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DELLEDONNE
Ricerche giuridiche
Collana diretta da A. Celotto, F. Liguori, L. Zoppoli
COSTITUZIONE
E LEGGE ELETTORALE
Un percorso comparatistico
nello Stato costituzionale europeo
178
nuovissima serie
Ricerche giuridiche
Collana diretta da
Comitato Scientifico
COSTITUZIONE
E LEGGE ELETTORALE
UN PERCORSO COMPARATISTICO
EDITORIALE SCIENTIFICA
Il volume è stato pubblicato con il contributo finanziario dei fondi di Ateneo della
Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa.
INDICE
QUASI UN’INTRODUZIONE
CAPITOLO I
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE
SULLA LEGGE ELETTORALE?
6 INDICE
CAPITOLO II
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA
DELLE CORTI COSTITUZIONALI
CAPITOLO III
INFLUENZE SOVRANAZIONALI:
PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE
E DESTABILIZZAZIONE DEL QUADRO NAZIONALE
INDICE 7
CONCLUSIONI
259
Bibliografia 263
Questo lavoro monografico si propone di ragionare in forma sistematica e
con metodo comparatistico sulla posizione della legge elettorale all’interno
dell’ordinamento costituzionale, con particolare riguardo all’esperienza dello
Stato costituzionale nello spazio giuridico europeo. Si tratta del provvisorio
punto di arrivo di una riflessione e di un itinerario di ricerca avviati nel 2010,
collaborando col prof. Sabino Cassese presso la Corte costituzionale e
ragionando sulla posizione delle leggi elettorali regionali nell’ordinamento.
Un’importante occasione di riflessione – con la spinta a sviluppare l’analisi
in chiave storico-comparatistica – mi fu offerta dal seminario dottorale franco-
tedesco svoltosi nel 2014 a Friburgo in Brisgovia.
Ho presentato un primo tentativo di sistemazione dei risultati delle mie
ricerche in questo campo in occasione del V convegno biennale dell’Associazione
di Diritto pubblico comparato ed europeo, svoltosi presso l’Università Roma Tre
nell’ottobre 2018. In particolare, sono riconoscente ai professori Rolando Tarchi
e Valeria Piergigli, che in quell’occasione hanno coordinato il dibattito e funto
da discussant.
Per i consigli e i commenti che ho ricevuto a proposito della struttura e dei
contenuti di questo lavoro ringrazio Rolando Tarchi, Giuseppe Martinico,
Emanuele Rossi, Luca Gori, Paolo Addis, Francesco Saitto, Giovanni Boggero,
Giorgio Grasso, Elettra Stradella, Fabio Pacini, Elena Vivaldi, Andrea
Marchetti, Edoardo Bressanelli, Cristina Napoli, Edoardo Caterina e Francesca
Biondi Dal Monte.
Tengo inoltre a esprimere la mia gratitudine nei confronti dei colleghi che
mi hanno aiutato a schiarirmi le idee su specifici aspetti della vita costituzionale
di alcuni ordinamenti: Francesco Biagi, Anna Gamper, Lina Papadopoulou,
Giovanni Piccirilli, Leonardo Pierdominici, Anna Tsiftsoglou.
Un ringraziamento sincero al personale di biblioteca della Scuola Sant’Anna
per la sollecitudine con cui mi ha messo a disposizione il materiale bibliografico
di cui avevo bisogno.
Questo lavoro è dedicato, con profondo affetto e grande rimpianto, al prof.
Paolo Carrozza.
Nessuno ha mai creduto davvero che l’opinione del numero maggiore in una
votazione sia, per il predominio di quello, anche la più saggia. Volontà sta contro
volontà, come in guerra; a ciascuna delle due volontà s’accompagna la convinzione
del proprio maggiore diritto e della propria ragionevolezza; tale convinzione è
facile da trovare, si trova da sola. La funzione di un partito consiste propriamente
nel conservare vive quella volontà e quella convinzione. L’avversario, battuto nella
votazione, non si rassegna affatto, poiché ora improvvisamente non si crede più
nel suo diritto; egli si limita piuttosto a dichiararsi sconfitto. Non gli è difficile
dichiararsi sconfitto, giacché non gli accade nulla di male. In nessun modo è
punito per il suo precedente atteggiamento ostile. Se davvero temesse un pericolo
di vita, reagirebbe ben diversamente. Egli conta piuttosto sulle future battaglie. Al
suo numero non è imposto alcun limite; nessuno dei suoi è stato ucciso.
L’eguaglianza dei deputati – ciò che li rende massa – consiste nella loro
inviolabilità. Da questo punto di vista non c’è alcuna differenza tra i partiti. Il
sistema parlamentare può funzionare fin tanto che sia garantita tale inviolabilità.
E. CANETTI, Massa e potere (1960), trad. di F. Jesi, Milano, Adelphi, 1981, 225.
QUASI UN’INTRODUZIONE
1
Cfr. A. LIJPHART, Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven
Democracies 1945-1990, Oxford, Oxford University Press, 1994, 52; ID., Le democrazie
contemporanee, II edizione (2012), traduzioni di L.C. Papavero e L. Verzichelli, Bolo-
gna, il Mulino, 2014, 157 (dove si nota, muovendo dalla distinzione fra democrazie
maggioritarie e democrazie consensuali, che ognuno dei paesi considerati “sembra es-
sere … fortemente legato al modello di sistema elettorale adottato”, definito come “un
elemento di chiara distinzione”; P. NORRIS, Choosing Electoral Systems: Proportional,
Majoritarian and Mixed Systems, in International Political Science Review, vol. 18,
1997, 297 s.; M. GALLAGHER, Conclusion, in id., P. Mitchell (a cura di), The Politics of
Electoral Systems, Oxford, Oxford University Press, 2005, 461; come anche, dal punto
di vista della scienza economica, T. PERSSON, G. TABELLINI, The Economic Effects of
Constitutions, Cambridge, Mass., The MIT Press, 2003, 83 ss.
2
Cfr. A. GRATTERI, In Europa votano così: Costituzioni e sistemi elettorali, in Fo-
rum di Quaderni costituzionali, 26 settembre 2012, 4 s. (su
www.forumcostituzionale.it).
3
Nel significato indicato da A. VON BOGDANDY, The Idea of European Public Law
Today, in id., P.M. Huber, S. Cassese (a cura di), The Administrative State, Oxford,
Oxford University Press, 2017, 18 ss.
4
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 6 novembre 2012, Ekoglasnost
c. Bulgaria (ric. n. 30386/05), par. 68.
14 QUASI UN’INTRODUZIONE
5
N. LUPO, Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale italiana.
Alcuni spunti sulla legge n. 165 del 2017, in rapporto alla Costituzione, in federalismi.it,
22/2017, 38 (su www.federalismi.it).
6
N. LUPO, Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale italiana,
cit., 38 s.
7
Cfr. S. CASSESE, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, il Mulino,
2014, 67 ss. e 80 ss.: le dodici tappe che hanno scandito la storia della legislazione elet-
torale per il Parlamento nazionale sarebbero il sintomo di una cronica incertezza “sui
modi di ‘congiunzione’ tra Stato e popolo” (ivi, 69). Si esprime in termini analoghi
M.S. PIRETTI, Sistemi elettorali e struttura del Parlamento, in Storia d’Italia, Annali
XVII, Il Parlamento, a cura di L. Violante, Torino, Einaudi, 2001, 549. Rispetto a que-
sto dato, sottolinea il carattere anomalo della prima fase dell’esperienza repubblicana
G. TARLI BARBIERI, La legislazione elettorale nell’ordinamento italiano, Milano, Giuf-
frè, 2018, 3 s.
8
Cfr. S. AROMATORIO, L’absence traditionnelle du mode de scrutin dans la Consti-
tution française: cause de l’instabilité chronique des modes de scrutin législatifs, in Revue
française de droit constitutionnel, n. 71, 2007, 601 ss.
9
Così S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, Firenze, Vallecchi, 1970, 168.
QUASI UN’INTRODUZIONE 15
10
Come segnalato, da ultimo, da E. CHELI, Una nuova legge elettorale, su
www.rivistailmulino.it, 14 ottobre 2019.
11
Cfr., con punti di vista differenti, S.M. CICCONETTI, voce Revisione costituzio-
nale, in Enc. dir., XL, 1989, 135; A. PACE, Potere costituente, rigidità costituzionale,
autovincoli legislativi, II edizione, Padova, Cedam, 2002, 126 ss. Insistono sul rilievo di
un “consensual constitutional ethos” nell’assicurare un equilibrio soddisfacente tra ri-
gidità e flessibilità X. CONTIADES, A. FOTIADOU, Models of Constitutional Change, in
X. Contiades (a cura di), Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspecti-
ve on Europe, Canada and the USA, Abingdon, Routledge, 2013, 446. Sul tema della
rigidità costituzionale, da ultimo, v. F. FERRARI, Studio sulla rigidità costituzionale. Dal-
le Chartes francesi al Political Constitutionalism, Milano, Franco Angeli, 2019; U.
ADAMO, R. CARIDÀ, A. LOLLO, A. MORELLI, V. PUPO (a cura di), Alla prova della revi-
sione. Settanta anni di rigidità costituzionale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2019.
12
Si accoglie quest’ultima nozione nel senso indicato da A. BARBERA, Ordinamen-
to costituzionale e carte costituzionali, in Quad. cost., 2010, 311 ss.; ID., voce Costitu-
zione della Repubblica italiana, in Enc. dir., Annali VIII, 2015, spec. 265 ss. Questo
autore muove dall’idea che “i testi formalmente costituzionali non esauriscono i con-
tenuti più ampi dell’ordinamento costituzionale e che, quindi, quest’ultimo non si
identifica con le sole norme formalmente costituzionali”, sicché “è necessario prende-
re in considerazione … anche quelle altre norme che, per il loro stretto collegamento
con detti fini e valori politici, caratterizzano la forma di stato e danno identità e linee
di sviluppo all’intero ordinamento giuridico” (Ordinamento costituzionale e carte costi-
tuzionali, cit., 311). Con riguardo al ruolo svolto dalle leggi elettorali nell’esperienza
costituzionale italiana, ferma la distinzione tra fonti formalmente costituzionali e fonti
che non lo sono, la loro classificazione come parte dell’ordinamento costituzionale
consente di “trarne conseguenze … in ordine all’interpretazione di norme costituzio-
nali, volutamente elastiche, relative alla formazione e alla vita dei governi nonché in
ordine alla lettura di talune norme regolamentari” (ivi, 336).
16 QUASI UN’INTRODUZIONE
13
Così M. LUCIANI, Il voto e la democrazia. La questione delle riforme elettorali in
Italia, Roma, Editori Riuniti, 1991, 16 (che ragiona di “una sorta di circolarità inegua-
le”).
14
A. VUOLO, La legge elettorale. Decisione politica, controlli, produzione giurispru-
denziale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2017, 11. Nella dottrina tedesca H. MEYER,
Wahlsystem und Verfassungsordnung. Bedeutung und Grenzen wahlsystematischer Ge-
staltung nach dem Grundgesetz, Frankfurt am Main, Alfred Metzner, 1973, 13 afferma
che l’istituto delle elezioni legislative è “costitutivo della democrazia” in considerazio-
ne della centralità dell’assemblea rappresentativa, specialmente in un ordinamento a
forma di governo parlamentare.
15
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, cons. dir., punto 3.1. Già in preceden-
za la Corte aveva affermato che “con l’espressione del loro voto, in sostanza, [i cittadi-
ni] danno concreto contenuto alla sovranità popolare” (sentenza n. 39/1973, cons.
dir., punto 2).
16
Cfr. P. COSTA, Il problema della rappresentanza politica: una prospettiva storica,
in Il Filangieri, 2004, 329 s.; I. MASSA PINTO, Rappresentanza, in Riv. AIC, n. 3/2017,
11 ss. (su www.rivistaaic.it).
17
Così T.E. FROSINI, Sistemi elettorali e sistemi di partito, in P. Carrozza, A. Di
Giovine, G.F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza,
2009, 746; in senso analogo, di recente, anche E. CHELI, Una nuova legge elettorale,
cit., che definisce la legge elettorale come “la regola fondamentale – la Grundnorm –
del sistema politico”: “in quanto tale, essa va inquadrata nell’impianto costituzionale
come anello di congiunzione tra Costituzione formale e Costituzione materiale” (corsi-
vo aggiunto).
QUASI UN’INTRODUZIONE 17
18
Corte costituzionale federale tedesca, sentenza del 9 novembre 2011 (BVerfGE
129, 300, 322 s.); v. anche le sentenze del 28 novembre 2007 (BVerfGE 120, 82 105),
del 25 luglio 2012 (BVerfGE 131, 316, 338) e del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135,
259, 289).
19
M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 15.
18 QUASI UN’INTRODUZIONE
20
G. LEIBHOLZ, Die Repräsentation in der Demokratie, Berlin, de Gruyter, 1973,
235.
21
F. LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia: il dibattito sul sistema elettorale
in Gran Bretagna e in Francia, in Quad. cost., 1981, 533. Fra i politologi, la tendenza a
sottovalutare il ruolo dei sistemi elettorali è stata sottoposta a critica da G. SARTORI,
Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti (1994), V edizione,
trad. di O. Massari e A. Di Virgilio, Bologna, il Mulino, 2004, 39.
22
Cfr. ancora G. SARTORI, Ingegneria costituzionale comparata, cit., 40, secondo
cui “gli eventi degli anni Novanta sono più che sufficienti per ridurre in frantumi la
tesi della ‘impossibilità di scelta’” in materia di sistemi elettorali. Le riforme italiane
del 1993, anzi, avrebbero inferto un vero e proprio “colpo mortale alla tesi della in-
cambiabilità”.
23
Per un primo inquadramento cfr. S. STAIANO, La rappresentanza, in Riv. AIC, n.
3/2017, spec. 4 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it); I. MASSA PINTO, Rappresentanza,
cit., spec. 27 ss.; A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamenta-
re, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018 (che prende in considerazione soprattutto la
libertà del mandato parlamentare).
QUASI UN’INTRODUZIONE 19
24
Cfr. B. MANIN, Principi del governo rappresentativo (1997), traduzione di V. Ot-
tonelli, Bologna, il Mulino, 2010, 215; V. EMANUELE, A. CHIARAMONTE, S. SOARE,
Does the Iron Curtain Still Exist? The Convergence in Electoral Volatility between
Eastern and Western Europe, in corso di pubblicazione in Government and Opposition.
25
A proposito dell’alternativa fra le neutralità della legge elettorale e la sua capa-
cità di strutturare il sistema politico, punto su cui si ritornerà anche nel prosieguo
dell’analisi, cfr. A. MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale. Profili di
teoria generale, in Riv. AIC, n. 3/2017, 15 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it). Da un
diverso punto di vista, S. CASSESE, Il popolo e i suoi rappresentanti, Roma, Edizioni di
Storia e Letteratura, 2019, 10 ricorda che alle origini della rappresentanza moderna si
trova l’abbandono del principio della perpetuità del potere: si tratta allora di “assicu-
rare il ricambio dei governanti, la loro rotazione nell’ufficio … approvare periodica-
mente programmi e persone incaricate di realizzarli”.
26
M. VOLPI, Introduzione, in M. Luciani, M. Volpi (a cura di), Riforme elettorali,
Roma-Bari, Laterza, 1995, 15.
27
A questo proposito, appare particolarmente significativo il comunicato diffuso
dall’Ufficio stampa della Corte il 7 dicembre 2016, poco dopo la fissazione per
20 QUASI UN’INTRODUZIONE
l’udienza del 24 gennaio successivo della discussione delle questioni di legittimità co-
stituzionale aventi ad oggetto la legge n. 52/2015 (il comunicato è disponibile su
www.cortecostituzionale.it): in esso, in effetti, ci si premura di sottolineare che “la
Corte costituzionale opera secondo le regole degli organi giurisdizionali”, e che pro-
prio il rispetto di tali regole non avrebbe reso possibile la scelta di una data anteriore.
28
Sul punto rimane illuminante l’affresco tracciato da A. TOMKINS, Public Law,
Oxford, Clarendon Press, 2003.
29
R.H. PILDES, Elections, in M. Rosenfeld, A. Sajó (a cura di), The Oxford Hand-
book of Comparative Constitutional Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, 530;
cfr. inoltre A. SPERTI, Corti supreme e conflitti tra poteri. Spunti per un confronto Italia-
Usa sugli strumenti e le tecniche di giudizio del giudice costituzionale, Torino, Giappichel-
li, 2005, 83 (che segnala, parallelamente, il declino di convenzioni costituzionali e gent-
lemen’s agreements). Sulla c.d. judicialization of politics si vedano J. FEREJOHN, Judicializ-
ing Politics, Politicizing Law, in Law and Contemporary Problems, vol, 65, 2002, 41 ss.; R.
HIRSCHL, Towards Juristocracy: The Origins and Consequences of the New Constitutional-
ism, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2004; ID., The Judicialization of Mega-
Politics and the Rise of Political Courts, in Annual Review of Political Science, vol. 11,
2008, 93 ss.; S. CASSESE, The Will of the People and the Command of the Law: Constitu-
tional Courts, Democracy and Justice, in V. Barsotti, V. Varano (a cura di), Il nuovo ruolo
delle Corti supreme nell’ordine politico e istituzionale. Dialogo di diritto comparato, Napo-
li, Edizioni Scientifiche Italiane, 2012, 17 ss.
QUASI UN’INTRODUZIONE 21
30
Per la ripresa di questa intuizione, di matrice hegeliana, cfr. A. MANZELLA, Il
parlamento, III edizione, Bologna, il Mulino, 2003, 30, che si sofferma poi sulla “irri-
ducibile politicità” – che è anche “irriducibile giuridicità” – dei parlamenti.
31
Riferimenti analitici si trovano in L.G. SCIANNELLA, La giurisprudenza della
Cour d’arbitrage belga nel biennio 2002/2003, in Giur. cost., 2004, 3567 ss.; EAD., La
giurisprudenza della Cour constitutionnelle belga nel biennio 2014-2015, in Giur. cost.,
2016, 1956 ss.
32
Nel senso indicato da M.S. GIANNINI, Il pubblico potere. Stati e amministrazioni
pubbliche, Bologna, il Mulino, 1986.
22 QUASI UN’INTRODUZIONE
33
Queste tensioni – come segnala L. RONCHETTI, Rappresentanza politica come
rappresentanza costituzionale, in Costituzionalismo.it, n. 3/2015, su
www.costituzionalismo.it – coinvolgono peraltro buona parte dell’assetto costituziona-
le: poiché la rappresentanza in ordinamenti come quello italiano è rappresentanza
democratica, tra le sue funzioni figura l’inveramento dei principi fondamentali della
Costituzione, in primis l’eguaglianza politica.
34
Così, da ultimo, A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato par-
lamentare, cit., 21.
35
Per cui v. M. LUCIANI, L’antisovrano e la crisi delle costituzioni, in Riv. dir. cost.,
1996, spec. 160 ss.; A. DI MARTINO, Il territorio: dallo Stato-nazione alla globalizzazio-
ne. Sfide e prospettive dello Stato costituzionale aperto, Milano, Giuffrè, 2010, 270 ss.;
G. SCACCIA, Il territorio fra sovranità statale e globalizzazione dello spazio economico, in
Riv. AIC, n. 3/2017, 13 ss. (su www.rivistaaic.it); L. ANTONINI, Globalizzazione e nuo-
ve sfide del costituzionalismo, in Dir. pubbl., 2019, 319 ss.; di grande interesse sono le
considerazioni di C. GALLI, Sovranità, Bologna, il Mulino, 2019, secondo cui la sovra-
nità, “un prodotto del razionalismo moderno”, “è oggi messa sotto scacco da due delle
principali declinazioni di questo”: un ordinamento della comunità internazionale defi-
nito come “antisovrano transnazionale” e “l’utile, ovvero il pensiero e la pratica
dell’economia capitalistica globalizzata”. La conseguenza sarebbe l’incapacità degli
Stati di essere davvero “compatte piramidi di potenza” e non, invece, meri “triedri del
potere” (ivi, 117). Sul medesimo tema v. però le osservazioni critiche di S. CASSESE,
Territori e potere. Un nuovo ruolo per gli Stati?, Bologna, il Mulino, 2016, 39 ss.
36
Questo dato è stato sovente rilevato e ritenuto paradossale, ad es., in Francia:
cfr. L. SEUROT, Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux élections législatives?,
in Revue française de droit constitutionnel, n. 103, 2015, 657 e nt. 2.
QUASI UN’INTRODUZIONE 23
37
Cfr. G. BOGNETTI, Europa in crisi. Due studi su alcuni aspetti della fine della IIIª
Rep. francese e della Rep. di Weimar, Milano, Giuffrè, 1991, 126 ss.; P. RIDOLA, Prei-
storia, origini e vicende del costituzionalismo, in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F. Fer-
rari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, cit., 48. Dal canto suo, O. LEPSIUS,
Volkssouveränität und Demokratiebegriff in der Weimarer Republik, in Historia Consti-
24 QUASI UN’INTRODUZIONE
tucional, n. 20, 2019, 276 definisce il Methodenstreit weimariano come “il secondo di-
scorso fondativo del moderno pensiero costituzionale occidentale” dopo le rivoluzioni
settecentesche. Per definire la natura ancipite della recezione dell’esperienza costitu-
zionale di Weimar, F. BRUNO, La Costituzione di Weimar e la Costituente italiana, in F.
Lanchester, F. Brancaccio (a cura di), Weimar e il problema politico-costituzionale ita-
liano, Milano, Giuffrè, 2012, 96 parla di una Costituzione che è stata al tempo stesso
“il modello da studiare e il ‘paradigma dei pericoli’”.
38
Da ultimo v. N. LUPO, A. MANZELLA, Il Parlamento europeo. Una introduzione,
Roma, Luiss University Press, 2019.
39
Sul punto v. soprattutto L. PEGORARO, Le categorie civilistiche e il parassitismo
metodologico dei comparatisti nello studio del diritto comparato, in Annuario di diritto
comparato e di studi legislativi, 2013, 305 ss. Cfr. inoltre R. SCARCIGLIA, Introduzione al
QUASI UN’INTRODUZIONE 25
diritto pubblico comparato, Bologna, il Mulino, 2006, 70 s., secondo il quale sussiste un
legame diretto fra l’interesse per le questioni metodologiche nell’ambito della compa-
razione giuspubblicistica e l’insoddisfazione nei confronti della tradizionale classifica-
zione dei sistemi in famiglie giuridiche.
40
V. in particolare R. HIRSCHL, The Question of Case Selection in Comparative
Constitutional Law, in American Journal of Comparative Law, vol. 53, 2005, 125 ss.
41
Cfr. G. BOGNETTI, Malapportionment, ideale democratico e potere giudiziario
nell’evoluzione costituzionale degli Stati Uniti, Milano, Giuffrè, 1966; E. CECCHERINI,
Eguaglianza del voto e rappresentatività delle minoranze: recenti orientamenti giurispru-
denziali negli Stati Uniti, in Quad. cost., 1997, 311 ss.; C. CASONATO, Minoranze etni-
che e rappresentanza politica: i modelli statunitense e canadese, Trento, Università degli
studi di Trento, 1998; e, più di recente, S. FILIPPI, Recenti evoluzioni nella giurispru-
denza della Corte Suprema USA in materia di redistricting, in Dir. pubbl., 2018, 645 ss.
42
Sulla questione del malapportionment in Giappone – segnalata da una Corte
suprema solitamente prudente, senza che dall’accertamento di una situazione di viola-
zione della Costituzione discendesse un dovere del legislatore di provvedere immedia-
tamente alla ridefinizione delle circoscrizioni elettorali – v. W.S. BAILEY, Reducing Ma-
lapportionment in Japan’s Electoral Districts: The Supreme Court Must Act, in Pacific
Rim Law & Policy Journal, vol. 6, 1997, 181 s.; Y. HASEBE, The Supreme Court of Ja-
pan: Its adjudication on electoral systems and economic freedoms, in International Jour-
nal of Constitutional Law, 2007, 300 ss.; D.S. LAW, The Anatomy of a Conservative
Court: Judicial Review in Japan, in Texas Law Review, vol. 87, 2009, 1547 s.; E. BER-
TOLINI, Corte suprema e potere democratico: la particolare interazione nel sistema nip-
ponico, in D. Butturini, M. Nicolini (a cura di), Giurisdizione costituzionale e potere
democraticamente legittimato, II, Dialoghi “esemplari”: le esperienze straniere, Bologna,
Bononia University Press, 2017, 243 ss.
26 QUASI UN’INTRODUZIONE
43
Su cui v. S. RODRIQUEZ, Il controllo sulle elezioni: dalla “verifica dei poteri” ai
tribunali elettorali. Uno studio comparato, in Nomos, n. 1/2013 (su www.nomos-
leattualitaneldiritto.it); G. MILANI, L’indipendenza dei Tribunali elettorali in America
latina: profili costituzionali e comparati, in Rivista di Diritti comparati, n. 1/2019, 99 ss.
(su www.diritticomparati.it).
44
Cenni si trovano in R. WEILL, On the Nexus of Eternity Clauses, Proportional
Representation, and Banned Political Parties, in Election Law Journal, vol. 16, 2017,
243 ss., che cita la sentenza della Corte suprema del 14 gennaio 2015 Yehuda Gutman
v. Attorney General et al. (HCJ 3166/14). V. inoltre S. NAVOT, The migration of pro-
portionality: from human rights to the principle of equality in elections – the case of Isra-
el, in M. Zubik (a cura di), Human Rights in Contemporary World: Essays in Honour of
Professor Leszek Garlicki, Warsaw, Wydawnictwo Sejmowe, 2017, 148 ss.
45
Come definita, fra i molti, da G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale compara-
to, VI edizione, Padova, Cedam, 2004, 127.
46
Per una visione d’insieme si può fare riferimento ad A. PIZZORUSSO, voce Giu-
stizia costituzionale (diritto comparato), in Enc. dir., Annali 2007, 669 ss. (anche per la
distinzione fra Staatsgerichtsbarkeit e Verfassungsgerichtsbarkeit); M. DE VISSER, Con-
stitutional Review in Europe: A Comparative Analysis, Oxford and Portland, Hart Pu-
blishing, 2014.
47
Si vedano le critiche di G. FRANKENBERG, Critical Comparisons: Re-thinking
Comparative Law, in Harvard International Law Journal, vol. 26, 1985, 429 ss.
all’approccio alla comparazione definito Juxtaposition-plus.
QUASI UN’INTRODUZIONE 27
48
P. RIDOLA, Diritti fondamentali e “integrazione” costituzionale in Europa. Tra
passato e futuro: questioni di metodo comparativo nella costruzione di un diritto costitu-
zionale europeo, in Diritto comparato e diritto costituzionale europeo, Torino, Giappi-
chelli, 2010, 245. Muovendo dalla riflessione häberliana, questo autore segnala che fra
i due poli delle comunanze e delle differenze “si sviluppano processi di scambio e in-
terdipendenze, i quali … attivano un ‘processo culturale’ di Rezeption e di Produk-
tion” (ivi, 245 s.). Il comparatista dovrebbe adoperare immagini-guida (Leit-bilder)
“allo scopo di ordinare il diritto” e di “razionalizzare la complessità ‘orientandola’”
(ivi, 246). Il ricorso a paradigmi, allora, è “volto a far scaturire dalla complessità e dal-
la varietà delle esperienze criteri e orientamenti per la comprensione del reale” (ibid.).
49
Sul tema delle classificazioni negli studi giuspubblicistici v., da ultimo, A. SOM-
MA, La geografia dei corpi politici. Classificazioni e genealogie tra diritto privato compa-
rato, diritto pubblico comparato e ortodossia neoliberale, in Dir. pubbl. comp. eur., 2017,
1217 ss.; e M. CARDUCCI, “Ragione politica” della comparazione e “costituzionalizzazio-
ne” delle tassonomie, in Dir. pubbl. comp. eur., 2017, 1097 ss.
50
Nel senso indicato da G. GORLA, voce Diritto comparato, in Enc. dir., XII, 1964,
932 e 939 ss. (che segnala la necessità per il comparatista di “guardare il diritto con
occhi simili a quelli dello storico”); importanti riferimenti si trovano inoltre in A. PIZ-
ZORUSSO, La comparazione giuridica e il diritto pubblico, in R. Sacco (a cura di),
L’apporto della comparazione alla scienza giuridica, Milano, Giuffrè, 1980, 59 ss.; ID.,
Delle fonti del diritto, Articoli 1-9, II edizione, in F. Galgano (a cura di), Commentario
del codice civile Scialoja-Branca. Disposizioni sulla legge in generale, Bologna-Roma,
Zanichelli-Foro italiano, 2011, 24 ss. Sull’identità fra i criteri di validazione della com-
parazione giuridica e delle scienze storiche cfr. A. GAMBARO, P.G. MONATERI, R. SAC-
28 QUASI UN’INTRODUZIONE
CO, voce Comparazione giuridica, in Dig. disc. priv., Sez. civ., III, 1988, 52 s.
51
In linea con quanto sostenuto, ad es., da P. CARROZZA, È solo una questione di
numeri? Le proposte di riforma degli artt. 56 e 57 Cost. per la riduzione dei parlamenta-
ri, in Dir. pubbl. comp. eur., fascicolo speciale, 2019, 93. In un’ottica differente, B.
MANIN, Principi del governo rappresentativo, cit., 5 s. segnala che “certe scelte istitu-
zionali compiute dai fondatori del governo rappresentativo non sono praticamente
mai state messe in discussione. Il governo rappresentativo ha sicuramente conosciuto
cambiamenti nel corso degli ultimi duecento anni: l’estensione graduale del diritto di
voto e l’istituzione del suffragio universale sono quelli più evidenti. Ma d’altra parte
molti assetti sono rimasti uguali, come quelli che regolano il modo in cui sono selezio-
nati i rappresentanti e vengono prese le decisioni pubbliche. Essi sono ancora vigenti
nei sistemi che oggi si dicono rappresentativi”.
52
Su quella vicenda v. R. RUBIO-MARÍN, The achievement of female suffrage in Eu-
rope: on women’s citizenship, in International Journal of Constitutional Law, 2014, 4 ss.
53
E. BETTINELLI, voce Elettorali (sistemi), in Dig. disc. pubbl., V, 1990, 439; cfr.
inoltre M. LUCIANI, voce Governo (forme di), in Enc. dir., Annali III, 2010, 562.
54
Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forme di governo, Bologna, il Mulino,
1981, 7; S. CASSESE, Governare gli italiani, cit., 81. Sulla medesima falsariga, la contro-
versia sui rotten boroughs che caratterizzò il primo Ottocento inglese, non è propria-
mente una controversia sul sistema elettorale: nelle intenzioni del partito tory storico,
infatti, la perpetuazione del fenomeno dei borghi putridi doveva attenuare e controbi-
lanciare gli effetti del graduale allargamento del suffragio (cfr. E. STRADELLA, Dai rot-
ten boroughs ad oggi, il lungo viaggio verso la rappresentanza, in Dir. pubbl. comp. eur.,
2017, 962 ss.).
55
Cfr. E. BETTINELLI, voce Elettorali (sistemi), cit., 440.
QUASI UN’INTRODUZIONE 29
rale non solo in senso quantitativo bensì anche qualitativo, e ciò per-
ché l’accrescimento del corpo elettorale in misura cospicua, tale da in-
cludere in esso decine di milioni di titolari del diritto, fa sorgere il bi-
sogno di congegni organizzativi, dei quali non si poteva evidentemente
avvertire l’importanza quando la base popolare del regime elettivo ri-
sultata enormemente ristretta in conseguenza dei vincoli, di natura
censitaria o di altro genere, posti alla capacità politica del singolo. Gli
orientamenti di gruppi ristretti di cittadini, collegati fra loro in modo
spontaneo dall’omogeneità dei comuni interessi, avevano modo di
formarsi e di manifestarsi senza uopo di alcuna predisposizione. Nel
collegio uninominale si trovava il mezzo più idoneo per la loro espres-
sione, così come nel rapporto di conoscenza e di fiducia personale fra
elettore ed eletto la forma più soddisfacente del vincolo rappresentati-
vo”56.
56
C. MORTATI, Introduzione alla legge elettorale cecoslovacca (1946), in Raccolta di
scritti, IV, Problemi di politica costituzionale, Milano, Giuffrè, 1972, 356.
57
Così E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti. La formazione del
nuovo ordinamento elettorale nel periodo costituente (1944-1948), Milano, Edizioni di
Comunità, 1982, 13.
58
Cfr. V.E. ORLANDO, Del fondamento della rappresentanza politica (1895), ora in
Diritto pubblico generale, Milano, Giuffrè, 1954, 437. Sul tema si può fare riferimento
a C. PINELLI, La questione del diritto di voto in Gaetano Mosca e nei costituzionalisti
italiani, in Materiali per una storia della cultura giuridica, 1998, 433 ss.; C. MAGNANI,
Stato e rappresentanza politica nel pensiero giuridico di Orlando e Romano, in Materiali
per una storia della cultura giuridica, 2000, 349 ss.; C. DE FIORES, Ascesa e declino del
30 QUASI UN’INTRODUZIONE
avrebbe sempre più spesso assunto una struttura non binaria, ma piut-
tosto ternaria: “due legami, uno tra l’elettorato e un’organizzazione in-
termedia … alla quale delegava il compito di fare una scelta di candi-
dati e di proporla, un altro tra elettorato e rappresentanti, che veniva-
no approvati con la cosiddetta elezione”59.
Il meccanismo elettorale è fenomeno complesso: in esso coesistono
una manifestazione di volontà del corpo elettorale e una destinazione
funzionale, la copertura di uffici dell’apparato pubblico60. Questo ca-
rattere accomuna tutte le elezioni di assemblee rappresentative, dal li-
vello comunale alle assemblee parlamentari nazionali, fino al Parla-
mento europeo. Nel corso dell’analisi saranno presi in considerazione
anche alcuni dei problemi posti dalle leggi elettorali in vigore al livello
locale: in questo senso, pare corretto sostenere che la contrapposizione
fra elezioni “politiche” ed elezioni “amministrative” “è ormai priva di
qualsiasi supporto nell’attuale contesto costituzionale, che colloca il
valore dell’autonomia tra i princìpi fondamentali”61. L’analisi compa-
ratistica, del resto, mette in luce l’esistenza di una “discreta simmetria”
fra le regole per l’elezione delle assemblee parlamentari nazionali e
quelle che presiedono all’investitura delle assemblee rappresentative
locali62 (ancor prima dell’analisi giurisprudenziale che sarà condotta
nel capitolo II, su questo punto si ritornerà nel capitolo I, par. 3). Più
utile, se mai, è ragionare di un continuum in cui coesistono affinità e
differenze fra i sistemi elettorali dei vari livelli di governo.
Vi sono ancora alcune cautele metodologiche di cui è necessario
tenere conto. Una riflessione comparatistica su questo tema deve chia-
ramente tenere conto delle acquisizioni della scienza politica e anche,
in certa misura, dell’economia politica63. Al tempo stesso, in questo la-
voro si cercherà di rimanere fedeli a un particolare angolo visuale,
quello che scorge nella legge elettorale un tassello – e non dei meno
importanti – dell’ordinamento costituzionale. Se è indubbia la rilevan-
za degli studi politologici per la comprensione del fenomeno elettora-
le, si presterà attenzione innanzitutto al dato normativo, adottando
come punto di partenza le prescrizioni costituzionali64. D’altra parte,
come ci sarà modo di precisare anche in seguito, la complessità delle
leggi elettorali attualmente vigenti65 e il ricorso sempre più frequente a
scrutini giurisprudenziali basati su canoni di proporzionalità rende ne-
cessario un approccio “realistico” alle questioni elettorali, capace cioè
di calarle in un contesto più ampio.
64
In linea, del resto, con quanto sostenuto da G. BOGNETTI, L’oggetto e il metodo,
in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale compara-
to, cit., 8 s. A proposito delle caratteristiche dell’“approccio giuridico a qualunque
oggetto di conoscenza che sia comune ad altre discipline” cfr. M. LUCIANI, voce Go-
verno (forme di), cit., 552 s.
65
A proposito della quale è stata segnalata l’opportunità di rinunciare a una con-
trapposizione troppo schematica tra formule maggioritarie e formule proporzionali:
nelle leggi elettorali oggi in vigore – soprattutto in quelle che sono segnalate come
modelli nelle discussioni di politica del diritto – è frequente la combinazione di ele-
menti eterogenei, il cui scopo è di garantire “un certo equilibrio” nel soddisfacimento
di esigenze variegate, in primis rappresentatività e capacità di assumere decisioni (cfr.
M. VOLPI, Introduzione, cit., 4 s.).
66
Sull’intarsio fra legge elettorali e regolamenti parlamentari cfr. L. GIANNITI, N.
LUPO, Corso di diritto parlamentare, III edizione, Bologna, il Mulino, 2018, 66 s.; S.
CURRERI, Sistema elettorale e regolamento parlamentare, in A. Manzella (a cura di), I
regolamenti parlamentari a quarant’anni dal 1971, Bologna, il Mulino, 2012, 107 ss. La
tesi sostenuta da quest’ultimo autore è che “sotto il profilo sostanziale … in forza delle
interrelazioni esistenti tra le due fonti nelle materie di comune interesse, dai mutamen-
ti legislativi possono provenire sollecitazioni che l’autonomia regolamentare di ciascu-
na Camera non può ignorare. Tra leggi ordinarie e regolamenti parlamentari, quindi,
vige un rapporto che, nel rispetto delle reciproche competenze, si traduce talvolta in
una suddivisione di compiti in un’ottica di reciproca cooperazione ed integrazione. La
32 QUASI UN’INTRODUZIONE
vision, Shindler and MacLennan v. Chancellor of the Duchy of Lancaster and Secretary
of State for Foreign and Commonwealth Affairs [2016] EWHC 957 (Admin). Il caso
Shindler riguardava la compatibilità coi diritti discendenti dall’art. 20 TFUE di una
disposizione dello European Union Referendum Act, secondo cui sarebbero stati esclu-
si dall’elettorato attivo in occasione del referendum quei cittadini britannici che,
nell’esercizio del loro diritto di circolare liberamente all’interno dell’Unione europea,
risultassero residenti da oltre quindici anni in un altro Stato membro.
72
Cfr. F. BAILO, Capacità elettorale e Costituzione, Napoli, Jovene, 2015, 60 ss.
73
Cfr. G.E. VIGEVANI, Stato democratico ed eleggibilità, Milano, Giuffrè, 2001, 7
s.
74
Così, appare emblematica l’evoluzione della disciplina delle ineleggibilità in
Francia durante i mandati presidenziali di François Hollande e di Emmanuel Macron.
Per una contestualizzazione cfr., volendo, G. DELLEDONNE, Le conseguenze della crisi
economico-finanziaria sulle istituzioni francesi, in federalismi.it, n. 26/2016, 11 ss. (su
www.federalismi.it). A proposito delle vicende dell’ordinamento italiano, con partico-
lare riguardo alla configurazione dell’istituto dell’incandidabilità, cfr. ancora F. BAILO,
Capacità elettorale e Costituzione, cit., 129 ss.; e P. TORRETTA, L’incandidabilità al
mandato parlamentare. La “legge Severino” oltre il “caso Berlusconi”, Napoli, Editoriale
Scientifica, 2015, 15 ss.
75
Su cui v., in chiave comparatistica, B. RODRÍGUEZ RUIZ, R. RUBIO-MARÍN, The
gender of representation: On democracy, equality, and parity, in International Journal of
Constitutional Law, 2008, 287 ss. A proposito dell’ordinamento italiano v. M.
D’AMICO, Il difficile cammino della democrazia paritaria, Torino, Giappichelli, 2011; S.
LEONE, L’equilibrio di genere negli organi politici. Misure promozionali e principi costi-
tuzionali, Milano, Franco Angeli, 2013; C. NAPOLI, La rappresentanza di genere nelle
assemblee elettive: le quote alla prova del voto, in Rivista Gruppo di Pisa, n. 3/2013 (di-
sponibile su www.gruppodipisa.it); e, con riguardo, alla declinazione del tema al livel-
lo regionale, V. FOGLIAME, Il rendimento delle formule legislative regionali di riequili-
brio della rappresentanza di genere. Incertezze, resistenze, ruolo dei partiti politici, in
federalismi.it, n. 14/2019 (disponibile su www.federalismi.it).
34 QUASI UN’INTRODUZIONE
76
Il riferimento è, rispettivamente, alla legge costituzionale n. 99-569 dell’8 luglio
1999 (loi constitutionnelle relative à l’égalité entre les femmes et les hommes) e alle leg-
gi costituzionali n. 2 del 31 gennaio 2001, n. 3 del 18 ottobre 2001 e n. 1 del 30 maggio
2003. Ritiene che il “nuovo” primo comma dell’art. 51 Cost. abbia avuto un impatto
complessivamente modesto C. BASSU, Le nuove frontiere della rappresentanza politica,
in Percorsi costituzionali, 2017, 30.
77
Cfr. A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 15.
78
F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, 85 s.; cfr. inoltre G. TARLI
BARBIERI, voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), in Enc. dir., Annali X, 2017, 904
(che discorre di sistema elettorale in senso stretto). Nella diversa prospettiva di una
storia dello Stato italiano dal 1861 a oggi, S. CASSESE, Governare gli italiani, cit., 67
sottolinea la necessità di tenere conto di questi profili: requisiti per la titolarità
dell’elettorato, “perché determinano la misura della partecipazione popolare alle ele-
zioni e, quindi, l’ampiezza del corpo elettorale rispetto alla popolazione”; collegi elet-
torali e formula elettorale, “perché determinano i meccanismi per la traduzione dei
voti in seggi”.
79
Cfr. ancora F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 86, se-
condo cui tale dicotomia “è del tutto insufficiente a cogliere le differenze rilevanti”.
Ma già trent’anni prima, in piena discussione sull’Assemblea costituente, si lamentava
l’“astrattismo” di questa scelta”: “Si discutono i pregi e i difetti di questi due pretesi
sistemi, come se si trasse di pregi e difetti di sistemi di concimazione o di allevamento
dei suini, e non di sistemi che sono destinati ad operare tra uomini e per gli uomini,
tra le passioni e gli interessi umani” (M.S. GIANNINI, A proposito delle elezioni ammi-
nistrative: Relatività delle proporzionali, in Socialismo, n. 3/1945, 13).
QUASI UN’INTRODUZIONE 35
80
Così L. ELIA, Le forme di governo, in Costituzione, partiti, istituzioni, a cura di
M. Olivetti, Bologna, il Mulino, 2009, 170. Si colloca in continuità con questa impo-
stazione A. DI GIOVINE, Le forme di governo, in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F. Fer-
rari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, cit., 706 ss.
81
Cfr. L. ELIA, Le forme di governo, cit., 170 e nt. 20.
82
Cfr. ancora L. ELIA, Le forme di governo, cit., 197 e nt. 73 (ove si discorre di
“effetto moltiplicatore dei sistemi proporzionalistici”).
83
M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 566.
36 QUASI UN’INTRODUZIONE
84
Cfr. ancora M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 572 ss., che degli inter-
rogativi relativi al sistema elettorale fa uno degli indicatori rilevanti per una “non-
tassonomia” delle forme di governo (ivi, 583 ss.).
85
L’aggettivo è di M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 583.
86
L. PEGORARO, A. RINELLA, Sistemi costituzionali comparati, Torino, Giappichel-
li, 2017, 400.
87
Segnalato, fra gli altri, da X. CONTIADES, A. FOTIADOU, The Emergence of
Comparative Constitutional Amendment as a New Discipline: Towards a Paradigm
Shift, in R. Albert, X. Contiades, A. Fotiadou (a cura di), The Foundations and Tradi-
tions of Constitutional Amendment, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2017, 369
ss.; e da A. BARAGGIA, Ordinamenti giuridici a confronto nell’era della crisi. La condi-
zionalità economica in Europa e negli Stati nazionali, Torino, Giappichelli, 2017, IX.
QUASI UN’INTRODUZIONE 37
88
Si vedano, fra gli altri, R. ALBERT, X. CONTIADES, A. FOTIADOU (a cura di), The
Foundations and Traditions of Constitutional Amendment, cit.; Y. ROZNAI, Unconstitu-
tional Constitutional Amendments: The Limits of Amendment Powers, Oxford, Oxford
University Press, 2017; R. ALBERT, Constitutional Amendments: Making, Breaking, and
Changing Constitutions, New York, Oxford University Press, 2019; X. CONTIADES, A.
FOTIADOU (a cura di), The Routledge Handbook of Comparative Constitutional
Change, Abingdon, Routledge (di prossima pubblicazione).
89
Così, ad es., R. WEILL, On the Nexus of Eternity Clauses, Proportional Represen-
tation, and Banned Political Parties, cit.
90
L. PEGORARO, A. RINELLA, Sistemi costituzionali comparati, cit., 400. Si veda
inoltre S. BAGNI, Riforme costituzionali e super-maggioranze parlamentari: per un ag-
gravamento variabile del procedimento di revisione, in D. Butturini, M. Nicolini (a cura
di), Giurisdizione costituzionale e potere democraticamente legittimato, I, I soggetti, gli
strumenti e i meccanismi del dialogo, Bologna, Bononia University Press, 2017, spec.
111 ss.: l’Autrice ritiene che la principale indicazione ricavabile dall’analisi comparati-
stica è l’inefficacia di quorum deliberativi in astratto elevati anche “all’interno di forme
di Stato democratiche e di sistemi politici pluripartitici, in presenza di particolari con-
dizioni sociali o a causa dei sistemi elettorali vigenti”. La conclusione che occorre trar-
ne, perciò, è che risulti decisiva “la previsione di ulteriori forme di aggravamento del
procedimento di revisione”.
38 QUASI UN’INTRODUZIONE
modo di ritornare anche in seguito. Anche nel caso italiano, però, una
parte della dottrina ha invitato a riflettere sull’intreccio tra la “‘varian-
te maggioritaria’ (se così può dirsi) del sistema di revisione” e gli effetti
potenzialmente distorsivi del sistema elettorale per il Parlamento91. Il
problema è risultato ulteriormente acuito, nel corso dell’acceso dibatti-
to anteriore al referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, dal fatto
che la Corte costituzionale avesse dichiarato incostituzionali compo-
nenti significative della legge elettorale – legge 21 dicembre 2005, n.
270, nota nel dibattito pubblico come legge Calderoli – con cui era
stato eletto il XVII Parlamento repubblicano92.
91
Così, recentemente, A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 62; v. inoltre A.
D’ATENA, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolari-
smo di coalizione, in Rass. parl., 2005, 599 ss.
92
Cfr. R. TARCHI, Il disegno di legge di riforma costituzionale n. 1429 del 2014. Os-
servazioni sparse di carattere procedurale e sostanziale, in Osservatorio sulle fonti, n.
2/2014, 3 (su www.osservatoriosullefonti.it); E. ROSSI, Una Costituzione migliore?
Contenuti e limiti della riforma costituzionale, Pisa, Pisa University Press, 2016, 30 s.;
Dieci domande sulla riforma costituzionale, in Quad. cost., 2016, spec. 241 ss.
CAPITOLO I
1
G. VEDEL, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Librairie du Re-
cueil Sirey, 1949, 112. Nell’ambito di una riflessione su che cosa sia la costituzione in
termini sostanziali – “l’ensemble des règles de droit les plus importantes de l’État” –
Vedel notava la difficoltà di stabilire che cosa sia essenziale ponendo proprio
quest’interrogativo: “Par exemple, le régime électoral est-il une question constitutionnel-
le?” (ibid.).
40 CAPITOLO PRIMO
2
Sul tema del “silenzio” delle costituzioni si possono vedere M. FOLEY, The Si-
lence of Constitutions: Gaps, ‘abeyances’ and political temperament in the maintenance
of government, London and New York, Routledge, 1989; R. ALBERT, D. KENNY, The
challenges of constitutional silence: Doctrine, theory and applications, in International
Journal of Constitutional Law, 2018, 880 ss. (che ritengono pacifico che “conventional
understandings or cultural presuppositions and practices will necessarily be reference
points for explicating the text in the many places where the text leaves, silences, gaps,
and abeyances”); M. LOUGHLIN, The silences of constitutions, in International Journal
of Constitutional Law, 2018, 922 ss. Quest’ultimo autore ritiene che certe questioni
siano passate sotto silenzio o lasciate in sospeso in un testo costituzionale “not only
because of linguistic indeterminacy or an inability to predict the future; they are often the
result of a tacit agreement to keep certain contentious political questions in a state of ir-
resolution. … Constitutional silences are functional” (ivi, 926). Nel medio periodo, le
costituzioni “maintain their authority, in part at least, by virtue of their uncertain char-
acter and ambiguity. Their authority is bolstered by silences that keep at bay political
issues that must remain unresolved” (ivi, 927). Un punto di vista diverso – e riguar-
dante innanzitutto la questione della secessione – si trova nel recente saggio di T.
GINSBURG, M. VERSTEEG, From Catalonia to California: Secession in Constitutional
Law, in Alabama Law Review, vol. 70, 2019, 954: “Some have argued that it is best not
to bring up secession in a constitution precisely because it might lead to political mobili-
zation. In part, this argument is driven by the fact that the literature has concerned itself
almost exclusively with a right to secession. Relative to an explicit right to secede, silence
might be attractive, especially when breakup seems undesirable. Our theory, however,
points in a different direction, which is that constitutional ambiguity (including constitu-
tional silence) actually produces instability”.
3
Sul punto, per il momento, v. M. LUCIANI, Dottrina del moto delle costituzioni e
vicende della Costituzione repubblicana, in G. Brunelli, G. Cazzetta (a cura di), Dalla
Costituzione “inattuata” alla Costituzione “inattuale”? Potere costituente e riforme costi-
tuzionali nell’Italia repubblicana, Milano, Giuffrè, 2013, 31 ss.
4
Nel senso indicato da J. ESSER, Precomprensione e scelta del metodo nel processo
di individuazione del diritto (1970), Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2010. Cfr.
inoltre G. ZACCARIA, voce Interpretazione della legge, in Enc. dir., Annali V, 2012, 698
s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 41
5
Per entrambe, infatti, si può usare la formula descrittiva “costituzioni nate dalla
Resistenza” (cfr. C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Padova, Cedam, 1973,
222). Si veda inoltre B. MIRKINE-GUETZÉVITCH, Le Costituzioni europee (1951), trad.
di S. Cotta, Milano, Edizioni di Comunità, 1954, 39 ss.
6
Così L. SEUROT, Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux élections légi-
slatives?, cit., 669; v. anche A. GIGLIOTTI, Sui principi costituzionali in materia elettora-
le, in Riv. AIC, n. 4/2014, 2 s. (su www.rivistaaic.it).
7
Si tratta di Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia Finlandia, Ir-
landa, Lettonia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Slovenia, Spa-
gna e Svezia; a essi si possono aggiungere, fuori dell’Unione europea, Islanda e Svizze-
ra. Per contro, rinviano alle scelte del legislatore ordinario le costituzioni di Bulgaria,
Cipro, Croazia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lituania, Romania, Slovacchia e
Ungheria (senza contare la unwritten constitution britannica). Al livello sovranaziona-
le, l’art. 3 dell’atto del 1976 relativo all’elezione del Parlamento europeo a suffragio
diretto – che nel sistema delle fonti del diritto dell’Unione ha rango primario – pone
l’alternativa fra scrutinio di lista e voto singolo trasferibile, in ogni caso “con riporto di
voti di tipo proporzionale”.
8
T.E. FROSINI, Sistemi elettorali e sistemi di partito, cit., 747. Altra parte della dot-
trina ha rilevato che i due corni del dilemma si collocano su piani differenti, per la
comprensione dei quali è necessario tenere conto delle circostanze storiche. Così,
mentre la scelta di costituzionalizzare un sistema elettorale ha fatto la sua comparsa
nella prima metà del Novecento e ha suggellato – per lo meno in Europa – la vittoriosa
conclusione del processo di estensione del suffragio, una scelta di segno opposto si
giustifica invece soprattutto con considerazioni di ordine pratico, legato alla possibilità
di adattare la legislazione elettorale – e soprattutto la carta delle circoscrizioni, “che
42 CAPITOLO PRIMO
sui suoi effetti (par. 4); gli altri principi costituzionali, non meno rile-
vanti per la comprensione della posizione della disciplina elettorale
all’interno dell’ordinamento (par. 5).
12
Il riferimento è a C. PINELLI, Il momento della scrittura. Contributo al dibattito
sulla Costituzione europea, Bologna, il Mulino, 2002.
13
B. MIRKINE-GUETZEVITCH, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Pa-
ris, Marcel Giard, 1931, VII.
14
Così ancora B. MIRKINE-GUETZÉVITCH, Les nouvelles tendances du droit consti-
tutionnel, cit., VIII. Sui ripensamenti che caratterizzarono la fase successiva del pen-
siero di Mirkine-Guetzévitch cfr. R. IBRIDO, L’interpretazione del diritto parlamentare.
Politica e diritto nel “processo” di risoluzione dei casi regolamentari, Milano, Franco
Angeli, 2015, 147 s., nt. 309.
44 CAPITOLO PRIMO
del rapporto di fiducia15. Anche per questa ragione, come si dirà fra
poco, l’indubbia centralità della questione elettorale non è stata ac-
compagnata fin dall’inizio da un’adeguata considerazione della sua ri-
levanza sistemica16. Il dato è tanto più degno di nota, in quanto le carte
del primo dopoguerra sono state sovente descritte come costituzioni
“dei giuspubblicisti”, in cui “si riflettono l’idea della supremazia del
diritto, l’idea dell’unità del diritto” 17. Vale la pena precisare, infine,
che ci si concentrerà soprattutto sulle discussioni inerenti all’elezione
di assemblee elette a suffragio diretto e titolari del rapporto di fiducia.
Anche a proposito del caso italiano, perciò, viste le incertezze che ca-
ratterizzarono il dibattito costituente sul Senato, l’analisi prenderà in
considerazione soprattutto la Camera dei deputati.
15
A questo proposito osserva S. CECCANTI, La forma di governo parlamentare in
trasformazione, Bologna, il Mulino, 1997, 9 che se “il rapporto fiduciario è l’unico
elemento realmente identificante la forma di governo parlamentare, non per questo
essa nelle varie situazioni si può considerare risolta in tale rapporto. Per questo è op-
portuna un’estensione del concetto di razionalizzazione che coinvolga variabili come la
disciplina dello scioglimento, l’esistenza e l’ampiezza della controfirma degli atti del
Capo dello Stato, la possibilità di indire referendum, il ruolo della giustizia costituzio-
nale e che collochi queste variabili all’interno del funzionamento effettivo della forma
di governo”. Si esprime in senso analogo R. IBRIDO, La dimensione parlamentare della
razionalizzazione, in Rass. parl., 2010, 555, che fa altresì riferimento al rafforzamento
del Primo ministro, alla regolamentazione giuridica dei partiti politici e alla “codifica-
zione costituzionale delle regole elettorali”. Sulla razionalizzazione indiretta del parla-
mentarismo cfr. M. FRAU, L’attualità del parlamentarismo razionalizzato, in Nomos, n.
3/2016, 29 (su www.nomos-leattualitaneldiritto.it).
16
A fronte dell’apparente fallimento dei propositi dei “razionalisti” (B. MIRKINE-
GUETZÉVITCH, Le Costituzioni europee, cit., 52), appariva inevitabile constatare che
“[i]l sistema parlamentare non è pensabile senza l’esistenza dei partiti”; e la “rappre-
sentanza proporzionale, generalmente adottata dopo il 1918, contribuì a meccanizzare
il nuovo parlamentarismo dell’Europa centrale e orientale” (ivi, 36). Anche in questa
seconda opera, però, la questione elettorale rimaneva per lo più in ombra.
17
B. MIRKINE-GUETZÉVITCH, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, cit.,
8; cfr. inoltre P. SCOPPOLA, La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi di un sistema
politico 1945-1996, Bologna, il Mulino, 1997, 202.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 45
18
Cfr. C. GUSY, Die Weimarer Reichsverfassung, Tübingen, Mohr Siebeck, 1997,
117, secondo il quale le discussioni all’interno della Commissione costituzionale
dell’Assemblea costituente avrebbero assunto un tono ambiguo, in cui il riconosci-
mento dei problemi sussistenti si sarebbe accompagnato alla loro rimozione (eine Am-
bivalenz aus Problemerkenntnis und -verdrängung). D’altro canto, la storiografia del
pensiero giuridico ha posto l’accento sulla vivacità del dibattito dottrinale di quei me-
si: poiché la Costituente di Weimar, a differenza dell’Assemblea nazionale della Paul-
skirche del 1848, non era un Professorenparlament, gli attori coinvolti, consapevoli
dell’importanza della posta in gioco, in varie occasioni sollecitarono il parere dei
giuspubblicisti (cfr. M. STOLLEIS, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland,
III, Weimarer Republik und Nationalsozialismus, München, C.H. Beck, 2002, 81).
19
Il testo del dibattito è reperibile in B. VOGEL, D. NOHLEN, R.O. SCHULTZE,
Wahlen in Deutschland. Theorie – Geschichte – Dokumente 1848-1970, Berlin, de
Gruyter, 1971, 364 ss. Sul fatto che negli ambienti giuridici e politici tedeschi
dell’epoca continuasse a prevalere un’interpretazione dualistica del wahrer Parlamen-
tarismus cfr. F. LANCHESTER, Alle origini di Weimar. Il dibattito costituzionalistico te-
desco tra il 1900 e il 1918, Milano, Giuffrè, 1985, 218 ss.
46 CAPITOLO PRIMO
sungsordnung, cit., 20 s.: se la storia del diritto di voto può essere descritta, con buona
approssimazione, come la storia della conquista del suffragio universale, eguale, segre-
to e diretto, “manca un’evoluzione del genere nell’ambito dei sistemi elettorali. Vero è
che nel corso della storia si possono riconoscere tendenze, come quella alla sostituzio-
ne del sistema elettorale maggioritario col proporzionale all’inizio del secolo”. Tuttavia
“a tutt’oggi non si è giunti a un accordo su quale sistema elettorale debba essere rite-
nuto il più adatto o addirittura il migliore per una forma di governo parlamentare in
uno Stato esteso e popoloso”.
22
Su cui cfr. F. LANCHESTER, Alle origini di Weimar, cit., 184 ss.; C. GUSY, Die
Entstehung der Weimarer Reichsverfassung, in Juristen-Zeitung, 1994, 756 s.
23
Cfr. P. RIDOLA, Stato e costituzione in Germania, Torino, Giappichelli, 2016, 45
s. (il medesimo Autore, peraltro, è molto attento a sottolineare la complessità
dell’“esperienza” costituzionale weimariana, caratterizzata dalla compresenza di nette
soluzioni di continuità, necessità di escogitare soluzioni compromissorie e pesanti ere-
dità della stagione precedente).
24
H. PREUß, Deutschlands Republikanische Reichsverfassung (1923), in Gesammel-
te Schriften, IV, Politik und Verfassung in der Weimarer Republik, a cura di D. Leh-
nert, Tübingen, Mohr Siebeck, 2008, 308. A proposito della Novemberrevolution cfr.
la messa a punto critica di F. LANCHESTER, Alle origini di Weimar, cit., 195 ss.
25
Cfr. E.R. HUBER, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, V, Weltkrieg, Revo-
lution und Reichserneuerung 1914-1919, edizione rivista, Stuttgart, Kohlhammer,
1992, 793 e 1067; S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 48 s., che ricorda
come i sei membri del Consigli dei commissari del popolo appartenessero tutti alla
socialdemocrazia maggioritaria (SPD) ovvero a quella indipendente (USPD).
48 CAPITOLO PRIMO
26
Lo ha notato recentemente C. GUSY, 100 Jahre Weimarer Verfassung, cit., 147.
Il punto, peraltro, era già stato sottolineato con forza – e facendo riferimento al dibat-
tito costituente – da H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weima-
rer Verfassung. Ein Rechtsgutachten (1929), in Gesammelte Schriften, II, Recht, Staat,
Macht, Leiden, A.W. Sijthoff, 1971, 326 s.
27
Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 105 s.
28
Sull’influenza dei lavori di Hermens e della “scuola di Colonia” che si costituì
dopo il suo rientro dagli Stati Uniti cfr. R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrech-
tsgespenst, in C. Gusy (a cura di), Weimars lange Schatten – “Weimar” als Argument
nach 1945, Baden-Baden, Nomos, 2003, 266 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 49
tale, che Weimar ist nicht Bonn. Oggi quegli argomenti sono sottoposti
a revisione critica, nel quadro di una più ampia tendenza alla rivaluta-
zione dell’esperienza di Weimar e alla storicizzazione-contestualiz-
zazione di alcuni aspetti paradigmatici dell’esperienza costituzionale
della Repubblica di Bonn e poi di Berlino. In quest’operazione intel-
lettuale, naturalmente, ha un peso non indifferente anche l’inquietu-
dine per alcuni segnali d’indebolimento dei capisaldi dell’assetto costi-
tuzionale della Repubblica federale, in primis, per quanto qui interes-
sa, l’ascesa del partito Alternative für Deutschland (AfD)29. Così, in un
saggio pervaso da una certa inquietudine per le “nuove incrinature”
che si delineano nelle liberaldemocrazie occidentali30 si è affermato
con forza che una critica della Costituzione di Weimar imperniata sui
guasti della proporzionale pura unita al multipartitismo estremo non
coglie veramente nel segno:
29
V. A. DE PETRIS, J. WOELK, La “bisbetica domata”, ovvero il successo limitato dei
partiti anti-partito in Germania, in Dir. pubbl. comp. eur., 2015, 833 ss.; G.E. RUSCONI,
Dove va la Germania? La sfida della nuova destra populista, Bologna, il Mulino, 2019.
Sullo iato fra alcuni aspetti delle esperienze costituzionali di Bonn e di Berlino, invece,
v. già G.E. RUSCONI, Berlino. La reinvenzione della Germania, Roma-Bari, Laterza,
2009.
30
U. DI FABIO, Die Weimarer Verfassung: Aufbruch und Scheitern. Eine verfas-
sungshistorische Analyse, München, C.H. Beck, 2018, 7.
31
U. DI FABIO, Die Weimarer Verfassung, cit., 132 s.
50 CAPITOLO PRIMO
32
In ambiente anglosassone sottolinea gli effetti nefasti di governi deboli nel pre-
cipitare le crisi della Repubblica di Weimar e dell’Italia liberale C.H. MCILWAIN, Co-
stituzionalismo antico e moderno (1947), a cura di N. Matteucci, Bologna, il Mulino,
1990, 165.
33
Cfr. G. LÜBBE-WOLFF, El concepto de democracia de la Constitución de Weimar,
in Historia Constitucional, n. 20, 2019, 263; A. WIRSCHING, Weimar, cent’anni dopo.
La storia e l’eredità: bilancio di un’esperienza controversa, trad. di P. Scotini, Roma,
Donzelli, 2019, 48 ss.; ma in questo senso già F.A. HERMENS, La democrazia rappresen-
tativa (1958), traduzione dal tedesco di S. Ortino, Firenze, Vallecchi, 1968, 513.
34
Si veda ancora A. WIRSCHING, Weimar, cent’anni dopo, cit., 49, secondo cui
una valutazione complessiva permette di osservare “un’ulteriore competizione, nociva
al sistema: mentre una parte di una determinata corrente politica era disposta a porta-
re avanti una politica pragmatica e ad accettare compromessi, l’altra cercava sovente di
conquistare le simpatie degli elettori esaltando invece la fedeltà ai propri principi”.
35
Secondo la definizione di J. BLONDEL, Party Systems and Patterns of Govern-
ment in Western Democracies, in Canadian Journal of Political Science, vol. 1, 1968, 180
ss.; cfr. inoltre M. DUVERGER, La democrazia senza popolo (1967), traduzione di M.
Silvera, Bari, Dedalo, 1968, 19. Sul fatto che le vicende fondative dei “due partiti e
mezzo” della Repubblica federale fossero state caratterizzate dal proposito di evitare
un epilogo affine a quello dei loro predecessori weimariani cfr. A. WIRSCHING, Wei-
mar, cent’anni dopo, cit., 115, che fa soprattutto riferimento al carattere risolutamente
interconfessionale – e non soltanto legato al cattolicesimo politico – di CDU e CSU e
all’aspirazione della FDP di aggregare tutte le forze di stampo liberaldemocratico.
36
Distacco di cui si trova traccia anche nella riflessione italiana: così, già per L.
ELIA, Le forme di governo, cit., 202, a caratterizzare la Repubblica di Bonn sarebbe
un’“enorme distanza da Weimar”.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 51
37
Cfr. E. WIEDERIN, Die Weimarer Reichsverfassung im internationalen Kontext,
in H. Dreier, C. Waldhoff (a cura di), Das Wagnis der Demokratie, cit., 48 s.
38
Cfr. G. AMBROSINI, La proporzionale. Studio comparativo e proposte di riforma,
Roma, Istituto italiano di studi legislativi, 1945. Come già anticipato in precedenza,
invece, il tema non è oggetto di significativa attenzione nell’opera di Mirkine-
Guetzévitch.
39
Cfr. B. BADER-ZAAR, Die Demokratisierung des Wahlrechts, in R. Kriechbau-
mer, M. Maier, M. Mesner, H. Wohnout (a cura di), Die junge Republik: Österreich
1918/19, Wien, Böhlau, 2018, 101 ss.
40
Cfr. M. HALLER, Das Mehrheitswahlrecht und seine Vereinbarkeit mit der öster-
reichischen Bundesverfassung, tesi di dottorato difesa presso l’Università di Vienna,
2013, 45 (disponibile su othes.univie.ac.at). Sul dibattito in tema di tutela delle mino-
ranze negli ultimi due decenni della Monarchia austro-ungarica cfr. S. LAGI, Adolf Fi-
schhof e Karl Renner: la questione nazionale austriaca (1869-1917), Firenze, Centro
Editoriale Toscano, 2011, 91 ss.; E. CUKANI, Quel che resta dello Stato. Il differenziale,
territoriale e non, delle autonomie nei Balcani Occidentali, Napoli, Edizioni Scientifiche
Italiane, 2018, 101 ss.
52 CAPITOLO PRIMO
41
E. WIEDERIN, Die Weimarer Reichsverfassung im internationalen Kontext, cit.,
49.
42
Cfr. A. JAKAB, Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz (1920) und die
Weimarer Reichsverfassung (1919). Weimars negativer Einfluss auf die österreichische
Verfassung, in Historia Constitucional, n. 20, 2019, 436, che porta ad esempio la mate-
ria elettorale.
43
A proposito delle vicende che portarono alla redazione e all’approvazione del
Grundgesetz si vedano R. MUßGNUG, Zustandekommen des Grundgesetzes und Entste-
hen der Bundesrepublik Deutschland, in J. Isensee, P. Kirchhof (a cura di), Handbuch
des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, III edizione, I, Historische Grundlan-
gen, Heidelberg, C.F. Müller, 326 ss.; J.E.K. MURKENS, From Empire to Union: Con-
ceptions of German Constitutional Law since 1871, Oxford, Oxford University Press,
2013, 146 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 53
44
Nell’esercizio del loro potere di darsi una Costituzione, d’altra parte, alcuni
Länder hanno pur sempre optato per la costituzionalizzazione della rappresentanza
proporzionale (art. 14, comma 1, della Costituzione bavarese del 2 dicembre 1946; art.
80, comma 1, della Costituzione della Renania-Palatinato del 18 maggio 1947; art. 68
della Costituzione della Saar del 15 dicembre 1947) o addirittura del personalisiertes
Wahlrecht (art. 28, comma 1, della Costituzione del Baden-Württemberg dell’11 no-
vembre 1953, non a caso successiva all’entrata in vigore della Legge fondamentale e
del primo Bundeswahlgesetz).
45
H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 537.
46
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 193.
47
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 28.
54 CAPITOLO PRIMO
“Esso non era gravato dal pregiudizio di una precedente legge elet-
torale né dai vincoli di una coalizione governativa. Non aveva bisogno
di sentirsi vincolato dalla Costituzione nella misura in cui non aveva
consacrato in essa un sistema elettorale. Anche le potenze occupanti si
trattennero dal pronunciarsi. Il Parlamentarischer Rat non era vincola-
to neppure dalla sua composizione”55.
Per affrontare la questione del peso del lascito di Weimar nelle di-
scussioni del Parlamentarischer Rat, è utile distinguere fra due que-
stioni, peraltro strettamente intrecciate fra loro: (non) costituzionaliz-
zazione di un sistema elettorale e contenuti della legge elettorale per il
Parlamento federale.
Relativamente al primo punto risulta particolarmente evidente
l’influenza del recente passato sui lavori del Parlamentarischer Rat: og-
gi si sono affermate tesi, come quelle di Christoph Gusy ricordate nel
paragrafo precedente, che operano una netta distinzione fra i vincoli
contenuti nella Costituzione del 1919 e le successive scelte del legisla-
tore ordinario. Altrettanto indiscutibile, però, è che il riferimento co-
stituzionale ai Grundsätze der Verhältniswahl aveva introdotto nell’or-
dinamento un vincolo che sarebbe stato difficile rimuovere. Secondo
Fromme, insomma, per la vita istituzionale della prima Repubblica te-
desca l’art. 22 della Reichsverfassung avrebbe rappresentato un “caval-
lo di Troia” (Danaergeschenk), bisognoso di una impossibile revisione
costituzionale56.
Ricostruzioni recenti tendono invece a offrire un quadro più com-
plesso: l’ombra di Weimar non sarebbe stata sufficientemente “lunga”
54
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat
1948-1949. Akten und Protokolle, VI, Ausschuß für Wahlrechtsfragen, a cura di H. Ro-
senbach, Boppard am Rhein, Harald Boldt Verlag, 1994, 55 s.
55
H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 27.
56
F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit., 159.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 57
57
Il riferimento è a R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, cit.
58
Lo stesso Fromme ammetteva che in alcuni interventi il riferimento alle “espe-
rienze dell’epoca weimariana” era tutt’al più il rivestimento esteriore di ragionamenti e
calcoli prevalentemente ispirati da considerazioni opportunistiche (cfr. F.K. FROMME,
Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit., 161).
59
Alcuni studiosi di scienza politica annoverano invece il personalisiertes Verhält-
niswahlrecht della Repubblica federale tra i sistemi misti: è il caso, per esempio, di A.
CHIARAMONTE, I sistemi elettorali misti. Una classificazione, in Riv. it. sc. pol., 1998,
236 (contra, fra gli altri, H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 26, nt.
6).
60
Cfr. R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, cit., 261 ss.; C. WALD-
HOFF, Folgen – Lehren – Rezeptionen: Zum Nachleben des Verfassungswerks von Wei-
mar, in H. Dreier, C. Waldhoff (a cura di), Das Wagnis der Demokratie, cit., 302.
58 CAPITOLO PRIMO
61
A proposito del considerevole influsso del progetto costituzionale di Herren-
chiemsee sui lavori del Parlamentarischer Rat cfr., da ultimo, E. CATERINA, Il sottopre-
fetto costituente. Sulla legittimità democratica della “Legge fondamentale” tedesca, in
Historia Magistra, n. 22, 2016, 21 s.
62
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat
1948-1949. Akten und Protokolle, II, Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, a
cura di P. Bucher, Boppard am Rhein, Harald Boldt Verlag, 1981, 280.
63
Ibid.
64
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Verfassungskonvent
auf Herrenchiemsee, cit., 311.
65
Lo segnala H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 78. L’art. 45,
comma 2, della bozza di Herrenchiemsee era così formulato: “Il numero dei deputati
ammonta a quattrocento”.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 59
66
Si veda, in particolare, il verbale della seconda seduta
dell’Organisationsausschuss, svoltasi il 16 settembre 1948 e pubblicata in DEUTSCHER
BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten
und Protokolle, XIII, Ausschuß für Organisation des Bundes(Ausschuß für Verfassungs-
gerichtshof und Rechtspflege, a cura di E. Büttner e M. Wettengel, München, Harald
Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, 2002, 4 ss.
67
Cfr. DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische
Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, IX, Plenum, a cura di W. Werner, München,
Harald Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, 1996, 39.
68
Cfr. ancora F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundge-
setz, cit., 161.
69
Il riferimento è a T. TODOROV, Mémoire du mal, tentation du bien. Enquête sur
le siècle, Paris, Robert Laffont, 2000, 191; cfr. inoltre S. VECA, I diritti umani e la prio-
rità del male, in M. IGNATIEFF, Una ragionevole apologia dei diritti umani, Milano, Fel-
trinelli, 2003, 102.
60 CAPITOLO PRIMO
70
Cfr. H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 537 e 530.
71
Ne dà conto ancora H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 530.
Particolarmente sarcastica è la lettura che di quella vicenda dà H.H. VON ARNIM, Die
Deutschlandakte. Was Politiker und Wirtschaftsbosse unserem Land antun, München, C.
Bertelsmann, 2009, 57 ss. Ad avviso di R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst,
cit., 277 in quel caso più che lo spettro di Weimar risultarono influenti i calcoli tattici del
Primo ministro del Land Württemberg-Hohenzollern – e futuro presidente del Bunde-
sverfassungsgericht – Gebhard Müller, legati all’imminente riunificazione dei tre Länder
sudoccidentali nel Südweststaat Baden-Württemberg. Il riferimento a Weimar – invocata
come giustificazione della soglia di sbarramento – sarebbe comparso soltanto negli anni
Sessanta nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht.
72
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 61
“le decisioni prese con la legge elettorale del 1949 non sono state
modificate in alcun punto essenziale, anche se il Parlamento, in consi-
derazione della validità limitata nel tempo delle prime due leggi eletto-
rali, si è dovuto occupare due volte della questione del sistema eletto-
rale appropriato e il sistema partitico è cambiato in misura non irrile-
vante fra il 1949 e il 1956”75.
riforma elettorale in Italia, in Dir. pubbl. comp. eur., 2001, 1391 ss.
76
Cfr. F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit.,
161 s.; F. LANCHESTER, Crisi della rappresentanza e sistemi elettorali. Intervista a
Gerhard Leibholz, in Quad. cost., 1981, 488.
77
Cfr. R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, cit., 280. Anche H.
MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 32 s., segnala che “il fallimento di
Weimar divenne via via meno rilevante nella discussione sul sistema elettorale appro-
priato, e vent’anni dopo non aveva più alcun ruolo”.
78
U. DI FABIO, Die Weimarer Verfassung, cit., 131.
79
Si riprende qui la formula adoperata da A. BOLAFFI, Lo spettro di Weimar e la
coscienza politica d’Europa, in A. WIRSCHING, Weimar, cent’anni dopo, cit., 10.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 63
80
E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 267 s. ricorda che
l’unico limite esplicitamente menzionato nel testo costituzionale – e per la sola Camera
dei deputati – è quello dell’elezione diretta.
81
A proposito del modo in cui l’Assemblea costituente affrontò il problema elet-
torale cfr. E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 263 ss.; P. POM-
BENI, La rappresentanza politica, in R. Romanelli (a cura di), Storia dello Stato italiano
dall’Unità a oggi, Roma Donzelli, 1995, spec. 112 ss.; L. TRUCCO, Democrazie elettorali
e Stato costituzionale, Torino, Giappichelli, 2011, 512 ss.; A. VUOLO, La legge elettora-
le, cit., 20 ss.; M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto. Il diritto di voto nell’or-
dinamento costituzionale italiano, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, 88 ss.; M. RUBE-
CHI, La forma di governo dell’Italia Repubblicana. Genesi, caratteristiche e profili evolu-
tivi di un nodo mai risolto, in F. Cortese, C. Caruso, S. Rossi (a cura di), Immaginare la
Repubblica. Mito e attualità dell’Assemblea Costituente, Milano, Franco Angeli, 2018,
175 ss.
82
Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commissio-
ne per la Costituzione, seduta del 7 novembre 1946, 455.
83
Su cui si possono vedere M. LUCIANI, Antifascismo e nascita della Costituzione,
in Pol. dir., 1991, 183 ss.; A. BURATTI, M. FIORAVANTI (a cura di), Costituenti ombra.
64 CAPITOLO PRIMO
Altri luoghi e altre figure della cultura politica italiana (1943-48), Roma, Carocci, 2010;
B. PEZZINI, S. ROSSI (a cura di), I giuristi e la Resistenza. Una biografia intellettuale del
Paese, Milano, Franco Angeli, 2016; e, volendo, G. DELLEDONNE, La Resistenza in
Assemblea costituente e nel testo costituzionale italiano del 1948, in Historia Constitu-
cional, n. 10, 2009, 217 ss. (disponibile su www.historiaconstitucional.com). Propende
risolutamente per la compresenza di cesure e di elementi di continuità S. CASSESE,
“L’officina di idee” della Costituzione, in Giornale di storia costituzionale, n. 36, 2018,
30.
84
Su cui v. G. AMATO, voce Decreto legislativo luogotenenziale, in Enc. dir., XI,
1962, 875 ss.; P. CARETTI, Forme di governo e diritti di libertà nel periodo costituzionale
provvisorio, in E. Cheli (a cura di), La fondazione della Repubblica. Dalla Costituzione
provvisoria all’Assemblea costituente, Bologna, il Mulino, 1979, 31 ss.; A. MORELLI,
L’agenda della Costituente. Dal metodo dell’Assemblea al discorso sulle riforme, in F.
Cortese, C. Caruso, S. Rossi (a cura di), Immaginare la Repubblica, cit., spec. 42 ss.
85
L’elettorato attivo sarebbe stato esteso alle donne soltanto col successivo
d.lgs.lgt. 1 febbraio 1945, n. 23.
86
E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 27.
87
Cfr. ancora E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 49 ss. e
nt. 6 (sulle tesi di Hermens, anche a proposito della crisi dello Stato liberale italiano, si
ritornerà nel par. 4 di questo capitolo). Sulla maturazione, anche in seno al mondo
liberale, di un diverso atteggiamento nei confronti del moderno fenomeno dei partiti
politici cfr. G. QUAGLIARIELLO, Il partito e la forma di governo nella riflessione dei li-
berali e degli azionisti nella stagione costituente, in S. Labriola (a cura di), Valori e prin-
cipi del regime repubblicano, I, Sovranità e democrazia, Roma-Bari, Laterza, 2006, spec.
88 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 65
88
M.S. GIANNINI, A proposito delle elezioni amministrative, cit., 14. Almeno per
alcune consultazioni elettorali, del resto, i socialisti erano favorevoli – con spirito anti-
vedente rispetto alle caratteristiche ricorsive della legislazione elettorale italiana – alla
combinazione di proporzionalismo e premio di maggioranza.
89
Così P. RIDOLA, L’esperienza costituente come problema storiografico: bilancio di
un cinquantennio, in Quad. cost., 1998, 250; in senso analogo anche L. TRUCCO, Demo-
crazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 494 s.
90
Cfr. E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 68 s.; L. PALA-
DIN, Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana, Bologna, il Mulino, 2004, 23
ss.; L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 495.
66 CAPITOLO PRIMO
91
E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 189.
92
C. MORTATI, La Costituente (1945), in Raccolta di scritti, I, Studi sul potere costi-
tuente e sulla riforma costituzionale dello Stato, Milano, Giuffrè, 1972, 317 s.
93
Il riferimento è a V. CRISAFULLI, Partiti e rappresentanza politica nella Costitu-
zione italiana, in Amm. civ., n. 10-11/1958, 23 ss.; ID., I partiti nella Costituzione, in
Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea costituente, II, Le libertà civili e poli-
tiche, Firenze, Vallecchi, 1969, 105 ss. Si veda inoltre S. MERLINI, I partiti politici, il
metodo democratico e la politica nazionale, in Associazione italiana dei costituzionalisti
(a cura di), Partiti politici e società civile a sessant’anni dall’entrata in vigore della Costi-
tuzione, Napoli, Jovene, 2009, 51 ss.
94
F. BRUNO, La Costituzione di Weimar e la Costituente italiana, cit., 95.
95
Così ancora F. BRUNO, La Costituzione di Weimar e la Costituente italiana, cit.,
113, che fa altresì riferimento ai corsi di “costituzioni straniere” che Donato Donati
aveva tenuto negli anni Venti presso l’Università di Padova: le difficoltà della Repub-
blica di Weimar – ancora ben lungi dall’entrare nella fase terminale del suo percorso –
gli sembravano dovute non tanto alle caratteristiche della forma di governo, quanto
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 67
“al progressivo frazionamento e moltiplicarsi dei partiti nella vita sociale degli Stati”
(ivi, nt. 58).
96
Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commissio-
ne per la Costituzione, seduta dell’8 novembre 1946, 460.
97
Ibid.
98
Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commissio-
ne per la Costituzione, seduta del 7 novembre 1946, 456.
99
… e ripresa dal democristiano Uberti e dal socialista Targetti nel corso della di-
scussione assembleare (Atti dell’Assemblea costituente, seduta del 23 settembre 1947,
438).
68 CAPITOLO PRIMO
106
Così E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 269 (secondo il
quale il proporzionalismo avrebbe rappresentato non tanto una tecnica elettorale fra le
altre, quanto un principio qualificante la nuova democrazia dei partiti).
107
Cfr. M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 21 s.; e G. AMATO, I sistemi elet-
torali in Italia: le difficoltà del cambiamento, in Quad. cost., 1981, 527, che istituisce
invece un nesso tra elasticità del sistema elettorale e debole razionalizzazione della
forma di governo, entrambe caratterizzate dallo scopo di non “pregiudicare per il fu-
turo i reciproci rapporti di forza”.
108
Così V. CRISAFULLI, I partiti nella Costituzione, cit., 108.
109
Cfr. V. CRISAFULLI, I partiti nella Costituzione, cit., 109; G. FERRARA, Il gover-
no di coalizione, Milano, Giuffrè, 1973, 2 ss.
110
M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 22; in senso analogo V. CASAMASSIMA,
L’opposizione in Parlamento. Le esperienze britannica e italiana a confronto, Torino,
Giappichelli, 2013, 248 s. Quest’ultimo autore riassume efficacemente i termini del
problema: “Si trattò di una scelta, oltre che per molti versi obbligata, in ragione del
tipo di relazioni intercorrente tra le forze politiche presenti in Parlamento e della ne-
cessità di non precludere l’accesso al Parlamento tendenzialmente a nessuno dei partiti
che avevano preso parte alla Resistenza, anche, a nostro parere, condivisibile dato che
un cammino, allora ai primi passi, verso il radicamento della democrazia rendeva indi-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 71
la Corte costituzionale nella sua sentenza del 2017 sulla legge 6 maggio
2015, n. 52, recante il c.d. Italicum:
115
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 6.
116
Ibid.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 73
nuti, si sarebbe basata sul “superamento dello scrutinio di lista perché questo costitui-
sce lo strumento più idoneo per un’aggregazione indifferenziata del consenso (cliente-
lare-corporativa) e, perciò, bloccante in radice il processo decisionale” (G. FERRARA,
Sulla questione della rappresentanza: proporzionale e collegi uninominali, in Dem. dir.,
n. 6/1985, 59).
121
Su cui v. infra, par. 4.
122
Cfr. A. GIOVANNELLI, Il modello francese nel dibattito istituzionale italiano, in
Publications de l’École française de Rome, n. 233, 1997, 205 ss.; P. SCOPPOLA, La costi-
tuzione francese del ’58: scandalo o modello per l’Italia?, in Publications de l’École fra-
nçaise de Rome, n. 233, 1997, 227 ss.; L. BONFRESCHI, Interpreting foreign institutions.
How the Italian academic culture dealt with the French Fifth Republic, 1958-1998, in
Journal of Modern Italian Studies, 2015, 298 ss. Per un primo orientamento sulla legi-
slazione elettorale francese si può vedere A. ALBANESE, O. CARAMASCHI, M. LEACI, G.
MANTICA, D. PELLEGRINI, La Francia, in P. Caretti, M. Morisi, G. Tarli Barbieri (a
cura di), Legislazione elettorale: 5 modelli a confronto, Seminario di studi e ricerche
parlamentari “Silvano Tosi”, Firenze, 2017 (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it).
123
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France. Mémoires, II, 1946-1958 Agir,
Paris, Albin Michel, 1988, 393. Le idee costituzionali di Debré, peraltro, riflettevano
in buona misura un convincimento diffuso nella dottrina francese coeva: “D’un point
de vue abstrait, la R.P. n’a que des avantages et le scrutin majoritaire que des inconvé-
nients. … D’un point de vue expérimental, au contraire, tous les avantages vont au scru-
tin majoritaire. On ne connaît pas une seule grande démocratie qui ait vécu sous le ré-
gime de la R.P. et l’une des causes de la chute de la République de Weimar tient à
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 75
129
Sullo svolgimento dei quali cfr. J.J. CHEVALLIER, G. CARCASSONNE, O. DUHA-
MEL, Histoire de la Ve République (1958-2007), XII edizione, Paris, Dalloz, 2007, 11
ss.; P. COSTANZO, La “nuova” Costituzione della Francia, Torino, Giappichelli, 2009,
59 ss. Sugli elementi di discontinuità politica, istituzionale e costituzionale ravvisabili
in quel procedimento cfr. P. PASSAGLIA, La Costituzione dinamica. Quinta Repubblica
e tradizione costituzionale francese, Torino, Giappichelli, 2008, 9 ss.
130
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France, II, cit., 394.
131
Che così disponeva all’art. 30: “L’élection des représentants se fera par départe-
ment, et au scrutin de liste”.
132
Cfr. F. LAFFAILLE, Le “présidentialisme parlementaire” sous la IIIe République:
les “descentes de fauteuil” de Gambetta et d’Herriot, in Revue française de droit consti-
tutionnel, n. 76, 2008, 743 s. Sui meriti repubblicani di leggi elettorali di tipo maggio-
ritario durante la faticosa stabilizzazione della III Repubblica cfr. A. BARBERA, Una
risposta alla crisi del sistema politico: uninominale a doppio turno ed elezione diretta del
Capo dello Stato?, in Quad. cost., 2013, 260 s.
133
Per contro, una norma transitoria autorizzava il Governo, nel termine di quat-
tro mesi dalla promulgazione della Costituzione, a disciplinare il “régime électoral des
assemblées” emanando ordonnances dotate di forza di legge (art. 92, abrogato nel
1995). Sul significato e sugli effetti di questa previsione si ritornerà nel capitolo II
(par. 6).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 77
del carattere volutamente “parziale” – oltre che “di parte” – della Co-
stituzione del 4 ottobre 1958134. Debré ricorderà successivamente di
avere redatto uno schema, una “table des sujets essentiels qu’il faut trai-
ter”135 in un testo costituzionale: accanto all’elezione e ai poteri del
Presidente della Repubblica, ai rapporti fra Governo e Parlamento, ai
diritti fondamentali e alle garanzie d’indipendenza del potere giudizia-
rio, vi figurava anche il sistema elettorale. I politici della IV Repubbli-
ca coinvolti nell’elaborazione della nuova Costituzione – che facevano
parte del Governo de Gaulle in qualità di Ministri di Stato – si dichia-
rarono contrari sulla base del principio, anch’esso riconducibile alla
“tradizione repubblicana”, per cui “la loi électorale ne doit pas être
revêtue du caractère constitutionnel car le mode de scrutin peut être fon-
ction des circonstances”136. Il fatto che questo tassello del disegno di
Debré fosse votato allo scacco fin dalle prime battute del procedimen-
to che portò all’approvazione della nuova Costituzione si può desume-
re dal testo della legge costituzionale del 3 giugno 1958, che con una
norma di rottura autorizzava il Governo a predisporre una revisione
della Costituzione allora vigente. Tra i cinque principi fondamentali
che avrebbero dovuto guidare l’attività del Governo – esclusività del
suffragio universale quale fonte del potere; separazione effettiva dei
poteri esecutivo e legislativo; responsabilità del Governo nei confronti
del Parlamento; indipendenza dell’autorità giudiziaria; disciplina dei
rapporti tra la Repubblica e i popoli a essa associati – non figurava la
questione elettorale137.
134
Cfr. P. PASSAGLIA, La Costituzione dinamica, cit., 95 ss. e 175 ss.: la tradizione
francese sarebbe dominata da una concezione della costituzione come prodotto della
volontà di una parte politica che s’impone sulle altre, sicché “la maggiore o minore
longevità della costituzione formale è semplicemente la conseguenza del perdurare di
una determinata costituzione materiale” (ivi, 101). In secondo luogo, la Costituzione
della V Repubblica, pur non risultando particolarmente “breve”, si caratterizza per la
notevole analiticità della disciplina dei rapporti tra Governo e Parlamento, “ben al di
là dei tradizionali confini della ‘materia costituzionale’” (ivi, 180). Sul punto v. anche
L. PEGORARO, Il Governo in Parlamento. L’esperienza della V Repubblica francese, Pa-
dova, Cedam, 1990, 13 ss. Prendendo le mosse da un’analisi delle revisioni costituzio-
nali intervenute successivamente, offre un punto di vista più sfumato M. GUILLAUME,
Les révisions constitutionnelles: une constitution moins procédurale et plus fondamenta-
le, in Pouvoirs, n. 166, 2018, 27 ss.
135
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France. Mémoires, II, 1946-1958 Agir,
Paris, Albin Michel, 1988, 349.
136
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France, II, cit., 394.
137
Lo nota O. RUDELLE, Le rôle du général de Gaulle et de Michel Debré, in D.
78 CAPITOLO PRIMO
Maus, L. Favoreu, J.L. Parodi (a cura di), L’écriture de la Constitution de 1958, Aix-
en-Provence et Paris, Presses universitaires d’Aix-Marseille et Economica, 1992, 761.
Sul carattere generico ovvero circoscritto della delega contenuta nella legge del 3 giu-
gno 1958 cfr. ancora P. PASSAGLIA, La Costituzione dinamica, cit., 19 s. Sul fatto che
dal processo sia scaturito “un testo complesso” in cui risultano riconoscibili “tre stra-
ti” – “quello risalente a de Gaulle: l’idea di un Presidente della Repubblica forte …
scelto da un collegio più ampio del Parlamento … dotato di vasti poteri”; “lo strato
legato alle idee di Debré: stretta regolamentazione dei lavori del Parlamento e raffor-
zamento dei poteri normativi del Governo” e l’apporto dei Ministri di Stato prove-
nienti dalle élite della IV Repubblica – cfr. S. CECCANTI, La forma di governo parla-
mentare in trasformazione, cit., 109 ss.
138
Questa dichiarazione, estratta da una conferenza stampa del 16 marzo 1950, è
riportata in D. CHAGNOLLAUD, Les Présidents de la Ve République et le mode d’élection
des députés à l’Assemblée nationale, in Pouvoirs, n. 32, 1985, 95.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 79
139
G. QUAGLIARIELLO, De Gaulle e il gollismo, Bologna, il Mulino, 2003, 476.
140
M. DEBRÉ, La Nouvelle Constitution, in Revue française de science politique,
1959, 25.
141
Cfr. O. RUDELLE, Le rôle du général de Gaulle et de Michel Debré, cit., 762.
80 CAPITOLO PRIMO
142
Per una riflessione recente sul fait majoritaire v. J.P. DEROSIER, François Hol-
lande et le fait majoritaire. La naissance d’un fait majoritaire contestataire, in Quad.
cost., 2016, 773 ss. Nella dottrina più recente il tema è stato preso in considerazione
soprattutto in relazione all’elaborazione di uno statuto dell’opposizione, sulla scia del-
la “grande riforma” del 2008: si vedano S. CECCANTI, M. RUBECHI, Un assestamento
(ancor più marcatamente) monista della forma di governo francese: lo statuto
dell’opposizione, in M. Specchia (a cura di), La Costituzione Francese/La Constitution
Française. Comunicazioni, Torino, Giappichelli, 2009, 127 ss.; G. RIZZONI, Opposizio-
ne parlamentare e democrazia deliberativa. Ordinamenti europei a confronto, Bologna, il
Mulino, 2012, 139 ss., spec. 180 ss.; É. THIERS, La majorité contrôlée par l’opposition:
pierre philosophale de la nouvelle séparation des pouvoirs?, in Pouvoirs, n. 143, 2012, 61
ss.; J.L. HERIN, Les groupes minoritaires: un nouveau concept entre droit et politique, in
Pouvoirs, n. 146, 2013, 57 ss.; A. VIDAL-NAQUET, Le renouveau de l’opposition, in
Pouvoirs, n. 146, 2013, 133 ss.; A. FOURMONT, L’opposition parlementaire en droit
constitutionnel. Étude comparée: France-Allemagne, Paris, LGDJ, 2019
143
In realtà, secondo la ricostruzione di un protagonista della vita istituzionale
della V Repubblica, già lo stesso de Gaulle, verso la fine del suo secondo mandato
presidenziale, avrebbe riconsiderato le proprie posizioni storiche: “il souhaita que le
principe d’un scrutin à dominante majoritaire devînt intangible. Mais il n’eut pas le
temps de s’atteler à cette réforme” (A. PEYREFITTE, La France en désarroi. Entre les
peurs et l’espoir, Paris, Éditions de Fallois, 1992, 74).
144
Si esprime in questo senso G. CERRINA FERONI, Il Parlamento nei sistemi semi-
presidenziali, in Rass. parl., 2019, 23.
145
Sul punto cfr. ancora A. BARBERA, Una risposta alla crisi del sistema politico,
cit., 265 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 81
146
COMITE DE REFLEXION ET DE PROPOSITION SUR LA MODERNISATION ET LE
REEQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS DE LA VE REPUBLIQUE, Une Ve République plus dé-
mocratique, 29 ottobre 2007, 69 (rapporto disponibile su
www.ladocumentationfrancaise.fr).
147
Lo nota criticamente S. AROMATORIO, L’absence traditionnelle du mode de
scrutin dans la Constitution française, cit., 621. Sul progetto istituzionale della VI Re-
pubblica si possono vedere A. MONTEBOURG, B. FRANÇOIS, La Constitution de la 6e
République. Réconcilier les Français avec la démocratie, Paris, Odile Jacob, 2005; H.
ROUSSILLON (a cura di), Demain, la Sixième République, Toulouse, Presses de
l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2007. V. inoltre i rilievi critici di M.
CAVINO, La fine del mito della Sesta Repubblica, in id., A. Di Giovine, E. Grosso (a
cura di), La Quinta Repubblica francese dopo la riforma costituzionale del 2008, Torino,
Giappichelli, 2010, 7 ss.; e R. CASELLA, La Francia alla ricerca di un’improbabile Sesta
repubblica: il rapporto Bartolone-Winock sul futuro delle istituzioni, in Forum di Qua-
derni costituzionali, 9 dicembre 2015 (su www.forumcostituzionale.it).
82 CAPITOLO PRIMO
148
Sul punto cfr. F. BIAGI, Corti costituzionali e transizioni democratiche. Tre gene-
razioni a confronto, Bologna, il Mulino, 2016, 137 ss.; per un bilancio della discussio-
ne, T.J. MILEY, Austerity politics and constitutional crisis in Spain, in European Politics
and Society, 2017, 266 s.; e, per una prospettiva fortemente critica, H. LÓPEZ BOFILL,
Hubris, constitutionalism, and “the indissoluble unity of the Spanish nation”: The re-
pression of Catalan secessionist referenda in Spanish constitutional law, in International
Journal of Constitutional Law, 2019, 951 ss. In generale, sul tema delle transizioni co-
stituzionali, si rinvia a G. DE VERGOTTINI, Le transizioni costituzionali. Sviluppi e crisi
del costituzionalismo alla fine del XX secolo, Bologna, il Mulino, 1998, spec. 162 ss.; L.
MEZZETTI, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolidamento democra-
tico, Padova, Cedam, 2003, spec. 4 ss. Spunti di grande interesse si trovano in J. EL-
STER, Chiudere i conti. La giustizia nelle transizioni politiche (2004), trad. di P. Palmi-
niello, Bologna, il Mulino, 2008. Con riguardo alle transizioni costituzionali
nell’Europa centro-orientale, delle quali si farà cenno alla fine del presente paragrafo,
si veda A. DI GREGORIO, Le transizioni alla democrazia nei paesi dell’Europa centro-
orientale, baltica e balcanica, in ead. (a cura di), I sistemi costituzionali dei paesi
dell’Europa centro-orientale, baltica e balcanica, Milano, Wolters Kluwer, 2019, 1 ss.
149
Su cui v. J. DE ESTEBAN, L. LÓPEZ GUERRA, Entre la Ley para la Reforma Políti-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 83
152
Cfr. E. LINDE PANIAGUA, Il meccanismo elettorale, cit., 123 e 131. Il medesimo
Autore osservava inoltre che la tendenziale simmetria fra le attribuzioni del Congresso
dei deputati e del Senato – per cui però erano previsti sistemi elettorali chiaramente
diversi – avrebbe potuto provocare una paralisi nell’attività delle Cortes costituenti
(ivi, 129).
153
Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 91, il quale se-
gnala che “in piccole circoscrizioni (3-5 seggi) gli effetti delle formule comunemente
chiamate ‘proporzionali’ non sono molto dissimili da quelli prodotti da un sistema
maggioritario uninominale”.
154
M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 505; nel
medesimo senso anche S. CURRERI, Partiti e gruppi parlamentari nell’ordinamento spa-
gnolo, Firenze, Firenze University Press, 2005, 85 s., che cita il preambolo della legge
organica n. 5/1985 del 19 giugno 1985 (Ley Orgánica del Régimen Electoral General,
LOREG).
155
Così ancora M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69,
cit., 505.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 85
156
M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 508.
157
Lo rileva L. PEGORARO, El Derecho comparado y la Constitución española de
1978. La recepción y “exportación” de modelos, in Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional, n. 9, 2005, 307, che cita gli interventi dei deputati Tierno Galván, Fa-
jardo Spínola e Roca Junyent nella seduta della Commissione del 1 giugno 1978 (Dia-
rio de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978).
158
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978, 2828.
159
Cfr. M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit.,
500 ss.
86 CAPITOLO PRIMO
160
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978, 2830.
161
Ibid.
162
Cfr. M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 521.
163
Su cui v. M.Á. PRESNO LINERA, El sistema electoral español desde sus orígenes
hasta la Constitución de 1978, cit., 90 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 87
164
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978, 2835 s.
165
Ibid.
166
Ibid.
167
Cfr. M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit.,
523.
168
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 108/1978, 4181.
88 CAPITOLO PRIMO
fatti, “la inercia pesa enormemente, como todo el mundo sabe. … Pero
esto no significa en la práctica la inercia por la inercia: esto significa la
consagración de un sistema electoral que está ya legitimado, de un siste-
ma electoral que está ya probado”169.
Come si vede, perciò, una discussione complessa e caratterizzata
dall’intervento di numerosi attori e dalla mobilitazione di un variegato
arsenale retorico si era conclusa con un ritorno al punto di partenza e
con la riproposizione, al più alto livello del sistema delle fonti, delle
scelte compiute ancor prima dell’elezione delle Cortes costituenti.
L’art. 68 conferma una tendenza che si era manifestata già con la Ley
de Reforma Política: nell’ordinamento spagnolo la rappresentanza
proporzionale deve trovare attuazione in un contesto caratterizzato da
un numero relativamente basso di deputati – non meno di trecento e
non più di quattrocento – e dall’assegnazione di una rappresentanza
minima (representación mínima inicial) a ciascuna circoscrizione pro-
vinciale. Come si vede, insomma, le opzioni consacrate negli artt. 68 e
69 della Costituzione rivelano importanti somiglianze col sistema elet-
torale ch’era stato adottato per eleggere le Cortes costituenti. È parti-
colarmente significativo che a questo risultato le Cortes costituenti sia-
no giunte per vie tortuose, finendo con l’accogliere un principio parti-
colarmente caro all’opposizione di sinistra – la costituzionalizzazione
della rappresentanza proporzionale – ma declinandolo in una maniera
che teneva evidentemente conto delle istanze e delle preoccupazioni
dell’UCD, partito di maggioranza relativa. Il punto di arrivo di un di-
battito piuttosto acceso – e in cui erano intervenuti rappresentanti di
tutte le principali forze politiche – risulta straordinariamente simile al
punto di partenza rappresentato da una Ley de Reforma Política so-
stanzialmente elaborata dal Governo con un limitato coinvolgimento
delle Cortes franchiste: in quel particolare segmento della Transición si
scorgeva tutto il peso di quell’“inerzia” cui aveva alluso Alzaga Villaa-
mil nel suo discorso del 12 luglio 1978. Così, nella fase successiva
all’entrata in vigore della Costituzione e alla prima vittoria elettorale
del PSOE, uno dei primi commentatori italiani dei nuovi assetti istitu-
zionali della Spagna osservò:
“Gli uomini della UCD sono stati abili a far giudicare, durante e
dopo i lavori delle cortes costituenti, la soluzione adottata come solu-
zione di compromesso: in realtà quella era la loro soluzione – non solo
169
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 108/1978, 4183.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 89
170
M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 542.
171
Sul punto v. M. DEZSŐ, The New Electoral System of the Hungarian Republic,
in Acta Juridica Hungarica, 1990, 129 ss.; S. BARTOLE, Riforme costituzionali nell’Eu-
ropa centro-orientale. Da satelliti comunisti a democrazie sovrane, Bologna, il Mulino,
1993, 73; B. OWEN, I nuovi sistemi elettorali nei paesi dell’Est europeo, in M. Luciani,
M. Volpi (a cura di), Riforme elettorali, cit., 393; G. TÓKA, Seats and Votes: Conse-
quences of the Hungarian Election Law, in id. (a cura di), The 1990 Elections to the
Hungarian National Assembly, Berlin, Sigma, 1995, 41 ss.; M. DEZSŐ, Electoral system
in Hungary 1985-2005, in A. Jakab, P. Takács, A.F. Tatham (a cura di), The Transfor-
mation of the Hungarian Legal Order 1985-2005: Transition to the Rule of Law and
Accession to the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International,
90 CAPITOLO PRIMO
3. Gli oggetti
173
Sull’interpretazione dell’art. 152 della Costituzione spagnola – su cui si ritorne-
rà anche nel capitolo II (parr. 1 e 8) – si veda Á. GARRORENA MORALES, Tribunal
Constitucional y sistema electoral de las Comunidades Autónomas. Una desafortunada
jurisprudencia, in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 83, 2008, 243 ss.
174
Per il momento, naturalmente, rimane esterna al perimetro dell’analisi
l’elezione del Parlamento europeo, sulla quale si ritornerà nel capitolo III.
175
Nella Legge fondamentale di Bonn, invece, le assemblee di Länder, Comuni ed
enti di area vasta devono essere elette a suffragio universale, diretto, libero, eguale e
segreto (art. 28, comma 1).
176
C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, VIII edizione, Padova, Cedam,
1969, 830. Successivamente E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit.,
92 CAPITOLO PRIMO
271 scorge in questo atteggiamento – già condiviso dai padri costituenti – una confer-
ma del carattere costitutivo del proporzionalismo, “imprescindibile per l’ordinamento
che si andava instaurando”.
177
Cfr. M. CARLI, Articoli 121 e 122, in G. Branca, A. Pizzorusso (a cura di),
Commentario della Costituzione. Le Regioni, le Province, i Comuni, t. II, Bologna-
Roma, Zanichelli-Foro italiano, 1990, 7 ss.; A. PERTICI, Articolo 122, in R. Bifulco, A.
Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, Utet, 2006,
2425, che ricorda come il rinvio a una legge dello Stato svolgesse per sempre una fun-
zione unificante e cita inoltre l’originaria formulazione – solo in parte affine – dell’art.
3 dello statuto regionale siciliano.
A proposito del nesso fra “proporzionalizzazione” della forma di governo statale
e della legislazione elettorale comunale e provinciale tra la fine degli anni Cinquanta e
l’inizio degli anni Sessanta, cfr. F. BONINI, Storia costituzionale della Repubblica, Ro-
ma, Carocci, 2007, 53 s. Nello stesso senso si possono citare le quattro questioni di
fiducia poste dal VI Governo Andreotti fra il 1989 e il 1990 – a ridosso, dunque, della
fine della c.d. Repubblica dei partiti – per impedire l’introduzione dell’elezione diretta
del Sindaco e del Presidente della Provincia in quella che sarebbe divenuta la l. 8 giu-
gno 1990, n. 142 (cfr. C. FUSARO, I limiti della legislazione elettorale vigente, in R.
D’Alimonte, C. Fusaro (a cura di), La legislazione elettorale italiana. Come migliorarla
e perché, Bologna, il Mulino, 2008, 19).
178
P. BIANCHI, L’ossessione riformatrice. Alcune osservazioni sul processo di revi-
sione costituzionale permanente, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2019, 13 (disponibile
su www.osservatoriosullefonti.it); v. inoltre M. PLUTINO, Dinamiche di una democrazia
parlamentare. Assetti rappresentativi e sviluppi istituzionali, Roma, Carocci, 2015, 216
ss.; G. TARLI BARBIERI, voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), cit., 904.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 93
179
P. RIDOLA, Stato e costituzione in Germania, cit., 36. Sulla questione prussiana
come problema costituzionale per la Repubblica di Weimar si veda C. SBAILÒ, Wei-
mar, un laboratorio per il costituzionalismo europeo. Scienza giuridica e crisi dei valori
occidentali, Troina, Città Aperta, 2007, 191 ss. V. inoltre C. SPAGNOLO, Il voto apoliti-
co. Il sogno tedesco della rappresentanza moderna (1815-1918), Bologna, il Mulino,
2017, spec. 233 ss.
180
H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfas-
sung, cit., 332.
181
Ricollega quella scelta della Costituente di Weimar all’esigenza di assicurare la
stabilità del sistema H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 529.
182
B. SORDI, Tra Weimar e Vienna. Amministrazione pubblica e teoria giuridica nel
primo dopoguerra, Milano, Giuffrè, 1987, 346.
183
Sul punto sia consentito il rinvio a G. DELLEDONNE, L’omogeneità costituziona-
le negli ordinamenti composti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2017, 11 ss. Per una
presentazione sintetica si veda F. PALERMO, K. KÖSSLER, Comparative Federalism:
Constitutional Arrangements and Case Law, Oxford and Portland, Hart Publishing,
94 CAPITOLO PRIMO
187
Così G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo. Austria, Spagna, Ger-
mania, URSS, Roma, Edizioni Italiane, 1944, 7. V. inoltre G. LUCATELLO, Lo Stato re-
gionale quale nuova forma di Stato, in Rass. dir. pubbl., 1956, 98 ss.; M. VOLPI, Stato
federale e Stato regionale: due modelli a confronto, in Quad. cost., 1995, 389 ss.; A.
CANDIDO, Il contributo di Gaspare Ambrosini al regionalismo italiano, in Quaderni re-
gionali, n. 1/2012, 33 ss.
188
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 12.
189
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 90.
190
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 90.
191
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 91.
96 CAPITOLO PRIMO
192
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 98 (corsivo aggiunto).
Cfr. anche W. GRAF VITZTHUM, Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in
der Gegenwart, in Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer,
vol. 46, Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwart. Die Einheit
der Verwaltung als Rechtsproblem, de Gruyter, Berlin, 1988, 27 s.: “Il federalismo si
differenzia dal regionalismo, che a tutte le regioni assegna il medesimo status (come
anche un’identica garanzia), per il fatto ch’esso schiude ai Länder la possibilità
dell’autodeterminazione costituzionale”.
193
Il riferimento è alla terminologia adoperata, fra gli altri, da R. BIFULCO (a cura di),
Ordinamenti federali comparati, I, Gli Stati federali “classici”, Torino, Giappichelli, 2010.
194
Così M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti statali e
fonti regionali, Padova, Cedam, 2005, 100.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 97
195
Cfr. ancora M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti
statali e fonti regionali, cit., 119 ss., che pone in evidenza le peculiarità del modello
spagnolo, in cui il rinvio a una legge organica per la definizione del régimen electoral
general è stato circoscritto dall’interprete alla sola legislazione elettorale di contorno,
lasciando la disciplina del sistema elettorale in senso stretto agli statuti di autonomia e
alle leggi elettorali delle Comunità autonome.
196
Così ancora M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti
statali e fonti regionali, cit., 103.
197
Cfr. F. LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia, cit., 540 s.; M. KEATING,
Reforging the Union: Devolution and Constitutional Change in the United Kingdom, in
Publius, 1998, 228 s.; P. LEYLAND, L’esperimento della devolution nel Regno Unito:
uno sconvolgimento dell’assetto costituzionale?, in Regioni, 2000, 349 ss.; ID., La Multi-
Layered Constitution e il tentativo di devolution nelle Regioni inglesi, in Regioni,
2006, spec. 21 s. (che ragiona dell’emersione di “un nuovo livello di governo sottordi-
nato rispetto a Westminster, costruito su base asimmetrica, che non solo garantisce a
tutti gli elettori in ogni ‘nazione’ il diritto di voto su base proporzionale, ma, altresì,
introduce un nuovo set di istituzioni democratiche e di procedure in Scozia, Galles e
Irlanda del Nord”); P. MARTINO, La questione indipendentista scozzese: le nuove fron-
tiere della Britishness, in Dir. pubbl. comp. eur., 2015, 415; G. POGGESCHI, Il processo
di devolution: una storia che parte da lontano, in C. Martinelli (a cura di), La Scozia
nella costituzione britannica. Storia, idee, devolution in una prospettiva comparata, To-
rino, Giappichelli, 2016, 135.
198
Così C. MARTINELLI, Il processo devolutivo come specchio delle specificità costi-
tuzionali del Regno Unito, in Istituz. federal., 2018, 409.
98 CAPITOLO PRIMO
199
Emblematica, da questo punto di vista, è la posizione di Luigi Einaudi sulla co-
stituzionalizzazione della rappresentanza proporzionale: “quando invece nella Costi-
tuzione si affermasse che il sistema elettorale da adottare è quello della proporzionale,
si direbbe ben poco, perché l’attuazione di tale principio sta tutta nei metodi adottati.
Una cosa, ad esempio, è la proporzionale regionale; altra è la proporzionale nazionale
o provinciale. A seconda che si adotti un sistema od un altro, varia il valore del princi-
pio della proporzionale” (Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissio-
ne della Commissione per la Costituzione, seduta del 13 settembre 1946, 181).
200
Così F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 100; in senso
analogo già M.S. GIANNINI, A proposito delle elezioni amministrative, cit., 13. Viene in
rilievo a questo proposito la distinzione fra sistema e metodo elettorale, che dovrebbe
“appunto” intendersi “come relazione tra genere e specie”, col primo che indico
“l’insieme dei principi fondamentali che delineano la ratio e i fini di siffatta distribu-
zione” e il secondo che indice invece una formula matematica “puntualmente recepita
in enunciati normativi” (E. BETTINELLI, voce Elettorali (sistemi), cit., 436 s.).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 99
201
Si veda M. MARSH, Party identification in Ireland: An insecure anchor for a
floating party system, in Electoral Studies, 2006, 489 ss.
202
Così A. GIGLIOTTI, Sui principi costituzionali in materia elettorale, cit., 3, che fa
altresì riferimento agli orientamenti assai diversi consacrati nelle costituzioni di Stati
membri del Commonwealth britannico. Si veda inoltre L. TRUCCO, Democrazie eletto-
rali e Stato costituzionale, cit., 516 ss.
203
S. CECCANTI, La forma di governo parlamentare in trasformazione, cit., 144 s
Per una presentazione analitica cfr. F. DURANTI, Gli ordinamenti costituzionali nordici.
Profili di diritto pubblico comparato, Torino, Giappichelli, 2009, 76 ss.
204
Con riguardo alla Spagna, però, un’opinione dottrinale afferma che “l’art. 68
… non costituzionalizza tanto un principio di rappresentanza proporzionale quanto
una determinata formula elettorale. Di conseguenza, secondo questa interpretazione, il
testo costituzionale è soddisfatto con la istituzione di una qualsiasi fra le formule elet-
torali cosiddette proporzionali presenti nel panorama dottrinale, senza preoccuparsi se
i risultati pratici della applicazione di questa siano più vicini ai sistemi elettorali propri
del principio maggioritario” (ne dà conto L. AGUIAR DE LUQUE, Forma di governo e
sistema elettorale in Spagna, in M. Luciani, M. Volpi [a cura di], Riforme elettorali,
cit., 369).
100 CAPITOLO PRIMO
205
L’etichetta “democrazia illiberale” è stata rivendicata dal Primo ministro un-
gherese, Viktor Orbán, in un discorso pronunciato il 26 luglio 2014 nella località tran-
silvana di Băile Tuşnad (Tusnádfürdő). In sede scientifica ricorre all’espressione illib-
eral democracy R. UITZ, Can you tell when an illiberal democracy is in the making? An
appeal to comparative constitutional scholarship from Hungary, in International Journal
of Constitutional Law, 2015, 280; parla invece di “colpo di Stato costituzionale” K.L.
SCHEPPELE, Constitutional Coups and Judicial Review: How Transnational Institutions
can Strengthen Peak Courts at Times of Crisis (With Special Reference to Hungary), in
Transnational Law & Contemporary Problems, vol. 23, 2014, 51. Per un inquadramen-
to complessivo del problema si può vedere R. TARCHI, Democrazia e istituzioni di ga-
ranzia, in Riv. AIC, n. 3/2018, 908 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it). Una critica
serrata all’idea che si possa davvero ragionare di illiberal democracy – tanto che
l’Ungheria attuale dovrebbe piuttosto essere definita “populist, illiberal and undemo-
cratic” – viene da G. HALMAI, Dismantling Constitutional Review in Hungary, in Rivi-
sta di Diritti comparati, n. 1/2019, 45 ss. (disponibile su www.diritticomparati.it). Una
lettura “continuista” dello spirito della Legge fondamentale del 2011 è invece offerta
da A. JAKAB, P. SONNEVEND, Continuity with Deficiencies: The New Basic Law of
Hungary, in European Constitutional Law Review, 2013, 102 ss.
206
A proposito dell’emblematica esperienza ungherese, v. P. SONNEVEND, A. JAKAB, L.
CSINK, The Constitution as an Instrument of Everyday Party Politics: The Basic Law of Hun-
gary, in A. von Bogdandy, P. Sonnevend (a cura di), Constitutional Crisis in the European
Constitutional Area: Theory, Law and Politics in Hungary and Romania, Oxford and Port-
land, Hart Publishing, 2015, 33 ss. Si può dire, d’altra parte, che questa strategia corri-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 101
l’art. 2, comma 1, della Legge fondamentale del 2011 prevede che una
legge cardinale – per la cui approvazione e revisione è richiesta una
maggioranza dei due terzi – disciplini l’elezione dei deputati dell’As-
semblea nazionale: la legge CCIII sull’elezione dei membri del Parla-
mento, approvata qualche mese dopo, si caratterizza però per la sua
estrema analiticità, tanto che perfino l’elenco delle circoscrizioni elet-
torali e la delimitazione dei loro confini sono stabiliti con disposizioni
di rango sovralegislativo207. Già in un parere precedente, in effetti, la
Commissione di Venezia aveva considerato con preoccupazione i nu-
merosi riferimenti a leggi cardinali presenti nella Legge fondamentale
ungherese del 2011: mentre la disciplina di alcune questioni
“should/could have been left to ordinary legislation and majoritarian po-
litics”, in altri casi si deve permettere al legislatore ordinario di agire in
ogni momento “in order to adapt to new framework conditions and face
sponda, almeno in larga parte, ai capisaldi del progetto costituzionale del populismo, de-
scritto da giuristi, filosofi e sociologi come extreme majoritarianism, “that is, an attempt to
turn the majority into a permanent majority. The majority is not anymore mutable and tem-
porary, but needs, through legal interventions, to be consolidated into a durable power basis.
The populist majority government tends to take on the role of constituent power, in a
Schmittian move, in order to liberate the people from the constraints of the liberal, rule of law
regime. This form of constitutional executivism tends to be univocal, partisan, and monistic,
and therefore to violate any idea of inclusive, broad-based constituent power” (P. BLOKKER,
Populism as a constitutional project, in International Journal of Constitutional Law, 2019,
547). Si vedano inoltre A. ARATO, How we Got There? Transition Failures, Their Causes,
and the Populist Interest in the Constitution, su https://papers.ssrn.com, 13 febbraio 2018;
D. LANDAU, Populist Constitutions, in The University of Chicago Law Review, vol. 85, 2018,
521 ss.; W. SADURSKI, Polish Constitutional Tribunal Under PiS: From an Activist Court, to
a Paralysed Tribunal, to a Governmental Enabler, in Hague Journal on the Rule of Law,
2019, 63 ss.; P. BLOKKER, Populism and constitutional change, in corso di pubblicazione in
X. Contiades, A. Fotiadou (a cura di), The Routledge Handbook of Comparative Constitu-
tional Change, Abingdon, Routledge.
207
Sul punto cfr. le critiche formulate dalla Commissione di Venezia nella sua
opinione n. 662/2012 del 18 giugno 2012 (spec. p. 6). Eventualmente, v. anche G.
DELLEDONNE, Constitutional courts dealing with electoral laws, cit., 1552 s.; e G.
HALMAI, K.L. SCHEPPELE (a cura di), Opinion on Hungary’s New Constitutional Or-
der: amicus Brief for the Venice Commission on the Transitional Provisions of the Fun-
damental Law and the Key Cardinal Laws, febbraio 2012 (disponibile su
http://lapa.princeton.edu/hosteddocs/hungary/Amicus_Cardinal_Laws_final.pdf); G.
TÓKA, Constitutional Principles and Electoral Democracy in Hungary, in E. Bos, K.
Pócza (a cura di), Verfassunggebung in konsolidierten Demokratien. Neubeginn oder
Verfall eines politischen Systems?, Baden-Baden, Nomos, 2014, 327; A. ARATO, Post-
Sovereign Constitution Making: Learning and Legitimacy, Oxford, Oxford University
Press, 2016, 212.
102 CAPITOLO PRIMO
new challenges within society”: “The more policy issues are transferred
beyond the powers of simple majority, the less significance will future
elections have and more possibilities does a two-third majority have of
cementing its political preferences and the country’s legal order”208.
208
Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa, parere n. 621/2011, del 20
giugno 2011, par. 24.
209
A questo proposito, analisi comparatistiche hanno segnalato che la Costituzione
portoghese attualmente vigente costituisce un caso eccezionale – anche se dotato di consi-
derevole influenza nell’area culturale lusofona – per l’analiticità della sua clausola costitu-
zionale “di eternità” (cfr. Y. ROZNAI, Unconstitutional Constitutional Amendments, cit., 36;
G. VAGLI, Nascita, evoluzione e significato dei limiti materiali espressi di revisione nella Co-
stituzione portoghese, in Quad. cost., 1998, 101 ss., spec. 115 s.).
210
Cfr. J. MIRANDA, Os princípios constitucionais gerais do Direito eleitoral portu-
guês, in Revista Publicum, n. 2/2018, 67.
211
In senso analogo v. anche il cap. 15, artt. 5 e 6, del Regeringsformen svedese del
28 febbraio 1974.
212
Per una definizione v. R. ALBERT, Introduction: The State of the Art in Consti-
tutional Amendment, in id., X. Contiades, A. Fotiadou (a cura di), The Foundations
and Traditions of Constitutional Amendment, Oxford and Portland, Hart Publishing,
2017, 10; ID., Constitutional Amendments, cit., 40.
213
La definizione è di M. CALAMO SPECCHIA, I limiti al potere di revisione costituzionale
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 103
Come già anticipato, quella proposta non è stata ripresa dal Comitato
Balladur né dalla Commissione Jospin.
Rimane da prendere in considerazione la c.d. riserva di assemblea,
prevista all’art. 72, quarto comma, della Costituzione italiana per i “di-
segni di legge in materia costituzionale ed elettorale”. Questa disposi-
zione, naturalmente, si spiega col fatto che nell’ordinamento italiano –
come in quello spagnolo, dove però il sistema delle fonti comprende
anche la legge organica – la Costituzione contempla un procedimento
legislativo “decentrato”217. Ad avviso della dottrina, la riserva di as-
semblea rappresenta, sul piano delle procedure parlamentari, ciò che
la riserva di legge formale rappresenta all’interno del sistema delle fon-
ti218; e ne offre una conferma, ancorché problematica, l’art. 15, comma
2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo
e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Questa cor-
rispondenza, però, sarebbe soltanto imperfetta, dal momento che
220
Cfr. A.A. CERVATI, Articoli 70, 71 e 72, in G. Branca (a cura di), Commentario
della Costituzione, La formazione delle leggi, t. I, 1, Bologna-Roma, Zanichelli-Foro
italiano, 1985, 161 e 163 (secondo il quale la riserva di assemblea non interesserebbe
soltanto “le scelte di fondo relative al sistema elettorale, ma tutte le determinazioni che
abbiano un rilievo nella disciplina della materia elettorale”); P. PASSAGLIA, Articolo
72, cit., 105 s. Per quanto riguarda il rapporto fra peculiarità della materia elettorale e
autonomia regolamentare delle Camere, si fa senz’altro rinvio a R. IBRIDO, La materia
elettorale nel regolamento della Camera: ragionando sull’iter di approvazione
dell’Italicum, in N. Lupo, G. Piccirilli (a cura di), Legge elettorale e riforma costituzio-
nale: procedure parlamentari “sotto stress”, Bologna, il Mulino, 2016, 53 ss.; P. GAMBA-
LE, Il procedimento di esame della legge elettorale presso il Senato nel difficile coordi-
namento tra le Assemblee, ivi, 85 ss.
Pare opportuno ricordare che il d.d.l. di revisione costituzionale Renzi-Boschi,
sottoposto a referendum confermativo il 4 dicembre 2016, mirava ad accentuare la
specialità di una parte della materia elettorale. Per le sole leggi disciplinanti l’elezione
dei membri della Camera e del Senato, infatti, s’introduceva un’inedita ipotesi di con-
trollo preventivo di legittimità costituzionale, attivabile su iniziativa di almeno un
quarto dei deputati o un terzo dei senatori. Il ricorso, presentato entro dieci giorni
dall’approvazione della legge, avrebbe avuto l’effetto di sospendere il termine per la
sua promulgazione (art. 13 del d.d.l. costituzionale, che recava modifiche agli artt. 73 e
134 Cost.). A questo proposito cfr. le osservazioni critiche di F. DAL CANTO, Corte
costituzionale e giudizio preventivo sulle leggi elettorali, in Quad. cost., 2016, 39 ss.; S.
NICCOLAI, Se questo è un giudice. Nelle leggi elettorali con “bollino di costituzionalità”
il rischio della riduzione della Costituzione a ideologia, in Questione giustizia, n. 2/2016,
117 ss. V. inoltre L. BARTOLUCCI, Il giudizio preventivo di legittimità costituzionale sul-
le leggi elettorali di Camera e Senato, in St. parl. pol. cost., n. 185-186, 2014, 73 ss.; M.
CROCE, Sull’opportunità dell’introduzione di un ricorso diretto di costituzionalità sulla
legge elettorale, in A. Cardone (a cura di), Le proposte di riforma della Costituzione,
Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2014, 289 ss.
221
Per una dura critica v. R. BIN, Può una legge elettorale essere adottata con un
decreto-legge? Trastullandosi con il colpo di Stato, su www.forumcostituzionale.it, 18
novembre 2012; in senso possibilista, invece, F.G. PIZZETTI, Può una legge elettorale
essere adottata con un decreto-legge?, in Rass. parl., 2013, 81 ss. Per una prima impo-
stazione del problema cfr. G. GROTTANELLI DE’ SANTI, Uso ed abuso del decreto legge,
in Dir. soc., 1978, spec. 248 ss. Una distinzione articolata fra varie ipotesi si trova in A.
RACCA, I sistemi elettorali sotto la lente costituzionale, Milano, Ledizioni, 2018, 100 ss.
A proposito dell’ammissibilità del ricorso alla delega legislativa, invece, cfr. A. CELOT-
106 CAPITOLO PRIMO
anche si ammette che dagli anni Settanta dello scorso secolo si è fatto
sovente ricorso alla decretazione d’urgenza in ambito elettorale, non-
dimeno i decreti-legge in questione
TO, E. FRONTONI, voce Legge di delega e decreto legislativo, in Enc. dir., Agg. VI, 2002,
702 s.
222
Così, con argomenti condivisibili, N. LUPO, La legge elettorale come “legge in
senso formale” nel sistema delle fonti, in Giur. it., 2013, 1462.
223
Così (a p. 26) l’opinione n. 190/2002 del 23 maggio 2003 della Commissione di
Venezia, recante il Codice di buona condotta in materia elettorale.
224
Sul punto v. R. GHEVONTIAN, A. ROUX, Les circonscriptions électorales, in An-
nuaire international de justice constitutionnelle, 1996, p. 382 ss.; A. ROUX, Le décou-
page des circonscriptions électorales en droit comparé, in Mélanges offerts au Doyen
Charles Cadoux, Presses de l’Université d’Aix-Marseille, Aix-Marseille 1999, p. 305 ss.
A proposito del caso italiano, con particolare riguardo alla legge n. 165/2017, cfr., in
termini problematici, R. MANFRELLOTTI, Egemonia dei partiti politici e forma di gover-
no, Napoli, Editoriale Scientifica, 2019, 67 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 107
225
Cfr. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 4, che parla del “procedi-
mento conforme alla tradizione di tutti i paesi europei” e sottolinea l’influsso del dirit-
to romano, mediato dal diritto canonico, nel radicamento di questa tradizione. Sul
principio maggioritario v. E. RUFFINI, Il principio maggioritario. Profilo storico (1927),
Milano, Adelphi, 1976.
226
L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 326, che dà inoltre
conto delle origini delle principali declinazioni della rappresentanza proporzionale a
cavaliere fra i secoli XVIII e XIX. V. inoltre B. OWEN, Aux origines de l’idée propor-
tionnaliste, in Pouvoirs, n. 32, 1985, 15 ss.; M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto. Come
funzionano i sistemi elettorali, Roma-Bari, Laterza, 1998, 23 ss.
227
Cfr. L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 328.
228
Così C. DE FIORES, Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia, cit.
108 CAPITOLO PRIMO
229
Cfr. ancora L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 329.
230
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 9.
231
Cfr. A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamentare,
cit., 68 ss.
232
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 13.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 109
233
Cfr. ad es. P. CARROZZA, Governo e amministrazione, in id., A. Di Giovine,
G.F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, cit., 907; ID., È solo una que-
stione di numeri?, cit., 93 s.
234
Cfr. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 36.
235
Ne dà conto S. LAGI, Il pensiero politico di Hans Kelsen (1911-1920). Le origini
di Essenza e valore della democrazia, Genova, Name, 2007, 140 ss.
236
S. LAGI, Il pensiero politico di Hans Kelsen, cit., 144.
237
Lo nota ancora S. LAGI, Il pensiero politico di Hans Kelsen, cit., 144.
110 CAPITOLO PRIMO
238
H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo (1924), trad. di B. Fleury, in La
democrazia, nuova edizione a cura di M. Barberis, Bologna, il Mulino, 1998, 177. Cfr.
inoltre H. KELSEN, Essenza e valore della democrazia (1929), trad. di G. Melloni, in La
democrazia, cit., 101 ss.
239
H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo, cit., 179.
240
Così ancora H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo, cit., 180.
241
Si veda R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts (1912), in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere
Aufsätze, Berlin, Duncker & Humblot, 1955, 19 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 111
242
R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhält-
niswahl (1919), in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufsätze, cit., 60 ss.
243
Per quanto riguarda l’opera smendiana, il riferimento è, in primo luogo, a R.
SMEND, Costituzione e diritto costituzionale, introduzione di G: Zagrebelsky, traduzio-
ne di F. Fiore e J. Luther, Milano, Giuffrè, 1988. V. inoltre P. BADURA, Staat, Recht
und Verfassung in der Integrationslehre. Zum Tode von Rudolf Smend (15. Januar 1882-
5. Juli 1975), in Der Staat, 1977, 305 ss.; A. ABIGNENTE, Il contributo di Rudolf Smend
ed Hermann Heller al dibattito weimariano su diritto e Stato, in Quaderni fiorentini per
la storia del pensiero giuridico moderno, n. 21, 1992, 213 ss.; M. MORLOK, A. SCHIND-
LER, Smend als Klassiker: Rudolf Smends Beitrag zu einer modernen Verfassungstheorie,
in R. Lhotta (a cura di), Die Integration des modernen Staates. Zur Aktualität der Inte-
grationslehre von Rudolf Smend, Baden-Baden, Nomos, 2005, 11 ss.
244
R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, cit., 31.
245
Un tema che esula dall’oggetto del presente lavoro è quello della possibilità di
ascrivere davvero il principio della segretezza del voto a questa costellazione concet-
tuale: autori come John Stuart Mill e Carl Schmitt, infatti, hanno sottolineato con for-
za ora che il voto è una funzione pubblica e deve perciò essere espresso pubblicamen-
te, ora che il principio in questione è espressione non tanto della democrazia, quanto
dell’individualismo liberale (cfr. F. LANCHESTER, voce Voto: diritto di (dir. pubbl.), in
Enc. dir., XLVI, 1993, 1127 s.; C. PINELLI, “Non sai che il voto è segreto?”.
L’affermazione di un principio costituzionale e delle sue garanzie, in il Politico, 1996, 27
ss.; G. GOMETZ, Sulla “democrazia liquida”. La segretezza del voto tra autonomia politi-
ca e bene comune, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, n. 30, 2014, su
www.statoechiese.it; M. ROSPI, La tutela della segretezza del voto e l’evoluzione della
democrazia. Uno studio di diritto comparato, su www.gruppodipisa.it, settembre 2015,
5 ss.); M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto, cit., 235 ss.
246
R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, cit., 34.
112 CAPITOLO PRIMO
247
R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, cit., 35.
248
R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhält-
niswahl, cit., 61.
249
Cfr. ancora R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch
die Verhältniswahl, cit., 62.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 113
i suffragi degli elettori, ma soltanto per i singoli suffragi, non anche per
il risultato complessivo della formazione della volontà maggioritaria
dell’elettorato. In questo modo va perduto un momento di singolare,
creativa dialettica politica”250.
250
R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhält-
niswahl, cit., 64.
251
Cfr. S. BASILE, La cultura politico-istituzionale e le esperienze “tedesche”, in U.
De Siervo (a cura di), Scelte della Costituente e cultura giuridica, I, Costituzione italiana
e modelli stranieri, Bologna, il Mulino, 1980, 107 ss.; in senso analogo, inoltre, C.
SBAILÒ, Weimar, un laboratorio per il costituzionalismo europeo, cit., 205 ss. Da una
diversa prospettiva, studia l’argomento dello “spettro di Weimar” nel dibattito italiano
sulle riforme istituzionali F. LANCHESTER, L’Italia, la Germania e l’incubo di Weimar,
in Historia Constitucional, n. 20, 2019, spec. 424 ss.
252
Cfr. F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 273.
114 CAPITOLO PRIMO
253
Ibid.
254
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 286.
255
Ibid.
256
Ibid.
257
In questa sede è utile segnalare che mentre di Fabio (Die Weimarer Verfassung,
cit.) sottolinea l’inanità di congegni come le soglie di sbarramento di fronte al pericolo
dell’estremismo politico, Gusy (100 Jahre Weimarer Verfassung, cit.) prende prevalen-
temente in considerazione l’apporto di legislazione ordinaria e giurisprudenza.
258
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 289.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 115
259
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 596 s.
260
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 574.
261
È opportuno sottolineare che lo stesso Mortati, nel precedente suo studio
sull’Ordinamento del Governo nel nuovo diritto pubblico italiano (Roma, Anonima
116 CAPITOLO PRIMO
Romana Editoriale, 1931), aveva impiegato toni critici nei confronti delle leggi eletto-
rali proporzionali e del loro ruolo nella crisi del parlamentarismo d’inizio Novecento.
Sul punto cfr. C. TRIPODINA, L’“indirizzo politico” nella dottrina costituzionale al tem-
po del fascismo, in Riv. AIC, n. 1/2018, 28 s. (disponibile su www.rivistaaic.it).
262
Sul punto v. il bel saggio di V. FROSINI, F. RICCOBONO, Mortati e Kelsen, in M.
Galizia (a cura di), Forme di Stato e forme di governo: nuovi studi sul pensiero di Co-
stantino Mortati, Milano, Giuffrè, 2007, 593 ss.
263
C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar (1946), in Raccolta di
scritti, IV, Problemi di politica costituzionale, cit., 316. Cfr. inoltre S. BASILE, La cultura
politico-istituzionale e le esperienze “tedesche”, cit.; P. RIDOLA, Democrazia e rappresen-
tanza nel pensiero di Costantino Mortati, in M. Galizia, P. Grossi (a cura di), Il pensiero
giuridico di Costantino Mortati, Milano, Giuffrè, 1990, 259 ss.; ID., Weimar e il pro-
blema politico-costituzionale italiano: gli anni Cinquanta e Sessanta, in F. Lanchester, F.
Brancaccio (a cura di), Weimar e il problema politico-costituzionale italiano, cit., 121 ss.
In quest’ultimo saggio è proposta una chiave di lettura per dare conto del “senso di
estraneità” e del “disagio” dei costituzionalisti italiani dei primi due decenni della Re-
pubblica – con eccezioni isolate, come Mortati – nei confronti della cultura costituzio-
nalistica weimariana: “A … fattori di disagio, che affondavano le radici negli itinerari
della scienza giuridica italiana del Novecento e nel rapporto di questa con quella tede-
sca, ancora fortemente condizionato dal programma orlandiano di rinnovamento del
metodo del diritto pubblico, se ne aggiungono altri, i quali conducono fuori dai confi-
ni e soprattutto aldilà dell’oceano, al fascino esercitato dall’esperienza statunitense sul-
la cultura costituzionale italiana” (ivi, 128).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 117
264
C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar, cit., 320.
265
Ibid. Per una prospettiva critica cfr. A. BARBERA, S. CECCANTI, La lenta conver-
sione maggioritaria di Costantino Mortati, in M. Galizia (a cura di), Forme di Stato e
forme di governo, cit., 112, nt. 2.
266
Cfr. ancora C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar, cit., 316; M.
GREGORIO, Parte totale. Le dottrine costituzionali del partito politico in Italia tra Otto e
Novecento, Milano, Giuffrè, 2013, 106 ss.; P. RIDOLA, Stato e Costituzione in Germa-
nia, cit., 38 s. Sulla rilevanza dei principi costituzionali in materia di partiti politici per
lo studio della legge elettorale si ritornerà infra (par. 5.2).
267
Come segnalato da T.E. FROSINI, Sovranità popolare e costituzionalismo, Mila-
no, Giuffrè, 1997, 218.
268
Si veda C. MORTATI, Articolo 1, in G. Branca (a cura di), Commentario della
Costituzione, Principii fondamentali, Bologna-Roma, Zanichelli-Foro italiano, 1975, 1
ss. V. inoltre P. RIDOLA, Democrazia e rappresentanza nel pensiero di Costantino Morta-
ti, cit.; A. BARBERA, S. CECCANTI, La lenta conversione maggioritaria di Costantino
Mortati, cit.; C. DE FIORES, Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia, cit., che
nota la maggiore severità del giudizio sulla Costituzione di Weimar espresso da Morta-
ti nelle lezioni sulle Forme di governo. Un atteggiamento piuttosto disincantato nei
118 CAPITOLO PRIMO
“Si richiede ora, in primo luogo, che al popolo si affidi non già so-
lo il compito della designazione dei titolari del supremo potere deci-
sionale, ma altresì quello della scelta dell’indirizzo politico generale, e
che inoltre venga garantita la fedeltà ad esso dell’attività rivolta alla sua
attuazione ed al suo svolgimento”270.
confronti dei sistemi elettorali e della loro “influenza ... sulla funzionalità degli ordi-
namenti democratici” si trova poi in C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, IX
edizione, Padova, Cedam, 1975, 454 s.
269
C. MORTATI, Articolo 1, cit., 26.
270
Ibid.
271
Lo ha sottolineato soprattutto T.E. FROSINI, Sovranità popolare e costituzionali-
smo, cit., 219 e nt. 71, che fa altresì riferimento al dibattito pubblicato nella rivista Gli
Stati nel 1973.
272
Cfr. C. MORTATI, Articolo 1, cit., 28 s.
273
C. MORTATI, Articolo 1, cit., 36.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 119
274
Cfr. ancora C. MORTATI, Articolo 1, cit., 37.
275
A. MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale, cit., 2; nello stes-
so senso A. PISANESCHI, Giustizia costituzionale e leggi elettorali: le ragioni di un con-
trollo difficile, in Quad. cost., 2015, 138.
276
A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 68 s.
120 CAPITOLO PRIMO
277
Lo nota L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 549.
278
E. STRADELLA, Dai rotten boroughs ad oggi, cit., 956.
279
Sul punto cfr. C. FUSARO, Rappresentare e governare. Da grande regola a tallone
d’Achille del governo parlamentare, Firenze, Firenze University Press, 2015, 63; A.
RUGGERI, La Corte alla sofferta ricerca di un accettabile equilibrio tra le ragioni della
rappresentanza e quelle della governabilità: un’autentica quadratura del cerchio, riuscita
però solo a metà, nella pronunzia sull’Italicum, su www.forumcostituzionale.it, 25 feb-
braio 2017, 1 ss.
280
Sul punto cfr. M. RUBECHI, Il diritto di voto. Profili costituzionali e prospettive
evolutive, Torino, Giappichelli, 2016, 110 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 121
281
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 24.
282
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 165.
283
Così E. GROSSO, Articolo 48, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di),
Commentario alla Costituzione, cit., 970.
284
Così M. LUCIANI, Riforme elettorali e disegno costituzionale, in id., M. Volpi (a
cura di), Riforme elettorali, cit., 96. Si vedano inoltre E. BETTINELLI, All’origine della
democrazia dei partiti, cit., 267; M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 36. Diversa,
evidentemente, è la lettura delle implicazioni di questo principio immanente alle rico-
struzioni di Carlo Lavagna e di Gianni Ferrara, delle quali già si è fatto cenna supra
(par. 2.3).
285
Come segnalato da A. ANTONUZZO, E. CATERINA, N. MUGELLI, D. SALA, La
Germania, in P. Caretti, M. Morisi, G. Tarli Barbieri (a cura di), Legislazione elettora-
122 CAPITOLO PRIMO
muoveva dall’assunto che “la dottrina prevalente, con rara unità di ve-
dute, intende l’eguaglianza del suffragio soltanto in antitesi al voto
multiplo o al suffragio cetuale (Plural- oder Klassenwahlrecht)”286. Nel-
la polemica di Heller questa lettura rischia di risolversi in una conce-
zione puramente matematica dell’eguaglianza elettorale. Sulla scorta
della giurisprudenza dello Staatsgerichtshof, però, appariva possibile
appoggiarsi sulla costituzionalizzazione della rappresentanza propor-
zionale allo scopo di attribuire all’eguaglianza del voto un significato
più ampio (eine erweiterte Bedeutung). Questo più ampio significato –
che si può apprezzare raffrontando i sistemi elettorali proporzionali
con quelli maggioritari – implica che i voti debbano ricevere lo stesso
trattamento al momento della distribuzione dei seggi. Un sistema pro-
porzionale, perciò, risulta rispettoso dell’eguaglianza del suffragio “se
in ogni suo stadio si astiene da qualsiasi discriminazione ingiustificata e
le discriminazioni ch’esso prevede sono oggettivamente fondate”287. La
riflessione di Heller assegna dunque un’importanza considerevole ai
vari “stadi” in cui è articolato un sistema elettorale proporzionale. Nel
primo fra essi, quello dell’espressione del suffragio, trova espressione
l’accezione “classica” della Wahlrechtsgleichheit, che peraltro non può
mai essere semplicemente “‘formale’ nel senso dei concetti logico-
matematici”288. Riguardo alle fasi successive, invece, Heller segnala la
discrasia fra Zählwert e Erfolgswert dei voti espressi289. Questa discra-
sia risulta tanto più evidente se si effettua una comparazione fra le leg-
gi elettorali proporzionali vigenti in quel momento in Europa: la Re-
pubblica di Weimar spicca per avere scelto il meccanismo automatico
di riparto proporzionale dei seggi. In linea generale
290
H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfas-
sung, cit., 344.
291
Ibid.
292
Come segnalato da D. SCHEFOLD, Teoria sociale e teoria statuale della democra-
zia in Hermann Heller, in Quad. cost., 2003, 201. Sugli echi del contributo di Heller
nella riflessione di Leibholz cfr. anche D. RAGAZZONI, Gerhard Leibholz e i “mutamen-
ti strutturali” della rappresentanza politica. Per una rilettura di “Der Gestaltwandel der
modernen Demokratie”, in Materiali per una storia della cultura giuridica, 2012, spec.
191 ss.
293
Cfr. H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, in J. Isensee, P.
Kirchhof (a cura di), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, III,
cit., 561; A. FUNKE, Wahlrecht, Republik, politische Freiheit. Zur Begründung des
Rechts auf Wahl nach Art. 38 GG, in Der Staat, 2007, 395 ss.
124 CAPITOLO PRIMO
294
Per una trattazione più ampia v., eventualmente, G. DELLEDONNE, Legge elet-
torale e principi costituzionali in materia di partiti politici: un’interazione problematica,
in Quad. cost., 2017, 801 ss.
295
Cfr. M. MORLOK, Art. 21, in H. Dreier (a cura di), Grundgesetz. Kommentar, II
edizione, vol. II, Artikel 20-82, Tübingen, Mohr Siebeck, 2006, 362 s.; F. SHIRVANI,
Das Parteienrecht und der Strukturwandel im Parteiensystem. Staats- und europarechtli-
che Untersuchungen zu den strukturellen Veränderungen im bundesdeutschen und eu-
ropäischen Parteiensystem, Tübingen, Mohr Siebeck, 2010, 222.
296
Cfr. P. RIDOLA, voce Partiti politici, in Enc. dir., XXXII, 1982, 82 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 125
297
Cfr. S. BARTOLE, voce Partiti politici, in Dig. disc. pubbl., X, 1995, 713; A.
MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale, cit., 73 s.
298
Cfr. P. MARSOCCI, Sulla funzione costituzionale dei partiti e delle altre forma-
zioni politiche, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012, 128
299
Cfr. G. RIZZONI, Art. 49, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di),
Commentario alla Costituzione, Torino, Utet, 2006, 988 s.
300
Cfr. E. ROSSI, I partiti politici, Roma-Bari, Laterza, 2007, 14 s.
301
Relativamente a questi due profili, v. F. BIONDI, Il finanziamento pubblico dei
partiti politici. Profili costituzionali, Milano, Giuffrè, 2012, 132 ss.; D. GIROTTO, L’art.
49 Cost. nel contenzioso elettorale: tutela del concorso di partiti e movimenti politici,
nell’interesse degli elettori, in E. Catelani, F. Donati, M.C. Grisolia (a cura di), La giu-
stizia elettorale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2013, 125 ss.
126 CAPITOLO PRIMO
302
Cfr. E. ROSSI, I partiti politici, cit., 14 s.; S. MERLINI, I partiti politici, il metodo
democratico e la politica nazionale, cit., 61. Rimane di fondamentale importanza la ri-
flessione sul nesso fra gli artt. 3 e 49 Cost. di G. FERRARA, Il governo di coalizione, cit.
303
Al momento, in effetti, il rapporto fra il numero dei membri della Camera bas-
sa elettiva – il Congresso dei deputati – e la popolazione è più elevato in Spagna che in
tutti gli altri Stati membri dell’Unione europea: cfr. SERVIZIO STUDI DEL SENATO DEL-
LA REPUBBLICA, Riduzione del numero dei parlamentari, dossier n. 71/5 del 23 luglio
2019, 26 (disponibile su www.senato.it).
304
Cfr. E. CAVASINO, Articolo 56, in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa, G.E. Vige-
vani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, II, cit., 23.
D’altra parte, già in occasione dell’elezione dell’Assemblea costituente – per cui, come
si è detto, fu adoperato un sistema elettorale proporzionale fortemente proiettivo – la
preventiva determinazione del numero dei componenti dell’Assemblea aveva in parte
frustrato le aspirazioni dei fautori della rappresentanza proporzionale integrale (cfr. E.
BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 89).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 127
305
Sul punto v. A. CELOTTO, Poco tedesco, poco rappresentativo, forse incostituzio-
nale, in federalismi.it, n. 12/2017 (su www.federalismi.it); ma v. già M. VOLPI, Sistema
elettorale tedesco e riforma elettorale in Italia, cit., 1408.
306
Si veda l’Offener Brief an den Deutschen Bundestag di 100 studiosi tedeschi di
diritto pubblico, in Verfassungsblog, 20 settembre 2019 (disponibile su
www.verfassungsblog.de).
307
Così P. CARROZZA, È solo una questione di numeri?, cit., 87 s.
128 CAPITOLO PRIMO
314
Così ancora L. GORI, La sterilizzazione della legge elettorale rispetto al numero
dei parlamentari, cit., 679.
315
Ibid.
316
M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti statali e fonti
regionali, cit., 259.
317
Definisce artificiosa questa scissione M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit.,
582.
318
Per una panoramica di questa “paradossale vicenda” si veda G. TARLI BARBIE-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 131
6. Considerazioni di sintesi
RI, La potestà legislativa regionale in materia elettorale alla luce delle più recenti novità
legislative e giurisprudenziali, in Regioni, 2013, 107 ss.
319
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 27 s. e 40 s.
320
Così C. MORTATI, La Costituente, cit., 144. Sulle differenze fra mandated con-
stituent legislatures e self-created constituent legislatures – particolarmente rilevanti in
questo ambito – cfr. J. ELSTER, Legislatures as constituent assemblies, in J. Nergelius (a
cura di), Constitutionalism: New Challenges. European Law from a Nordic Perspective,
Leiden, Brill, 2007, 51 s.
132 CAPITOLO PRIMO
321
Cfr. J. ELSTER, The Political Psychology of Constitution Making, in id., R. Gar-
garella, V. Naresh, B.E. Rasch (a cura di), Constituent Assemblies, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 2018, spec. 209 ss.
322
Questa classificazione, che presenta indubbi punti di contatto con la teoria
delle successive “ondate” di democratizzazione, è invece sovrapponibile soltanto par-
zialmente con l’ipotesi ackermaniana dei “three paths to constitutionalism” (cfr. B.
ACKERMAN, Revolutionary Constitutions: Charismatic Leadership and the Rule of Law,
Cambridge, Mass., The Belknap Press of Harvard University Press, 2019, 1 ss.; per
una critica relativa al caso italiano si veda D. TEGA, The Constitution of the Italian Re-
public: Not revolution, but principled liberation, in International Journal of Constitu-
tional Law, 2019, 690 ss.).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 133
323
Ma v. C. WALDHOFF, Der Widerstand gegen den Nationalsozialismus und das
Grundgesetz, in Der Staat, 2010, 51 ss.
324
C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, cit., 222.
325
Si esprime in questo senso, con riguardo alle transizioni nell’Europa centro-
orientale, L. MEZZETTI, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolida-
mento democratico, cit., 212. Appare di difficile classificazione, a dispetto di alcune
innegabili affinità col caso spagnolo, la vicenda greca successiva al 1974. La restaura-
zione di aspetti significativi dell’ordinamento anteriore al colpo di Stato del 1967 è
134 CAPITOLO PRIMO
andata di pari passo con una grande instabilità delle leggi elettorali: le maggioranze
politiche del momento spesso hanno messo mano alla legge elettorale nel tentativo di
avvantaggiarsene. Anche così, però, è possibile notare la persistenza delle grandi linee
di un sistema di rappresentanza proporzionale c.d. rafforzata, basato su un premio di
maggioranza. Soltanto con la novella costituzionale del 2001 – provvisorio punto di
arrivo di una transizione caratterizzata da logiche di longue durée – sono state intro-
dotte garanzie procedurali della stabilità della legge elettorale. Per riferimenti v. V.
PERIFANAKI ROTOLO, Il nuovo sistema elettorale e il voto di preferenza in Grecia, in Il
Politico, 1990, 143 ss.; J. ILIOPOULOS-STRANGAS, Grèce, in Annuaire international de
justice constitutionnelle, 2003, 179 ss.; K. KORNETIS, Public Memory of the Transitions
in Spain and Greece: Toward a Change of Script?, in M.E. Cavallaro, K. Kornetis (a cu-
ra di), Rethinking Democratisation in Spain, Greece and Portugal, London, Palgrave
Macmillan, 2019, 71 ss.
CAPITOLO II
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE
NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI
1
Così A. ROMANO, Accesso alla giustizia costituzionale ed eguaglianza del voto. Le-
gittimazione delle Corti e discrezionalità legislativa, in Dir. pubbl., 2015, 433. Sul tema,
per riferimenti generali, v. G. DE VERGOTTINI, Oltre il dialogo tra le Corti. Giudici, di-
ritto straniero, comparazione, Bologna, il Mulino, 2010.
2
V., per tutti, G. MILANI, T. ABBIATE, Giurisprudenze costituzionali e sistemi elet-
torali: la sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale italiana in prospettiva comparata,
in Rass. parl., 2014, 913 ss.
136 CAPITOLO SECONDO
3
A. ROMANO, Accesso alla giustizia costituzionale ed eguaglianza del voto, cit., 447
s. osserva che la specificità del caso italiano fino al 2014 ha direttamente a che vedere
con la sopravvivenza dell’istituto della verifica dei poteri e con la difficoltà, a lungo
segnalata da più parti, di portare la Corte costituzionale a pronunciarsi sulla legge elet-
torale politica nell’ambito di uno dei procedimenti menzionati all’art. 134 della Costi-
tuzione. Sul punto si rinvia a M. MANETTI, L’accesso alla Corte costituzionale nei proce-
dimenti elettorali, in A. Anzon, P. Caretti, S. Grassi (a cura di), Prospettive di accesso
alla giustizia costituzionale, Torino, Giappichelli, 2000, 119 ss.; G. BRUNELLI, Una ri-
forma non necessaria: l’accesso diretto delle minoranze parlamentari al giudizio sulle leg-
gi, ivi, 148 ss.; V. MESSERINI, La materia elettorale, in R. Romboli (a cura di), L’accesso
alla giustizia costituzionale, caratteri, limiti e prospettive di un modello, Napoli, Edizio-
ni Scientifiche Italiane, 2006, 553 ss.; A. PERTICI, E. ROSSI, La possibilità di impugnare
la nuova legge elettorale alla Corte costituzionale e gli effetti della sua eventuale sospen-
sione, su www.forumcostituzionale.it, 23 gennaio 2006; M. SICLARI, Il procedimento in
via incidentale, in R. Balduzzi, P. Costanzo (a cura di), Le zone d’ombra della giustizia
costituzionale. I giudizi sulle leggi, Torino, Giappichelli, 2007, spec. 25 ss.; F. BIONDI,
Oggetto e parametro, ivi, spec. 90 ss. Si vedano inoltre L. ELIA, voce Elezioni politiche:
contenzioso, in Enc. dir., XIV, 1965, spec. 789 ss.; V. DI CIOLO, L. CIAURRO, voce Ele-
zioni politiche: contenzioso, in Enc. giur., XII, 1989, 21.
4
Così G. MILANI, T. ABBIATE, Giurisprudenze costituzionali e sistemi elettorali,
cit., 915; cfr. inoltre E. STRADELLA, Dai rotten boroughs ad oggi, il lungo viaggio verso
la rappresentanza, cit., 5.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 137
5
Così, con riguardo al caso italiano, G. REPETTO, Il canone dell’incidentalità costi-
tuzionale. Trasformazioni e continuità nel giudizio sulle leggi, Napoli, Editoriale Scien-
tifica, 2017, 283.
6
Allo Staatsgerichtshof l’art. 19 della Costituzione di Weimar assegnava il compito
di pronunciarsi in via residuale sui conflitti costituzionali interni a un Land e sui con-
flitti di natura non privatistica tra Länder o tra il Reich e un Land. Sulla Staatsgerich-
tsbarkeit e sullo Staatsgerichtshof si può fare riferimento a A. PIZZORUSSO, Articolo
134, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Garanzie costituzionali,
Bologna-Roma, Zanichelli-Foro italiano, 1981, 1 ss.; ID., voce Giustizia costituzionale
(diritto comparato), cit.
7
A proposito di quelle vicende cfr. W. JELLINEK, Verhältniswahl und Führerausle-
138 CAPITOLO SECONDO
se, in Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 50, 1926, 71 ss.; ID., Der Staatsgerichtshof für
das Deutsche Reich und die Splitterparteien, in Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 54,
1928, 99 ss.; W. APELT, Die Wahlrechtsentscheidungen des Staatsgerichtshofs und die
letzte Regierungsbildung im Freistaat Sachsen, in Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 57,
1930, 121 ss.; H. NAWIASKY, Wahlrechtsfragen im heutigen Deutschland, in Archiv des
öffentlichen Rechts, 1931, 184.
8
Per una riflessione di analogo tenore cfr. G. LEIBHOLZ, Die Wahlrechtsreform
und ihre Grundlagen. 2. Mitbericht, in Veröffentlichungen der Vereinigung der deut-
schen Staatsrechtslehrer, vol. 7, 1932, 165.
9
Così, ad es., H. POHL, Die Reform des Wahlrechtes. I. Bericht, in Veröffentli-
chungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, vol. 7, 1932, 154.
10
Lo nota H.R. LIPPHARDT, Die Gleichheit der politischen Parteien vor der öffent-
lichen Gewalt. Kritische Studie zur Wahl- und Parteienrechtsjudikatur des Bundesverfas-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 139
15
Ibid.
16
Tribunal Constitucional spagnolo, sentenza n. 193/1989 del 5 dicembre 1989,
Fundamentos Jurídicos, par. 6. Su quella vicenda v. anche J. SIERRA RODRÍGUEZ, En
busca de la igualdad efectiva del voto: la reforma del sistema electoral de la Región de
Murcia, in Cuadernos Manuel Giménez Abad, n. 12, 2016, 261 ss.
17
Ibid.
142 CAPITOLO SECONDO
18
Danno conto di quel dibattito J. OLIVER, ARAÚJO, A. RIBAS MAURA, Los prime-
ros doce años de autonomía en la Comunidad de las Islas Baleares, in Revista de Derecho
Político, n. 38, 1994, 271 s. V. anche J. OLIVER ARAÚJO, El régimen electoral de las Islas
Baleares, in Cuadernos de Derecho Público, n. 22-23, 2004, 473 ss., ID., La mayor “cali-
dad democrática” del nuevo Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (régimen electo-
ral, Consejo Consultivo y procedimiento de reforma), in Revista de Derecho Político, n.
73, 2008, 15 ss.
19
Tribunal Constitucional, sentenza n. 45/1992 del 2 aprile 1992, Fundamentos Ju-
rídicos, par. 5.
20
Tribunal Constitucional spagnolo, sentenza n. 225/1998 del 25 novembre 1998,
Fundamentos Jurídicos, par. 7. A proposito di questa sentenza, sulla quale si tornerà
anche in seguito, v. M.R. PÉREZ ALBERDI, Efectos de las barreras electorales. Estudio del
sistema electoral canario a raíz de la STC 225/1998, in Revista de Derecho Político, n.
52, 2001, 357 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 143
21
Tribunal Constitucional, sentenza n. 15/2015 del 5 febbraio 2015, Fundamentos
Jurídicos, par. 8, su cui v. M. GARROTE DE MARCOS, El control de constitucionalidad del
sistema electoral de las Cortes de Castilla-La Manca: a propósito de las SSTC 197/2014 y
15/2015, in Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015,
279 ss.; M. MARTÍNEZ SOSPEDRA, La sombra de las political questions. Notas críticas
sobre las STC 197/2014 y 15/2015 sobre las normas electorales para la elección de las
Cortes de Castilla-La Mancha, in Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, n. 28, 2015,
73 ss.; C. FERNÁNDEZ ESQUER, La reforma del sistema electoral de Castilla-La Mancha
de 2014, in Cuadernos Manuel Giménez Abad, n. 11, 2016, 76 ss.
22
Ibid.
144 CAPITOLO SECONDO
23
Cfr. le interessanti argomentazioni di M. MARTÍNEZ SOSPEDRA, La sombra de las
political questions, cit., 99 ss.
24
Sul punto cfr. B. WIESER, Rechtsvergleichung in der Praxis
(ost)mitteleuropäischer Verfassungsgerichte, in N. Chronowski (a cura di), “Adamante
notare”. Essays in honour of profesor Antal Ádám on the occasion of his 75th birthday,
Pécs, University of Pécs Faculty of Law, 2005, 240 ss., spec. 244 ss.; M. BOBEK, Com-
parative Reasoning in European Supreme Courts, Oxford, Oxford University Press,
2013, 157 ss.; L. VYHNÁNEK, A Holistic View of the Czech Constitutional Court Ap-
proach to the ECtHR’s Case Law: On the Importance of Individual Justices, in
Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 2017, 728.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 145
“The period after the World War I was that of a victorious crusade
for proportional representation across Europe. Only later did the Euro-
pean states gain experience with the character and function of propor-
tional representation. … It was only the experience of European parlia-
ments before World War II, and after it as well, that led to the search for
a system that would limit an excessive splintering of the political spec-
trum in Parliament. It was the experience not only of the Imperial As-
sembly of the Weimar Republic or of the Czechoslovak First Republic,
but also of France, quite decidedly in the Fourth Republic (1946-1958),
which confirmed that excessive diversification in the Assembly’s compo-
sition and unrestricted proportional representation may become a tool of
political de-stabilization and an element destructive of a constitutional
state. The theoretical re-evaluation of the proportional representation
principle and a change in the political practice of contemporary repre-
sentative democracies confirm the overwhelming opinion that, provided
there are serious reasons therefor, the introduction of certain measures
limiting the scope of the proportional representation principle is not in
contradiction with the character of the electoral system, referred to in the
Constitution or the Electoral Act, as one of proportional representation,
if and to the extent that such provisions do not fundamentally limit pro-
portional representation”25.
25
Corte costituzionale ceca (Ústavní soud České republiky), sentenza del 2 aprile
1997 (Pl. ÚS 25/96), par. 2 (traduzione ufficiale in inglese). Riferimenti sintetici si pos-
sono trovare in D. ROBERTSON, The Judge as Political Theorist: Contemporary Constitu-
tional Review, Princeton NJ, Princeton University Press, 2010, 109 (secondo cui le
numerose pronunce della giovane Corte ceca in questa materia hanno direttamente a
che vedere coi tentativi delle maggioranze parlamentari del momento di modificare la
legislazione elettorale in chiave strumentale); W. SADURSKI, Rights Before Courts: A
Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe,
II edizione, Dordrecht, Springer, 2014, 213 s.; S. ISSACHAROFF, Fragile Democracies:
Contested Power in the Era of Constitutional Courts, New York, Cambridge University
Press, 2015, 203 s.
146 CAPITOLO SECONDO
26
Corte costituzionale ceca, sentenza del 2 aprile 1997, par. 2
27
Ibid.
28
Ibid.
29
Ibid.
30
Sul significato dell’azione della Corte costituzionale (già Cour d’arbitrage) nel
federalising process belga si veda P. CARROZZA, La Cour d’arbitrage belga come corte
costituzionale. Indagine comparatistica sulle garanzie costituzionali della struttura decen-
trata degli ordinamenti, Padova, Cedam, 1985.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 147
“s’oppose à ce qu’on puisse n’élire qu’un seul député dans une cir-
conscription électorale déterminée, ce qui serait inévitablement le cas
d’une circonscription électorale distincte pour la région de langue alle-
mande, compte tenu, d’une part, du nombre de députés et, d’autre part,
du chiffre de la population”32.
31
Cour d’arbitrage belga, sentenza n. 90/94 del 22 dicembre 1994, punto B.2.3.
Per qualche cenno critico cfr. F. BOUHON, C. NIESSEN, M. REUCHAMPS, La Commu-
nauté germanophone après la sixième réforme de l’État: état des lieux, débats et perspec-
tives, in Courrier hebdomadaire du CRISP, n. 2266-2267, 2015, 53 s. V. inoltre la suc-
cessiva sentenza n. 149/2007 della Cour constitutionnelle, denominazione assunta nel
2007 dalla Cour d’arbitrage (con nota di F. BOUHON, Le seuil électoral au seuil de
l’égalité. Note sous l’arrêt n° 149/2007 du 5 décembre 2007 de la Cour constitutionnelle,
in Jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2008, 645 ss.).
32
Cour d’arbitrage belga, sentenza n. 90/94, punto B.3.4.
148 CAPITOLO SECONDO
33
Per quest’ultima chiave di lettura cfr. P. POPELIER, K. LEMMENS, The Constitu-
tion of Belgium a Contextual Analysis, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2015,
206 s.
34
Si tratta, ad avviso di H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit.,
538, di “eine Art. Selbstbindung des Gesetzgebers”.
35
Sulla cui difficile genesi v. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 150
ss.; D. SCHEFOLD, Sistema elettorale e forma di governo in Germania, in M. Luciani, M.
Volpi (a cura di), Riforme elettorali, cit., 332 s.; M. VOLPI, Sistema elettorale tedesco e
riforma elettorale in Italia, cit., 1392 s.
36
Secondo la definizione di J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts zum Wahlrecht, in Archiv des öffentlichen Rechts, 1974, 73.
37
V. per esempio la sentenza della Corte costituzionale federale del 5 aprile 1952
(BVerfGE 1, 208, 246); v. anche le successive sentenze del 1 agosto 1953 (BVerfGE 3,
19, 24), del 3 giugno 1954 (BVerfGE 3, 383, 394), del 13 giugno 1956 (BVerfGE 5, 77,
81) e del 24 novembre 1981 (BVerfGE 59, 119, 124).
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 149
38
Cfr. ad es. le ordinanze del 6 dicembre 1961 (BVerfGE 13, 243, 246), del 6
maggio 1970 (BVerfGE 28, 220, 225) e dell’11 ottobre 1972 (BVerfGE 34, 81, 98).
150 CAPITOLO SECONDO
“si può dedurre soltanto che il legislatore ordinario, nella sua qua-
lità di legislatore ordinario, può introdurre tutti i sistemi elettorali che
non siano in contrasto con le prescrizioni costituzionali; al contrario,
non è possibile ragionare a priori sulla legittimità di specifici sistemi
elettorali ragionando sulla base del comportamento del titolare del po-
tere costituente”41.
39
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 10 aprile 1997 (BVerfGE 95, 335, 349).
40
Come la definisce, con una formula efficace, W. PAULY, Das Wahlrecht in der
neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in Archiv des öffentlichen
Rechts, 1998, 239.
41
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 193.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 151
42
Cfr. J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum
Wahlrecht, cit., 74.
43
Cfr. ancora J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
zum Wahlrecht, cit., 75 s., che fa riferimento all’ordinanza dell’11 ottobre 1972, relati-
va alla legge elettorale del Land Renania-Palatinato (BVerfGE 34, 81).
44
Cfr., fra le più recenti, la sentenza del Bundesverfassungsgericht del 28 novem-
bre 2007 (BVerfGE 120, 82, 103).
45
Cfr. J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum
Wahlrecht, cit., 85.
46
Ibid.
152 CAPITOLO SECONDO
47
Che pure la corte di Karlsruhe astrattamente ammette, come in un inciso della
sentenza del 19 novembre 1996 (BVerfGE 95, 335, 349).
48
Cfr. ancora H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 186 s.
49
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 191 s. Questo autore,
che nel corso dei decenni ha guardato con occhio assai critico alla giurisprudenza del
Bundesverfassungsgericht, ritiene che un sistema elettorale maggioritario non sarebbe
costituzionalmente ammissibile nella Repubblica federale. Perché le elezioni svolgano
appieno la loro funzione di legittimazione del Parlamento – e, con esso, dell’esercizio
del potere pubblico – è necessario che il corpo elettorale influenzi nella misura più
ampia possibile la composizione dell’assemblea e che, conseguentemente, tutti gli elet-
tori siano trattati allo stesso modo. L’eguaglianza del voto è perciò un tassello fonda-
mentale dell’effetto legittimante delle elezioni parlamentari. Un sistema elettorale che
permetta soltanto a due partiti di essere rappresentati in Parlamento, così anticipando
le grandi scelte relative alla composizione del Governo al momento delle elezioni, non
è più efficiente da questo punto di vista. Il suo funzionamento talora è irrazionale, co-
me mostrano le vittorie di un partito che non ha ottenuto neppure una maggioranza
relativa dei suffragi (per un esempio recente, si pensi alle elezioni federali canadesi del
21 ottobre 2019); ciò che più conta, però, è che esso postula un trattamento differen-
ziato di partiti, candidati ed elettori. Per altro verso, non si può affermare che un Par-
lamento eletto nel rispetto dell’eguale Erfolgswert dei suffragi sia necessariamente in-
capace di svolgere la sua più importante funzione, che è quella di esprimere un Go-
verno. Da ultimo, nella Legge fondamentale sono presenti diversi indicatori testuali
che fanno pensare a un sistema multipartitico; senza contare che un postulato di omo-
geneità fra Bund e Länder – che esiste, se non al livello delle prescrizioni costituzionali,
per lo meno in via di fatto – rende difficile concepire un Bundestag che non sia eletto
con metodo proporzionale.
Agli argomenti di Hans Meyer si potrebbe aggiungere, muovendo dalle indicazio-
ni provenienti dalla comparazione, che in Europa sussiste un legame molto forte fra
monocameralismo e rappresentanza proporzionale. Al di là dei dubbi sulla qualifica-
zione della Germania come un caso di parlamentarismo monocamerale ovvero bica-
merale (per tutti cfr. R. HERZOG, Stellung des Bundesrates im demokratischen Bundes-
staat, in J. Isensee, P. Kirchhof [a cura di], Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepu-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 153
blik Deutschland, III, cit., 955 s.; P. PASSAGLIA, Unicameralism, Bicameralism, Multi-
cameralism: Evolution and Trends in Europe, in Perspectives on Federalism, n. 2/2018,
7, disponibile su www.on-federalism.eu), la dottrina tende a non annoverare il Bun-
desrat fra i Parlamente, etichetta che viene attribuita senza esitazioni al solo Bundestag
(cfr. ad es. K. REUTER, Der Bundesrat als Parlament der Länderregierungen, in H.P.
Schneider, W. Zeh [a cura di], Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesre-
publik Deutschland. Ein Handbuch, Berlin, de Gruyter, 1989, 1552 s.)
50
Così, emblematicamente, la Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014
(Cons. dir., punto 3.1). Nella vastissima letteratura riguardante la sentenza n. 1/2014 si
segnalano, in particolare: P. CARNEVALE, La Corte vince, ma non (sempre) convince.
Riflessioni intorno ad alcuni profili della “storica” sentenza n. 1 del 2014 della Corte co-
stituzionale, in Nomos, n. 3/2013 (disponibile su www.nomos-leattualitaneldiritto.it);
E. ROSSI, La Corte costituzionale e la legge elettorale: un quadro in tre atti e dall’epilogo
incerto, in federalismi.it, n. 12/2013 (disponibile su www.federalismi.it); G. TARLI
BARBIERI, La spada di Damocle sul porcellum: alcune note sparse in vista dell’imminente
pronuncia della Corte costituzionale sulla l. 270/2005, in Osservatorio sulle fonti, n.
3/2013 (disponibile su www.osservatoriosullefonti.it); Dibattito sulla sentenza n. 1 del
2014 dichiarativa dell’incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, in
Giur. cost., 2014, 629 ss. (con interventi di G. Azzariti, S. Bartole, R. Bin, G. Brunelli,
P.A. Capotosti, L. Carlassare, A. Cerri, M. Dogliani, T.F. Giupponi, F. Lanchester, V.
Onida, F. Rimoli, R. Romboli, G.M. Salerno, F. Sorrentino, S. Staiano); M. D’AMICO,
S. CATALANO (a cura di), Prime riflessioni sulla storica sentenza 1 del 2014 in materia
elettorale, Milano, Franco Angeli, 2014; G. GUZZETTA, La sentenza n. 1 del 2014 sulla
legge elettorale: molti, forse troppi, spunti di riflessione, in Quad. cost., 2014, 126 ss.; A.
MORRONE, L’eguaglianza del voto anche in uscita: falso idolo o principio?, in Giur. cost.,
2014, 47 ss.; ID., La sentenza della Corte costituzionale sulla legge elettorale: exit por-
cellum, in Quad. cost., 2014, 119 ss.; A. PERTICI, La sentenza della Corte costituzionale
sulla legge elettorale: l’incostituzionalità ingannevole, in Quad. cost., 2014, 122 ss.; A.
RAUTI, I sistemi elettorali dopo la sentenza costituzionale n. 1 del 2014. Problemi e pro-
spettive, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2014; R. ROMBOLI, La riforma della leg-
ge elettorale ad opera della Corte costituzionale: attenti ai limiti, in Foro it., 2014, pt. I,
677 ss.; G. ZAGREBELSKY, La sentenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori, in Giur.
cost., 2014, 2959 ss.
154 CAPITOLO SECONDO
51
Corte costituzionale, sentenza n. 43/1961, Cons. dir., punto 2. V. anche le suc-
cessive sentenze nn. 6/1963, 60/1963, 168/1963, 39/1973, 429/1995, 456/1995,
107/1996, 356/1998, 260/2002, 173/2005, e 15/2008, in cui tale indirizzo è stato co-
stantemente riproposto.
52
Corte costituzionale, sentenza n. 429/1995, Cons. dir., punto 2.
53
Si vedano la sentenza n. 107/1996 (Cons. dir., punto 2.1) e l’ordinanza n.
260/2002.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 155
54
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
55
Si vedano gli artt. 1 e 4 della legge n. 270/2005, che modificarono, rispettiva-
mente, l’art. 1 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (testo unico delle leggi recanti norme
per l’elezione della Camera dei deputati) e l’art. 1 del d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533
(testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica).
56
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
57
Per una presentazione dei termini del dibattito cfr. G. ZAGREBELSKY, La sen-
tenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori, cit., 2976 s.; A. ROMANO, Accesso alla giusti-
zia costituzionale ed eguaglianza del voto, cit., 504 ss.
58
Notata da N. ZANON, La seconda giovinezza dell’art. 67 della Costituzione, in
Quad. cost., 2014, 384; I. MASSA PINTO, Rappresentanza, cit., 26 ss.; A. MORELLI, Rap-
presentanza politica e libertà del mandato parlamentare, cit., 112 ss.
156 CAPITOLO SECONDO
59
È il caso, ad es., di A. MORRONE, L’eguaglianza del voto anche in uscita, cit., 48,
che ritiene cruciale il ricorso da parte della Corte all’argomento comparativo al fine di
“dare sostanza al principio del voto eguale anche in senso materiale”; e dell’intervento
di L. CARLASSARE, in Dibattito sulla sentenza n. 1 del 2014 dichiarativa
dell’incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, cit., 657 s.
60
Così A. PERTICI, La sentenza della Corte costituzionale sulla legge elettorale, cit.,
124; cfr. inoltre R. ROMBOLI, La riforma della legge elettorale ad opera della Corte costi-
tuzionale, cit., 679.
61
G. BRUNELLI, Intervento, in Dibattito sulla sentenza n. 1 del 2014 dichiarativa
dell’incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, cit., 648.
62
Così ancora G. BRUNELLI, Intervento, cit., 649.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 157
63
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 9.2.
64
Ibid.
158 CAPITOLO SECONDO
65
Ad avviso di T.F. GIUPPONI, Legge elettorale, riforma costituzionale e forma di
governo, in Riv. AIC, n. 3/2015, 3 s. (disponibile su www.rivistaaic.it), è possibile iden-
tificare fra le leggi Mattarella e Calderoli e il c.d. Italicum, nel senso della “progressiva
‘emersione’ istituzionale del governo e della maggioranza che lo sostiene” (in senso
affine anche A. BARBERA, La nuova legge elettorale e la forma di governo parlamentare,
in Quad. cost., 2015, 667 s.). Questo filo rosso pare essersi spezzato con la legge Rosa-
to, in cui l’elemento maggioritario – inteso come propedeutico alla costruzione di una
solida maggioranza governativa – appare senz’altro più debole.
66
Così M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto, cit., 231.
67
Così ancora M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto, cit., 233 (corsivo
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 159
3. Le soglie di sbarramento
70
Cfr. D. FISICHELLA, Recenti sviluppi del dibattito sulla riforma elettorale in Ita-
lia, in Quad. cost., 1981, 518 (ad avviso del quale, in ogni caso, questa “non è ipotesi
molto probabile”).
71
Cfr. ad es. le già citate sentenze del Tribunal Constitucional spagnolo nn.
75/1985 (Fundamentos Jurídicos, par. 5) e 193/1989 (Fundamentos Jurídicos, par. 3).
72
La sola eccezione, peraltro di grande rilievo, fu data dalle elezioni federali del 2
dicembre 1990, le prime successive alla riunificazione tedesca: in quell’occasione i
“vecchi” Länder della Repubblica federale e i “nuovi” Länder dell’Est furono conside-
rati separatamente per verificare il superamento della soglia del 5 per cento. Anche in
assenza di citazioni esplicite, gli argomenti del Bundesverfassungsgericht hanno consi-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 161
78
BVerfGE 1, 208, 247.
79
Diverso è invece il trattamento riservato ai partiti antisistema, per i quali, come
detto, sono previsti i rimedi dell’art. 21 della Legge fondamentale (BVerfGE 1, 208,
257).
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 163
80
Interessante è anche il riferimento all’omogeneità fra la legislazione elettorale
del Bund e quella dei Länder, con l’evocazione del caso-limite di un partito ritenuto
“significativo” – e quindi meritevole di accedere alla rappresentanza – a livello del
Bund, ma non anche in un singolo Land.
81
BVerfGE 1, 208, 256.
82
A questo proposito è opportuno segnalare che il Bundewahlgesetz esenta
dall’applicazione della soglia i partiti espressione di “minoranze nazionali” (art. 6,
comma 3). Il punto è segnalato criticamente da M.D. POLI, La clausola di sbarramento
nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, cit., 1277 s., che rileva l’esistenza di
un circolo vizioso in un ragionamento imperniato su tutela delle minoranze nazionale
e previsione di una soglia di sbarramento del 5 per cento.
83
Come ribadito da M.D. POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza
del Bundesverfassungsgericht, cit., 1266 s.
164 CAPITOLO SECONDO
84
F. LANCHESTER, Crisi della rappresentanza e sistemi elettorali, cit., 486.
85
Sul punto si rinvia al cap. I e ai riferimenti bibliografici ivi riportati (in partico-
lare F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit.).
86
BVerfGE 6, 84, 94 s.; v. anche l’ordinanza del 22 ottobre 1985 (BVerfGE 71,
81, 97). Ad avviso di M.D. POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza del
Bundesverfassungsgericht, cit., 1283 s., pare invece corretta la scelta del Bundesverfas-
sungsgericht di fare leva sul carattere integrativo del procedimento elettorale per con-
fermare la compatibilità della Grundmandatsklausel con la Legge fondamentale. Tale
clausola (art. 6, comma 3, del Bundeswahlgesetz) schiude l’accesso al Bundestag a quei
partiti che, pur non avendo superato la soglia di sbarramento del 5 per cento, nondi-
meno abbiano prevalso in tre collegi uninominali: “la clausola dei mandati diretti, pri-
vilegiando i partiti su base locale, stimola lo sviluppo del collante territoriale e instaura
una connessione resistente e duratura con il ‘paese reale’. Allo stesso tempo si sposa e
si armonizza meglio con il significato generale attribuito all’uguaglianza elettorale, in
quanto la restrizione viene fondata non su una scelta del legislatore ma su un bilan-
ciamento tra valori costituzionalmente rilevanti”. Sulla Grundmandatsklausel v. inoltre
H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 236 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 165
87
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 29 settembre 1990 (BVerfGE 82, 322,
338): quella pronuncia invitava il legislatore di congegnare soluzioni differenti
dall’applicazione di una soglia di sbarramento riferita all’intera Repubblica federale in
occasione delle prime elezioni successive alla riunificazione. Il repentino ampliamento
del territorio della Repubblica federale e del corpo elettorale – con la brusca transizio-
ne a un sistema liberaldemocratico nelle regioni già tedesco-orientali – furono ricono-
sciuti come circostanze speciali, idonee a postulare la necessità di una disciplina che
avrebbe dovuto trovare applicazione una tantum. Il legislatore decise perciò di appli-
care la soglia di sbarramento in forma separata fra “vecchi” Länder e “nuovi” Länder
dell’ex Repubblica democratica tedesca. V. anche le successive sentenze del 13 feb-
braio 2008 (BVerfGE 120, 82, 108), del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300, 322) e
del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135, 259, 287 s.).
88
Così H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, cit., 564.
89
BVerfGE 1, 208, 250.
90
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 235.
166 CAPITOLO SECONDO
91
BVerfGE 1, 208, 256.
92
Cfr. H. MEYER, Die Zukunft des Bundestagswahlrechts. Zwischen Unverstand,
obiter dicta, Interessenkalkül und Verfassungsverstoß, Berlin, Duncker & Humblot,
2010, 31, che rileva l’incapacità di meccanismi come le soglie di sbarramento di dis-
suadere partiti minori e privi di possibilità di successo dal partecipare alla competizio-
ne elettorale.
93
Si vedano F. GUELLA, Le garanzie per le minoranze linguistiche nel sistema elet-
torale c.d. Italicum, in Riv. AIC, n. 3/2015 (disponibile su www.rivistaaic.it); M. MON-
TI, Rappresentanza politica preferenziale delle minoranze e uguaglianza del voto: consi-
derazioni alla luce della recente disciplina del c.d. Rosatellum e del sindacato della Corte
in materia elettorale, in federalismi.it, n. speciale 1/2018 (disponibile su
www.federalismi.it).
94
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 6. Questo snodo
argomentativo è stato commentato favorevolmente da A. PERTICI, La prevedibile inco-
stituzionalità dell’Italicum e le sue conseguenze, in Quad. cost., 2017, 291 s.
95
Corte costituzionale, sentenza n. 193/2015, Cons. dir., punto 4.2.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 167
del voto: fin dagli anni Novanta la legislazione elettorale italiana è ca-
ratterizzata, a vari livelli istituzionali, dalla previsione di complessi si-
stemi di soglie di sbarramento, destinate ad applicarsi alle coalizioni,
alle liste coalizzate e alle liste non coalizzate96. Da un altro punto di vi-
sta, questa tendenza del legislatore elettorale è stata aspramente criti-
cata perché in non pochi casi dà luogo a una sovrarappresentazione di
forze minori, ancorché coalizzate, rispetto a forze politiche di maggior
peso che non siano coalizzate oppure, nell’ipotesi dell’attribuzione di
un premio, che facciano parte della coalizione risultata soccombente:
tutto ciò, insomma, risulterebbe difficilmente compatibile con “le logi-
che proprie della rappresentanza politica universale e eguale”97. Per
altro verso, queste soglie – problematiche non per la loro entità, ma
per la loro natura “a geometria variabile” – non appaiono veramente
idonee a conseguire l’obiettivo di ridurre la frammentazione partitica.
Fin dagli anni Novanta, però, la Corte costituzionale ha rilevato che
non necessariamente le liste elettorali s’identificano coi partiti, con la
conseguente inoperatività, almeno su questo versante, del principio
della parità di chances98.
96
Questo modello ha fatto la sua prima apparizione con la legge n. 81/1993, che
introdusse l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia; esso è stato
poi ripreso in gran parte delle Regioni e, soprattutto, nella legge n. 270/2005. Per un
inquadramento cfr. R. MANFRELLOTTI, Egemonia dei partiti politici e forma di governo,
cit., 23 s.
97
Così G. AZZARITI, Legge elettorale, rappresentanza e Costituzione, in Giur. it.,
2013, 1454. Cfr. inoltre G. TARLI BARBIERI, L’infinito riformismo elettorale tra aporie
giuridiche e dilemmi costituzionali, in federalismi.it, n. speciale 1/2018, 28 ss. (disponi-
bile su www.federalismi.it).
98
Corte costituzionale, sentenze nn. 429/1995 (Cons. dir., punto 1) e 15/2008
(Cons. dir., punto 6.2). Sulla prima pronuncia qui menzionata v. T.E. FROSINI, Mag-
gioranza e minoranze nella legge elettorale comunale (1995), ora in Forme di governo e
partecipazione popolare, III edizione, Torino, Giappichelli, 2008, 169 ss.
168 CAPITOLO SECONDO
tempo stesso, però, i deputati sono eletti per metà in collegi uninomi-
nali. Affinché queste due logiche possano coesistere, la Legge fonda-
mentale – imitata, sul punto, dalla legge elettorale federale – non pre-
vede un numero fisso di membri del Bundestag. Così, un partito che
ottenga nei collegi uninominali un numero di mandati diretti (Direkt-
mandate) più elevato dei seggi che gli spetterebbero sulla base dei “se-
condi voti” (Zweitstimmen) per le Landeslisten conserva anche quei
seggi supplementari. Si parla allora di “mandati in eccedenza” (Übe-
rhangmandate), la cui attribuzione ha per conseguenza l’aumento del
numero complessivo dei membri del Bundestag e un’alterazione della
proporzionalità del riparto dei seggi. Ora, il fenomeno dei mandati in
eccedenza è stato definito come una sorta di premio di maggioranza
mascherato99. Dopo la riunificazione del 1990, tale fenomeno è diven-
tato tanto più appariscente, in quanto il peso relativo di CDU/CSU e
SPD – i due tradizionali partiti di massa (Volksparteien) – è costante-
mente diminuito100. Così, in occasione delle elezioni federali del 27 set-
tembre 1998, furono assegnati 13 mandati “in eccedenza”, tutti a favo-
re della SPD. Ancora più significativo è il caso delle elezioni federali
del 1994: il Bundestag, composto in linea di principio di 656 deputati,
arrivò a contare ben 672 membri perché erano stati attribuiti 16 Übe-
rhangmandate. La maggioranza “borghese” uscente – espressione di
CDU, CSU e SPD – poté contare su 341 seggi, 12 dei quali derivanti
dagli Überhangmandate. Dopo le elezioni il Bundestag rielesse ancora
una volta Helmut Kohl alla carica di Cancelliere federale: fin
dall’inizio la sua maggioranza apparve tuttavia risicata per via di alcuni
franchi tiratori e dell’assenteismo di altri parlamentari, il che mette in
luce con chiarezza l’importanza dei 12 mandati aggiuntivi101.
99
V. ad es. A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, Milano, Giuffrè,
1998, 136 (“non più soltanto una garanzia per la personalizzazione della rappresentan-
za nell’ambito di un sistema elettorale quasi perfettamente proporzionale … ma anche
un vero e proprio premio di maggioranza, rivelatosi praticamente determinante, anche
se non in stretti termini numerici”); P. PASSAGLIA (a cura di), I “premi di maggioranza”,
dossier elaborato dal servizio studi della Corte costituzionale italiana, novembre 2013,
20 (su www.cortecostituzionale.it). Sul tema degli Überhangmandate, in generale, v. V.
LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco alla luce della consultazione del 27
settembre 1998, in Dir. pubbl., 2000, 627 ss.
100
Fra le elezioni del 1949 e quelle del 1987, furono attribuiti appena diciassette
mandati in eccedenza. Per contro, ne furono attribuiti sedici alle elezioni del 2005 e
ventiquattro in occasione delle successive, nel 2009.
101
Cfr. V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 635 e nt. 12.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 169
“Pertanto, gli elettori che hanno votato una formazione che ha vin-
Per una critica ispirata da quelle vicende v. H. NICOLAUS, Die unzulängliche Rechtfer-
tigung der Überhangmandate: Aufklärungsversuche, in Zeitschrift für Parlamentsfragen,
1996, 383 ss.
102
Cfr. V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 632 s., che se-
gnala come la “doppia anima” della legge elettorale federale tedesca risulti confermata
anche da altre disposizioni: così, al momento della presentazione delle candidature
soltanto i partiti possono presentare Landeslisten per l’elezione proporzionale (Listen-
privileg), mentre nei collegi uninominali sono ammesse anche candidature presentate
da almeno 200 elettori lì residenti (art. 20, comma 3, del Bundeswahlgesetz). La possi-
bilità dello Stimmensplitting è particolarmente importante per gli elettori di partiti sta-
bilmente alleati in una coalizione di governo, come i socialdemocratici e i liberali negli
anni Settanta, oppure i cristiano-democratici e i liberali negli anni Ottanta e Novanta:
cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 240 s.
103
Si vedano innanzitutto le pronunce del Bundesverfassungsgericht del 3 luglio
1957 (BVerfGE 7, 63), del 22 maggio 1963 (BVerfGE 16, 130) e del 24 novembre
1988 (BverfGE 79, 169).
170 CAPITOLO SECONDO
104
Così ancora V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 634.
105
BVerfGE 16, 130, 140.
106
BVerfGE 7, 63, 75, dove si sottolinea che il fenomeno dell’attribuzione degli
Überhangmandate si presentava con caratteri di eccezionalità (ausnahmsweise).
107
BVerfGE 16, 130, 140. Osserva V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale
tedesco, cit., 639 che “Nel caso di una sperequazione nella distribuzione dei collegi fra
i Länder, perché per esempio è attribuito a un Land un numero di collegi eccessivo
rispetto all’entità della sua popolazione o nel caso di una disomogeneità nella delimita-
zione dei collegi all’interno di un Land con collegi sottopopolati rispetto alla media
della popolazione per collegio, può facilmente accadere che i partiti politici riescano a
vincere mandati diretti con pochi suffragi, ma siano poi costretti a concorrere con po-
chi voti al riparto proporzionale su scala nazionale, ricevendo così numerosi mandati
diretti e pochi seggi alla proporzionale”.
108
Si vedano W. HEGELS, Chancengleichheit der Parteien, in Zeitschrift für Rechts-
politik, 1969, 106 s.; H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit. 242 ss.
109
BVerfGE 79, 169, 172.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 171
110
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 19 novembre 1996 (BVerfGE 95, 335,
352).
111
BVerfGE 95, 335, 356.
112
BVerfGE 95, 335, 365 s.
113
BVerfGE 95, 335, 379.
172 CAPITOLO SECONDO
114
BVerfGE 16, 130, 140; 95, 335, 382 s.
115
BVerfGE 95, 335, 406 s. In particolare, i quattro giudici dissenzienti fanno ri-
ferimento al venir meno di tre fattori che insieme avevano caratterizzato i primi quat-
tro decenni della Repubblica federale fino alla riunificazione: una partecipazione al
voto relativamente omogenea in tutto il territorio, una frammentazione partitica ridot-
ta e un ricorso complessivamente marginale allo Stimmensplitting (BVerfGE 95, 335,
399 s.).
116
Così V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 643.
117
Cfr. J.H.H. WEILER, The “Lisbon Urteil” and the Fast Food Culture, in Euro-
pean Journal of International Law, 2009, 505; P. FARAGUNA, Il Bundesverfassungsgeri-
cht e l’Unione Europea, tra principio di apertura e controlimiti, in Dir. pubbl. comp.
eur., 2016, 432. In anni recenti l’immagine della Corte che “abbaia ma non morde” è
stata sottoposta a critica da autori, per lo più originari dell’Europa centro-orientale o
interessati alle sue vicende costituzionali, che hanno denunciato la strumentalizzazione
di argomenti del Bundesverfassungsgericht ad opera di corti costituzionali investite da
processi di arretramento delle garanzie del costituzionalismo: v. G. HALMAI, Abuse of
Constitutional Identity. The Hungarian Constitutional Court on Interpretation of Arti-
cle E) (2) of the Fundamental Law, in Review of Central and East European Law, 2018,
23 ss.; e, per riferimenti generali, A. DI GREGORIO, Constitutional courts in the context
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 173
122
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 25 luglio 2012 (BVerfGE 131, 316), su
cui cfr. M. MORLOK, Neuregelung des Sitzzuteilungsverfahrens für Bundestagswahlen
verfassungswidrig, in Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2012, 1101 ss.; A. DE PE-
TRIS, Il Tribunale costituzionale federale e lo spirito delle leggi… elettorali, in federali-
smi.it, n. 17/2012 (disponibile su www.federalismi.it).
123
BVerfGE 131, 316, 336.
124
Secondo l’art. 10, comma 1, del regolamento del Bundestag, un gruppo parla-
mentare (Fraktion) è composto di deputati appartenenti al medesimo partito e che co-
stituiscono almeno il 5 per cento dei membri del Bundestag.
125
BVerfGE 131, 316, 357.
126
Così M. MORLOK, Neuregelung des Sitzzuteilungsverfahrens für Bundestagswah-
len verfassungswidrig, cit., 1117.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 175
5. I premi di maggioranza
127
Come lo definiscono invece alcuni studiosi di scienza politica: è il caso, per
esempio di A. CHIARAMONTE, I sistemi elettorali misti. Una classificazione, in Riv. it. sc.
pol., 1998, 236. “Sì, ma ancor più no” è invece la risposta che a questo interrogativo dà
G. SARTORI, Ingegneria costituzionale comparata, cit., 31.
128
Per una trattazione generale v. A. CHIARAMONTE, G. TARLI BARBIERI (a cura
di), Il premio di maggioranza. Origini, applicazioni e implicazioni di una peculiarità ita-
liana, Roma, Carocci, 2011; E. MOSTACCI, Il proporzionale con premio di maggioran-
za, tra omissioni costituzionali e disfunzioni della rappresentanza politica, in Giur. cost.,
2014, 4867 ss.
Sul fronte definitorio non mancano i tentativi di restringere la sfera semantica del-
la locuzione “premio di maggioranza”. Una distinzione piuttosto diffusa è quella fra
bonus e premio propriamente detto: il primo consiste in un premio a entità predeter-
minata, mentre nel secondo ciò che risulta predeterminato è l’esito della ripartizione
dei seggi (P. PASSAGLIA (a cura di), I “premi di maggioranza”, cit., 7). Muove da
un’altra prospettiva G. ZAGREBELSKY, La sentenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori,
cit., 2981, per cui “[l]’unico modo d’inserire in un corpo elettivo un premio che serva
al governo senza contraddirne il carattere rappresentativo sembra, in definitiva, possa
esserne l’attribuzione a chi già dispone della maggioranza, per rafforzarne la capacità
d’azione e la stabilità. Solo in questo caso può parlarsi sensatamente di ‘premio di
maggioranza’. Altrimenti, dovrebbe dirsi, più precisamente, ‘premio di minoranza’, il
che non suona affatto bene. Infatti, non lo si chiama così, perché ciò renderebbe pale-
se l’inconfessabile manipolazione del principio di maggioranza naturale che, della de-
mocrazia, è l’anima. Con i premi di minoranza, la democrazia entra in grande soffe-
renza”.
176 CAPITOLO SECONDO
129
E. MOSTACCI, Il proporzionale con premio di maggioranza, cit., 4868.
130
Ne dà conto L. TRUCCO, Premio di maggioranza e premi di maggioranza:
l’“incaglio” regionale, in Regioni, 2013, 83 e nt. 7, che del premio di maggioranza se-
gnala la “particolare propensione ad attecchire sul suolo italico”. In Grecia bonus e
premi di maggioranza sono stati ripetutamente contestati di fronte alla Corte suprema
speciale (Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο), che nel complesso, però, ha sempre dato prova
di una certa cautela nei confronti del legislatore: si veda, da ultimo, la sentenza n.
18/2017 del 5 dicembre 2017).
131
Così G. TARLI BARBIERI, voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), cit., 911. Dal
canto suo, M. LUCIANI, A lezione di storia, in Nomos, n. 1/2017, 2 (su www.nomos-
leattualitaneldiritto.it) sottolinea che la combinazione fra scrutinio di lista e premi di
maggioranza può stimolare la presentazione di liste assai composite; è inoltre necessa-
rio che vi sia una qualche continuità fra legislazione elettorale e regolamenti parlamen-
tari.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 177
meglio con sistemi che prevedano l’elezione diretta del vertice dell’ese-
cutivo, come avviene nei Comuni, nelle Regioni e, fino all’entrata in
vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, anche nelle Province. Rispetto
all’elezione diretta del Sindaco o del Presidente della Regione, allora,
l’elezione dell’assemblea rappresentativa svolge un ruolo inevitabil-
mente secondario132.
Nel capitolo I (par. 2.3) si è detto delle reazioni che il premio di
maggioranza previsto dalla c.d. legge truffa suscitò tanto a livello poli-
tico, quanto nel dibattito dottrinale. Sebbene in questo lavoro non si
aderisca alla tesi della costituzionalizzazione implicita della rappresen-
tanza proporzionale nell’ordinamento repubblicano italiano, nondi-
meno è indubbio che il premio disciplinato dalla c.d. legge truffa non
era del tutto compatibile con quel peculiare “consenso” interpartitico
che aveva accompagnato la vita istituzionale dopo l’estate 1943.
La riflessione costituzionalistica sui premi di maggioranza ha dovu-
to compiere un salto di qualità nella lunga, accesa discussione sulla già
citata legge n. 270/2005 e sul suo superamento. Di quel travaglio si
trova una traccia nelle sentenze della Corte costituzionale che dichia-
rarono ammissibile il c.d. referendum Guzzetta e inammissibile il c.d.
referendum Morrone133. Nella sentenza n. 1/2014 un dato che imme-
diatamente risalta all’interno delle argomentazioni dedicate a vagliare
la costituzionalità dei premi di maggioranza è l’utilizzazione di un test
di proporzionalità. Si è trattato di una prima – se ci si arresta al livello
delle statuizioni esplicite – nella giurisprudenza della Corte134.
Vero è che nella declaratoria d’incostituzionalità delle disposizioni
della legge Calderoli relative ai premi di maggioranza un ruolo di pri-
mo piano è assegnato alla violazione degli artt. 1, secondo comma, e
48, secondo comma, e 67 della Costituzione. Nella sentenza n. 1/2014,
però, la Corte afferma con forza l’opportunità di verificare il rispetto
di un canone di proporzionalità, ricollegandolo ad alcuni suoi prece-
denti: alla base di questa scelta, però, si trova probabilmente la neces-
132
Quest’affermazione non deve tuttavia essere assolutizzata: nel diritto degli enti
locali si trovano infatti previsioni, come quella dell’art. 73, comma 10, del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, che postulano una certa autonomia dell’elezione del consiglio
comunale rispetto all’elezione del sindaco (sul tema v., ultimamente, E. LEHNER, Co-
muni maggiori e principio rappresentativo, in Giur. cost., 2019, 1245 ss.).
133
Si vedano le sentenze nn. 16/2008 (Cons. dir., punto 6.1) e 13/2012 (Cons.
dir., punto 3).
134
Lo notano E. LONGO, A. PIN, Judicial Review, Election Law, and Proportionali-
ty, in Notre Dame Journal of International and Comparative Law, vol. 6, 2016, 103.
178 CAPITOLO SECONDO
135
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
136
Così, qualche settimana prima della pubblicazione della sentenza, M. CARTA-
BIA, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale ita-
liana, relazione presentata in occasione della conferenza trilaterale delle Corti costitu-
zionali italiana, portoghese, e spagnola, Roma-24-26 ottobre 2013, 7 (testo disponibile
su www.cortecostituzionale.it). Per riferimenti generali v. A. MORRONE, Il custode del-
la ragionevolezza, Milano, Giuffrè, 2001, 191 ss.
137
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
138
… e dotati, a causa del carattere fondamentalmente proporzionale della disci-
plina legislativa oggetto del controllo di costituzionalità, di un valore particolarmente
qualificato (v. supra, par. 2).
139
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 179
140
Sulla cui origine v. A. GRATTERI, Genesi di un precedente: l’interpretazione
dell’elezione a base regionale del Senato da parte del Presidente Ciampi, in Nomos, n.
3/2017 (disponibile su www.nomos-leattualitaneldiritto.it).
141
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 4.
142
Sulla sentenza n. 35/2017 v., fra gli altri, M. ESPOSITO, Diritto di voto e sistema
elettorale: riflessioni a margine della sentenza n. 35/2017 della Corte costituzionale, in
Giur. cost., 2017, 549 ss.; A. PERTICI, La prevedibile incostituzionalità dell’Italicum e le
sue conseguenze, cit.; G.M. SALERNO, Dopo l’Italicum: la giurisprudenza costituzionale
come crocevia tra le istituzioni repubblicane, in Quad. cost., 2017, 261 ss. V. inoltre, con
specifico riguardo alle questioni di costituzionalità sollevate dai giudici comuni, G.
D’AMICO, “Adelante, Pedro, … si puedes”. L’Italicum all’esame della Corte costituzio-
nale, in Quad. cost., 2016, 357 ss.
143
Così N. ZANON, Fare la legge elettorale “sous l’oeil des russes”, in Riv. AIC, n.
2/2014, 3 (disponibile su www.rivistaaic.it).
144
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2018, Cons. dir., punto 6. Ma v. già N.
ZANON, Fare la legge elettorale “sous l’oeil des russes”, cit., 4.
180 CAPITOLO SECONDO
145
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 9.2. V. già M. LU-
CIANI, Il voto e la democrazia, cit., 97 s.
146
Ibid.
147
In questo senso cfr. A. CHIUSOLO, Una rilettura della recente giurisprudenza co-
stituzionale in materia elettorale: dalla sent. 1/2014 alla sent. 35/2017, tra revirements e
conferme, su www.forumcostituzionale.it, 31 ottobre 2017, 23.
148
Su premi di maggioranza e bicameralismo perfetto cfr. M. LUCIANI, A lezione
di storia, cit., 4.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 181
149
Conseil constitutionnel, decisione, n. 2007-559 DC del 6 dicembre 2007 (Loi
organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie poli-
tique en Polynésie française), cons. 12. V. anche le decisioni nn. 2003-468 DC del 3
aprile 2003 (Loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au
Parlament européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques) e 2004-490 DC del
12 febbraio 2004 (Loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française).
Cfr. inoltre X. MAGNON, H. HURPY, P. RRAPI, Jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Octobre-décembre 2007, in Revue française de droit constitutionnel, n. 74, 2008, spec.
291 ss.; P. PASSAGLIA (a cura di), I “premi di maggioranza”, cit., 9 ss.
150
Per un primo orientamento cfr. M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 40 ss.;
L. TRUCCO, Contributo allo studio del diritto elettorale, I, Fondamenti teorici e profili
normativi, Torino, Giappichelli, 2013, 34 ss.
182 CAPITOLO SECONDO
151
Cenni si trovano in G. AMATO, I sistemi elettorali in Italia, cit., 522 s.; e in G.F.
CIAURRO, La legislazione elettorale italiana e i suoi effetti sul sistema politico, in Il Poli-
tico, 1977, 40.
152
G. AMATO, I sistemi elettorali in Italia, cit., 522.
153
Così I. CIOLLI, Il territorio rappresentato. Profili costituzionali, Napoli, Jove-
ne, 2010, 171 s. A proposito degli inconvenienti legati a un collegio unico nazionale
– in astratto, la soluzione più vicina allo schema della rappresentanza proporzionale
pura - cfr. A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 25 s. Sulla neces-
sità di trovare forme espressive della “concreta soggettività del popolo” e della
“strumentalità istituzionale dello Stato rispetto ad esso” cfr. M. ESPOSITO, Le circo-
scrizioni elettorali come elemento costitutivo della configurazione giuridica della rap-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 183
presentanza politica, in Giur. cost., 2011, 2581 (che nel suo contributo prende in
esame il fenomeno della c.d. traslazione dei seggi da una circoscrizione a un’altra
nella legge elettorale per il Parlamento europeo). Sul legame fra i rappresentanti e il
territorio in cui sono eletti, infine, v. R. BIN, Rappresentanti di cosa? Legge elettorale
e territorio, in Regioni, 2013, 659 ss.
154
Così ancora I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 173. Sul fenomeno del
malapportionment e sulle differenze fra questo e il gerrymandering cfr. A. RUSSO, Col-
legi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 95 ss.
155
Cfr. ancora I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 110 ss. Il tema, d’altra par-
te, è all’ordine del giorno anche nel dibattito costituzionalistico britannico. Come se-
gnala V. BOGDANOR, The Coalition and the Constitution, Oxford and Portland, Hart
Publishing, 2011, 84 ss., la necessità di aggiornare periodicamente la mappa delle cir-
coscrizioni per tenere conto delle evoluzioni demografiche avviene a prezzo della pre-
servazione del nesso fra ciascun membro del Parlamento e il “suo” collegio.
156
Cfr. I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 114.
157
Osservano R. GHEVONTIAN, A. ROUX, Les circonscriptions électorales, cit., 382
184 CAPITOLO SECONDO
161
Lo segnalano M. VOLPI, Il ruolo del Conseil constitutionnel nella forma di go-
verno francese, in Dir. soc., 1983, spec. 515 ss.; S. BENVENUTI, La via francese alla giu-
stizia costituzionale. Ideologia, politica e “dialogo” tra Corti, Napoli, Edizioni Scientifi-
che Italiane, 2016, 124 ss.; P. PASSAGLIA, Lo strano caso del legittimato che legittimò il
legittimante: il Conseil constitutionnel e la Costituzione della Quinta Repubblica fran-
cese, in D. Butturini, M. Nicolini (a cura di), Giurisdizione costituzionale e potere de-
mocraticamente legittimato, II, cit., spec. 70 ss.
162
Su questa vicenda cfr. B. MALIGNER, La justice électorale en France: situation
législative et jurisprudentielle, in E. Catelani, F. Donati, M.C. Grisolia (a cura di), La
giustizia elettorale, cit., 305 s.; V. BOYER, Le Conseil constitutionnel et le découpage
électoral pour les élections législatives de 2007, in H. Roussillon, S. Mouton (a cura di),
Les élections présidentielles et législatives de 2007, Toulouse, Presses de l’Université
Toulouse 1 Capitole, 2007, 351 ss. Si tratta, d’altra parte, di un corpus giurisprudenzia-
le ormai assai ampio, nel quale rientrano anche decisioni aventi ad oggetto le leggi elet-
torali di altri livelli di governo (cfr. N. PALAZZO, Giudizio di uguaglianza davanti al suf-
fragio e discrezionalità legislativa: riflessioni a partire dalla sentenza del Conseil sulla loi
NOTRe, in Nomos, n. 1/2016, su www.nomos-leattualitaneldiritto.it).
163
P. PICIACCHIA, La delega legislativa nell’esperienza costituzionale francese. Pro-
cedura e controllo dell’attività normativa dell’Esecutivo nella V Repubblica, Milano,
Giuffrè, 2006, 126.
186 CAPITOLO SECONDO
164
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC del 2 luglio 1986 (Loi relative à
l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les cir-
conscriptions électorales), cons. 21.
165
Cfr. R. GHEVONTIAN, A. ROUX, Les circonscriptions électorales, cit., 383 s.
166
Fin da ora è opportuno segnalare che il Conseil non ravvisa profili problematici
nella scelta di ricorrere alla delega legislativa giusta lo schema dell’art. 38 della Costi-
tuzione. La delega, infatti, è ammessa in ambiti che rientrano normalmente nel domai-
ne de la loi; né può venire in aiuto, da questo punto di vista, l’argomento della tradi-
zione repubblicana (per cui v. infra in questo stesso paragrafo).
167
Ad avviso di A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 130, tali
riserve interpretative costituiscono “vere e proprie direttive” per il Governo.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 187
168
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC, cons. 21. A questo proposito
la dottrina francese ha sottolineato efficacemente la complessità del criterio adoperato
dal Conseil: “La simplicité de la règle “un homme, une voix” qui rendrait aisé le com-
mentaire de ces évolutions constitutionnelle et législative ne correspond pas au principe
d’égalité devant le suffrage tel qu’il a été interprété par le Conseil constitutionnel. … Ce-
lui-ci a interprété le principe d’égalité devant le suffrage comme un principe d’équilibre
démographique applicable aux découpages électoraux. Le Conseil constitutionnel consi-
dère ainsi que la délimitation des circonscription électorales doit être effectuée en respec-
tant le principe d’égale représentation des populations de chacune des circonscriptions,
sans pour autant être astreint à une stricte proportionnalité” (C. CASTOR, L’égalité de-
vant le suffrage, in Revue française de droit constitutionnel, n. 90, 2012, supplemento
elettronico, e3).
169
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC, cons. 22.
170
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC, cons. 24. A questo riguardo I.
CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 128 s. osserva che questa interpretazione restrit-
tiva dei limiti di ammissibilità di deroghe all’eguaglianza del suffragio riguarda soprat-
tutto ”i rappresentanti dell’Assemblea nazionale, eletta a suffragio universale e diret-
to”, mentre il Conseil dà prova di maggior elasticità relativamente ad altri tipi di vota-
zioni.
171
Si vedano M. TROPER, La signature des ordonnances. Fonctions d’une contro-
verse, in Pouvoirs, n. 41, 1987, 75 ss.; B. MATHIEU, Les rôles respectifs du Parlement, du
Président de la République et du Conseil constitutionnel dans l’édiction des ordonnances
de l’article 38, in Revue française de droit administratif, 1987, 700 ss.
188 CAPITOLO SECONDO
172
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-218 DC del 18 novembre 1986 (Loi re-
lative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés), cons. 10 e 12. Si
veda anche la decisione n. 2010-602 DC del 18 febbraio 2010 (Loi ratifiant
l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimita-
tion des circonscriptions pour l’élections des députés), cons. da 20 a 23.
173
… e preceduta da insistiti moniti del Conseil constitutionnel stesso (decisioni
nn. 2002-2704/2740/2747 AN del 25 luglio 2002, 2007-3451/3452/3535/3536 AN del
12 luglio 2007 e 2008-24 ELEC del 29 maggio 2008). Per citare soltanto un esempio,
nella prima di queste decisioni il ricorrente lamentava il carattere iniquo del ritaglio
delle circoscrizioni. Il Conseil affermò di non potersi pronunciare su queste censure –
e quindi di non poter rilevare l’incostituzionalità di disposizioni legislative – nella sua
qualità di giudice elettorale, ai sensi dell’art. 59 Cost. Al tempo stesso, spetta al legisla-
tore “de modifier le découpage des circonscriptions … afin de tenir compte des évolu-
tions démographiques intervenues depuis 1986, lesquelles ont aggravé les disparités de
représentation initiales” (così il commento ufficiale allegato alla decisione). Il monito è
espresso con forza ancora maggiore nella decisione n. 2008-24 ELEC: “Il est désormais
impératif de procéder à ce découpage” (cons. 1).
174
Sul punto cfr. C. VIMBERT, La tradition républicaine en droit public français,
cit., 83 s. Nel commento ufficiale allegato alla decisione n. 2008-573 DC si legge che
l’argomento della tradizione repubblicana può essere utilmente invocato in giudizio
soltanto se tale tradizione ha generato un principio fondamentale, riconosciuto dalle
leggi della Repubblica in conformità al preambolo della Costituzione del 1946.
175
Conseil constitutionnel, decisione n. 2008-573 DC dell’8 gennaio 2009 (Loi re-
lative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés),
cons. 23.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 189
176
Così, nell’analisi d’impatto relativa al projet de loi organique pour le renouveau
de la vie démocratique, presentato dal governo Philippe il 29 agosto 2019, si ammette
implicitamente che la riduzione di un terzo del numero dei deputati non consentireb-
be di mantenere la garanzia di almeno un rappresentante per Dipartimento (a diffe-
renza di quanto avverrebbe per il Senato, che rappresenta gli enti territoriali). Inoltre,
una riduzione così imponente delle dimensioni dell’Assemblea nazionale renderebbe
difficile l’attuazione dell’idea, a lungo vagheggiata dai riformatori, di affiancare una
“dose” di proporzionale al sistema maggioritario a doppio turno: “En effet, dans une
telle hypothèse, il est difficile de dégager un nombre de députés suffisant pour pourvoir
une circonscriptionn d’élection à la proportionnelle tout en maintenant un nombre ap-
proprié de circonscriptions pourvues au scrutin majoritaire. Pour limiter les écarts de po-
pulation entre les circonscriptions il convient de ne pas combiner une réduction impor-
tante du nombre des députés et une dose élevée de ceux élus au scrutin proportionnel”.
Di qui, dunque, l’opportunità di ridurre soltanto di un quarto il numero dei deputati,
che consentirebbe, ad avviso del Governo, di continuare a perseguire entrambi gli
obiettivi appena menzionati.
Un problema non dissimile – in cui però la tensione fra dato territoriale e dato
demografico è resa viepiù problematica dall’esigenza di tutelare le minoranze linguisti-
che – è posto dalla già citata proposta di legge costituzionale approvata in seconda let-
tura dalla Camera dei deputati l’8 ottobre 2019: sul punto cfr. G. TARLI BARBIERI, La
riduzione del numero dei parlamentari: una riforma opportuna? (ricordando Paolo Car-
rozza), in Regioni, 2019, 385 s.
177
Cfr. la decisione del Conseil constitutionnel n. 2010-602 DC del 18 febbraio
2010 (Loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des
sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés), paragrafi 20 e 23.
190 CAPITOLO SECONDO
178
Così N. BOBBIO, Rappresentanza e interessi, in G. Pasquino (a cura di), Rappre-
sentanza e democrazia, Roma-Bari, Laterza, 1988, 23; cfr. inoltre A. RUGGERI, Prime
note per uno studio su crisi della sovranità e crisi della rappresentanza politica, in Con-
sulta online, n. 3/2016, 446 (disponibile su www.giurcost.org); I. MASSA PINTO, Dalla
sentenza n. 1 del 2014 alla sentenza n. 35 del 2017 della Corte costituzionale sulla legge
elettorale: una soluzione di continuità c’è e riguarda il ruolo dei partiti politici, in Costi-
tuzionalismo.it, n. 1/2017, 45 (disponibile su www.costituzionalismo.it).
179
Nel dibattito weimariano la combinazione tra liste bloccate e circoscrizioni di
grandi dimensioni fu talora ritenuta responsabile del dissolvimento del legame fra elet-
tori ed eletti, denunciato per primo da Max Weber. Il rimedio indicato dalla dottrina
era il frazionamento dei collegi più vasti, così da superare il modello delle liste blocca-
te “lunghe” (cfr. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 70 s.). Una riflessione
di questo genere è stata impostata anche in Italia sulla scia della sentenza n. 1/2014
della Corte costituzionale (cfr. A. COSSIRI, Partiti e rappresentanza nella dimensione
interna e sovranazionale. I fattori normativi, Milano, Franco Angeli, 2018, 132 ss.).
180
Cfr. C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar, cit., 316 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 191
181
C. SCHMITT, Dottrina della costituzione (1928), a cura di A. Caracciolo, Milano,
Giuffrè, 1984, 314 s.: ad avviso del giurista renano, la rappresentanza proporzionale ha
l’indiscutibile pregio di porre in rilievo “l’idea dell’unità politica di tutto il popolo”.
Eppure questo sistema dà luogo a divisioni che “tanto più fortemente attraversano tut-
to lo Stato. … i deputati di ogni singola lista, cioè di ogni partito, devono valere come
deputati di tutto il popolo. Si deve perciò fingere che ogni elettore tedesco-nazionale
abbia eletto anche il deputato comunista che ottenga un mandato, allo stesso modo di
come viceversa gli elettori comunisti siano rappresentati anche dai deputati tedesco-
nazionali. Se la divisione in collegi uninominali significa una minaccia alla coesione
territoriale, questo sistema significa una minaccia per l’omogeneità. I diversi gruppi di
elettori non hanno più la consapevolezza e non possono averla del fatto che essi non
votano i loro deputati, ma solo i deputati di tutto il popolo”.
182
Che successivamente, proprio per queste sue caratteristiche, fu considerata con
attenzione anche da Mortati (C. MORTATI, Introduzione alla legge elettorale cecoslovac-
ca, cit.).
183
Per una ricostruzione di quel dibattito cfr. N. ZANON, Il libero mandato parla-
mentare. Saggio critico sull’articolo 67 della Costituzione, Milano, Giuffrè, 1991, 110
ss.; S. CURRERI, Democrazia e rappresentanza politica. Dal divieto di mandato al manda-
to di partito, II edizione, Firenze, Firenze University Press, 2004, 140 ss.
184
Cfr. ancora N. ZANON, Il libero mandato parlamentare, cit., 140 ss.; e A. MO-
RELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamentare, cit., 73 ss.
185
Così S. CURRERI, Democrazia e rappresentanza politica, cit., 145.
192 CAPITOLO SECONDO
186
Cfr. retrospettivamente – e con accenti fortemente critici – H.H. VON ARNIM,
Wahlgesetze: Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache, in JuristenZeitung, 2009,
819 s.
187
Bundesverfassungsgericht, ordinanza del 3 luglio 1957 (BVerfGE 7, 63, 68).
188
Ibid.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 193
189
BVerfGE 7, 63, 69. Per questo argomento v. già l’ordinanza dell’11 novembre
1953, che aveva dichiarato incostituzionale una disposizione di quel tenore della legge
elettorale comunale del Land Schleswig-Holstein (BVerfGE 3, 45). V. inoltre le ordi-
nanze del 15 febbraio 1978 (BVerfGE 47, 253, 283) e del 15 gennaio 2009 (BVerfGE
122, 304, 314) e la sentenza del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300, 343), che si li-
mitano a rinviare a un orientamento giurisprudenziale definitosi negli anni Cinquanta.
190
Si vedano, in particolare, H.H. VON ARNIM, Wählen wir unsere Abgeordneten
unmittelbar?, in JuristenZeitung, 2002, 578 ss.; B.O. BRYDE, Mehr Demokratie wagen,
in S. Brink, H.A. Wolff (a cura di), Gemeinwohl und Verantwortung. Festschrift für
Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin, Duncker & Humblot, 2004, 679
ss. Per un bilancio della discussione dottrinale su questo punto – complessivamente
favorevole al punto di equilibrio individuato dal Bundesverfassungsgericht – cfr. F.
SHIRVANI, Das Parteienrecht und der Strukturwandel im Parteiensystem, cit., 428 ss.
191
Si veda D. ALMAGRO CASTRO, La apertura de las listas electorales: ¿un primer
paso hacia la superación de la crisis de representatividad en la democracia española?, in
Revista Española de Derecho Constitucional, n. 112, 2018, 115 ss.
192
Scorge spiragli per una possibile declaratoria d’incostituzionalità delle disposi-
zioni relative alle liste bloccate da parte del Tribunal Constitucional – a nostro avviso,
con qualche forzatura – M. CARRASCO DURÁN, Las listas electorales desde una perspec-
tiva de derecho comparado, in Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, n. 1/2018,
15 s.
194 CAPITOLO SECONDO
193
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 5.1.
194
Corte costituzionale, sentenza n. 203/1975, Cons. dir., punto 3.
195
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 5. Cfr. le osserva-
zioni critiche di N. ZANON, La seconda giovinezza dell’art. 67 della Costituzione, cit.,
384 s., secondo cui la Corte costituzionale, dando conto dell’impostazione fatta pro-
pria dalla Corte di cassazione, “per vero, non prende diretta e specifica posizione sul
ruolo del nostro parametro, ma nemmeno lo esclude esplicitamente: sicché ormai
l’argomento è, per così dire, ‘sdoganato’ ed entra a far parte del dibattito ‘colto’ intor-
no alla legge elettorale. … a colpire è semmai il collegamento diretto – che la Corte, si
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 195
ripete, non esclude – dell’art. 67 Cost. con il voto di preferenza: un antico cliché, tratto
davvero da decenni lontani. Infine, per completare questo clima di revival un poco
anni ’60, come negare che l’uso dell’art. 67 Cost. – così inteso – contro lo strapotere
dei partiti ricordi tanto le antiche polemiche di Maranini nei confronti del ‘tiranno
senza volto’?”.
196
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 11.2.
197
Cfr. I. MASSA PINTO, Dalla sentenza n. 1 del 2014 alla sentenza n. 35 del 2017,
cit., 49 s.; M. ARMANNO, Il sistema delle liste bloccate. Riflessioni tra retorica democrati-
ca, divieto di mandato imperativo e ruolo dei partiti politici, in federalismi.it, n. 24/2013,
21 ss. (disponibile su www.federalismi.it).
198
Sul punto cfr. F. FERRARI, Liste bloccate o situazione normativa? Un’alternativa
all’oggetto del giudizio di costituzionalità, su www.forumcostituzionale.it, 21 gennaio
2014, 2.
196 CAPITOLO SECONDO
I principi di cui si è detto fino a ora sono stati affinati dalle corti
costituzionali soprattutto in casi che avevano ad oggetto la costituzio-
nalità di leggi elettorali nazionali. Si tratta però di una tendenza, non
di un dato incontestabile: come si è detto a proposito del caso spagno-
lo, la giurisprudenza del Tribunal Constitucional in materia elettorale
ha per lo più avuto ad oggetto le leggi elettorali delle Comunità auto-
nome. Ad ogni modo, le corti costituzionali si pronunciano anche su
questioni di costituzionalità aventi ad oggetto le leggi elettorali in uso
per altri livelli di governo, regionale o locale. Occorre dunque chieder-
si se sia possibile ragionare di orientamenti interpretativi validi per tut-
ti i livelli di governo, o se invece persista un’irredimibile specificità del-
le elezioni nazionali. Il problema è in qualche modo connesso a quelli
trattati nel capitolo I, par. 3.1. Come già si è anticipato, peraltro, una
199
Come segnalato da A. BARBERA, La regolamentazione dei partiti: un tema da ri-
prendere, in Quad. cost., 2006, 323.
200
Nella sua indagine A. RACCA, I sistemi elettorali sotto la lente costituzionale,
cit., 175 s. individua nel secondo comma dell’art. 94 Cost. il parametro costituzionale
da cui muovere per un corretto inquadramento del problema delle liste bloccate. La
regola del voto con appello nominale, prevista per l’instaurazione del rapporto di fi-
ducia fra Camere e Governo, può ritenersi tesa, fra l’altro, “a consentire all’elettore di
valutare l’operato del singolo parlamentare nel voto sicuramente più ‘sensibile’
all’orientamento politico-ideologico dell’elettore medesimo. Ma come potrebbe
l’elettore ‘sanzionare’ nelle successive elezioni il parlamentare che abbia votato la fidu-
cia ad un governo ad egli sgradito … dal momento che il sistema della lista bloccata
non rende possibile un giudizio individuale?”.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 197
delle idee sottostanti a un’analisi del genere è che sia possibile ragiona-
re contestualmente delle elezioni per i vari livelli di governo. Si tratta
di un’idea che si è fatta strada soltanto nel corso del Novecento, col
riconoscimento della politicità delle elezioni locali201.
Naturalmente, la soluzione da dare a questo problema risulta in
qualche misura pregiudicata dall’esistenza di un principio di omoge-
neità costituzionale inteso nella sua accezione forte. Non è il caso di
nessuno degli ordinamenti su cui è imperniato questo studio. Per capi-
re di che cosa si tratti, può essere opportuno fare rapidamente cenno
della situazione nell’ordinamento austriaco: nella giurisprudenza del
Verfassungsgerichtshof, infatti, si trovano frequenti riferimenti a un
wahlrechtliches Homogenitätsprinzip202. Sulla base delle indicazioni de-
sumibili dalle fonti di rango costituzionale (cfr. supra, cap. I, par. 3.1),
la Corte austriaca ha affermato che con esse “il legislatore costituziona-
le ha voluto creare un diritto elettorale a grandi linee unitario per tutte
le elezioni di organi rappresentativi generali in Austria”203. Negli ordi-
namenti presi come riferimento, invece, anche in presenza di indica-
zioni costituzionali rilevanti – per esempio, la clausola di omogeneità
“moderata” dell’art. 28 della Legge fondamentale tedesca – la giuri-
sprudenza non è giunta a individuare la necessità di applicare principi
comuni a tutti i livelli204. Se lo ha fatto, ciò non è avvenuto per ragioni
legate alla ripartizione del potere in senso verticale, ma per la vis
espansiva di principi come quello di eguaglianza del voto. Tale, ad
esempio, è il caso della V Repubblica francese, in cui il criterio delle
“bases essentiellement démographiques” si applica non soltanto
201
Per un’opinione di segno contrario, cfr. ad es. C. SCHMITT, Dottrina della costi-
tuzione, cit., 315. Sulla stessa falsariga, H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsy-
stem, cit., 529 ricorda che in seno all’Assemblea nazionale costituente di Weimar que-
ste resistenze portarono il fronte conservatore a opporsi con veemenza all’estensione
della clausola di omogeneità dell’art. 17 anche al livello comunale.
202
Cfr. W. HACKSTEINER, C. RANACHER, Wahlrechtliche Homogenität und Lan-
desbürgerschaft, in A. Gamper (a cura di), Entwicklungen des Wahlrechts am europäi-
schen Fallbeispiel, Wien/New York, Springer, 2010, 417 ss.
203
Verfassungsgerichtshof, sentenza del 30 giugno 2004 (G 218/03-16), par. 2.1.3.1
della motivazione in diritto; v. anche la sentenza del 17 settembre 2013 (W I 4/2013-
11), par. 2.5.1 della motivazione in diritto.
204
Tuttavia, come si è rilevato in precedenza (par. 3), il fatto che nella legislazione
elettorale dei Länder trovi applicazione una soglia di sbarramento e che alcuni siano
giunti a darle copertura costituzionale è stato adoperato dal Bundesverfassungsgericht a
sostegno delle sue argomentazioni sulla compatibilità della soglia con la Legge fonda-
mentale.
198 CAPITOLO SECONDO
205
Cfr. A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 133, che fa riferi-
mento alla decisione del Conseil constitutionnel n. 87-227 DC del 7 luglio 1987 (Loi
modifiant l’organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille),
dove si legge che “l’organe délibérant d’une commune de la République doit être élu sur
des bases essentiellement démographiques résultant d’un recensement récent … s’il ne
s’ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la
population de chaque secteur ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs
d’intérêt général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée”
(par. 5).
206
A. ROUX, P. TERNEYRE, France, in Annuaire international de justice constitu-
tionnelle, 1989, 272; cfr. inoltre I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 131 ss.; N.
PALAZZO, Giudizio di uguaglianza davanti al suffragio e discrezionalità legislativa, cit., 2
ss. Oltre alla citata decisione n. 87-227 DC, risulta interessante anche la precedente
decisione n. 85-197 DC del 23 agosto 1985 (Loi sur l’évolution de la Nouvelle-
Calédonie), spec. il cons. 35.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 199
Corte in materia di sistemi elettorali: e questo con riguardo sia alle as-
semblee legislative regionali, sia ai consigli comunali207.
A questo proposito è opportuno fare menzione soprattutto di due
sentenze della Corte costituzionale, la n. 275/2014 e la n. 193/2015.
Con la prima pronuncia208 la Corte ha dichiarato infondata una que-
stione di costituzionalità avente ad oggetto l’art. 87, comma 1, lett. h),
della legge elettorale comunale del Trentino-Alto Adige (d.P.T.A.A. 1
febbraio 2005, n. 1/L). La disposizione in questione prevede
l’attribuzione di un premio di maggioranza alla coalizione di liste col-
legate al sindaco nei Comuni con più di 3.000 abitanti. Esaminando le
censure formulate dal giudice rimettente – che prendevano esplicita-
mente le mosse dalla sentenza n. 1/2014, lamentando una lesione degli
artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 della Costituzione
– la Corte ha tuttavia messo in luce le differenze legate al contesto in
cui trova applicazione quella disciplina. Mentre la legge Calderoli, col-
pita dalla declaratoria d’incostituzionalità in alcune delle sue previsioni
più significative, “riguarda l’elezione delle assemblee legislative nazio-
nali, espressive al livello più elevato della sovranità popolare in una
forma di governo parlamentare”209, la disposizione impugnata “riguar-
207
Cfr. ad es. R. BIFULCO, Brevissime considerazioni sul rapporto tra la sentenza
della Corte costituzionale 1/2014 e le legislazioni elettorali regionali, in Nomos, n.
3/2013 (su www.nomos-leattualitaneldiritto.it); S. CATALANO, I problemi posti dalla
sentenza n. 1 del 2014 sulla legittimità costituzionale dei sistemi elettorali dei Consigli di
Comuni e Regioni, in M. D’Amico, S. Catalano (a cura di), Prime riflessioni sulla “sto-
rica” sentenza 1 del 2014 in materia elettorale, cit., 78 ss.; M. COSULICH, Sulla possibile
estensione della recente giurisprudenza costituzionale (sent. n. 1 del 2014) alle legisla-
zioni elettorali regionali. Vita e destino dei tre porcellini, post “porcellum”, in Regioni,
2014, 471 ss.; M. MASSA, Dopo il premio di maggioranza nazionale, quello regionale?, in
Quad. cost., 2014, 130 ss.; A. RAUTI, I sistemi elettorali dopo la sentenza costituzionale
n. 1 del 2014, cit., 143 ss.; G. D’AMICO, Il sindacato di costituzionalità della normativa
elettorale dopo la sent. n. 1 del 2014, in Quad. cost., 2015, 1000 ss.; D. CASANOVA, La
rappresentatività del Consiglio nella forma di governo regionale di fronte alla sentenza n.
1 del 2014 della Corte costituzionale, in Osservatorio costituzionale, n. 3/2016 (disponi-
bile su www.osservatorioaic.it).
208
Su cui v. D. GIROTTO, La Corte si pronuncia sulla legge del Trentino-Alto Adige
per l’elezione del sindaco e del consiglio comunale: una decisione di infondatezza preve-
dibile ma non scontata nelle motivazioni, in Regioni, 2015, 519 ss.; L. TRUCCO, Materia
elettorale: la Corte costituzionale tiene ancora la regia, anche se cambia la trama del film,
in Consulta online, n. 1/2015, 66 ss. (disponibile su www.giurcost.org); e, volendo, G.
DELLEDONNE, “Base proporzionale” e premio di maggioranza nella legge elettorale co-
munale del Trentino-Alto Adige, in Giur. cost., 2014, 4698 ss.
209
Corte costituzionale, sentenza n. 275/2014, Cons. dir., punto 3.1.
200 CAPITOLO SECONDO
210
Ibid.
211
V., in particolare, la sentenza n. 107/1996.
212
A proposito della sentenza n. 193/2015 v. S. CATALANO, La risposta, implicita,
della sentenza n. 193 del 2015 alla questione di costituzionalità sul premio di maggioran-
za regionale, in Regioni, 2016, 185 ss.; A.O. COZZI, La Corte non si esprime sui premi di
maggioranza regionali, in Regioni, 2016, 159 ss.
213
Corte costituzionale, sentenza n. 193/2015, Cons. dir., punto 4.2.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 201
214
Così S. CATALANO, La risposta, implicita, della sentenza n. 193 del 2015, cit.,
195; in senso analogo anche A. VUOLO, Democrazia, eguaglianza, autonomia: il dilem-
ma delle formule elettorali per la composizione degli organi regionali, in Riv. AIC, n.
3/2019, spec. 87 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it). In termini critici, invece, cfr. D.
CASANOVA, La rappresentatività del Consiglio nella forma di governo regionale, cit., 19
ss.
215
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 23 gennaio 1957 (BVerfGE 6, 104). Per
una conferma di quell’indirizzo v. le ordinanze del 12 luglio 1960 (BVerfGE 11, 266,
277), del 6 dicembre 1961 (BVerfGE 13, 243, 247) e del 15 febbraio 1978 (BVerfGE
47, 253, 277). Per una sintetica presentazione degli esiti di quel dibattito cfr. G.F.
FERRARI, voce Elezioni amministrative, cit., 465.
202 CAPITOLO SECONDO
216
BVerfGE 6, 104, 113.
217
BVerfGE 6, 104, 114.
218
BVerfGE 6, 104, 118.
219
BVerfGE 6, 104, 120.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 203
220
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 13 febbraio 2008 (BVerfGE 120, 82,
109). La Corte di Karlsruhe aveva già formulato un monito in un‘ordinanza resa a
proposito di una Verfassungsbeschwerde dichiarata inammissibile (ordinanza dell’11
marzo 2003, BVerfGE 107, 286). V. inoltre la sentenza della Corte costituzionale della
Renania Settentrionale-Vestfalia del 6 luglio 1999 (VerfGH NRW OVGE 47, 304), e
la sentenza della Corte costituzionale della Turingia dell’11 aprile 2008 (VerfGH
22/05). In generale, su questo tema v. H.H. VON ARNIM, Die Unhaltbarkeit der Fünf-
prozentklausel bei Kommunalwahlen nach der Reform der Kommunalverfassungen, in
P. Kirchhof, M. Lehner, A. Raupach, M. Rodi (a cura di), Staaten und Steuern. Fest-
schrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, Heidelberg, C.F. Müller, 2000, 453 ss.;
H.M. HEINIG, M. MORLOK, Konkurrenz belebt das Geschäft. Zur Problematik der 5%-
Klausel im Kommunalwahlrecht, in Zeitschrift für Gesetzgebung, 2000, 371 ss.; M.D.
POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht,
cit., 1272 ss.
221
BVerfGE 120, 82, 110.
222
BVerfGE 120, 82, 112.
204 CAPITOLO SECONDO
223
La legge in questione si basa su un duplice sistema di soglie – a livello comuni-
tario e insulare – con un temperamento che assicura, in ogni caso, la rappresentanza di
quelle liste che ottengano il maggior numero di voti in almeno una delle isole
dell’arcipelago. Inoltre, la ripartizione dei seggi del Parlamento canario fra le circoscri-
zioni si basa su tre principi, che privilegiano in misura considerevole il dato territoriale
su quello demografico: uguale rappresentanza per le due isole maggiori, Gran Canaria
e Tenerife; uguale rappresentanza per le due province, Las Palmas e Santa Cruz;
all’interno di ogni circoscrizione provinciale, uguale rappresentanza per l’isola mag-
giore e per le isole minori.
224
Tribunal Constitucional, sentenza n. 225/1998, Fundamentos Jurídicos, par. 6,
con opinione dissenziente del giudice Cruz Villalón. Nel medesimo senso v., recente-
mente, le sentenze nn. 19/2011 del marzo 2011 (Fundamentos Jurídicos, par. 3),
197/2014 del 4 dicembre 2014 (Fundamentos Jurídicos, par. 6) e 15/2015 del 5
febbraio 2015 (Fundamentos Jurídicos, par. 6).
225
Cfr. Á. GARRORENA MORALES, Tribunal Constitucional y sistema electoral de las
Comunidades Autónomas, cit., 264 s.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 205
226
In ordinamenti europei in cui i due rami del parlamento sono entrambi eletti a
suffragio diretto – ma soltanto la camera bassa è legata all’esecutivo dal rapporto di
fiducia – la Costituzione prevede talora una chiara differenziazione fra i sistemi per
l’elezione delle due assemblee (si veda, ad esempio, l’art. 18, commi 1 e 2, della Costi-
tuzione ceca del 16 dicembre 1992). Sul legame fra sistemi di elezione, legittimazione
politica e bicameralismo ineguale cfr. P. PASSAGLIA, Unicameralism, Bicameralism,
Multicameralism, cit., 22.
227
Cfr., volendo, G. DELLEDONNE, Perfect and Imperfect Bicameralism: A Mislea-
ding Distinction?, in Perspectives on Federalism, n. 2/2018, 82 (disponibile su www.on-
federalism.eu).
228
Si veda G. ROMEO, The Italian Constitutional Reform of 2016: An ‘Exercise’ of
Change at the Crossroad between Constitutional Maintenance and Innovation, in The
Italian Law Journal, fascicolo monografico 2017 a cura di P. Passaglia, 31 ss. (disponi-
bile su www.theitalianlawjournal.it). Per una prospettiva critica, cfr. P. BIANCHI,
L’ossessione riformatrice, cit., 18.
229
Il testo del messaggio è reperibile in Giur. cost., 1991, 3343 ss.
230
Cfr. le osservazioni di M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 592.
206 CAPITOLO SECONDO
231
Su cui v. R. BIN, Le elezioni e il nodo del Senato, in Regioni, 2013, 5 ss.; G.
TARLI BARBIERI, La base regionale dell’elezione del Senato: uno “scoglio” costituzionale
per la legislazione elettorale in attesa di una futura (ma incerta) revisione dell’assetto
bicamerale del Parlamento, in Regioni, 2013, 495 ss.; C. PINELLI, Sull’elezione del Sena-
to “a base regionale”, in Riv. AIC, n. 1/2017 (disponibile su www.rivistaaic.it).
232
Per una critica al metodo seguito dalla maggioranza parlamentare dell’epoca
nel corso della XVII legislatura cfr. N. ZANON, Fare la legge elettorale “sous l’oeil des
russes”, cit., 1.
233
Si vedano, per tutti, L. DE SIO, Una “frattura mediale” nel voto del 25 febbraio?,
in id., M. Cataldi, F. De Lucia (a cura di), Le Elezioni Politiche 2013, Roma, CISE –
Centro Italiano Studi Elettorali, 2013, 101 ss. (disponibile su https://cise.luiss.it); A.
PAPARO, M. CATALDI, Flussi fra Camera e Senato: fra i giovani crollo del Pd e successo
del M5s, ivi, 127 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 207
234
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 4.
235
Ibid.
236
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 15.2.
237
Così C. MARTINELLI, Il mito dell’omogeneità tra le leggi elettorali, in G. Ferri (a
cura di), Corte costituzionale e leggi elettorali delle Camere, Napoli, Edizioni Scientifi-
che Italiane, 2017, 171 ss. V. inoltre G. FERRI, I sistemi elettorali delle Camere dopo le
sentenze della Corte costituzionale (n. 1/2014 e n. 35/2017) e la legge n. 165/2017, in
Osservatorio sulle fonti, n. 3/2017, 33 ss. (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it); M. NARDINI, L’omogeneità delle leggi elettorali e la “le-
gittima aspettativa” dell’elettore (nota alla sentenza della Corte costituzionale del 9 feb-
braio 2017, n. 35), in Amministrazione in cammino, 5 marzo 2017, 13 ss. (su
www.amministrazioneincammino.luiss.it); C. ROSSANO, Note su premio di maggioranza
208 CAPITOLO SECONDO
ed esigenze di omogeneità delle leggi elettorali della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica nella sentenza della Corte costituzionale n. 35/2017, in Riv. AIC, n.
1/2017 (disponibile su www.rivistaaic.it). Immediatamente dopo la pubblicazione del-
la sentenza sull’Italicum, indica alcune possibili soluzioni a questo problema G. TARLI
BARBIERI, Verso una nuova (ennesima) legge elettorale? Il “seguito” della sent. 35/2017,
in Osservatorio sulle fonti, n. 1/2017, 11 ss. (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it); ID., voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), cit., 935 s.
238
Così N. LUPO, Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale
italiana, cit., 41. V. inoltre le risposte di G. Buonomo, N. Canzian e G.E. Vigevani, N.
Lupo, P. Passaglia, A. Rauti e G. Tarli Barbieri, in Elezioni politiche: come funziona il
Rosatellum bis. Il sistema elettorale spiegato dagli esperti, speciale di Giurisprudenza
italiana a cura di P. Costanzo, A. Ruggeri, L Trucco, 2018, 55 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 209
239
Per una ricostruzione di quelle vicende cfr. A. PERTICI, Il Giudice delle leggi e
il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, Giappichelli, 2010, 14
ss.
240
Corte costituzionale, sentenza n. 16/1978, cons. dir., punto 3 (corsivi aggiunti).
Osserva A. PERTICI, Il Giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum
abrogativo, cit., 141 e nt. 22 che l’argomentazione della Corte pare invece escludere
decisamente un’interpretazione analogica dei limiti di cui all’art. 75 Cost.
241
Corte costituzionale, sentenza n. 16/1978, cons. dir., punto 9. Per un primo
tentativo di distinzione fra queste ipotesi cfr. A. CHIAPPETTI, L’ammissibilità del refe-
rendum abrogativo, Milano, Giuffrè, 1974, 244 ss.
242
Ibid.
243
Per un’impostazione del problema cfr. M. LUCIANI, Articolo 75. Il referendum
abrogativo, in G. Branca, A. Pizzorusso (a cura di), Commentario della Costituzione, La
formazione delle leggi, t. I, 2, Bologna-Roma, Zanichelli-Foro italiano, 2005, 472 ss.
244
Osserva a questo proposito A. GIGLIOTTI, L’ammissibilità dei referendum in
materia elettorale, Milano, Giuffrè, 2009, 278 che la “deriva referendaria” è una con-
seguenza del malfunzionamento del sistema politico, “entrato in profonda crisi tra la
fine degli anni ottanta e l’inizio degli anni novanta, crisi che si riteneva potesse essere
risolta con semplici interventi di ‘ingegneria istituzionale’”.
210 CAPITOLO SECONDO
245
Cfr. la ricostruzione di A. PERTICI, Il Giudice delle leggi e il giudizio di ammis-
sibilità del referendum abrogativo, cit., 138 s.
246
Sul punto cfr. G. BARCELLONA, Votare contro. Il referendum come opposizione
e norma, Milano, Franco Angeli, 2016, 100 ss.
247
Così, fra le molte, la sentenza della Corte costituzionale n. 15/2008 (cons. dir.,
punto 4). V. inoltre le osservazioni critiche di M. LUCIANI, Articolo 75, cit., 478.
248
Corte costituzionale, sentenza n. 29/1987, cons. dir., punto 1. A questo propo-
sito P. CARNEVALE, Qualche considerazione sparsa in tema di abrogazione “innovativa”
e manipolazione referendaria e di rapporti fra referendum elettorali e legislazione parla-
mentare, in R. Bin (a cura di), Elettori legislatori? Il problema dell’ammissibilità del
quesito referendario elettorale, Torino, Giappichelli, 1999, 82 s. osserva che “richiedere
alla proposta abrogativa l’indicazione del ‘verso abrogativo’ non ha soltanto il senso di
imporre un requisito ulteriore all’ammissibilità del referendum, ma evidentemente si-
gnifica anche porre una condizione in grado di riverberare i suoi effetti pure al di là
del giudizio della Consulta, in quanto idonea a trasformare l’espressione della volontà
del corpo referendario in una manifestazione di un volere giuridicamente ‘qualificato
in positivo’. … Anche il ‘verso’ dell’abrogazione popolare dovrebbe evidentemente
entrare a far parte del parametro su cui misurare il rispetto del divieto di non riprodu-
zione della normativa abrogata, l’ottica normativista dei ‘principi ispiratori’ e dei ‘con-
tenuti normativi essenziali’ risultando eccessivamente limitata, proprio perché astrat-
tamente insensibile alla spinta propositiva dell’iniziativa referendaria”. Sulle “leggi
senza alternativa” cfr. G.M. SALERNO, Il referendum, Padova, Cedam, 1992, 179 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 211
249
Cfr. ad es. G. ZAGREBELSKY, V. MARCENÒ, Giustizia costituzionale, Bologna, il
Mulino, 2012, 496 s.; A. RUGGERI, A. SPADARO, Lineamenti di giustizia costituzionale,
V edizione, Torino, Giappichelli, 2014, 335 ss.; R. ROMBOLI, E. MALFATTI, S. PANIZZA,
Giustizia costituzionale, V edizione, Torino, Giappichelli, 2016, 303 ss. Parla di una
(infelice) terza via fra un sindacato di ammissibilità commisurato al solo rispetto dei
limiti del secondo comma dell’art. 75 e un giudizio di costituzionalità anticipato M.
LUCIANI, Il nuovo referendum elettorale fra sindacato di ammissibilità e controllo di co-
stituzionalità, in R. Bin (a cura di), Elettori legislatori?, cit., 130 s. Un’eventualità di-
stinta è quella della confezione di una legge elettorale “blindata”, sul cui testo non
possa innestarsi una manipolazione referendaria (cfr. R. BIN, Scivolando sempre più
giù, ivi, 29 s.)
250
Si vedano, ad es., M. CROCE, “Se non ora quando?”: sui possibili vizi di costitu-
zionalità della legge elettorale (e sui possibili modi per farli valere), su
www.forumcostituzionale.it, 9 dicembre 2007; e poi, con riguardo alla legge n.
52/2015, E.A. IMPARATO, La Consulta alla prova dell’Italicum: la via
dell’autorimessione, in Consulta online, n. 1/2017, 9 ss. (disponibile su
www.giurcost.org).
212 CAPITOLO SECONDO
251
Corte costituzionale, sentenza n. 15/2008, cons. dir., punto 6.1.
252
Così R. ROMBOLI, Le oscillazioni della Corte costituzionale tra l’anima “politica”
e quella giurisdizionale. Una tavola rotonda per ricordare Alessandro Pizzorusso ad un
anno dalla sua scomparsa, in id. (a cura di), Ricordando Alessandro Pizzorusso. Il pendo-
lo della Corte. Le oscillazioni della Corte costituzionale tra l’anima ‘politica’ e quella
‘giurisdizionale’, Torino, Giappichelli, 2017, 15.
253
Così ancora R. ROMBOLI, Le oscillazioni della Corte costituzionale tra l’anima
“politica” e quella giurisdizionale, cit., 17 (che segnala, parallelamente, il rischio di una
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 213
In relazione allo status della legge elettorale nel sistema delle fonti
occorre fare cenno anche di un’altra esperienza costituzionale, quella
spagnola. Si è detto (cap. I, par. 3.3) che la Costituzione del 1978 con-
tiene una riserva di legge organica per la disciplina del “régimen electo-
ral general”. Si è anche anticipato che un primo tentativo di dettare
una disciplina organica parziale, stralciando le incompatibilità dei
membri delle Cortes dal “regime elettorale generale”, fu censurato dal
Tribunal Constitucional nel 1984. Nel ragionamento del Tribunal oc-
cupa una posizione centrale il carattere sui generis della legge elettora-
le, prevista nella Costituzione come “una de las Leyes necesariamente
llamadas a desarrollarla”254. Contemporaneamente, l’applicazione della
legislazione elettorale del periodo transitorio (descritta più analitica-
mente supra: cap. I, par. 2.5) dopo l’entrata in vigore della nuova Co-
stituzione dev’essere considerata un fatto eccezionale. Le particolari
circostanze legate al “varo” del nuovo ordinamento democratico con-
tribuiscono allora alla specialità della legge elettorale:
“blindatura” della legge elettorale ad opera del legislatore, analogo a quello paventato
in relazione alle iniziative referendarie). In senso affine – debolezza della pars con-
struens rispetto alla pars destruens – si esprime A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 192
s.
254
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984 del 14 giugno 1984, Fundamentos
Jurídicos, par. 5. Su quella vicenda cfr. J. BALLARÍN, Círculo de impaciencias: la senten-
cia 72/1984, de 14 de junio, en el recurso previo de inconstitucionalidad contra el texto
definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Incompatibilidades de Diputados y Senadores,
in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 14, 1985, 233 ss.; L. PEGORARO, Le
leggi organiche. Profili comparatistici, Padova, Cedam, 1990, 179 s.; J.J. SOLOZÁBAL
ECHEVARRÍA, Sobre la jurisprudencia constitucional en materia electoral, cit.; C. MAR-
CHESE, Il diritto di voto e la partecipazione politica, cit., 339 s.
255
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984, Fundamentos Jurídicos, par. 5.
214 CAPITOLO SECONDO
256
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984, Fundamentos Jurídicos, par. 4
257
Si riprende l’espressione adoperata da G. FAMIGLIETTI, La Corte costituzionale
e la progressiva appropriazione della materia elettorale, in R. Romboli (a cura di), Ricor-
dando Alessandro Pizzorusso, cit., 305 ss.
258
Così C. PINELLI, Eguaglianza del voto e ripartizione dei seggi tra circoscrizioni,
in Giur. cost., 2010, 3325.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 215
fra scelte del legislatore e vincoli costituzionali, con le prime che fini-
scono col definire la portata e il significato dei secondi.
Nell’ordinamento spagnolo, invece, alla notevole analiticità del te-
sto costituzionale – sulle cui ragioni ci si è soffermati supra (cap. I, par.
2.5) – fa riscontro un atteggiamento piuttosto prudente del Tribunal
Constitucional. Nella giurisprudenza costituzionale spagnola spicca
l’interpretazione ampia del riferimento, inscritto nel testo costituziona-
le, alla rappresentanza proporzionale. È lecito chiedersi, d’altra parte,
se la crescente instabilità, la frammentazione del sistema politico e la
contestazione di alcuni dei fondamenti della Transición non possano
essere foriere di un ripensamento dei capisaldi della giurisprudenza
del Tribunal Constitucional.
Il secondo punto meritevole di segnalazione è un argomento ricor-
rente nella giurisprudenza costituzionale tedesca dell’ultimo decennio
e che permette di comprendere meglio alcune delle declaratorie
d’incostituzionalità degli ultimi anni259. Si tratta dell’argomento di ori-
gine dottrinale – e di cui si è fatto cenno nell’introduzione a questo la-
voro – del legislatore che agisce in causa propria (in eigener Sache), ac-
colto dal Bundesverfassungsgericht nella sua giurisprudenza più recen-
te260. Il controllo di costituzionalità delle leggi elettorali dev’essere par-
ticolarmente rigoroso non soltanto per il carattere formale che la Corte
di Karlsruhe ha costantemente riconosciuto al principio dell’egua-
glianza del voto, ma anche per il rischio che le maggioranze parlamen-
tari approfittino di una posizione di forza momentanea e cerchino di
consolidarla servendosi della legge elettorale. L’idea che il diritto elet-
torale sia un ambito dell’ordinamento in cui il legislatore risulta parti-
colarmente esposto al rischio di agire in eigener Sache è stata sviluppa-
ta soprattutto da Hans Herbert von Arnim261. Ad avviso di questo au-
259
“Più di 20 anni di ‘turbolenze’”, secondo la condivisibile definizione di A. AN-
TONUZZO, E. CATERINA, N. MUGELLI, D. SALA, La Germania, cit., 42.
260
Si vedano le sentenze del Bundesverfassungsgericht del 28 novembre 2007
(BVerfGE 120, 82, 105), del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300, 322 s.), del 25 lu-
glio 2012 (BVerfGE 131, 316, 338) e del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135, 259, 289).
261
Il riferimento è a H.H. VON ARNIM, Wahlgesetze, cit. Si vedano inoltre H.J.
VOGEL, Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache, in Zeitschrift für Gesetzge-
bung, 1992, 293 ss.; J. ISENSEE, Zwischen Amtsethos und Parteibindung – Entscheidun-
gen des Parlaments in eigener Sache, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2000, 402 ss.;
H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, cit., 560 (che parla di Be-
fangenheit del legislatore elettorale); H. LANG, Gesetzgebung in eigener Sache. Eine
rechtstheoretische und rechtssystematische Untersuchung zum Spannungsverhältnis von
216 CAPITOLO SECONDO
264
Così G.M. SALERNO, Dopo l’Italicum, cit., 268.
CAPITOLO III
INFLUENZE SOVRANAZIONALI:
PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE
E DESTABILIZZAZIONE DEL QUADRO NAZIONALE
1
Nella sua riflessione Bogdandy avanza la proposta di collocare il diritto europeo
non tanto in un ordinamento, quanto in uno spazio giuridico: quest’ultima nozione,
esplicitamente concepita come alternativa all’idea di ordinamento, “expresses that the
involved regimes are adamant to be autonomous in principle, irrespective of their mutual
dependence” (A. VON BOGDANDY, The Idea of European Public Law Today, cit., 18).
Anche in questo caso, l’obiettivo polemico è una concezione dell’europeizzazione co-
me “mainly a top-down process” dai tratti gerarchici (ivi, 19). Per quanto riguarda la
conformazione dello spazio giuridico europeo, è respinta l’idea che in esso il diritto
dell’UE occupi una posizione di supremazia paragonabile a quella del diritto federale
negli ordinamenti federali: in effetti, “Article 4 TEU protects the normative core consi-
dered to enable social integration” (ivi, 9). Allo stesso tempo, la diversità, costitutiva
dello spazio giuridico europeo, non significa eterogeneità: in termini normativi, un
minimo comune denominatore è offerto dai valori fondanti dell’Unione europea, or-
mai enunciati all’art. 2 TUE, e dalle garanzie della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo.
220 CAPITOLO TERZO
2
Nel senso indicato da G. TEUBNER, Legal Irritants: Good Faith in British Law or
How Unifying Law Ends Up in New Divergences, in Modern Law Review, 1998, 12.
3
Il riferimento è a G.P. FLETCHER, Comparative Law as a Subversive Discipline, in
American Journal of Comparative Law, vol. 46, 1998, 683 ss.
4
Su questa nozione v. A. PIZZORUSSO, Il patrimonio costituzionale europeo, Bolo-
gna, il Mulino, 2002; parla di una tradizione costituzionale comune dell’Europa conti-
nentale C. PINELLI, The Formation of a Constitutional Tradition in Continental Europe
since World War II, in European Public Law, 2016, 257 ss. Dal canto suo, P. RIDOLA,
Intervento, in S.P. PANUNZIO, I costituzionalisti e l’Europa. Riflessioni sui mutamenti
costituzionali nel processo d’integrazione europea, Milano, Giuffrè, 2002, 85 insiste sulla
difficoltà di ricostruire un patrimonio costituzionale condiviso nel campo delle forme
di governo, “ove è più difficile individuare tradizioni costituzionali comuni, a causa
del profondo radicamento delle forme di governo nella storia politica e costituzionale
e nella cultura dei singoli Paesi”.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 221
5
I rapporti fra questi due sistemi istituzionali e normativi sono posti in luce da C.
FASONE, G. PICCIRILLI, Towards a Ius Commune on Elections in Europe? The Role of
the Code of Good Practice in Electoral Matters in “Harmonizing” Electoral Rights, in
Election Law Journal, vol. 16, 2017, 249.
6
A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free elections by the European
Court of Human Rights, in Cambridge International Law Journal, vol. 7, 2018, 225. V.
inoltre L. TRUCCO, Il caso Mathieu-Mohin e Clerfayt c. Belgio in tema di diritti elettora-
li, in M. Cartabia (a cura di), Dieci casi sui diritti in Europa, Bologna, il Mulino, 2011,
237 ss.
222 CAPITOLO TERZO
7
Cfr. ad esempio la sentenza del 30 maggio 1975 sull’ammissibilità dei ricorsi nn..
6745-6746/76, W, X, Y e Z c. Belgio.
8
V. la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 24 novembre 1993
Informationsverein Lentia e altri c. Austria (ricorsi nn. 13914/88, 15041/89, 15717/89,
15779/89, 17207/90).
9
Per cui v. A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free elections by the
European Court of Human Rights, cit., 235 ss.
10
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze del 18 febbraio 1999, Matthews c.
Regno Unito (ric. n. 24833/94), par. 64; sentenza del 7 giugno 2001, Federación Nacio-
nalista Canaria c. Spagna (ric. n. 56618/00), par. 1.
11
V., fra le altre la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo dell’8 luglio
2008 Yumak e Sadak c. Turchia (ric. n. 10226/03), par. 112.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 223
12
Corte europea dei diritti dell’uomo, Federación Nacionalista Canaria c. Spagna,
par. 1.
13
Sul punto v. P.G. CAROZZA, Subsidiarity as a Structural Principle of International
Human Rights Law, in American Journal of International Law, vol. 97, 2003, 38 ss.; S.
BESSON, Subsidiarity in International Human Rights Law – What is Subsidiary about
Human Rights?, in The American Journal of Jurisprudence, vol. 61, 2016, 69 ss.; e, con
specifico riferimento ai diritti politici e ai processi politici nazionali, A. SAIZ ARNAIZ,
Tribunal Europeo de Derechos Humanos y procesos políticos nacionales: democracia
convencional y margen de apreciación, in Teoría y Realidad Constitucional, n. 42,
2018, spec. 231 ss.
14
Corte europea dei diritti dell’uomo, Yumak e Sadak c. Turchia, par. 147. Su
224 CAPITOLO TERZO
quella pronuncia v. R. DE CARIA, Soglie elettorali e tutela delle minoranze, in Dir. pubbl.
comp. eur, 2008, 1912 ss. Cfr. inoltre le osservazioni critiche di M.D. POLI, La clausola
di sbarramento nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, cit., 1278. A propo-
sito della ricostruzione, operata dalla Corte di Strasburgo, della faticosa traiettoria del
parlamentarismo turco cfr. A. BURATTI, L’uso della storia nella giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell’uomo, in Riv. AIC, n. 2/2012, 5 (disponibile su
www.rivistaaic.it).
15
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 13 marzo 2002, Saccomanno e
altri c. Italia (ric. n. 11583/2008).
16
Così L. TRUCCO, Saccomanno e altri c. Italia: anche per Strasburgo, tutte le stra-
de portano al legislatore, in Quad. cost., 2012, 903.
17
Per una panoramica cfr. A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free
elections by the European Court of Human Rights, cit., 231 ss.
18
Per una presentazione dei termini della questione si vedano C. PADULA,
L’autonomia: un principio di scarso valore? La Carta europea dell’autonomia locale e le
recenti riforme degli enti locali (legge “Delrio” e d.l. 95/2012), in B. Pezzini, S. Troilo (a
cura di), Il valore delle Autonomie: territorio, potere e democrazia, Napoli, Editoriale
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 225
toro c. Italia, resa dalla Corte nel 2004. Si tratta di una decisione
sull’ammissibilità delle prospettazioni del ricorrente: questi lamentava
di non aver potuto esprimere il voto in occasione delle elezioni regio-
nali e provinciali del 1995, delle consultazioni referendarie dello stesso
anno e delle elezioni politiche del 1996, a causa di alcune misure di
prevenzione che erano state applicate nei suoi confronti. Da un lato, la
Corte di Strasburgo riconosce che il diritto tutelato dall’art. 3 del Pro-
tocollo ha un ambito applicativo più esteso delle sole elezioni naziona-
li: “the word ‘legislature’, does not necessarily mean the national parlia-
ment: it has to be interpreted in the light of the constitutional structure
of the State in question”19. Un criterio discretivo, però, è offerto dalla
struttura costituzionale dello Stato coinvolto20 e dall’allocazione del
potere legislativo, “which is referred to in Article 3 of Protocol No. 1,
even though legislative power may not be restricted to the national par-
liament alone”21. Sulla base di queste premesse, la Corte riteneva am-
missibile il ricorso soltanto con riguardo alle elezioni regionali del
1995 e alle consultazioni politiche dell’anno successivo. Così, la Corte
EDU ha ritenuto che l’art. 3 si applichi alle Comunità autonome spa-
gnole22, ma non alle Regioni francesi, le cui assemblee non sono organi
legislativi23. Risulta degna di nota la scelta della Corte di trattare alla
stregua di un “corpo legislativo” anche il Congresso della Nuova Ca-
ledonia, che dispone di poteri normativi di vasta portata, fra cui quello
di adottare lois du pays anche nella cruciale materia penale24. La giuri-
sprudenza della Corte di Strasburgo appare ormai consolidata, ma è
stata sottoposta a critica da ricostruzioni dottrinali che propongono
Scientifica, 2015, 99 ss.; G. BOGGERO, Il diritto all’elezione diretta negli Enti locali tra
Carta europea dell’autonomia locale e convenzione europea dei diritti dell’uomo dopo la
c.d. legge Delrio, in Istituz. federal., 2014, 573 ss.; ID., Constitutional Principles of Local
Self-Government in Europe, Leiden, Brill, 2018, 116 s.
19
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 1 luglio 2004, Vito Sante San-
toro c. Italia (ric. n. 36681/97).
20
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 2 marzo 1987, Mathieu-Mohin
e Clerfayt c. Belgio (ric. n. 9267/81).
21
Corte europea dei diritti dell’uomo, Vito Sante Santoro c. Italia.
22
Corte europea dei diritti dell’uomo, Federación Nacionalista Canaria c. Spagna.
23
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 1 luglio 2004, Malarde c. Fran-
cia (ric. n. 46813/99).
24
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza dell’11 gennaio 2000, Py c. Francia
(ric. n. 66289/01), su cui v. A. DI MARTINO, Lo statuto politico della Nuova Caledonia
secondo la Corte europea dei diritti dell’Uomo: una collettività dell’oltremare verso
l’indipendenza?, su www.associazionedeicostituzionalisti.it, 28 febbraio 2005.
226 CAPITOLO TERZO
25
Il principale sostenitore di questa tesi è Javier García Roca: cfr., fra gli altri, J.
GARCÍA ROCA, From States’ International Commitment to Organise Free Elections to
the Citizens’ Right to Vote and Stand for Election (Art. 3 P1 ECHR), in id., P. Santolaya
(a cura di), Europe of Rights: A Compendium on the European Convention of Human
Rights, Leiden, Martinus Nijhoff, 2012, 579 ss. Al riguardo si esprimono in senso du-
bitativo A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free elections by the Europe-
an Court of Human Rights, cit., 232; G. BOGGERO, Constitutional Principles of Local
Self-Government in Europe, cit., 118. Ad avviso del primo, “it is one thing for munici-
palities to be a pillar of democracy and for their organs of government to be democratic,
but quite another to adopt their rules as law. Ignoring this difference and including the
municipalities within the concept of the legislature would expand the meaning of ‘legisla-
ture’ and grant the ECtHR greater judicial power than it already has. … Hence … a new
ECHR protocol should be drafted that broadens the scope of the right to participant in
free elections”.
26
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 18 febbraio 1999, Matthews c.
Regno Unito (ric. n. 24833/94), par. 54. Nella loro opinione dissenziente i giudici sir
John Freeland e Karel Jungwiert obiettano che il potere di presentare proposte di leg-
ge fa parte delle caratteristiche essenziali di un “corpo legislativo”: “If this power is
lacking, the fact that the body may have other powers often exercisable by national legi-
slatures … is not enough to remedy the deficiency. The existence of such other powers
may enhance the body’s entitlement to be styled as a parliament and its role in promot-
ing an ‘effective political democracy’. But the facts that it is so styled and has such a role
are not to be regarded as requiring it to be treated as a ‘legislature’ unless it has in itself
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 227
the necessary legislative power” (par. 5). Sul punto cfr., da ultimo, C. FASONE, What is
a legislature in the Twenty-first century? Classification and evolution of a contested no-
tion, in federalismi.it, n. 15/2019, su www.federalismi.it, 9 s.
27
Come segnalato, con riferimento alla legge Calderoli, da E. GROSSO, Riformare
la legge elettorale per via giudiziaria? Un’indebita richiesta di ‘supplenza’ alla Corte co-
stituzionale, di fronte all’ennesima disfatta della politica, in Dir. um. dir. int., 2013,
spec. 679 ss.
28
Così C. FASONE, G. PICCIRILLI, Towards a Ius Commune on Elections in Eu-
rope? The Role of the Code of Good Practice in Electoral Matters in “Harmonizing”
Electoral Rights, in Election Law Journal, vol. 16, 2017, 254. Sul fatto che non abbia
avuto buon esito il tentativo dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa
d’inscrivere il testo del Codice in una vera e propria convenzione internazionale cfr. P.
BONETTI, Ekoglasnost c. Bulgaria: la stabilità delle regole elettorali nell’anno preceden-
te le elezioni, in Quad. cost., 2013, 170.
228 CAPITOLO TERZO
29
Un’importante eccezione è costituita dalla sentenza Ekoglasnost c. Bulgaria del 6
novembre 2012 (ric. n. 30386/05), in cui la Corte fa esplicitamente riferimento al Co-
dice di buona condotta. Si è già ricordato nel capitolo I che secondo la Commissione
di Venezia le regole elettorali devono avere per lo meno rango legislativo; inoltre, gli
elementi fondamentali del diritto elettorale – “in particular the electoral system proper,
membership of electoral commissions and the drawing of constituency boundaries,
should not be open to amendment less than one year before an election, or should be
written in the constitution or at a level higher than ordinary law”. Nella sentenza Eko-
glasnost la Corte ha accertato una violazione dei diritti discendenti dall’art. 3 del Pro-
tocollo da parte della Bulgaria. Modifiche del diritto elettorale operate a ridosso di
una consultazione elettorale non sono necessariamente in contrasto col sistema con-
venzionale; esse, però, devono essere “da tempo conosciute e dibattute o comunque
prevedibili” (P. BONETTI, Ekoglasnost c. Bulgaria, cit., 171): “La Cour reconnaît que le
législateur bulgare … visait à résoudre le problème séerieux posé par la participation aux
élections de nombreuses formations sans véritable légitimité politique et électorale. Force
est de constater que cette tendance dans la vie politique bulgare existait bien avant les
élections parlementaires de 2005. … La Cour est d’avis qu’un projet de loi prévoyant ces
mêmes mesures aurait pu être introduit, débattu, adopté et publié, par exemple, au cours
des années 2002 et 2003, voire même au cours du premier semestre de 2004. Cela aurait
permis de mettre en place, en temps utile, une solution adaptée au problème des ‘partis
politiques fantômes’ tout en respectant le principe de la stabilité des règles fondamentales
de la législation électorale”.
30
Ibid.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 229
31
Cfr. P. DANN, The Political Institutions, in A. von Bogdandy, J. Bast (a cura di),
Principles of European Constitutional Law, II edizione, Oxford and Munich, Hart
Publishing and C.H. Beck, 2009, 250; A. ROSAS, L. ARMATI, EU Constitutional Law:
An Introduction, II edizione, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2012, 90.
32
Tanto da usare, “meno pomposamente, ma più propriamente”, la dicitura “As-
semblea” (F. POCAR, voce Parlamento europeo, in Enc. dir., XXXI, 1981, 859).
33
Così L. FUMAGALLI, voce Parlamento europeo, in Enc. dir., Agg. V, 2001, 801.
34
Il cui testo corrisponde in buona misura a quello dell’art. 138 del trattato istitu-
tivo della Comunità economica europea.
230 CAPITOLO TERZO
35
Così F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 861. Si può aggiungere, a questo
proposito, che le preoccupazioni inerenti al pluralismo politico si sono intrecciate con
quelle riguardanti il pluralismo territoriale: mentre il Regno Unito riteneva necessario
che gli fossero assegnati abbastanza seggi da permettere di rappresentare adeguata-
mente la Scozia e il Galles, l’Italia teneva a che fosse assicurata la rappresentanza dei
partiti minori dell’epoca (cfr. G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del
Parlamento europeo, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1542).
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 231
36
Lo nota L. TRUCCO, Contributo allo studio del diritto elettorale, cit., 33.
37
Cfr. ancora F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 861.
38
F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 861.
39
Ibid.
40
Lo nota ancora F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 862.
232 CAPITOLO TERZO
41
Sul punto v. L.F.M. BESSELINK, A Composite European Constitution/Een Sa-
mengestelde Europese Constitutie, Groningen, Europa Law Publishing, 2007. Cfr. inol-
tre N. LUPO, in Forum di discussione. La saga Taricco a una svolta: in attesa della deci-
sione della Corte costituzionale (I parte), in Rivista di Diritti comparati, n. 1/2018, 21
(su www.diritticomparati.it), il quale sottolinea che proprio la natura composita della
costituzione dell’UE “presuppone, prima nelle carte fondamentali e poi, soprattutto,
nei loro interpreti, la capacità di non assolutizzare i principi e i valori di cui queste si
fanno portatori”. Nella riflessione costituzionalistica italiana il dibattito sulla costitu-
zione europea si concentra soprattutto sul fatto che questa non pretenda più di essere
considerata “totale”, cioè “pienamente capace di regolare in modo adeguato e com-
piuto la materia sua propria” (così A. RUGGERI, in P. COSTANZO, L. MEZZETTI, A.
RUGGERI, Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, IV edizione, Tori-
no, Giappichelli, 2014, 20). Su punto, fra i molti, v. A. BARBERA, Esiste una “costitu-
zione europea”?, in Quad. cost., 2000, 59 ss.; S. CASSESE, La Costituzione europea: elo-
gio della precarietà, in Quad. cost., 2002, 469 ss.; F. PALERMO, La forma di Stato
dell’Unione europea. Per una teoria costituzionale dell’integrazione sovranazionale, Pa-
dova, Cedam, 2005, 1 ss.; F. SORRENTINO, La costituzione europea, in M.P. Chiti, G.
Greco (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo, parte generale, II edi-
zione, Milano Giuffrè, 2007, 15 ss.; D. FERRI, La costituzione culturale dell’Unione eu-
ropea, Padova, Cedam, 2008, 17 ss.; A. D’ATENA, Una costituzione senza costituzione
per l’Europa, in Studi in onore di Pierfrancesco Grossi, Milano, Giuffrè, 2012, 138 s.
Sulla complessità come chiave di lettura del processo di costituzionalizzazione sovra-
nazionale cfr. G. MARTINICO, The Tangled Complexity of the EU Constitutional Pro-
cess: The frustrating knot of Europe, Abingdon, Routledge, 2012, 36 ss.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 233
42
Così, in maniera condivisibile, N. LUPO, A. MANZELLA, Il Parlamento europeo,
cit., 29.
43
S. ALONSO DE LEÓN, Four decades of the European Electoral Act: a look back
and a look ahead to an unfulfilled ambition, in European Law Review, 2017, 367. V.
inoltre A. ROSAS, L. ARMATI, EU Constitutional Law: An Introduction, Oxford and
Portland, Hart Publishing 2010, 116; F. FABBRINI, Representation in the European Par-
liament: Of False Problems and Real Challenges, in Zeitschrift für ausländisches öffen-
tliches Recht und Völkerrecht, 2015, 839 (che pone l’interrogativo “whether the current
representative structure of the EP is the most adequate to perform the task”).
44
F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 862.
234 CAPITOLO TERZO
45
Per riferimenti bibliografici v. K. REIF, H. SCHMITT, Nine Second-Order Nation-
al Elections – A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results,
in European Journal of Political Research, n. 1/1980, 3 ss.; M. MARSH, Testing the Se-
cond-Order Election Model after Four European Elections, in British Journal of Political
Science, 1998, 591 ss.; H. SCHMITT, The European Parliament Elections of June 2004:
Still Second-Order?, in West European Politics, 2005, 650 ss.
46
Cfr. K. REIF, H. SCHMITT, Nine Second-Order National Elections, cit., 8 ss.
47
Cfr. M. MARSH, Testing the Second-Order Election Model after Four European
Elections, cit., 606 s.
48
Si veda J.H. NIELSEN, M.N. FRANKLIN, The 2014 European Parliament Elec-
tions: Still Second Order?, in iid. (a cura di), The Eurosceptic 2014 European Parliament
Elections: Second Order or Second Rate?, London, Palgrave Macmillan, 2017, 1 ss.
49
Si veda, ad es., H. SCHMITT, The European Parliament Elections of June 2004,
cit.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 235
50
F. LANCHESTER, Parlamento europeo: il progetto di procedura elettorale unifor-
me, in Quad. cost., 1987, 149.
51
Cfr. N. TOULOUDIS, Common Procedures, Common Problems: Moving Toward
Uniform Electoral Procedures for EP Elections, paper presentato in occasione del con-
vegno della European Community Studies Association, 2001, 12 ss. (disponibile su
http://aei.pitt.edu/2195); G. SAINTENY, La règle électorale comme moyen de protection
contre les nouveaux acteurs politiques: l’exemple français, in Canadian Journal of Politi-
cal Science, 2004, 109.
236 CAPITOLO TERZO
52
Conseil constitutionnel, decisione n. 76-71 DC (Décision du Conseil des Com-
munautés européennes relative à l’élection de l’Assemblées des Communautés au suf-
frage universel direct) del 30 dicembre 1976, cons. 6. Su quella decisione del Conseil v.
R. KOVAR, D. SIMON, Some Reflections on the Decision of the French Constitutional
Council of December 30, 1976, in Common Market Law Review, 1977, 525 ss.; G. VE-
DEL, Les racines de la querelle constitutionnelle sur l’élection du Parlement européen, in
Pouvoirs, n. 2, 1977, 23 ss. Per una ricostruzione storiografica cfr. D. PASQUINUCCI,
Uniti dal voto? Storia delle elezioni europee 1948-2009, Milano, Franco Angeli, 2013,
216 ss.
53
Conseil constitutionnel, decisione n. 76-71 DC, cons. 5.
54
Così R. KOVAR, D. SIMON, Some Reflections on the Decision of the French Con-
stitutional Council of December 30, 1976, cit., 540.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 237
55
Journal officiel de la République française – Débats parlementaires – Assemblée
nationale, n. 58/1977, 3988.
56
La citazione è tratta da F. DE LA SERRE, M.C. SMOUTS, G. BIBES, H. MENUDIER,
Une élection nationale à prétexte européen, in Revue française de science politique,
1979, 990.
238 CAPITOLO TERZO
57
Su cui v. G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento
europeo, cit.; S. TRAVERSA, L’elezione del Parlamento a suffragio universale e la legge
elettorale italiana, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1577 ss.
58
G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento europeo,
cit., 1571.
59
Cfr. ancora G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamen-
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 239
64
BVerfGE 51, 222, 246.
65
BVerfGE 51, 222, 250 ss.
66
BVerfGE 51, 222, 248 s.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 241
67
Su cui V. BOGDANOR, The New British Constitution, Oxford and Portland,
Hart Publishing, 2009, 30 s. ha osservato: “entry into the European Community did not
only raise the issue of sovereignty, fundamental as that issue has proved to be. It also
raised, as Northern Ireland had done, the issue of proportional representation. … That
uniform procedure would almost certainly prove to be a proportional one since, of the
nine Member States of the European Community after 1973, when Britain joined, only
Britain and France did not use a proportion system to elect their national legislatures.
The traditional arguments for the first-past-the-post system in Britain, that it provided for
stable government and close links between MPs and their constituents, seemed irrelevant
in the European context. It was not the function of the European Parliament, unlike the
House of Commons, to sustain a government, and so the argument that proportional rep-
resentation would lead to weak or unstable government was hardly relevant”.
68
Tribunal Constitucional, sentenza n. 28/1991, del 14 febbraio 1991. Si veda P.
PASSAGLIA (a cura di), Le soglie di sbarramento previste per l’elezione del Parlamento
europeo, dossier elaborato dal Servizio studi della Corte costituzionale, settembre 2018
(su www.cortecostituzionale.it).
69
Per riferimenti cfr. G. MARTINICO, Judging in the Multilevel Legal Order: Ex-
ploring the Techniques of ‘Hidden Dialogue’, in King’s Law Journal, 2010, 261 s.
70
Tribunal Constitucional, sentenza n. 28/1991, Fundamentos Jurídicos, par. 8.
242 CAPITOLO TERZO
71
Ibid.
72
Così G. MARTINICO, Lo spirito polemico del diritto europeo. Studio sulle ambi-
zioni costituzionali dell’Unione, Roma, Aracne, 2011, 18.
73
Sul punto v., per tutti, G. GRASSO, voce Partiti politici europei, in Dig. disc.
pubbl., Agg. III, 2008, 609 ss.; F. SAITTO, European political parties and European pu-
blic space from the Maastricht Treaty to the Reg. No. 1141/2014, in Rivista di Diritti
comparati, n. 2/2017, 23 ss. (disponibile su www.diritticomparati.it); A. COSSIRI, Partiti
e rappresentanza nella dimensione interna e sovranazionale, cit., 159 ss.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 243
74
Ne dà conto ancora F. LANCHESTER, Parlamento europeo, cit.
75
Su quella decisione v. G.E. VIGEVANI, Parlamento europeo: una nuova procedura
elettorale uniforme, in Quad. cost., 2003, 175 ss., che valuta con scetticismo l’effettiva
portata innovativa di quella decisione del Consiglio.
76
Cfr. V. LIPPOLIS, I partiti politici europei, in Rass. parl., 2002, 955 s.
244 CAPITOLO TERZO
77
Conseil constitutionnel, decisione n. 2003-468 DC del 3 aprile 2003 (Loi rela-
tive à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen
ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques), su cui v. S. DE CACQUERAY, R. GHE-
VONTIAN, V. OGIER-BERNAUD, T.S. RENOUX, D. RIBES, Jurisprudence du Conseil consti-
tutionnel 1er avril-30 juin 2003, in Revue française de droit constitutionnel, 2003, 573
ss.; D. CHAGNOLLAUD, Sherlock Holmes et l’énigme non résolue: le Conseil constitu-
tionnel et les nouveaux modes de scrutin, in Revue du droit public et de la science poli-
tique, 2003, 931 ss.
78
Conseil constitutionnel, decisione n. 2003-468 DC, cons. 35.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 245
79
Si aderisce qui alla lettura offerta da A.J. MENENDEZ, The Existential Crisis of
the European Union, in German Law Journal, 2013, 453 ss. V. inoltre S. CASSESE,
“L’Europa vive di crisi”, in Riv. trim. dir. pubbl., 2016, 779 ss.
80
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300),
su cui v. D. EHLERS, Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments
mittels einer Sperrklausel im deutschen Wahlrecht. Zur Entscheidung des Bundesverfas-
sungsgerichts vom 9. November 2011, in Zeitschrift für Gesetzgebung, 2012, 188 ss.; R.
HRBEK, Deutsche Europawahlen künftig ohne Sperrklausel? Das Urteil des Bundesver-
246 CAPITOLO TERZO
fassungsgerichts vom 9. November 2011 und seine Folgen, in integration, 2013, 259 ss.;
e, volendo, G. DELLEDONNE, Il Bundesverfassungsgericht, il Parlamento europeo e la
soglia di sbarramento del 5%: un (altro) ritorno del Sonderweg?, in Riv. AIC, n. 1/2012
(disponibile su www.rivistaaic.it).
81
BVerfGE 129, 300, 317. Per contro, in una nota del Ministero degli interni te-
desco si sosteneva la tesi secondo cui l’attuale formulazione dell’Atto del 1976 avrebbe
costituito una valida pezza d’appoggio per la legittimità dell’art. 2, comma 7,
dell’Europawahlgesetz, ove era prevista la soglia di sbarramento (la nota è disponibile
su http://www.uni-speyer.de/files/de/Lehrst%C3%BChle/ehemalige%
20Lehrstuhlinhaber/VonArnim/KlagenBVG/StellungsnahmeBMIvom23.09.2009.pdf.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 247
82
BVerfGE 129, 300, 329 (corsivo aggiunto).
83
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 30 giugno 2009 (BVerfGE 123, 267)
84
Fra gli altri, si segnalano i contributi di F. SCHORKOPF, Homogenität in der Eu-
ropäischen Union – Ausgestaltung und Gewährleistung durch Art. 6 Abs. 1 und Art. 7
EUV, Berlin, Duncker & Humblot, 2000, 90; A. LÓPEZ PINA, Einführung: Verfas-
sungselemente in der supranationalen Ordnung der Europäischen Union, in D.T.
Tsatsos (a cura di), Die Unionsgrundordnung – Handbuch zur Europäischen Verfassung,
Berlin, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2010, 314. Ad avviso di quest’ultimo autore,
rispetto ai problemi dell’eguaglianza del voto, della legittimità democratica e della re-
sponsabilità politica dei soggetti chiamati a esercitare il potere pubblico – tutti afferen-
ti al principio democratico – parrebbe necessario un allineamento della forma di go-
verno dell’Unione a quelle degli Stati nazionali che ne fanno parte. Perché ciò avven-
ga, è necessario: sostituire il citato criterio della proporzionalità degressiva, attualmen-
te in vigore, con la piena affermazione dell’eguaglianza del voto; creare circoscrizioni
elettorali transnazionali; introdurre un sistema elettorale unitario.
85
BVerfGE 129, 300, 318.
248 CAPITOLO TERZO
86
Sulle origini dello Spitzenkandidatenprozess si può vedere C. ANTPÖHLER, En-
hancing European Democracy in Times of Crisis? – The Proposal to Politicise the Elec-
tion of the European Commission’s President, in F. Fabbrini, E. Hirsch Ballin, H. Som-
sen (a cura di), What Form of Government for the European Union and the Eurozone?,
a cura di, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2015, 217 ss.; sul suo apparente dec-
lino, invece, D. FROMAGE, The 2019 European Parliament elections: looking back and
ahead, in Perspectives on Federalism, n. 1/2019, spec. 100 s. (su www.on-
federalism.eu).
87
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135, 259),
su cui v. M. KOTZUR, F. HEIDRICH, Ein (Bären-)Dienst an der Europäischen Demokra-
tie? Zur Aufhebung der Drei-Prozent-Sperrklausel im Europawahlrecht, in Zeitschrift für
europarechtliche Studien, 2014, 259 ss.; B. MICHEL, Thresholds for the European Par-
liament Elections in Germany Declared Unconstitutional Twice, in European Constitu-
tional Law Review, 2016, 133 ss.; e, volendo, G. DELLEDONNE, Elezione del Parlamen-
to europeo e politicizzazione dell’Unione di nuovo al vaglio del Bundesverfassungsge-
richt, in Quad. cost., 2014, 690 ss.
88
Per cui v. P. FARAGUNA, Il Bundesverfassungsgericht e l’Unione europea, tra
principio di apertura e controlimiti, cit.; F. SAITTO, Il Bundesverfassungsgericht e
l’Europa, cit.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 249
tri Stati membri dell’Unione; fra questi figura senz’altro l’Italia. Con la
legge 20 febbraio 2009, n. 10, infatti, è giunto a compimento un anno-
so processo di riforma della lege elettorale del 1979, ispirato dal tenta-
tivo di superarne l’ispirazione accentuatamente proporzionalistica89.
La principale innovazione prevista dalla legge n. 10/2009 è l’intro-
duzione di una soglia di sbarramento nazionale del 4 per cento90. Se è
vero che anche in quell’occasione considerazioni legate alla conforma-
zione del sistema politico nazionale svolsero un ruolo non trascurabi-
le91, allo stesso tempo i commenti dottrinali non trascurarono gli ar-
gomenti inerenti alle trasformazioni della forma di governo
dell’Unione e alla capacità dei partiti politici italiani d’incidere sulla
vita dell’assemblea di Strasburgo e Bruxelles92. A due riprese è stata
sollevata la questione di legittimità costituzionale della legge n.
18/1979 nella parte in cui ormai prevede una soglia di sbarramento del
4 per cento; in entrambi i casi, però, il giudice delle leggi ha ritenuto le
89
V. a questo proposito A. RUSSO, “Irragionevolezza” del sistema proporzionale pu-
ro? Un caso emblematico, in Quad. cost., 2002, 309 ss.
90
A proposito della legge n. 10/2009 v. G. FERRI, La “semplificazione” del sistema
politico italiano e la modifica della legge sull’elezione dei parlamentari europei, in Dir.
pubbl., 2009, 813 ss.; C. MARTINELLI, Gli sbarramenti nelle leggi elettorali per il Parla-
mento europeo, in Quad. cost., 2009, 396 ss.
91
Come osserva G. FERRI, La “semplificazione” del sistema politico italiano e la
modifica della legge sull’elezione dei parlamentari europei, cit., 822, “[i]l sistema di ele-
zione dei Parlamentari europei, che, consentendo a ogni partito di essere rappresenta-
to, era considerato come un fattore che favoriva la frammentazione del quadro politico
nazionale, ma non veniva avvertito come un’anomalia perché … era inserito all’interno
di un sistema politico-istituzionale che tendeva a includere tutti i gruppi, nella nuova
situazione creatasi dopo le elezioni politiche del 2008 viene percepito come un ele-
mento dissonante, che potrebbe ostacolare il processo di ‘modernizzazione’ del siste-
ma politico in Italia”.
92
Lo nota C. MARTINELLI, Gli sbarramenti nelle leggi elettorali per il Parlamento
europeo, cit., 398 s., che discorre, pur se in forma dubitativa, di una “presa d’atto della
classe politica della necessità di dare un contributo concreto al processo di aggrega-
zione delle forze politiche europee”; e ciò a fronte del diffondersi, nelle discipline elet-
torali degli altri Stati membri, di soglie di sbarramento e di altri meccanismi volti a fa-
vorire il consolidamento di “famiglie” politiche sovranazionali e a “rafforzare i legami
che tengono assieme i componenti di queste famiglie”. Ma v. anche G. FERRI, La
“semplificazione” del sistema politico italiano e la modifica della legge sull’elezione dei
parlamentari europei, cit., 832 s., ove si indica che “altre sono state le cause che sem-
brano aver inciso di più sulla difficoltà dei membri italiani del Parlamento europeo di
rappresentare al meglio il proprio Paese”.
250 CAPITOLO TERZO
93
Corte costituzionale, sentenze nn. 271/2010 e 110/2015. A proposito della pri-
ma decisione v. C. PINELLI, Eguaglianza del voto e ripartizione dei seggi tra circoscrizio-
ni, cit.; G. FERRI, Nuovi e vecchi problemi del sistema di elezione dei parlamentari euro-
pei: l’assegnazione dei seggi attribuiti con i resti e lo “spostamento” dei seggi da una cir-
coscrizione a un’altra, in Giur. cost., 2010, 3326 ss. Sulla seconda, invece, v. S. LIETO,
P. PASQUINO, Porte che si aprono e che si chiudono. La sentenza n. 110 del 2015, in Fo-
rum di Quaderni costituzionali, 24 giugno 2015 (disponibile su
www.forumcostituzionale.it); G. PICCIRILLI, Maintaining a 4% Electoral Threshold for
European Elections, in order to clarify access to constitutional justice in electoral matters,
in European Constitutional Law Review, 2016, 164 ss. È il caso di sottolineare, relati-
vamente alla seconda decisione, che fra gli argomenti adoperati dal Tribunale ordina-
rio di Venezia nella sua ordinanza di Venezia non mancano riferimenti alla giurispru-
denza del Bundesverfassungsgericht (punto 1.2. del Ritenuto in fatto).
94
Su cui v. F. BAILO, La legge per l’elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all’Italia (di nuovo) al cospetto della Corte costituzionale: la (non il)legittimità
della soglia di sbarramento e le questioni ancora sul tappeto, in Nomos, n. 1/2019 (di-
sponibile su www.nomos-leattualitaneldiritto.it); L. DI STEFANO, La soglia di sbarra-
mento della legge elettorale italiana per il Parlamento europeo all’esame della Corte co-
stituzionale (nota a Corte cost., sent. n. 239/2018), in Riv. AIC, n. 3/2019 (disponibile
su www.rivistaaic.it). G. TARLI BARBIERI, Il sistema elettorale per l’elezione dei membri
del Parlamento europeo spettanti all’Italia: problemi e prospettive dopo la sent.
239/2018 della Corte costituzionale, in Consulta online, n. 1/2019 (disponibile su
www.giurcost.org); e, volendo, G. DELLEDONNE, ‘A Goal That Applies to the Europe-
an Parliament No Differently From How It Applies to National Parliaments’: The Ital-
ian Constitutional Court Vindicates the 4% Threshold for European Elections, in Euro-
pean Constitutional Law Review, 2019, 376 ss. È utile segnalare che anche la Corte
costituzionale ceca con una sentenza del 19 maggio 2015 (Pl. ÚS 14/14) ha rigettato
una questione di costituzionalità delle disposizioni relative a una soglia di sbarramento
del 5 per cento contenute nella legge elettorale ceca per il Parlamento europeo: su
quella vicenda v. H. SMEKAL, L. VYHNÁNEK, Equal voting power under scrutiny: Czech
Constitutional Court on the 5% threshold in the 2014 European Parliament Elections,
in European Constitutional Law Review, 2016, 148 ss.
95
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.4.
96
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.5.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 251
97
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.4. Si può ritene-
re, d’altra parte, che queste differenze di accenti fra la Corte costituzionale e il Bunde-
sverfassungsgericht rispecchino concezioni nel complesso differenti della democrazia
rappresentativa. Nell’ordinamento italiano, in effetti, la democrazia rappresentativa
coesiste con qualche elemento di democrazia diretta, e la componente rappresentativa
“si diffonde, in forme molteplici e in gradi diversi, per l’intero apparato statale: sia pu-
re accentrandosi con maggiore intensità ed evidenza negli organi parlamentari” (V.
CRISAFULLI, La sovranità popolare nella Costituzione italiana (note preliminari), in Stato
popolo governo. Illusioni e delusioni costituzionali, Milano, Giuffrè, 1985, 92). In Ger-
mania, invece, sussiste un legame assai stretto fra sovranità popolare, democrazia rap-
presentativa e ruolo costituzionale del Bundestag: sul punto si veda, fra gli altri, E.W.
BÖCKENFÖRDE, Mittelbare/repräsentative Demokratie als eigentliche Form der De-
mokratie, in G. Müller, R.A. Rhinow, G. Schmid, L. Wildhaber (a cura di), Staatsorga-
nisation und Staatsfunktionen im Wandel. Festschrift für Kurt Eichenberger zum 60.
Geburtstag, Basel/Frankfurt am Main, Verlag Helbing & Lichtenhahn, 1982, 301 ss.
S’innesta su queste premesse la constatazione, frequente nella giurisprudenza della
Corte, della sussistenza di uno iato fra la democrazia rappresentativa nello Stato-
nazione e le sue concretizzazioni sovranazionali (BVerfGE 123, 267, 340 s.).
98
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.5.
99
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.6.
252 CAPITOLO TERZO
100
Corte di giustizia dell’Unione europea, conclusioni dell’Avvocato generale
Poiares Maduro presentate il 30 settembre 2009 in Rottmann (causa C-135/08), par.
23; v. anche le conclusioni dell’Avvocato generale Szpunar presentate 4 febbraio 2016
nelle cause riunite Rendón Marín e CS (C-165/14 e C-304/14), par. 117.
101
Si veda la stimolante riflessione di G. PICCIRILLI, Attuazione dei “principi co-
muni” e presunzioni di risultato nel giudizio sulla clausola di sbarramento per le elezioni
europee in Italia, in corso di pubblicazione in Studium Iuris.
102
Per una trattazione approfondita si rinvia a G. DELLEDONNE, ‘A Goal That
Applies to the European Parliament No Differently From How It Applies to National
Parliaments’, cit., 386 s.
103
Sul punto cfr. J. WOUTERS, Constitutional Limits of Differentiation: the Princi-
ple of Equality, in B. De Witte, D. Hanf, E. Vos (a cura di), The Many Faces of Differ-
entiation in EU Law, Antewerpen, Intersentia, 2001, 325 e 333; K. LENAERTS, I.
MASELIS, K. GUTMAN, EU Procedural Law, a cura di J.T. Nowak, Oxford, Oxford
University Press, 2014, 218 e 309.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 253
in evidenza, una volta di più, la già segnalata sfasatura fra il diritto elet-
torale e altri “rami” del diritto costituzionale dell’Unione europea.
Da ultimo, merita di essere segnalata una decisione resa dal Conseil
constitutionnel dopo lo svolgimento delle elezioni europee del 2019,
pronunciandosi su una question prioritaire de constitutionnalité104. I ri-
correnti di fronte al Conseil d’État, che ha sollevato la QPC, contesta-
vano l’applicazione di una soglia del 5 per cento in occasione delle ele-
zioni europee105. Oltre alla violazione dell’eguaglianza del voto e del
pluralismo politico, i ricorrenti segnalavano che l’obiettivo di favorire
la formazione di una maggioranza stabile e coerente sarebbe estraneo
alle elezioni europee, tanto più che l’elezione di una parte dei deputati
europei in Francia non può certo risultare risolutiva per il consegui-
mento di questo scopo. Esaminando questa questione di costituziona-
lità, il Conseil constitutionnel imposta il controllo di proporzionalità
prendendo le mosse dalla giurisprudenza di cui si è dato conto in pre-
cedenza (cap. II, par. 5): al legislatore, al momento della disciplina del
sistema elettorale, è consentito perseguire l’obiettivo di favorire la co-
stituzione di maggioranze stabili e coerenti. Le disposizioni che sacrifi-
chino in misura manifestamente sproporzionata i principi dell’egua-
glianza del voto e del pluralismo politico sono tuttavia illegittime. Con
argomenti significativamente simili a quelli della Corte costituzionale
italiana, il Conseil osserva che se è vero che il solo legislatore francese
non può assicurare la realizzazione dell’obiettivo di favorire il buon
funzionamento del Parlamento europeo, nondimeno sussistono valide
ragioni per “arrêter des modalités d’élection tendant à favoriser la con-
stitution de majorités permettant au Parlement européen d’exercer ses
104
Conseil constitutionnel, decisione n. 2019-811 QPC del 25 ottobre 2019 (Mme
Fairouz H. et autres [Seuil de représentativité applicable aux élections européennes]).
Anche in questo caso, il commento ufficiale allegato alla decisione è ricco di riferimen-
ti alle giurisprudenze tedesca, italiana e ceca.
105
A questo proposito, si deve segnalare che poco meno di un anno prima delle
elezioni europee del 2019 il Presidente della Repubblica Macron ha promosso una si-
gnificativa revisione della legge elettorale francese (legge n. 2018-509 del 25 giugno
2018), nella cui gestazione ha svolto un ruolo significativo la consapevolezza di una
grave crisi sia del processo d’integrazione, sia della democrazia rappresentativa. I capi-
saldi della disciplina attualmente in vigore sono il ritorno a una circoscrizione elettora-
le unica e, conseguentemente, l’applicazione della soglia di sbarramento del 5 per cen-
to a livello nazionale (mentre prima questa era calcolata a livello circoscrizionale). Per
più ampie informazioni cfr., volendo, G. DELLEDONNE, Riforme elettorali e partiti po-
litici europei, in Nuove Autonomie, 2018, 608 s.
254 CAPITOLO TERZO
106
Conseil constitutionnel, decisione n. 2019-811 QPC, cons. 10.
107
Ibid.
108
In modo più o meno velato, alla possibile entrata in vigore della decisione n.
2018/994 si fa allusione sia nella sentenza n. 239/2018 sia nella decisione n. 2018-766
DC del 21 giugno 2018 del Conseil constitutionnel (Loi relative à l’élection des re-
présentants au Parlement européen).
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 255
109
Cfr. G. MARTINICO, The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process,
cit., 41 s.
110
L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 394 discorre di un
acquis elettorale europeo, “dato dalla valorizzazione del principio proporzionale …
Ciò deriva prima di tutto dalla consapevolezza del trattarsi dell’‘unico modello eletto-
rale compatibile con l’elevato livello di articolazione del quadro politico europeo’”.
256 CAPITOLO TERZO
111
BVerfGE 129, 300, 317; 135, 259, 282.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 257
112
Quanto alle minoranze linguistiche italiane, v. le osservazioni critiche di G.
TARLI BARBIERI, Il sistema elettorale per l’elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all’Italia, cit., 33.
CONCLUSIONI
4
Sul carattere temporaneo delle soluzioni (anche organizzative) adottate in un
ordinamento a base democratica e sulla necessità di un punto di vista relativistico cfr.
le osservazioni di O. LEPSIUS, Rechtswissenschaft in der Demokratie, in Der Staat, 2013,
spec. 175 ss.
5
Sul punto si rinvia alle osservazioni dei quattro giudici dissenzienti nella senten-
za sugli Überhangmandate emessa dal Bundesverfassungsgericht nel 1996 (BVerfGE 95,
335, 406 s.).
6
V. ad es. l’impietosa diagnosi di S. SCHÖNBERGER, Die personalisierte Verhält-
niswahl – eine Dekonstruktion, in Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 2019, 1 ss.
7
È il caso di C. FUSARO, The End of Parliamentary Government in Europe, in Ver-
fassungsblog, 13 novembre 2019, su www.verfassungsblog.de.
8
Su opportunità e rischi del voto elettronico e della e-democracy v., per tutti, L.
CONCLUSIONI 261
danti il carattere integrativo del voto, però, il punto centrale non è tan-
to l’individuazione dei singoli strumenti, quanto il rispetto di esigenze
di comprensibilità, conoscibilità e controllabilità del procedimento che
il Bundesverfassungsgericht ha ricondotto a un principio di pubblicità
del voto (Öffentlichkeit der Wahl)9. La comprensibilità e la conoscibili-
tà sono profili cruciali anche per le disposizioni della legge elettorale
che regolano il sistema elettorale in senso stretto.
In tema di selezione delle candidature, anche per ovviare al declino
dei partiti politici e rinvigorire il rapporto fra elettori e rappresentanti,
si è molto discusso dei possibili effetti benefici delle elezioni primarie,
destinate a trovare applicazione non soltanto per l’individuazione dei
candidati a cariche monocratiche ma anche, più raramente, per la
composizione delle liste di partito. Il presupposto implicito di questi
ragionamenti è che, a fronte dei guasti provocati dal voto di preferenza
e della crescente insoddisfazione nei confronti delle liste bloccate, le
elezioni primarie restituirebbero al corpo elettorale un potere di scelta
degli eletti. È stato però dimostrato con argomenti convincenti che
“sul piano teorico, l’equazione fra voto di preferenza ed elezioni pri-
marie dimostra di non reggere, attesa la netta distinzione dei due isti-
tuti”10.
Rispetto a tali dati, lo scopo di queste riflessioni conclusive non è
tanto di offrire soluzioni, quanto di prospettare chiavi di lettura possi-
bili. In continuità con la tesi delineata in questo lavoro, pare necessario
ragionare sui problemi costituzionali relativi alla legge elettorale in
chiave sistematica. Così, ad esempio, là dove le assemblee rappresenta-
tive hanno una struttura bicamerale, è opportuno tenere conto di tale
dato per individuare un punto di equilibrio soddisfacente fra stabilità
e selettività, da un lato, e rappresentanza del pluralismo e della com-
plessità, dall’altro lato11. Un’altra opzione ipotizzabile riguarda invece
CUOCOLO, Voto elettronico e postdemocrazia nel diritto costituzionale comparato, in
Dir. pubbl. comp. eur., 2008, 255 ss.; P. COSTANZO, La democrazia digitale (precauzioni
per l’uso), in Dir. pubbl., 2019, 71 ss.
9
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 28 ottobre 2008 (BVerfGE 123, 39, 68
ss.).
10
Così L. GORI, Le elezioni primarie nell’ordinamento costituzionale, Napoli, Edi-
toriale Scientifica, 2018, 360.
11
Il riferimento è, in primo luogo, all’idea delle seconde camere come istituzioni
del pluralismo (cfr. F. PALERMO, M. NICOLINI, Il bicameralismo, cit.). Appare feconda,
poi, la prospettiva indicata da F. PACINI, Dall’autorità della legge all’autorevolezza delle
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262 CONCLUSIONI
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