari tipi di organizzazioni (mutue o regimi professionali), che
coprono i rischi fondamentali dell'esistenza, quali quelli connessi alla salute, alla vecchiaia, agli infortuni sul
lavoro, alla disoccupazione, al pensionamento e alla disabilit; (ii) gli altri servizi essenziali prestati direttamente
al cittadino.


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non di per s sufficiente per escludere la qualificazione di attivit economica secondo la
copiosa giurisprudenza della CGUE
17
.
In realt, la questione di come distinguere tra servizi economici e non economici stata
spesso sollevata, in dottrina ed in giurisprudenza, ma a tale interrogativo non si riusciti a
trovare una risposta a priori
18
, in considerazione sia delle realt specifiche che variano
considerevolmente da uno Stato membro allaltro e addirittura da unautorit locale allaltra
sia per il fatto che le modalit di fornitura sono in costante evoluzione in risposta
allevolversi della situazione economica, sociale e istituzionale (ad esempio variazioni delle
esigenze dei consumatori, novit tecnologiche, ammodernamento delle pubbliche
amministrazioni, il trasferimento delle competenze a livello locale). Gli studi, infatti, si sono
concentrati sulla qualificazione della natura giuridica di tali servizi, come universali, secondo
alcuni, come nazionali, secondo altri
19
.
Orbene, sotto laspetto normativo, il processo di positivizzazione del settore dei servizi
pubblici, trae le fondamenta da diversi atti di soft law che si sono stratificati nel corso del
tempo
20
. Allinterno dei trattati, invero, non stata codificata una disposizione specifica che
riconosca il principio generale del libero accesso ai servizi essenziali. pur vero, per, che

17
CGUE, causa C-519/04 P, David Meca-Medina e Igor Majcen /Commissione, Racc. 2006, p. I-6991, punti da
30 a 33; C-350/07, Kattner Stahlbau, Racc. 2009, p. I-1513, punti 66, 72, 74 e 75; conclusioni dell'avvocato
generale Poiares Maduro del 10 novembre 2005 nella causa C-205/03 P. Fenin, Racc. 2006, p. I-6295, punti 50 e
51.
18
Sul punto vd. anche COSTANTINO, Servizi di interesse economico generale e aiuti di Stato: il Regolamento n.
360/2012 e la soglia de minimis per le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico, in www.koreuropa.eu.
19
Ci anche per il carattere di diritti di ultima generazione e perch nel corso degli anni non si sviluppata una
ricca giurisprudenza in materia. Per uno studio del servizio universale in Europa, tra i tanti vd. BOYLE, PROSSER,
Universal Service in a Liberalized Europe, in European Public Law, 1995; RAPP, La politique del liberalisation
des services en europe, entre service publique et service universel, in Revue du March commun et de lUnion
europenne, 1995, p. 352; BAUMOL, A ciascuno il tuo: concorrenza e servzio universale, in Mercato
concorrenza regole, 1999, p. 65; SAUTER, Universal Service Obligations and the Emergence of Citizens Rights,
in FREEDLAND, SCIARRA (edited by), Public Services and Citizenship in European Law, 1998.
20
La Comunicazione della Commissione 2001/C 17/04 su I servizi dinteresse generale in Europa, la
Relazione del Parlamento europeo sulla comunicazione della Commissione "I servizi dinteresse generale in
Europa", la Risoluzione del Parlamento europeo C 140 E/153 sulla comunicazione della Commissione I servizi
dinteresse generale in Europa, la Comunicazione della Commissione 331 del 18.6.2002 sulla Metodologia per
la valutazione orizzontale dei servizi dinteresse economico generale, la Relazione della Commissione 636 del
27.11.2002 sullo stato dei lavori relativi alle linee direttrici in materia di aiuti di Stato per i servizi dinteresse
economico generale. La Commissione, inoltre, ha adottato in materia di SIEG il Libro Verde del 2003 e il Libro
Bianco nel 2005.


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sono state introdotte diverse disposizioni nel TUE e nel TFUE e nella Carta
21
che si riferiscono,
in via diretta o indiretta, alla materia dei servizi pubblici e dei SIEG, in particolare.
Ad esempio, larticolo 14 TFUE, definisce i SIEG come valori comuni in riferimento al
loro ruolo di promozione della coesione sociale e territoriale dellUnione
22
, imponendo
allUnione ed ai suoi Stati membri di provvedere affinch questi servizi operino sulla base di
principi ed in condizioni che permettono loro di compiere la loro missione. E proprio con
riferimento allinterpretazione di tale norma, si animato un dibattito sulla possibilit che la
predetta disposizione possa conferire direttamente in capo ai singoli utenti posizioni
giuridiche azionabili innanzi ai Tribunali nazionali ed europei.
Secondo alcuni autori, laccesso ai SIEG da parte dei cittadini europei non potrebbe farsi
rientrare nellalveo delle responsabilit dellUnione, in quanto questo settore si limiterebbe ad
unobbligazione de ne pais fair suivant laquelle lUnion agit sans remettre en cause ce qui
a t dcid au niveau local ou National pour garantir laccs au service public
23
. Tale
approccio, pertanto, condurrebbe a ritenere che lUnione non avrebbe alcun vincolo ulteriore
nei confronti dei cittadini se non quello di assicurare la corretta applicazione del diritto

21
Larticolo 14 della Carta ha per oggetto il diritto allistruzione e allaccesso alla formazione professionale e
continua; larticolo 29 riconosce il diritto di ogni individuo ad accedere a un servizio di collocamento gratuito;
larticolo 34, paragrafo 1, garantisce il diritto allaccesso alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali
che assicurano protezione in casi quali maternit, malattia, infortuni sul lavoro; larticolo 35 riconosce il diritto
di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche alle condizioni stabilite dalle legislazioni e
prassi nazionali; larticolo 11 garantisce il diritto alla libert di espressione ed il rispetto della libert dei media e
del pluralismo; larticolo 16 riconosce la libert dimpresa conformemente al diritto comunitario e alle
legislazioni e prassi nazionali; larticolo 37 stabilisce che un elevato livello di tutela ambientale deve essere
integrati nelle politiche dellUnione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile; larticolo
38, in base al quale nelle politiche dellUnione garantito un elevato livello di protezione dei consumatori.
22
Articolo 14 TFUE, Fatti salvi larticolo 4 del trattato sullUnione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del
presente trattato, in considerazione dellimportanza dei servizi di interesse economico generale nellambito dei
valori comuni dellUnione, nonch del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, lUnione
e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nellambito del campo di applicazione dei trattati,
provvedono affinch tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e
finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando
mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali
condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e
finanziare tali servizi..
23
GRARD, Place et signification de la Charte des droit fondamentaux de lUnion europenne pour le concept de
service dintrt gnral, in VANDAMME, RODRIGUES (dir.), Laccs aux service dintrt conomique gnral ,
2003, p. 35.


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antitrust e di garantire lesercizio del diritto di accesso ai SIEG. Pertanto, una maggiore
considerazione del ruolo dei servizi pubblici nellUnione sarebbe ancorata allampliamento
delle competenze delle singole autorit nazionali, a discapito di una pi incisiva riforma
europea del settore.
24

Invero, non condividendo tale approccio, da un punto di vista politico, potrebbe
sostenersi che la scelta di rafforzare i poteri delle autorit nazionali in merito alla
regolamentazione dei servizi pubblici rappresenta un ritorno al passato per gli Stati membri
nella gestione di alcuni settori dinteresse collettivo. Tra laltro, questo reveirement si
porrebbe in contrasto con la tendenza alleuropeizzazione del settore dei servizi pubblici,
costituita anche per la loro elevazione da valori nazionali ad europei sulla base dellarticolo
14 TFUE e del Protocollo del Trattato di Lisbona (di cui a breve si tratter).
Un altro filone di pensiero ravvede, invece, nellarticolo 14 TFUE una punto cardine per
il riconoscimento giuridico del valore dei servizi pubblici in Europa, anche se, tuttavia, si
condivide sul fatto che tale disposizione non sia sufficientemente in grado di produrre
conseguenze concrete nel senso di imporre obblighi in capo a Stato e Unione. Secondo tale
prospettiva, la predetta norma assumerebbe oltre alla dimensione concorrenziale anche una
dimensione sociale
25
. I SIEG, infatti, non devono essere considerati solamente come attivit
connesse al mercato ed alla concorrenza, ma come un insieme di elementi e valori che
ispirano in positivo lazione della Comunit nel raggiungimento degli obiettivi fondamentali
dellUE, tra i quali rientra la promozione della coesione sociale e territoriale
26
.

24
Sul punto vd. anche VAN MIERT, La Confrence intergouvernamentale et la politique communitaire de
concurrence, in Competition Policy Newsletter, n. 2, 1997; FAVRET, Le Trait dAmsterdam: une rvision
minima de la Charte constitutionelle, in Cahiers de Droit Europen, 1997; ROSS, Article 16 E.C. and services
of general interest:from derogation to obligation?, in European Law Review, 2000; MORTELMANS, The Common
Market, the Internal Market and the single market, Whats in a Market, in Common Market Law Review, 1998.
25
NAPOLITANO, Servizi pubblici e rapporti di utenza, 2001, p. 237.
26
Sul punto vd. anche LOPEZ PINA, Las tareas en la Union Europea, in Revista de Derecho Comunitario
Europeo, 1998; CHAMPEIL DESPLATS, Services dintrt conomique gnral; PAULIAT, Laccs aux services
dintrt conomique gnral, in Les Services publics en Europe; MUNARI, La disciplina dei cd. servizi
essenziali tra diritto comunitario, prerogative degli Stati membri ed interesse generale, in Diritto dellUnione
Europea, 2002.


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Pertanto, questultimo orientamento al quale si aderisce, fonda nellarticolo 14 TFUE la
propria fonte normativa di riferimento per la disciplina dei SIEG, configurando un tipo di
integrazione non pi soltanto negativa ma anche positiva nel settore dei SIEG: un modello di
constitutionalistation of the concept of services of general interest in ways linked to the basic
concept of public service
27
.
Nel TFUE, inoltre, si riscontrano ulteriori disposizioni che confermano questa attenzione
dellordinamento europeo nei confronti dei SIEG. Ad esempio, larticolo 106 TFUE, al
paragrafo 2, prevede una deroga allapplicazione delle norme sulla concorrenza, per le
imprese incaricate della gestione dei SIEG, qualora detta applicazione ostacoli la specifica
missione loro affidata. La gestione del servizio, infatti, in via generale deve essere soggetta
alle regole del mercato, ma prevista una deroga allapplicazione delle regole sulla
concorrenza laddove il rispetto dei principi di mercato rischi di compromettere la missione
affidata al gestore. Ci significa che, se gli operatori di mercato non sono in grado di garantire
il servizio in maniera adeguata, le autorit pubbliche potranno imporre agli operatori obblighi
di servizio pubblico, ovvero concedere diritti esclusivi o speciali
28
.
Ed ancora, larticolo 107 TFUE disciplina le modalit con cui verificare quando i
finanziamenti pubblici relativi ai SIEG possono essere qualificati come aiuti di Stato o meno.
Tale esame rientra nella competenza esclusiva della Commissione e richiede, appunto, il
verificarsi congiuntamente di tutte le condizioni individuate dallarticolo 107 TFUE
29
.
Di notevole rilievo anche larticolo 36 della Carta che sancisce il compito dellUnione
di promuovere la coesione sociale e territoriale, riconoscendo e rispettando l'accesso ai SIEG
secondo quanto previsto dalle legislazioni e dalle prassi nazionali. Larticolo 41 della Carta,
altres, enuncia tra i diritti fondamentali irrinunciabili da parte dei cittadini europei quello ad
una buona amministrazione, classificando i diritti di partecipazione tra i diritti civili e

27
PROSSER, The limits of competition law markets and public services, 2005, p. 554.
28
COSTANTINO, op. cit.
29
In sintesi le condizioni risultano essere le seguenti: utilizzare risorse pubbliche che incidano sugli scambi tra
Stati membri, che favoriscono determinate imprese o produzioni, falsando, anche potenzialmente, la
concorrenza. cfr. COSTANTINO, op. cit.


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sociali per i quali la nostra Costituzione riserva comunque allo Stato lindividuazione dei
livelli essenziali di garanzia.
E proprio in questo processo di positivizzazione dei diritti dei cittadini europei, il
Trattato di Lisbona ha previsto il riconoscimento del valore di diritto primario delle regole
sulla cittadinanza amministrativa quale parte della Carta dei diritti fondamentali. Ad
esempio, larticolo 197 del TUE ha sancito che lattuazione effettiva del diritto dellUnione
da parte degli Stati membri, essenziale per il buon funzionamento dellUnione, considerata
questione di interesse comune.
Inoltre, il Protocollo n. 26 allegato al Trattato di Lisbona sui servizi dinteresse
generale, ha per la prima volta menzionato in una fonte normativa dellUE il concetto di SIG.
Infatti, come sostenuto da MASTROIANNI prima dellentrata in vigore del Trattato di Lisbona,
Notions such as services of general interest, universal service, and public service obligations
are being outlined in the Commission's softlaw documents, underpinned by the economic
concept of market failure and fleshed out by judgments such as BUPA
30
. Linserimento di tale
nozione tra le fonti normative dellUnione, pertanto, tende proprio a denotare limportanza
che sta assumendo la categoria dei servizi pubblici nel panorama europeo, con le relative
differenze terminologiche che sono state pocanzi chiarite.
Invero, il Protocollo elenca una serie di disposizioni finalizzate a sancire il ruolo dei
SIEG allinterno dei valori comuni dellUnione, ai sensi dellarticolo 14 TFUE, prevedendo
specificamente:
(i) il ruolo essenziale e lampio potere discrezionale delle autorit nazionali, regionali e
locali di fornire, commissionare e organizzare servizi dinteresse economico generale il pi
vicino possibile alle esigenze degli utenti;

30
MASTROIANNI, in Public Service Media and Market Integration: A Differential Application of Free Movement
and State Aid Rules? in CREMONA (edited by), Market Integration and Public Services in the European Union,
2011, p. 149.


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(ii) la diversit tra i vari servizi dinteresse economico generale e le differenze delle
esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e
culturali diverse;
(iii) un alto livello di qualit, sicurezza e accessibilit economica, parit di trattamento
e promozione dellaccesso universale dei diritti dellutente.
Pertanto, il Protocollo nel fornire alcune indicazioni di massima per quel che concerne
la regolamentazione dei SIEG, affronta tre diversi aspetti:
(i) la ripartizione delle competenze tra Stato e Unione europea, delineando lampia
discrezionalit del primo nella regolamentazione dei SIEG, come riconosciuto dallarticolo 14
TFUE;
(ii) la qualificazione giuridica dei SIEG in modo eterogeneo, considerata la diversit
di bisogni e di esigenze a seconda della collocazione geografica e del contesto sociale degli
utenti;
(iii) la valorizzazione dei principi e dei criteri di accesso ai SIEG, in virt degli
obblighi di sevizio pubblico e del rapporto con il concetto di servizio universale.
Alla luce di questo insieme di disposizioni normative, codificate nei trattati e nella
Carta, appare chiaro che il nesso tra cittadinanza, diritti sociali e servizi pubblici ha assunto
particolare forza proprio grazie alla funzionalizzazione di tali servizi per lesercizio dei diritti
politici e di libera circolazione
31
.
In tal senso, la cittadinanza amministrativa pu costituire lelemento unificante e
fondante la pluralit delle cittadinanze in quanto non pu che riferirsi alla titolarit del
cittadino di pretese sociali sia di prestazione che di protezione nei confronti della Pubblica
Amministrazione, anche con riferimento al livello delle realt locali. Ed infatti, la
configurazione di una nozione di cittadinanza amministrativa europea, intesa quale insieme di
diritti sociali e amministrativi, civili e politici, attribuisce ai primi un valore normativo e

31
Senza un adeguato sistema di pubblici trasporti, infatti, il diritto di circolare e soggiornare liberamente non
potrebbe essere esercitato efficacemente ai sensi dellarticolo 21 del TFUE; stessa cosa per il diritto allistruzione
ai sensi dellarticolo 14 della Carta.


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culturale di estrema importanza, soprattutto con riferimento alle politiche comunitarie di
coesione e di sviluppo economico.

4. Lo sviluppo di una politica di coesione tra spinte nazionalistiche ed
esigenze sovranazionali

Dallanalisi svolta nel paragrafo precedente, si pu agevolmente desumere che, seppur
in assenza di una direttiva quadro o di un regolamento che disciplini specificamente in Europa
la materia dei SIG, esista un nucleo essenziale di obblighi di servizio pubblico comuni a tutti i
Paesi membri. Ed infatti, la promozione dellaccesso universale ai servizi pubblici, indicata
come valore dellUnione, ai sensi del Protocollo allegato al Trattato di Lisbona, rappresenta
un principio essenziale per garantire la coesione sociale e territoriale nellUnione europea,
soprattutto con riguardo alle fasce di popolazione pi svantaggiate sia sotto il profilo
economico e sociale sia a prescindere dallubicazione geografica degli utenti.
Proprio limportanza della politica di coesione ed il suo rapporto con le altre politiche
comunitarie messa in rilievo dallintero processo di integrazione europea: le politiche tese a
garantire laccesso ai SIG, infatti, intervengono sia quali strumenti di coesione sia al contempo
quali obiettivi della politica di coesione, riaffermando il ruolo dellUnione, non tanto per
incentivare politiche di liberalizzazione, quanto, piuttosto, per garantire il giusto
contemperamento tra esigenze di solidariet e di competitivit.
In realt, la stessa nozione di servizio universale
32
, intorno al quale prende forma e si
sviluppa il concetto di cittadinanza amministrativa europea, dovrebbe garantire, di per s, una
tutela minima ed essenziale nel campo dei diritti sociali. Nello specifico, la nozione di
servizio universale dovrebbe ricomprendere, da un lato, il diritto degli utenti ad accedere a

32
Sul concetto universale nella dottrina italiana vd., CLARICH, Servizio pubblico e servizio universale:
evoluzione normativa e profili ricostruttivi, in Diritto Pubblico, 1998, p. 181; NAPOLITANO, Il Servizio
universale e i diritti dei cittadini utenti, in Mercato concorrenza regole, 2000, p. 429; CALDIROLA, La
dimensione comunitaria del servizio pubblico ovvero il servizio di interesse economico generale e il servizio
universale, in AMANNATI, CABIDDU, DE CARLI, (a cura di), 2001; CARTEI, Il Servizio universale, Milano, 2002;
GASPARINI CASARI, Il Servizio universale, in Studi in onore di Umberto Pototshnig, vol. I, 2002; Per la dottrina
europea, cfr. la nota n. 19.


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determinati servizi essenziali e, dallaltro, un obbligo per le autorit nazionali o per gli enti
erogatori del servizio, di offrire precise prestazioni a determinate tariffe e condizioni. E
proprio questo binomio diritto - dovere si concretizza nella nozione di servizio universale,
quale insieme minimo di diritti e obblighi, anche avuto conto dei diversi fattori variabili quali
la limitatezza delle risorse degli Stati e lesigenza di erogare servizi pi efficienti possibili con
un ragionevole costo.
La politica di coesione ed il concetto di servizio universale mirano entrambi a ridurre le
diseguaglianze, sia a livello di regioni periferiche dellUnione, sia a livello di categorie pi
marginalizzate di cittadini
33
. Al tempo stesso, sussiste un nesso funzionale sul piano degli
obiettivi tra coesione sociale e territoriale e servizio universale, ovvero quello di garantire
unefficace rete di sicurezza per coloro che non sarebbero altrimenti in grado di acquistare a
titolo personale i servizi essenziali
34
.
Le Istituzioni europee, infatti, hanno dato prova dellimportanza di tale rapporto
funzionale tra coesione, diritti sociali e cittadinanza nel sistema politico, sociale ed economico
dellEuropa. Nello specifico, nel Libro Verde sui servizi di interesse generale, la
Commissione mette in evidenza una interdipendenza tra SIEG, diritti fondamentali e
cittadinanza ritenendo che i primi rappresentano un elemento portante della cittadinanza
europea e rappresentano una parte dei diritti goduti dai cittadini europei ed unopportunit di
dialogo con le autorit pubbliche nel contesto di una corretta governance
35
. A fortiori, nel
Libro Bianco, la Commissione mette in evidenza che per i cittadini dellUnione tale accesso

33
GALLO, op cit., p. 749.
34
Cfr. il paragrafo 3.3 del Libro Bianco sui servizi dinteresse generale.
35
Sul punto, si veda AMIRANTE, La Coesione economica e sociale. I servizi pubblici e i diritti sociali, in
PANUNZIO (a cura di), I costituzionalisti e la tutela dei diritti nelle corti europee: il dibattito nelle riunioni
dellOsservatorio costituzionale presso la Luiss Guido Carli dal 2003 al 2005, 2007; HRITIER, Market
Integration and social cohesion: the politics o public services in European regulation, in Journal of European
Public Policy, 2001; BAUBY, BOUAL, Pour une citoyennet euroenne. Quels services publics?, 1994;
FREEDLAND, The Marketization of Public Services, in CROUCH, EDER, TAMBINI, Citizenship, Markets and State,
2000; BENNEN, Citizenship, nationality and access to public service employment: the impact of European
Community Law, 2001; LYON-CAEN, CHAMPEIL-DESPLATS, Services publics et droits fondamentaux dans la
construction europenne, 2001; ROSS, The Europeanization of Public Service Supervision: Harnessing
Competition and Citizenship?, in Yearbook of European Law, 2004.


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costituisce una componente essenziale della cittadinanza europea nonch un elemento
indispensabile che consente loro di beneficiare appieno dei propri diritti fondamentali e che,
pertanto, i cittadini e le imprese hanno il diritto di pretendere laccesso a servizi di interesse
generale di alta qualit e a prezzi abbordabili in tutta lUnione Europea
36
.
Questa particolare attenzione allinclusione della materia dei servizi pubblici , altres,
evidenziata dalle stesse parole della Commissione quando ritiene che un numero sempre
maggiore di attivit svolte quotidianamente nel campo dei servizi sociali va a rientrare nel
campo di applicazione del diritto comunitario
37
.
Ed infatti, oggi, la garanzia di una tutela sociale uniforme, secondo standard comuni,
sembra un grande passo in avanti verso levoluzione del concetto di cittadinanza
amministrativa europea: non pi solamente una tutela dei diritti civili e politici riconosciuti
dai trattati, ma anche laccesso, lorganizzazione e la distribuzione degli stessi. Coesione e
accesso ai servizi, infatti, hanno il comune obiettivo di garantire una copertura territoriale
completa dei servizi, assicurando che i soggetti pi svantaggiati, anche sotto il profilo
dellubicazione geografica, possano godere delle stesse strutture e dei medesimi livello di
servizio di coloro che si trovano in una situazione privilegiata. Del resto la lotta contro
lemarginazione sociale e la povert passa proprio per la garanzia che tali servizi possono
essere erogati a prescindere dalla collocazione geografica e delle condizioni economiche degli
utenti, in ragione del solo status di cittadino europeo.
In realt, proprio in materia sociale, il TFUE si limita a consentire allUnione di adottare
regole di armonizzazione che fissino standard minimi di tutela su determinate materie e gli
Stati, nel recepirle, devono comunque tener conto dei vincoli posti dallo stesso TFUE a
garanzia del funzionamento del mercato interno, soprattutto se intendono garantire standard di
tutela pi elevati. Non pu essere, pertanto, sottaciuto che il processo di comunitarizzazione
in materia di SIG, almeno sul piano politico, stato affiancato nel corso degli anni da una

36
Cfr., il paragrafo 2.1 del Libro Bianco sui SIEG.
37
Comunicazione della Commissione del 20 novembre 2007, I servizi di interesse generale, compresi i servizi
sociali di interesse generale: un nuovo impegno europeo.


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tendenza orientata ad evidenziare lampia discrezionalit degli Stati nei settori dei servizi
pubblici. Questi, infatti, sono oggetto di specifico riconoscimento da parte dei singoli
ordinamenti nazionali vista lassenza, come gi pi volte ricordato, di una disciplina comune a
livello europeo ed in considerazione della loro sovrapposizione con altri tipologie di diritti
primari quali la salute ed i diritti sociali.
Questo eccesso di autonomia nella gestione del settore dei servizi pubblici da parte
degli Stati membri ha causato in molti paesi una limitazione, quantitativa o qualitativa, del
diritto ad accedere agli stessi a differenza dei diritti civili o politici. Ed in effetti, attualmente
lEuropa fortemente divisa tra situazioni di eccellenza e di estrema sofferenza. Le diverse
scelte politiche operate dai vari governi europei per le proprie popolazioni hanno evidenziato,
in tutta trasparenza, le differenti capacit gestionali, culturali e politiche di ciascuno di essi. E
purtroppo, come accade frequentemente, ogni qualvolta gli Stati esercitano una competenza in
modo prevalente su una determinata materia, i cittadini sono abituati ad osservare unEuropa
a diverse velocit. Basti pensare allItalia, che rispetto alle altre potenze europee ha tra i pi
carenti sistemi dinfrastrutture e di servizi per i cittadini; ci determina un disagio non solo
per la propria popolazione, ma anche per gli altri cittadini europei che usufruiscono del nostro
territorio. E da un punto di vista giuridico, tali disagi, che si traducono spesso (anche secondo
la nostra esperienza interna) in diseguaglianze sociali, dovrebbero essere contrastate tramite
gli strumenti di tutela giurisdizionali di ciascun paese membro.
LUE conformemente ai principi di sussidiariet e proporzionalit, interviene solamente
nei limiti delle competenze conferitele dai trattati e nella misura strettamente necessaria. La
sua azione rispetta la diversit delle situazioni negli Stati membri e i ruoli delle autorit
nazionali, regionali e locali nel garantire il benessere dei cittadini e promuovere la coesione
sociale, garantendo allo stesso tempo scelte democratiche riguardo, tra laltro, al livello della
qualit del servizio.
Pertanto, essendo prevedibile nel futuro che lUnione stabilisca parametri comuni di
funzionamento amministrativo (una sorta di livello europeo essenziale delle prestazioni
amministrative), occorre prevenire limposizione dalle forze di mercato di tali parametri o,


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meglio, contribuire positivamente alla determinazione comune delle regole di cooperazione
amministrativa.
Lidea, infatti, proprio che il mercato si realizzi allinsegna del rispetto
dellintegrazione economica e che avvenga unintegrazione di tipo sociale con riguardo ai
livelli ed agli standard di erogazione dei servizi pubblici. Ed infatti, mentre la coesione
economica mira a ridurre le differenze tra i vari Stati membri a livello economico-finanziario,
la coesione sociale tende a ridurre la disparit legislativa nel settore dellaccesso ai servizi
pubblici essenziali. Del resto, su questioni che investono da un lato il diritto della concorrenza
e, dallaltro, aspetti dinteresse pubblico, le Istituzioni europee devono porsi come questione
centrale quella dellequilibrio tra competitivit e solidariet.

5. I limiti delleconomia di mercato e le difficolt per la realizzazione di un
sistema sociale comune

Analogamente a quanto sostenuto sulla connotazione giuridica e sul valore normativo
che il concetto di cittadinanza europea attribuisce allesercizio dei diritti sociali nel territorio
dellUnione, appare senzaltro opportuno evidenziare che anche le libert economiche
godono, ugualmente, dello status giuridico di diritti fondamentali, nel senso che qualsiasi
operatore economico che abbia la cittadinanza dellUnione e intenda esercitare i diritti da
queste scaturenti, pu invocarle a sua tutela. Le norme dei trattati che tutelano le libert
economiche hanno efficacia diretta negli ordinamenti nazionali e la CGUE le interpreta
ispirandosi alla massima effettivit.
Cos come sostenuto per il rapporto tra cittadinanza e diritti sociali, quindi, anche le
norme in materia di riconoscimento delle libert economiche vietano qualsiasi
discriminazione fondata sulla cittadinanza riguardando tale divieto non solo gli atti
dellautorit pubblica, ma le norme di qualsiasi natura dirette a disciplinare collettivamente il
lavoro subordinato e la prestazione di servizi
38
.

38
CGUE, sentenza Walrave, Causa 36/74, raccolta, p. 1405, punti 16 e 17.


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Inoltre, la giurisprudenza in materia di cittadinanza e di libera circolazione, al fine di
istituire uneconomia sociale di mercato, secondo quanto previsto allarticolo 3, paragrafo 3,
TUE, ha attribuito valore di clausola di protezione sociale allarticolo 9 del TFUE che obbliga
le istituzioni a considerare le esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di
occupazione, la garanzia di unadeguata protezione sociale, la lotta contro lesclusione sociale
e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana. Ed infatti, la
costruzione di uneconomia sociale di mercato viene evocata come obiettivo per la
costruzione di un mercato pi forte ed al tempo stesso per garantire le esigenze sociali
dellintera collettivit.
In realt, appare del tutto evidente che nellordinamento europeo diritti sociali e libert
economiche non sono posti sullo stesso piano a livello di riconoscimento normativo. Mentre
la libert economica giustificata in s, perch, appunto, libert fondamentale sancita dai
trattati, il diritto sociale riconosciuto dallUE a condizione che sia affermato a livello
nazionale; lUE non aggiunge nulla al suo contenuto, tant che, se lo Stato membro non lo
riconoscesse, il problema del bilanciamento con la libert di mercato neppure si porrebbe.
Nella specie, in Europa il diritto sociale ha una dimensione prettamente individuale e si
sostanzia, pertanto, nellattivazione da parte del titolare del diritto che si pretende leso di un
contenzioso nei confronti dellAutorit nazionale; manca del tutto, invece, quella dimensione
collettiva e politica propria dei diritti sociali. Dunque, il diritto di esercitare lautonomia
collettiva tutelato nella misura in cui si perseguano interessi considerati giustificati ed in
maniera proporzionata e, cos, risulta evidente che questo quadro istituzionale richieda una
diversa ponderazione dei diritti oggetto del bilanciamento, che tenga in maggior conto i diritti
sociali
39
. La stessa CGUE ha precisato che il diritto del singolo, che si sposta sul territorio

39
quanto emerge chiaramente gi dalle conclusioni dei casi Viking e Laval. Miguel Poiares Maduro
(lAvvocato generale del caso Viking) in particolare sposta la prospettiva sul piano sovranazionale, affermando
la necessit di operare un bilanciamento tra valori che, nellordinamento dellUE, vanno considerati equiparati.


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dellUE, si contrappone allesigenza dello Stato di garantire lequilibrio economico finanziario
del sistema di welfare
40
.
E anche il confronto con la giurisprudenza in materia di libert economiche evidenzia
lambiguit di questo bilanciamento, che attualmente lascia ai giudici un compito, che non
spetta loro, ovvero di dare sostanza a uneffettiva cittadinanza europea chiarendo in che modo
si configuri il rapporto tra questa e le regole di mercato. E ci anche perch sui diritti sociali
ai quali il cittadino europeo pu accedere, lUE non ha alcuna competenza.
Realizzare un cambiamento sostanziale dellequilibrio esistente tra libert di mercato e
diritti sociali, quindi, pu giungere soltanto sul piano del processo dintegrazione politica. Ma
il quadro attuale non molto rassicurante posto che non solo gli attori sociali, ma anche gli
Stati membri appaiono divisi nel perseguire interessi spesso confliggenti. Perch gli equilibri
nellambito del mercato interno cambino piuttosto necessaria unevoluzione del processo
dintegrazione europea che porti a modificare lo schema binario di ripartizione di competenze,
che, come sin qui evidenziato, lascia la protezione dei diritti sociali nelle mani degli Stati
nazionali.
Alla luce di tali argomentazioni ed in considerazione del quadro di attuale crisi
economico-finanziaria del mercato globale, emerge con tutta evidenza la necessit di
rafforzare il quadro giuridico istituzionale sul quale si fonda lesercizio dei diritti sociali
nellordinamento dellUE. E pertanto, dalla crisi si esce o con la costruzione di unEuropa
sociale pi forte o con il ritorno alle chiusure nazionali. Non si tratta di perseguire la mera
difesa dei sistemi nazionali dalle dinamiche dellintegrazione economica, ma di creare un
livello europeo di tutela dei diritti sociali che ne ridefinisca la portata nella loro relazione con
le regole di mercato che, rispetto ad esse, ne riaffermi la primogenitura in sintonia con i
principi fondanti il modello sociale europeo. Ci a partire da quei diritti civici, quali il libero
accesso ai servizi pubblici, sui quali si fonda lesercizio dellautonomia collettiva e che di
quel modello costituisce il presupposto costitutivo.

40
ORLANDINI, op. cit., p. 13.


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6. Prospettive di regulation e conclusioni

Linedito sistema pluriordinamentale di tutela multilivello dei diritti ha indubbiamente
ancora diversi vuoti normativi che non consentono di potere sostenere una piena parificazione
tra diritti sociali, libert di mercato e diritti di cittadinanza.
Ci che nel precedente paragrafo si cercato di evidenziare come il rapporto tra fonti
nazionali e sovranazionali sia orientato verso la tutela nei confronti delle libert economiche
fondamentali. In tale dialogo tra fonti di natura e livello diverso, quelle che tutelano i diritti
sociali restano sotto-ordinate rispetto a quelle che garantiscono il funzionamento del mercato
interno, alle quali viene riconosciuto soltanto uno status di diritto fondamentale esercitabile a
livello europeo, qualora derivante dallesercizio dei diritti di cittadinanza o delle libert
economiche
41
.
La natura di diritto fondamentale attribuita oggi ai diritti sociali, e formalmente sancita
dalla Carta e dal Trattato di Lisbona, mantiene un significato e una portata ancora relativa:
essa pu comportare legittime deroghe al funzionamento delle dinamiche di mercato, a
condizione che tali diritti siano gi riconosciuti negli ordinamenti nazionali e trovino in essi
una tutela che non leda in maniera sproporzionata le libert fondate sul diritto dellUE.
Appare pertanto imprescindibile, ai fini della costruzione di unidentit sociale europea,
regolamentare uniformemente la materia dei servizi pubblici a livello sovranazionale,
soprattutto alla luce della nuova portata che pu assumere il concetto di cittadinanza
amministrativa europea e della nozione stessa di economia sociale di mercato. In tal senso,
necessario riuscire a condividere il percorso verso una regulation europea, attivando progetti
di cooperazione tra le amministrazioni europee. Ci soprattutto in considerazione del fatto che
limplementazione del sistema di servizi pubblici una delle poche certezze che potr aiutare
la ripresa dellEuropa.
Gli effetti della recessione e la crescita stagnante di molti paesi rendono necessaria una
spinta decisiva per gli investimenti nel settore delle infrastrutture e dei trasporti e dei sevizi ai

41
Sul punto vd., ORLANDINI, op. cit., p. 12.


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cittadini, in generale, che rappresentano un ruolo fondamentale nel favorire una nuova
crescita economica forte e sostenibile. Questo essenziale non solo per lo sviluppo
delleconomia ma anche al fine di assicurare alla persona la possibilit di raggiungere il
proprio luogo di lavoro, lassistenza sanitaria e sociale, le strutture culturali e ricreative.
Ad esempio, proprio recentemente a Roma, stato organizzato il primo incontro tra gli
amministratori delle societ di trasporto pubblico delle sei maggiori capitali europee in cui
stato rivolto un appello a tutti i governi europei di puntare maggiormente sullo sviluppo dei
servizi pubblici in Europa. Le imprese di trasporto pubblico di Berlino (BVG), Londra (TFL)
Madrid (metro de Madrid), Mosca (Moscow Metro), Parigi (RAPT) e Roma (ATAC) si sono
riunite per promuovere la loro idea secondo la quale il trasporto pubblico in grado di
svolgere un ruolo chiave nella creazione di posti di lavoro, nello sviluppo sostenibile e nella
ripresa economica in Europa.
Pertanto, solo con un intervento giuridico, normativo e finanziario stabile si consentir
di portare avanti una pianificazione a lungo termine e di incrementare gli investimenti da
parte dei privati e degli attori istituzionali.
E proprio per garantire leffettivit del mercato unico, la tutela della concorrenza, la
competitivit delleconomia europea, la realizzazione di una cittadinanza amministrativa
europea, necessario alimentare meccanismi virtuosi di confronto e di emulazione sulle
migliori pratiche per raggiungere, cos, in tutta lUnione elevati ed omogenei standard di
qualit e di regolazione dellazione amministrativa e dei servizi pubblici. Si intende in
definitiva come fondamentale la creazione di una vero e proprio spazio amministrativo
europeo per realizzare una cittadinanza europea intesa come effettiva possibilit di esercizio
dei diritti fondamentali dei cittadini degli Stati membri: uno spazio in cui la cittadinanza
europea e le libert di mercato possono svilupparsi senza i pesi e gli intralci posti in essere
dalle amministrazioni inefficienti e da normative indebitamente onerose per cittadini e
imprese.