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G.

DELLEDONNE
Ricerche giuridiche
Collana diretta da A. Celotto, F. Liguori, L. Zoppoli

COSTITUZIONE E LEGGE ELETTORALE


Giacomo Delledonne

COSTITUZIONE
E LEGGE ELETTORALE
Un percorso comparatistico
nello Stato costituzionale europeo

euro 20,00 Editoriale Scientifica


Ricerche giuridiche

178
nuovissima serie
Ricerche giuridiche
Collana diretta da

A. CELOTTO, F. LIGUORI, L. ZOPPOLI

Questo volume è stato soggetto a referaggio

Comitato Scientifico

I. Caracciolo, L. Fernandez Del Moral Dominguez, L. Gatt, F. Galgano,


A. Guardiano, M. Iovane, R. Mastroianni, G. Montedoro,
A. Patroni Griffi, S. Prisco, R. Spagnuolo Vigorita, A. Zito
GIACOMO DELLEDONNE

COSTITUZIONE
E LEGGE ELETTORALE
UN PERCORSO COMPARATISTICO

NELLO STATO COSTITUZIONALE EUROPEO

EDITORIALE SCIENTIFICA
Il volume è stato pubblicato con il contributo finanziario dei fondi di Ateneo della
Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa.

Proprietà letteraria riservata

© Copyright 2019 Editoriale Scientifica s.r.l.


via San Biagio dei Librai, 39 - 80138 Napoli
www.editorialescientifica.com info@editorialescientifica.com
ISBN 978-88-9391-690-5
 

INDICE

QUASI UN’INTRODUZIONE

1. La legge elettorale, fra stabilità della disciplina e stabilità del


sistema politico 13
2. Crepuscolo e trasformazioni della democrazia dei partiti 18
3. La struttura della ricerca 22
4. La legge elettorale: definizioni e topografia dei problemi 31

CAPITOLO I
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE
SULLA LEGGE ELETTORALE?

1. I termini della questione 39


2. Gli episodi: la questione elettorale nei processi costituenti del
Novecento 43
2.1. Weimar, 1919: rappresentanza proporzionale, parlamentari-
smo e “conquiste della rivoluzione” 44
2.2. Bonn, 1949: un atteggiamento complesso nei confronti dello
spettro di Weimar 52
2.3. Roma, 1947: scelte in materia elettorale e riconoscimento del
rilievo dei partiti 62
2.4. Parigi, 1958: una relativa estraneità fra materia costituzionale e
materia elettorale 74
2.5. Madrid, 1978: il peso dell’“inerzia” 81
3. Gli oggetti 90
3.1. La costituzionalizzazione di un sistema elettorale negli
ordinamenti composti: tra uniformità e differenziazione 90
3.2. I riferimenti costituzionali a un sistema elettorale, fra genericità
e analiticità. Il caso-limite delle “democrazie illiberali” 98
3.3. Le limitazioni procedurali 102
4. Gli argomenti: come tematizzare la rappresentanza proporzionale?
Le posizioni di Kelsen, Smend, Hermens, del primo e del secondo
Mortati 107

 
6 INDICE

5. Gli “altri” riferimenti costituzionali 119


5.1. Il principio dell’eguaglianza del voto 120
5.2. La parità di chances fra i partiti politici 124
5.3. Le dimensioni delle assemblee rappresentative 126
6. Considerazioni di sintesi 131

CAPITOLO II
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA
DELLE CORTI COSTITUZIONALI

1. Le implicazioni della costituzionalizzazione di un determinato


sistema elettorale: da Weimar allo Stato costituzionale del secondo
Novecento 137
2. Fra assenza d’indicazioni costituzionali sui sistemi elettorali e
autovincoli legislativi: una riflessione sulle giurisprudenze costitu-
zionali tedesca e italiana 148
3. Le soglie di sbarramento 159
4. Ancora sulla natura e l’ispirazione prevalente dei sistemi elettorali:
la lunga controversia tedesca sugli Überhangmandate 167
5. I premi di maggioranza 175
6. La divisione del territorio in circoscrizioni: il difficile bilanciamento
fra criterio demografico e dimensione territoriale 181
7. Il problema delle liste bloccate 190
8. Un continuum fra elezioni nazionali, regionali e locali? Bicameralismo
perfetto e omogeneità “orizzontale” nell’esperienza italiana 196
9. La precisazione dello status della legge elettorale 208
10. Considerazioni di sintesi 214

CAPITOLO III
INFLUENZE SOVRANAZIONALI:
PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE
E DESTABILIZZAZIONE DEL QUADRO NAZIONALE

1. L’emersione di principi sovranazionali in materia elettorale nel


sistema CEDU 220
2. L’emersione di principi sovranazionali (segue): il Parlamento

 
INDICE 7

europeo, un’assemblea rappresentativa sovranazionale eletta a suf-


fragio diretto 228
2.1. La prima fase: le elezioni europee come elezioni di secondo
ordine 233
2.2. L’avanzata del processo di costituzionalizzazione dell’Unione e
il suo impatto sulle leggi elettorali nazionali 242
2.3. Tensioni sempre più evidenti: la controversia sulla natura del
Parlamento europeo 245
2.4. Considerazioni di sintesi 255

CONCLUSIONI
259

Bibliografia 263

 
 

 
Questo lavoro monografico si propone di ragionare in forma sistematica e
con metodo comparatistico sulla posizione della legge elettorale all’interno
dell’ordinamento costituzionale, con particolare riguardo all’esperienza dello
Stato costituzionale nello spazio giuridico europeo. Si tratta del provvisorio
punto di arrivo di una riflessione e di un itinerario di ricerca avviati nel 2010,
collaborando col prof. Sabino Cassese presso la Corte costituzionale e
ragionando sulla posizione delle leggi elettorali regionali nell’ordinamento.
Un’importante occasione di riflessione – con la spinta a sviluppare l’analisi
in chiave storico-comparatistica – mi fu offerta dal seminario dottorale franco-
tedesco svoltosi nel 2014 a Friburgo in Brisgovia.
Ho presentato un primo tentativo di sistemazione dei risultati delle mie
ricerche in questo campo in occasione del V convegno biennale dell’Associazione
di Diritto pubblico comparato ed europeo, svoltosi presso l’Università Roma Tre
nell’ottobre 2018. In particolare, sono riconoscente ai professori Rolando Tarchi
e Valeria Piergigli, che in quell’occasione hanno coordinato il dibattito e funto
da discussant.
Per i consigli e i commenti che ho ricevuto a proposito della struttura e dei
contenuti di questo lavoro ringrazio Rolando Tarchi, Giuseppe Martinico,
Emanuele Rossi, Luca Gori, Paolo Addis, Francesco Saitto, Giovanni Boggero,
Giorgio Grasso, Elettra Stradella, Fabio Pacini, Elena Vivaldi, Andrea
Marchetti, Edoardo Bressanelli, Cristina Napoli, Edoardo Caterina e Francesca
Biondi Dal Monte.
Tengo inoltre a esprimere la mia gratitudine nei confronti dei colleghi che
mi hanno aiutato a schiarirmi le idee su specifici aspetti della vita costituzionale
di alcuni ordinamenti: Francesco Biagi, Anna Gamper, Lina Papadopoulou,
Giovanni Piccirilli, Leonardo Pierdominici, Anna Tsiftsoglou.
Un ringraziamento sincero al personale di biblioteca della Scuola Sant’Anna
per la sollecitudine con cui mi ha messo a disposizione il materiale bibliografico
di cui avevo bisogno.
Questo lavoro è dedicato, con profondo affetto e grande rimpianto, al prof.
Paolo Carrozza.
 
Nessuno ha mai creduto davvero che l’opinione del numero maggiore in una
votazione sia, per il predominio di quello, anche la più saggia. Volontà sta contro
volontà, come in guerra; a ciascuna delle due volontà s’accompagna la convinzione
del proprio maggiore diritto e della propria ragionevolezza; tale convinzione è
facile da trovare, si trova da sola. La funzione di un partito consiste propriamente
nel conservare vive quella volontà e quella convinzione. L’avversario, battuto nella
votazione, non si rassegna affatto, poiché ora improvvisamente non si crede più
nel suo diritto; egli si limita piuttosto a dichiararsi sconfitto. Non gli è difficile
dichiararsi sconfitto, giacché non gli accade nulla di male. In nessun modo è
punito per il suo precedente atteggiamento ostile. Se davvero temesse un pericolo
di vita, reagirebbe ben diversamente. Egli conta piuttosto sulle future battaglie. Al
suo numero non è imposto alcun limite; nessuno dei suoi è stato ucciso.
L’eguaglianza dei deputati – ciò che li rende massa – consiste nella loro
inviolabilità. Da questo punto di vista non c’è alcuna differenza tra i partiti. Il
sistema parlamentare può funzionare fin tanto che sia garantita tale inviolabilità.

E. CANETTI, Massa e potere (1960), trad. di F. Jesi, Milano, Adelphi, 1981, 225.
QUASI UN’INTRODUZIONE

SOMMARIO: 1. La legge elettorale, fra stabilità della disciplina e stabilità del


sistema politico. – 2. Crepuscolo e trasformazioni della democrazia dei
partiti. – 3. La struttura della ricerca. – 4. La legge elettorale: definizioni e
topografia dei problemi.

1. La legge elettorale, fra stabilità della disciplina e stabilità del sistemo


politico

Nelle riflessioni di giuristi e politologi sulla legislazione elettorale


la stabilità e il radicamento sono dati ricorrenti. Si tratta, in primo luo-
go, di una constatazione: le leggi elettorali, infatti, sarebbero caratte-
rizzate da una significativa stabilità nel tempo1; per altro verso, in mol-
ti ordinamenti la stabilità della legislazione elettorale è un obiettivo
perseguito con gli strumenti propri del diritto costituzionale2. Nello
spazio giuridico europeo3, poi, a questa esigenza è riconosciuta “una
particolare importanza”4 sia nella giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell’uomo, sia nel Codice di buona condotta in materia elet-
torale adottato nel 2002 dalla Commissione per la democrazia attra-

1
Cfr. A. LIJPHART, Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven
Democracies 1945-1990, Oxford, Oxford University Press, 1994, 52; ID., Le democrazie
contemporanee, II edizione (2012), traduzioni di L.C. Papavero e L. Verzichelli, Bolo-
gna, il Mulino, 2014, 157 (dove si nota, muovendo dalla distinzione fra democrazie
maggioritarie e democrazie consensuali, che ognuno dei paesi considerati “sembra es-
sere … fortemente legato al modello di sistema elettorale adottato”, definito come “un
elemento di chiara distinzione”; P. NORRIS, Choosing Electoral Systems: Proportional,
Majoritarian and Mixed Systems, in International Political Science Review, vol. 18,
1997, 297 s.; M. GALLAGHER, Conclusion, in id., P. Mitchell (a cura di), The Politics of
Electoral Systems, Oxford, Oxford University Press, 2005, 461; come anche, dal punto
di vista della scienza economica, T. PERSSON, G. TABELLINI, The Economic Effects of
Constitutions, Cambridge, Mass., The MIT Press, 2003, 83 ss.
2
Cfr. A. GRATTERI, In Europa votano così: Costituzioni e sistemi elettorali, in Fo-
rum di Quaderni costituzionali, 26 settembre 2012, 4 s. (su
www.forumcostituzionale.it).
3
Nel significato indicato da A. VON BOGDANDY, The Idea of European Public Law
Today, in id., P.M. Huber, S. Cassese (a cura di), The Administrative State, Oxford,
Oxford University Press, 2017, 18 ss.
4
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 6 novembre 2012, Ekoglasnost
c. Bulgaria (ric. n. 30386/05), par. 68.
14 QUASI UN’INTRODUZIONE

verso il diritto del Consiglio d’Europa (meglio nota come Commissio-


ne di Venezia). In secondo luogo, la stabilità della legislazione elettora-
le è vista come un valore in sé, dall’impatto “tutt’altro che trascurabi-
le”5. Essa, infatti, appare suscettibile di produrre diversi effetti positivi,
“sia nel costruire una cultura politica condivisa, sia nell’abituare
l’elettore a determinate modalità di votazione, sia – soprattutto – nel
consentire ai cittadini di costruire meccanismi idonei a far valere la re-
sponsabilità politica dei parlamentari e delle forze politiche in gene-
re”6. Per converso, l’instabilità della legislazione elettorale può essere
interpretata come il sintomo di un rapporto irrisolto fra potere pubbli-
co e società civile: così, per citare un solo esempio, si tratta di un carat-
teristico punto di attacco per mettere a fuoco il tema della difficile sta-
tualità dell’Italia7. Nel caso francese, invece, prima dell’avvento della V
Repubblica la combinazione fra instabilità costituzionale e opportuni-
smo del ceto politico avrebbe contribuito alla cronica precarietà della
legislazione elettorale8. D’altra parte, un punto di vista più disincanta-
to può parimenti sostenere che “interessi costituiti” e “adeguamento
acritico mentale” diano luogo a “ostacoli quasi insuperabili alla modi-
ficazione del sistema elettorale”9.
Queste ricostruzioni, in cui il dato-stabilità e il valore-stabilità oc-
cupano evidentemente una posizione centrale, segnalano l’esistenza di
un problema che avvicina la normativa elettorale – per lo più di rango

5
N. LUPO, Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale italiana.
Alcuni spunti sulla legge n. 165 del 2017, in rapporto alla Costituzione, in federalismi.it,
22/2017, 38 (su www.federalismi.it).
6
N. LUPO, Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale italiana,
cit., 38 s.
7
Cfr. S. CASSESE, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, il Mulino,
2014, 67 ss. e 80 ss.: le dodici tappe che hanno scandito la storia della legislazione elet-
torale per il Parlamento nazionale sarebbero il sintomo di una cronica incertezza “sui
modi di ‘congiunzione’ tra Stato e popolo” (ivi, 69). Si esprime in termini analoghi
M.S. PIRETTI, Sistemi elettorali e struttura del Parlamento, in Storia d’Italia, Annali
XVII, Il Parlamento, a cura di L. Violante, Torino, Einaudi, 2001, 549. Rispetto a que-
sto dato, sottolinea il carattere anomalo della prima fase dell’esperienza repubblicana
G. TARLI BARBIERI, La legislazione elettorale nell’ordinamento italiano, Milano, Giuf-
frè, 2018, 3 s.
8
Cfr. S. AROMATORIO, L’absence traditionnelle du mode de scrutin dans la Consti-
tution française: cause de l’instabilité chronique des modes de scrutin législatifs, in Revue
française de droit constitutionnel, n. 71, 2007, 601 ss.
9
Così S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, Firenze, Vallecchi, 1970, 168.
QUASI UN’INTRODUZIONE 15

primario – alla costituzione10. A proposito di quest’ultima, infatti, è


stata sottolineata l’esistenza di nessi significativi fra garanzia della rigi-
dità e stabilità nel tempo11. Si può dunque parlare di una forma di con-
tiguità tra una caratteristica distintiva delle costituzioni e un problema
che si affaccia ogniqualvolta si ragiona di legislazione elettorale. Que-
sta notazione, d’altra parte, può fungere da punto di partenza per im-
postare la riflessione su un problema di portata ancor più generale: il
rapporto fra legge elettorale e costituzione, la collocazione della prima
nell’ordinamento costituzionale12. A questo proposito, però, è oppor-
tuno aggiungere una precisazione. Per molto tempo – e questo
senz’altro vale per la fase più matura della democrazia dei partiti –
mentre i rapporti e i condizionamenti reciproci fra sistemi elettorali e
sistemi politico-partitici sono stati oggetto di ampie e numerose analisi,
è risultato invece “[m]eno battuto … il terreno dei condizionamenti
che sulle opzioni elettorali sono esercitati dalle scelte che la Costitu-

10
Come segnalato, da ultimo, da E. CHELI, Una nuova legge elettorale, su
www.rivistailmulino.it, 14 ottobre 2019.
11
Cfr., con punti di vista differenti, S.M. CICCONETTI, voce Revisione costituzio-
nale, in Enc. dir., XL, 1989, 135; A. PACE, Potere costituente, rigidità costituzionale,
autovincoli legislativi, II edizione, Padova, Cedam, 2002, 126 ss. Insistono sul rilievo di
un “consensual constitutional ethos” nell’assicurare un equilibrio soddisfacente tra ri-
gidità e flessibilità X. CONTIADES, A. FOTIADOU, Models of Constitutional Change, in
X. Contiades (a cura di), Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspecti-
ve on Europe, Canada and the USA, Abingdon, Routledge, 2013, 446. Sul tema della
rigidità costituzionale, da ultimo, v. F. FERRARI, Studio sulla rigidità costituzionale. Dal-
le Chartes francesi al Political Constitutionalism, Milano, Franco Angeli, 2019; U.
ADAMO, R. CARIDÀ, A. LOLLO, A. MORELLI, V. PUPO (a cura di), Alla prova della revi-
sione. Settanta anni di rigidità costituzionale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2019.
12
Si accoglie quest’ultima nozione nel senso indicato da A. BARBERA, Ordinamen-
to costituzionale e carte costituzionali, in Quad. cost., 2010, 311 ss.; ID., voce Costitu-
zione della Repubblica italiana, in Enc. dir., Annali VIII, 2015, spec. 265 ss. Questo
autore muove dall’idea che “i testi formalmente costituzionali non esauriscono i con-
tenuti più ampi dell’ordinamento costituzionale e che, quindi, quest’ultimo non si
identifica con le sole norme formalmente costituzionali”, sicché “è necessario prende-
re in considerazione … anche quelle altre norme che, per il loro stretto collegamento
con detti fini e valori politici, caratterizzano la forma di stato e danno identità e linee
di sviluppo all’intero ordinamento giuridico” (Ordinamento costituzionale e carte costi-
tuzionali, cit., 311). Con riguardo al ruolo svolto dalle leggi elettorali nell’esperienza
costituzionale italiana, ferma la distinzione tra fonti formalmente costituzionali e fonti
che non lo sono, la loro classificazione come parte dell’ordinamento costituzionale
consente di “trarne conseguenze … in ordine all’interpretazione di norme costituzio-
nali, volutamente elastiche, relative alla formazione e alla vita dei governi nonché in
ordine alla lettura di talune norme regolamentari” (ivi, 336).
16 QUASI UN’INTRODUZIONE

zione compie in ordine a quella che potremmo chiamare la ‘struttura


istituzionale’”13.
Una riflessione sull’interazione fra la legge elettorale e altre com-
ponenti dell’ordinamento costituzionale deve inoltre tenere conto del-
la peculiare natura delle elezioni e della normativa che le regola. Si
tratta, in primo luogo, del “perno di un sistema di democrazia rappre-
sentativa”14, definito dalla Corte costituzionale italiana come “il prin-
cipale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo
l’art. 1, secondo comma, Cost.”15. Nella legislazione elettorale, perciò,
si ritrova inevitabilmente un tentativo di risolvere sul piano pratico il
problema dell’assenza del “vero” titolare del potere politico, posto al
cuore della teoria della rappresentanza politica16. In secondo luogo, la
legge elettorale è stata definita come il “fulcro della costituzione in
senso materiale, perché forma e determina la rappresentanza di quelle
forze politiche prevalenti a cui spetterà il compito di realizzare
l’insieme dei fini e valori dell’ordinamento statale”17. In una democra-
zia pluralista ne deriva un controverso rapporto di vicendevole impli-
cazione fra sistema politico – o, in termini più precisi, il complesso del-

13
Così M. LUCIANI, Il voto e la democrazia. La questione delle riforme elettorali in
Italia, Roma, Editori Riuniti, 1991, 16 (che ragiona di “una sorta di circolarità inegua-
le”).
14
A. VUOLO, La legge elettorale. Decisione politica, controlli, produzione giurispru-
denziale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2017, 11. Nella dottrina tedesca H. MEYER,
Wahlsystem und Verfassungsordnung. Bedeutung und Grenzen wahlsystematischer Ge-
staltung nach dem Grundgesetz, Frankfurt am Main, Alfred Metzner, 1973, 13 afferma
che l’istituto delle elezioni legislative è “costitutivo della democrazia” in considerazio-
ne della centralità dell’assemblea rappresentativa, specialmente in un ordinamento a
forma di governo parlamentare.
15
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, cons. dir., punto 3.1. Già in preceden-
za la Corte aveva affermato che “con l’espressione del loro voto, in sostanza, [i cittadi-
ni] danno concreto contenuto alla sovranità popolare” (sentenza n. 39/1973, cons.
dir., punto 2).
16
Cfr. P. COSTA, Il problema della rappresentanza politica: una prospettiva storica,
in Il Filangieri, 2004, 329 s.; I. MASSA PINTO, Rappresentanza, in Riv. AIC, n. 3/2017,
11 ss. (su www.rivistaaic.it).
17
Così T.E. FROSINI, Sistemi elettorali e sistemi di partito, in P. Carrozza, A. Di
Giovine, G.F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, Roma-Bari, Laterza,
2009, 746; in senso analogo, di recente, anche E. CHELI, Una nuova legge elettorale,
cit., che definisce la legge elettorale come “la regola fondamentale – la Grundnorm –
del sistema politico”: “in quanto tale, essa va inquadrata nell’impianto costituzionale
come anello di congiunzione tra Costituzione formale e Costituzione materiale” (corsi-
vo aggiunto).
QUASI UN’INTRODUZIONE 17

le forze politiche rappresentate nelle assemblee legislative – e legge


elettorale: il soggetto che assume le decisioni intorno al sistema eletto-
rale è anche, in molti casi, il primo destinatario di quelle stesse norme.
A questo dato, in sé pacifico, può però accompagnarsi il sospetto che
il legislatore dia prova di un certo opportunismo al momento della de-
terminazione dei contenuti della legge elettorale. Un atteggiamento
che si potrebbe definire di sospetto metodico risulta particolarmente
evidente nella fase più recente della giurisprudenza in materia elettora-
le della Corte costituzionale tedesca ed è fra le ragioni che rendono
necessario e giustificano un rigoroso scrutinio di costituzionalità:

“Quando adotta discipline che toccano le condizioni della compe-


tizione politica, la maggioranza parlamentare agisce, in una certa misu-
ra, in causa propria (in eigener Sache), e proprio nella legislazione elet-
torale sussiste il pericolo che la maggioranza parlamentare del momen-
to si faccia guidare non tanto da considerazioni legate al bene comune,
quanto dal proposito di mantenere il potere. L’elaborazione del diritto
elettorale soggiace tuttavia a un controllo stretto di legittimità costitu-
zionale”18.

Da ciò che si è detto, inoltre, discende un rapporto spesso trava-


gliato fra legge elettorale e costituzione formale, in cui il dato pura-
mente tecnico – i congegni preposti alla traduzione dei voti in seggi – è
fatalmente destinato a passare in secondo piano:

“L’efficienza di un insieme di regole elettorali non può dunque es-


sere valutata facendo riferimento ad astratti parametri ‘scientifici’, ma
solo in relazione al grado in cui esso si mostra rispettoso delle finalità
che di volta in volta gli sono imposte dal disegno costituzionale e pa-
rallelamente dalla realtà (o dal progetto perseguito) del sistema politi-
co”19.

18
Corte costituzionale federale tedesca, sentenza del 9 novembre 2011 (BVerfGE
129, 300, 322 s.); v. anche le sentenze del 28 novembre 2007 (BVerfGE 120, 82 105),
del 25 luglio 2012 (BVerfGE 131, 316, 338) e del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135,
259, 289).
19
M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 15.
18 QUASI UN’INTRODUZIONE

2. Crepuscolo e trasformazioni della democrazia dei partiti

La stabilità della legislazione elettorale – come anche, di riflesso, di


gran parte dei sistemi politici dell’Europa occidentale dopo il 1945 e
fino alla fine della guerra fredda – è probabilmente all’origine
dell’idea, enunciata da Leibholz nel punto culminante di quella traiet-
toria, che “per la democrazia dello Stato dei partiti, che segue proprie
leggi strutturali, le forme del concreto procedimento elettorale non
sono più decisive”20. Già allora, peraltro, non mancarono obiezioni e
puntualizzazioni: anche limitando lo sguardo a democrazie pluraliste
ormai stabilizzate, si poteva osservare che “il sistema elettorale … ele-
mento di importanza strategica – non solo per il ‘regime’ ma anche per
il concreto funzionamento dei vari sistemi politici e per il rendimento
delle forme di governo – … non ha perso peso nel tempo, ma anzi ne
ha acquistato pur mutando l’area di incisione”21.
Oggi, in ogni caso, alcune delle premesse di cui si è dato conto fi-
nora appaiono meno salde. Il panorama comparatistico ci mostra una
maggiore precarietà delle leggi elettorali22: questa riflette indubbia-
mente la crescente instabilità politica delle democrazie stabilizzate –
cui talora si accompagna la messa in discussione di alcuni capisaldi
della democrazia rappresentativa23 –, ma anche i dubbi riguardo alla
posizione della legge elettorale all’interno dell’ordinamento costituzio-
nale. La crescente volatilità degli attori politico-partitici – che riflette,
a sua volta, trasformazioni di vasta portata delle società contempora-

20
G. LEIBHOLZ, Die Repräsentation in der Demokratie, Berlin, de Gruyter, 1973,
235.
21
F. LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia: il dibattito sul sistema elettorale
in Gran Bretagna e in Francia, in Quad. cost., 1981, 533. Fra i politologi, la tendenza a
sottovalutare il ruolo dei sistemi elettorali è stata sottoposta a critica da G. SARTORI,
Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti (1994), V edizione,
trad. di O. Massari e A. Di Virgilio, Bologna, il Mulino, 2004, 39.
22
Cfr. ancora G. SARTORI, Ingegneria costituzionale comparata, cit., 40, secondo
cui “gli eventi degli anni Novanta sono più che sufficienti per ridurre in frantumi la
tesi della ‘impossibilità di scelta’” in materia di sistemi elettorali. Le riforme italiane
del 1993, anzi, avrebbero inferto un vero e proprio “colpo mortale alla tesi della in-
cambiabilità”.
23
Per un primo inquadramento cfr. S. STAIANO, La rappresentanza, in Riv. AIC, n.
3/2017, spec. 4 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it); I. MASSA PINTO, Rappresentanza,
cit., spec. 27 ss.; A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamenta-
re, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018 (che prende in considerazione soprattutto la
libertà del mandato parlamentare).
QUASI UN’INTRODUZIONE 19

nee24 – mette alla prova la capacità dei sistemi elettorali d’individuare


un convincente punto di equilibrio tra preservazione della stabilità del
sistema politico – che è anche, in molti casi, stabilità delle forze politi-
che esistenti – da un lato, e apertura a nuovi soggetti, dall’altro25. Con
un’inversione curiosa ma significativa, in Italia un’intensa stagione di
riformismo elettorale ha portato in alcuni frangenti a mettere in di-
scussione alcune delle premesse del quadro costituzionale in nome “di
una ‘Costituzione sostanziale’, imperniata sui nuovi sistemi elettora-
li”26.
All’instabilità della legislazione elettorale fa riscontro l’inten-
sificarsi delle contestazioni – ora più puntuali, ora di respiro generale –
dinanzi alle corti costituzionali. Queste sono state all’origine di pro-
nunce di grande rilievo in diversi ordinamenti: se è vero che le deci-
sioni intorno al sistema elettorale sono profondamente intrise di politi-
cità e sono fra le più significative che il legislatore sia chiamato a pren-
dere, provvedimenti giurisdizionali suscettibili d’incidere su aspetti si-
gnificativi di una disciplina elettorale si ripercuotono inevitabilmente
anche sui rapporti fra decisore politico e giudice incaricato del con-
trollo di costituzionalità. Ne derivano tensioni e incertezze, fino al caso
clamoroso di una Corte costituzionale – quella italiana – che i partiti
rappresentati in Parlamento hanno sollecitato a pronunciarsi sulla co-
stituzionalità della legge elettorale allora vigente, offrendo qualche ri-
ferimento al legislatore ordinario oppure, addirittura, sostituendosi
tout court a esso27.

24
Cfr. B. MANIN, Principi del governo rappresentativo (1997), traduzione di V. Ot-
tonelli, Bologna, il Mulino, 2010, 215; V. EMANUELE, A. CHIARAMONTE, S. SOARE,
Does the Iron Curtain Still Exist? The Convergence in Electoral Volatility between
Eastern and Western Europe, in corso di pubblicazione in Government and Opposition.
25
A proposito dell’alternativa fra le neutralità della legge elettorale e la sua capa-
cità di strutturare il sistema politico, punto su cui si ritornerà anche nel prosieguo
dell’analisi, cfr. A. MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale. Profili di
teoria generale, in Riv. AIC, n. 3/2017, 15 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it). Da un
diverso punto di vista, S. CASSESE, Il popolo e i suoi rappresentanti, Roma, Edizioni di
Storia e Letteratura, 2019, 10 ricorda che alle origini della rappresentanza moderna si
trova l’abbandono del principio della perpetuità del potere: si tratta allora di “assicu-
rare il ricambio dei governanti, la loro rotazione nell’ufficio … approvare periodica-
mente programmi e persone incaricate di realizzarli”.
26
M. VOLPI, Introduzione, in M. Luciani, M. Volpi (a cura di), Riforme elettorali,
Roma-Bari, Laterza, 1995, 15.
27
A questo proposito, appare particolarmente significativo il comunicato diffuso
dall’Ufficio stampa della Corte il 7 dicembre 2016, poco dopo la fissazione per
20 QUASI UN’INTRODUZIONE

Il coinvolgimento crescente degli organi di giustizia costituzionale


nella definizione delle regole del gioco politico non riguarda soltanto
la materia elettorale – basti pensare, per citare soltanto tre esempi,
all’ordinanza n. 17/2019 della Corte costituzionale, alla pronuncia del
Bundesverfassungsgericht sullo scioglimento del partito neonazista
NPD e all’incerta transizione dell’ordinamento britannico da una poli-
tical a una legal constitution28 – e certamente non è limitato all’or-
dinamento italiano. Si tratta, a ben vedere, di una delle più vistose ma-
nifestazioni della “costituzionalizzazione della politica democratica”,
come questa tendenza è stata definita da Richard Pildes:

“Over the last generation, we have witnessed … ‘the constitutionali-


zation of democratic politics’. … Court decisions now routinely engage
certain expressive aspects of democracy and elections … In addressing
various constitutional challenges to the way legislative rules structure
democratic participation and elections, courts struggle to reconcile pro-
tection of essential democratic rights; the need to permit popular experi-
mentation with the forms of democracy; the risk of political insiders ma-
nipulating the ground rules of democracy for self-interested reasons; and
the need to protect democracy against anti-democratic efforts that arise
through the political process itself”29.

l’udienza del 24 gennaio successivo della discussione delle questioni di legittimità co-
stituzionale aventi ad oggetto la legge n. 52/2015 (il comunicato è disponibile su
www.cortecostituzionale.it): in esso, in effetti, ci si premura di sottolineare che “la
Corte costituzionale opera secondo le regole degli organi giurisdizionali”, e che pro-
prio il rispetto di tali regole non avrebbe reso possibile la scelta di una data anteriore.
28
Sul punto rimane illuminante l’affresco tracciato da A. TOMKINS, Public Law,
Oxford, Clarendon Press, 2003.
29
R.H. PILDES, Elections, in M. Rosenfeld, A. Sajó (a cura di), The Oxford Hand-
book of Comparative Constitutional Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, 530;
cfr. inoltre A. SPERTI, Corti supreme e conflitti tra poteri. Spunti per un confronto Italia-
Usa sugli strumenti e le tecniche di giudizio del giudice costituzionale, Torino, Giappichel-
li, 2005, 83 (che segnala, parallelamente, il declino di convenzioni costituzionali e gent-
lemen’s agreements). Sulla c.d. judicialization of politics si vedano J. FEREJOHN, Judicializ-
ing Politics, Politicizing Law, in Law and Contemporary Problems, vol, 65, 2002, 41 ss.; R.
HIRSCHL, Towards Juristocracy: The Origins and Consequences of the New Constitutional-
ism, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2004; ID., The Judicialization of Mega-
Politics and the Rise of Political Courts, in Annual Review of Political Science, vol. 11,
2008, 93 ss.; S. CASSESE, The Will of the People and the Command of the Law: Constitu-
tional Courts, Democracy and Justice, in V. Barsotti, V. Varano (a cura di), Il nuovo ruolo
delle Corti supreme nell’ordine politico e istituzionale. Dialogo di diritto comparato, Napo-
li, Edizioni Scientifiche Italiane, 2012, 17 ss.
QUASI UN’INTRODUZIONE 21

Come si vede, perciò, le pronunce dei giudici costituzionali che


hanno ad oggetto le leggi elettorali, oltre a rappresentare un nodo
problematico per il rapporto fra politica e giurisdizione costituzionale,
sollevano diversi interrogativi su aspetti-chiave della forma di governo
e della stessa forma di Stato. Si tratta di un dato in certa misura inevi-
tabile, se solo si pone mente al “risultato” del procedimento elettorale:
per le assemblee rappresentative, e in specie per i parlamenti, si è par-
lato di un “porticato” che congiunge fra loro Stato e società30.
In secondo luogo, come si diceva poco fa, tensioni inerenti alla
legge elettorale e alla sua compatibilità col quadro costituzionale non
costituiscono certo un carattere esclusivo del (pur difficile) caso italia-
no. Si possono citare, a titolo di esempio, le numerose e sempre più
frequenti pronunce della Corte costituzionale federale tedesca sulle
leggi elettorali per il Parlamento federale, i consigli comunali e il Par-
lamento europeo; le pronunce della Cour d’arbitrage sulla circoscrizio-
ne Bruxelles-Hal-Vilvorde, che si sono inserite nel tormentato proces-
so di federalizzazione dello Stato belga31; le transizioni costituzionali
negli ordinamenti dell’Europa centro-orientale, le cui corti costituzio-
nali in varie occasioni sono state chiamate a sindacare la legittimità co-
stituzionale della legislazione elettorale.
Si può dire, in sintesi, che gli interrogativi sottostanti a queste di-
scussioni e contestazioni abbiano ad oggetto la collocazione della legge
elettorale nello Stato costituzionale: tale questione rappresenta un
punto cruciale – oltre che uno snodo altamente problematico – per gli
ordinamenti liberaldemocratici contemporanei.
Sullo sfondo, naturalmente, si collocano le peripezie di un concet-
to, quello di rappresentanza politica, che è strettamente intrecciato
con la legislazione elettorale. Due snodi fondamentali, sui quali ci sarà
modo di ritornare anche nel seguito dell’analisi, sono l’avvento dello
Stato pluriclasse32 e della democrazia dei partiti e le tensioni cui la

30
Per la ripresa di questa intuizione, di matrice hegeliana, cfr. A. MANZELLA, Il
parlamento, III edizione, Bologna, il Mulino, 2003, 30, che si sofferma poi sulla “irri-
ducibile politicità” – che è anche “irriducibile giuridicità” – dei parlamenti.
31
Riferimenti analitici si trovano in L.G. SCIANNELLA, La giurisprudenza della
Cour d’arbitrage belga nel biennio 2002/2003, in Giur. cost., 2004, 3567 ss.; EAD., La
giurisprudenza della Cour constitutionnelle belga nel biennio 2014-2015, in Giur. cost.,
2016, 1956 ss.
32
Nel senso indicato da M.S. GIANNINI, Il pubblico potere. Stati e amministrazioni
pubbliche, Bologna, il Mulino, 1986.
22 QUASI UN’INTRODUZIONE

rappresentanza politica è attualmente soggetta33. Non si tratta soltanto


del divario fra le prestazioni della democrazia rappresentativa e la sua
effettiva rappresentatività – “oggi un ‘male’ endemico degli ordina-
menti democratici”34 – ma anche dei fenomeni di disallineamento fra
dimensione territoriale, diritto e potere politico35.

3. La struttura della ricerca

La riflessione che sarà condotta in questo lavoro mira ad affrontare


in chiave comparatistica il problema della materia elettorale e della le-
gislazione elettorale nello Stato costituzionale contemporaneo. Pur es-
sendo distinta dalla costituzione e a essa subordinata, la legge elettora-
le contribuisce in maniera significativa a conformare aspetti cruciali
della forma di Stato e della forma di governo36. In questo lavoro ci
s’interrogherà sul modo in cui i vincoli costituzionali condizionano le
scelte del legislatore in materia elettorale. Quali sono? Come operano?

33
Queste tensioni – come segnala L. RONCHETTI, Rappresentanza politica come
rappresentanza costituzionale, in Costituzionalismo.it, n. 3/2015, su
www.costituzionalismo.it – coinvolgono peraltro buona parte dell’assetto costituziona-
le: poiché la rappresentanza in ordinamenti come quello italiano è rappresentanza
democratica, tra le sue funzioni figura l’inveramento dei principi fondamentali della
Costituzione, in primis l’eguaglianza politica.
34
Così, da ultimo, A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato par-
lamentare, cit., 21.
35
Per cui v. M. LUCIANI, L’antisovrano e la crisi delle costituzioni, in Riv. dir. cost.,
1996, spec. 160 ss.; A. DI MARTINO, Il territorio: dallo Stato-nazione alla globalizzazio-
ne. Sfide e prospettive dello Stato costituzionale aperto, Milano, Giuffrè, 2010, 270 ss.;
G. SCACCIA, Il territorio fra sovranità statale e globalizzazione dello spazio economico, in
Riv. AIC, n. 3/2017, 13 ss. (su www.rivistaaic.it); L. ANTONINI, Globalizzazione e nuo-
ve sfide del costituzionalismo, in Dir. pubbl., 2019, 319 ss.; di grande interesse sono le
considerazioni di C. GALLI, Sovranità, Bologna, il Mulino, 2019, secondo cui la sovra-
nità, “un prodotto del razionalismo moderno”, “è oggi messa sotto scacco da due delle
principali declinazioni di questo”: un ordinamento della comunità internazionale defi-
nito come “antisovrano transnazionale” e “l’utile, ovvero il pensiero e la pratica
dell’economia capitalistica globalizzata”. La conseguenza sarebbe l’incapacità degli
Stati di essere davvero “compatte piramidi di potenza” e non, invece, meri “triedri del
potere” (ivi, 117). Sul medesimo tema v. però le osservazioni critiche di S. CASSESE,
Territori e potere. Un nuovo ruolo per gli Stati?, Bologna, il Mulino, 2016, 39 ss.
36
Questo dato è stato sovente rilevato e ritenuto paradossale, ad es., in Francia:
cfr. L. SEUROT, Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux élections législatives?,
in Revue française de droit constitutionnel, n. 103, 2015, 657 e nt. 2.
QUASI UN’INTRODUZIONE 23

In che misura la loro applicazione riflette le evoluzioni del costituzio-


nalismo contemporaneo? All’interno dell’analisi, evidentemente, oc-
cuperà una posizione centrale il corpus giurisprudenziale sviluppato
negli ultimi decenni dalle corti costituzionali. L’analisi, però, cercherà
di prendere in considerazione la giurisprudenza delle corti costituzio-
nali come punto di arrivo di una problematica di più ampio respiro e
come manifestazione dei suoi nervi scoperti, non ultime l’instabilità
della legislazione elettorale e le tensioni che percorrono gli ordinamen-
ti di democrazia rappresentativa. Per questo, la presentazione della
giurisprudenza costituzionale, nel capitolo II, sarà collocata dopo una
riflessione comparatistica sui vincoli e i condizionamenti posti dalle
costituzioni alla legislazione elettorale (capitolo I).
Come si è accennato ora, l’indagine avrà una coloritura comparati-
stica. Questa scelta discende, in primo luogo, dal carattere ricorsivo di
alcuni problemi, che accomunano, anche al di là delle differenze, nu-
merosi ordinamenti contemporanei. In secondo luogo, al manifestarsi
di problemi in gran parte analoghi corrisponde un fenomeno di circo-
lazione di argomenti giurisprudenziali e di politica costituzionale e di
riferimenti, ora più ora meno espliciti, agli orientamenti di altre corti
costituzionali. A titolo di esempio si possono citare, da un lato,
l’argomento dello “spettro di Weimar” e, dall’altro lato, l’imponente
corpus giurisprudenziale della Corte costituzionale tedesca in materia
di eguaglianza del voto. Anche per questa ragione, un’analisi di questo
tipo costituisce a nostro avviso un’utile premessa per uno studio di di-
ritto interno.
Per i fini di questo lavoro, si è deciso di concentrare l’attenzione su
ordinamenti europei, valorizzando così le peculiarità di un’area in cui,
anche tenendo debitamente in considerazione i caratteri specifici delle
singole esperienze, si può ragionare intorno a interrogativi comuni e
all’elaborazione di soluzioni affini. Oltre a ciò, si deve tenere conto
della grande forza suggestiva dell’evocazione di alcune esperienze co-
stituzionali, prima fra tutte quella della Repubblica di Weimar, tor-
mentato punto di avvio dell’elaborazione della categoria dello Stato
costituzionale37. D’altra parte, non si tratta soltanto di un’area relati-

37
Cfr. G. BOGNETTI, Europa in crisi. Due studi su alcuni aspetti della fine della IIIª
Rep. francese e della Rep. di Weimar, Milano, Giuffrè, 1991, 126 ss.; P. RIDOLA, Prei-
storia, origini e vicende del costituzionalismo, in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F. Fer-
rari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, cit., 48. Dal canto suo, O. LEPSIUS,
Volkssouveränität und Demokratiebegriff in der Weimarer Republik, in Historia Consti-
24 QUASI UN’INTRODUZIONE

vamente omogenea dal punto di vista culturale: in essa sono all’opera


almeno due importanti fattori istituzionalizzati di convergenza fra gli
ordinamenti che ne fanno parte. Da un lato, l’art. 3 del primo Proto-
collo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo ri-
conosce un diritto a libere elezioni, che nella giurisprudenza della Cor-
te di Strasburgo è stato trattato alla stregua di un diritto soggettivo.
Col Codice di buona condotta in materia elettorale, poi, la Commis-
sione di Venezia del Consiglio d’Europa ha enucleato linee-guida ba-
sate sui cinque principi fondamentali del patrimonio elettorale euro-
peo: suffragio universale, eguale, libero, segreto e diretto. Dall’altro
lato, si deve tener conto del Parlamento europeo, l’istituzione in cui,
con una soluzione originale, i cittadini “sono direttamente rappresen-
tati … a livello dell’Unione [europea]” (art. 10, par. 2, TUE). Il Par-
lamento, previsto nei trattati fin dal 1951, si è progressivamente arric-
chito di nuovi poteri e ha visto mutare gradualmente il suo ruolo
nell’architettura istituzionale dell’Unione38; dal 1979, inoltre, esso non
è più composto di rappresentanti dei Parlamenti degli Stati membri,
ma è eletto a suffragio diretto. Benché i trattati indichino la via per
giungere alla definizione di una procedura elettorale uniforme, a oggi
la normativa di riferimento per l’elezione del Parlamento europeo ri-
sulta dalla combinazione fra alcuni principi sovranazionali comuni e le
leggi elettorali in vigore nei singoli Stati membri. Si tratta, insomma, di
una disciplina che ha forti radici nelle esperienze nazionali e si affianca
a esse, talvolta aggiungendovi note dissonanti. L’impatto della dimen-
sione sovranazionale sarà oggetto di specifica considerazione nel capi-
tolo III del presente lavoro.
Per quanto riguarda la questione della selezione dei casi – su cui,
pur se in ritardo sul diritto privato comparato 39 , si è sviluppata

tucional, n. 20, 2019, 276 definisce il Methodenstreit weimariano come “il secondo di-
scorso fondativo del moderno pensiero costituzionale occidentale” dopo le rivoluzioni
settecentesche. Per definire la natura ancipite della recezione dell’esperienza costitu-
zionale di Weimar, F. BRUNO, La Costituzione di Weimar e la Costituente italiana, in F.
Lanchester, F. Brancaccio (a cura di), Weimar e il problema politico-costituzionale ita-
liano, Milano, Giuffrè, 2012, 96 parla di una Costituzione che è stata al tempo stesso
“il modello da studiare e il ‘paradigma dei pericoli’”.
38
Da ultimo v. N. LUPO, A. MANZELLA, Il Parlamento europeo. Una introduzione,
Roma, Luiss University Press, 2019.
39
Sul punto v. soprattutto L. PEGORARO, Le categorie civilistiche e il parassitismo
metodologico dei comparatisti nello studio del diritto comparato, in Annuario di diritto
comparato e di studi legislativi, 2013, 305 ss. Cfr. inoltre R. SCARCIGLIA, Introduzione al
QUASI UN’INTRODUZIONE 25

un’importante riflessione in ambito giuspubblicistico40 – l’idea che è


alla base di questo studio è di concentrarsi su alcune esperienze euro-
pee allo scopo di mettere in luce l’esistenza di problemi e di soluzioni
comuni. Rimangono perciò esterni al perimetro dell’indagine ordina-
menti in cui pure il tema della collocazione della legge elettorale
nell’ordinamento costituzionale – e della compatibilità della prima o di
suoi specifici aspetti coi principi ispiratori del secondo – è stato solle-
vato con forza a più riprese. È il caso dell’annosa controversia sul ger-
rymandering negli Stati Uniti d’America41, del problema del ritaglio dei
collegi elettorali in Giappone42, dell’esperienza latinoamericana dei

diritto pubblico comparato, Bologna, il Mulino, 2006, 70 s., secondo il quale sussiste un
legame diretto fra l’interesse per le questioni metodologiche nell’ambito della compa-
razione giuspubblicistica e l’insoddisfazione nei confronti della tradizionale classifica-
zione dei sistemi in famiglie giuridiche.
40
V. in particolare R. HIRSCHL, The Question of Case Selection in Comparative
Constitutional Law, in American Journal of Comparative Law, vol. 53, 2005, 125 ss.
41
Cfr. G. BOGNETTI, Malapportionment, ideale democratico e potere giudiziario
nell’evoluzione costituzionale degli Stati Uniti, Milano, Giuffrè, 1966; E. CECCHERINI,
Eguaglianza del voto e rappresentatività delle minoranze: recenti orientamenti giurispru-
denziali negli Stati Uniti, in Quad. cost., 1997, 311 ss.; C. CASONATO, Minoranze etni-
che e rappresentanza politica: i modelli statunitense e canadese, Trento, Università degli
studi di Trento, 1998; e, più di recente, S. FILIPPI, Recenti evoluzioni nella giurispru-
denza della Corte Suprema USA in materia di redistricting, in Dir. pubbl., 2018, 645 ss.
42
Sulla questione del malapportionment in Giappone – segnalata da una Corte
suprema solitamente prudente, senza che dall’accertamento di una situazione di viola-
zione della Costituzione discendesse un dovere del legislatore di provvedere immedia-
tamente alla ridefinizione delle circoscrizioni elettorali – v. W.S. BAILEY, Reducing Ma-
lapportionment in Japan’s Electoral Districts: The Supreme Court Must Act, in Pacific
Rim Law & Policy Journal, vol. 6, 1997, 181 s.; Y. HASEBE, The Supreme Court of Ja-
pan: Its adjudication on electoral systems and economic freedoms, in International Jour-
nal of Constitutional Law, 2007, 300 ss.; D.S. LAW, The Anatomy of a Conservative
Court: Judicial Review in Japan, in Texas Law Review, vol. 87, 2009, 1547 s.; E. BER-
TOLINI, Corte suprema e potere democratico: la particolare interazione nel sistema nip-
ponico, in D. Butturini, M. Nicolini (a cura di), Giurisdizione costituzionale e potere
democraticamente legittimato, II, Dialoghi “esemplari”: le esperienze straniere, Bologna,
Bononia University Press, 2017, 243 ss.
26 QUASI UN’INTRODUZIONE

tribunali elettorali e delle commissioni specializzate43 o anche delle di-


scussioni sulla costituzionalità della soglia di sbarramento in Israele44.
L’indagine comparatistica terrà conto di una pluralità di ordina-
menti europei, che nel capitolo III saranno considerati anche nella lo-
ro interazione col livello sovranazionale dell’Unione europea. Ad ogni
modo, sia nel capitolo I sia nel capitolo II al centro dell’analisi saranno
quattro ordinamenti continentali: la Germania, l’Italia, la Francia e la
Spagna. Il tratto comune a queste esperienze, che consente di svilup-
pare un’analisi comparatistica, è dato dalla presenza di una costituzio-
ne scritta45, dal graduale sviluppo del controllo di costituzionalità delle
leggi46 e dal fatto che sono tutte democrazie stabilizzate con una signi-
ficativa consistenza demografica. Dell’ordinamento tedesco saranno
oggetto di studio tanto la Repubblica di Weimar, quanto la Repubbli-
ca di Bonn e Berlino; per la Francia, invece, l’attenzione di concentre-
rà sulla V Repubblica. In alcuni casi circoscritti la riflessione su questi
ordinamenti – che potrebbero essere definiti come il baricentro della
ricerca – fungerà da punto di avvio per riferimenti ad altre esperienze.
Più che presentare le singole esperienze giustapponendole fra loro47, si
cercherà di ragionare prendendo le mosse dagli interrogativi relativi a
specifici problemi e istituti. In considerazione del particolare angolo

43
Su cui v. S. RODRIQUEZ, Il controllo sulle elezioni: dalla “verifica dei poteri” ai
tribunali elettorali. Uno studio comparato, in Nomos, n. 1/2013 (su www.nomos-
leattualitaneldiritto.it); G. MILANI, L’indipendenza dei Tribunali elettorali in America
latina: profili costituzionali e comparati, in Rivista di Diritti comparati, n. 1/2019, 99 ss.
(su www.diritticomparati.it).
44
Cenni si trovano in R. WEILL, On the Nexus of Eternity Clauses, Proportional
Representation, and Banned Political Parties, in Election Law Journal, vol. 16, 2017,
243 ss., che cita la sentenza della Corte suprema del 14 gennaio 2015 Yehuda Gutman
v. Attorney General et al. (HCJ 3166/14). V. inoltre S. NAVOT, The migration of pro-
portionality: from human rights to the principle of equality in elections – the case of Isra-
el, in M. Zubik (a cura di), Human Rights in Contemporary World: Essays in Honour of
Professor Leszek Garlicki, Warsaw, Wydawnictwo Sejmowe, 2017, 148 ss.
45
Come definita, fra i molti, da G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale compara-
to, VI edizione, Padova, Cedam, 2004, 127.
46
Per una visione d’insieme si può fare riferimento ad A. PIZZORUSSO, voce Giu-
stizia costituzionale (diritto comparato), in Enc. dir., Annali 2007, 669 ss. (anche per la
distinzione fra Staatsgerichtsbarkeit e Verfassungsgerichtsbarkeit); M. DE VISSER, Con-
stitutional Review in Europe: A Comparative Analysis, Oxford and Portland, Hart Pu-
blishing, 2014.
47
Si vedano le critiche di G. FRANKENBERG, Critical Comparisons: Re-thinking
Comparative Law, in Harvard International Law Journal, vol. 26, 1985, 429 ss.
all’approccio alla comparazione definito Juxtaposition-plus.
QUASI UN’INTRODUZIONE 27

prospettico che si è scelto di utilizzare – che privilegia l’analisi di ordi-


namenti fra loro vicini e accomunati da traiettorie almeno in parte so-
vrapponibili – in prima battuta la comparazione che sarà svolta in que-
sto studio mirerà non tanto a compiere un’opera classificatoria esausti-
va, quanto a cogliere assonanze e divergenze all’interno dello spazio
giuridico europeo. Si tratta cioè di prendere pienamente in considera-
zione alcune peculiarità dell’esperienza del costituzionalismo europeo
del Novecento – dal graduale affinamento della categoria dello Stato
costituzionale all’elaborazione della memoria del male, fino ai fenome-
ni di convergenza favoriti dall’integrazione sovranazionale – al fine di
valorizzare la “tensione dialettica fra l’uno e il diverso”, “i due poli
delle Unterschiede e delle Gemeinsamkeiten”48. Una volta compiuta
questa operazione, alla fine sia del capitolo I sia del capitolo II si darà
conto di alcune linee di tendenza riscontrabili all’interno dello spazio
giuridico europeo49.
In considerazione della complessità del fenomeno elettorale – ca-
ratterizzato da significative continuità e dal peso di alcuni “preceden-
ti” – l’analisi farà ampio ricorso al metodo storico-comparativo50, valo-

48
P. RIDOLA, Diritti fondamentali e “integrazione” costituzionale in Europa. Tra
passato e futuro: questioni di metodo comparativo nella costruzione di un diritto costitu-
zionale europeo, in Diritto comparato e diritto costituzionale europeo, Torino, Giappi-
chelli, 2010, 245. Muovendo dalla riflessione häberliana, questo autore segnala che fra
i due poli delle comunanze e delle differenze “si sviluppano processi di scambio e in-
terdipendenze, i quali … attivano un ‘processo culturale’ di Rezeption e di Produk-
tion” (ivi, 245 s.). Il comparatista dovrebbe adoperare immagini-guida (Leit-bilder)
“allo scopo di ordinare il diritto” e di “razionalizzare la complessità ‘orientandola’”
(ivi, 246). Il ricorso a paradigmi, allora, è “volto a far scaturire dalla complessità e dal-
la varietà delle esperienze criteri e orientamenti per la comprensione del reale” (ibid.).
49
Sul tema delle classificazioni negli studi giuspubblicistici v., da ultimo, A. SOM-
MA, La geografia dei corpi politici. Classificazioni e genealogie tra diritto privato compa-
rato, diritto pubblico comparato e ortodossia neoliberale, in Dir. pubbl. comp. eur., 2017,
1217 ss.; e M. CARDUCCI, “Ragione politica” della comparazione e “costituzionalizzazio-
ne” delle tassonomie, in Dir. pubbl. comp. eur., 2017, 1097 ss.
50
Nel senso indicato da G. GORLA, voce Diritto comparato, in Enc. dir., XII, 1964,
932 e 939 ss. (che segnala la necessità per il comparatista di “guardare il diritto con
occhi simili a quelli dello storico”); importanti riferimenti si trovano inoltre in A. PIZ-
ZORUSSO, La comparazione giuridica e il diritto pubblico, in R. Sacco (a cura di),
L’apporto della comparazione alla scienza giuridica, Milano, Giuffrè, 1980, 59 ss.; ID.,
Delle fonti del diritto, Articoli 1-9, II edizione, in F. Galgano (a cura di), Commentario
del codice civile Scialoja-Branca. Disposizioni sulla legge in generale, Bologna-Roma,
Zanichelli-Foro italiano, 2011, 24 ss. Sull’identità fra i criteri di validazione della com-
parazione giuridica e delle scienze storiche cfr. A. GAMBARO, P.G. MONATERI, R. SAC-
28 QUASI UN’INTRODUZIONE

rizzando la comparazione diacronica fra gli ordinamenti presi in esa-


me. Pur nella consapevolezza della necessità di adottare un angolo vi-
suale di medio-lungo periodo51, nelle pagine che seguono ci si soffer-
merà esclusivamente su vicende caratteristiche dello Stato costituzio-
nale del secolo XX. In questo senso, un punto di svolta è stato dato
dall’avvento del suffragio universale maschile e in seguito del suffragio
universale tout court 52 . Prima di allora, infatti, il corpo elettorale
“esprimeva tendenze ed interessi certamente concorrenti, ma non an-
tagonisti”53. Da un’altra prospettiva, con quel passaggio epocale diven-
tano meno rilevanti gli interrogativi su chi è titolare del diritto di voto,
mentre acquista una nuova centralità la questione di come si vota54. In
alcuni paesi, come l’Italia, l’allargamento dell’elettorato attivo si ac-
compagnò a un deciso incremento della partecipazione al voto55. In
linea generale, però,

“l’ampliamento del suffragio, portando alla coincidenza della ca-


pacità politica con quella naturale dei cittadini, opera sul diritto eletto-

CO, voce Comparazione giuridica, in Dig. disc. priv., Sez. civ., III, 1988, 52 s.
51
In linea con quanto sostenuto, ad es., da P. CARROZZA, È solo una questione di
numeri? Le proposte di riforma degli artt. 56 e 57 Cost. per la riduzione dei parlamenta-
ri, in Dir. pubbl. comp. eur., fascicolo speciale, 2019, 93. In un’ottica differente, B.
MANIN, Principi del governo rappresentativo, cit., 5 s. segnala che “certe scelte istitu-
zionali compiute dai fondatori del governo rappresentativo non sono praticamente
mai state messe in discussione. Il governo rappresentativo ha sicuramente conosciuto
cambiamenti nel corso degli ultimi duecento anni: l’estensione graduale del diritto di
voto e l’istituzione del suffragio universale sono quelli più evidenti. Ma d’altra parte
molti assetti sono rimasti uguali, come quelli che regolano il modo in cui sono selezio-
nati i rappresentanti e vengono prese le decisioni pubbliche. Essi sono ancora vigenti
nei sistemi che oggi si dicono rappresentativi”.
52
Su quella vicenda v. R. RUBIO-MARÍN, The achievement of female suffrage in Eu-
rope: on women’s citizenship, in International Journal of Constitutional Law, 2014, 4 ss.
53
E. BETTINELLI, voce Elettorali (sistemi), in Dig. disc. pubbl., V, 1990, 439; cfr.
inoltre M. LUCIANI, voce Governo (forme di), in Enc. dir., Annali III, 2010, 562.
54
Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forme di governo, Bologna, il Mulino,
1981, 7; S. CASSESE, Governare gli italiani, cit., 81. Sulla medesima falsariga, la contro-
versia sui rotten boroughs che caratterizzò il primo Ottocento inglese, non è propria-
mente una controversia sul sistema elettorale: nelle intenzioni del partito tory storico,
infatti, la perpetuazione del fenomeno dei borghi putridi doveva attenuare e controbi-
lanciare gli effetti del graduale allargamento del suffragio (cfr. E. STRADELLA, Dai rot-
ten boroughs ad oggi, il lungo viaggio verso la rappresentanza, in Dir. pubbl. comp. eur.,
2017, 962 ss.).
55
Cfr. E. BETTINELLI, voce Elettorali (sistemi), cit., 440.
QUASI UN’INTRODUZIONE 29

rale non solo in senso quantitativo bensì anche qualitativo, e ciò per-
ché l’accrescimento del corpo elettorale in misura cospicua, tale da in-
cludere in esso decine di milioni di titolari del diritto, fa sorgere il bi-
sogno di congegni organizzativi, dei quali non si poteva evidentemente
avvertire l’importanza quando la base popolare del regime elettivo ri-
sultata enormemente ristretta in conseguenza dei vincoli, di natura
censitaria o di altro genere, posti alla capacità politica del singolo. Gli
orientamenti di gruppi ristretti di cittadini, collegati fra loro in modo
spontaneo dall’omogeneità dei comuni interessi, avevano modo di
formarsi e di manifestarsi senza uopo di alcuna predisposizione. Nel
collegio uninominale si trovava il mezzo più idoneo per la loro espres-
sione, così come nel rapporto di conoscenza e di fiducia personale fra
elettore ed eletto la forma più soddisfacente del vincolo rappresentati-
vo”56.

Nella fase storica inaugurata dalla Costituzione di Weimar, si può


aggiungere, il problema della rappresentanza proporzionale – che do-
po la prima guerra mondiale trovò formale riconoscimento in numero-
si testi costituzionali – ha cessato di essere preso in considerazione
semplicemente sulla base di un’esigenza di giustizia, un postulato che
oggi appare quantomai “facile” e “astratto”57: paradossalmente, pro-
prio la vittoriosa conclusione della “lotta per la proporzionale”, avve-
nuta nella prima metà del secolo XX, ha portato alla formulazione di
nuovi interrogativi. Si tratta, lo si anticipa fin da ora, di un Leitmotiv
immanente a molte delle considerazioni che saranno svolte nel capito-
lo I.
Si può aggiungere che quel tornante storico segna il declino della
concezione orlandiana della rappresentanza politica come designazio-
ne di capacità58: con l’avvento dei partiti politici di massa, questa

56
C. MORTATI, Introduzione alla legge elettorale cecoslovacca (1946), in Raccolta di
scritti, IV, Problemi di politica costituzionale, Milano, Giuffrè, 1972, 356.
57
Così E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti. La formazione del
nuovo ordinamento elettorale nel periodo costituente (1944-1948), Milano, Edizioni di
Comunità, 1982, 13.
58
Cfr. V.E. ORLANDO, Del fondamento della rappresentanza politica (1895), ora in
Diritto pubblico generale, Milano, Giuffrè, 1954, 437. Sul tema si può fare riferimento
a C. PINELLI, La questione del diritto di voto in Gaetano Mosca e nei costituzionalisti
italiani, in Materiali per una storia della cultura giuridica, 1998, 433 ss.; C. MAGNANI,
Stato e rappresentanza politica nel pensiero giuridico di Orlando e Romano, in Materiali
per una storia della cultura giuridica, 2000, 349 ss.; C. DE FIORES, Ascesa e declino del
30 QUASI UN’INTRODUZIONE

avrebbe sempre più spesso assunto una struttura non binaria, ma piut-
tosto ternaria: “due legami, uno tra l’elettorato e un’organizzazione in-
termedia … alla quale delegava il compito di fare una scelta di candi-
dati e di proporla, un altro tra elettorato e rappresentanti, che veniva-
no approvati con la cosiddetta elezione”59.
Il meccanismo elettorale è fenomeno complesso: in esso coesistono
una manifestazione di volontà del corpo elettorale e una destinazione
funzionale, la copertura di uffici dell’apparato pubblico60. Questo ca-
rattere accomuna tutte le elezioni di assemblee rappresentative, dal li-
vello comunale alle assemblee parlamentari nazionali, fino al Parla-
mento europeo. Nel corso dell’analisi saranno presi in considerazione
anche alcuni dei problemi posti dalle leggi elettorali in vigore al livello
locale: in questo senso, pare corretto sostenere che la contrapposizione
fra elezioni “politiche” ed elezioni “amministrative” “è ormai priva di
qualsiasi supporto nell’attuale contesto costituzionale, che colloca il
valore dell’autonomia tra i princìpi fondamentali”61. L’analisi compa-
ratistica, del resto, mette in luce l’esistenza di una “discreta simmetria”
fra le regole per l’elezione delle assemblee parlamentari nazionali e
quelle che presiedono all’investitura delle assemblee rappresentative
locali62 (ancor prima dell’analisi giurisprudenziale che sarà condotta
nel capitolo II, su questo punto si ritornerà nel capitolo I, par. 3). Più
utile, se mai, è ragionare di un continuum in cui coesistono affinità e
differenze fra i sistemi elettorali dei vari livelli di governo.
Vi sono ancora alcune cautele metodologiche di cui è necessario
tenere conto. Una riflessione comparatistica su questo tema deve chia-
ramente tenere conto delle acquisizioni della scienza politica e anche,
in certa misura, dell’economia politica63. Al tempo stesso, in questo la-
voro si cercherà di rimanere fedeli a un particolare angolo visuale,

metodo orlandiano, in Riv. AIC, n. 4/2017, 14 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it).


59
Così S. CASSESE, Il popolo e i suoi rappresentanti, cit., 33.
60
Cfr. G.F. FERRARI, voce Elezioni amministrative, in Dig. disc. pubbl., V, 1990,
461; H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 20.
61
G.F. FERRARI, voce Elezioni amministrative, cit., 461. Nello stesso senso – in re-
lazione al valore meramente nominalistico della locuzione “elezioni politiche” – si
esprime anche E. BETTINELLI, voce Elezioni politiche, in Dig. disc. pubbl., V, 1990,
485. Per una prima impostazione del problema cfr. G. FERRARI, voce Elezioni (teoria
generale), in Enc. dir., XIV, 1965, 613 ss.
62
Così ancora G.F. FERRARI, voce Elezioni amministrative, cit., 462 (che sottoli-
nea, se mai, l’intrinseca complessità della nozione di “ente locale”).
63
Come segnalato già da S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 166.
QUASI UN’INTRODUZIONE 31

quello che scorge nella legge elettorale un tassello – e non dei meno
importanti – dell’ordinamento costituzionale. Se è indubbia la rilevan-
za degli studi politologici per la comprensione del fenomeno elettora-
le, si presterà attenzione innanzitutto al dato normativo, adottando
come punto di partenza le prescrizioni costituzionali64. D’altra parte,
come ci sarà modo di precisare anche in seguito, la complessità delle
leggi elettorali attualmente vigenti65 e il ricorso sempre più frequente a
scrutini giurisprudenziali basati su canoni di proporzionalità rende ne-
cessario un approccio “realistico” alle questioni elettorali, capace cioè
di calarle in un contesto più ampio.

4. La legge elettorale: definizioni e topografia dei problemi

Per più di un verso, la legislazione elettorale non opera certo in


maniera isolata. Non meno rilevanti, fra le regole che contribuiscono a
disciplinare il processo politico, sono i regolamenti parlamentari: men-
tre la legge elettorale interessa il modo in cui si forma un’assemblea
rappresentativa, questi ne disciplinano sia il funzionamento interno,
sia una componente significativa dei rapporti con l’organo esecutivo66.

64
In linea, del resto, con quanto sostenuto da G. BOGNETTI, L’oggetto e il metodo,
in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale compara-
to, cit., 8 s. A proposito delle caratteristiche dell’“approccio giuridico a qualunque
oggetto di conoscenza che sia comune ad altre discipline” cfr. M. LUCIANI, voce Go-
verno (forme di), cit., 552 s.
65
A proposito della quale è stata segnalata l’opportunità di rinunciare a una con-
trapposizione troppo schematica tra formule maggioritarie e formule proporzionali:
nelle leggi elettorali oggi in vigore – soprattutto in quelle che sono segnalate come
modelli nelle discussioni di politica del diritto – è frequente la combinazione di ele-
menti eterogenei, il cui scopo è di garantire “un certo equilibrio” nel soddisfacimento
di esigenze variegate, in primis rappresentatività e capacità di assumere decisioni (cfr.
M. VOLPI, Introduzione, cit., 4 s.).
66
Sull’intarsio fra legge elettorali e regolamenti parlamentari cfr. L. GIANNITI, N.
LUPO, Corso di diritto parlamentare, III edizione, Bologna, il Mulino, 2018, 66 s.; S.
CURRERI, Sistema elettorale e regolamento parlamentare, in A. Manzella (a cura di), I
regolamenti parlamentari a quarant’anni dal 1971, Bologna, il Mulino, 2012, 107 ss. La
tesi sostenuta da quest’ultimo autore è che “sotto il profilo sostanziale … in forza delle
interrelazioni esistenti tra le due fonti nelle materie di comune interesse, dai mutamen-
ti legislativi possono provenire sollecitazioni che l’autonomia regolamentare di ciascu-
na Camera non può ignorare. Tra leggi ordinarie e regolamenti parlamentari, quindi,
vige un rapporto che, nel rispetto delle reciproche competenze, si traduce talvolta in
una suddivisione di compiti in un’ottica di reciproca cooperazione ed integrazione. La
32 QUASI UN’INTRODUZIONE

Ancora per quanto riguarda l’individuazione del tema, è opportu-


no tener conto delle peculiari caratteristiche della legge elettorale stes-
sa, descritta come un “fenomeno giuridico complesso” oppure come
un sistema di cerchi concentrici67. Non è nostra intenzione includere
nell’analisi le regole che definiscono la titolarità dell’elettorato attivo e
passivo. Se è vero che le prime sono legate alla cittadinanza 68 e
l’affermazione generalizzata del suffragio universale69 le ha rese meno
problematiche, vicende recenti, legate ai nodi irrisolti dei rapporti in-
terordinamentali, hanno contribuito a far emergere diversi problemi di
non agevole soluzione. È il caso, per esempio, dell’individuazione dei
titolari dell’elettorato attivo in vista del referendum sulla Brexit e poi
delle elezioni europee svoltesi nel Regno Unito nel 201970: sulla prima
vicenda le corti d’Inghilterra e Galles furono chiamate a pronunciarsi
nel caso Shindler71. Anche l’ulteriore abbassamento dei limiti di età per

legislazione elettorale s’inserisce pienamente in tale contesto perché disciplina specifi-


camente materie – quali il procedimento di verifica delle elezioni, l’attribuzione dei
seggi o la disciplina dei casi di ineleggibilità e incompatibilità – che hanno immediato
riflesso sul piano parlamentare. Può quindi accadere che l’abrogazione o la modifica
di disposizioni in materia elettorale renda problematica, o addirittura impossibile,
l’applicazione di disposizioni regolamentari scritte nel tacito, ma non per questo meno
evidente, presupposto della loro esistenza” (ivi, 108 s.).
67
A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 15; si veda inoltre F. LANCHESTER, Il sistema
elettorale in senso stretto: dal “Porcellum” all’“Italicum”, in Dem. dir., n. 1/2015, 15. C.
DE FIORES, Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia, in Costituzionalismo.it,
n. 3/2007 (su www.costituzionalismo.it) discorre invece di un oggetto naturalmente
complesso, in cui “tutto si tiene insieme”.
68
Questa affermazione è valida per l’Europa continentale, mentre abbisogna di
qualche precisazione relativamente al Regno Unito: sul punto si rinvia senz’altro a C.
MARCHESE, Il diritto di voto e la partecipazione politica. Studio di diritto comparato,
Napoli, Editoriale Scientifica, 2019, 122 ss.
69
Per cui cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 56 ss.
70
Sul punto si possono vedere A. GRATTERI, Il diritto di voto dei cittadini britan-
nici residenti all’estero nel referendum Brexit del 23 giugno, in Diritti comparati, 5 mag-
gio 2016, su www.diritticomparati.it; A.F. TATHAM, The Legitimacy of Discriminatory
Disenfranchisement? The Impact of the Rules on the Right to Vote in the Bre-
main/Brexit Referendum, in Perspectives on Federalism, vol. 8, n. 1, 2016, I ss.; C.
AMALFITANO, Brexit ed elezioni del Parlamento europeo, in federalismi.it, n. 9/2019, su
www.federalismi.it. Diverso è il problema – segnalato da S. CASSESE, La democrazia e i
suoi limiti, Milano, Mondadori, 2017, 12 – della “convivenza sullo stesso territorio
nazionale di molte persone nate in altre nazioni e raramente ‘naturalizzate’ … [che]
solo in pochi casi sono integrate nella comunità di origine di quel territorio e, princi-
palmente, non godono dei diritti di cittadinanza o dei diritti politici”.
71
High Court of England and Wales, Divisional Court of the Queen’s Bench Di-
QUASI UN’INTRODUZIONE 33

l’elettorato attivo è un tema dibattuto ed è stato già introdotto, per


esempio, in Austria, in Grecia e in alcuni Länder tedeschi72. Non meno
importanti, naturalmente, sono le regole sull’elettorato passivo:
anch’esse, dopo un lungo periodo di stabilità nella fase matura della
democrazia dei partiti73, sono andate soggette a ripensamenti e a messe
in discussione in coincidenza col declino dei partiti politici e del loro
controllo sulla selezione dei candidati, ma anche sotto la spinta delle
campagne per la moralizzazione della vita pubblica e il ritorno a (o
l’avvento di) democrazie esemplari74. Contribuisce a definire la fisio-
nomia dell’elettorato passivo, infine, il rilievo giuridico che l’ordi-
namento attribuisce al tema della rappresentanza di genere75. In Italia
come in Francia questo tema è stato all’origine di tensioni fra legislato-
re ordinario e organo di giustizia costituzionale, contrasti che successi-

vision, Shindler and MacLennan v. Chancellor of the Duchy of Lancaster and Secretary
of State for Foreign and Commonwealth Affairs [2016] EWHC 957 (Admin). Il caso
Shindler riguardava la compatibilità coi diritti discendenti dall’art. 20 TFUE di una
disposizione dello European Union Referendum Act, secondo cui sarebbero stati esclu-
si dall’elettorato attivo in occasione del referendum quei cittadini britannici che,
nell’esercizio del loro diritto di circolare liberamente all’interno dell’Unione europea,
risultassero residenti da oltre quindici anni in un altro Stato membro.
72
Cfr. F. BAILO, Capacità elettorale e Costituzione, Napoli, Jovene, 2015, 60 ss.
73
Cfr. G.E. VIGEVANI, Stato democratico ed eleggibilità, Milano, Giuffrè, 2001, 7
s.
74
Così, appare emblematica l’evoluzione della disciplina delle ineleggibilità in
Francia durante i mandati presidenziali di François Hollande e di Emmanuel Macron.
Per una contestualizzazione cfr., volendo, G. DELLEDONNE, Le conseguenze della crisi
economico-finanziaria sulle istituzioni francesi, in federalismi.it, n. 26/2016, 11 ss. (su
www.federalismi.it). A proposito delle vicende dell’ordinamento italiano, con partico-
lare riguardo alla configurazione dell’istituto dell’incandidabilità, cfr. ancora F. BAILO,
Capacità elettorale e Costituzione, cit., 129 ss.; e P. TORRETTA, L’incandidabilità al
mandato parlamentare. La “legge Severino” oltre il “caso Berlusconi”, Napoli, Editoriale
Scientifica, 2015, 15 ss.
75
Su cui v., in chiave comparatistica, B. RODRÍGUEZ RUIZ, R. RUBIO-MARÍN, The
gender of representation: On democracy, equality, and parity, in International Journal of
Constitutional Law, 2008, 287 ss. A proposito dell’ordinamento italiano v. M.
D’AMICO, Il difficile cammino della democrazia paritaria, Torino, Giappichelli, 2011; S.
LEONE, L’equilibrio di genere negli organi politici. Misure promozionali e principi costi-
tuzionali, Milano, Franco Angeli, 2013; C. NAPOLI, La rappresentanza di genere nelle
assemblee elettive: le quote alla prova del voto, in Rivista Gruppo di Pisa, n. 3/2013 (di-
sponibile su www.gruppodipisa.it); e, con riguardo, alla declinazione del tema al livel-
lo regionale, V. FOGLIAME, Il rendimento delle formule legislative regionali di riequili-
brio della rappresentanza di genere. Incertezze, resistenze, ruolo dei partiti politici, in
federalismi.it, n. 14/2019 (disponibile su www.federalismi.it).
34 QUASI UN’INTRODUZIONE

vamente sono stati superati con l’approvazione di una legge di revisio-


ne costituzionale76. Un altro livello di regolazione è quello della legisla-
zione elettorale c.d. di contorno, in cui rientrano la disciplina delle
campagne elettorali, del finanziamento o del rimborso dei partiti poli-
tici, i controlli sulla regolarità dello svolgimento delle operazioni, la
proclamazione degli eletti77. Al centro di questo complesso normativo,
però, si trova il sistema elettorale. Come in un sistema di scatole cinesi,
anche questo può essere scomposto in tre elementi costitutivi: “il tipo
di strutturazione dei modi di scelta che l’elettore può operare
nell’esprimere la sua preferenza (e tra questi è essenziale la scheda);
l’ampiezza e il disegno delle circoscrizioni; la formula matematica di
trasformazione dei voti in seggi”78. Il ventaglio delle possibili combina-
zioni fra questi tre elementi finisce con lo sfumare la summa divisio fra
sistemi maggioritari e sistemi proporzionali79. Questo, naturalmente,
può dare luogo a problemi interpretativi quando si tratti di dare prati-
ca sostanza alle indicazioni sui sistemi elettorali inscritte in un testo co-
stituzionale.
Un problema distinto è quello del modo in cui la legge elettorale

76
Il riferimento è, rispettivamente, alla legge costituzionale n. 99-569 dell’8 luglio
1999 (loi constitutionnelle relative à l’égalité entre les femmes et les hommes) e alle leg-
gi costituzionali n. 2 del 31 gennaio 2001, n. 3 del 18 ottobre 2001 e n. 1 del 30 maggio
2003. Ritiene che il “nuovo” primo comma dell’art. 51 Cost. abbia avuto un impatto
complessivamente modesto C. BASSU, Le nuove frontiere della rappresentanza politica,
in Percorsi costituzionali, 2017, 30.
77
Cfr. A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 15.
78
F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, 85 s.; cfr. inoltre G. TARLI
BARBIERI, voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), in Enc. dir., Annali X, 2017, 904
(che discorre di sistema elettorale in senso stretto). Nella diversa prospettiva di una
storia dello Stato italiano dal 1861 a oggi, S. CASSESE, Governare gli italiani, cit., 67
sottolinea la necessità di tenere conto di questi profili: requisiti per la titolarità
dell’elettorato, “perché determinano la misura della partecipazione popolare alle ele-
zioni e, quindi, l’ampiezza del corpo elettorale rispetto alla popolazione”; collegi elet-
torali e formula elettorale, “perché determinano i meccanismi per la traduzione dei
voti in seggi”.
79
Cfr. ancora F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 86, se-
condo cui tale dicotomia “è del tutto insufficiente a cogliere le differenze rilevanti”.
Ma già trent’anni prima, in piena discussione sull’Assemblea costituente, si lamentava
l’“astrattismo” di questa scelta”: “Si discutono i pregi e i difetti di questi due pretesi
sistemi, come se si trasse di pregi e difetti di sistemi di concimazione o di allevamento
dei suini, e non di sistemi che sono destinati ad operare tra uomini e per gli uomini,
tra le passioni e gli interessi umani” (M.S. GIANNINI, A proposito delle elezioni ammi-
nistrative: Relatività delle proporzionali, in Socialismo, n. 3/1945, 13).
QUASI UN’INTRODUZIONE 35

interagisce con altre componenti dell’organizzazione costituzionale.


Questa affermazione risulta tanto più corretta, se solo si tiene conto
dell’influenza esercitata da teorie delle forme di governo che indivi-
duano nel sistema politico-partitico “una condizione di fatto di imme-
diata rilevanza giuridica”80. A Elia il sistema dei partiti appariva insu-
scettibile di essere regolato, se non in via indiretta, con la normativa
elettorale e le leggi sul finanziamento dei partiti e sulla propaganda po-
litica81. Per di più, si delineava un rapporto biunivoco fra la rappresen-
tanza proporzionale, corretta o no, e la forma di governo parlamenta-
re, a multipartitismo rispettivamente temperato o estremo: la prima
contribuisce alla preservazione della seconda, ed eventualmente
all’accentuazione dei suoi caratteri deteriori82.
Ricostruzioni più recenti hanno storicizzato il significato di rico-
struzioni come quella proposta da Elia nella voce enciclopedica del
1970. Pur non negando affatto il rilievo della variabile partitica, questo
filone dottrinale invita a mettere decisamente al centro dell’analisi –
per lo meno ai fini di uno studio costituzionalistico – quell’insieme di
regole formali che costituiscono la forma di governo. Senza trascurare
l’esistenza – e il peso – di altri fattori condizionanti, tali regole “costi-
tuiscono le condizioni di possibilità delle concrete strategie degli attori
politici del sistema, che si vedono alcune strade aperte ed altre sbarra-
te proprio dall’esistenza di certe regole e non di altre”83. I vincoli costi-
tuzionali e i condizionamenti derivanti dalle caratteristiche del sistema
politico, benché distinti, s’influenzerebbero allora scambievolmente.
Alla luce di queste coordinate, qual è il rilievo della legge elettorale
nella forma di governo? La risposta scaturisce dalla riflessione sulla
necessità e l’opportunità di tenere conto dei rapporti fra il corpo elet-
torale – che pure non è un organo costituzionale – e gli organi costitu-
zionali tradizionalmente intesi in sede di classificazione delle forme di
governo. Per stabilire in che cosa consistano quei rapporti, evidente-
mente, occorre prendere in considerazione la disciplina, legislativa o
costituzionale, del sistema elettorale: questa, perciò, costituisce un

80
Così L. ELIA, Le forme di governo, in Costituzione, partiti, istituzioni, a cura di
M. Olivetti, Bologna, il Mulino, 2009, 170. Si colloca in continuità con questa impo-
stazione A. DI GIOVINE, Le forme di governo, in P. Carrozza, A. Di Giovine, G.F. Fer-
rari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, cit., 706 ss.
81
Cfr. L. ELIA, Le forme di governo, cit., 170 e nt. 20.
82
Cfr. ancora L. ELIA, Le forme di governo, cit., 197 e nt. 73 (ove si discorre di
“effetto moltiplicatore dei sistemi proporzionalistici”).
83
M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 566.
36 QUASI UN’INTRODUZIONE

elemento della forma di governo. Nella definizione dei rapporti fra


corpo elettorale e organi costituzionali, inoltre, occupano una posizio-
ne che si potrebbe definire laterale gli istituti di democrazia diretta84:
ma al centro, per il suo carattere di fulcro della democrazia rappresen-
tativa, si trova evidentemente la legge elettorale.
Con riguardo al diritto positivo, una dimostrazione di quanto siano
stretti i nessi tra legge elettorale e forma di governo può essere rinve-
nuta in alcune vicende italiane (su cui si ritornerà nel paragrafo 5 del
capitolo II): nel 2001 la riforma del Titolo V della Parte II della Costi-
tuzione ha dato luogo a una separazione “artificiosa”85 tra normativa
elettorale e normativa sulla forma di governo, intesa come disciplina
delle linee essenziali dei rapporti fra Presidente della Regione e Consi-
glio regionale. A questa si è in qualche modo posto rimedio con
l’individuazione del criterio della priorità della forma di governo, defi-
nita statutariamente, rispetto alla legge elettorale approvata dal legisla-
tore regionale.
Del resto, come si vedrà nel prossimo capitolo fin dal paragrafo
2.1, nel corso del Novecento la questione dei nessi fra scelta a favore di
un determinato sistema elettorale e forme di governo si è affacciata,
anche se con diseguale consapevolezza, fin dalla Costituente weima-
riana.
Su un diverso piano di analisi, la dottrina comparatistica più recen-
te ha sottolineato con forza l’importanza della legge elettorale nel deli-
neare i caratteri del “sistema di garanzie dei diritti fondamentali dise-
gnato dalla costituzione”86. Si tratta, si può dire, di una delle possibili
declinazioni del crescente interesse87 nei confronti del mutamento co-
stituzionale (constitutional change) e dei procedimenti di revisione co-

84
Cfr. ancora M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 572 ss., che degli inter-
rogativi relativi al sistema elettorale fa uno degli indicatori rilevanti per una “non-
tassonomia” delle forme di governo (ivi, 583 ss.).
85
L’aggettivo è di M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 583.
86
L. PEGORARO, A. RINELLA, Sistemi costituzionali comparati, Torino, Giappichel-
li, 2017, 400.
87
Segnalato, fra gli altri, da X. CONTIADES, A. FOTIADOU, The Emergence of
Comparative Constitutional Amendment as a New Discipline: Towards a Paradigm
Shift, in R. Albert, X. Contiades, A. Fotiadou (a cura di), The Foundations and Tradi-
tions of Constitutional Amendment, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2017, 369
ss.; e da A. BARAGGIA, Ordinamenti giuridici a confronto nell’era della crisi. La condi-
zionalità economica in Europa e negli Stati nazionali, Torino, Giappichelli, 2017, IX.
QUASI UN’INTRODUZIONE 37

stituzionale, anche in chiave comparata88. In taluni casi – in ricostru-


zioni che prendono in considerazione le garanzie costituzionali dal
punto di vista della democrazia militante – si è ritenuto d’individuare
una relazione circolare fra sistema elettorale (per lo più proporziona-
le), procedimenti per la messa al bando di partiti antisistema e limiti
alla revisione costituzionale89. In linea generale, però, si deve fare rife-
rimento ai particolari quorum deliberativi che in genere caratterizzano
i procedimenti di revisione costituzionale: sussiste una stretta connes-
sione, d’altra parte, fra questi e il carattere rigido della costituzione. Il
rapporto fra questi due termini risulta tuttavia compromesso qualora
un partito disponga di una forza parlamentare così ampia da consen-
tirgli di promuovere revisioni costituzionali senza la necessità di acqui-
sire l’assenso di altre forze politiche. In taluni casi, come si dirà anche
in seguito, “la maggioranza rinforzata di cui gode il partito di governo
può non essere una rappresentazione fedele della società, ma il frutto
di una distorsione della rappresentanza dovuta all’applicazione del si-
stema elettorale”90. Le conseguenze possono essere di due tipi: un’ano-
mala flessibilizzazione del testo costituzionale, accompagnata dall’al-
trettanto inusuale “irrigidimento” della disciplina di interi settori
dell’ordinamento. Evocando una simile eventualità, si allude soprattut-
to al composito panorama delle c.d. democrazie illiberali, su cui ci sarà

88
Si vedano, fra gli altri, R. ALBERT, X. CONTIADES, A. FOTIADOU (a cura di), The
Foundations and Traditions of Constitutional Amendment, cit.; Y. ROZNAI, Unconstitu-
tional Constitutional Amendments: The Limits of Amendment Powers, Oxford, Oxford
University Press, 2017; R. ALBERT, Constitutional Amendments: Making, Breaking, and
Changing Constitutions, New York, Oxford University Press, 2019; X. CONTIADES, A.
FOTIADOU (a cura di), The Routledge Handbook of Comparative Constitutional
Change, Abingdon, Routledge (di prossima pubblicazione).
89
Così, ad es., R. WEILL, On the Nexus of Eternity Clauses, Proportional Represen-
tation, and Banned Political Parties, cit.
90
L. PEGORARO, A. RINELLA, Sistemi costituzionali comparati, cit., 400. Si veda
inoltre S. BAGNI, Riforme costituzionali e super-maggioranze parlamentari: per un ag-
gravamento variabile del procedimento di revisione, in D. Butturini, M. Nicolini (a cura
di), Giurisdizione costituzionale e potere democraticamente legittimato, I, I soggetti, gli
strumenti e i meccanismi del dialogo, Bologna, Bononia University Press, 2017, spec.
111 ss.: l’Autrice ritiene che la principale indicazione ricavabile dall’analisi comparati-
stica è l’inefficacia di quorum deliberativi in astratto elevati anche “all’interno di forme
di Stato democratiche e di sistemi politici pluripartitici, in presenza di particolari con-
dizioni sociali o a causa dei sistemi elettorali vigenti”. La conclusione che occorre trar-
ne, perciò, è che risulti decisiva “la previsione di ulteriori forme di aggravamento del
procedimento di revisione”.
38 QUASI UN’INTRODUZIONE

modo di ritornare anche in seguito. Anche nel caso italiano, però, una
parte della dottrina ha invitato a riflettere sull’intreccio tra la “‘varian-
te maggioritaria’ (se così può dirsi) del sistema di revisione” e gli effetti
potenzialmente distorsivi del sistema elettorale per il Parlamento91. Il
problema è risultato ulteriormente acuito, nel corso dell’acceso dibatti-
to anteriore al referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, dal fatto
che la Corte costituzionale avesse dichiarato incostituzionali compo-
nenti significative della legge elettorale – legge 21 dicembre 2005, n.
270, nota nel dibattito pubblico come legge Calderoli – con cui era
stato eletto il XVII Parlamento repubblicano92.

91
Così, recentemente, A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 62; v. inoltre A.
D’ATENA, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolari-
smo di coalizione, in Rass. parl., 2005, 599 ss.
92
Cfr. R. TARCHI, Il disegno di legge di riforma costituzionale n. 1429 del 2014. Os-
servazioni sparse di carattere procedurale e sostanziale, in Osservatorio sulle fonti, n.
2/2014, 3 (su www.osservatoriosullefonti.it); E. ROSSI, Una Costituzione migliore?
Contenuti e limiti della riforma costituzionale, Pisa, Pisa University Press, 2016, 30 s.;
Dieci domande sulla riforma costituzionale, in Quad. cost., 2016, spec. 241 ss.
CAPITOLO I

LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE


SULLA LEGGE ELETTORALE?

SOMMARIO: 1. I termini della questione. – 2. Gli episodi: la questione eletto-


rale nei processi costituenti del Novecento. – 2.1. Weimar, 1919: rappre-
sentanza proporzionale, parlamentarismo e “conquiste della rivoluzione”.
– 2.2. Bonn, 1949: un atteggiamento complesso nei confronti dello spet-
tro di Weimar. – 2.3. Roma, 1947: scelte in materia elettorale e ricono-
scimento del rilievo dei partiti. – 2.4. Parigi, 1958: una relativa estraneità
fra materia costituzionale e materia elettorale. – 2.5. Madrid, 1978: il peso
dell’“inerzia”. – 3. Gli oggetti. – 3.1. La costituzionalizzazione di un si-
stema elettorale negli ordinamenti composti: tra uniformità e differenzia-
zione. – 3.2. I riferimenti costituzionali a un sistema elettorale, fra generi-
cità e analiticità. Il caso-limite delle “democrazie illiberali”. – 3.3. Le limi-
tazioni procedurali. – 4. Gli argomenti: come tematizzare la rappresen-
tanza proporzionale? Le posizioni di Kelsen, Smend, Hermens, del primo
e del secondo Mortati. – 5. Gli “altri” riferimenti costituzionali. – 5.1. Il
principio dell’eguaglianza del voto. – 5.2. La parità di chances fra i partiti
politici. – 5.3. Le dimensioni delle assemblee rappresentative. – 6. Consi-
derazioni di sintesi.

1. I termini della questione

Cercando d’interpretare in forma sintetica i caratteri dei rapporti


fra costituzione e legge elettorale, Vedel enunciò un’alternativa secca:
“Tantôt la constitution en traite, tantôt elle l’abandonne à une loi ordi-
naire”1. Il panorama comparatistico contemporaneo risulta però parti-
colarmente complesso e soltanto con grande difficoltà può essere in-
terpretato per mezzo dell’alternativa proposta da Vedel.
La tesi che si sosterrà in questo capitolo è che la materia elettorale
sia una componente essenziale della più ampia materia costituzionale.

1
G. VEDEL, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Librairie du Re-
cueil Sirey, 1949, 112. Nell’ambito di una riflessione su che cosa sia la costituzione in
termini sostanziali – “l’ensemble des règles de droit les plus importantes de l’État” –
Vedel notava la difficoltà di stabilire che cosa sia essenziale ponendo proprio
quest’interrogativo: “Par exemple, le régime électoral est-il une question constitutionnel-
le?” (ibid.).
40 CAPITOLO PRIMO

Il problema della costituzionalizzazione del sistema elettorale è una


questione che quasi sempre viene posta durante l’elaborazione di una
carta costituzionale. Fra le risposte possibili per questi interrogativi,
naturalmente, c’è la scelta del silenzio, la rinuncia a inserire nel testo
disposizioni inerenti al sistema elettorale. In certi casi, però, proprio il
“silenzio”2 di un testo costituzionale sulla questione del sistema eletto-
rale è bisognoso d’interpretazione. Il “silenzio” dà luogo a uno spazio
vuoto di normazione costituzionale 3 oppure è esso stesso gravato
d’ipoteche interpretative e di precomprensioni4?
Sul piano empirico, un osservatore italiano potrebbe essere indotto

2
Sul tema del “silenzio” delle costituzioni si possono vedere M. FOLEY, The Si-
lence of Constitutions: Gaps, ‘abeyances’ and political temperament in the maintenance
of government, London and New York, Routledge, 1989; R. ALBERT, D. KENNY, The
challenges of constitutional silence: Doctrine, theory and applications, in International
Journal of Constitutional Law, 2018, 880 ss. (che ritengono pacifico che “conventional
understandings or cultural presuppositions and practices will necessarily be reference
points for explicating the text in the many places where the text leaves, silences, gaps,
and abeyances”); M. LOUGHLIN, The silences of constitutions, in International Journal
of Constitutional Law, 2018, 922 ss. Quest’ultimo autore ritiene che certe questioni
siano passate sotto silenzio o lasciate in sospeso in un testo costituzionale “not only
because of linguistic indeterminacy or an inability to predict the future; they are often the
result of a tacit agreement to keep certain contentious political questions in a state of ir-
resolution. … Constitutional silences are functional” (ivi, 926). Nel medio periodo, le
costituzioni “maintain their authority, in part at least, by virtue of their uncertain char-
acter and ambiguity. Their authority is bolstered by silences that keep at bay political
issues that must remain unresolved” (ivi, 927). Un punto di vista diverso – e riguar-
dante innanzitutto la questione della secessione – si trova nel recente saggio di T.
GINSBURG, M. VERSTEEG, From Catalonia to California: Secession in Constitutional
Law, in Alabama Law Review, vol. 70, 2019, 954: “Some have argued that it is best not
to bring up secession in a constitution precisely because it might lead to political mobili-
zation. In part, this argument is driven by the fact that the literature has concerned itself
almost exclusively with a right to secession. Relative to an explicit right to secede, silence
might be attractive, especially when breakup seems undesirable. Our theory, however,
points in a different direction, which is that constitutional ambiguity (including constitu-
tional silence) actually produces instability”.
3
Sul punto, per il momento, v. M. LUCIANI, Dottrina del moto delle costituzioni e
vicende della Costituzione repubblicana, in G. Brunelli, G. Cazzetta (a cura di), Dalla
Costituzione “inattuata” alla Costituzione “inattuale”? Potere costituente e riforme costi-
tuzionali nell’Italia repubblicana, Milano, Giuffrè, 2013, 31 ss.
4
Nel senso indicato da J. ESSER, Precomprensione e scelta del metodo nel processo
di individuazione del diritto (1970), Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2010. Cfr.
inoltre G. ZACCARIA, voce Interpretazione della legge, in Enc. dir., Annali V, 2012, 698
s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 41

a pensare che la costituzionalizzazione di un determinato sistema elet-


torale costituisca piuttosto un’eccezione che la regola. Tale sensazione,
per di più, risulterebbe avvalorata dal referente comparatistico tede-
sco, che viene in rilievo sia per le affinità genetiche fra le due carte co-
stituzionali5, sia per il prestigio della giurisprudenza della Corte costi-
tuzionale di Karlsruhe. Il “silenzio” della Legge fondamentale in tema
di formula elettorale, come si dirà fra poco e nel capitolo II, è stato va-
riamente interpretato dalla dottrina e dal Bundesverfassungsgericht.
Lasciando per il momento impregiudicato il significato di questa locu-
zione – su cui si ritornerà soprattutto nel paragrafo 3 – la costituziona-
lizzazione del sistema elettorale costituirebbe invece una “tendance
dominante en Europe, et même dans le monde”6. All’interno dell’U-
nione europea, le costituzioni di sedici dei ventotto Stati membri con-
tengono disposizioni relative al carattere proporzionale del sistema per
l’elezione delle assemblee legislative7.
In estrema sintesi, la dottrina ravvisa nella scelta di costituzionaliz-
zare il sistema elettorale “un vantaggio che è anche uno svantaggio”8.

5
Per entrambe, infatti, si può usare la formula descrittiva “costituzioni nate dalla
Resistenza” (cfr. C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, Padova, Cedam, 1973,
222). Si veda inoltre B. MIRKINE-GUETZÉVITCH, Le Costituzioni europee (1951), trad.
di S. Cotta, Milano, Edizioni di Comunità, 1954, 39 ss.
6
Così L. SEUROT, Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux élections légi-
slatives?, cit., 669; v. anche A. GIGLIOTTI, Sui principi costituzionali in materia elettora-
le, in Riv. AIC, n. 4/2014, 2 s. (su www.rivistaaic.it).
7
Si tratta di Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia Finlandia, Ir-
landa, Lettonia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Slovenia, Spa-
gna e Svezia; a essi si possono aggiungere, fuori dell’Unione europea, Islanda e Svizze-
ra. Per contro, rinviano alle scelte del legislatore ordinario le costituzioni di Bulgaria,
Cipro, Croazia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lituania, Romania, Slovacchia e
Ungheria (senza contare la unwritten constitution britannica). Al livello sovranaziona-
le, l’art. 3 dell’atto del 1976 relativo all’elezione del Parlamento europeo a suffragio
diretto – che nel sistema delle fonti del diritto dell’Unione ha rango primario – pone
l’alternativa fra scrutinio di lista e voto singolo trasferibile, in ogni caso “con riporto di
voti di tipo proporzionale”.
8
T.E. FROSINI, Sistemi elettorali e sistemi di partito, cit., 747. Altra parte della dot-
trina ha rilevato che i due corni del dilemma si collocano su piani differenti, per la
comprensione dei quali è necessario tenere conto delle circostanze storiche. Così,
mentre la scelta di costituzionalizzare un sistema elettorale ha fatto la sua comparsa
nella prima metà del Novecento e ha suggellato – per lo meno in Europa – la vittoriosa
conclusione del processo di estensione del suffragio, una scelta di segno opposto si
giustifica invece soprattutto con considerazioni di ordine pratico, legato alla possibilità
di adattare la legislazione elettorale – e soprattutto la carta delle circoscrizioni, “che
42 CAPITOLO PRIMO

La costituzionalizzazione di principi o anche di regole inerenti al si-


stema elettorale ha senz’altro il merito di proteggere un complesso
normativo così importante da iniziative opportunistiche delle maggio-
ranze parlamentari del momento. Questo argomento è stato sostenuto
con forza da una parte della dottrina tedesca9 e, come si vedrà nel ca-
pitolo II, anche dal Bundesverfassungsgericht. Al tempo stesso, però, la
maggiore stabilità della disciplina elettorale – naturale riflesso della co-
stituzionalizzazione di suoi più o meno ampi segmenti – porta con sé il
rischio di un eccessivo irrigidimento delle regole della competizione
politica, fino a renderle poco duttili a fronte di radicali trasformazioni
politiche e sociali. In certa misura, il rischio è di perdere di vista il ca-
rattere di per sé imperfetto di qualsiasi sistema elettorale, “proprio
perché ciascuno [di essi] risponde a istanze e cerca di fornire soluzioni
che ad esse rispondano, di regola circoscritte ad un determinato tempo
politico del quale sono, appunto, naturalmente espressione”10. Come si
dirà nel seguito, queste caratteristiche della legislazione elettorale –
duttilità, rigidità, adattabilità, cristallizzazione dei rapporti di forza esi-
stenti, apertura a istanze emergenti – sono variamente influenzate dalle
caratteristiche del sistema politico e della dialettica fra i partiti. Si ve-
drà inoltre che esse conformano in maniera decisiva qualsiasi ragiona-
mento sulla compatibilità di una determinata legge elettorale con le
prescrizioni costituzionali, anche nell’ambito del controllo di costitu-
zionalità.
Al fine di offrire una risposta, nel presente capitolo l’analisi sarà ar-
ticolata attorno a quattro questioni: la tematizzazione delle questioni
elettorali nei processi costituenti del Novecento europeo, ripercorren-
do alcuni episodi significativi11 (par. 2); l’oggetto dell’operazione di co-
stituzionalizzazione di un sistema elettorale (par. 3); gli argomenti
adoperati per prendere posizione sulla rappresentanza proporzionale e

maggiormente necessita di costante aggiornamento e manutenzione” – al mutare delle


circostanze (cfr, L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 513 ss.).
9
H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, in J. Isensee, P. Kirchhof (a
cura di), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, III edizione, III,
Demokratie – Bundesorgane, Heidelberg, C.F. Müller, 2005, 531.
10
F. CLEMENTI, Vent’anni di legislazione elettorale (1993-2013). Tra il già e il non
ancora, in Riv. trim. dir. pubbl., 2015, 558.
11
Dal punto di vista metodologico, un riferimento fondamentale per cogliere i
tratti singolari degli ordinamenti presi in considerazione è quello della formula politica
istituzionalizzata (per cui v. G. LOMBARDI, Premesse al corso di diritto pubblico compa-
rato. Problemi di metodo, Milano, Giuffrè, 1986).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 43

sui suoi effetti (par. 4); gli altri principi costituzionali, non meno rile-
vanti per la comprensione della posizione della disciplina elettorale
all’interno dell’ordinamento (par. 5).

2. Gli episodi: la questione elettorale nei processi costituenti del Nove-


cento

Fin da ora si può anticipare che l’analisi comparatistica metterà in


luce che il tema della legge elettorale costituisce sempre un passaggio
ineludibile per i processi costituenti e le transizioni costituzionali. Fra
la materia elettorale e la materia costituzionale sussistono indubbia-
mente nessi strettissimi per i quali, però, risulta arduo trovare una si-
stemazione convincente. Equivoci e imbarazzi di questo tipo sono ri-
conoscibili fin dal momento della scrittura.12
In questo paragrafo si avvierà l’esame del problema della costitu-
zionalizzazione della legge elettorale – ovvero dell’individuazione di
disposizioni costituzionali rilevanti per l’inquadramento della legge
elettorale – riflettendo su alcuni “episodi”. Ci si propone, cioè, di pas-
sare in rassegna alcuni grandi snodi del costituzionalismo europeo del
Novecento allo scopo d’individuare alcune tendenze ricorrenti nella
discussione sui rapporti fra legge elettorale e costituzione. In linea con
quanto si è già detto nelle pagine precedenti, si muoverà dal “nuovo
diritto costituzionale” del primo dopoguerra, come lo definì Mirkine-
Guetzévitch13: un diritto costituzionale caratterizzato dalla tendenza
alla razionalizzazione del potere, con la sostituzione del “fatto meta-
giuridico del potere da parte del diritto scritto”14. È opportuno preci-
sare – e ci sarà modo di ritornarvi più analiticamente nel paragrafo 2.1
– che la razionalizzazione ha interessato soprattutto il “principio del
parlamentarismo”, per riprendere l’espressione adoperata dal giurista
di origine russa, che faceva innanzitutto riferimento alla regolazione

12
Il riferimento è a C. PINELLI, Il momento della scrittura. Contributo al dibattito
sulla Costituzione europea, Bologna, il Mulino, 2002.
13
B. MIRKINE-GUETZEVITCH, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Pa-
ris, Marcel Giard, 1931, VII.
14
Così ancora B. MIRKINE-GUETZÉVITCH, Les nouvelles tendances du droit consti-
tutionnel, cit., VIII. Sui ripensamenti che caratterizzarono la fase successiva del pen-
siero di Mirkine-Guetzévitch cfr. R. IBRIDO, L’interpretazione del diritto parlamentare.
Politica e diritto nel “processo” di risoluzione dei casi regolamentari, Milano, Franco
Angeli, 2015, 147 s., nt. 309.
44 CAPITOLO PRIMO

del rapporto di fiducia15. Anche per questa ragione, come si dirà fra
poco, l’indubbia centralità della questione elettorale non è stata ac-
compagnata fin dall’inizio da un’adeguata considerazione della sua ri-
levanza sistemica16. Il dato è tanto più degno di nota, in quanto le carte
del primo dopoguerra sono state sovente descritte come costituzioni
“dei giuspubblicisti”, in cui “si riflettono l’idea della supremazia del
diritto, l’idea dell’unità del diritto” 17. Vale la pena precisare, infine,
che ci si concentrerà soprattutto sulle discussioni inerenti all’elezione
di assemblee elette a suffragio diretto e titolari del rapporto di fiducia.
Anche a proposito del caso italiano, perciò, viste le incertezze che ca-
ratterizzarono il dibattito costituente sul Senato, l’analisi prenderà in
considerazione soprattutto la Camera dei deputati.

2.1. Weimar, 1919: rappresentanza proporzionale, parlamentarismo


e “conquiste della rivoluzione”

Anche in questo caso la Repubblica di Weimar e la sua Costituzio-


ne dell’11 agosto 1919 costituiscono un punto di partenza ineludibile.
Nella ricchissima discussione svoltasi in seno alla Costituente weima-

15
A questo proposito osserva S. CECCANTI, La forma di governo parlamentare in
trasformazione, Bologna, il Mulino, 1997, 9 che se “il rapporto fiduciario è l’unico
elemento realmente identificante la forma di governo parlamentare, non per questo
essa nelle varie situazioni si può considerare risolta in tale rapporto. Per questo è op-
portuna un’estensione del concetto di razionalizzazione che coinvolga variabili come la
disciplina dello scioglimento, l’esistenza e l’ampiezza della controfirma degli atti del
Capo dello Stato, la possibilità di indire referendum, il ruolo della giustizia costituzio-
nale e che collochi queste variabili all’interno del funzionamento effettivo della forma
di governo”. Si esprime in senso analogo R. IBRIDO, La dimensione parlamentare della
razionalizzazione, in Rass. parl., 2010, 555, che fa altresì riferimento al rafforzamento
del Primo ministro, alla regolamentazione giuridica dei partiti politici e alla “codifica-
zione costituzionale delle regole elettorali”. Sulla razionalizzazione indiretta del parla-
mentarismo cfr. M. FRAU, L’attualità del parlamentarismo razionalizzato, in Nomos, n.
3/2016, 29 (su www.nomos-leattualitaneldiritto.it).
16
A fronte dell’apparente fallimento dei propositi dei “razionalisti” (B. MIRKINE-
GUETZÉVITCH, Le Costituzioni europee, cit., 52), appariva inevitabile constatare che
“[i]l sistema parlamentare non è pensabile senza l’esistenza dei partiti”; e la “rappre-
sentanza proporzionale, generalmente adottata dopo il 1918, contribuì a meccanizzare
il nuovo parlamentarismo dell’Europa centrale e orientale” (ivi, 36). Anche in questa
seconda opera, però, la questione elettorale rimaneva per lo più in ombra.
17
B. MIRKINE-GUETZÉVITCH, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, cit.,
8; cfr. inoltre P. SCOPPOLA, La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi di un sistema
politico 1945-1996, Bologna, il Mulino, 1997, 202.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 45

riana occorre tener conto di almeno due aspetti. Il primo dev’essere


individuato nella concatenazione degli eventi, fra la rivoluzione di no-
vembre, l’elezione dell’Assemblea costituente e l’entrata in vigore della
Weimarer Reichsverfassung. Il secondo dato che dev’essere considerato
con attenzione è la qualità degli argomenti adoperati nel corso della
discussione sulla costituzionalizzazione del sistema proporzionale: in
quel passaggio cruciale per la traiettoria del costituzionalismo europeo
ciò che risalta è la difficoltà di mettere a fuoco le ragioni sottostanti al-
la decisione a favore di questo o quel sistema elettorale (in quel caso,
in maniera pressoché obbligata, la rappresentanza proporzionale)18.
Da un lato, infatti, due prestigiosi esponenti del liberalismo progressi-
sta, Friedrich Naumann e Hugo Preuß, affrontarono il tema della
compatibilità tra parlamentarismo e proporzionalismo19. Facendo leva
sui caratteri distintivi dell’esperienza costituzionale britannica – siste-
ma elettorale maggioritario e bipartitismo –, Naumann affermò che la
proporzionale, a dispetto della sua apparente corrispondenza a canoni
di giustizia, era incompatibile con una forma di governo parlamentare.
Nel suo intervento Preuß ribatté che in Germania il sistema maggiori-
tario, già in vigore negli anni del II Reich, non aveva certo favorito
l’emersione di un sistema bipartitico: a suo avviso, dunque, non sussi-
steva alcuna correlazione “naturale” fra i dati posti in rilievo da Nau-
mann. Per altro verso, un parlamento dotato di effettive responsabilità
politiche – come doveva essere il Reichstag del nuovo ordinamento re-
pubblicano – avrebbe condotto, per lo meno, in linea tendenziale, a un

18
Cfr. C. GUSY, Die Weimarer Reichsverfassung, Tübingen, Mohr Siebeck, 1997,
117, secondo il quale le discussioni all’interno della Commissione costituzionale
dell’Assemblea costituente avrebbero assunto un tono ambiguo, in cui il riconosci-
mento dei problemi sussistenti si sarebbe accompagnato alla loro rimozione (eine Am-
bivalenz aus Problemerkenntnis und -verdrängung). D’altro canto, la storiografia del
pensiero giuridico ha posto l’accento sulla vivacità del dibattito dottrinale di quei me-
si: poiché la Costituente di Weimar, a differenza dell’Assemblea nazionale della Paul-
skirche del 1848, non era un Professorenparlament, gli attori coinvolti, consapevoli
dell’importanza della posta in gioco, in varie occasioni sollecitarono il parere dei
giuspubblicisti (cfr. M. STOLLEIS, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland,
III, Weimarer Republik und Nationalsozialismus, München, C.H. Beck, 2002, 81).
19
Il testo del dibattito è reperibile in B. VOGEL, D. NOHLEN, R.O. SCHULTZE,
Wahlen in Deutschland. Theorie – Geschichte – Dokumente 1848-1970, Berlin, de
Gruyter, 1971, 364 ss. Sul fatto che negli ambienti giuridici e politici tedeschi
dell’epoca continuasse a prevalere un’interpretazione dualistica del wahrer Parlamen-
tarismus cfr. F. LANCHESTER, Alle origini di Weimar. Il dibattito costituzionalistico te-
desco tra il 1900 e il 1918, Milano, Giuffrè, 1985, 218 ss.
46 CAPITOLO PRIMO

sistema bipartitico20. D’altro canto, l’argomento che più di tutti indi-


rizzò la discussione sulla questione elettorale fu quello dell’intan-
gibilità del sistema proporzionale, al pari del suffragio femminile, per
la loro natura di “conquista rivoluzionaria” (Errungenschaft der Revo-
lution)21. Se anche l’avesse voluto, perciò, l’Assemblea costituente non
20
A questo proposito S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 36 segnala
che gli assetti istituzionali precedenti avevano frenato la riflessione sui partiti politici,
mettendola “su una falsa strada”: “Non dipendendo il potere esecutivo dal parlamen-
to bensì dal volere del monarca, i partiti politici potevano solo rappresentare i rapporti
sociali e le nuove forze nascenti in seguito all’aumento della popolazione,
dell’industrializzazione, dello sviluppo tecnico, e non anche, come accade negli auten-
tici governi democratici, preoccuparsi di convogliare quelle forze vecchie e nuove, ne-
gli ‘appropriati canali di governo’”. C’è però un altro dato che potrebbe avere pregiu-
dicato fin dall’inizio la capacità di riflettere sul funzionamento delle forme di governo
parlamentari e di reagire alle sfide del momento: l’emersione della funzione di gover-
no, che si colloca per l’appunto nei primi decenni del secolo XX (cfr. N. ROUSSELLIER,
La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France XIXe-XXIe siècles, Paris, Galli-
mard, 2015, 411 ss.; N. LUPO, Il Governo italiano, settanta anni dopo, in Riv. AIC, n.
3/2018, 154 s. [disponibile su www.rivistaaic.it]).
21
Così il costituente socialdemocratico Wilhelm Keil, che bollò gli argomenti di
Naumann come “molto interessanti, ma politicamente sospetti”. Preuß, dal canto suo,
osservò che il sistema proporzionale non è dissimile dal riconoscimento
dell’universalità, eguaglianza e segretezza del suffragio: “Dopoché questo è stato in-
trodotto una volta, è inconcepibile limitarlo di nuovo”. Nella sua replica Naumann
cercò di scindere la questione delle “conquiste rivoluzionarie” – il riconoscimento
dell’universalità, uguaglianza personalità e segretezza del voto – da quella, inevitabil-
mente più tecnica e bisognosa di soluzioni appropriate, della “determinazione della
guida politica” (Feststellung der politischen Führerschaft) in comunità politica di gran-
di dimensioni (non così, invece, in presenza di kleine Verhältnisse). Cfr. ancora C. GU-
SY, Die Weimarer Reichsverfassung, cit., 117 s. Naumann, d’altra parte, operava in
stretto contatto con Max Weber, per il quale la rappresentanza proporzionale è una
“tipica manifestazione della democrazia senza capi (führerlose Demokratie), non sol-
tanto perché favorisce il mercato delle vacche dei notabili per la distribuzione delle
cariche, ma anche perché in futuro offrirà ai gruppi di interesse la possibilità di co-
stringere a includere nelle liste i propri funzionari e di creare in tal modo un parla-
mento impolitico, nel quale non troveranno alcuno spazio le autentiche nature di ca-
po. L’unica valvola di sfogo per il bisogno di capi potrebbe essere il presidente del
Reich, qualora egli fosse eletto per plebiscito e non dal parlamento” (M. WEBER, La
politica come professione (1919), in La scienza come professione. La politica come profes-
sione, trad. di H. Grünhoff, P. Rossi e F. Tuccari, Torino, Einaudi, 2004, 99).
Sull’estensione del diritto di voto alle donne v. P. CANCIK, Der Kampf um Gleichbe-
rechtigung als Voraussetzung der Demokratischen Republik, in H. Dreier, C. Waldhoff
(a cura di), Das Wagnis der Demokratie. Eine Anatomie der Weimarer Reichsverfas-
sung, München, C.H. Beck, 2018, 151 ss. Nella dottrina tedesca della Repubblica fe-
derale si può fare riferimento all’opinione di H. MEYER, Wahlsystem und Verfas-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 47

sarebbe potuta ritornare su decisioni che davano pratica sostanza a


un’affermazione dell’esponente socialdemocratico Philipp Scheide-
mann, all’indomani della proclamazione della prima deutsche Republik
e della sconfitta del tentativo compromissorio della “rivoluzione bor-
ghese” dell’ottobre 191822: “Abbiamo vinto su tutta la linea. Il vecchio
non è più”23. Sulla medesima falsariga, Preuß etichettò la Costituzione
del 1919 come “il precipitato giuspubblicistico della rivoluzione del 9
novembre 1918”24.
In effetti, il decreto del Consiglio dei commissari del popolo del 30
novembre 1918 relativo all’elezione dell’Assemblea nazionale costi-
tuente tedesca conteneva un’indicazione forte a favore dei Grundsätze
der Verhältniswahl (art. 1), in quel caso declinati con la previsione
dell’elezione di un deputato ogni 150.000 abitanti e con l’applicazione
del metodo d’Hondt. A sua volta, il decreto del 30 novembre 1918 re-
cepiva una storica richiesta della socialdemocrazia tedesca, consacrata
fin dal 1891 nel programma di Erfurt25.
È il caso di sottolineare, d’altra parte, che la continuità tra la fase
rivoluzionaria guidata dal Consiglio dei commissari del popolo e la

sungsordnung, cit., 20 s.: se la storia del diritto di voto può essere descritta, con buona
approssimazione, come la storia della conquista del suffragio universale, eguale, segre-
to e diretto, “manca un’evoluzione del genere nell’ambito dei sistemi elettorali. Vero è
che nel corso della storia si possono riconoscere tendenze, come quella alla sostituzio-
ne del sistema elettorale maggioritario col proporzionale all’inizio del secolo”. Tuttavia
“a tutt’oggi non si è giunti a un accordo su quale sistema elettorale debba essere rite-
nuto il più adatto o addirittura il migliore per una forma di governo parlamentare in
uno Stato esteso e popoloso”.
22
Su cui cfr. F. LANCHESTER, Alle origini di Weimar, cit., 184 ss.; C. GUSY, Die
Entstehung der Weimarer Reichsverfassung, in Juristen-Zeitung, 1994, 756 s.
23
Cfr. P. RIDOLA, Stato e costituzione in Germania, Torino, Giappichelli, 2016, 45
s. (il medesimo Autore, peraltro, è molto attento a sottolineare la complessità
dell’“esperienza” costituzionale weimariana, caratterizzata dalla compresenza di nette
soluzioni di continuità, necessità di escogitare soluzioni compromissorie e pesanti ere-
dità della stagione precedente).
24
H. PREUß, Deutschlands Republikanische Reichsverfassung (1923), in Gesammel-
te Schriften, IV, Politik und Verfassung in der Weimarer Republik, a cura di D. Leh-
nert, Tübingen, Mohr Siebeck, 2008, 308. A proposito della Novemberrevolution cfr.
la messa a punto critica di F. LANCHESTER, Alle origini di Weimar, cit., 195 ss.
25
Cfr. E.R. HUBER, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, V, Weltkrieg, Revo-
lution und Reichserneuerung 1914-1919, edizione rivista, Stuttgart, Kohlhammer,
1992, 793 e 1067; S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 48 s., che ricorda
come i sei membri del Consigli dei commissari del popolo appartenessero tutti alla
socialdemocrazia maggioritaria (SPD) ovvero a quella indipendente (USPD).
48 CAPITOLO PRIMO

Costituente di Weimar non fu totale: mentre l’appello dei commissari


del popolo del 12 novembre 1918 parlava di proportionales Wahlsy-
stem, il decreto del 30 novembre e poi l’art. 22 della Costituzione di
Weimar contenevano un riferimento ai “principi” (Grundsätze) della
rappresentanza proporzionale, lasciando perciò spazio all’opera di
concretizzazione-integrazione del legislatore. Grazie a Preuß, all’in-
terno dell’Assemblea nazionale costituente si fece strada l’idea che non
c’è un solo sistema elettorale proporzionale, né ce n’è uno “corretto”.
Sulla base delle indicazioni dell’art. 22 WRV, perciò, l’interpretazione
“massimalista” dei principi della rappresentanza proporzionale rin-
tracciabile nel Reichswahlgesetz del 27 aprile 1920 – e accolta nella
giurisprudenza dello Staatsgerichtshof – sarebbe stata “certo ammissi-
bile” ma “non obbligata” 26. Da questo punto di vista, invece, l’As-
semblea nazionale costituente, pur muovendosi nel solco già tracciato
dal Consiglio dei commissari del popolo, si spinse anche oltre: in luogo
del metodo d’Hondt, il Reichswahlgesetz optò per un meccanismo au-
tomatico – o del “numero unico” – di riparto proporzionale dei seg-
gi27.
Nel dibattito di cui si è dato sinteticamente conto si possono ravvi-
sare diversi argomenti che a tutt’oggi continuano a definire il perime-
tro di qualsiasi discussione sulla posizione della legge elettorale
nell’ordinamento costituzionale. Si può dire, d’altra parte, che proprio
le vicende istituzionali della Repubblica di Weimar abbiano contribui-
to a rafforzare un argomento ulteriore, quello del nesso fra rappresen-
tanza proporzionale “pura” e instabilità governativa, con gravi rischi
per la tenuta di un determinato assetto costituzionale. Questo argo-
mento – nella cui circolazione ha svolto un ruolo fondamentale Her-
mens28 – ha contribuito a definire in maniera determinante la recezio-
ne delle “lezioni di Weimar” ed è una delle ragioni principali per cui a
lungo si è tenuto a precisare, citando l’esempio della Legge fondamen-

26
Lo ha notato recentemente C. GUSY, 100 Jahre Weimarer Verfassung, cit., 147.
Il punto, peraltro, era già stato sottolineato con forza – e facendo riferimento al dibat-
tito costituente – da H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weima-
rer Verfassung. Ein Rechtsgutachten (1929), in Gesammelte Schriften, II, Recht, Staat,
Macht, Leiden, A.W. Sijthoff, 1971, 326 s.
27
Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 105 s.
28
Sull’influenza dei lavori di Hermens e della “scuola di Colonia” che si costituì
dopo il suo rientro dagli Stati Uniti cfr. R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrech-
tsgespenst, in C. Gusy (a cura di), Weimars lange Schatten – “Weimar” als Argument
nach 1945, Baden-Baden, Nomos, 2003, 266 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 49

tale, che Weimar ist nicht Bonn. Oggi quegli argomenti sono sottoposti
a revisione critica, nel quadro di una più ampia tendenza alla rivaluta-
zione dell’esperienza di Weimar e alla storicizzazione-contestualiz-
zazione di alcuni aspetti paradigmatici dell’esperienza costituzionale
della Repubblica di Bonn e poi di Berlino. In quest’operazione intel-
lettuale, naturalmente, ha un peso non indifferente anche l’inquietu-
dine per alcuni segnali d’indebolimento dei capisaldi dell’assetto costi-
tuzionale della Repubblica federale, in primis, per quanto qui interes-
sa, l’ascesa del partito Alternative für Deutschland (AfD)29. Così, in un
saggio pervaso da una certa inquietudine per le “nuove incrinature”
che si delineano nelle liberaldemocrazie occidentali30 si è affermato
con forza che una critica della Costituzione di Weimar imperniata sui
guasti della proporzionale pura unita al multipartitismo estremo non
coglie veramente nel segno:

“In ultima analisi la dinamica distruttiva consisteva nel declino


elettorale del centro borghese, SPD compresa, a vantaggio non di par-
titi scheggia (Splitterparteien), bensì dei partiti radicali, ostili alla Costi-
tuzione in maniera aperta oppure latente: il riferimento è alla NSDAP,
che aveva un orientamento chiaramente anticostituzionale; alla KPD,
con la sua adesione al sistema sovietico; e anche alla DNVP, per lo
meno dal momento in cui Alfred Hugenberg ne divenne il presidente
nel 1928, con l’accentuazione di una linea politica basata sulla tra-
sformazione autoritaria dell’ordinamento costituzionale weimariano.
Vero è che nel 1928 una clausola di sbarramento del 5 per cento
avrebbe precluso alla NSDAP l’ingresso nel Reichstag. È tuttavia in-
dubitabile che anche senza bisogno di questa tribuna parlamentare nel
1930 la NSDAP avrebbe agevolmente superato questa soglia”31.

Più dei meccanismi elettorali, perciò, avrebbe pesato la centralità –


il sostantivo è volutamente usato in senso paradossale – delle forze

29
V. A. DE PETRIS, J. WOELK, La “bisbetica domata”, ovvero il successo limitato dei
partiti anti-partito in Germania, in Dir. pubbl. comp. eur., 2015, 833 ss.; G.E. RUSCONI,
Dove va la Germania? La sfida della nuova destra populista, Bologna, il Mulino, 2019.
Sullo iato fra alcuni aspetti delle esperienze costituzionali di Bonn e di Berlino, invece,
v. già G.E. RUSCONI, Berlino. La reinvenzione della Germania, Roma-Bari, Laterza,
2009.
30
U. DI FABIO, Die Weimarer Verfassung: Aufbruch und Scheitern. Eine verfas-
sungshistorische Analyse, München, C.H. Beck, 2018, 7.
31
U. DI FABIO, Die Weimarer Verfassung, cit., 132 s.
50 CAPITOLO PRIMO

estremiste e antisistema nel sistema politico della Repubblica di Wei-


mar. Anche senza tener conto dei successi dei partiti di estrema sini-
stra e di estrema destra – la cui forza elettorale cominciò ad aumentare
in maniera incontrollabile dal 1930 – sulla cronica instabilità delle coa-
lizioni governative della Repubblica di Weimar avrebbe pesato la scar-
sa o nulla abitudine al compromesso e alla ricerca di accordi, tanto più
necessaria in vigenza di una legge elettorale proporzionale32. Questa
caratteristica del sistema politico era in buona misura un lascito
dell’assetto costituzionale del II Reich33 e fu viepiù acuita dalle nume-
rose scissioni che afflissero i principali partiti della prima Repubblica
tedesca34. È il caso di osservare, d’altra parte, che le mutate condizioni
del sistema politico della Repubblica federale tedesca – ormai distante
da quel solido modello “a due partiti e mezzo”35 che permetteva di
guardare con compiaciuto distacco alle travagliate vicende dell’espe-
rimento weimariano36 – non sono certo estranee a quest’opera di ri-
pensamento.

32
In ambiente anglosassone sottolinea gli effetti nefasti di governi deboli nel pre-
cipitare le crisi della Repubblica di Weimar e dell’Italia liberale C.H. MCILWAIN, Co-
stituzionalismo antico e moderno (1947), a cura di N. Matteucci, Bologna, il Mulino,
1990, 165.
33
Cfr. G. LÜBBE-WOLFF, El concepto de democracia de la Constitución de Weimar,
in Historia Constitucional, n. 20, 2019, 263; A. WIRSCHING, Weimar, cent’anni dopo.
La storia e l’eredità: bilancio di un’esperienza controversa, trad. di P. Scotini, Roma,
Donzelli, 2019, 48 ss.; ma in questo senso già F.A. HERMENS, La democrazia rappresen-
tativa (1958), traduzione dal tedesco di S. Ortino, Firenze, Vallecchi, 1968, 513.
34
Si veda ancora A. WIRSCHING, Weimar, cent’anni dopo, cit., 49, secondo cui
una valutazione complessiva permette di osservare “un’ulteriore competizione, nociva
al sistema: mentre una parte di una determinata corrente politica era disposta a porta-
re avanti una politica pragmatica e ad accettare compromessi, l’altra cercava sovente di
conquistare le simpatie degli elettori esaltando invece la fedeltà ai propri principi”.
35
Secondo la definizione di J. BLONDEL, Party Systems and Patterns of Govern-
ment in Western Democracies, in Canadian Journal of Political Science, vol. 1, 1968, 180
ss.; cfr. inoltre M. DUVERGER, La democrazia senza popolo (1967), traduzione di M.
Silvera, Bari, Dedalo, 1968, 19. Sul fatto che le vicende fondative dei “due partiti e
mezzo” della Repubblica federale fossero state caratterizzate dal proposito di evitare
un epilogo affine a quello dei loro predecessori weimariani cfr. A. WIRSCHING, Wei-
mar, cent’anni dopo, cit., 115, che fa soprattutto riferimento al carattere risolutamente
interconfessionale – e non soltanto legato al cattolicesimo politico – di CDU e CSU e
all’aspirazione della FDP di aggregare tutte le forze di stampo liberaldemocratico.
36
Distacco di cui si trova traccia anche nella riflessione italiana: così, già per L.
ELIA, Le forme di governo, cit., 202, a caratterizzare la Repubblica di Bonn sarebbe
un’“enorme distanza da Weimar”.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 51

L’esempio di Weimar, d’altra parte, si rivelò assai influente: com’è


stato osservato retrospettivamente, si trattava di uno dei primi casi di
costituzionalizzazione di un egalitäres Wahlrecht37. Vuoi per l’influenza
del modello di Weimar, vuoi per fattori endogeni, la costituzionalizza-
zione della rappresentanza proporzionale è un dato che accomuna
numerose carte costituzionali dell’Europa del primo dopoguerra: si
possono citare le costituzioni di Finlandia (1919), Austria (1920), Ce-
coslovacchia (1920), Estonia (1920), Polonia (1921), Lettonia (1922),
Lituania (1922), dello Stato libero d’Irlanda (1922) e della Romania
(1923)38. Più in particolare, la vicenda austriaca rivela diversi punti di
contatto con quella della Repubblica di Weimar. Anche in quel caso,
infatti, esercitarono un influsso considerevole le decisioni relative al
sistema con cui sarebbe stata eletta l’Assemblea nazionale costituente:
l’art. 9 della legge del 12 novembre 1918 sulla forma di Stato e di go-
verno dell’Austria tedesca (Gesetz über die Staats- und Regierungsform
von Deutschösterreich) approvata dall’Assemblea nazionale provviso-
ria, infatti, faceva riferimento all’estensione del voto alle donne, ai
principi dell’universalità, eguaglianza, personalità e segretezza del suf-
fragio e alla rappresentanza proporzionale 39 . Così facendo, l’As-
semblea nazionale provvisoria accolse una storica rivendicazione del
movimento socialdemocratico austriaco, che era rimasta inascoltata
per gli inconvenienti legati a una rappresentanza proporzionale delle
minoranze e al rischio di un’alterazione degli equilibri fra Tedeschi e
Slavi in seno alle assemblee rappresentative della Duplice Monarchia40.

37
Cfr. E. WIEDERIN, Die Weimarer Reichsverfassung im internationalen Kontext,
in H. Dreier, C. Waldhoff (a cura di), Das Wagnis der Demokratie, cit., 48 s.
38
Cfr. G. AMBROSINI, La proporzionale. Studio comparativo e proposte di riforma,
Roma, Istituto italiano di studi legislativi, 1945. Come già anticipato in precedenza,
invece, il tema non è oggetto di significativa attenzione nell’opera di Mirkine-
Guetzévitch.
39
Cfr. B. BADER-ZAAR, Die Demokratisierung des Wahlrechts, in R. Kriechbau-
mer, M. Maier, M. Mesner, H. Wohnout (a cura di), Die junge Republik: Österreich
1918/19, Wien, Böhlau, 2018, 101 ss.
40
Cfr. M. HALLER, Das Mehrheitswahlrecht und seine Vereinbarkeit mit der öster-
reichischen Bundesverfassung, tesi di dottorato difesa presso l’Università di Vienna,
2013, 45 (disponibile su othes.univie.ac.at). Sul dibattito in tema di tutela delle mino-
ranze negli ultimi due decenni della Monarchia austro-ungarica cfr. S. LAGI, Adolf Fi-
schhof e Karl Renner: la questione nazionale austriaca (1869-1917), Firenze, Centro
Editoriale Toscano, 2011, 91 ss.; E. CUKANI, Quel che resta dello Stato. Il differenziale,
territoriale e non, delle autonomie nei Balcani Occidentali, Napoli, Edizioni Scientifiche
Italiane, 2018, 101 ss.
52 CAPITOLO PRIMO

Al tempo stesso, come in Germania anche in Austria la costituzio-


nalizzazione della rappresentanza proporzionale si presentava come
una soluzione priva di alternative (alternativlos):

“Che il Parlamento dovesse riflettere fedelmente la società e le sue


correnti; che ogni punto di vista presente nella società, anche se assur-
do, dovesse ritrovarsi rappresentato in Parlamento in maniera propor-
zionale alla sua consistenza, fare i conti con le altre correnti di opinio-
ne e moderarsi nel contatto con esse; che a ogni cittadino spettasse
esattamente la stessa quota di partecipazione al potere in relazione alla
scelta dei suoi deputati: queste convinzioni erano presupposte e date
per scontate al momento di eleggere le assemblee costituenti non solo
in Germania, ma anche negli Stati che erano subentrati alla monarchia
asburgica, al punto che la questione in ciascuna delle due costituenti
fu, nella migliore delle ipotesi, un tema marginale”41.

Le affinità esistenti fra i due processi costituenti spiegano, almeno


in parte, le similitudini tra la formulazione di alcune disposizioni della
Costituzione di Weimar e le analoghe previsioni della Legge costitu-
zionale federale austriaca dell’anno successivo42.

2.2. Bonn, 1949: un atteggiamento complesso nei confronti dello


spettro di Weimar

Diversamente dalla Costituzione di Weimar, la Legge fondamenta-


le della Repubblica federale tedesca del 1949 (Grundgesetz, GG)43 non
contiene indicazioni specifiche riguardo al sistema elettorale per il

41
E. WIEDERIN, Die Weimarer Reichsverfassung im internationalen Kontext, cit.,
49.
42
Cfr. A. JAKAB, Das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz (1920) und die
Weimarer Reichsverfassung (1919). Weimars negativer Einfluss auf die österreichische
Verfassung, in Historia Constitucional, n. 20, 2019, 436, che porta ad esempio la mate-
ria elettorale.
43
A proposito delle vicende che portarono alla redazione e all’approvazione del
Grundgesetz si vedano R. MUßGNUG, Zustandekommen des Grundgesetzes und Entste-
hen der Bundesrepublik Deutschland, in J. Isensee, P. Kirchhof (a cura di), Handbuch
des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, III edizione, I, Historische Grundlan-
gen, Heidelberg, C.F. Müller, 326 ss.; J.E.K. MURKENS, From Empire to Union: Con-
ceptions of German Constitutional Law since 1871, Oxford, Oxford University Press,
2013, 146 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 53

Bundestag, né, come si dirà nel par. 3, per le assemblee rappresentative


dei Länder44. Si tratta dunque di prendere in considerazione il silenzio
della Legge fondamentale, per la cui interpretazione è necessaria
un’attenta opera di contestualizzazione. Un Autore particolarmente
pugnace – e critico sferzante del sistema proporzionale personalizzato
che si è ben presto imposto nella Repubblica federale – ha ripetuta-
mente affermato che si tratterebbe in realtà di un “silenzio eloquente”
(ein beredtes Schweigen): se è innegabile che il Grundgesetz taccia,
nondimeno “è scorretta la deduzione, che va più oltre, secondo cui il
silenzio in quanto tale consenta d’introdurre sia un sistema proporzio-
nale, sia un sistema maggioritario”45. Al contrario, il fatto che i redat-
tori della Legge fondamentale non abbiano preso una decisione su
questo punto non può essere interpretato come un’autorizzazione in
bianco per il legislatore ordinario. L’atteggiamento di Abstinenz del
Grundgesetz non significa che le decisioni in merito alla legislazione
elettorale non debbano tenere conto, rispettandoli, dei principi costi-
tuzionali46. La Legge fondamentale, allora, non detterebbe prescrizioni
specifiche in merito all’adozione di questo o quel sistema elettorale.
Da essa, però, è possibile desumere indicazioni, se non sull’original in-
tent dei membri del Parlamentarischer Rat, per lo meno su ciò che essi
non vollero e, conseguentemente, su ciò che la legge elettorale non do-
vrebbe essere. D’altra parte, “di nessun’altra questione il Parlamentari-
scher Rat si è occupato così a fondo come della questione della norma-
tiva elettorale”47.
Il silenzio del Grundgesetz e l’intensità dell’impegno del Parlamen-
tarischer Rat risultano tanto più significativi, in quanto sussisteva più
di un dubbio sulle attribuzioni di quell’organo. Mentre i capi degli
esecutivi (Ministerpräsidenten) dei Länder tedesco-occidentali, con una
dichiarazione del 10 luglio 1948, si espressero a favore della convoca-

44
Nell’esercizio del loro potere di darsi una Costituzione, d’altra parte, alcuni
Länder hanno pur sempre optato per la costituzionalizzazione della rappresentanza
proporzionale (art. 14, comma 1, della Costituzione bavarese del 2 dicembre 1946; art.
80, comma 1, della Costituzione della Renania-Palatinato del 18 maggio 1947; art. 68
della Costituzione della Saar del 15 dicembre 1947) o addirittura del personalisiertes
Wahlrecht (art. 28, comma 1, della Costituzione del Baden-Württemberg dell’11 no-
vembre 1953, non a caso successiva all’entrata in vigore della Legge fondamentale e
del primo Bundeswahlgesetz).
45
H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 537.
46
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 193.
47
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 28.
54 CAPITOLO PRIMO

zione di un’assemblea costituente cui sarebbe stato attribuito anche il


compito di redigere una legge elettorale per il futuro Parlamento fede-
rale, le leggi sulla convocazione del Parlamentarischer Rat, successiva-
mente approvate dalle assemblee rappresentative dei Länder, non con-
tenevano più alcun riferimento alla legge elettorale48. Già all’indomani
della prima seduta del Parlamentarischer Rat, però, all’interno di que-
sto si costituì una Commissione per le questioni elettorali, che nella
sua prima seduta stabilì di occuparsi anche di questioni che non sa-
rebbero state affrontate durante la redazione della Legge fondamenta-
le, fra cui l’elaborazione di uno schema (Strukturentwurf) di legge elet-
torale federale. Il progetto messo a punto dal Parlamentarischer Rat fu
formalmente approvato dai Ministerpräsidenten, non senza alcuni de-
cisivi interventi dei governatori militari francese, britannico e statuni-
tense. Al di là dei singoli passaggi dell’iter della prima legge elettorale
federale, interessa sottolineare quanto risulti stretto l’intreccio fra que-
stione costituzionale e questione elettorale e fra costituzione e legge
elettorale, senza che la prima coppia concettuale corrisponda pienamente
alla seconda.
Altri spunti problematici sono legati al rapporto fra l’elaborazione
del Grundgesetz, a cavaliere degli anni 1948 e 1949, e l’ingombrante
eredità della storia costituzionale tedesca dei precedenti tre decenni.
Fin dalla fine degli anni Quaranta, studiosi come Werner Weber e
Friedrich Karl Fromme hanno contribuito in maniera decisiva a fog-
giare una certa idea dei rapporti fra la Legge fondamentale di Bonn e
la Costituzione di Weimar49: “Il Parlamentarischer Rat riteneva la Co-
stituzione di Weimar responsabile – per lo meno in certa misura – del
fallimento della Repubblica di Weimar”50. Le esperienze degli anni
48
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 28 s. Stando alle leggi
sulla convocazione del Parlamentarischer Rat, questo avrebbe avuto “il compito esclu-
sivo di discutere una Legge fondamentale … di approvarla e di sottoporla ai Minister-
präsidenten”.
49
Si vedano, in particolare, F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum
Bonner Grundgesetz. Die verfassungspolitischen Folgerungen des Parlamentarischen Ra-
tes aus Weimarer Republik und nationalsozialistischer Diktatur, Tübingen, Mohr Sie-
beck, 1960; W. WEBER, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem,
III edizione, Berlin, Duncker & Humblot, 1970.
50
Così F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz,
cit., 14, che distingue questo atteggiamento dei redattori del Grundgesetz dalla fonda-
tezza delle sue ragioni e dall’individuazione di quale fra le “malattie” della Repubblica
di Weimar si rivelò alla fine “mortale” (ibid.). Cfr. inoltre D. GRIMM, La Costituzione
di Weimar vista nella prospettiva del Grundgesetz, in F. Lanchester, F. Brancaccio (a
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 55

Venti e dei primi anni Trenta avrebbero allora indotto il Parlamentari-


scher Rat a cercare di costruire una forma di governo parlamentare dif-
ferente rispetto a quella della Costituzione del 1919, ancora pesante-
mente condizionata dal lascito istituzionale del II Reich51. La principa-
le caratteristica negativa del parlamentarismo weimariano era identifi-
cata nella frammentazione del sistema partitico, ulteriormente acuita
dalla presenza d’importanti formazioni antisistema: al sempre più evi-
dente malfunzionamento del Reichstag sarebbe corrisposto il crescente
attivismo del Presidente del Reich. Fra i rimedi individuati dai redatto-
ri della Legge fondamentale figura, in primo luogo, l’istituto della sfi-
ducia costruttiva (konstruktives Mißtrauensvotum); alla riflessione su
questo istituto, pienamente riconducibile alla razionalizzazione del
parlamentarismo in senso classico, si affiancò tuttavia anche la discus-
sione sulla materia elettorale. Gli istituti riconducibili alla tradizione
della razionalizzazione à la Mirkine-Guetzévitch dovevano contribuire
all’emersione di condizioni favorevoli per un parlamento effettivamen-
te funzionante dopo il voto; col diritto elettorale, però, si poteva cerca-
re di perseguire il medesimo scopo nel voto e attraverso il voto52.
Secondo un’idea diffusa, allora, lo “spettro di Weimar” avrebbe
influito in maniera particolarmente evidente proprio sulle decisioni as-
sunte in materia elettorale. Il silenzio del Grundgesetz dovrebbe dun-
que essere interpretato tenendo conto dell’ingombrante convitato di
pietra che avrebbe condizionato il momento della scrittura: il Parla-
mentarischer Rat “essenzialmente ha consumato le proprie forze esor-
cizzando questo spettro [di Weimar], avvertendo e rimuovendo il pe-
ricolo della sua inquietudine. … Senz’altro … gli effetti, che da Wei-
mar s’irradiavano verso Bonn erano profondi e si espressero evidente-
mente come un fardello inquietante”53. Con specifico riguardo al tema
del diritto elettorale, questa idea risulterebbe corroborata da interventi
come quello del rappresentante cristiano-democratico Carl Schröter:

cura di), Weimar e il problema politico-costituzionale italiano, cit., 33.


51
Cfr. F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit.,
152 s.
52
Cfr. ancora F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundge-
setz, cit., 157 ss. A latere di questa riflessione, d’altra parte, si colloca l’introduzione
nell’ordinamento tedesco-occidentale degli strumenti propri di una democrazia che si
difende (wehrhafte Demokratie). Di questo tema (per riferimenti generali cfr. C. PI-
NELLI, Discipline e controlli sulla “democrazia interna” dei partiti, Padova, Cedam,
1984, spec. 19 ss.) si farà nuovamente cenno nel capitolo II, par. 3.
53
W. WEBER, Spannungen und Kräfte im westdeutschen Verfassungssystem, cit., 9.
56 CAPITOLO PRIMO

“Il popolo si è gettato fra le braccia di Hitler. Se all’epoca avessimo


avuto una legge elettorale maggioritaria … avremmo avuto un’oppo-
sizione che avrebbe potuto intercettare il sentimento popolare”54.
In realtà, in dottrina è possibile rinvenire anche opinioni di segno
diametralmente opposto, che propendono piuttosto per la quasi asso-
luta libertà del Parlamentarischer Rat nella sua qualità di legislatore
elettorale:

“Esso non era gravato dal pregiudizio di una precedente legge elet-
torale né dai vincoli di una coalizione governativa. Non aveva bisogno
di sentirsi vincolato dalla Costituzione nella misura in cui non aveva
consacrato in essa un sistema elettorale. Anche le potenze occupanti si
trattennero dal pronunciarsi. Il Parlamentarischer Rat non era vincola-
to neppure dalla sua composizione”55.

Per affrontare la questione del peso del lascito di Weimar nelle di-
scussioni del Parlamentarischer Rat, è utile distinguere fra due que-
stioni, peraltro strettamente intrecciate fra loro: (non) costituzionaliz-
zazione di un sistema elettorale e contenuti della legge elettorale per il
Parlamento federale.
Relativamente al primo punto risulta particolarmente evidente
l’influenza del recente passato sui lavori del Parlamentarischer Rat: og-
gi si sono affermate tesi, come quelle di Christoph Gusy ricordate nel
paragrafo precedente, che operano una netta distinzione fra i vincoli
contenuti nella Costituzione del 1919 e le successive scelte del legisla-
tore ordinario. Altrettanto indiscutibile, però, è che il riferimento co-
stituzionale ai Grundsätze der Verhältniswahl aveva introdotto nell’or-
dinamento un vincolo che sarebbe stato difficile rimuovere. Secondo
Fromme, insomma, per la vita istituzionale della prima Repubblica te-
desca l’art. 22 della Reichsverfassung avrebbe rappresentato un “caval-
lo di Troia” (Danaergeschenk), bisognoso di una impossibile revisione
costituzionale56.
Ricostruzioni recenti tendono invece a offrire un quadro più com-
plesso: l’ombra di Weimar non sarebbe stata sufficientemente “lunga”

54
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat
1948-1949. Akten und Protokolle, VI, Ausschuß für Wahlrechtsfragen, a cura di H. Ro-
senbach, Boppard am Rhein, Harald Boldt Verlag, 1994, 55 s.
55
H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 27.
56
F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit., 159.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 57

da provocare una vera soluzione di continuità nella legislazione eletto-


rale tedesca, con l’adozione di un sistema maggioritario e l’auspicato
avvento del bipartitismo57. La combinazione tra calcoli e tattiche con-
tingenti, fedeltà a opzioni programmatiche “storiche” – com’era il caso
della rappresentanza proporzionale per i partiti di sinistra – e tentativi
di fare tesoro delle “lezioni di Weimar”58 è alla base della scelta di non
costituzionalizzare un determinato sistema elettorale e, al tempo stes-
so, di adottare una legge elettorale d’impianto prevalentemente pro-
porzionale59. In questo senso Hermens e la sua interpretazione delle
vicende della Repubblica di Weimar – che costituivano un punto di
riferimento importante per i sostenitori di sistemi elettorali maggiori-
tari – non riuscirono a imporsi in maniera decisiva.
Si deve tener conto, in primo luogo, dell’atteggiamento della auto-
rità di occupazione americane, britanniche e francesi nei Länder occi-
dentali subito dopo la fine della seconda guerra mondiale: queste favo-
rirono il ritorno del multipartitismo – secondo linee di frattura emerse,
ancor prima che a Weimar, nei decenni del II Reich – e l’adozione di
sistemi elettorali proporzionali60. Al tempo stesso, le autorità occupanti
posero un freno, sia pure indiretto, al pieno dispiegarsi del proporzio-
nalismo: opponendosi all’introduzione di un collegio su scala naziona-
le così da valorizzare il più possibile il ruolo dei Länder quali circoscri-
zioni per l’elezione del Bundestag, essi ostacolarono la previsione di un
meccanismo che in sede di riparto dei seggi generalmente favorisce i
piccoli partiti.
Se è vero che la redazione del Grundgesetz non è stata preceduta
dall’elezione di un’assemblea costituente, nondimeno le vicende costi-
tuzionali dei Länder occidentali nei mesi precedenti influenzarono si-

57
Il riferimento è a R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, cit.
58
Lo stesso Fromme ammetteva che in alcuni interventi il riferimento alle “espe-
rienze dell’epoca weimariana” era tutt’al più il rivestimento esteriore di ragionamenti e
calcoli prevalentemente ispirati da considerazioni opportunistiche (cfr. F.K. FROMME,
Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit., 161).
59
Alcuni studiosi di scienza politica annoverano invece il personalisiertes Verhält-
niswahlrecht della Repubblica federale tra i sistemi misti: è il caso, per esempio, di A.
CHIARAMONTE, I sistemi elettorali misti. Una classificazione, in Riv. it. sc. pol., 1998,
236 (contra, fra gli altri, H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 26, nt.
6).
60
Cfr. R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, cit., 261 ss.; C. WALD-
HOFF, Folgen – Lehren – Rezeptionen: Zum Nachleben des Verfassungswerks von Wei-
mar, in H. Dreier, C. Waldhoff (a cura di), Das Wagnis der Demokratie, cit., 302.
58 CAPITOLO PRIMO

curamente le discussioni della Convenzione costituzionale (Verfas-


sungskonvent) riunita sull’isola di Herrenchiemsee e i lavori del Parla-
mentarischer Rat. Nella relazione della III Sottocommissione della
Convenzione di Herrenchiemsee61 sono chiaramente tematizzati il pe-
ricolo rappresentato da “un Parlamento incapace di lavorare”62 e la
necessità d’introdurre adeguate contromisure. Tra queste, oltre alla le-
gislazione sui partiti, alla accentuata razionalizzazione delle regole sulla
formazione del Governo e alla previsione della sfiducia costruttiva,
doveva figurare anche una riforma elettorale. Il rapporto sembrava
propendere per un sistema maggioritario oppure per un sistema pro-
porzionale corretto da una soglia di sbarramento del 5 per cento. Al
tempo stesso, i membri della Sottocommissione davano conto della
propria scelta di non lavorare per regolare “il sistema elettorale in
quanto tale, sebbene vi scorgiamo una delle questioni costituzionali
più importanti”63. L’articolato elaborato dalla Sottocommissione, pur
non dando indicazioni a favore di un determinato sistema elettorale,
conteneva una clausola di questo tenore: “Nel caso in cui preveda un
sistema proporzionale, la legge elettorale può disporre che i partiti che
non raccolgano almeno il 5 per cento di tutti i voti validi non ricevano
alcun seggio”64. In ogni caso, la Convenzione di Herrenchiemsee cercò
indirettamente di attenuare l’eventuale carattere proporzionale della
futura legge elettorale inserendo nel proprio progetto costituzionale
una disposizione che prevedeva un numero fisso di parlamentari65 (per
il significato di una scelta siffatta v. anche infra, par. 5.3).
Quell’indirizzo di fondo – rinunciare a inserire nella redigenda
Legge fondamentale previsioni relative al sistema elettorale – trovò
conferma anche in sede di Parlamentarischer Rat, tanto nelle riunioni

61
A proposito del considerevole influsso del progetto costituzionale di Herren-
chiemsee sui lavori del Parlamentarischer Rat cfr., da ultimo, E. CATERINA, Il sottopre-
fetto costituente. Sulla legittimità democratica della “Legge fondamentale” tedesca, in
Historia Magistra, n. 22, 2016, 21 s.
62
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat
1948-1949. Akten und Protokolle, II, Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, a
cura di P. Bucher, Boppard am Rhein, Harald Boldt Verlag, 1981, 280.
63
Ibid.
64
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Verfassungskonvent
auf Herrenchiemsee, cit., 311.
65
Lo segnala H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 78. L’art. 45,
comma 2, della bozza di Herrenchiemsee era così formulato: “Il numero dei deputati
ammonta a quattrocento”.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 59

della Commissione per l’organizzazione del Bund, la Corte costituziona-


le e l’amministrazione della giustizia (Organisationsausschuss)66, quanto
nelle sedute plenarie. Particolarmente interessante risulta il ragionamen-
to svolto nella seduta plenaria dell’8 settembre 1948 dal giuspubblicista
e prestigioso esponente socialdemocratico Carlo Schmid: se è vero che
l’effettività costituzionale (Verfassungswirklichkeit) dipende in ultima
analisi dalle scelte compiute nella materia elettorale, il tema costituisce
un naturale oggetto di discussione per l’organo chiamato a redigere la
Legge fondamentale. Al tempo stesso, pare opportuno che la legge elet-
torale non abbia una copertura costituzionale, anche al fine di favorire
gli opportuni aggiustamenti nel corso del tempo 67 . In vista di
un’opportuna razionalizzazione della forma di governo parlamentare,
l’autorevole esponente socialdemocratico – particolarmente critico nei
confronti dell’irresponsabilità delle forze politiche del periodo weima-
riano – suggeriva invece di riflettere con attenzione sul tema della sfi-
ducia costruttiva e sul diritto dei partiti.
In chiave sdrammatizzante, d’altra parte, già Fromme ammetteva
che la scelta di non dare copertura costituzionale a un determinato si-
stema elettorale poteva essere stata dettata non soltanto dall’ingom-
brante “spettro di Weimar”, ma anche dal proposito di raggiungere
più facilmente un compromesso sul testo finale della Legge fondamen-
tale68. Come già era accaduto nel 1919, perciò, argomenti dotati di un
tono costituzionale particolarmente elevato – la “memoria del male”,
per riprendere l’espressione di Todorov69 – s’intrecciarono con alcune
parole d’ordine tradizionali dei partiti e con considerazioni tipicamen-
te tattiche.

66
Si veda, in particolare, il verbale della seconda seduta
dell’Organisationsausschuss, svoltasi il 16 settembre 1948 e pubblicata in DEUTSCHER
BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten
und Protokolle, XIII, Ausschuß für Organisation des Bundes(Ausschuß für Verfassungs-
gerichtshof und Rechtspflege, a cura di E. Büttner e M. Wettengel, München, Harald
Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, 2002, 4 ss.
67
Cfr. DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische
Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, IX, Plenum, a cura di W. Werner, München,
Harald Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, 1996, 39.
68
Cfr. ancora F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundge-
setz, cit., 161.
69
Il riferimento è a T. TODOROV, Mémoire du mal, tentation du bien. Enquête sur
le siècle, Paris, Robert Laffont, 2000, 191; cfr. inoltre S. VECA, I diritti umani e la prio-
rità del male, in M. IGNATIEFF, Una ragionevole apologia dei diritti umani, Milano, Fel-
trinelli, 2003, 102.
60 CAPITOLO PRIMO

Per quanto riguarda il secondo punto, quello della definizione dei


contenuti della legge elettorale per il Bundestag, ciò che si può dire è
che l’opzione maggioritaria non raccolse un consenso sufficiente in se-
no al Consiglio parlamentare, mentre l’introduzione di una soglia di
sbarramento quale correttivo del sistema proporzionale “personalizza-
to” fu esplicitamente rifiutata poiché ritenuta incompatibile col prin-
cipio costituzionale dell’eguaglianza del voto70. Questo punto è stato
posto in risalto con grande enfasi polemica soprattutto da Hans
Meyer, che in pari tempo ha richiamato l’attenzione sul livello di ap-
profondimento delle discussioni sulla materia elettorale in seno al Par-
lamentarischer Rat. Lo stesso Parlamentarischer Rat ne avrebbe tratto
tutte le conseguenze al momento di licenziare la legge – con una dura-
ta limitata nel tempo – per l’elezione del primo Bundestag. Nella sua
formulazione originaria questa non conteneva alcun particolare tem-
peramento della logica proporzionalistica del personalisiertes Verhält-
niswahlrecht; la successiva inversione di rotta si deve invece
all’intervento dei primi ministri dei Länder, sostenuti dalle potenze oc-
cupanti71.
Nella seduta della Commissione principale (Hauptausschuss) del
Parlamentarischer Rat del 22 febbraio 1949 svolse un intervento deci-
sivo il già citato Carlo Schmid: un sistema maggioritario avrebbe por-
tato “la malattia che può annidarsi nel corpo di un popolo a esprimersi
con un attacco di febbre particolarmente brutale”. Poiché il popolo
tedesco in quel momento era “quasi del tutto privo di una chiara con-
sapevolezza della situazione”, la legge elettorale avrebbe dovuto “esse-
re strutturata in modo tale da distribuire il rischio che il nostro popolo
correrà in occasione delle elezioni fra un numero di soggetti il più am-
pio possibile”72. Queste considerazioni basate sull’hic et nunc73, ad av-

70
Cfr. H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 537 e 530.
71
Ne dà conto ancora H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 530.
Particolarmente sarcastica è la lettura che di quella vicenda dà H.H. VON ARNIM, Die
Deutschlandakte. Was Politiker und Wirtschaftsbosse unserem Land antun, München, C.
Bertelsmann, 2009, 57 ss. Ad avviso di R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst,
cit., 277 in quel caso più che lo spettro di Weimar risultarono influenti i calcoli tattici del
Primo ministro del Land Württemberg-Hohenzollern – e futuro presidente del Bunde-
sverfassungsgericht – Gebhard Müller, legati all’imminente riunificazione dei tre Länder
sudoccidentali nel Südweststaat Baden-Württemberg. Il riferimento a Weimar – invocata
come giustificazione della soglia di sbarramento – sarebbe comparso soltanto negli anni
Sessanta nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht.
72
DEUTSCHER BUNDESTAG, BUNDESARCHIV (a cura di), Der Parlamentarische Rat
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 61

viso di Schmid, avrebbero dovuto indurre a preferire una legge eletto-


rale di tipo proporzionale. Successivamente il carattere eccezionale
della situazione della Germania occidentale avrebbe dato forza all’idea
di approvare una legge elettorale provvisoria, la cui validità sarebbe
stata limitata alla prima legislatura. Se la provvisorietà della prima leg-
ge elettorale si può spiegare anche con la dubbia legittimità del Parla-
mentarischer Rat, anche la seconda fu approvata soltanto al termine
della legislatura, nel 1953: il fatto che anche questa fosse destinata a
trovare applicazione soltanto alle elezioni politiche federali di
quell’anno permise di aggregare un consenso sufficientemente ampio
all’interno del Bundestag. Soltanto nel 1956 fu approvata una legge
elettorale per il Bundestag senza una durata predefinita74. Ciò che
dev’essere sottolineato, però, è che

“le decisioni prese con la legge elettorale del 1949 non sono state
modificate in alcun punto essenziale, anche se il Parlamento, in consi-
derazione della validità limitata nel tempo delle prime due leggi eletto-
rali, si è dovuto occupare due volte della questione del sistema eletto-
rale appropriato e il sistema partitico è cambiato in misura non irrile-
vante fra il 1949 e il 1956”75.

1948-1949. Akten und Protokolle, XIV, Hauptausschuß, a cura di M.F. Feldkamp,


München, R. Oldenbourg Verlag, 2009, 1701.
73
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 39.
74
È il caso di sottolineare, d’altra parte, che questa evoluzione si è svolta paralle-
lamente a quella che ha interessato, su un altro piano, la stessa Legge fondamentale:
concepito come un Verfassungsprovisorium in vista della riunificazione e destinato a
venir meno al suo verificarsi, il Grundgesetz si è gradualmente affermato come Vollver-
fasssung: “Il dilatarsi del periodo transitorio … ha stravolto le aspettative dei Costi-
tuenti occidentali. Le previsioni del Preambolo e dell’originario articolo 146, infatti,
non potevano prevedere le conseguenze della perdurante vigenza del Grundgesetz. …
gradualmente, le norme contenute nella Legge fondamentale si sono radicate nel con-
senso popolare, quasi a voler dimostrare la capacità del Teilvolk occidentale di sanare
l’originaria discrasìa fra legalità costituzionale e legittimità popolare” (così M. BONINI,
Il potere costituente del popolo tedesco. Riunificazione della Germania e integrazione
europea, Milano, Giuffrè, 2001, 172). L’intreccio fra provvisorietà della Legge fonda-
mentale, sua graduale legittimazione e divisione della Germania è di grande rilievo per
la comprensione del fenomeno del patriottismo costituzionale (Verfassungspatrioti-
smus), su cui, da ultimo, v. B. BARBISAN, Prime riflessioni per un patriottismo costitu-
zionale italiano, in Dir. pubbl., 2019, 341 ss.
75
Cfr. ancora H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 56. Sulle vi-
cende della legislazione elettorale per il Bundestag della Repubblica federale cfr. S.
ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit.; M. VOLPI, Sistema elettorale tedesco e
62 CAPITOLO PRIMO

D’altra parte, come segnalato da Fromme già nel 1960, un elemen-


to decisivo per comprendere la buona resa del Bundeswahlgesetz e la
grande stabilità politica e istituzionale della Repubblica federale è, an-
cor prima del voto, la paideia democratica (Erziehung zur Demokra-
tie)76. Questo, nel frattempo, rese possibile una storicizzazione del
problema costituzionale di Weimar77.
L’ultima trasfigurazione del dibattito sul lascito costituzionale di
Weimar e i suoi strascichi nella vita della Repubblica federale ha come
parola d’ordine la continuità, almeno parziale, fra queste due esperien-
ze: l’emersione – e il riconoscimento sempre più esplicito – dei partiti
politici come soggetto-chiave della rappresentanza politica contempo-
ranea e, con essa, il plusvalore della rappresentanza proporzionale.
Quest’idea continuerebbe a esercitare una considerevole influenza an-
che nel presente: “La moderata personalizzazione del sistema elettora-
le, col sistema del primo e del secondo voto, è sempre rimasta incom-
pleta. Il sistema elettorale attuale resta legato al dogma weimariano
della proporzionalità e accetta perciò la moltiplicazione dei seggi tesa a
realizzare la proporzionalità”78. In un certo, senso, perciò, Bonn è an-
che Weimar79.

2.3. Roma, 1947: scelte in materia elettorale e riconoscimento del ri-


lievo dei partiti

Il caso italiano presenta diversi punti di contatto con quello della


Repubblica federale tedesca. Anche la Costituzione repubblicana, che
pure accenna esplicitamente a una “materia elettorale” (art. 72, quarto
comma) e contiene diversi principi d’indubbio rilievo in questo ambi-
to, non contiene indicazioni specifiche circa i contenuti della legge

riforma elettorale in Italia, in Dir. pubbl. comp. eur., 2001, 1391 ss.
76
Cfr. F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit.,
161 s.; F. LANCHESTER, Crisi della rappresentanza e sistemi elettorali. Intervista a
Gerhard Leibholz, in Quad. cost., 1981, 488.
77
Cfr. R. POSCHER, Das Weimarer Wahlrechtsgespenst, cit., 280. Anche H.
MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 32 s., segnala che “il fallimento di
Weimar divenne via via meno rilevante nella discussione sul sistema elettorale appro-
priato, e vent’anni dopo non aveva più alcun ruolo”.
78
U. DI FABIO, Die Weimarer Verfassung, cit., 131.
79
Si riprende qui la formula adoperata da A. BOLAFFI, Lo spettro di Weimar e la
coscienza politica d’Europa, in A. WIRSCHING, Weimar, cent’anni dopo, cit., 10.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 63

elettorale80. Come in Germania, il silenzio della Costituzione italiana è


consapevole. Diversamente dalla Legge fondamentale, però, su questo
punto la Costituzione repubblicana pare caratterizzata, almeno in ter-
mini programmatici, da una maggiore apertura81. Come prima appros-
simazione – allo scopo di riassumere i principali esiti del dibattito – si
può prendere in considerazione la discussione svoltasi all’interno della
seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione. Al-
cuni delle tesi che furono sostenute in quella sede meritano di essere
segnalate fin da ora. Piero Calamandrei affermò: la sussistenza di un
nesso particolarmente stretto fra “problema costituzionale” e sistema
elettorale; l’inopportunità d’includere nella Carta “norme che deter-
minino il sistema elettorale”; la necessità di adottare una decisione sul
sistema elettorale in via preliminare, dal momento che “bisogna cono-
scere quale sarà questo sistema per poter affrontare i problemi costitu-
zionali”82. Si tratta ora di comprendere le ragioni poste alla base di
quegli orientamenti.
In linea con quanto si è già visto a proposito della Repubblica di
Weimar e dell’Austria, le scelte dell’Assemblea costituente italiana non
potevano non essere condizionate da decisioni – quelle relative al si-
stema elettorale per le elezioni del 1946 – che evidentemente precede-
vano il suo insediamento. Si tratta di un punto importante, e che con-
sente di gettare luce su alcuni aspetti delle origini “resistenziali” della
Costituzione repubblicana83. Così, il d.l.lgt. 25 giugno 1944, n. 151 –

80
E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 267 s. ricorda che
l’unico limite esplicitamente menzionato nel testo costituzionale – e per la sola Camera
dei deputati – è quello dell’elezione diretta.
81
A proposito del modo in cui l’Assemblea costituente affrontò il problema elet-
torale cfr. E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 263 ss.; P. POM-
BENI, La rappresentanza politica, in R. Romanelli (a cura di), Storia dello Stato italiano
dall’Unità a oggi, Roma Donzelli, 1995, spec. 112 ss.; L. TRUCCO, Democrazie elettorali
e Stato costituzionale, Torino, Giappichelli, 2011, 512 ss.; A. VUOLO, La legge elettora-
le, cit., 20 ss.; M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto. Il diritto di voto nell’or-
dinamento costituzionale italiano, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, 88 ss.; M. RUBE-
CHI, La forma di governo dell’Italia Repubblicana. Genesi, caratteristiche e profili evolu-
tivi di un nodo mai risolto, in F. Cortese, C. Caruso, S. Rossi (a cura di), Immaginare la
Repubblica. Mito e attualità dell’Assemblea Costituente, Milano, Franco Angeli, 2018,
175 ss.
82
Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commissio-
ne per la Costituzione, seduta del 7 novembre 1946, 455.
83
Su cui si possono vedere M. LUCIANI, Antifascismo e nascita della Costituzione,
in Pol. dir., 1991, 183 ss.; A. BURATTI, M. FIORAVANTI (a cura di), Costituenti ombra.
64 CAPITOLO PRIMO

recante la c.d. prima Costituzione provvisoria84 – prevedeva l’elezione


di un’assemblea costituente “dopo la liberazione del territorio nazio-
nale” e con suffragio “universale, diretto e segreto”85. Rimaneva in so-
speso, invece, la questione della legge elettorale per quell’assemblea;
tra i sei partiti riuniti nel Comitato di liberazione nazionale – oltre che
nel Partito repubblicano storico, che al CLN non aveva aderito – pre-
valevano orientamenti piuttosto generici oppure la convinzione che il
problema elettorale fosse “squisitamente tecnico e, come tale, da la-
sciare volentieri allo studio e alla competenza dei rispettivi esperti”86.
Come ha messo in luce soprattutto Bettinelli, le prime battute del di-
battito sulle modalità di elezione dell’Assemblea costituente furono
dominate dalla forte polemica dei liberali contro la rappresentanza
proporzionale in generale e, in particolare, contro la legge elettorale
d’impianto proporzionalistico applicata nel 1919 e nel 1921 (legge 15
agosto 1919, n. 1401): a questa, come anche al ruolo pernicioso svolto
dai partiti di massa, si attribuiva la responsabilità di aver precipitato la
crisi dello Stato liberale e l’avvento del regime fascista87. Al di fuori,

Altri luoghi e altre figure della cultura politica italiana (1943-48), Roma, Carocci, 2010;
B. PEZZINI, S. ROSSI (a cura di), I giuristi e la Resistenza. Una biografia intellettuale del
Paese, Milano, Franco Angeli, 2016; e, volendo, G. DELLEDONNE, La Resistenza in
Assemblea costituente e nel testo costituzionale italiano del 1948, in Historia Constitu-
cional, n. 10, 2009, 217 ss. (disponibile su www.historiaconstitucional.com). Propende
risolutamente per la compresenza di cesure e di elementi di continuità S. CASSESE,
“L’officina di idee” della Costituzione, in Giornale di storia costituzionale, n. 36, 2018,
30.
84
Su cui v. G. AMATO, voce Decreto legislativo luogotenenziale, in Enc. dir., XI,
1962, 875 ss.; P. CARETTI, Forme di governo e diritti di libertà nel periodo costituzionale
provvisorio, in E. Cheli (a cura di), La fondazione della Repubblica. Dalla Costituzione
provvisoria all’Assemblea costituente, Bologna, il Mulino, 1979, 31 ss.; A. MORELLI,
L’agenda della Costituente. Dal metodo dell’Assemblea al discorso sulle riforme, in F.
Cortese, C. Caruso, S. Rossi (a cura di), Immaginare la Repubblica, cit., spec. 42 ss.
85
L’elettorato attivo sarebbe stato esteso alle donne soltanto col successivo
d.lgs.lgt. 1 febbraio 1945, n. 23.
86
E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 27.
87
Cfr. ancora E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 49 ss. e
nt. 6 (sulle tesi di Hermens, anche a proposito della crisi dello Stato liberale italiano, si
ritornerà nel par. 4 di questo capitolo). Sulla maturazione, anche in seno al mondo
liberale, di un diverso atteggiamento nei confronti del moderno fenomeno dei partiti
politici cfr. G. QUAGLIARIELLO, Il partito e la forma di governo nella riflessione dei li-
berali e degli azionisti nella stagione costituente, in S. Labriola (a cura di), Valori e prin-
cipi del regime repubblicano, I, Sovranità e democrazia, Roma-Bari, Laterza, 2006, spec.
88 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 65

del campo moderato e conservatore, peraltro, un’opinione dal tenore


affine era condivisa da Massimo Severo Giannini, secondo cui gli espe-
rimenti proporzionalisti antebellici avevano condotto, tanto in Italia
quanto in Francia, all’elezione di “parlamenti assai vicini ai circhi di
Bisanzio”88. Come anche in Germania, gli interrogativi sul significato
da attribuire a quelle vicende furono all’origine di numerose prese di
posizione pubbliche, anche da parte dei fautori della rappresentanza
proporzionale.
È opportuno sottolineare, in ogni caso, che l’opzione a favore di
una legge elettorale proporzionale – e anzi, di un sistema “tra i più
proiettivi sperimentati nella storia costituzionale italiana”89 – fu giusti-
ficata sulla base delle particolarissime attribuzioni dell’Assemblea co-
stituente: in quel modo, era possibile mantenere in sospeso la discus-
sione sulle soluzioni da adottare per i tempi ordinari90. Così, il d.lgs.lgt.
10 marzo 1946, n. 74 – adottato in virtù dell’art. 1 del già citato d.l.lgt.
n. 151/1944 – prevedeva che l’Assemblea costituente sarebbe stata
eletta secondo il criterio della rappresentanza proporzionale (art. 1) e
che il territorio nazionale, fatta eccezione per la Valle d’Aosta, sarebbe
stato suddiviso in collegi, in ciascuno dei quali sarebbero stati eletti
almeno sette deputati (art. 3).
Non sfugge, però, che gli argomenti adoperati per giustificare
quella prima scelta proporzionalistica peccassero di astrattezza:

“Come si poteva, in effetti, pensare che il precedente del sistema


elettorale previsto per l’Assemblea costituente non avrebbe influenza-
to le successive determinazioni sul metodo di formazione del Parla-
mento? Del resto, gran parte delle opinioni di merito, in favore o con-
tro la proporzionale, espresse nel corso del dibattito sul DLL 10 marzo
1946, n. 74 … era, per lo più, di carattere generale; prescindeva, dun-

88
M.S. GIANNINI, A proposito delle elezioni amministrative, cit., 14. Almeno per
alcune consultazioni elettorali, del resto, i socialisti erano favorevoli – con spirito anti-
vedente rispetto alle caratteristiche ricorsive della legislazione elettorale italiana – alla
combinazione di proporzionalismo e premio di maggioranza.
89
Così P. RIDOLA, L’esperienza costituente come problema storiografico: bilancio di
un cinquantennio, in Quad. cost., 1998, 250; in senso analogo anche L. TRUCCO, Demo-
crazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 494 s.
90
Cfr. E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 68 s.; L. PALA-
DIN, Per una storia costituzionale dell’Italia repubblicana, Bologna, il Mulino, 2004, 23
ss.; L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 495.
66 CAPITOLO PRIMO

que, da ogni riferimento puntuale alla specialità dell’Assemblea chia-


mata a votare la nuova Carta dello stato italiano”91.

Per molti versi, dunque, le scelte dell’Assemblea costituente sulla


materia elettorale – che le spettavano in virtù dell’art. 3 del d.lgs.lgt. 16
marzo 1946, n. 98, recante la seconda Costituzione provvisoria – risul-
tavano pregiudicate. Già poco prima dell’elezione dell’Assemblea
Mortati escluse che per essa si potesse parlare di “una pienezza di po-
teri” in senso tradizionale: alle ragioni di ordine internazionale si uni-
vano ragioni di carattere interno, che avevano riguardo alla “natura
delle forze che hanno ispirato la decisione costituente”92. Si tratta di
un dato cruciale per i fini del nostro discorso e che sarebbe stato pie-
namente sviluppato negli studi di Crisafulli sulla posizione dei partiti
politici nell’ordinamento retto dalla Costituzione repubblicana93: que-
sti avrebbe messo pienamente a fuoco il ruolo conformativo dei partiti
politici – e delle loro proiezioni istituzionali – nella fase transitoria
compresa tra la fine del regime mussoliniano, la proclamazione della
Repubblica e l’entrata in vigore della Costituzione.
Tra le vicende anteriori al dibattito costituente, è invece relativa-
mente esiguo il peso dello “spettro di Weimar”, sebbene le vicende
della Reichsverfassung del 1919 fossero “ben presenti ai nostri costi-
tuenti e soprattutto ai costituenti-costituzionalisti”94. A questo riguar-
do appare degno di menzione il contributo di Egidio Tosato, in cui si
trova forse un’eco “della polemica hermensiana contro la proporziona-
le”95. In particolare, il costituzionalista e costituente democristiano

91
E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 189.
92
C. MORTATI, La Costituente (1945), in Raccolta di scritti, I, Studi sul potere costi-
tuente e sulla riforma costituzionale dello Stato, Milano, Giuffrè, 1972, 317 s.
93
Il riferimento è a V. CRISAFULLI, Partiti e rappresentanza politica nella Costitu-
zione italiana, in Amm. civ., n. 10-11/1958, 23 ss.; ID., I partiti nella Costituzione, in
Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea costituente, II, Le libertà civili e poli-
tiche, Firenze, Vallecchi, 1969, 105 ss. Si veda inoltre S. MERLINI, I partiti politici, il
metodo democratico e la politica nazionale, in Associazione italiana dei costituzionalisti
(a cura di), Partiti politici e società civile a sessant’anni dall’entrata in vigore della Costi-
tuzione, Napoli, Jovene, 2009, 51 ss.
94
F. BRUNO, La Costituzione di Weimar e la Costituente italiana, cit., 95.
95
Così ancora F. BRUNO, La Costituzione di Weimar e la Costituente italiana, cit.,
113, che fa altresì riferimento ai corsi di “costituzioni straniere” che Donato Donati
aveva tenuto negli anni Venti presso l’Università di Padova: le difficoltà della Repub-
blica di Weimar – ancora ben lungi dall’entrare nella fase terminale del suo percorso –
gli sembravano dovute non tanto alle caratteristiche della forma di governo, quanto
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 67

esprimeva un forte scetticismo sulla capacitò dei sistemi elettorali pro-


porzionali di favorire l’articolazione della rappresentanza parlamentare
in una maggioranza e in una minoranza: “con il sistema della propor-
zionale finora adottato non si è mai avuto un governo di quel tipo. …
l’inserire nella Carta Costituzionale il principio della rappresentanza
proporzionale equivarrebbe ad impedire il sorgere di un governo de-
mocratico nel Paese”96. In ogni caso, le decisioni relative al sistema per
le elezioni avrebbero dovuto seguire quelle sulla “struttura di Gover-
no”, così da contribuire alla stabilità e all’efficienza di questa97.
Nel corso della discussione svoltasi in seno alla seconda Sotto-
commissione della Commissione per la Costituzione, Mortati abbozzò
una lettura sistemica degli effetti della rappresentanza proporzionale,
in linea coi suoi scritti di quegli anni (e di cui si dirà nel par. 4). A fa-
vore dell’opzione della costituzionalizzazione di quel sistema elettorale
militavano fondamentalmente tre ragioni:

“anzitutto che questo è diverso dagli altri … appunto in quanto


rappresenta, più che altro, un modo di organizzazione dello Stato; poi
che la proporzionale costituisce un freno allo strapotere della maggio-
ranza ed influisce anche, in senso positivo, sulla stabilità governativa;
infine che sussiste l’esigenza di coordinare le norme per l’elezione della
prima e della seconda Camera, così da armonizzare le due rappresen-
tanze”98.

La proposta emendativa di Mortati non fu approvata, anche per-


ché si era fatta strada l’idea – avanzata, fra gli altri, da Perassi99 – che
gli eventi successivi avrebbero potuto imporre, anche soltanto provvi-
soriamente, un allontanamento dalla formula elettorale proporzionali-
stica, percepita come quella “naturale”. Fu invece approvato l’ordine
del giorno Cappi, che affermava la centralità della disciplina legislativa

“al progressivo frazionamento e moltiplicarsi dei partiti nella vita sociale degli Stati”
(ivi, nt. 58).
96
Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commissio-
ne per la Costituzione, seduta dell’8 novembre 1946, 460.
97
Ibid.
98
Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commissio-
ne per la Costituzione, seduta del 7 novembre 1946, 456.
99
… e ripresa dal democristiano Uberti e dal socialista Targetti nel corso della di-
scussione assembleare (Atti dell’Assemblea costituente, seduta del 23 settembre 1947,
438).
68 CAPITOLO PRIMO

ordinaria e raccomandava l’adozione della rappresentanza proporzio-


nale per l’elezione della Camera dei deputati100.
Similmente nel corso della discussione assembleare dell’art. 53 del
progetto di Costituzione – che sarebbe diventato l’art. 56 della Carta –
i costituenti comunisti Giolitti, Grieco e La Rocca presentarono un
emendamento che avrebbe portato a specificare che la Camera dei de-
putati “è eletta a suffragio universale e diretto e segreto, secondo il si-
stema proporzionale”. Fra le motivazioni addotte da Alberto Giolitti a
sostegno di quella proposta emendativa101, è interessante rilevare la
presenza di argomenti “canonici” – il significato “anche rivoluziona-
rio” dell’“introduzione del sistema proporzionale” – e di altri più in-
novativi, legati alla “garanzia … per i diritti delle minoranze”. È altret-
tanto interessante segnalare che fra le ragioni che portarono alla man-
cata approvazione dell’emendamento e alla sua trasformazione in un
ordine del giorno fu la difficoltà di prendere immediatamente una de-
cisione sul fatto che l’opzione della costituzionalizzazione dovesse o no
comportare un allineamento del Senato rispetto alla Camera102.
Successivamente, con la legge 20 gennaio 1948, n. 6 fu sostanzial-
mente confermato l’impianto della legge elettorale applicata in occa-
sione dell’elezione dell’Assemblea costituente.
Un capitolo distinto è quello dell’interpretazione del silenzio della
Costituzione repubblicana sulla questione del sistema elettorale e di
ciò che questo implica per i poteri costituiti, in primis il legislatore or-
dinario. Una parte della dottrina ammette pacificamente l’esistenza di
“spazi vuoti”, non coperti dalla normazione costituzionale: la Costitu-
zione, allora, non ha pretese totalizzanti e in alcuni ambiti si limita a
indicare linee di tendenza103.
100
Nel testo originario, in verità, per tutte “le Assemblee create dalla nuova Costi-
tuzione” (Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissione della Commis-
sione per la Costituzione, seduta dell’8 novembre 1946, 460).
101
L’ordine del giorno Giolitti risultò formulato in questi termini: “L’Assemblea
costituente ritiene che l’elezione dei membri della Camera dei deputati debba avvenire
secondo il sistema proporzionale”.
102
Cfr. F. PALERMO, M. NICOLINI, Il bicameralismo. Pluralismo e limiti della rap-
presentanza in prospettiva comparata, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2013, 96
ss.; R. BIN, I giuristi tra Resistenza e Costituente, in B. Pezzini, S. Rossi (a cura di), I
giuristi e la Resistenza, cit., 20; M. RUBECHI, La forma di governo dell’Italia repubblica-
na, cit., 195; M. MACCHIA, Le “instabili” fondamenta del bicameralismo costituzionale,
in Riv. trim. dir. pubbl., 2018, 260 s.
103
È il caso di M. LUCIANI, Dottrina del moto delle costituzioni e vicende della Co-
stituzione repubblicana, in G. Brunelli, G. Cazzetta (a cura di), Dalla Costituzione
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 69

A questo proposito anche se ci troviamo d’accordo su questa in-


terpretazione del silenzio della Costituzione, pare innegabile che si
debba tenere conto anche di altri dati. In una delle ultime sedute
dell’Assemblea, in cui era in discussione il disegno di legge sull’ele-
zione del Senato, il costituente repubblicano Vincenzo Mazzei, replicò
alle critiche di alcuni esponenti liberali nei confronti dello svilimento
dell’ispirazione maggioritaria di quella disciplina: i critici di parte libe-
rale e conservatrice difendevano il collegio uninominale perché questo
“poteva servire, oltre che a differenziare la seconda Camera, soprattut-
to a mettere un po’ in movimento la situazione politica italiana, nel
senso di sbloccare la cosiddetta ‘partitocrazia’”104. Per Mazzei, al con-
trario,

“non è la proporzionale che crea il sistema partitocratico; è la real-


tà irrevocabile dei grandi partiti organizzati, caratteristici nella demo-
crazia contemporanea, che generalizza l’esigenza proporzionalistica.
La proporzionale è l’effetto della mutata situazione sociale, ed è su-
bentrata quando il regime dei partiti era già diffuso esistevano e
c’erano già i partiti di massa, per cui non si poteva non tener conto di
questa nuova realtà … I partiti sono oggi qualche cosa che è base ed è
presupposto della vita democratica; e allora, in questa situazione
l’esigenza di difendere le minoranze è esigenza preminente, perché, se
i piccoli partiti vengono schiacciati – come accadrebbe fatalmente nel
sistema uninominale tradizionale – se questo avvenisse, noi avremmo
proprio sacrificato la preminente esigenza democratica, che è quella di
vedere rappresentate nelle Assemblee legislative tutte le possibili opi-
nioni che sono nel Paese”105.

“inattuata” alla Costituzione “inattuale”? Potere costituente e riforme costituzionali


nell’Italia repubblicana, Milano, Giuffrè, 2013, 60 s. Dal canto suo, S. BARTOLE, Inter-
pretazioni e trasformazioni della Costituzione repubblicana, Bologna, il Mulino, 2004,
206 s., pur rilevando il radicarsi della “convinzione che la normativa costituzionale
fosse capace nella sua completezza e nelle sue combinazioni sistematiche e concettuali
di dare una risposta adeguata ai casi ed alle controversie riconducibili alla materia da
essa disciplinata”, nondimeno segnala che in relazione agli “aspetti organizzativi e fun-
zionali della struttura del potere sia a livello centrale che locale” gli attori costituziona-
li “si fanno forti della convinzione che molte pagine della Costituzione sono pagine
lasciate volutamente bianche dall’Assemblea costituente”.
104
Atti dell’Assemblea costituente, seduta del 25 gennaio 1948, 3956.
105
Ibid. L’intervento di Mazzei del 25 gennaio 1948 è richiamato per esteso da E.
BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 379 s.
70 CAPITOLO PRIMO

Si può dire, insomma, che la costituzionalizzazione della rappre-


sentanza proporzionale avrebbe dovuto essere riguardata “come sem-
plice momento di razionalizzazione di un principio già presente nella
costituzione materiale”106. Il dato centrale, insomma, era la coessenzia-
lità tra la rappresentanza proporzionale e l’ordinamento pluralistico e
aperto che sarebbe stato retto dalla Costituzione repubblicana, carat-
terizzato da una vera e propria conventio ad integrandum 107 . In
quell’ordinamento avrebbe svolto un ruolo qualificato il “fatto nuovo”
della democrazia dei partiti,

“punto di approdo e … risultante di una situazione reale verifica-


tasi in Italia negli anni 1943-1948 … suggello ‘di un fatto’ che preesi-
steva alla Costituzione repubblicana, ed anzi può ben dirsi ne stia so-
stanzialmente alle origini, sol che si rifletta un momento sulle vicende
politico-costituzionali onde questa ebbe a prender vita”108.

Nella maturazione di quel fatto nuovo svolse un ruolo decisivo


l’esperienza ciellienistica, caratterizzata dalla partecipazione paritaria
dei sei partiti dell’Esarchia109. Nella fase successiva la decisione a favo-
re della proporzionale avrebbe funto da garanzia “nei confronti di
possibili sbilanciamenti futuri dei rapporti di forza”, rispetto ai quali
questa formula elettorale svolge un ruolo di freno110. Una trasforma-

106
Così E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 269 (secondo il
quale il proporzionalismo avrebbe rappresentato non tanto una tecnica elettorale fra le
altre, quanto un principio qualificante la nuova democrazia dei partiti).
107
Cfr. M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 21 s.; e G. AMATO, I sistemi elet-
torali in Italia: le difficoltà del cambiamento, in Quad. cost., 1981, 527, che istituisce
invece un nesso tra elasticità del sistema elettorale e debole razionalizzazione della
forma di governo, entrambe caratterizzate dallo scopo di non “pregiudicare per il fu-
turo i reciproci rapporti di forza”.
108
Così V. CRISAFULLI, I partiti nella Costituzione, cit., 108.
109
Cfr. V. CRISAFULLI, I partiti nella Costituzione, cit., 109; G. FERRARA, Il gover-
no di coalizione, Milano, Giuffrè, 1973, 2 ss.
110
M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 22; in senso analogo V. CASAMASSIMA,
L’opposizione in Parlamento. Le esperienze britannica e italiana a confronto, Torino,
Giappichelli, 2013, 248 s. Quest’ultimo autore riassume efficacemente i termini del
problema: “Si trattò di una scelta, oltre che per molti versi obbligata, in ragione del
tipo di relazioni intercorrente tra le forze politiche presenti in Parlamento e della ne-
cessità di non precludere l’accesso al Parlamento tendenzialmente a nessuno dei partiti
che avevano preso parte alla Resistenza, anche, a nostro parere, condivisibile dato che
un cammino, allora ai primi passi, verso il radicamento della democrazia rendeva indi-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 71

zione radicale del sistema politico, naturalmente, avrebbe potuto sug-


gerire conclusioni differenti111.
Di quanto fosse scivoloso l’intreccio fra Costituzione formale e Co-
stituzione in senso materiale, però, ci si può rendere conto ripensando
alle vicende conclusive della I legislatura repubblicana, che sarebbe
stata dominata, molto più dell’Assemblea costituente, dallo spettro di
Weimar112.
I risultati delle tornate elettorali amministrative del 1951 e del
1952, che parvero riflettere un’imponente crescita dell’opposizione so-
cialcomunista, da un lato, e di quella monarchica e missina, dall’altro
lato, sembrava rendere concreto uno scenario di tipo weimariano.
Questa sensazione era ulteriormente acuita dalle coeve vicende della
IV Repubblica francese, peraltro seguite con attenzione in Italia: anche
oltralpe l’avanzata delle opposizioni comunista e gollista sembrava
preludere all’“accerchiamento” e all’indebolimento della maggioranza
di Troisième force113. Considerazioni di questo tipo svolsero un ruolo
significativo nella genesi della legge 31 marzo 1953, n. 148, più nota
come legge truffa. Per interpretare il carattere particolarmente acceso
del dibattito che precedette l’approvazione della legge truffa e, soprat-
tutto, il tenore delle reazioni delle opposizioni, si deve tenere conto
della circostanza che quella riforma elettorale, attribuendo un premio
alla coalizione di liste che avesse ottenuto la maggioranza assoluta dei
suffragi, finiva col generare una forte tensione con quell’istanza pro-
porzionalistica che faceva indubbiamente parte della Costituzione in
senso materiale. Un ragionamento condotto in termini di Costituzione
formale, d’altra parte, approderebbe probabilmente a esiti differenti.
A posteriori una risposta, passata per lo più inosservata114, è giunta dal-

spensabili camere in cui il pluralismo politico potesse esprimersi in maniera ampia,


attraverso la partecipazione ai procedimenti decisionali dei rappresentanti di tutte le
principali forze politiche presenti nella società, anche se non particolarmente sul piano
elettorale”.
111
Pare questo l’interrogativo riconoscibile fra le righe nella riflessione di E. BET-
TINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 270.
112
Così G. BRUNELLI, La prima legislatura repubblicana: virtù e limiti dell’“ec-
cezione degasperiana”, in Quad. cost., 2019, 23; nello stesso senso anche N. LUPO, I re-
golamenti parlamentari nella I legislatura repubblicana (1948-1953), in Giornale di sto-
ria costituzionale, n. 15, 2008, 119 s.
113
Cfr. M.S. PIRETTI, La legge truffa. Il fallimento dell’ingegneria politica, Bologna,
il Mulino, 2003, 47 ss.
114
Fa eccezione G. TARLI BARBIERI, La legislazione elettorale nell’ordinamento ita-
liano, cit., 73.
72 CAPITOLO PRIMO

la Corte costituzionale nella sua sentenza del 2017 sulla legge 6 maggio
2015, n. 52, recante il c.d. Italicum:

“Con specifico riferimento a sistemi elettorali che innestano un


premio di maggioranza su di un riparto di seggi effettuato con formula
proporzionale … in assenza della previsione di una soglia minima di
voti e/o di seggi cui condizionare l’attribuzione del premio, il meccani-
smo premiale è foriero di un’eccessiva sovrarappresentazione della li-
sta di maggioranza relativa”115.

La non manifesta irragionevolezza della previsione di una soglia


del 40 per cento dei voti validi per l’attribuzione del premio di mag-
gioranza appariva confermata da un argomento a contrario:

“si dovrebbe argomentare la non compatibilità con i principi costi-


tuzionali di una determinata soglia numerica per l’attribuzione del
premio, fino a considerare – quale condizione per il positivo scrutinio
di ragionevolezza e proporzionalità della disciplina premiale – la sola
attribuzione, non già di un premio ‘di maggioranza’, ma di un premio
‘di governabilità’, condizionato al raggiungimento di una soglia pari
almeno al 50 per cento dei voti e/o dei seggi, e destinato ad aumentare,
al fine di assicurare la formazione di un esecutivo stabile, il numero dei
seggi di una lista o di una coalizione che quella soglia abbia già auto-
nomamente raggiunto”116.

A conclusione di questo paragrafo è però opportuno fare cenno di


un’importante tesi dottrinale, la cui genesi si colloca proprio a ridosso
del dibattito sulla legge truffa, della mancata assegnazione del premio
di maggioranza in seguito alle elezioni politiche del 1953 e della re-
staurazione proporzionalistica successiva. Si tratta di una tesi minorita-
ria ma influente, che ha il merito di offrire una lettura diversa dello
snodo tra Costituzione formale e Costituzione in senso materiale
nell’esperienza repubblicana. Nell’opera dell’autore cui essa è più
spesso associata, Carlo Lavagna, l’idea di una costituzionalizzazione
implicita della rappresentanza proporzionale muove, in verità, da una
lettura sistematica del dato formale, e in particolare degli artt. 49 e 82
Cost.; non meno, importante, però, è il rilievo assunto dalla tutela del-

115
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 6.
116
Ibid.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 73

le minoranze linguistiche, religiose e politiche nell’ordinamento re-


pubblicano117. Nell’elaborazione di quella tesi svolse un ruolo decisivo
la contestazione del premio di maggioranza su cui era imperniata la
“famigerata” e “incostituzionale” legge elettorale del 1953118. Giunge a
conclusioni analoghe, pur muovendo da un punto di vista diverso, an-
che il contributo di Gianni Ferrara. Per questo autore l’istituzionaliz-
zazione del principio proporzionalistico, che caratterizza l’ordina-
mento repubblicano, si giustifica in virtù di una lettura combinata de-
gli artt. 3 e 49 della Costituzione: con quest’ultima disposizione “[l]a
realtà è calata in un ordine valutativo che costituzionalizza i partiti do-
po averli inseriti in un regime che si ispira alla paritarietà. Il prezzo
pagato dai partiti per la loro assunzione al grado delle dignità costitu-
zionali è quello dell’inserimento in un ordine la cui regola è ugualita-
ria”119. La crisi della Repubblica dei partiti, già chiaramente percepibi-
le negli anni Ottanta, ha però suggerito una significativa messa a punto
di quella ricostruzione120.
117
Sul punto v. C. LAVAGNA, Il sistema elettorale nella Costituzione italiana, in
Riv. trim. dir. pubbl., 1952, 849 ss.; ID., Istituzioni di diritto pubblico, VI edizione, To-
rino, Utet, 1985, 512 s. Per una rimeditazione del pensiero costituzionalistico di Carlo
Lavagna si vedano S. LABRIOLA, Il principio maggioritario e la Costituzione repubblica-
na: rilettura in termini di attualità, in St. parl. pol. cost., n. 107, 1995, 51 ss.; T.E. FRO-
SINI, Rileggendo l’opera di Carlo Lavagna, in Rass. parl., 1997, 249 ss.; M. CROCE, Ap-
punti in tema di Costituzione italiana e sistemi elettorali (rileggendo Carlo Lavagna), in
Riv. AIC, n. 1/2011 (disponibile su www.rivistaaic.it). Fermo il “carattere proporziona-
le” del sistema elettorale, Lavagna scorge però margini significativi per realizzarlo in
un senso particolare: la correzione del quoziente elettorale, al fine di permettere una
maggiore utilizzazione dei voti a vantaggio dei partiti minori; l’introduzione di un col-
legio unico nazionale per un ulteriore recupero dei resti come anche per un eventuale
arricchimento della rappresentanza; l’apparentamento delle liste; addirittura un mode-
sto premio di maggioranza, teso a garantire la stabilità del governo e rispettoso del
principio di proiettività. Altri autori, pur ammettendo che il legislatore dispone di si-
gnificativi margini di manovra al momento della determinazione del sistema elettorale,
sono ugualmente giunti a conclusioni quasi identiche. Per Martines, ad esempio,
l’adozione di un sistema elettorale maggioritario in Italia “non varrebbe a soddisfare
l’esigenza di assicurare alle minoranze una adeguata rappresentanza alle Camere, che è
una delle forme in cui si realizza la loro tutela” (T. MARTINES, Articoli 56, 57 e 58, in
G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Le Camere, t. I, Bologna-Roma,
Zanichelli-Foro italiano, 97).
118
Così C. LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico, cit., 513.
119
Così G. FERRARA, Il governo di coalizione, cit., 50.
120
In un lavoro successivo il medesimo autore, riflettendo su crisi dello Stato so-
ciale e crisi del sistema dei partiti, tratteggia le grandi linee di una riforma elettorale
che, fermo il principio del riparto proporzionale dei seggi in ragione dei suffragi otte-
74 CAPITOLO PRIMO

2.4. Parigi, 1958: una relativa estraneità fra materia costituzionale e


materia elettorale

Nell’economia del discorso svolto in questo capitolo, la Costitu-


zione della V Repubblica francese ha evidentemente svolto un ruolo di
spartiacque. Essa può infatti essere descritta come un primo segnale
dell’indebolimento di quella “convenzione antimaggioritaria” che ca-
ratterizzò gran parte del costituzionalismo europeo del Novecento121,
tanto da costituire un punto di riferimento importante sia per le costi-
tuzioni europee della “terza ondata”, sia per il dibattito italiano sulle
riforme122. Non si tratta, d’altra parte, di una vicenda isolata, esclusi-
vamente riconducibile alle peculiari circostanze della crisi algerina e
alla personalità irripetibile del generale de Gaulle. Lo rivela
l’attenzione del principale redattore della Costituzione del 1958,
l’allora Ministro della giustizia Michel Debré, nei confronti sia delle
istituzioni parlamentari anglosassoni, sia dell’opera di Hermens, “qui
décrit la responsabilité de la proportionnelle dans le déclin de la Répu-
blique de Weimar, d’où l’accession d’Hitler au pouvoir”123. Secondo

nuti, si sarebbe basata sul “superamento dello scrutinio di lista perché questo costitui-
sce lo strumento più idoneo per un’aggregazione indifferenziata del consenso (cliente-
lare-corporativa) e, perciò, bloccante in radice il processo decisionale” (G. FERRARA,
Sulla questione della rappresentanza: proporzionale e collegi uninominali, in Dem. dir.,
n. 6/1985, 59).
121
Su cui v. infra, par. 4.
122
Cfr. A. GIOVANNELLI, Il modello francese nel dibattito istituzionale italiano, in
Publications de l’École française de Rome, n. 233, 1997, 205 ss.; P. SCOPPOLA, La costi-
tuzione francese del ’58: scandalo o modello per l’Italia?, in Publications de l’École fra-
nçaise de Rome, n. 233, 1997, 227 ss.; L. BONFRESCHI, Interpreting foreign institutions.
How the Italian academic culture dealt with the French Fifth Republic, 1958-1998, in
Journal of Modern Italian Studies, 2015, 298 ss. Per un primo orientamento sulla legi-
slazione elettorale francese si può vedere A. ALBANESE, O. CARAMASCHI, M. LEACI, G.
MANTICA, D. PELLEGRINI, La Francia, in P. Caretti, M. Morisi, G. Tarli Barbieri (a
cura di), Legislazione elettorale: 5 modelli a confronto, Seminario di studi e ricerche
parlamentari “Silvano Tosi”, Firenze, 2017 (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it).
123
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France. Mémoires, II, 1946-1958 Agir,
Paris, Albin Michel, 1988, 393. Le idee costituzionali di Debré, peraltro, riflettevano
in buona misura un convincimento diffuso nella dottrina francese coeva: “D’un point
de vue abstrait, la R.P. n’a que des avantages et le scrutin majoritaire que des inconvé-
nients. … D’un point de vue expérimental, au contraire, tous les avantages vont au scru-
tin majoritaire. On ne connaît pas une seule grande démocratie qui ait vécu sous le ré-
gime de la R.P. et l’une des causes de la chute de la République de Weimar tient à
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 75

Debré, la costituzionalizzazione dell’obbligo di adottare leggi elettorali


di tipo maggioritario doveva costituire parte integrante del tentativo di
costruire un parlamentarisme assaini124 e introdurre una soluzione di
continuità rispetto all’“histoire tourmentée”125 della legislazione eletto-
rale francese.
Se questa opzione fosse stata accolta nell’articolato di quella che
sarebbe divenuta la Costituzione della V Repubblica, si sarebbe tratta-
to di una scelta per molti versi innovativa. Autori francesi hanno infatti
notato che alla pervasività del dibattito sulle istituzioni e sulla forma di
governo – vero e proprio filo rosso della storia costituzionale transal-
pina – corrisponde l’“inesistenza” di una discussione sulla costituzio-
nalizzazione del sistema elettorale126. Fin dagli anni Trenta, in coinci-
denza col dibattito sulle riforme che accompagnò l’ultimo decennio
della III Repubblica127, si era affermata l’idea, giustificata con l’ar-
gomento di autorità della tradizione repubblicana128, che il legislatore

l’impuissance gouvernementale où la plongea la R.P.” (così G. VEDEL, Manuel élémen-


taire de droit constitutionnel, cit., 155). Ragionando sulla questione elettorale, G. BO-
GNETTI, Europa in crisi, cit., 132 scorge nella V Repubblica “la rivincita postuma della
soluzione weimariana”. In tempi più recenti alcuni autori hanno messo in luce che nel-
la cultura francese si è decisamente radicato un luogo comune che associa la propor-
zionale all’instabilità della IV Repubblica; in realtà, però, un sistema elettorale propor-
zionale trovò applicazione soltanto in occasione delle elezioni del 1946, per essere poi
sostituito da un sistema misto adottato in funzione anticomunista e antigollista (cfr. B.
DOLEZ, A. LAURENT, Die französische Phobie gegen die Verhältniswahl: Rekonstruktion
einer Pathologie, in Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 2019, 162).
124
Secondo l’espressione adoperata dallo stesso M. Debré nel discorso pronuncia-
to il 27 agosto 1958 davanti al Conseil d’État. Il testo del discorso è riportato in D.
CHAGNOLLAUD, J.L. QUERMONNE, La Ve République, IV, L’État de droit et la justice –
Bibliographie – Textes constitutionnels et documents politiques, Paris, Flammarion,
2000, 279 ss.
125
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France, II, cit., 394.
126
Cfr. S. AROMATORIO, L’absence traditionnelle du mode de scrutin dans la Cons-
titution française, cit., 619.
127
Su cui si possono vedere M. CALAMO SPECCHIA, Il terzo regime repubblicano:
parlementarisme absolu ou inconnu?, in Giornale di storia costituzionale, n. 8, 2004,
150 ss.; F. CLEMENTI, Profili ricostruttivi della forma di governo primo-ministeriale tra
elezione diretta e indiretta, Roma, Aracne, 2005, 50 ss.
128
Per cui v. O. RUDELLE, La tradition républicaine, in Pouvoirs, n. 42, 1987, 31
ss.; C. VIMBERT, La tradition républicaine en droit public français, Mont-Saint-Aignan
et Paris, Publications de l’Université de Rouen-LGDJ, 1992, 84 ss. (che osserva, non
senza ironia, che “[à] diverses époques depuis le début de la IIIe République, on s’est
référé à cette tradition pour légitimer ou combattre le scrutin de liste, le scrutin
d’arrondissement, ou la représentation proportionnelle”).
76 CAPITOLO PRIMO

ordinario debba essere libero di decidere circa il sistema elettorale.


D’altra parte, neppure il consenso proporzionalistico diffuso fra i par-
titi politici che dominarono la vita istituzionale del primo decennio del
secondo dopoguerra portò alla costituzionalizzazione di quel sistema
elettorale nel progetto di Costituzione del 19 aprile 1946, né nella Co-
stituzione del 27 ottobre successivo. Durante i lavori preparatori della
Costituzione della V Repubblica129, Debré, pur escludendo la costitu-
zionalizzazione di uno specifico sistema elettorale, si adoperò perché
fosse inserito nella nuova Carta un principio relativo al “caractère obli-
gatoirement majoritarire du scrutin”130. Anche in quel caso, peraltro, il
Ministro della giustizia ammantò la sua proposta della forza della tra-
dizione repubblicana, facendo riferimento alla Costituzione della II
Repubblica131 e al tentativo di Gambetta, allora Presidente della Ca-
mera dei deputati, di promuovere la costituzionalizzazione dello scru-
tin de liste maggioritario, nel 1881132. Sotto questo profilo, il progetto
di Debré non fu coronato da successo, tanto che l’art. 34 della Costi-
tuzione del 1958 – modificato da ultimo nel 2008 – affida alla legge
ordinaria le scelte relative al “régime électoral des assemblées parlemen-
taires, des assemblées locales et des instances représentatives des Fra-
nçais établis hors de France”133.
Questo dato appare tanto più sorprendente se solo si tiene conto

129
Sullo svolgimento dei quali cfr. J.J. CHEVALLIER, G. CARCASSONNE, O. DUHA-
MEL, Histoire de la Ve République (1958-2007), XII edizione, Paris, Dalloz, 2007, 11
ss.; P. COSTANZO, La “nuova” Costituzione della Francia, Torino, Giappichelli, 2009,
59 ss. Sugli elementi di discontinuità politica, istituzionale e costituzionale ravvisabili
in quel procedimento cfr. P. PASSAGLIA, La Costituzione dinamica. Quinta Repubblica
e tradizione costituzionale francese, Torino, Giappichelli, 2008, 9 ss.
130
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France, II, cit., 394.
131
Che così disponeva all’art. 30: “L’élection des représentants se fera par départe-
ment, et au scrutin de liste”.
132
Cfr. F. LAFFAILLE, Le “présidentialisme parlementaire” sous la IIIe République:
les “descentes de fauteuil” de Gambetta et d’Herriot, in Revue française de droit consti-
tutionnel, n. 76, 2008, 743 s. Sui meriti repubblicani di leggi elettorali di tipo maggio-
ritario durante la faticosa stabilizzazione della III Repubblica cfr. A. BARBERA, Una
risposta alla crisi del sistema politico: uninominale a doppio turno ed elezione diretta del
Capo dello Stato?, in Quad. cost., 2013, 260 s.
133
Per contro, una norma transitoria autorizzava il Governo, nel termine di quat-
tro mesi dalla promulgazione della Costituzione, a disciplinare il “régime électoral des
assemblées” emanando ordonnances dotate di forza di legge (art. 92, abrogato nel
1995). Sul significato e sugli effetti di questa previsione si ritornerà nel capitolo II
(par. 6).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 77

del carattere volutamente “parziale” – oltre che “di parte” – della Co-
stituzione del 4 ottobre 1958134. Debré ricorderà successivamente di
avere redatto uno schema, una “table des sujets essentiels qu’il faut trai-
ter”135 in un testo costituzionale: accanto all’elezione e ai poteri del
Presidente della Repubblica, ai rapporti fra Governo e Parlamento, ai
diritti fondamentali e alle garanzie d’indipendenza del potere giudizia-
rio, vi figurava anche il sistema elettorale. I politici della IV Repubbli-
ca coinvolti nell’elaborazione della nuova Costituzione – che facevano
parte del Governo de Gaulle in qualità di Ministri di Stato – si dichia-
rarono contrari sulla base del principio, anch’esso riconducibile alla
“tradizione repubblicana”, per cui “la loi électorale ne doit pas être
revêtue du caractère constitutionnel car le mode de scrutin peut être fon-
ction des circonstances”136. Il fatto che questo tassello del disegno di
Debré fosse votato allo scacco fin dalle prime battute del procedimen-
to che portò all’approvazione della nuova Costituzione si può desume-
re dal testo della legge costituzionale del 3 giugno 1958, che con una
norma di rottura autorizzava il Governo a predisporre una revisione
della Costituzione allora vigente. Tra i cinque principi fondamentali
che avrebbero dovuto guidare l’attività del Governo – esclusività del
suffragio universale quale fonte del potere; separazione effettiva dei
poteri esecutivo e legislativo; responsabilità del Governo nei confronti
del Parlamento; indipendenza dell’autorità giudiziaria; disciplina dei
rapporti tra la Repubblica e i popoli a essa associati – non figurava la
questione elettorale137.

134
Cfr. P. PASSAGLIA, La Costituzione dinamica, cit., 95 ss. e 175 ss.: la tradizione
francese sarebbe dominata da una concezione della costituzione come prodotto della
volontà di una parte politica che s’impone sulle altre, sicché “la maggiore o minore
longevità della costituzione formale è semplicemente la conseguenza del perdurare di
una determinata costituzione materiale” (ivi, 101). In secondo luogo, la Costituzione
della V Repubblica, pur non risultando particolarmente “breve”, si caratterizza per la
notevole analiticità della disciplina dei rapporti tra Governo e Parlamento, “ben al di
là dei tradizionali confini della ‘materia costituzionale’” (ivi, 180). Sul punto v. anche
L. PEGORARO, Il Governo in Parlamento. L’esperienza della V Repubblica francese, Pa-
dova, Cedam, 1990, 13 ss. Prendendo le mosse da un’analisi delle revisioni costituzio-
nali intervenute successivamente, offre un punto di vista più sfumato M. GUILLAUME,
Les révisions constitutionnelles: une constitution moins procédurale et plus fondamenta-
le, in Pouvoirs, n. 166, 2018, 27 ss.
135
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France. Mémoires, II, 1946-1958 Agir,
Paris, Albin Michel, 1988, 349.
136
M. DEBRÉ, Trois républiques pour une France, II, cit., 394.
137
Lo nota O. RUDELLE, Le rôle du général de Gaulle et de Michel Debré, in D.
78 CAPITOLO PRIMO

Risultò tuttavia decisiva l’opinione nettamente contraria dello stes-


so de Gaulle. Fin dall’epoca in cui aveva esplicitato i capisaldi del suo
programma di politica costituzionale, questi muoveva dall’idea che le
opzioni di politica del diritto relative al sistema elettorale dovessero
passare in secondo piano rispetto alle scelte – quelle sì, cruciali – con-
cernenti la forma di governo:

“Quant à moi, je crois, en effet, à l’importance du mode de scrutin.


Mais, à mon sens cette importance est tout à fait secondaire par rapport à
celle du régime. Nous avons expérimenté, nous Français, tous les sys-
tèmes électoraux possibles et aucun n’a jamais pu compenser la malfai-
sance du régime des partis”138.

Su questo punto, d’altra parte, il dissenso fra de Gaulle e Debré


era di lunga data: mentre il primo aveva un atteggiamento pragmatico
relativamente alle questioni elettorali, il secondo difendeva in maniera
intransigente le proprie idee sulla capacità dei sistemi elettorali di fa-
vorire – oppure di vanificare – la stabilizzazione di determinati assetti
istituzionali. Più specificamente, Debré si era trovato in disaccordo
con de Gaulle sulla scelta di far eleggere la prima Assemblea costituen-
te, nel 1945, con metodo proporzionale. Il Generale, però,

“gli aveva replicato che, in considerazione delle circostanze, ed in


particolare della forza del Pcf, e vista l’incertezza sull’esito elettorale, il
sistema proporzionale era il più idoneo a garantire che nessuna vittoria

Maus, L. Favoreu, J.L. Parodi (a cura di), L’écriture de la Constitution de 1958, Aix-
en-Provence et Paris, Presses universitaires d’Aix-Marseille et Economica, 1992, 761.
Sul carattere generico ovvero circoscritto della delega contenuta nella legge del 3 giu-
gno 1958 cfr. ancora P. PASSAGLIA, La Costituzione dinamica, cit., 19 s. Sul fatto che
dal processo sia scaturito “un testo complesso” in cui risultano riconoscibili “tre stra-
ti” – “quello risalente a de Gaulle: l’idea di un Presidente della Repubblica forte …
scelto da un collegio più ampio del Parlamento … dotato di vasti poteri”; “lo strato
legato alle idee di Debré: stretta regolamentazione dei lavori del Parlamento e raffor-
zamento dei poteri normativi del Governo” e l’apporto dei Ministri di Stato prove-
nienti dalle élite della IV Repubblica – cfr. S. CECCANTI, La forma di governo parla-
mentare in trasformazione, cit., 109 ss.
138
Questa dichiarazione, estratta da una conferenza stampa del 16 marzo 1950, è
riportata in D. CHAGNOLLAUD, Les Présidents de la Ve République et le mode d’élection
des députés à l’Assemblée nationale, in Pouvoirs, n. 32, 1985, 95.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 79

– nemmeno quella dei comunisti – assumesse dimensioni tali da dover-


si considerare definitiva”139.

Come si vede, il filo conduttore di molti dei dibattiti di cui si è da-


to conto è il ricorso all’argomento – in realtà non particolarmente soli-
do – della “tradizione repubblicana”. Questo strumento retorico, alla
fine, fu impiegato anche dallo stesso Debré. In una succinta presenta-
zione dei capisaldi del nuovo assetto costituzionale questi rilevò:

“En ce qui concerne les Assemblées, nous sommes demeurés dans la


tradition républicaine: la loi électorale de l’une et de l’autre est exté-
rieure à la Constitution. Il est simplement entendu que les députés sont
élus au suffrage universel direct, et que le Sénat assure la représentation
des collectivités territoriales. Les règles fondamentales de la démocratie
française sont donc maintenues”140.

C’è di più, però. Mentre l’argomento della “tradizione repubblica-


na” va nel senso di una certa estraneità della materia elettorale rispetto
alla materia costituzionale, de Gaulle pare aggiungervi l’idea di una
marginalità della legge elettorale rispetto alla forma di governo: per
quest’ultima, infatti, si dovrebbe fare riferimento essenzialmente ai
rapporti fra governo e assemblee legislative. Si tratta, come si vede, di
una concezione antitetica rispetto a quelle di cui si è dato conto
nell’introduzione.
Alla luce di quanto si è detto, il caso francese presenta punti di
contatto e importanti differenze con quelli dell’Italia e della Repubbli-
ca federale tedesca. Se è vero che tutt’e tre le Costituzioni tacciono sul-
la questione del sistema elettorale, la Carta francese del 1958 non è
neppure caratterizzata da una preferenza implicita per una determina-
ta formula, né da precomprensioni che possono guidare l’interprete in
una determinata direzione. Al di là delle preferenze individuali di De-
bré, in effetti, i membri del Governo coinvolti nell’elaborazione del
testo avevano idee molto variegate sul punto141.
Come si vedrà infra (par. 3), le oscillazioni cui fu sottoposto negli
anni Ottanta il sistema elettorale per l’Assemblea nazionale indussero

139
G. QUAGLIARIELLO, De Gaulle e il gollismo, Bologna, il Mulino, 2003, 476.
140
M. DEBRÉ, La Nouvelle Constitution, in Revue française de science politique,
1959, 25.
141
Cfr. O. RUDELLE, Le rôle du général de Gaulle et de Michel Debré, cit., 762.
80 CAPITOLO PRIMO

a riconsiderare l’idea della relativa estraneità tra Costituzione e legge


elettorale; tanto più, si potrebbe aggiungere, che ai fini del radicamen-
to della Costituzione del 1958 l’impatto del c.d. fait majoritaire sul si-
stema politico-partitico142 era risultato non meno importante dei con-
gegni volti a “risanare il parlamentarismo”143, tanto da condurre, se-
condo alcuni, a una sostanziale emarginazione del circuito parlamenta-
re a favore del capo dello Stato144. Considerazioni ancora più radicali
possono essere svolte a proposito del tendenziale allineamento fra
mandato presidenziale e legislatura parlamentare, in conseguenza
dell’entrata in vigore della legge costituzionale n. 2000-964 del 2 otto-
bre 2000145.
Negli anni Ottanta, in estrema sintesi, il Presidente della Repub-
blica Mitterrand, temendo per le sorti della maggioranza parlamentare
di sinistra in occasione delle successive elezioni politiche, promosse la
sostituzione del sistema uninominale maggioritario a doppio turno con
un sistema di tipo proporzionale (legge n. 85-690 del 10 luglio 1985):
se è vero che si trattava di un impegno programmatico del Partito so-

142
Per una riflessione recente sul fait majoritaire v. J.P. DEROSIER, François Hol-
lande et le fait majoritaire. La naissance d’un fait majoritaire contestataire, in Quad.
cost., 2016, 773 ss. Nella dottrina più recente il tema è stato preso in considerazione
soprattutto in relazione all’elaborazione di uno statuto dell’opposizione, sulla scia del-
la “grande riforma” del 2008: si vedano S. CECCANTI, M. RUBECHI, Un assestamento
(ancor più marcatamente) monista della forma di governo francese: lo statuto
dell’opposizione, in M. Specchia (a cura di), La Costituzione Francese/La Constitution
Française. Comunicazioni, Torino, Giappichelli, 2009, 127 ss.; G. RIZZONI, Opposizio-
ne parlamentare e democrazia deliberativa. Ordinamenti europei a confronto, Bologna, il
Mulino, 2012, 139 ss., spec. 180 ss.; É. THIERS, La majorité contrôlée par l’opposition:
pierre philosophale de la nouvelle séparation des pouvoirs?, in Pouvoirs, n. 143, 2012, 61
ss.; J.L. HERIN, Les groupes minoritaires: un nouveau concept entre droit et politique, in
Pouvoirs, n. 146, 2013, 57 ss.; A. VIDAL-NAQUET, Le renouveau de l’opposition, in
Pouvoirs, n. 146, 2013, 133 ss.; A. FOURMONT, L’opposition parlementaire en droit
constitutionnel. Étude comparée: France-Allemagne, Paris, LGDJ, 2019
143
In realtà, secondo la ricostruzione di un protagonista della vita istituzionale
della V Repubblica, già lo stesso de Gaulle, verso la fine del suo secondo mandato
presidenziale, avrebbe riconsiderato le proprie posizioni storiche: “il souhaita que le
principe d’un scrutin à dominante majoritaire devînt intangible. Mais il n’eut pas le
temps de s’atteler à cette réforme” (A. PEYREFITTE, La France en désarroi. Entre les
peurs et l’espoir, Paris, Éditions de Fallois, 1992, 74).
144
Si esprime in questo senso G. CERRINA FERONI, Il Parlamento nei sistemi semi-
presidenziali, in Rass. parl., 2019, 23.
145
Sul punto cfr. ancora A. BARBERA, Una risposta alla crisi del sistema politico,
cit., 265 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 81

cialista, nondimeno la sua applicazione avrebbe dovuto permettere di


minimizzare gli effetti della paventata sconfitta elettorale. La coalizio-
ne di destra, dopo aver vinto le elezioni politiche del 1986, ottenne ra-
pidamente il ritorno allo status quo ante (legge n. 86-825 dell’11 luglio
1986). Il rapido susseguirsi delle riforme elettorali – in cui apparivano
particolarmente evidenti i calcoli opportunistici delle maggioranze del
momento – fu preso in considerazione dal Comitato consultivo per la
revisione della Costituzione, anche noto come Comitato Vedel. Nelle
sue raccomandazioni, tuttavia, il Comitato suggerì di percorrere la via
del rinforzo procedurale, sulla quale si ritornerà infra (par. 3.2).
Per lo meno su questo punto, la più recente stagione di “grandi ri-
forme” della Costituzione della V Repubblica è stata contrassegnata da
una grande prudenza. Nel rapporto finale del Comitato di riflessione e
di proposta sulla modernizzazione e il riequilibrio delle istituzioni del-
la V Repubblica – altresì noto come Comitato Balladur – è ribadita
l’idea che “il n’est ni opportun ni utile de ‘constitutionnaliser’ les modes
de scrutin”146. Né paiono granché differenti, da questo punto di vista,
le strategie di politica del diritto dei fautori della proporzionale – op-
pure, più modestamente, di una dose de proportionnelle – e degli alfieri
di una VI Repubblica147.

2.5. Madrid, 1978: il peso dell’“inerzia”

L’ultimo fra i casi emblematici presi in considerazione in questo


paragrafo è quello della Costituzione spagnola del 1978. Fra le costitu-
zioni europee attualmente vigenti si tratta, lo si anticipa fin da ora, del

146
COMITE DE REFLEXION ET DE PROPOSITION SUR LA MODERNISATION ET LE
REEQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS DE LA VE REPUBLIQUE, Une Ve République plus dé-
mocratique, 29 ottobre 2007, 69 (rapporto disponibile su
www.ladocumentationfrancaise.fr).
147
Lo nota criticamente S. AROMATORIO, L’absence traditionnelle du mode de
scrutin dans la Constitution française, cit., 621. Sul progetto istituzionale della VI Re-
pubblica si possono vedere A. MONTEBOURG, B. FRANÇOIS, La Constitution de la 6e
République. Réconcilier les Français avec la démocratie, Paris, Odile Jacob, 2005; H.
ROUSSILLON (a cura di), Demain, la Sixième République, Toulouse, Presses de
l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2007. V. inoltre i rilievi critici di M.
CAVINO, La fine del mito della Sesta Repubblica, in id., A. Di Giovine, E. Grosso (a
cura di), La Quinta Repubblica francese dopo la riforma costituzionale del 2008, Torino,
Giappichelli, 2010, 7 ss.; e R. CASELLA, La Francia alla ricerca di un’improbabile Sesta
repubblica: il rapporto Bartolone-Winock sul futuro delle istituzioni, in Forum di Qua-
derni costituzionali, 9 dicembre 2015 (su www.forumcostituzionale.it).
82 CAPITOLO PRIMO

più importante esempio di costituzionalizzazione di un sistema eletto-


rale. D’altra parte, le soluzioni escogitate per risolvere una questione
particolare – ancorché di vasta portata – come quella della legge elet-
torale rispecchiano un carattere generale della Transición spagnola. A
quarant’anni di distanza dall’entrata in vigore della Costituzione, è
fuori discussione soltanto il fatto che si sia trattato di un processo ne-
goziato, mentre si registra una notevole divergenza di opinioni fra i so-
stenitori delle tesi continuiste e gli assertori dell’interpretazione della
transizione come cesura148.
Anche nel caso spagnolo ritorna un dato che è già stato ripetuta-
mente segnalato nei paragrafi precedenti: i condizionamenti, impliciti
e no, all’opera durante il processo di redazione della Costituzione. Con
riguardo alla Transición spagnola, si può dire che questi condiziona-
menti rappresentino un vero e proprio modo di essere di un processo
complesso, caratterizzato dall’interazione fra ambienti variamente le-
gati al regime franchista e forze politiche che venivano gradualmente
ammesse a partecipare al processo politico.
Il punto di avvio è costituito della legge n. 1/1977 del 4 gennaio
1977 (Ley de Reforma Política), approvata dalle Cortes franchiste il 18
novembre 1976. Questa, oltre a delineare i tratti di un procedimento
di riforma costituzionale (art. III), prevedeva l’elezione dei deputati a
suffragio universale, diretto e segreto. Successivamente, il regio decre-
to-legge n. 20/1977 del 18 marzo 1977149, emanato in virtù della prima

148
Sul punto cfr. F. BIAGI, Corti costituzionali e transizioni democratiche. Tre gene-
razioni a confronto, Bologna, il Mulino, 2016, 137 ss.; per un bilancio della discussio-
ne, T.J. MILEY, Austerity politics and constitutional crisis in Spain, in European Politics
and Society, 2017, 266 s.; e, per una prospettiva fortemente critica, H. LÓPEZ BOFILL,
Hubris, constitutionalism, and “the indissoluble unity of the Spanish nation”: The re-
pression of Catalan secessionist referenda in Spanish constitutional law, in International
Journal of Constitutional Law, 2019, 951 ss. In generale, sul tema delle transizioni co-
stituzionali, si rinvia a G. DE VERGOTTINI, Le transizioni costituzionali. Sviluppi e crisi
del costituzionalismo alla fine del XX secolo, Bologna, il Mulino, 1998, spec. 162 ss.; L.
MEZZETTI, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolidamento democra-
tico, Padova, Cedam, 2003, spec. 4 ss. Spunti di grande interesse si trovano in J. EL-
STER, Chiudere i conti. La giustizia nelle transizioni politiche (2004), trad. di P. Palmi-
niello, Bologna, il Mulino, 2008. Con riguardo alle transizioni costituzionali
nell’Europa centro-orientale, delle quali si farà cenno alla fine del presente paragrafo,
si veda A. DI GREGORIO, Le transizioni alla democrazia nei paesi dell’Europa centro-
orientale, baltica e balcanica, in ead. (a cura di), I sistemi costituzionali dei paesi
dell’Europa centro-orientale, baltica e balcanica, Milano, Wolters Kluwer, 2019, 1 ss.
149
Su cui v. J. DE ESTEBAN, L. LÓPEZ GUERRA, Entre la Ley para la Reforma Políti-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 83

disposizione transitoria della Ley de Reforma Política, specificò i carat-


teri del sistema elettorale per le Cortes bicamerali, democraticamente
elette. La dottrina coeva notò immediatamente il ruolo-chiave svolto
dal Governo Suárez in quella circostanza. Il regio decreto-legge era
stato elaborato dal Governo ed emanato dal Re senza alcun coinvolgi-
mento delle Cortes franchiste né dell’opposizione politica: “non fu
quindi il risultato di un patto politico ma venne elaborato secondo la
convenienza del governo”150. Già la Ley de Reforma Política prevedeva
che il Congresso dei deputati fosse eletto secondo “criterios de repre-
sentación proporcional”, individuava le Province come circoscrizioni
elettorali – con un numero minimo di deputati per ciascuna Provin-
cia151 – ed evocava altresì l’opportunità d’introdurre soglie di sbarra-
mento per l’accesso al riparto dei seggi. Quanto al Senato, erano già
menzionate le regole fondamentali dell’attribuzione di quattro senatori
a ciascuna Provincia – con alcune regole speciali per le Baleari e le Ca-
narie – e dell’applicazione di un sistema maggioritario (quest’ultima
non sarebbe stata ripresa nel testo costituzionale). I critici osservarono
che la Ley de Reforma Política lasciava al Governo ampi margini di di-
screzionalità in sede di determinazione delle regole per l’elezione delle
nuove Cortes; a questo riguardo venivano in rilievo la vaghezza del ri-
ferimento alla rappresentanza proporzionale e la mancanza di giustifi-

ca y la Ley Electoral: Análisis del referéndum de diciembre de 1976, in J. DE ESTEBAN ET


AL., El proceso electoral, Barcelona, Labor, 1977, 349 ss.; M. HERRERO DE MIÑÓN, Gé-
nesis del Real Decreto-Ley de marzo de 1977, in Revista de Derecho Político, n. 100, 33
ss.; M.Á. PRESNO LINERA, El sistema electoral español desde sus orígenes hasta la Cons-
titución de 1978, in Historia Constitucional, n. 19, 2018, 105 ss. (su
www.historiaconstitucional.com).
150
E. LINDE PANIAGUA, Il meccanismo elettorale, in G. de Vergottini (a cura di),
Una Costituzione democratica per la Spagna, Milano, Franco Angeli, 1978, 122; nello
stesso senso si esprime anche M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli arti-
coli 68 e 69, in E. Garcia de Enterria, A. Predieri (a cura di), La Costituzione spagnola
del 1978, Milano, Giuffrè, 1982, 504.
151
Questa scelta segnava una parziale discontinuità con le Cortes franchiste, la cui
composizione era determinata dal criterio di un’eguale rappresentazione per le 50
Province spagnole. Si può poi osservare che all’epoca – a dispetto del “velo
d’ignoranza” associato al fatto che le ultime elezioni libere si erano svolte negli anni
Trenta – numerose analisi sociologiche, la cui unità di riferimento era la Provincia,
consentivano di formarsi un’idea della fisionomia dell’elettorato e dei possibili risultati
delle future consultazioni elettorali (si veda L. LÓPEZ GUERRA, Las perspectivas actua-
les: algunas notas sobre el caso español, in J. DE ESTEBAN ET AL., El proceso electoral,
cit., 316 ss.).
84 CAPITOLO PRIMO

cazioni plausibili per l’assegnazione di un numero minimo di deputati


a ciascuna Provincia152. È importante segnalare che l’art. 19, comma 2,
del regio decreto-legge n. 20/1977 prevedeva l’elezione di almeno tre
deputati per circoscrizione; inoltre, in ben 28 delle 50 circoscrizioni
provinciali spagnole sarebbero stati eletti meno di sei deputati, con un
sostanziale ridimensionamento del carattere “proporzionale” del si-
stema elettorale153.
Risulta agevole notare forti somiglianze fra la disciplina elettorale
del 1977 e le opzioni consacrate agli artt. 68 e 69 della Costituzione del
27 dicembre 1978. Sebbene il tema sia stato oggetto di accese discus-
sioni durante i lavori delle Cortes costituenti – con un iter a tratti piut-
tosto tortuoso, caratterizzato da fasi di stallo e da brusche accelerazio-
ni –si può affermare con buona approssimazione che alla fine si sia fat-
ta strada “la decisione di lasciare tutto come stava”154: questa sarebbe
stata “dettata, oltre ogni possibile argomentazione di principio o tecni-
ca, dai rapporti di forza, dagli spazi che ne sono derivati e dalle oppor-
tunità del momento politico”155.
Nel progetto preliminare (Anteproyecto) predisposto dai sette rela-
tori individuati all’interno della Commissione per gli affari costituzio-
nali e le libertà pubbliche del Congresso dei deputati la questione del
sistema elettorale – per lo meno con riguardo al Congresso dei deputa-
ti – non era oggetto di previsioni specifiche. A questo proposito nel
rapporto dei relatori, pubblicato nell’aprile 1978, si legge che era stato
impossibile addivenire a un accordo sulla costituzionalizzazione di un
sistema elettorale, poiché non si era formato un consenso sufficiente-

152
Cfr. E. LINDE PANIAGUA, Il meccanismo elettorale, cit., 123 e 131. Il medesimo
Autore osservava inoltre che la tendenziale simmetria fra le attribuzioni del Congresso
dei deputati e del Senato – per cui però erano previsti sistemi elettorali chiaramente
diversi – avrebbe potuto provocare una paralisi nell’attività delle Cortes costituenti
(ivi, 129).
153
Cfr. F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 91, il quale se-
gnala che “in piccole circoscrizioni (3-5 seggi) gli effetti delle formule comunemente
chiamate ‘proporzionali’ non sono molto dissimili da quelli prodotti da un sistema
maggioritario uninominale”.
154
M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 505; nel
medesimo senso anche S. CURRERI, Partiti e gruppi parlamentari nell’ordinamento spa-
gnolo, Firenze, Firenze University Press, 2005, 85 s., che cita il preambolo della legge
organica n. 5/1985 del 19 giugno 1985 (Ley Orgánica del Régimen Electoral General,
LOREG).
155
Così ancora M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69,
cit., 505.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 85

mente ampio sull’ipotesi proporzionalistica né su proposte nel senso


del maggioritario.
La formulazione delle disposizioni che sono poi diventate gli artt.
68 e 69 della Costituzione è stata definita in un lasso di tempo relati-
vamente rapido, durante l’esame del testo da parte della Commissione
per gli affari costituzionali e le libertà pubbliche del Congresso. In li-
nea con quanto è già stato segnalato nei paragrafi precedenti a propo-
sito di altri processi costituenti, in quella vicenda “si possono leggere
le ipoteche di potere, gli interessi strategici dei partiti, anche i più mo-
desti tatticismi del momento”156.
Di nuovo, la questione della costituzionalizzazione di un sistema
elettorale rappresentò il punctum dolens nel corso del dibattito in
Commissione. Sulla base del tenore della discussione è agevole render-
si conto che la transizione costituzionale spagnola si collocava ormai
nella “terza ondata” dei processi di costituzionalizzazione e di demo-
cratizzazione: i riferimenti comparatistici sono particolarmente fre-
quenti157 e non si limitano all’evocazione di eventi traumatici come la
dissoluzione della Repubblica di Weimar. Così, presentando un
emendamento che mirava a introdurre in Costituzione un riferimento
alla rappresentanza proporzionale, il deputato socialista catalano
Eduardo Martín Toval prendeva le mosse proprio dall’analisi delle co-
stituzioni di “muchas Monarquías parlamentarias”158; di ordinamenti,
cioè, che costituivano un modello e una fonte d’ispirazione per ciò che
sarebbe dovuta diventare la democrazia spagnola. Al tempo stesso, nel
dibattito costituente spagnolo anche gli effetti sistemici delle leggi elet-
torali risultano concepiti in maniera più sofisticata, senza incorrere nel
meccanicismo di certe letture delle tesi di Hermens o di Duverger159.
Nella seduta del 1 giugno il leader di AP Manuel Fraga Iribarne –
che era stato fra i sette relatori dell’Anteproyecto – prese chiaramente
posizione contro l’ipotesi della costituzionalizzazione: “Ninguna repre-
sentación puede ser exacta. No hay ningún sistema perfecto, y todos los

156
M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 508.
157
Lo rileva L. PEGORARO, El Derecho comparado y la Constitución española de
1978. La recepción y “exportación” de modelos, in Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional, n. 9, 2005, 307, che cita gli interventi dei deputati Tierno Galván, Fa-
jardo Spínola e Roca Junyent nella seduta della Commissione del 1 giugno 1978 (Dia-
rio de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978).
158
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978, 2828.
159
Cfr. M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit.,
500 ss.
86 CAPITOLO PRIMO

intentos de acercarse a dicha representación perfecta pasarán siempre por


el hecho de que la combinación de las dos ideas, de delegación e identi-
dad, nos llevan a imperfecciones”160. Per questa ragione appariva inevi-
tabile che “la Constitución, al entrar en este terreno siente solamente
principios generales. La flexibilidad para el legislador es la única garantía
de que no habrá que reformar constantemente la Constitución”161. Per
quanto riguarda la sinistra e i rappresentanti delle minoranze catalana
e basca, questi sostennero, anche se con accenti variegati, la costitu-
zionalizzazione della rappresentanza proporzionale. Al tempo stesso,
però, i deputati socialisti, comunisti e catalanisti posero il problema
della corrispondenza fra la composizione delle assemblee rappresenta-
tive e la realtà demografica della Spagna, suggerendo di esplicitare il
nesso fra numero dei seggi e consistenza della popolazione. Come si
vede, questo indirizzo presupponeva una contestazione dell’impianto
della Ley de Reforma Política e alludeva inevitabilmente a una riparti-
zione del territorio in circoscrizioni create ex novo, così valorizzando le
differenze tra il ruolo costituzionale del Congresso dei deputati e quel-
lo del Senato.
Al di là dei numerosi riferimenti al diritto comparato e del ricorso
a giustificazioni tradizionali della rappresentanza proporzionale, è sta-
to segnalato che il dibattito si caratterizza per la presenza di argomenti
collegati alla situazione particolare della Spagna di allora e che merita-
no attenzione anche oggi, a più di quarant’anni di distanza dal mo-
mento costituente: favorire il pluralismo e la sua funzione integratrice;
evitare l’instaurazione di un bipartitismo imperfetto, col rischio di
emarginare le forze minori e di erodere le basi di consenso del nuovo
patto costituzionale; assicurare un’omogeneità fra le previsioni costitu-
zionali relative alle Cortes, da un lato, e alle assemblee legislative delle
istituende Comunità autonome, dall’altro lato (su quest’ultimo punto
v. infra, par. 3)162.
Quanto alle posizioni del partito di maggioranza relativa, l’Unión
de Centro Democrático (UCD), nel suo intervento Óscar Alzaga Vil-
laamil prese le mosse dalla tradizione costituzionale spagnola, da Ca-
dice alla Restaurazione borbonica163, che sembrava sconsigliare di pro-

160
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978, 2830.
161
Ibid.
162
Cfr. M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 521.
163
Su cui v. M.Á. PRESNO LINERA, El sistema electoral español desde sus orígenes
hasta la Constitución de 1978, cit., 90 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 87

cedere alla costituzionalizzazione di uno specifica sistema. Al tempo


stesso, invitò a non assolutizzare il principio proporzionalistico, tenen-
do conto del necessario adattamento della composizione delle assem-
blee legislative ai divari fra regioni povere e regioni ricche: “Qué duda
cabe que ése es un problema real en España”164. Questa preoccupazione,
come si può intuire, era alla base della scelta d’individuare nelle Pro-
vince le circoscrizioni elettorali per il Congresso dei deputati. Quanto
al problema della costituzionalizzazione del principio proporzionalisti-
co, Alzaga Villaamil, basandosi sul patrimonio costituzionale delle
democrazie europee stabilizzate, suggeriva la via di una costituzionaliz-
zazione moderata del principio proporzionalistico: “fijar en la Constitu-
ción unas líneas básicas, con una regulación, en una ley muy meditada, y
que sea modificable sin necesidad de pasar por los mecanismos especiales
que toda Constitución rígida exige, a la vista de la realidad cambiante y
de los progresos sociales”165. Non gli sfuggiva, d’altra parte, che una so-
luzione del genere avrebbe svolto un ruolo cruciale nel fare della nuo-
va Carta fondamentale “una auténtica Constitución de consenso”166.
L’accordo decisivo, formalizzato nella seduta della Commissione
del 20 giugno seguente, riprende molti di questi argomenti ma li com-
bina in una maniera differente. Con l’approvazione dell’emendamento
Peces-Barba, infatti, si finì con l’accettare, costituzionalizzandolo,
l’esistente167. L’intervento di Alzaga Villaamil nella seduta del plenum
del Congresso del 12 luglio 1978 è ricco di spunti significativi, che og-
gi appaiono rivelatori di caratteri tipici della Transición: la disposizio-
ne su cui era finalmente maturato un accordo “es un artículo Guadia-
na, que desapareció y volvió a aparecer en el curso de los debates de la
Comisión; que desaperece con una redacción y aparece con otra”168. Se
l’opzione della costituzionalizzazione doveva essere accettata per rea-
gire alla tradizione spagnola d’instabilità legislativa e brogli elettorali,
occorreva tenere conto di dati sicuri, individuando nella Provincia la
circoscrizione elettorale e costituzionalizzando gli aspetti fondamentali
di un sistema elettorale che aveva dato buona prova di sé, quello con-
sacrato nel regio decreto-legge n. 20/1977. Nella materia elettorale, in-

164
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 78/1978, 2835 s.
165
Ibid.
166
Ibid.
167
Cfr. M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit.,
523.
168
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 108/1978, 4181.
88 CAPITOLO PRIMO

fatti, “la inercia pesa enormemente, como todo el mundo sabe. … Pero
esto no significa en la práctica la inercia por la inercia: esto significa la
consagración de un sistema electoral que está ya legitimado, de un siste-
ma electoral que está ya probado”169.
Come si vede, perciò, una discussione complessa e caratterizzata
dall’intervento di numerosi attori e dalla mobilitazione di un variegato
arsenale retorico si era conclusa con un ritorno al punto di partenza e
con la riproposizione, al più alto livello del sistema delle fonti, delle
scelte compiute ancor prima dell’elezione delle Cortes costituenti.
L’art. 68 conferma una tendenza che si era manifestata già con la Ley
de Reforma Política: nell’ordinamento spagnolo la rappresentanza
proporzionale deve trovare attuazione in un contesto caratterizzato da
un numero relativamente basso di deputati – non meno di trecento e
non più di quattrocento – e dall’assegnazione di una rappresentanza
minima (representación mínima inicial) a ciascuna circoscrizione pro-
vinciale. Come si vede, insomma, le opzioni consacrate negli artt. 68 e
69 della Costituzione rivelano importanti somiglianze col sistema elet-
torale ch’era stato adottato per eleggere le Cortes costituenti. È parti-
colarmente significativo che a questo risultato le Cortes costituenti sia-
no giunte per vie tortuose, finendo con l’accogliere un principio parti-
colarmente caro all’opposizione di sinistra – la costituzionalizzazione
della rappresentanza proporzionale – ma declinandolo in una maniera
che teneva evidentemente conto delle istanze e delle preoccupazioni
dell’UCD, partito di maggioranza relativa. Il punto di arrivo di un di-
battito piuttosto acceso – e in cui erano intervenuti rappresentanti di
tutte le principali forze politiche – risulta straordinariamente simile al
punto di partenza rappresentato da una Ley de Reforma Política so-
stanzialmente elaborata dal Governo con un limitato coinvolgimento
delle Cortes franchiste: in quel particolare segmento della Transición si
scorgeva tutto il peso di quell’“inerzia” cui aveva alluso Alzaga Villaa-
mil nel suo discorso del 12 luglio 1978. Così, nella fase successiva
all’entrata in vigore della Costituzione e alla prima vittoria elettorale
del PSOE, uno dei primi commentatori italiani dei nuovi assetti istitu-
zionali della Spagna osservò:

“Gli uomini della UCD sono stati abili a far giudicare, durante e
dopo i lavori delle cortes costituenti, la soluzione adottata come solu-
zione di compromesso: in realtà quella era la loro soluzione – non solo
169
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, n. 108/1978, 4183.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 89

perché la normativa costituzionalizzata era stata la creazione di molti


di loro due anni prima, ma perché essa garantisce, nelle condizioni at-
tuali, i premi più alti al loro partito”170.

Si è detto che le soluzioni messe a punto per risolvere la questione


elettorale confermano il carattere esemplare e le peculiarità della tran-
sizione spagnola alla democrazia costituzionale. Spicca, in particolare,
l’interazione tra gruppi riconducibili al precedente regime e forze da
pochissimo ammesse a partecipare a pieno titolo al processo politico.
Per il suo carattere “guidato” – con esiti almeno in parte predetermi-
nati ab initio – la Transición spagnola può essere utilmente raffrontata
con altre transizioni costituzionali della terza ondata, in particolare
nell’Europa centrale e orientale. Un caso esemplare, da questo punto
di vista, è quello delle vicende ungheresi dopo il 1989. La legge eletto-
rale provvisoria del 20 ottobre 1989, al pari degli emendamenti alla
Costituzione su cui contestualmente il gruppo dirigente giunse a un
accordo con ampi settori dell’opposizione, è una componente essen-
ziale della transizione dell’Ungheria alla democrazia costituzionale.
L’adozione di un sistema elettorale misto caratterizzato dalla compre-
senza di elementi schiettamente maggioritari e di una componente
proporzionale – e perciò paragonabile soltanto parzialmente al perso-
nalisiertes Verhältniswahlrecht della Repubblica federale tedesca – fu il
frutto di un compromesso tra i comunisti e i liberali di sinistra, da un
lato, e i cristiano-democratici e i piccoli proprietari indipendenti,
dall’altro lato. Sebbene la Costituzione del 1949, opportunamente
modificata nel 1990, non facesse riferimento a uno specifico sistema
elettorale, nondimeno la previsione di una maggioranza dei due terzi
per l’approvazione delle leggi elettorali (art. 71, comma 3) ne assicurò
la stabilità fino al 2011171.

170
M. CACIAGLI, Il sistema elettorale delle cortes negli articoli 68 e 69, cit., 542.
171
Sul punto v. M. DEZSŐ, The New Electoral System of the Hungarian Republic,
in Acta Juridica Hungarica, 1990, 129 ss.; S. BARTOLE, Riforme costituzionali nell’Eu-
ropa centro-orientale. Da satelliti comunisti a democrazie sovrane, Bologna, il Mulino,
1993, 73; B. OWEN, I nuovi sistemi elettorali nei paesi dell’Est europeo, in M. Luciani,
M. Volpi (a cura di), Riforme elettorali, cit., 393; G. TÓKA, Seats and Votes: Conse-
quences of the Hungarian Election Law, in id. (a cura di), The 1990 Elections to the
Hungarian National Assembly, Berlin, Sigma, 1995, 41 ss.; M. DEZSŐ, Electoral system
in Hungary 1985-2005, in A. Jakab, P. Takács, A.F. Tatham (a cura di), The Transfor-
mation of the Hungarian Legal Order 1985-2005: Transition to the Rule of Law and
Accession to the European Union, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International,
90 CAPITOLO PRIMO

3. Gli oggetti

Dopo avere presentato e discusso alcuni dei passaggi-chiave del


dibattito sull’opportunità e il senso di una costituzionalizzazione del
sistema elettorale, occorre chiedersi in che cosa consista l’oggetto di
questa operazione. Che cosa precisamente si decide di costituzionaliz-
zare quando si allude alla consacrazione di un sistema elettorale nel
testo costituzionale? Il mero dato della costituzionalizzazione di un si-
stema elettorale, infatti, apre la via ad almeno due interrogativi: il pri-
mo ha a che fare coi significati ricavabili da disposizioni costituzionali
che prescrivono l’adozione di una determinata formula elettorale; il
secondo, invece, con la forza passiva di quelle stesse disposizioni.
A questo riguardo pare condivisibile la posizione che distingue tra
limiti formali – nei quali, a loro volta rientrano, limitazioni contenuti-
stiche e norme procedurali ad hoc – e limiti materiali. Questi ultimi, sui
quali ci si soffermerà con maggior attenzione nel paragrafo 5, possono
essere definiti come quelle “disposizioni costituzionali di principio, ca-
ratterizzanti il ‘regime politico’ o la ‘costituzione materiale’ o l’‘ordi-
namento costituzionale’ … che vincolano la legislazione elettorale in
maniera non necessariamente diversa da quanto accadrebbe per qual-
siasi manifestazione del potere legislativo”172. In questo paragrafo ci si
limiterà a prendere in considerazione i limiti formali.

3.1. La costituzionalizzazione di un sistema elettorale negli ordina-


menti composti: tra uniformità e differenziazione

La costituzionalizzazione di un sistema elettorale può interessare la


sola legge elettorale nazionale oppure avere un ambito applicativo più
ampio. Da questo punto di vista, fra le costituzioni europee vigenti
appare emblematico – anche per il modello “aperto” ed evolutivo di
Stato delle autonomie da essa tratteggiato – il caso della Costituzione
spagnola del 1978. Mentre l’art. 68, commi 2 e 3, prevede che il Con-
gresso dei deputati sia eletto, in ciascuna circoscrizione provinciale,

2007, 50 ss.; e, volendo, G. DELLEDONNE, Constitutional courts dealing with electoral


laws: comparative remarks on Italy and Hungary, in DPCE online, n. 2/2019, 1539 ss.
(su www.dpceonline.it). Sulla legge elettorale del 1945, di cui i partiti “storici” del
centro-destra invocavano la reviviscenza, si veda P. SANTARCANGELI, La legge elettora-
le ungherese, Firenze, Sansoni, 1946, 26 ss.
172
A. MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale, cit., 15 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 91

con metodo proporzionale, l’art. 69 menziona il requisito di


un’“adeguata rappresentazione proporzionale” per la designazione di
una parte dei senatori e l’art. 152, comma 1, dispone che nelle Comu-
nità autonome “storiche” – Catalogna, Galizia e Paese Basco, cui poi si
è aggiunta l’Andalusia – l’organo legislativo sia eletto con un sistema
proporzionale “che assicuri altresì la rappresentazione delle diverse
zone del territorio”173. È dunque posta con forza un’esigenza di com-
mensurabilità dei sistemi elettorali a tutti i livelli istituzionali174.
È tuttavia possibile procedere a ritroso lungo il medesimo percor-
so, così da trovare ulteriori conferme per questa tesi. Anche in questo
caso, un ruolo di apripista è stato svolto dalla Costituzione di Weimar,
che richiedeva che i Grundsätze der Verhältniswahl si applicassero non
soltanto all’elezione del Reichstag, ma anche alle assemblee legislative
(Volksvertretungen) dei Länder e ai consigli comunali (art. 17, commi 2
e 3)175. Similmente, la Legge costituzionale federale austriaca contiene
un riferimento ai principi della rappresentanza proporzionale, oltre
che per il Nationalrat, anche per l’elezione dei deputati del Parlamento
europeo (art. 23a, comma 1), delle assemblee rappresentative dei Län-
der (Landtage: art. 95, comma 1) e dei consigli comunali (art. 117,
comma 2), oltre che per la designazione dei membri del Bundesrat da
parte dei Landtage (art. 35, comma 1). Più di recente, lo stesso è avve-
nuto con la Costituzione portoghese in riferimento alle assemblee legi-
slative delle due Regioni autonome (art. 231, comma 2) e ai consigli
comunali (art. 239, comma 2). Si presenta diversamente, invece, il caso
italiano. In assenza d’indicazioni univoche in tema di sistemi elettorali
desumibili dalla Costituzione, un’opinione dottrinale ha affermato con
forza, prima del varo delle Regioni a statuto ordinario, che “[s]e c’è
una materia che deve essere sottratta a differenziazioni di regolamen-
tazione questa è la materia elettorale”176. In seguito, però, è stata giu-

173
Sull’interpretazione dell’art. 152 della Costituzione spagnola – su cui si ritorne-
rà anche nel capitolo II (parr. 1 e 8) – si veda Á. GARRORENA MORALES, Tribunal
Constitucional y sistema electoral de las Comunidades Autónomas. Una desafortunada
jurisprudencia, in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 83, 2008, 243 ss.
174
Per il momento, naturalmente, rimane esterna al perimetro dell’analisi
l’elezione del Parlamento europeo, sulla quale si ritornerà nel capitolo III.
175
Nella Legge fondamentale di Bonn, invece, le assemblee di Länder, Comuni ed
enti di area vasta devono essere elette a suffragio universale, diretto, libero, eguale e
segreto (art. 28, comma 1).
176
C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, VIII edizione, Padova, Cedam,
1969, 830. Successivamente E. BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit.,
92 CAPITOLO PRIMO

dicata positivamente la scelta della Costituente di eliminare dall’ori-


ginaria formulazione di quello che sarebbe divenuto l’art. 122 Cost.
l’obbligo di prevedere per l’elezione dei consigli delle Regioni a statuto
ordinario un sistema “conforme a quello per la formazione della Ca-
mera dei deputati”177. Quel disegno ha poi perso in nitidezza con
l’introduzione dell’elezione diretta del vertice dell’esecutivo negli enti
locali (legge 25 marzo 1993, n. 81) e con le successive riforme della
legge elettorale per le Regioni a statuto ordinario (legge 23 febbraio
1995, n. 43 e legge cost. 22 novembre 1999, n. 1): ad avviso dei critici,
quelle riforme, parziali e “dal basso”, avrebbero propagato il convin-
cimento che fosse in corso “la transizione verso un nuovo assetto costi-
tuzionale, pur in assenza di un profonda revisione costituzionale o del
compimento di un processo costituente”178.
Tenendo nel debito conto le differenze fra queste vicende naziona-
li, come punto di avvio di questa traiettoria si può individuare una po-
lemica caratteristica degli ultimi anni del Reich guglielmino, che aveva
di mira la contraddizione fra “la nascita del partito di massa” e

271 scorge in questo atteggiamento – già condiviso dai padri costituenti – una confer-
ma del carattere costitutivo del proporzionalismo, “imprescindibile per l’ordinamento
che si andava instaurando”.
177
Cfr. M. CARLI, Articoli 121 e 122, in G. Branca, A. Pizzorusso (a cura di),
Commentario della Costituzione. Le Regioni, le Province, i Comuni, t. II, Bologna-
Roma, Zanichelli-Foro italiano, 1990, 7 ss.; A. PERTICI, Articolo 122, in R. Bifulco, A.
Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, Utet, 2006,
2425, che ricorda come il rinvio a una legge dello Stato svolgesse per sempre una fun-
zione unificante e cita inoltre l’originaria formulazione – solo in parte affine – dell’art.
3 dello statuto regionale siciliano.
A proposito del nesso fra “proporzionalizzazione” della forma di governo statale
e della legislazione elettorale comunale e provinciale tra la fine degli anni Cinquanta e
l’inizio degli anni Sessanta, cfr. F. BONINI, Storia costituzionale della Repubblica, Ro-
ma, Carocci, 2007, 53 s. Nello stesso senso si possono citare le quattro questioni di
fiducia poste dal VI Governo Andreotti fra il 1989 e il 1990 – a ridosso, dunque, della
fine della c.d. Repubblica dei partiti – per impedire l’introduzione dell’elezione diretta
del Sindaco e del Presidente della Provincia in quella che sarebbe divenuta la l. 8 giu-
gno 1990, n. 142 (cfr. C. FUSARO, I limiti della legislazione elettorale vigente, in R.
D’Alimonte, C. Fusaro (a cura di), La legislazione elettorale italiana. Come migliorarla
e perché, Bologna, il Mulino, 2008, 19).
178
P. BIANCHI, L’ossessione riformatrice. Alcune osservazioni sul processo di revi-
sione costituzionale permanente, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2019, 13 (disponibile
su www.osservatoriosullefonti.it); v. inoltre M. PLUTINO, Dinamiche di una democrazia
parlamentare. Assetti rappresentativi e sviluppi istituzionali, Roma, Carocci, 2015, 216
ss.; G. TARLI BARBIERI, voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), cit., 904.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 93

l’“egemonia dell’establishment prussiano, sostenuto da congegni elet-


torali di tipo elitario”179. In particolare, la contraddizione si esprimeva
nel contrasto fra il suffragio universale maschile, caratteristico del
Reich fin dalla sua fondazione, e il sistema censitario basato su tre clas-
si (Dreiklassenwahlrecht), in uso nel Regno prussiano. Già sul finire
degli anni Venti Heller notò che l’insoddisfazione nei confronti del
Dreiklassenwahlrecht – che “aveva svolto un ruolo funesto negli ultimi
anni”180 – era stata propedeutica all’affermazione, fin dal già citato de-
creto del 30 novembre 1918, del principio dell’eguaglianza del suffra-
gio a tutti i livelli istituzionali. Allo stesso tempo, e in linea con quanto
si è rilevato più sopra, l’avvento dei partiti di massa, pur nell’incertezza
circa la loro posizione all’interno dell’ordinamento, può aver fatto ap-
parire opportuna l’idea di strutturare la competizione elettorale in
modo simile per i vari livelli istituzionali181. D’altra parte, quell’innova-
zione – “unica, importante eccezione” rispetto alla relativa continuità
fra le strutture amministrative del Kaiserreich e la Costituzione di
Weimar – fu accusata di favorire “un processo di politicizzazione
dell’amministrazione comunale che snaturava la tradizione della Sel-
bstverwaltung”182.
Da ultimo, si può affermare che il tema della costituzionalizzazione
di un particolare sistema elettorale a tutti i livelli istituzionali incrocia
la traiettoria dell’omogeneità costituzionale negli ordinamenti federali
o composti: si tratta, cioè, di un principio attinente ai rapporti tra Co-
stituzione federale e residui spazi di autonomia costituzionale delle en-
tità costitutive dell’ordinamento183. Con riguardo all’elaborazione della

179
P. RIDOLA, Stato e costituzione in Germania, cit., 36. Sulla questione prussiana
come problema costituzionale per la Repubblica di Weimar si veda C. SBAILÒ, Wei-
mar, un laboratorio per il costituzionalismo europeo. Scienza giuridica e crisi dei valori
occidentali, Troina, Città Aperta, 2007, 191 ss. V. inoltre C. SPAGNOLO, Il voto apoliti-
co. Il sogno tedesco della rappresentanza moderna (1815-1918), Bologna, il Mulino,
2017, spec. 233 ss.
180
H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfas-
sung, cit., 332.
181
Ricollega quella scelta della Costituente di Weimar all’esigenza di assicurare la
stabilità del sistema H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit., 529.
182
B. SORDI, Tra Weimar e Vienna. Amministrazione pubblica e teoria giuridica nel
primo dopoguerra, Milano, Giuffrè, 1987, 346.
183
Sul punto sia consentito il rinvio a G. DELLEDONNE, L’omogeneità costituziona-
le negli ordinamenti composti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2017, 11 ss. Per una
presentazione sintetica si veda F. PALERMO, K. KÖSSLER, Comparative Federalism:
Constitutional Arrangements and Case Law, Oxford and Portland, Hart Publishing,
94 CAPITOLO PRIMO

Costituzione di Weimar, il tema dell’omogeneità costituzionale risulta


particolarmente importante, ancor prima della pubblicazione della
Verfassungslehre schmittiana, per il tentativo di Hugo Preuß di pro-
muovere, a tutti i livelli, la democratizzazione dell’ordinamento tede-
sco. Per Preuß l’ideale di una föderative Demokratie avrebbe potuto
realizzarsi in una costruzione su più livelli dell’ordinamento: gli enti
locali 184 , enti più estesi denominati Länder e istituiti all’esito di
un’operazione di massiccio riordino territoriale, il potere centrale e in-
fine l’inserimento nel diritto internazionale pubblico. Per la realizza-
zione di questo progetto sarebbero state necessarie, accanto al “rico-
noscimento del diritto internazionale pubblico come parte del diritto
interno”, “regole di democrazia omogenee fra i diversi livelli”185.
Agli occhi dei contemporanei, le prescrizioni di omogeneità della
Weimarer Reichsverfassung apparvero le più esigenti “che mai fossero
state in vigore in una costituzione federale” 186. Anche al di fuori
dell’area culturale di lingua tedesca, però, esse suscitarono importanti
prese di posizione dottrinali. In Italia l’individuazione di limiti puntua-
li alla potestà degli enti federati di darsi un proprio sistema elettorale
fu interpretata da una parte della dottrina come una delle manifesta-
zioni del nuovo tipo dello Stato regionale, situato in una posizione in-
termedia fra l’unitario e il federale. Secondo il teorico dello Stato re-
gionale, Gaspare Ambrosini, la principale caratteristica della forma di
Stato regionale risiede nel fatto che “le collettività territoriali maggiori
che li costituiscono … hanno poteri molto più estesi e di natura diver-
sa di quelli delle corrispondenti collettività territoriali degli Stati unita-
ri, senza arrivare però ad acquistare la posizione e la dignità propria

2017, 130 ss.


184
Sul significato dell’estensione del postulato di omogeneità agli enti locali risulta
di grande interesse la lettura proposta da P. CARROZZA, Per un diritto costituzionale
delle autonomie locali, in Riv. dir. cost., 2007, 219 ss.
185
Così D. SCHEFOLD, Hugo Preuß (1860-1925): fra Stato sovrano ed ente demo-
cratico multilivello. Riflessioni sulla Raccolta dei “Gesammelte Schriften”, in Costituzio-
nalismo.it, n. 2/2016, p. II, 14 (disponibile su www.costituzionalismo.it). Cfr. inoltre
D. LEHNERT, D. SCHEFOLD, Einleitung, in H. Preuß, Gesammelte Schriften, III, Das
Verfassungswerk von Weimar, a cura di D. Lehnert, C. Müller e D. Schefold, Tübin-
gen, Mohr Siebeck, 2015, 44 ss.; A. NEUMANN, Preußen zwischen Hegemonie und
“Preußenschlag”. Hugo Preuß in der staatsrechtlichen Föderalismusdebatte, Tübingen,
Mohr Siebeck, 2019, 142 ss.
186
Così K. NIEDING, Das Prinzip der Homogenität in den Verfassungen des deut-
schen Reiches von 1849, 1871 und 1919 unter besonderer Berücksichtigung des Artikels
17 der geltenden Reichsverfassung, tesi difesa presso l’Università di Jena, 1926, 71.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 95

degli Stati membri di uno Stato federale”187. All’epoca in cui fu formu-


lata, questa definizione ebbe il merito di cogliere l’incipiente emersio-
ne di forme di organizzazione verticale del potere che, pur non poten-
do essere (del tutto o ancora) assimilabili alla forma di Stato federale,
condividevano però con essa alcuni tratti costitutivi.
Per quanto riguarda i rapporti fra Stato regionale e Stato unitario,
Ambrosini indicava due principali caratteristiche discretive. In primo
luogo, la Regione non costituisce un’entità soltanto amministrativa, ma
anche un’entità politica, “che lo stato non può sopprimere o violare fin
quando dura in vita la costituzione”188. Ambrosini individuava, in se-
condo luogo, un diritto delle Regioni all’esistenza e alla competenza.
Mentre però questi criteri appaiono più agevolmente “trattabili” con
gli strumenti propri del diritto costituzionale, Ambrosini indugiava,
allo scopo d’individuare le linee di demarcazione fra i tipi dello Stato
regionale e dello Stato federale, su considerazioni di altra natura, in
bilico fra sein e sollen, fra giuridico ed extragiuridico. Si trattava, non
casualmente, delle questioni degli equilibri interni dello Stato regiona-
le e di ciò ch’essi implicavano per il diritto all’autoorganizzazione degli
enti regionali. Così, se lo Stato federale è caratterizzato dal “particola-
rismo”189 degli enti territoriali che lo compongono e generalmente ha
“origine contrattuale”190, nondimeno “non è possibile pigliare come
criterio assoluto per l’individuazione dello Stato federale la sua genesi;
ma è più opportuno guardare alla sua organizzazione e precisamente
alla situazione delle collettività territoriali che lo compongono”191.
Per quanto rileva ai fini di questo paragrafo, l’arricchimento conte-
nutistico dell’imperativo di omogeneità rappresenta per Ambrosini
uno degli elementi qualificanti dell’avvento dello Stato regionale. Così,
ad esempio, nella Costituzione di Weimar – ascritta da questo autore
al tipo dello Stato regionale – ci si poteva rendere conto di quanto fos-
se profonda la cesura rispetto all’esperienza del Reich bismarckiano

187
Così G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo. Austria, Spagna, Ger-
mania, URSS, Roma, Edizioni Italiane, 1944, 7. V. inoltre G. LUCATELLO, Lo Stato re-
gionale quale nuova forma di Stato, in Rass. dir. pubbl., 1956, 98 ss.; M. VOLPI, Stato
federale e Stato regionale: due modelli a confronto, in Quad. cost., 1995, 389 ss.; A.
CANDIDO, Il contributo di Gaspare Ambrosini al regionalismo italiano, in Quaderni re-
gionali, n. 1/2012, 33 ss.
188
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 12.
189
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 90.
190
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 90.
191
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 91.
96 CAPITOLO PRIMO

prendendo in esame la forte limitazione del diritto di auto-organizzarsi,


attributo fondamentale dell’autonomia degli enti territoriali in un or-
dinamento federale:
“La costituzione del 1871 non si occupava affatto di questo cam-
po, lasciando completamente liberi gli ‘Stati membri’ di mantenere la
loro costituzione e perciò eventualmente anche di cambiarla come me-
glio credessero.
“La costituzione del 1919 impone ai ‘Paesi’ i principii fondamentali
ai quali debbono improntare le proprie costituzioni: forma repubblicana,
suffragio universale, sistema elettorale (la proporzionale), regime parla-
mentare.
“Si potrebbe osservare che anche altre costituzioni federali, come
quella degli Stati Uniti d’America, impongono agli Stati membri delle
norme da seguire per la loro organizzazione; – ma mentre quelle costi-
tuzioni si limitano soltanto al principio generico della forma di gover-
no (forma repubblicana), la costituzione di Weimar estende molto al
di là la sua ingerenza.
“Comunque, limitando l’indagine al Reich stesso, è evidente la dif-
ferenza che esiste tra la costituzione del 1871 e quella del 1919: mentre
la prima lasciava intero ai membri del Reich il diritto di auto-
organizzarsi, la seconda lo limita invece notevolmente”192.
È il caso di precisare, d’altra parte, che il tema affrontato in questo
paragrafo è distinto da quello dell’allocazione della competenza legi-
slativa in materia di elezione degli organi rappresentativi degli enti ter-
ritoriali substatali: se negli ordinamenti federali “classici”193 prevale un
modello per cui “il livello federato disciplina le proprie elezioni, come
se si trattasse … di un compartimento stagno”194, in esperienze come

192
G. AMBROSINI, Autonomia regionale e federalismo, cit., 98 (corsivo aggiunto).
Cfr. anche W. GRAF VITZTHUM, Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in
der Gegenwart, in Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer,
vol. 46, Die Bedeutung gliedstaatlichen Verfassungsrechts in der Gegenwart. Die Einheit
der Verwaltung als Rechtsproblem, de Gruyter, Berlin, 1988, 27 s.: “Il federalismo si
differenzia dal regionalismo, che a tutte le regioni assegna il medesimo status (come
anche un’identica garanzia), per il fatto ch’esso schiude ai Länder la possibilità
dell’autodeterminazione costituzionale”.
193
Il riferimento è alla terminologia adoperata, fra gli altri, da R. BIFULCO (a cura di),
Ordinamenti federali comparati, I, Gli Stati federali “classici”, Torino, Giappichelli, 2010.
194
Così M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti statali e
fonti regionali, Padova, Cedam, 2005, 100.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 97

quelle spagnola e italiana le attribuzioni dei legislatori regionali sono ulte-


riormente limitate da leggi statali di principio195. Una questione ulteriore è
quella, puramente fattuale e già menzionata in precedenza, del “mimeti-
smo elettorale”196, per cui i sistemi elettorali utilizzati a livello nazionale
tendono a presentare punti di contatto con quelli degli enti territoriali
substatali.
A proposito della fase più recente si può aggiungere che l’apertura al-
la differenziazione dei sistemi elettorali fra i livelli di governo può forse
essere inquadrata come una caratteristica dei processi federativi asimme-
trici: a questo proposito è d’obbligo citare l’esempio delle devolved legisla-
tures nel Regno Unito: mentre in Scozia e Galles trova applicazione
l’additional member system, un sistema elettorale di tipo misto, l’As-
semblea nazionale dell’Irlanda del Nord è eletta con un sistema propor-
zionale197. Si tratta di un implicito riconoscimento di quelle “ragioni stori-
che, culturali e costituzionali”198 che spiegano molta parte del carattere
asimmetrico della devolution britannica.

195
Cfr. ancora M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti
statali e fonti regionali, cit., 119 ss., che pone in evidenza le peculiarità del modello
spagnolo, in cui il rinvio a una legge organica per la definizione del régimen electoral
general è stato circoscritto dall’interprete alla sola legislazione elettorale di contorno,
lasciando la disciplina del sistema elettorale in senso stretto agli statuti di autonomia e
alle leggi elettorali delle Comunità autonome.
196
Così ancora M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti
statali e fonti regionali, cit., 103.
197
Cfr. F. LANCHESTER, Gli strumenti della democrazia, cit., 540 s.; M. KEATING,
Reforging the Union: Devolution and Constitutional Change in the United Kingdom, in
Publius, 1998, 228 s.; P. LEYLAND, L’esperimento della devolution nel Regno Unito:
uno sconvolgimento dell’assetto costituzionale?, in Regioni, 2000, 349 ss.; ID., La Multi-
Layered Constitution e il tentativo di devolution nelle Regioni inglesi, in Regioni,
2006, spec. 21 s. (che ragiona dell’emersione di “un nuovo livello di governo sottordi-
nato rispetto a Westminster, costruito su base asimmetrica, che non solo garantisce a
tutti gli elettori in ogni ‘nazione’ il diritto di voto su base proporzionale, ma, altresì,
introduce un nuovo set di istituzioni democratiche e di procedure in Scozia, Galles e
Irlanda del Nord”); P. MARTINO, La questione indipendentista scozzese: le nuove fron-
tiere della Britishness, in Dir. pubbl. comp. eur., 2015, 415; G. POGGESCHI, Il processo
di devolution: una storia che parte da lontano, in C. Martinelli (a cura di), La Scozia
nella costituzione britannica. Storia, idee, devolution in una prospettiva comparata, To-
rino, Giappichelli, 2016, 135.
198
Così C. MARTINELLI, Il processo devolutivo come specchio delle specificità costi-
tuzionali del Regno Unito, in Istituz. federal., 2018, 409.
98 CAPITOLO PRIMO

3.2. I riferimenti costituzionali a un sistema elettorale, fra genericità


e analiticità. Il caso-limite delle “democrazie illiberali”

Un secondo punto che merita attenzione è che nella maggior parte


dei casi la costituzionalizzazione di un determinato sistema elettorale
non si traduce necessariamente nella formulazione di indicazioni pre-
cise nei confronti del legislatore199: tale è il caso dei sistemi proporzio-
nali, specialmente in una temperie in cui la costituzionalizzazione della
formula proporzionale può andare di pari passo col perseguimento di
un’istanza di razionalizzazione della forma di governo: in quel caso, la
concretizzazione legislativa del principio proporzionalistico sarà spes-
so condizionata dal proposito di tenere conto anche di altre esigenze,
come la funzionalità dell’assemblea legislativa o la stabilità governati-
va. È stato affermato, d’altra parte, che è opportuno operare una di-
stinzione fra la proporzionalità – intesa come principio generale – e le
“formule matematiche adottate per attuarlo”200. Così, ad esempio, ri-
salta il caso della Costituzione della III Repubblica portoghese, che fa
riferimento al metodo d’Hondt per l’elezione dell’Assemblea della Re-
pubblica (art. 149, comma 1) e delle assemblee regionali delle Azzorre
e di Madera (art. 260). La Costituzione irlandese del 1937, invece, pre-
scrive il ricorso al voto singolo trasferibile per l’elezione tanto della
Camera bassa, il Dáil (art. 16, comma 2), quanto del Senato (art. 18,
comma 5). Si tratta di una scelta caratteristica dell’ordinamento irlan-
dese: come si vedrà nel capitolo III, essa è stata ripresa anche nell’atto
relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio
elettorale diretto. Con l’eccezione della Costituzione irlandese – per il

199
Emblematica, da questo punto di vista, è la posizione di Luigi Einaudi sulla co-
stituzionalizzazione della rappresentanza proporzionale: “quando invece nella Costi-
tuzione si affermasse che il sistema elettorale da adottare è quello della proporzionale,
si direbbe ben poco, perché l’attuazione di tale principio sta tutta nei metodi adottati.
Una cosa, ad esempio, è la proporzionale regionale; altra è la proporzionale nazionale
o provinciale. A seconda che si adotti un sistema od un altro, varia il valore del princi-
pio della proporzionale” (Atti dell’Assemblea costituente – Seconda Sottocommissio-
ne della Commissione per la Costituzione, seduta del 13 settembre 1946, 181).
200
Così F. LANCHESTER, Sistemi elettorali e forma di governo, cit., 100; in senso
analogo già M.S. GIANNINI, A proposito delle elezioni amministrative, cit., 13. Viene in
rilievo a questo proposito la distinzione fra sistema e metodo elettorale, che dovrebbe
“appunto” intendersi “come relazione tra genere e specie”, col primo che indico
“l’insieme dei principi fondamentali che delineano la ratio e i fini di siffatta distribu-
zione” e il secondo che indice invece una formula matematica “puntualmente recepita
in enunciati normativi” (E. BETTINELLI, voce Elettorali (sistemi), cit., 436 s.).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 99

radicamento del voto singolo trasferibile nella storia costituzionale del


paese e per le singolari caratteristiche della sua vita politica201 – le carte
costituzionali che danno indicazioni precise circa una particolare de-
clinazione della rappresentanza proporzionale “lo fa[nno] essenzial-
mente con finalità garantiste, volte cioè ad imporre il metodo elettivo
maggiormente equidistributivo e idoneo a rappresentare le minoran-
ze”202. È il caso, ad esempio, dell’ordinamento caratterizzato dalla “più
dettagliata costituzionalizzazione di un sistema elettorale che si sia mai
incontrata”203: gli articoli da 6 a 8 del cap. 3 del Regeringsformen sve-
dese del 28 febbraio 1974.
Per il resto, è risultata influente, fra gli ordinamenti che hanno
scelto la via della costituzionalizzazione del sistema elettorale, la for-
mulazione messa a punto dalla Costituente di Weimar: si parla allora –
è il caso, rispettivamente, dell’Austria e della Spagna – di “principi” o
di “criteri” proporzionalistici204. Ancora più incisivo, per il modo in
cui rinvia alle scelte del legislatore ordinario, è l’art. 62 della Costitu-
zione belga (così modificato nel 1920): “Les élections se font par le sy-
stème de représentation proportionnelle que la loi détermine”. Nel pa-
ragrafo 1 del capitolo II si rifletterà sul modo in cui il Tribunal Consti-
tucional spagnolo ha interpretato i riferimenti, inscritti nel testo della
Costituzione del 1978, al principio proporzionalistico. Su un piano di-
verso, si prenderà in considerazione l’approccio della Corte costitu-

201
Si veda M. MARSH, Party identification in Ireland: An insecure anchor for a
floating party system, in Electoral Studies, 2006, 489 ss.
202
Così A. GIGLIOTTI, Sui principi costituzionali in materia elettorale, cit., 3, che fa
altresì riferimento agli orientamenti assai diversi consacrati nelle costituzioni di Stati
membri del Commonwealth britannico. Si veda inoltre L. TRUCCO, Democrazie eletto-
rali e Stato costituzionale, cit., 516 ss.
203
S. CECCANTI, La forma di governo parlamentare in trasformazione, cit., 144 s
Per una presentazione analitica cfr. F. DURANTI, Gli ordinamenti costituzionali nordici.
Profili di diritto pubblico comparato, Torino, Giappichelli, 2009, 76 ss.
204
Con riguardo alla Spagna, però, un’opinione dottrinale afferma che “l’art. 68
… non costituzionalizza tanto un principio di rappresentanza proporzionale quanto
una determinata formula elettorale. Di conseguenza, secondo questa interpretazione, il
testo costituzionale è soddisfatto con la istituzione di una qualsiasi fra le formule elet-
torali cosiddette proporzionali presenti nel panorama dottrinale, senza preoccuparsi se
i risultati pratici della applicazione di questa siano più vicini ai sistemi elettorali propri
del principio maggioritario” (ne dà conto L. AGUIAR DE LUQUE, Forma di governo e
sistema elettorale in Spagna, in M. Luciani, M. Volpi [a cura di], Riforme elettorali,
cit., 369).
100 CAPITOLO PRIMO

zionale italiana ai riferimenti, contenuti in varie leggi elettorali, alla na-


tura “proporzionale” dei sistemi da esse disciplinati.
In questi casi, come illustra la giurisprudenza del Tribunal Consti-
tucional spagnolo, il tema della discrezionalità del decisore parlamen-
tare s’innesta proprio su quello della decisione, inscritta nel testo costi-
tuzionale, a favore di un sistema elettorale. Più dei vincoli costituzio-
nali, allora, contano i vincoli che il legislatore stesso s’impone, in parti-
colare nel momento in cui decida di optare per sistemi proporzionali:
la conseguenza, secondo la Corte costituzionale tedesca, è la necessaria
applicazione del principio dell’eguaglianza del voto in termini più esi-
genti, che ne valorizzano le accezioni in entrata e in uscita. Il medesi-
mo problema ha inoltre acquisito un certo rilievo nella più recente giu-
risprudenza costituzionale italiana, anche se con esiti non sempre chia-
rissimi (v. infra, capitolo II, par. 2).
Una tendenza differente – e senz’altro preoccupante – è quella che
potrebbe essere definita come la costituzionalizzazione de facto della
legge elettorale in quanto tale, come sembra accadere ora in quelle
“democrazie illiberali”205 in cui le carte costituzionali diventano uno
strumento “ordinario” di “everyday party politics”206. Così, in Ungheria

205
L’etichetta “democrazia illiberale” è stata rivendicata dal Primo ministro un-
gherese, Viktor Orbán, in un discorso pronunciato il 26 luglio 2014 nella località tran-
silvana di Băile Tuşnad (Tusnádfürdő). In sede scientifica ricorre all’espressione illib-
eral democracy R. UITZ, Can you tell when an illiberal democracy is in the making? An
appeal to comparative constitutional scholarship from Hungary, in International Journal
of Constitutional Law, 2015, 280; parla invece di “colpo di Stato costituzionale” K.L.
SCHEPPELE, Constitutional Coups and Judicial Review: How Transnational Institutions
can Strengthen Peak Courts at Times of Crisis (With Special Reference to Hungary), in
Transnational Law & Contemporary Problems, vol. 23, 2014, 51. Per un inquadramen-
to complessivo del problema si può vedere R. TARCHI, Democrazia e istituzioni di ga-
ranzia, in Riv. AIC, n. 3/2018, 908 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it). Una critica
serrata all’idea che si possa davvero ragionare di illiberal democracy – tanto che
l’Ungheria attuale dovrebbe piuttosto essere definita “populist, illiberal and undemo-
cratic” – viene da G. HALMAI, Dismantling Constitutional Review in Hungary, in Rivi-
sta di Diritti comparati, n. 1/2019, 45 ss. (disponibile su www.diritticomparati.it). Una
lettura “continuista” dello spirito della Legge fondamentale del 2011 è invece offerta
da A. JAKAB, P. SONNEVEND, Continuity with Deficiencies: The New Basic Law of
Hungary, in European Constitutional Law Review, 2013, 102 ss.
206
A proposito dell’emblematica esperienza ungherese, v. P. SONNEVEND, A. JAKAB, L.
CSINK, The Constitution as an Instrument of Everyday Party Politics: The Basic Law of Hun-
gary, in A. von Bogdandy, P. Sonnevend (a cura di), Constitutional Crisis in the European
Constitutional Area: Theory, Law and Politics in Hungary and Romania, Oxford and Port-
land, Hart Publishing, 2015, 33 ss. Si può dire, d’altra parte, che questa strategia corri-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 101

l’art. 2, comma 1, della Legge fondamentale del 2011 prevede che una
legge cardinale – per la cui approvazione e revisione è richiesta una
maggioranza dei due terzi – disciplini l’elezione dei deputati dell’As-
semblea nazionale: la legge CCIII sull’elezione dei membri del Parla-
mento, approvata qualche mese dopo, si caratterizza però per la sua
estrema analiticità, tanto che perfino l’elenco delle circoscrizioni elet-
torali e la delimitazione dei loro confini sono stabiliti con disposizioni
di rango sovralegislativo207. Già in un parere precedente, in effetti, la
Commissione di Venezia aveva considerato con preoccupazione i nu-
merosi riferimenti a leggi cardinali presenti nella Legge fondamentale
ungherese del 2011: mentre la disciplina di alcune questioni
“should/could have been left to ordinary legislation and majoritarian po-
litics”, in altri casi si deve permettere al legislatore ordinario di agire in
ogni momento “in order to adapt to new framework conditions and face

sponda, almeno in larga parte, ai capisaldi del progetto costituzionale del populismo, de-
scritto da giuristi, filosofi e sociologi come extreme majoritarianism, “that is, an attempt to
turn the majority into a permanent majority. The majority is not anymore mutable and tem-
porary, but needs, through legal interventions, to be consolidated into a durable power basis.
The populist majority government tends to take on the role of constituent power, in a
Schmittian move, in order to liberate the people from the constraints of the liberal, rule of law
regime. This form of constitutional executivism tends to be univocal, partisan, and monistic,
and therefore to violate any idea of inclusive, broad-based constituent power” (P. BLOKKER,
Populism as a constitutional project, in International Journal of Constitutional Law, 2019,
547). Si vedano inoltre A. ARATO, How we Got There? Transition Failures, Their Causes,
and the Populist Interest in the Constitution, su https://papers.ssrn.com, 13 febbraio 2018;
D. LANDAU, Populist Constitutions, in The University of Chicago Law Review, vol. 85, 2018,
521 ss.; W. SADURSKI, Polish Constitutional Tribunal Under PiS: From an Activist Court, to
a Paralysed Tribunal, to a Governmental Enabler, in Hague Journal on the Rule of Law,
2019, 63 ss.; P. BLOKKER, Populism and constitutional change, in corso di pubblicazione in
X. Contiades, A. Fotiadou (a cura di), The Routledge Handbook of Comparative Constitu-
tional Change, Abingdon, Routledge.
207
Sul punto cfr. le critiche formulate dalla Commissione di Venezia nella sua
opinione n. 662/2012 del 18 giugno 2012 (spec. p. 6). Eventualmente, v. anche G.
DELLEDONNE, Constitutional courts dealing with electoral laws, cit., 1552 s.; e G.
HALMAI, K.L. SCHEPPELE (a cura di), Opinion on Hungary’s New Constitutional Or-
der: amicus Brief for the Venice Commission on the Transitional Provisions of the Fun-
damental Law and the Key Cardinal Laws, febbraio 2012 (disponibile su
http://lapa.princeton.edu/hosteddocs/hungary/Amicus_Cardinal_Laws_final.pdf); G.
TÓKA, Constitutional Principles and Electoral Democracy in Hungary, in E. Bos, K.
Pócza (a cura di), Verfassunggebung in konsolidierten Demokratien. Neubeginn oder
Verfall eines politischen Systems?, Baden-Baden, Nomos, 2014, 327; A. ARATO, Post-
Sovereign Constitution Making: Learning and Legitimacy, Oxford, Oxford University
Press, 2016, 212.
102 CAPITOLO PRIMO

new challenges within society”: “The more policy issues are transferred
beyond the powers of simple majority, the less significance will future
elections have and more possibilities does a two-third majority have of
cementing its political preferences and the country’s legal order”208.

3.3. Le limitazioni procedurali

Quanto al secondo punto menzionato in precedenza, in questo caso il


panorama comparatistico appare meno variegato. Così, fra gli ordinamen-
ti europei costituisce un caso isolato la scelta del costituente portoghese
d’inserire “il sistema di rappresentanza proporzionale” fra i limiti materia-
li alla revisione costituzionale (art. 288, lett. h), della Costituzione del
1976)209 e di prevedere contemporaneamente un divieto di “porre limiti
alla trasformazione dei voti in seggi imponendo una percentuale nazionale
minima di voti” (art. 152, comma 1)210. In qualche altro ordinamento la
legge elettorale viene ricompresa in una nozione sostanzialistica di costi-
tuzione: così, in Polonia durante gli stati di emergenza – con la conse-
guente attivazione di misure straordinarie – non possono essere oggetto di
revisione non soltanto la Costituzione, ma anche la leggi elettorali per la
Camera bassa (Sejm), il Senato e le assemblee rappresentative locali, oltre
che la legge sull’elezione del Presidente della Repubblica (art. 228, com-
ma 6, della Costituzione polacca del 2 aprile 1997)211. Si tratterebbe in
questo caso di un limite temporale212 ovvero di un limite espresso conte-
stuale213 al potere di revisione.

208
Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa, parere n. 621/2011, del 20
giugno 2011, par. 24.
209
A questo proposito, analisi comparatistiche hanno segnalato che la Costituzione
portoghese attualmente vigente costituisce un caso eccezionale – anche se dotato di consi-
derevole influenza nell’area culturale lusofona – per l’analiticità della sua clausola costitu-
zionale “di eternità” (cfr. Y. ROZNAI, Unconstitutional Constitutional Amendments, cit., 36;
G. VAGLI, Nascita, evoluzione e significato dei limiti materiali espressi di revisione nella Co-
stituzione portoghese, in Quad. cost., 1998, 101 ss., spec. 115 s.).
210
Cfr. J. MIRANDA, Os princípios constitucionais gerais do Direito eleitoral portu-
guês, in Revista Publicum, n. 2/2018, 67.
211
In senso analogo v. anche il cap. 15, artt. 5 e 6, del Regeringsformen svedese del
28 febbraio 1974.
212
Per una definizione v. R. ALBERT, Introduction: The State of the Art in Consti-
tutional Amendment, in id., X. Contiades, A. Fotiadou (a cura di), The Foundations
and Traditions of Constitutional Amendment, Oxford and Portland, Hart Publishing,
2017, 10; ID., Constitutional Amendments, cit., 40.
213
La definizione è di M. CALAMO SPECCHIA, I limiti al potere di revisione costituzionale
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 103

Se l’oggetto dell’analisi si sposta dalla forza passiva delle prescri-


zioni costituzionali all’iter della legislazione ordinaria in materia eletto-
rale, il primo dato meritevole di segnalazione è che sono relativamente
rari i casi in cui disposizioni costituzionali configurino una specialità
procedurale della legge elettorale214, confermandone in qualche modo
la riconducibilità o la prossimità alla materia costituzionale. Viene in
rilievo, in primo luogo, la riserva di legge organica prevista nelle Costi-
tuzioni portoghese (artt. 164, lett. a), e 166, comma 2) e spagnola (art.
81, comma 1): quest’ultima contiene un riferimento al “régimen electo-
ral general”. All’adozione di questa disciplina il legislatore organico
spagnolo provvide, con qualche titubanza, con la legge organica n.
5/1985 del 19 giugno 1985 (Ley Orgánica del Régimen Electoral Gene-
ral, LOREG). È interessante segnalare che un primo tentativo di det-
tare una disciplina parziale, stralciando le incompatibilità dei membri
delle Cortes dal più ampio “regime elettorale generale”, fu censurato
dal Tribunal Constitucional con la sentenza n. 72/1984215.
Là dove la legge elettorale riveste rango primario, sono piuttosto
rare le eccezioni alla regola della maggioranza relativa. L’art. 80 della
Costituzione slovena del 1991, ad esempio, per l’adozione della legge
elettorale prevede una maggioranza dei due terzi dei membri
dell’Assemblea nazionale. Una proposta di analogo tenore – memore
dell’instabilità della legislazione elettorale francese negli anni Ottanta
(per cui v. supra, par. 2.4) – era presente fra le raccomandazioni del
Comitato Vedel, nel 1993. Nel rapporto finale del Comitato Vedel la
questione dell’adozione della legislazione elettorale era presa in esame
nell’ambito di una riflessione su uno statuto dell’opposizione. Il Comi-
tato, perciò, suggeriva che nel testo della Costituzione fosse inserita
“une disposition tendant à faire adopter à la majorité des deux tiers des
suffrages exprimés à l’Assemblée nationale les éléments fondamentaux
du mode de scrutin comportant la définition du scrutin lui-même et les
critères qui devraient présider au découpage des circonscriptions” 216 .

in prospettiva comparata, in Scritti in onore di Gaetano Silvestri, I, Torino, Giappichelli,


2016, 357.
214
Per un’approfondita disamina cfr. A. GRATTERI, In Europa votano così, cit., 6
ss., secondo cui anche la “maggior parte delle Costituzioni che prescrivono l’adozione
di un determinato sistema elettorale non contempla altre garanzie procedurali e si li-
mita a rinviare alla legge ordinaria”.
215
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984 del 14 giugno 1984 (per cui v. in-
fra, cap. II, par. 9).
216
Il testo del rapporto Vedel è disponibile su www.ladocumentationfrancaise.fr.
104 CAPITOLO PRIMO

Come già anticipato, quella proposta non è stata ripresa dal Comitato
Balladur né dalla Commissione Jospin.
Rimane da prendere in considerazione la c.d. riserva di assemblea,
prevista all’art. 72, quarto comma, della Costituzione italiana per i “di-
segni di legge in materia costituzionale ed elettorale”. Questa disposi-
zione, naturalmente, si spiega col fatto che nell’ordinamento italiano –
come in quello spagnolo, dove però il sistema delle fonti comprende
anche la legge organica – la Costituzione contempla un procedimento
legislativo “decentrato”217. Ad avviso della dottrina, la riserva di as-
semblea rappresenta, sul piano delle procedure parlamentari, ciò che
la riserva di legge formale rappresenta all’interno del sistema delle fon-
ti218; e ne offre una conferma, ancorché problematica, l’art. 15, comma
2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo
e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Questa cor-
rispondenza, però, sarebbe soltanto imperfetta, dal momento che

“la riserva di legge di Assemblea, per le esigenze di cui è portatri-


ce, pare opponibile soltanto a quelle fonti primarie caratterizzate da
minore ‘partecipazione politica’, e quindi non al referendum, giacché
esso rappresenta un quid pluris in ermini di pubblicità e di partecipa-
zione (non a caso, i limiti materiali di cui all’art. 75, 2 cost. in parte
coincidono con quelli di cui all’art. 72, 4 cost. a testimonianza della
non opponibilità di questi ultimi al referendum)”219.

Mentre l’interpretazione del riferimento alle leggi in materia costi-


tuzionale ha dato luogo a qualche controversia interpretativa, nel caso
della legislazione elettorale la ratio alla base della previsione del quarto
comma dell’art. 72 appare relativamente chiara: in considerazione del-
la delicatezza di questa materia, la Costituzione mira ad assicurare che
l’esame dei disegni di legge elettorali sia caratterizzato dalle più forti

Cfr. inoltre S. AROMATORIO, L’absence traditionnelle du mode de scrutin dans la Cons-


titution française, cit., 620; L. SEUROT, Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux
élections législatives?, cit., 676.
217
Per riferimenti comparatistici cfr. C. FASONE, Sistemi di commissioni parlamen-
tari e forme di governo, Padova, Cedam, 2012, 496 ss.
218
In tal senso si esprime P. PASSAGLIA, Articolo 72, in F. Clementi, L. Cuocolo,
F. Rosa, G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per ar-
ticolo, II, Parte II – Ordinamento della Repubblica (Artt. 55-139) e Disposizioni transi-
torie e finali, Bologna, il Mulino, 2018, 105.
219
Ibid.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 105

garanzie di pubblicità e dalla più ampia partecipazione delle forze po-


litiche rappresentate in Parlamento220. La forza cogente di questa di-
sposizione è apparsa particolarmente evidente ai tempi del Governo
Monti, quando fu evocato il ricorso alla decretazione d’urgenza per
modificare la contestata e già richiamata legge Calderoli alla vigilia del-
le elezioni politiche, previste per la primavera 2013221. In ogni caso, se

220
Cfr. A.A. CERVATI, Articoli 70, 71 e 72, in G. Branca (a cura di), Commentario
della Costituzione, La formazione delle leggi, t. I, 1, Bologna-Roma, Zanichelli-Foro
italiano, 1985, 161 e 163 (secondo il quale la riserva di assemblea non interesserebbe
soltanto “le scelte di fondo relative al sistema elettorale, ma tutte le determinazioni che
abbiano un rilievo nella disciplina della materia elettorale”); P. PASSAGLIA, Articolo
72, cit., 105 s. Per quanto riguarda il rapporto fra peculiarità della materia elettorale e
autonomia regolamentare delle Camere, si fa senz’altro rinvio a R. IBRIDO, La materia
elettorale nel regolamento della Camera: ragionando sull’iter di approvazione
dell’Italicum, in N. Lupo, G. Piccirilli (a cura di), Legge elettorale e riforma costituzio-
nale: procedure parlamentari “sotto stress”, Bologna, il Mulino, 2016, 53 ss.; P. GAMBA-
LE, Il procedimento di esame della legge elettorale presso il Senato nel difficile coordi-
namento tra le Assemblee, ivi, 85 ss.
Pare opportuno ricordare che il d.d.l. di revisione costituzionale Renzi-Boschi,
sottoposto a referendum confermativo il 4 dicembre 2016, mirava ad accentuare la
specialità di una parte della materia elettorale. Per le sole leggi disciplinanti l’elezione
dei membri della Camera e del Senato, infatti, s’introduceva un’inedita ipotesi di con-
trollo preventivo di legittimità costituzionale, attivabile su iniziativa di almeno un
quarto dei deputati o un terzo dei senatori. Il ricorso, presentato entro dieci giorni
dall’approvazione della legge, avrebbe avuto l’effetto di sospendere il termine per la
sua promulgazione (art. 13 del d.d.l. costituzionale, che recava modifiche agli artt. 73 e
134 Cost.). A questo proposito cfr. le osservazioni critiche di F. DAL CANTO, Corte
costituzionale e giudizio preventivo sulle leggi elettorali, in Quad. cost., 2016, 39 ss.; S.
NICCOLAI, Se questo è un giudice. Nelle leggi elettorali con “bollino di costituzionalità”
il rischio della riduzione della Costituzione a ideologia, in Questione giustizia, n. 2/2016,
117 ss. V. inoltre L. BARTOLUCCI, Il giudizio preventivo di legittimità costituzionale sul-
le leggi elettorali di Camera e Senato, in St. parl. pol. cost., n. 185-186, 2014, 73 ss.; M.
CROCE, Sull’opportunità dell’introduzione di un ricorso diretto di costituzionalità sulla
legge elettorale, in A. Cardone (a cura di), Le proposte di riforma della Costituzione,
Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2014, 289 ss.
221
Per una dura critica v. R. BIN, Può una legge elettorale essere adottata con un
decreto-legge? Trastullandosi con il colpo di Stato, su www.forumcostituzionale.it, 18
novembre 2012; in senso possibilista, invece, F.G. PIZZETTI, Può una legge elettorale
essere adottata con un decreto-legge?, in Rass. parl., 2013, 81 ss. Per una prima impo-
stazione del problema cfr. G. GROTTANELLI DE’ SANTI, Uso ed abuso del decreto legge,
in Dir. soc., 1978, spec. 248 ss. Una distinzione articolata fra varie ipotesi si trova in A.
RACCA, I sistemi elettorali sotto la lente costituzionale, Milano, Ledizioni, 2018, 100 ss.
A proposito dell’ammissibilità del ricorso alla delega legislativa, invece, cfr. A. CELOT-
106 CAPITOLO PRIMO

anche si ammette che dagli anni Settanta dello scorso secolo si è fatto
sovente ricorso alla decretazione d’urgenza in ambito elettorale, non-
dimeno i decreti-legge in questione

“hanno riguardato singoli aspetti di essa, perlopiù relativi alla


normativa ‘di contorno’ o ad aspetti assai specifici, e comunque larga-
mente condivisi, del sistema elettorale vero e proprio, come le opera-
zioni di scrutinio e di voto. Discorso evidentemente diverso sarebbe
quello di un decreto-legge che riscrivesse integralmente la legge eletto-
rale. E questo ‘salto qualitativo’ non potrebbe non essere rilevato dal
Presidente della Repubblica e dalla Corte costituzionale”222.

A fronte di questi aspetti particolari – che possono trovare una


spiegazione nelle particolarità di ciascun ordinamento, con riguardo
per esempio alla conformazione dei poteri normativi del Governo –
prevale tuttavia l’idea che “il diritto elettorale dovrebbe essere in linea
di massima di rango legislativo”223, senza specificazioni ulteriori.
Ciò che si è detto ora vale principalmente per la formula elettorale:
un discorso diverso deve invece essere svolto a proposito della delimi-
tazione delle circoscrizioni elettorali, in cui svolgono un ruolo signifi-
cativo ora il potere esecutivo, ora commissioni indipendenti224. Il pro-
blema, naturalmente, si pone in termini diversi secondo che il sistema
elettorale adottato – ed eventualmente dotato di copertura costituzio-
nale – sia di tipo maggioritario o proporzionale. Per il momento è im-
portante segnalare che nel testo risultante dalla “grande riforma” del
2008, l’art. 25 della Costituzione francese prevede che una commis-
sione indipendente si pronunci con un parere “sur les projets de texte

TO, E. FRONTONI, voce Legge di delega e decreto legislativo, in Enc. dir., Agg. VI, 2002,
702 s.
222
Così, con argomenti condivisibili, N. LUPO, La legge elettorale come “legge in
senso formale” nel sistema delle fonti, in Giur. it., 2013, 1462.
223
Così (a p. 26) l’opinione n. 190/2002 del 23 maggio 2003 della Commissione di
Venezia, recante il Codice di buona condotta in materia elettorale.
224
Sul punto v. R. GHEVONTIAN, A. ROUX, Les circonscriptions électorales, in An-
nuaire international de justice constitutionnelle, 1996, p. 382 ss.; A. ROUX, Le décou-
page des circonscriptions électorales en droit comparé, in Mélanges offerts au Doyen
Charles Cadoux, Presses de l’Université d’Aix-Marseille, Aix-Marseille 1999, p. 305 ss.
A proposito del caso italiano, con particolare riguardo alla legge n. 165/2017, cfr., in
termini problematici, R. MANFRELLOTTI, Egemonia dei partiti politici e forma di gover-
no, Napoli, Editoriale Scientifica, 2019, 67 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 107

et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des


députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de séna-
teurs”.

4. Gli argomenti: come tematizzare la rappresentanza proporzionale? Le


posizioni di Kelsen, Smend, Hermens, del primo e del secondo Mortati

Con Weimar giunge al termine una stagione di discussioni di poli-


tica del diritto imperniate sulla “lotta per la proporzionale”. Sebbene
le prime teorizzazioni della rappresentanza proporzionale risalissero
addirittura alla fine del secolo XVIII, le rivendicazioni proporzionali-
stiche sono una diretta conseguenza dell’allargamento del suffragio e,
con esso, della crescente disomogeneità degli interessi da rappresenta-
re. In un’epoca in cui risultava indiscusso il primato dei sistemi eletto-
rali maggioritari – per lo più imperniati sul collegio uninominale225 –
l’allargamento del suffragio portò con sé una più “scadente resa del
rapporto rappresentativo”226. Com’è stato rilevato – e si tratta di un
dato di grande rilievo per i fini di questo lavoro – il movimento otto-
centesco per la proporzionale fu uno dei primi movimenti di opinione
di portata veramente europea227. In esso, d’altra parte, si manifestò la
vocazione delle leggi elettorali a fungere da “strumento di inveramento
della democrazia all’interno dei nuovi ordinamenti rappresentativi”228.
Sulla base di queste premesse, l’introduzione della rappresentanza
proporzionale costituiva una conseguenza obbligata del riconoscimen-
to della piena eguaglianza politica.
In una fase successiva quel movimento di opinione poté giovarsi
del sostegno delle nascenti organizzazioni politiche di massa, agli occhi

225
Cfr. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 4, che parla del “procedi-
mento conforme alla tradizione di tutti i paesi europei” e sottolinea l’influsso del dirit-
to romano, mediato dal diritto canonico, nel radicamento di questa tradizione. Sul
principio maggioritario v. E. RUFFINI, Il principio maggioritario. Profilo storico (1927),
Milano, Adelphi, 1976.
226
L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 326, che dà inoltre
conto delle origini delle principali declinazioni della rappresentanza proporzionale a
cavaliere fra i secoli XVIII e XIX. V. inoltre B. OWEN, Aux origines de l’idée propor-
tionnaliste, in Pouvoirs, n. 32, 1985, 15 ss.; M.S. PIRETTI, La fabbrica del voto. Come
funzionano i sistemi elettorali, Roma-Bari, Laterza, 1998, 23 ss.
227
Cfr. L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 328.
228
Così C. DE FIORES, Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia, cit.
108 CAPITOLO PRIMO

delle quali la rappresentanza proporzionale avrebbe assicurato una più


soddisfacente rappresentatività delle assemblee parlamentari, permet-
tendo alle variegate istanze del pluralismo sociale ed economico di
avervi accesso in ragione della loro consistenza effettiva229. Non sfugge
– lo ha sottolineato con forza Ortino – che c’era un’incompatibilità di
fondo tra proporzionalismo e Stato liberale: nella concezione del costi-
tuzionalismo propria del liberalismo ottocentesco, al collegio unino-
minale era riconosciuta la capacità d’inverare l’idea “della vera rappre-
sentanza della nazione tramite personalità di rilievo direttamente di-
pendenti dalla volontà degli elettori del collegio e non di un parti-
to”230. L’avvento del suffragio universale e della democrazia di massa,
invece, avrebbero reso evidente lo scarto fra rappresentanza e rappre-
sentatività e la necessità di colmare tale divario231.
In una fase successiva il principio proporzionalistico è stato consi-
derato con maggiore diffidenza. Come si è detto nel paragrafo 2, ha
infatti preso piede l’idea che esso abbia contribuito in maniera decisiva
alla dissoluzione dell’Italia liberale – peraltro ormai in via di democra-
tizzazione – della Repubblica di Weimar e della IV Repubblica france-
se. Il varo della V Repubblica francese può essere visto come il mo-
mento iniziale dell’indebolimento della convenzione antimaggioritaria.
Si tratta ora di prendere in considerazione gli argomenti con cui il
pensiero costituzionalistico del Novecento ha messo a fuoco il tema
della rappresentanza proporzionale, e che in molti casi hanno esercita-
to un’influenza considerevole sui processi costituenti. Ciò che si può
dire fin da ora, in ogni caso, è che non è mai stata immune da critiche
l’idea che l’introduzione della rappresentanza proporzionale fosse una
conseguenza necessaria dell’affermazione del suffragio universale ed
eguale: “nel passaggio da un discorso sul diritto elettorale ad un altro
sul sistema elettorale”232, infatti, sussiste un innegabile salto logico. Di
qui l’importanza di tematizzare adeguatamente la rappresentanza pro-
porzionale.
Come si è detto in precedenza (par. 2), la costituzionalizzazione
della rappresentanza proporzionale in Germania e in Austria rappre-
senta soprattutto un punto di arrivo di un movimento di opinione che

229
Cfr. ancora L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 329.
230
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 9.
231
Cfr. A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamentare,
cit., 68 ss.
232
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 13.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 109

aveva avuto inizio nei decenni precedenti: lo rivela il tono elusivo – e a


tratti francamente deludente – dei dibattiti costituenti di cui si è dato
conto, sospesi fra la necessità di dare veste giuridica alle “conquiste
della rivoluzione” e l’inevitabile riconoscimento di un imperativo di
giustizia. In varie occasioni Carrozza ha segnalato che in Europa la vit-
toriosa conclusione della “lotta per la proporzionale” fu accompagnata
dall’instaurarsi di una convenzione antimaggioritaria233. Da quel mo-
mento, si può dire, il dibattito su questo sistema elettorale diventa più
complesso. Fino alla caduta degli Imperi centrali, infatti, la discussione
fra i giuspubblicisti nello spazio mitteleuropeo si era prevalentemente
concentrata su questioni che fin dal 1848 non trovavano risposta, in
primis l’eguaglianza e l’universalità del suffragio234. Alle giustificazioni
tradizionali della rappresentanza proporzionale, basate sulla necessità
di rispettare un criterio di giustizia, se ne affiancarono altre, che ten-
gono conto delle trasformazioni scatenate dall’avvento dello Stato plu-
riclasse. Risulta esemplare, da questo punto di vista, la posizione di
Kelsen. Questa si definì nella stagione convulsa che segnò il trapasso
dalla Duplice Monarchia asburgica al nuovo Stato repubblicano au-
stro-tedesco, chiamato a darsi una costituzione (e per cui v. supra, par.
2.1). I primi scritti kelseniani sulla rappresentanza proporzionale, per-
ciò, sono chiaramente tributari della discussione sulla rappresentanza
proporzionale, da poco introdotta nell’Austria tedesca in vista dell’ele-
zione dell’Assemblea nazionale costituente235. L’elemento centrale nel-
la riflessione di Kelsen sulla rappresentanza proporzionale è il rifiuto
di quella “mentalità da guerra” che emerge dalla citazione di Elias Ca-
netti riportata in apertura di questo lavoro. Ciò che caratterizza la con-
tesa politica in vigenza di una legge elettorale proporzionale è una
concezione “che, di per sé, rifiutava di distinguere tra partiti ‘vincenti’
e partiti ‘sconfitti’”236. Si tratta evidentemente di una netta soluzione di
continuità, capace di civilizzare la competizione elettorale e d’influen-
zare positivamente lo stesso funzionamento delle assemblee rappresen-
tative237.

233
Cfr. ad es. P. CARROZZA, Governo e amministrazione, in id., A. Di Giovine,
G.F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, cit., 907; ID., È solo una que-
stione di numeri?, cit., 93 s.
234
Cfr. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 36.
235
Ne dà conto S. LAGI, Il pensiero politico di Hans Kelsen (1911-1920). Le origini
di Essenza e valore della democrazia, Genova, Name, 2007, 140 ss.
236
S. LAGI, Il pensiero politico di Hans Kelsen, cit., 144.
237
Lo nota ancora S. LAGI, Il pensiero politico di Hans Kelsen, cit., 144.
110 CAPITOLO PRIMO

Così, per Kelsen, il principio di maggioranza, che è uno dei cardini


del parlamentarismo, non può comprendersi se non si ammette il dirit-
to all’esistenza delle minoranze; e, con esso, l’esigenza di una protezio-
ne delle minoranze stesse, anche nei confronti della maggioranza. On-
de evitare che i pubblici poteri assumano decisioni “in contrasto asso-
luto con gli interessi della minoranza stessa”238, il procedimento par-
lamentare persegue l’obiettivo di un contemperamento fra i divergenti
interessi delle forze sociali e politiche. Se questo è l’obiettivo a cui si
deve tendere, il sistema elettorale deve consentire che il procedimento
parlamentare si esplichi “secondo il suo vero spirito”239. La preferenza
di Kelsen per la rappresentanza proporzionale si spiega proprio con la
necessità che tutti i gruppi presenti nella società siano rappresentati in
parlamento in ragione della loro consistenza:

“Perché l’influenza che la minoranza esercita sulla formazione del-


la volontà della maggioranza sarà tanto più intensa quanto più questa
minoranza o le minoranze saranno fortemente rappresentate in parla-
mento, e non v’ha dubbio che la proporzionale favorisce la tendenza
insita nell’idea di libertà, che è di impedire che l’arbitrio della maggio-
ranza spadroneggi senza restrizioni sulla minoranza”240.

Da ultimo, è opportuno segnalare che il giurista praghese attribui-


sce un valore caratteristico alla rappresentanza proporzionale quale
strumento d’integrazione politica, che spinge i partiti a formare coali-
zioni e a trovare accordi fra loro.
Fra i contemporanei, Rudolf Smend iniziò a sviluppare una posi-
zione chiaramente critica nei confronti della rappresentanza propor-
zionale già poco prima della fine del Reich guglielmino. Del teorico
dell’integrazione si devono citare uno scritto sul problema della legge
elettorale nella riflessione giuspubblicistica tedesca del secolo XIX, ri-
salente al 1912241, e uno successivo sulle conseguenze costituzionali

238
H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo (1924), trad. di B. Fleury, in La
democrazia, nuova edizione a cura di M. Barberis, Bologna, il Mulino, 1998, 177. Cfr.
inoltre H. KELSEN, Essenza e valore della democrazia (1929), trad. di G. Melloni, in La
democrazia, cit., 101 ss.
239
H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo, cit., 179.
240
Così ancora H. KELSEN, Il problema del parlamentarismo, cit., 180.
241
Si veda R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts (1912), in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere
Aufsätze, Berlin, Duncker & Humblot, 1955, 19 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 111

dell’adozione della rappresentanza proporzionale, apparso nel 1919242.


Il secondo lavoro appare particolarmente interessante, perché contiene
diversi argomenti che paiono anticipare la teoria dell’integrazione e la
sua circospezione nei confronti del parlamentarismo, circa dieci anni
prima della pubblicazione di Verfassung und Verfassungsrecht243.
Il punto di partenza è quello dell’individuazione di una legge elet-
torale “autenticamente moderna”244: fermi i principi dell’universalità,
eguaglianza e segretezza245 del suffragio, risulta incontestabile che “il
sistema elettorale più moderno è quello proporzionale”246, con cui è
battuta in breccia l’idea tradizionale della selezione degli individui mi-
gliori e si registra la forza relativa dei partiti nell’intero paese o per lo
meno in estese circoscrizioni.
Il fatto che un sistema elettorale sia moderno, però, non significa
anche che esso sia anche quello più appropriato. Le assemblee elettive

242
R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhält-
niswahl (1919), in Staatsrechtliche Abhandlungen und andere Aufsätze, cit., 60 ss.
243
Per quanto riguarda l’opera smendiana, il riferimento è, in primo luogo, a R.
SMEND, Costituzione e diritto costituzionale, introduzione di G: Zagrebelsky, traduzio-
ne di F. Fiore e J. Luther, Milano, Giuffrè, 1988. V. inoltre P. BADURA, Staat, Recht
und Verfassung in der Integrationslehre. Zum Tode von Rudolf Smend (15. Januar 1882-
5. Juli 1975), in Der Staat, 1977, 305 ss.; A. ABIGNENTE, Il contributo di Rudolf Smend
ed Hermann Heller al dibattito weimariano su diritto e Stato, in Quaderni fiorentini per
la storia del pensiero giuridico moderno, n. 21, 1992, 213 ss.; M. MORLOK, A. SCHIND-
LER, Smend als Klassiker: Rudolf Smends Beitrag zu einer modernen Verfassungstheorie,
in R. Lhotta (a cura di), Die Integration des modernen Staates. Zur Aktualität der Inte-
grationslehre von Rudolf Smend, Baden-Baden, Nomos, 2005, 11 ss.
244
R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, cit., 31.
245
Un tema che esula dall’oggetto del presente lavoro è quello della possibilità di
ascrivere davvero il principio della segretezza del voto a questa costellazione concet-
tuale: autori come John Stuart Mill e Carl Schmitt, infatti, hanno sottolineato con for-
za ora che il voto è una funzione pubblica e deve perciò essere espresso pubblicamen-
te, ora che il principio in questione è espressione non tanto della democrazia, quanto
dell’individualismo liberale (cfr. F. LANCHESTER, voce Voto: diritto di (dir. pubbl.), in
Enc. dir., XLVI, 1993, 1127 s.; C. PINELLI, “Non sai che il voto è segreto?”.
L’affermazione di un principio costituzionale e delle sue garanzie, in il Politico, 1996, 27
ss.; G. GOMETZ, Sulla “democrazia liquida”. La segretezza del voto tra autonomia politi-
ca e bene comune, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, n. 30, 2014, su
www.statoechiese.it; M. ROSPI, La tutela della segretezza del voto e l’evoluzione della
democrazia. Uno studio di diritto comparato, su www.gruppodipisa.it, settembre 2015,
5 ss.); M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto, cit., 235 ss.
246
R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, cit., 34.
112 CAPITOLO PRIMO

(Wahlkammern) sono i luoghi dove vengono rappresentate le molte-


plici tendenze presenti all’interna della società:

“ogni gruppo sociale può organizzarsi per perseguire i propri inte-


ressi con gli strumenti della politica nei confronti dello Stato, e in par-
ticolare per essere rappresentato in parlamento come partito. … Lo
Stato, dal canto suo, stabilisce in quale modo vuole accordare alla so-
cietà la possibilità d’influire sulla sua propria vita per il tramite del
parlamento. A questo riguardo esso dispone di specifici strumenti e
persegue uno scopo specifico”247.

Questo scopo è la giustizia: una legge elettorale risulterà ingiusta se


non rappresenterà in maniera proporzionale i vari gruppi presenti
all’interno della società.
Nel suo scritto del 1919 Smend ritornò sulla questione della rap-
presentanza proporzionale in termini più chiaramente critici. L’argo-
mento posto a fondamento della sua critica era il carattere dialettico
delle procedure parlamentari: questa dialettica regolata costituisce “la
più sicura garanzia del conseguimento di un risultato veto, corretto,
buono”248. Con l’avvento dei partiti novecenteschi, le procedure par-
lamentari hanno perso la loro funzione originaria e si trasformano
sempre più chiaramente in una manifestazione di facciata: il ruolo de-
cisivo, invece, è svolto dai gruppi parlamentari (Fraktionen), il cui do-
minio si dispiega secondo il principio della rappresentanza proporzio-
nale249. Si può dire, allora, che il problema dell’organizzazione dei la-
vori parlamentari trascolora in quello dell’individuazione della formula
elettorale. Ad avviso di Smend, sussiste un nesso strutturale fra la con-
cezione ottocentesca del carattere dialettico delle procedure parlamen-
tari e l’idea che le elezioni siano preordinate alla selezione dei più qua-
lificati. La rappresentanza proporzionale contribuisce anch’essa ad al-
lentare questo legame:

“I partiti anche con la rappresentanza proporzionale si battono per

247
R. SMEND, Maßstäbe des parlamentarischen Wahlrechts in der deutschen
Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, cit., 35.
248
R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhält-
niswahl, cit., 61.
249
Cfr. ancora R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch
die Verhältniswahl, cit., 62.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 113

i suffragi degli elettori, ma soltanto per i singoli suffragi, non anche per
il risultato complessivo della formazione della volontà maggioritaria
dell’elettorato. In questo modo va perduto un momento di singolare,
creativa dialettica politica”250.

Le implicazioni sistemiche della rappresentanza proporzionale so-


no accettate in quanto tali, senza un’ulteriore riflessione, prescindendo
da una lettura dinamica della vita costituzionale.
Volgendo ora l’attenzione a un altro polo del dibattito, nel para-
grafo 2 si è visto che lo “spettro di Weimar” costituisce un argomento
– ovvero una formula sintetica che racchiude una pluralità di argomen-
ti – con cui i processi costituenti europei novecenteschi hanno quasi
sempre dovuto fare i conti251. Come si è detto, quella dello “spettro di
Weimar” è una formula allusiva, che può fare riferimento a problemi
fra loro collegati: la peculiare combinazione di elementi rappresentati-
vi ed elementi plebiscitari nell’architettura istituzionale del Deutsches
Reich; l’assenza di adeguate difese contro le forze antisistema; l’abuso
e la strumentalizzazione della “Costituzione dell’emergenza”; e, ap-
punto, i guasti provocati da un’adesione senza riserve né temperamenti
ai Grundsätze der Verhältniswahl.
Come si è già anticipato nel paragrafo 2.1, l’autore che più ha con-
tribuito alla fortuna di questa lettura dell’esperienza costituzionale di
Weimar e all’enfatizzazione dei guasti provocati dalla rappresentanza
proporzionale è Ferdinand A. Hermens. Nella sua opera sulla Demo-
crazia rappresentativa Hermens prende le mosse dal “concetto classi-
co” della rappresentanza – col parlamentare che “deve rappresentare
la nazione nella sua totalità, non una località determinata o un interes-
se particolare” – e dalla scarsa compatibilità fra tale concetto e le idee
dei fautori della rappresentanza proporzionale o della rappresentanza
corporativa252. Questi, infatti, trascurano “la differenza fra Stato e so-

250
R. SMEND, Die Verschiebung der konstitutionellen Ordnung durch die Verhält-
niswahl, cit., 64.
251
Cfr. S. BASILE, La cultura politico-istituzionale e le esperienze “tedesche”, in U.
De Siervo (a cura di), Scelte della Costituente e cultura giuridica, I, Costituzione italiana
e modelli stranieri, Bologna, il Mulino, 1980, 107 ss.; in senso analogo, inoltre, C.
SBAILÒ, Weimar, un laboratorio per il costituzionalismo europeo, cit., 205 ss. Da una
diversa prospettiva, studia l’argomento dello “spettro di Weimar” nel dibattito italiano
sulle riforme istituzionali F. LANCHESTER, L’Italia, la Germania e l’incubo di Weimar,
in Historia Constitucional, n. 20, 2019, spec. 424 ss.
252
Cfr. F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 273.
114 CAPITOLO PRIMO

cietà” e mirano a “raggiungere l’unità dello Stato come per miracolo,


attraverso una semplice giustapposizione di parti”253. Per più di un
verso, la riflessione di Hermens è tributaria di quella di Smend: alla
“teoria dell’elezione proporzionale”, infatti, questi imputa il difetto di
“separare il concetto di rappresentanza da quello di integrazione”254. Il
proprium dei sistemi elettorali proporzionali consiste nel fatto ch’essi
accordano a tutti i gruppi sociali il diritto di accedere alle assemblee
parlamentari “solo perché rappresentano una certa frazione
dell’elettorato”255. Discipline di questo tipo, però, omettono comple-
tamente di “di[r]e a questi gruppi di dover procedere insieme ad altri,
per trovare un comune denominatore politico su cui una grande parte
di cittadini possa incontrarsi”256. Questo ha ripercussioni anche sulle
caratteristiche dei partiti che operano in un contesto proporzionalisti-
co. Si è già segnalato (cfr. supra, par. 2.1) che alcune delle più recenti
ricostruzioni della parabola della Costituzione di Weimar hanno posto
l’accento sulle conseguenze perniciose della combinazione fra crisi
economica e ascesa delle forze estremiste: a fronte di questo dato, le
“colpe” del Reichswahlgesetz e dello stesso art. 22 della Reichsverfas-
sung risulterebbero inevitabilmente ridimensionate257. Anche in questo
caso il contributo di Hermens propone una lettura profondamente di-
versa dei nessi causali:

“Il carattere ideologico dei partiti che nascono con la proporziona-


le viene accentuato per il fatto che non sono, come Maurice Duverger
ha detto, ‘a vocazione maggioritaria’. I partiti che lottano con qualche
possibilità di successo per una maggioranza in parlamento, sono con-
sapevoli che il potere implica l’intero peso della responsabilità. … vie-
ne dunque perduto qualcosa di sostanziale, quando l’elemento
dell’integrazione viene separato da quello della rappresentanza, come
la teoria dell’elezione proporzionale richiede”258.

253
Ibid.
254
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 286.
255
Ibid.
256
Ibid.
257
In questa sede è utile segnalare che mentre di Fabio (Die Weimarer Verfassung,
cit.) sottolinea l’inanità di congegni come le soglie di sbarramento di fronte al pericolo
dell’estremismo politico, Gusy (100 Jahre Weimarer Verfassung, cit.) prende prevalen-
temente in considerazione l’apporto di legislazione ordinaria e giurisprudenza.
258
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 289.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 115

Al di là del caso tedesco, che occupa naturalmente il centro della


sua riflessione, Hermens considera esemplare la vicenda dell’avvento
della democrazia e dei partiti di massa in Italia: questa mostrerebbe
cioè che l’atteggiarsi di questo dato fattuale è una variabile dipendente
rispetto alla scelta di un particolare sistema elettorale. Questa consta-
tazione si basa sul contrasto fra gli “effetti integratori del sistema mag-
gioritario” – ancora visibili nelle elezioni del 1913, le prime celebrate
dopo l’introduzione del suffragio elettorale maschile – e il carattere
fondamentalmente deresponsabilizzante della legge elettorale propor-
zionale, con “molti partiti fra loro non legati, ognuno dei quali aveva
spazio per espandersi”259.
Rivolgendo l’attenzione alle vicende costituzionali del secondo do-
poguerra, Hermens esprime scetticismo anche nei confronti di tipici
strumenti di temperamento o di correzione della logica proporzionali-
stica, come la soglia di sbarramento. Mentre il dibattito contempora-
neo tende a prendere in considerazione questo istituto come un punto
nevralgico nella dialettica fra rappresentanza e governabilità – oppure
ne segnala la capacità di contenere, almeno in parte, le forze antisiste-
ma – Hermens ribatte che un simile ragionamento è eccessivamente
condizionato dalle caratteristiche specifiche della situazione della Re-
pubblica federale tedesca negli anni Cinquanta: “la clausola del 5%
non è un toccasana. In paesi come la Francia e l’Italia non avrebbe
successo; escluderebbe dal parlamento i partiti del centro d’ispirazione
democratica, e non invece i comunisti”260.
Come si vede, perciò, il contributo di Hermens – le cui radici af-
fondano nella riflessione sull’apparente fallimento dell’esperienza co-
stituzionale weimariano – prende in considerazione, con accenti for-
temente critici, anche lo Stato costituzionale del secondo dopoguerra.
Alla vigilia dell’elezione dell’Assemblea costituente italiana, nel suo
saggio sulla Costituzione di Weimar pubblicato all’interno della colla-
na promossa dal Ministero per la Costituente Mortati ritornò appro-
fonditamente sulla questione della rappresentanza proporzionale e sul-
le sue supposte responsabilità nella dissoluzione di quell’esperimento
di democrazia costituzionale e nel successivo avvento del nazionalso-
cialismo261. Nella ricostruzione di Mortati – che si colloca agli antipodi

259
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 596 s.
260
F.A. HERMENS, La democrazia rappresentativa, cit., 574.
261
È opportuno sottolineare che lo stesso Mortati, nel precedente suo studio
sull’Ordinamento del Governo nel nuovo diritto pubblico italiano (Roma, Anonima
116 CAPITOLO PRIMO

rispetto a quella di Smend, mentre sono soltanto apparenti i punti di


contatto con l’impostazione di Kelsen262 – la costituzionalizzazione del-
la proporzionale da parte dei costituenti tedeschi si giustifica con la
necessità di fare sintesi delle istanze eterogenee provenienti da un cor-
po elettorale ormai assai vasto. Questo, però, doveva avvenire assicu-
rando una certa rispondenza fra la consistenza di quelle istanze e la
composizione degli organi rappresentativi:

“l’ingente massa degli elettori, formata da tutti i cittadini maggio-


renni, portatori di una molteplicità di interessi economici e sociali e
dai fini politici difformi, non potrebbe validamente adempiere la fun-
zione sua propria se non si predisponessero i congegni idonei ad enu-
cleare da essa gli orientamenti corrispondenti a tali interessi e fini, ed a
fare valere questi nella fase deliberativa con il peso da ciascuno effetti-
vamente posseduto”263.

Il merito della rappresentanza proporzionale è di far emergere i


contrasti d’interessi presenti nella compagine sociale e di “opera[re]
beneficamente nel senso di rendere possibile un’armonizzazione paci-

Romana Editoriale, 1931), aveva impiegato toni critici nei confronti delle leggi eletto-
rali proporzionali e del loro ruolo nella crisi del parlamentarismo d’inizio Novecento.
Sul punto cfr. C. TRIPODINA, L’“indirizzo politico” nella dottrina costituzionale al tem-
po del fascismo, in Riv. AIC, n. 1/2018, 28 s. (disponibile su www.rivistaaic.it).
262
Sul punto v. il bel saggio di V. FROSINI, F. RICCOBONO, Mortati e Kelsen, in M.
Galizia (a cura di), Forme di Stato e forme di governo: nuovi studi sul pensiero di Co-
stantino Mortati, Milano, Giuffrè, 2007, 593 ss.
263
C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar (1946), in Raccolta di
scritti, IV, Problemi di politica costituzionale, cit., 316. Cfr. inoltre S. BASILE, La cultura
politico-istituzionale e le esperienze “tedesche”, cit.; P. RIDOLA, Democrazia e rappresen-
tanza nel pensiero di Costantino Mortati, in M. Galizia, P. Grossi (a cura di), Il pensiero
giuridico di Costantino Mortati, Milano, Giuffrè, 1990, 259 ss.; ID., Weimar e il pro-
blema politico-costituzionale italiano: gli anni Cinquanta e Sessanta, in F. Lanchester, F.
Brancaccio (a cura di), Weimar e il problema politico-costituzionale italiano, cit., 121 ss.
In quest’ultimo saggio è proposta una chiave di lettura per dare conto del “senso di
estraneità” e del “disagio” dei costituzionalisti italiani dei primi due decenni della Re-
pubblica – con eccezioni isolate, come Mortati – nei confronti della cultura costituzio-
nalistica weimariana: “A … fattori di disagio, che affondavano le radici negli itinerari
della scienza giuridica italiana del Novecento e nel rapporto di questa con quella tede-
sca, ancora fortemente condizionato dal programma orlandiano di rinnovamento del
metodo del diritto pubblico, se ne aggiungono altri, i quali conducono fuori dai confi-
ni e soprattutto aldilà dell’oceano, al fascino esercitato dall’esperienza statunitense sul-
la cultura costituzionale italiana” (ivi, 128).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 117

fica dei medesimi, distogliendo quelli, i quali senza di essi rimarrebbe-


ro privi di espressione legale, dal ricercare in azioni di forza la loro
soddisfazione”264. Non è quindi corretto affermare che i sistemi eletto-
rali in vigore nella Repubblica di Weimar abbiano contribuito a fo-
mentare l’estremismo politico e, in ultima analisi, l’incapacità delle isti-
tuzioni di funzionare. Temperamenti della logica proporzionalistica
possono avere un effetto dissuasivo nei confronti di gruppuscoli per-
sonalistici e di formazione prive di reale consistenza; tuttavia non ci si
può attendere che questi “rimedi” bastino a scongiurare derive per le
quali “potrebbe giovare solo un’opera di progressiva, sostanziale omo-
geneizzazione del sostrato sociale sottostante all’ordinamento giuridi-
co”265. Proprio questa, d’altra parte, pare essere una delle possibili
funzioni della rappresentanza proporzionale.
L’altro limite della Costituzione di Weimar è di non avere fatto
adeguatamente i conti, omettendo di considerare i partiti politici, con
un presupposto fondamentale per il funzionamento di un sistema elet-
torale di tipo proporzionale266.
Il pensiero di Mortati – al quale si è fatto più volte riferimento nel-
le pagine precedenti – è stato caratterizzato da una significativa “svol-
ta”, maturata sul finire della prima fase dell’esperienza repubblicana. Il
punto di caduta di quella traiettoria – che avrebbe alimentato un’opera
di rimeditazione del principio della sovranità popolare267 – è rappre-
sentato dal commento di Mortati all’art. 1 della Costituzione268. Nella

264
C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar, cit., 320.
265
Ibid. Per una prospettiva critica cfr. A. BARBERA, S. CECCANTI, La lenta conver-
sione maggioritaria di Costantino Mortati, in M. Galizia (a cura di), Forme di Stato e
forme di governo, cit., 112, nt. 2.
266
Cfr. ancora C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar, cit., 316; M.
GREGORIO, Parte totale. Le dottrine costituzionali del partito politico in Italia tra Otto e
Novecento, Milano, Giuffrè, 2013, 106 ss.; P. RIDOLA, Stato e Costituzione in Germa-
nia, cit., 38 s. Sulla rilevanza dei principi costituzionali in materia di partiti politici per
lo studio della legge elettorale si ritornerà infra (par. 5.2).
267
Come segnalato da T.E. FROSINI, Sovranità popolare e costituzionalismo, Mila-
no, Giuffrè, 1997, 218.
268
Si veda C. MORTATI, Articolo 1, in G. Branca (a cura di), Commentario della
Costituzione, Principii fondamentali, Bologna-Roma, Zanichelli-Foro italiano, 1975, 1
ss. V. inoltre P. RIDOLA, Democrazia e rappresentanza nel pensiero di Costantino Morta-
ti, cit.; A. BARBERA, S. CECCANTI, La lenta conversione maggioritaria di Costantino
Mortati, cit.; C. DE FIORES, Rappresentanza politica e sistemi elettorali in Italia, cit., che
nota la maggiore severità del giudizio sulla Costituzione di Weimar espresso da Morta-
ti nelle lezioni sulle Forme di governo. Un atteggiamento piuttosto disincantato nei
118 CAPITOLO PRIMO

ricostruzione di Mortati l’avvento della sovranità popolare – e il suo


prevalere sulle diverse concezioni della sovranità dello Stato e della so-
vranità della nazione – può essere compreso tenendo conto di una
temperie caratterizzata dall’affermazione del suffragio universale e dal
riconoscimento del diritto di associazione, con la conseguenza di “un
radicale mutamento dei termini in cui si presentava in precedenza il
rapporto fra Stato e società”269:

“Si richiede ora, in primo luogo, che al popolo si affidi non già so-
lo il compito della designazione dei titolari del supremo potere deci-
sionale, ma altresì quello della scelta dell’indirizzo politico generale, e
che inoltre venga garantita la fedeltà ad esso dell’attività rivolta alla sua
attuazione ed al suo svolgimento”270.

Come si vede, perciò, cioè che è in gioco nelle scelte relative


all’indirizzo politico generale è anche una decisione del popolo sul
Governo271.
Procedendo lungo questo percorso argomentativo, il soggetto de-
cisivo per ragionare sull’esercizio del potere sovrano e sui suoi limiti è
identificato nel corpo elettorale 272. Mortati poneva allora l’interro-
gativo se i congegni istituzionali dello Stato dei partiti consentissero o
favorissero “l’immissione nell’attività statale di direttive provenienti
dagli elettori, entro un certo grado vincolanti”, o se invece essi si risol-
vessero nella mera selezione dei titolari di cariche elettive, “così come
avveniva nelle forme che non si richiamavano alla sovranità popola-
re”273. La prima alternativa risultava tuttavia frustrata dal “regime di
rigoroso proporzionalismo” affermatosi fin da prima dell’avvento della
Repubblica e della Costituzione. A differenza di altri studiosi,
l’originalità della riflessione di Mortati consiste nel fatto che essa ha di
mira non tanto la frammentazione della composizione delle assemblee

confronti dei sistemi elettorali e della loro “influenza ... sulla funzionalità degli ordi-
namenti democratici” si trova poi in C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, IX
edizione, Padova, Cedam, 1975, 454 s.
269
C. MORTATI, Articolo 1, cit., 26.
270
Ibid.
271
Lo ha sottolineato soprattutto T.E. FROSINI, Sovranità popolare e costituzionali-
smo, cit., 219 e nt. 71, che fa altresì riferimento al dibattito pubblicato nella rivista Gli
Stati nel 1973.
272
Cfr. C. MORTATI, Articolo 1, cit., 28 s.
273
C. MORTATI, Articolo 1, cit., 36.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 119

rappresentative, quanto piuttosto la possibilità di formulare orienta-


menti programmatici che risultino impegnativi per l’azione di governo.
Al di là del sistema elettorale, le sue perplessità si estendevano poi alla
democrazia dei partiti, nel senso in cui l’ha definita Manin nei Principi
del governo rappresentativo: la grande stabilità del comportamento
elettorale – e, con essa, il carattere prevalentemente identitario o clien-
telare, piuttosto che razionale e pragmatico, dei rapporti fra corpo
elettorale e partiti – rendeva sostanzialmente inefficace il controllo
sull’attività dei rappresentanti al termine delle legislature274. Così, Mor-
tati giungeva a conclusioni fortemente critiche sugli effetti di
un’illimitata espansione del principio proporzionalistico, con la conse-
guente scissione fra sovranità popolare e indirizzo politico.

5. Gli “altri” riferimenti costituzionali

Il titolo di questo paragrafo non deve trarre in inganno: l’aggettivo


“altri” non deve far credere che si tratti di principi residuali o addirit-
tura marginali. Come si dirà più analiticamente nel capitolo II, anzi,
l’analisi comparatistica della giurisprudenza delle corti costituzionali
offre indicazioni di segno opposto. In linea generale, in questo para-
grafo si darà conto dei condizionamenti cui la legislazione elettorale è
soggetta per effetto vuoi di principi che abbracciano l’intero ordina-
mento costituzionale – i “limiti materiali” di cui scrive Morrone – vuoi
di prescrizioni più specifiche anche se non direttamente inerenti alla
questione del sistema elettorale.
L’esperienza di questi anni dimostra che il “limite materiale” più
importante, vera pietra angolare delle giurisprudenze costituzionali in
questo ambito, è il principio dell’eguaglianza del voto275. A un livello
di generalità ancora maggiore, svolgono un ruolo significativa, alcuni
“concetti-valvola” che concorrono a delimitare la discrezionalità del
legislatore, in primis la ragionevolezza e la proporzionalità276. Il tema
della ragionevolezza risulta tanto più attuale, in quanto i sistemi eletto-
rali contemporanei – sempre più spesso risultanti dalla commistione di

274
Cfr. ancora C. MORTATI, Articolo 1, cit., 37.
275
A. MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale, cit., 2; nello stes-
so senso A. PISANESCHI, Giustizia costituzionale e leggi elettorali: le ragioni di un con-
trollo difficile, in Quad. cost., 2015, 138.
276
A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 68 s.
120 CAPITOLO PRIMO

elementi fra loro eterogenei – tendono a essere caratterizzati da una


notevole complessità277. Pare corretto affermare che dal concorso di
questi fattori è discesa l’“enucleazione di una sorta di parametro uni-
versale di ragionevolezza delle scelte normative in materia elettorale,
costituito … dal principio della rappresentanza”278. Su un altro piano
argomentativo, l’esigenza di assicurare o favorire la governabilità, che
sarà spesso evocata nel capitolo II, non può essere definita un princi-
pio costituzionale: essa, però, risulta indubbiamente assai rilevante per
l’effettività di alcune componenti dell’assetto istituzionale279.

5.1. Il principio dell’eguaglianza del voto

Come già anticipato nel paragrafo 2, l’eguaglianza del suffragio –


insieme col suo carattere universale, personale libero e segreto – è un
tratto distintivo del costituzionalismo del Novecento. Prendendo in
considerazione i soli casi menzionati in quel paragrafo, tale principio è
proclamato agli artt. 22, comma 1, e 17, comma 1, della Costituzione
di Weimar; agli artt. 38, comma 1, e 28, comma 1, della Legge fonda-
mentale di Bonn; all’art. 48, secondo comma, della Costituzione italia-
na; all’art. 3, terzo comma, della Costituzione della V Repubblica fran-
cese; e all’art. 68, comma 1, della Costituzione spagnola del 1978. Co-
me si dirà nel capitolo II, il principio dell’eguaglianza del voto costitui-
sce in molti casi – e in misura assai più penetrante dei riferimenti a una
data formula elettorale – la pietra angolare della giurisprudenza delle
corti costituzionali in questo ambito. Si può affermare che esso è anda-
to incontro, nel corso del Novecento, a un vero e proprio salto di qua-
lità interpretativo.
Il punto di partenza è dato dal proposito di superare i fenomeni
del voto multiplo e del voto plurimo280. Col riconoscimento del carat-
tere eguale del suffragio, in effetti, si traggono le conseguenze

277
Lo nota L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 549.
278
E. STRADELLA, Dai rotten boroughs ad oggi, cit., 956.
279
Sul punto cfr. C. FUSARO, Rappresentare e governare. Da grande regola a tallone
d’Achille del governo parlamentare, Firenze, Firenze University Press, 2015, 63; A.
RUGGERI, La Corte alla sofferta ricerca di un accettabile equilibrio tra le ragioni della
rappresentanza e quelle della governabilità: un’autentica quadratura del cerchio, riuscita
però solo a metà, nella pronunzia sull’Italicum, su www.forumcostituzionale.it, 25 feb-
braio 2017, 1 ss.
280
Sul punto cfr. M. RUBECHI, Il diritto di voto. Profili costituzionali e prospettive
evolutive, Torino, Giappichelli, 2016, 110 ss.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 121

dell’allargamento dell’elettorato attivo a settori sempre più estesi della


popolazione, fino all’avvento del suffragio universale. A cavaliere dei
secoli XIX e XX la traiettoria della lotta per la proporzionale intersecò
quella della sopravvivenza di forme di voto multiplo o di voto plurimo.
Così, nel dibattito tedesco anteriore alla prima guerra mondiale si fa-
ceva notare che l’esempio del Belgio – primo Stato europeo a darsi, fin
dal 1893, una legge proporzionale – risultava euristicamente poco pro-
ficuo perché il voto plurimo vi sarebbe rimasto in vigore fino al 1919,
“altera[ndo] la dinamica del principio elettorale adottato”281. Col rico-
noscimento dell’eguaglianza del suffragio, d’altra parte, viene in rilievo
il carattere in qualche modo ancipite delle elezioni, in cui la dimensio-
ne squisitamente oggettiva – il “procedimento svolto nell’interesse
dell’intera comunità, nell’interesse dello Stato nel suo aspetto globale
di Stato ordinamento e non tanto di Stato persona”282 – coesiste col
diritto soggettivo riconosciuto ai singoli elettori. Da questa ambivalen-
za discendono conseguenze sul piano non soltanto dei diritti soggetti-
vi, ma anche, in alcuni casi, dello stesso sistema elettorale.
In linea generale, l’interpretazione del principio dell’eguaglianza
del voto muove dall’idea che a esso si debba attribuire un significato
formale, relativo cioè alla “parità di condizione dei cittadini nel mo-
mento in cui il voto è espresso”283. E tale è il significato che esso ha as-
sunto in indirizzi dottrinali e giurisprudenziali canonici, al punto che
“l’abbandono di questa tradizione da parte dei costituenti [italiani]
avrebbe dovuto essere in qualche modo esplicitato”284.
In Germania, però, fin dagli anni di Weimar la dottrina ha ragio-
nato su un secondo significato che può essere ricavato dal principio
costituzionale dell’eguaglianza del voto. In quella vicenda ha svolto un
ruolo-chiave il contributo di Hermann Heller del 1929 285. Questi

281
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 24.
282
S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 165.
283
Così E. GROSSO, Articolo 48, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di),
Commentario alla Costituzione, cit., 970.
284
Così M. LUCIANI, Riforme elettorali e disegno costituzionale, in id., M. Volpi (a
cura di), Riforme elettorali, cit., 96. Si vedano inoltre E. BETTINELLI, All’origine della
democrazia dei partiti, cit., 267; M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 36. Diversa,
evidentemente, è la lettura delle implicazioni di questo principio immanente alle rico-
struzioni di Carlo Lavagna e di Gianni Ferrara, delle quali già si è fatto cenna supra
(par. 2.3).
285
Come segnalato da A. ANTONUZZO, E. CATERINA, N. MUGELLI, D. SALA, La
Germania, in P. Caretti, M. Morisi, G. Tarli Barbieri (a cura di), Legislazione elettora-
122 CAPITOLO PRIMO

muoveva dall’assunto che “la dottrina prevalente, con rara unità di ve-
dute, intende l’eguaglianza del suffragio soltanto in antitesi al voto
multiplo o al suffragio cetuale (Plural- oder Klassenwahlrecht)”286. Nel-
la polemica di Heller questa lettura rischia di risolversi in una conce-
zione puramente matematica dell’eguaglianza elettorale. Sulla scorta
della giurisprudenza dello Staatsgerichtshof, però, appariva possibile
appoggiarsi sulla costituzionalizzazione della rappresentanza propor-
zionale allo scopo di attribuire all’eguaglianza del voto un significato
più ampio (eine erweiterte Bedeutung). Questo più ampio significato –
che si può apprezzare raffrontando i sistemi elettorali proporzionali
con quelli maggioritari – implica che i voti debbano ricevere lo stesso
trattamento al momento della distribuzione dei seggi. Un sistema pro-
porzionale, perciò, risulta rispettoso dell’eguaglianza del suffragio “se
in ogni suo stadio si astiene da qualsiasi discriminazione ingiustificata e
le discriminazioni ch’esso prevede sono oggettivamente fondate”287. La
riflessione di Heller assegna dunque un’importanza considerevole ai
vari “stadi” in cui è articolato un sistema elettorale proporzionale. Nel
primo fra essi, quello dell’espressione del suffragio, trova espressione
l’accezione “classica” della Wahlrechtsgleichheit, che peraltro non può
mai essere semplicemente “‘formale’ nel senso dei concetti logico-
matematici”288. Riguardo alle fasi successive, invece, Heller segnala la
discrasia fra Zählwert e Erfolgswert dei voti espressi289. Questa discra-
sia risulta tanto più evidente se si effettua una comparazione fra le leg-
gi elettorali proporzionali vigenti in quel momento in Europa: la Re-
pubblica di Weimar spicca per avere scelto il meccanismo automatico
di riparto proporzionale dei seggi. In linea generale

“discriminazioni rispetto all’eguale Erfolgswert dei voti, sufficien-

le, cit., 36.


286
H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfas-
sung, cit., 332.
287
H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfas-
sung, cit., 341.
288
Ibid.
289
Mentre il primo si può tradurre come il valore del voto di ciascun elettore, in-
teso in senso formale, il secondo fa riferimento agli effetti concreti della volontà
dell’elettore stesso (cfr. M. RUBECHI, Articolo 48, in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa,
G.E. Vigevani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, I,
Principi fondamentali e Parte I – Diritti e doveri dei cittadini (Artt. 1-54), Bologna, il
Mulino, 2018, 309).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 123

temente motivate col proposito di combattere la frammentazione par-


titica, non sono incompatibili col postulato dell’eguaglianza del voto
nel sistema elettorale proporzionale se non sono unicamente dirette
contro singoli partiti, ma contro tutti i piccoli partiti”290.

Tra le motivazioni plausibili, naturalmente, figura il rischio che un


parlamento frammentato non sia in grado di operare e, perciò, che
l’esecutivo non sia in grado di agire291.
Con lo scritto di Heller, che pone l’accento sui diversi passaggi che
scandiscono l’applicazione di una legge elettorale proporzionale, si as-
siste dunque a uno sdoppiamento fra eguaglianza del voto “in entrata”
e in “uscita”, e viene problematizzato il diverso grado di tutela ch’esse
generalmente ricevono. Si tratta allora di verificare quanto sia piena la
tutela dell’eguaglianza del voto in uscita – per lo meno nei sistemi
proporzionali – e come si giustifichino le limitazioni cui essa può veni-
re sottoposta. È interessante notare, d’altra parte, che Heller introduce
il tema di una diversa “estensione” di un principio costituzionale – in
questo caso, l’eguaglianza del voto – in funzione dell’adozione di que-
sto o quel sistema elettorale. Come si vedrà nel capitolo II (par. 2),
quest’idea è risultata estremamente influente nel dibattito tedesco, fino
a imporsi, già nel corso degli anni Cinquanta, nella giurisprudenza del-
la Corte costituzionale di Karlsruhe292.
La dialettica fra il principio dell’eguaglianza del voto – che
l’intreccio fra norme procedurali e sostanziali fa assurgere al rango di
vero e proprio diritto, protetto in maniera non dissimile da un diritto
fondamentale293 – e altri interessi di rilievo costituzionale è un terreno

290
H. HELLER, Die Gleichheit in der Verhältniswahl nach der Weimarer Verfas-
sung, cit., 344.
291
Ibid.
292
Come segnalato da D. SCHEFOLD, Teoria sociale e teoria statuale della democra-
zia in Hermann Heller, in Quad. cost., 2003, 201. Sugli echi del contributo di Heller
nella riflessione di Leibholz cfr. anche D. RAGAZZONI, Gerhard Leibholz e i “mutamen-
ti strutturali” della rappresentanza politica. Per una rilettura di “Der Gestaltwandel der
modernen Demokratie”, in Materiali per una storia della cultura giuridica, 2012, spec.
191 ss.
293
Cfr. H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, in J. Isensee, P.
Kirchhof (a cura di), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, III,
cit., 561; A. FUNKE, Wahlrecht, Republik, politische Freiheit. Zur Begründung des
Rechts auf Wahl nach Art. 38 GG, in Der Staat, 2007, 395 ss.
124 CAPITOLO PRIMO

ideale per operazioni di bilanciamento compiute nell’ambito del con-


trollo di proporzionalità.

5.2. La parità di chances fra i partiti politici

Il principio della parità di chances fra i partiti politici costituisce


per certi versi un’appendice dell’eguaglianza del voto. Anche per que-
sta ragione, il principio in questione stenta ad assumere un rilievo pro-
prio per i fini del discorso svolto in queste pagine294.
Fra gli ordinamenti presi in considerazione in questo studio, “la
participation équitable des partis et des groupements politiques à la vie
démocratique de la Nation” è menzionata soltanto nella Costituzione
della V Repubblica francese, che affida al legislatore ordinario il com-
pito di tutelarla (art. 4, modificato sul punto dalla legge di revisione
costituzionale del 2008: il primo comma di quella disposizione indivi-
dua la prima funzione dei partiti nel concorso “à l’expression du suffra-
ge”).
Nell’ordinamento tedesco – di cui si è già segnalato il ruolo di
apripista – il principio della parità di chances (Chancengleichheit) è ri-
condotto ora alla libertà di associarsi in partiti (art. 21, comma 1, GG),
ora al principio democratico (artt. 21, comma 1, e 20, comma 1, GG),
ora all’eguaglianza del voto (art. 38, comma 1, GG), ora infine al prin-
cipio di eguaglianza tout court (art. 3, comma 1, GG). Il rischio messo
in evidenza dalla dottrina è che questo principio finisca con
l’appiattirsi su quello dell’eguaglianza del voto, senza un’adeguata ri-
flessione sulla sua capacità di sprigionare significati autonomi295.
In Italia, invece, il principio della parità di chances fra i partiti poli-
tici è desunto dal riferimento, contenuto all’art. 49 della Costituzione,
al concorso alla vita politica nazionale, che i cittadini possono realizza-
re per mezzo dei partiti stessi. Questa enunciazione, che è stata inter-
pretata come una proiezione dinamica del pluralismo partitico296, po-

294
Per una trattazione più ampia v., eventualmente, G. DELLEDONNE, Legge elet-
torale e principi costituzionali in materia di partiti politici: un’interazione problematica,
in Quad. cost., 2017, 801 ss.
295
Cfr. M. MORLOK, Art. 21, in H. Dreier (a cura di), Grundgesetz. Kommentar, II
edizione, vol. II, Artikel 20-82, Tübingen, Mohr Siebeck, 2006, 362 s.; F. SHIRVANI,
Das Parteienrecht und der Strukturwandel im Parteiensystem. Staats- und europarechtli-
che Untersuchungen zu den strukturellen Veränderungen im bundesdeutschen und eu-
ropäischen Parteiensystem, Tübingen, Mohr Siebeck, 2010, 222.
296
Cfr. P. RIDOLA, voce Partiti politici, in Enc. dir., XXXII, 1982, 82 s.
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 125

stula il carattere aperto e competitivo della partecipazione politica: ciò


significa non soltanto che la dialettica tra le forze politiche attive in un
determinato momento storico è riconosciuta e valutata positivamente,
ma anche che dev’essere garantita la possibilità che nuove forze – di-
verse dagli etablierte Parteien – giungano a concorrere anch’esse alla
determinazione della politica nazionale. Sebbene la legislazione eletto-
rale non debba necessariamente rispecchiare ogni mutamento del
quadro politico, il dinamismo intrinseco al principio del concorso im-
pedisce di servirsi di essa per cristallizzare un determinato assetto di
forze297. Del pari, il riferimento alla determinazione della politica na-
zionale dev’essere inteso, entro la cornice dei principi costituzionali,
nel senso dell’apertura a molteplici e diversi apporti, senza che vi siano
esiti predeterminati ab initio298. Dal riferimento costituzionale al con-
corso è stato ricavato il principio, d’indole garantistica, della parità di
chances fra i partiti. Il rispetto di questo principio può essere visto co-
me una precondizione perché il processo politico possa effettivamente
svolgersi in linea con le esigenze appena segnalate299. Se è vero che gli
studi in tema di parità di chances dei partiti sono sempre posti il pro-
blema dei riverberi di questo principio sul sistema elettorale300, non-
dimeno i profili che più hanno suscitato l’attenzione della dottrina so-
no quelli del finanziamento e della legislazione elettorale di contorno,
con particolare riguardo alla presentazione delle liste301. In linea gene-
rale, i tentativi di dedurre dalla parità di chances implicazioni riguar-
danti i sistemi elettorali hanno grossomodo ricalcato le coordinate del
dibattito sul significato dell’art. 48 Cost., con particolare riguardo alla
questione dello status – privilegiato o no – del principio proporzionali-

297
Cfr. S. BARTOLE, voce Partiti politici, in Dig. disc. pubbl., X, 1995, 713; A.
MORRONE, Sistema elettorale e ordinamento costituzionale, cit., 73 s.
298
Cfr. P. MARSOCCI, Sulla funzione costituzionale dei partiti e delle altre forma-
zioni politiche, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012, 128
299
Cfr. G. RIZZONI, Art. 49, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di),
Commentario alla Costituzione, Torino, Utet, 2006, 988 s.
300
Cfr. E. ROSSI, I partiti politici, Roma-Bari, Laterza, 2007, 14 s.
301
Relativamente a questi due profili, v. F. BIONDI, Il finanziamento pubblico dei
partiti politici. Profili costituzionali, Milano, Giuffrè, 2012, 132 ss.; D. GIROTTO, L’art.
49 Cost. nel contenzioso elettorale: tutela del concorso di partiti e movimenti politici,
nell’interesse degli elettori, in E. Catelani, F. Donati, M.C. Grisolia (a cura di), La giu-
stizia elettorale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2013, 125 ss.
126 CAPITOLO PRIMO

stico nell’ordinamento repubblicano e all’ammissibilità di limitazioni e


correttivi ispirati da altre esigenze302.

5.3. Le dimensioni delle assemblee rappresentative

Sulla base di quanto si è segnalato nel paragrafo 2.5, le scelte del


legislatore elettorale possono essere condizionate in maniera significa-
tiva dal numero dei membri di un’assemblea rappresentativa. A propo-
sito del caso spagnolo, infatti, si rilevava che la Costituzione del 1978
ha optato per un Congresso dei deputati di dimensioni relativamente
contenute303: si tratta, insomma, di una componente decisiva del patto
costituzionale della Transición, nell’ambito del quale i criterios de re-
presentación proporcional sono stati interpretati in maniera affatto pe-
culiare. In Francia, come si è visto, mentre le scelte relative al régime
électoral des assemblées parlementaires sono integralmente rimesse al
legislatore ordinario, la Costituzione fissa il numero massimo dei
membri dell’Assemblea nazionale e del Senato (art. 24, modificato nel
2008) e ne demanda la determinazione puntuale alla legge organica
(art. 25). Benché il numero dei deputati e dei senatori non sia stabilito
da una disposizione costituzionale, la riserva di legge organica pone
nondimeno un vincolo significativo per il legislatore ordinario. Nel ca-
so italiano, per effetto della legge costituzionale 9 febbraio 1963, n. 2,
il principio del rapporto fisso fra eletti ed elettori è stato superato
dall’inserimento in Costituzione di un numero fisso di componenti
della Camera e del Senato304. In Germania, tanto la Costituzione di
Weimar quanto la Legge fondamentale di Bonn non contengono alcun

302
Cfr. E. ROSSI, I partiti politici, cit., 14 s.; S. MERLINI, I partiti politici, il metodo
democratico e la politica nazionale, cit., 61. Rimane di fondamentale importanza la ri-
flessione sul nesso fra gli artt. 3 e 49 Cost. di G. FERRARA, Il governo di coalizione, cit.
303
Al momento, in effetti, il rapporto fra il numero dei membri della Camera bas-
sa elettiva – il Congresso dei deputati – e la popolazione è più elevato in Spagna che in
tutti gli altri Stati membri dell’Unione europea: cfr. SERVIZIO STUDI DEL SENATO DEL-
LA REPUBBLICA, Riduzione del numero dei parlamentari, dossier n. 71/5 del 23 luglio
2019, 26 (disponibile su www.senato.it).
304
Cfr. E. CAVASINO, Articolo 56, in F. Clementi, L. Cuocolo, F. Rosa, G.E. Vige-
vani (a cura di), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, II, cit., 23.
D’altra parte, già in occasione dell’elezione dell’Assemblea costituente – per cui, come
si è detto, fu adoperato un sistema elettorale proporzionale fortemente proiettivo – la
preventiva determinazione del numero dei componenti dell’Assemblea aveva in parte
frustrato le aspirazioni dei fautori della rappresentanza proporzionale integrale (cfr. E.
BETTINELLI, All’origine della democrazia dei partiti, cit., 89).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 127

riferimento alla questione delle dimensioni della Camera elettiva, il


Reichstag e poi il Bundestag, così rinviando alle scelte del legislatore
ordinario. Implicitamente questa previsione rimuove un ostacolo al
pieno dispiegamento della logica del personalisiertes Verhältniswahlre-
cht della Repubblica federale: non c’è contraddizione tra la presenza di
un numero prestabilito di collegi uninominali e il fatto che la riparti-
zione dei seggi avvenga su base proporzionale proprio perché le di-
mensioni del Bundestag possono variare di legislatura in legislatura.
Questa cruciale differenza tra la Costituzione italiana e il Grundgesetz
permette di rendere ragione delle difficoltà e delle vere e proprie apo-
rie cui è andato incontro – nei mesi compresi tra la sentenza n.
35/2017 della Corte costituzionale e la fine della XVII legislatura – un
tentativo d’introdurre in Italia un sistema elettorale ispirato al propor-
zionale personalizzato tedesco305. Essa, d’altra parte, consente altresì di
spiegare la crescente insoddisfazione nei confronti della legge elettora-
le attualmente in vigore in Germania: a causa della frammentazione
del sistema politico-partitico e del declino dei due tradizionali partiti
di massa (Volksparteien), nella XIX legislatura della Repubblica fede-
rale il Bundestag, a fronte di un numero-base di 598 membri, si com-
pone di ben 709 deputati306.
Con riguardo alla questione del numero dei membri di
un’assemblea rappresentativa, è possibile sviluppare il ragionamento in
due direzioni. In primo luogo, dato il carattere in buona misura artifi-
ciale degli architravi della democrazia rappresentativa,

“il numero di Deputati e Senatori … ha una sua importanza intrin-


seca e oggettiva per il funzionamento del sistema elettorale e, natural-
mente, della rappresentanza: sono, infatti, i ‘numeri’ e le tecniche di
distribuzione dei seggi che su essi si fondano a consentire al meccani-
smo della rappresentanza di funzionare con maggior o minor efficacia
e con il necessario equilibrio”307.

305
Sul punto v. A. CELOTTO, Poco tedesco, poco rappresentativo, forse incostituzio-
nale, in federalismi.it, n. 12/2017 (su www.federalismi.it); ma v. già M. VOLPI, Sistema
elettorale tedesco e riforma elettorale in Italia, cit., 1408.
306
Si veda l’Offener Brief an den Deutschen Bundestag di 100 studiosi tedeschi di
diritto pubblico, in Verfassungsblog, 20 settembre 2019 (disponibile su
www.verfassungsblog.de).
307
Così P. CARROZZA, È solo una questione di numeri?, cit., 87 s.
128 CAPITOLO PRIMO

Così, le oscillazioni del numero dei membri di un’assemblea eletti-


va hanno intuibili – e misurabili – riflessi sulla vita di quell’istituzione,
ma anche incerte ripercussioni sulla sua rappresentatività “o, per dirla
con termini più attuali, sulla legittimazione dei partiti e delle stesse isti-
tuzioni rappresentative agli occhi degli elettori”308. D’altra parte, come
notava Martines, appare ormai superata l’idea che il problema della
rappresentatività di un’assemblea rappresentativa sia strettamente le-
gato a un numero variabile di componenti, destinato a crescere paral-
lelamente all’aumento della popolazione così da conservare la propor-
zione originaria:

“Ed infatti, le elezioni costituiscono ormai (a differenza di quanto


avveniva nelle democrazie liberali dell’800 e dei primi anni del ‘900)
solo una delle forme mediante le quali vengono scelti i governanti,
mentre sono previste o positivamente disciplinate forme di partecipa-
zione diretta del popolo al governo dello Stato”309.

In secondo luogo, ci si deve interrogare sull’idea che le scelte rela-


tive ai sistemi elettorali siano in qualche modo indifferenti ai condizio-
namenti – talora, come si è detto, provvisti di rango costituzionale –
relativi alle dimensioni delle assemblee elettive. L’occasione per riflet-
tere su questo punto è offerta da un’interessante – e discutibile – misu-
ra approvata dal Parlamento italiano nel corso della XVIII legislatura.
Con la legge 27 maggio 2019, n. 51 il legislatore si propone di rendere
applicabile la legge elettorale vigente (legge 3 novembre 2017, n. 165,
altresì nota come legge Rosato) indipendentemente dal numero dei
parlamentari310. Così, al numero fisso di seggi da attribuire nei collegi
308
Così ancora P. CARROZZA, È solo una questione di numeri?, cit., 89.
309
T. MARTINES, Articoli 56, 57 e 58, cit., 104. Per un’approfondita riflessione sul-
le dimensioni ottimali degli organi collegiali, e in particolare dei parlamenti, cfr. C.
FASONE, Sistemi di commissioni parlamentari e forme di governo, cit., 61 ss.
310
Sulla legge n. 51/2019 v. i contributi di L. GORI, La sterilizzazione della legge
elettorale rispetto al numero dei parlamentari, in Quad. cost., 2019, 677 ss.; L. CIAURRO,
La riduzione del numero dei parlamentari fra revisione costituzionale ed opportunità po-
litica, in Rass. parl., 2019, spec. 106 ss.; e M. PODETTA, Il pregio di fondo, e qualche
difetto, della legge n. 51 del 2019 (in attesa di una comunque non rinviabile riforma elet-
torale), in Nomos, n. 2/2019 (disponibile su www.nomos-lettualitaneldiritto.it). V.
inoltre F. CLEMENTI, Sulla proposta costituzionale di riduzione del numero dei parla-
mentari: non sempre “less is more”, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2019 (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it); G. DI PLINIO, Un “adeguamento” della costituzione for-
male alla costituzione materiale. Il ‘taglio’ del numero dei parlamentari, in dieci mosse,
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 129

uninominali e nei collegi plurinominali la legge n. 51/2019 ha sostitui-


to un rapporto frazionario, applicabile qualunque sia il numero dei
seggi di cui sono composte le Camere. Le vicende che hanno portato
all’approvazione della legge n. 51/2019 possono essere comprese più
agevolmente se si tiene conto, parallelamente, dell’iter della proposta
di legge costituzionale C. 1585-B, approvata dalla Camera in seconda
lettura l’8 ottobre 2019. Quest’ultima mira a ridurre di oltre un terzo il
numero dei membri del Parlamento, portandolo a 400 deputati e 200
senatori. La dottrina ha definito la legge n. 51/2019 come un tentativo
di “sterilizzazione della disciplina elettorale rispetto al numero dei seg-
gi, derubricata nel dibattito ad una sorta di manutenzione”311. Così, ol-
tre che dal tentativo di assicurare l’immediata applicabilità della disci-
plina elettorale in qualsiasi momento – sforzo riuscito soltanto in par-
te, e sulle cui ragioni si ritornerà nel capitolo II – la legge n. 51/2019
appare ispirata dall’idea di una “indifferenza reciproca fra la formula
elettorale ed il numero dei parlamentari”312.
Tuttavia quest’idea risulta corretta soltanto fino a un certo punto.
A legge elettorale invariata, la riduzione del numero dei parlamentari
oltre una certa soglia potrebbe arrecare un grave pregiudizio al rap-
porto fra eletti ed elettori come anche, in ultima analisi, alla rappresen-
tatività delle Camere; e questo in ben due direzioni. In considerazione
della natura mista e della notevole complessità della legge Rosato313,
potrebbero prodursi conseguenze indesiderabili a livello sia dei collegi
plurinominali, sia dei collegi uninominali. Da un lato, infatti, con as-
semblee parlamentari di dimensioni relativamente esigue – oppure con
un rapporto molto elevato fra numero degli eletti e numero degli elet-
tori – la componente proporzionale del sistema elettorale sarebbe
condizionata dalla presenza di elevate soglie di sbarramento implicite,
con la conseguente penalizzazione dei medi e piccoli partiti e, soprat-

in federalismi.it, n. 7/2019 (disponibile su www.federalismi.it); E. ROSSI, La riduzione


del numero dei parlamentari, in Quad. cost., 2019, 423 ss. Su un progetto di riforma
costituzionale dal tenore analogo, attualmente in discussione in Francia, si può vedere
il commento fortemente critico di O. GOHIN, Réduction du nombre des parlementaires:
une atteinte à la Ve République?, in Le Figaro, 2 luglio 2018.
311
L. GORI, La sterilizzazione della legge elettorale rispetto al numero dei parla-
mentari, cit., 677.
312
Ibid.
313
In base al combinato disposto delle leggi nn. 165/2017 e 51/2019, tre ottavi dei
seggi della Camera sono attribuiti in collegi uninominali e gli altri in collegi plurino-
minali fra le liste e le coalizioni di liste che abbiano superato le soglie di sbarramento.
130 CAPITOLO PRIMO

tutto, con una lesione dell’“affidamento dell’elettore che esprime il suo


voto confidando nel risultato di una formula elettorale proporziona-
le”314. Il tema, su cui si ritornerà nel capitolo II (par. 2), è quello delle
aspettative ingenerate dalle definizioni della formula elettorale – mag-
gioritaria o proporzionale – impiegate nei testi legislativi. Per effetto
delle modificazioni nel frattempo intercorse, l’art. 1, comma 4, del
d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 e l’art. 1, comma 2-bis, del d.lgs. 20 di-
cembre 1993, n. 533 – recanti, rispettivamente, i testi unici delle leggi
per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
– fanno riferimento al metodo proporzionale per l’assegnazione dei
seggi nei collegi plurinominali. Per altro verso, collegi uninominali po-
co numerosi – e, di conseguenza, assai vasti – sarebbero suscettibili di
“comprimere il diritto dell’elettore di conoscere e valutare le candida-
ture”, pregiudicando “la possibilità di instaurare un efficace rapporto
di rappresentanza politica”315.
Queste rapide osservazioni, insomma, hanno messo in luce che il
numero dei componenti di un’assemblea incide chiaramente sul fun-
zionamento di un sistema elettorale; simmetricamente, certi sistemi
elettorali possono finire col risultare incompatibili con assemblee di
dimensioni troppo ridotte. I problemi di coordinamento fra queste
due variabili risultano particolarmente evidenti qualora sia, per così
dire, formalizzata la scissione fra esse e “dal livello dei concetti si
pass[i] a quello delle fonti del diritto”316. Tale pare essere il caso delle
Regioni italiane a statuto ordinario dopo l’entrata in vigore della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1: così, mentre il sistema di ele-
zione del Consiglio regionale è demandato a una “legge della Regione
nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubbli-
ca” (art. 122, primo comma, Cost.), spetta allo statuto determinare la
“forma di governo” regionale 317. In particolare, è stata ricondotta
nell’alveo della forma di governo la determinazione del numero dei
consiglieri regionali, con la conseguenza dell’incostituzionalità di di-
verse leggi elettorali regionali318.

314
Così ancora L. GORI, La sterilizzazione della legge elettorale rispetto al numero
dei parlamentari, cit., 679.
315
Ibid.
316
M. COSULICH, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti statali e fonti
regionali, cit., 259.
317
Definisce artificiosa questa scissione M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit.,
582.
318
Per una panoramica di questa “paradossale vicenda” si veda G. TARLI BARBIE-
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 131

6. Considerazioni di sintesi

La disamina condotta nei paragrafi precedenti ha messo in luce di-


versi spunti che meritano di essere segnalati a conclusione di questa
parte dell’indagine. Nel costituzionalismo europeo del Novecento la
materia elettorale non è mai estranea alla materia costituzionale. Risul-
ta avvalorata, inoltre, la già citata qualificazione della disciplina eletto-
rale come fulcro della costituzione in senso materiale: prescindendo da
alcuni caratteri anomali della V Repubblica francese, questa conside-
razione si applica tanto a processi costituenti che fanno seguito a bru-
sche cesure e a svolte rivoluzionarie, quanto a transizioni costituzionali
in cui la commistione fra continuità e discontinuità è esplicitata fin
dall’inizio. Al tempo stesso, però, è corretto affermare che la materia
elettorale stenta a trovare una sicura collocazione accanto o all’interno
della materia costituzionale.
Un altro dato ricorrente è che quasi sempre nei processi costituenti
la discussione sui temi elettorali è fortemente pregiudicata da decisioni
prese prima dell’inizio del processo e che ne costituiscono il necessario
presupposto. Così, mentre Hans Meyer – che parla di una vera e pro-
pria decisione preliminare (Vorentscheidung) – ha segnalato che il più
delle volte un’assemblea si orienterà a favore di un sistema elettorale
affine a quello con cui i suoi membri sono stati eletti319, Mortati già nel
1945 segnalava alcuni caratteri distintivi delle costituenti novecente-
sche: riduzione o rimozione delle limitazioni al suffragio attivo poste
dai precedenti ordinamenti e, soprattutto, sostituzione di sistemi elet-
torali maggioritari uninominali con la rappresentanza proporzionale. E
questo “trova la sua ovvia spiegazione nell’esigenza di portare
all’assemblea la voce degli orientamenti politici generali”320. Come si è
visto, il caso della Repubblica federale tedesca costituisce un’eccezione
solo apparente, poiché i membri del Parlamentarischer Rat erano ema-
nazione di assemblee rappresentative dei Länder elette, per lo più, con
sistemi proporzionali. L’unica vera eccezione è allora costituita dalla V

RI, La potestà legislativa regionale in materia elettorale alla luce delle più recenti novità
legislative e giurisprudenziali, in Regioni, 2013, 107 ss.
319
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 27 s. e 40 s.
320
Così C. MORTATI, La Costituente, cit., 144. Sulle differenze fra mandated con-
stituent legislatures e self-created constituent legislatures – particolarmente rilevanti in
questo ambito – cfr. J. ELSTER, Legislatures as constituent assemblies, in J. Nergelius (a
cura di), Constitutionalism: New Challenges. European Law from a Nordic Perspective,
Leiden, Brill, 2007, 51 s.
132 CAPITOLO PRIMO

Repubblica francese, la cui norma fondamentale scaturì da un proce-


dimento sui generis. In anni più recenti, Elster ha indagato con grande
finezza la commistione fra “ragione” – intesa come l’interesse generale
di lungo periodo – e interessi particolari nella redazione delle costitu-
zioni: questo dilemma mette in luce, fra l’altro, il carattere naturalmen-
te problematico della materia elettorale321.
Si è detto in apertura che in questo lavoro non ci si propone di svi-
luppare una classificazione esaustiva delle possibili manifestazioni del
rapporto fra materia costituzionale e materia elettorale. Anche tenen-
do conto delle più limitate ambizioni del presente studio, però, è pos-
sibile individuare tre grandi tendenze caratterizzanti il costituzionali-
smo europeo del Novecento322.
La prima è quella rivoluzionaria, che corrisponde alle manifesta-
zioni più acerbe dello Stato costituzionale novecentesco. Possono esse-
re ricondotti a questa tendenza gli ordinamenti costituzionali scaturiti
dalla dissoluzione degli Imperi centrali subito dopo la prima guerra
mondiale: la Repubblica di Weimar, evidentemente, ma anche la I Re-
pubblica austriaca e la I Repubblica cecoslovacca. Ne fa parte, oltre
mezzo secolo dopo, anche la Costituzione portoghese del 1976. A di-
spetto delle differenze fra queste esperienze, le accomuna la scelta, per
così dire, “naturale” di costituzionalizzare la rappresentanza propor-
zionale quale inevitabile conseguenza di una rottura rivoluzionaria. La
costituzionalizzazione avviene senza ulteriori specificazioni, il che
chiama in causa la discrezionalità del legislatore ordinario e il modo in
cui questo interpreta le prescrizioni costituzionali; e con essi, in qual-
che modo, la sua fedeltà ai contenuti fondamentali del patto costituen-
te. Mezzo secolo di pratica istituzionale e di affinamento delle tecniche
proprie dello Stato costituzionale, d’altra parte, permettono di dare
conto delle differenze tra le formulazioni particolarmente analitiche

321
Cfr. J. ELSTER, The Political Psychology of Constitution Making, in id., R. Gar-
garella, V. Naresh, B.E. Rasch (a cura di), Constituent Assemblies, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 2018, spec. 209 ss.
322
Questa classificazione, che presenta indubbi punti di contatto con la teoria
delle successive “ondate” di democratizzazione, è invece sovrapponibile soltanto par-
zialmente con l’ipotesi ackermaniana dei “three paths to constitutionalism” (cfr. B.
ACKERMAN, Revolutionary Constitutions: Charismatic Leadership and the Rule of Law,
Cambridge, Mass., The Belknap Press of Harvard University Press, 2019, 1 ss.; per
una critica relativa al caso italiano si veda D. TEGA, The Constitution of the Italian Re-
public: Not revolution, but principled liberation, in International Journal of Constitu-
tional Law, 2019, 690 ss.).
LA COSTITUZIONE HA QUALCOSA DA DIRE SULLA LEGGE ELETTORALE? 133

della Costituzione portoghese e l’allusivo riferimento weimariano ai


Grundsätze der Verhältniswahl.
Afferiscono al secondo filone le costituzioni nate dalla Resistenza:
con quest’espressione mortatiana si fa riferimento non tanto a un le-
game genetico fra costituzione e movimenti resistenziali operanti du-
rante la seconda guerra mondiale – complesso e bisognoso di precisa-
zioni nel caso italiano, più labile in quello tedesco323 – quanto l’idea
che il processo di elaborazione del testo costituzionale si sia risolto in
“un esame di coscienza sulle cause della debolezza dei regimi demo-
cratici precedenti, e sui rimedi necessari ad ovviare a tali cause”324.
Rientrano in questa categoria la Costituzione della Repubblica italiana,
la Legge fondamentale di Bonn e la Costituzione della IV Repubblica
francese. Vi può essere annoverata anche la Costituzione della V Re-
pubblica francese: questa appare assai differente dalle tre costituzioni
appena menzionate, ma questa differenza risulta meno significativa
quando viene in rilievo la collocazione della materia elettorale. Tutte
queste carte costituzionali si astengono dal costituzionalizzare un certo
sistema elettorale allo scopo di non condizionare eccessivamente le de-
cisioni del legislatore ordinario in questo ambito.
Il terzo gruppo di esperienze costituzionali può essere associato al-
le transizioni costituzionali, con particolare riguardo alle costituzioni
della “terza ondata”. Le interazioni fra una pluralità di attori sono una
cifra emblematica delle transizioni costituzionali, soprattutto di quelle
negoziate. Paradigmatiche, da questo punto di vista, sono la Transición
postfranchista in Spagna e la III Repubblica ungherese, affermatasi
successivamente al tramonto della declinazione magiara del socialismo
reale. Il dato che le accomuna è la regolamentazione minuziosa
d’importanti aspetti della materia elettorale, ora all’interno della Costi-
tuzione stessa, ora ricorrendo a fonti legislative dotate di una speciale
forza passiva. Discipline così resistenti al cambiamento mirano a tute-
lare le rispettive posizioni e aspettative dei vari soggetti coinvolti nella
transizione325.

323
Ma v. C. WALDHOFF, Der Widerstand gegen den Nationalsozialismus und das
Grundgesetz, in Der Staat, 2010, 51 ss.
324
C. MORTATI, Lezioni sulle forme di governo, cit., 222.
325
Si esprime in questo senso, con riguardo alle transizioni nell’Europa centro-
orientale, L. MEZZETTI, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolida-
mento democratico, cit., 212. Appare di difficile classificazione, a dispetto di alcune
innegabili affinità col caso spagnolo, la vicenda greca successiva al 1974. La restaura-
zione di aspetti significativi dell’ordinamento anteriore al colpo di Stato del 1967 è
134 CAPITOLO PRIMO

Si è detto del peso delle Vorentscheidungen sulle decisioni costi-


tuenti in materia elettorale. Al tempo stesso, la materia elettorale pare
sfuggire alla Costituzione anche a valle. Sulla base dell’analisi condotta
nei paragrafi precedenti, questo può avvenire essenzialmente in due
modi. La prima possibilità è che ab initio si sia ritenuto opportuno af-
fidare al legislatore ordinario le valutazioni intorno alla scelta del si-
stema elettorale. Si tratterà, se mai, di capire se il “silenzio” serbato dal
testo costituzionale non sia esso stesso gravato da precomprensioni. La
seconda possibilità è che la fisionomia delle disposizioni costituzionali
finisca con l’essere stravolta dalla legislazione attuativa o dalle inter-
pretazioni giurisprudenziali. In quel caso, come starebbe a dimostrare
la parabola della Repubblica di Weimar, previsioni costituzionali or-
mai percepite come insoddisfacenti e la rigidità della costituzione stes-
sa danno luogo a un circolo vizioso.

andata di pari passo con una grande instabilità delle leggi elettorali: le maggioranze
politiche del momento spesso hanno messo mano alla legge elettorale nel tentativo di
avvantaggiarsene. Anche così, però, è possibile notare la persistenza delle grandi linee
di un sistema di rappresentanza proporzionale c.d. rafforzata, basato su un premio di
maggioranza. Soltanto con la novella costituzionale del 2001 – provvisorio punto di
arrivo di una transizione caratterizzata da logiche di longue durée – sono state intro-
dotte garanzie procedurali della stabilità della legge elettorale. Per riferimenti v. V.
PERIFANAKI ROTOLO, Il nuovo sistema elettorale e il voto di preferenza in Grecia, in Il
Politico, 1990, 143 ss.; J. ILIOPOULOS-STRANGAS, Grèce, in Annuaire international de
justice constitutionnelle, 2003, 179 ss.; K. KORNETIS, Public Memory of the Transitions
in Spain and Greece: Toward a Change of Script?, in M.E. Cavallaro, K. Kornetis (a cu-
ra di), Rethinking Democratisation in Spain, Greece and Portugal, London, Palgrave
Macmillan, 2019, 71 ss.
CAPITOLO II

LA LEGISLAZIONE ELETTORALE
NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI

SOMMARIO: 1. Le implicazioni della costituzionalizzazione di un determinato


sistema elettorale: da Weimar allo Stato costituzionale del secondo Nove-
cento. – 2. Fra assenza d’indicazioni costituzionali sui sistemi elettorali e
autovincoli legislativi: una riflessione sulle giurisprudenze costituzionali
tedesca e italiana. – 3. Le soglie di sbarramento. – 4. Ancora sulla natura e
l’ispirazione prevalente dei sistemi elettorali: la lunga controversia tedesca
sugli Überhangmandate. – 5. I premi di maggioranza. – 6. La divisione del
territorio in circoscrizioni: il difficile bilanciamento fra criterio demogra-
fico e dimensione territoriale. – 7. Il problema delle liste bloccate. – 8. Un
continuum fra elezioni nazionali, regionali e locali? Bicameralismo perfet-
to e omogeneità “orizzontale” nell’esperienza italiana. – 9. La precisazio-
ne dello status della legge elettorale. – 10. Considerazioni di sintesi.

Come già anticipato, in questo capitolo si ripercorreranno critica-


mente alcuni snodi cruciali della giurisprudenza delle corti costituzio-
nali: questi saranno presentati secondo un criterio tematico, in modo
da rispecchiare il più possibile la struttura dell’esposizione nel capitolo
I. Particolare attenzione sarà dedicata alla questione della circolazione
degli argomenti: com’è stato rilevato, infatti, la materia elettorale rivela
“una certa propensione delle Corti”1 a fare riferimento all’esperienza
costituzionale di altri ordinamenti. Dal punto di vista di un osservatore
italiano, questa tendenza ha acquisito grande visibilità grazie alla sen-
tenza n. 1/2014 della Corte costituzionale; è però corretto affermare
che si tratta di un fenomeno di più vasta portata2. La delicatezza del
compito che le corti costituzionali sono chiamate a svolgere è diretta-
mente connessa a due questioni: da un lato, la legittimazione del con-

1
Così A. ROMANO, Accesso alla giustizia costituzionale ed eguaglianza del voto. Le-
gittimazione delle Corti e discrezionalità legislativa, in Dir. pubbl., 2015, 433. Sul tema,
per riferimenti generali, v. G. DE VERGOTTINI, Oltre il dialogo tra le Corti. Giudici, di-
ritto straniero, comparazione, Bologna, il Mulino, 2010.
2
V., per tutti, G. MILANI, T. ABBIATE, Giurisprudenze costituzionali e sistemi elet-
torali: la sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale italiana in prospettiva comparata,
in Rass. parl., 2014, 913 ss.
136 CAPITOLO SECONDO

trollo di costituzionalità delle leggi; dall’altro lato, il particolare rilievo


della legislazione elettorale all’interno dell’ordinamento. A quest’ul-
timo punto si è già alluso: qui sarà sufficiente richiamare la sua collo-
cazione, al cuore della costituzione in senso materiale.
La questione dell’accesso alle corti costituzionali esula dall’oggetto
di questo lavoro. Almeno per il momento, è importante sottolineare
che le pronunce di cui si darà conto nei prossimi paragrafi sono state
rese ora in virtù di una competenza delle corti in materia elettorale, ora
nell’ambito di procedimenti ordinari di controllo di costituzionalità3.
Un dato che merita di essere segnalato, però, è che lo studio del
controllo di costituzionalità delle leggi elettorali può essere scomposto
in vari problemi, alcuni dei quali appaiono prestarsi meglio a un’analisi
comparatistica. Così, mentre il profilo delle vie di accesso all’organo di
giustizia costituzionale si presta meno agevolmente a generalizzazioni e
classificazioni, l’altro aspetto, “relativo alla discrezionalità del legislato-
re e alla politicità del sistema elettorale, rientra nei rapporti tra circuito
della decisione politica e circuito delle garanzie nell’ambito della for-
ma di Stato costituzionale e pertanto si presta ad essere analizzato in
chiave comparatistica”4. È altrettanto vero, però, nel dibattito dottri-
nale sulla giustizia costituzionale le due questioni sono state spesso

3
A. ROMANO, Accesso alla giustizia costituzionale ed eguaglianza del voto, cit., 447
s. osserva che la specificità del caso italiano fino al 2014 ha direttamente a che vedere
con la sopravvivenza dell’istituto della verifica dei poteri e con la difficoltà, a lungo
segnalata da più parti, di portare la Corte costituzionale a pronunciarsi sulla legge elet-
torale politica nell’ambito di uno dei procedimenti menzionati all’art. 134 della Costi-
tuzione. Sul punto si rinvia a M. MANETTI, L’accesso alla Corte costituzionale nei proce-
dimenti elettorali, in A. Anzon, P. Caretti, S. Grassi (a cura di), Prospettive di accesso
alla giustizia costituzionale, Torino, Giappichelli, 2000, 119 ss.; G. BRUNELLI, Una ri-
forma non necessaria: l’accesso diretto delle minoranze parlamentari al giudizio sulle leg-
gi, ivi, 148 ss.; V. MESSERINI, La materia elettorale, in R. Romboli (a cura di), L’accesso
alla giustizia costituzionale, caratteri, limiti e prospettive di un modello, Napoli, Edizio-
ni Scientifiche Italiane, 2006, 553 ss.; A. PERTICI, E. ROSSI, La possibilità di impugnare
la nuova legge elettorale alla Corte costituzionale e gli effetti della sua eventuale sospen-
sione, su www.forumcostituzionale.it, 23 gennaio 2006; M. SICLARI, Il procedimento in
via incidentale, in R. Balduzzi, P. Costanzo (a cura di), Le zone d’ombra della giustizia
costituzionale. I giudizi sulle leggi, Torino, Giappichelli, 2007, spec. 25 ss.; F. BIONDI,
Oggetto e parametro, ivi, spec. 90 ss. Si vedano inoltre L. ELIA, voce Elezioni politiche:
contenzioso, in Enc. dir., XIV, 1965, spec. 789 ss.; V. DI CIOLO, L. CIAURRO, voce Ele-
zioni politiche: contenzioso, in Enc. giur., XII, 1989, 21.
4
Così G. MILANI, T. ABBIATE, Giurisprudenze costituzionali e sistemi elettorali,
cit., 915; cfr. inoltre E. STRADELLA, Dai rotten boroughs ad oggi, il lungo viaggio verso
la rappresentanza, cit., 5.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 137

trattate congiuntamente, facendo del processo costituzionale e delle


sue regole “una variabile dipendente di una più generale teoria della
Costituzione”5.

1. Le implicazioni della costituzionalizzazione di un determinato sistema


elettorale: da Weimar allo Stato costituzionale del secondo Novecento

Nel capitolo precedente al par. 3 si diceva che è necessario interro-


garsi non soltanto sulle ragioni che sono alla base della scelta di dare
copertura costituzionale a un sistema elettorale – nello spazio giuridico
europeo, nella quasi totalità dei casi, la rappresentanza proporzionale
– ma anche sulle conseguenze di tale operazione. È raro, infatti, che le
prescrizioni costituzionali siano particolarmente analitiche. L’inter-
pretazione che si dà dei riferimenti a “principi” o a “criteri” propor-
zionalistici permette di circoscrivere la discrezionalità del legislatore
oppure di preservare ampi margini perché essa si dispieghi.
Si tratta, come si è già anticipato in precedenza, di un punto cru-
ciale per soppesare le implicazioni delle “lezioni di Weimar”. Come si
è detto nel capitolo I, recenti studi costituzionalistici dedicati
all’ordinamento retto dalla Reichsverfassung hanno sottolineato criti-
camente il ruolo di una prassi interpretativa “massimalista” nella con-
formazione dei Grundsätze der Verhältniswahl. A questo proposito, è
opportuno fare cenno dell’indirizzo accolto nella giurisprudenza dello
Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich6 – e criticato già negli anni
Venti da Heller – secondo cui l’eguaglianza del voto in uscita è un trat-
to distintivo di un sistema elettorale basato sui capisaldi – entrambi co-
stituzionalizzati – del gleiches Wahlrecht e della rappresentanza pro-
porzionale7. Erano state oggetto di numerosi commenti, in particolare,

5
Così, con riguardo al caso italiano, G. REPETTO, Il canone dell’incidentalità costi-
tuzionale. Trasformazioni e continuità nel giudizio sulle leggi, Napoli, Editoriale Scien-
tifica, 2017, 283.
6
Allo Staatsgerichtshof l’art. 19 della Costituzione di Weimar assegnava il compito
di pronunciarsi in via residuale sui conflitti costituzionali interni a un Land e sui con-
flitti di natura non privatistica tra Länder o tra il Reich e un Land. Sulla Staatsgerich-
tsbarkeit e sullo Staatsgerichtshof si può fare riferimento a A. PIZZORUSSO, Articolo
134, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Garanzie costituzionali,
Bologna-Roma, Zanichelli-Foro italiano, 1981, 1 ss.; ID., voce Giustizia costituzionale
(diritto comparato), cit.
7
A proposito di quelle vicende cfr. W. JELLINEK, Verhältniswahl und Führerausle-
138 CAPITOLO SECONDO

le pronunce dello Staatsgerichtshof del 17 dicembre 1927 e del 22 mar-


zo 1929. Col primo gruppo di sentenze, risalenti al 1927, era stata rile-
vata l’incostituzionalità di alcune disposizioni delle leggi elettorali dei
Länder Meclemburgo-Strelitz, Amburgo e Assia. Con la seconda pro-
nuncia, invece, erano state annullate le elezioni svoltesi tre anni prima
in Sassonia. All’origine di quelle decisioni dei giudici di Lipsia c’era la
scelta dei legislatori dei Länder di combattere la dilagante frammenta-
zione del sistema politico-partitico prevedendo l’obbligo, per i partiti
che non fossero già rappresentati nel Landtag, di versare una cauzione
in denaro oppure di presentare un certo numero di sottoscrizioni; tale
somma sarebbe stata restituita soltanto se il partito in questione avesse
ottenuto almeno un seggio. Secondo la ricostruzione dello Staatsgerich-
tshof, disposizioni di questo tipo non potevano essere compatibili coi
principi dell’eguaglianza del voto e della rappresentanza proporziona-
le, destinati a trovare applicazione anche nei Länder in virtù della clau-
sola di omogeneità dell’art. 17 della Costituzione di Weimar. Nelle
sentenze del 1927, anzi, erano state evocate violazioni del carattere
universale, segreto e libero del suffragio. La giurisprudenza dello
Staatsgerichtshof fu sottoposta a critica per molteplici ragioni. Oltre al-
la riflessione di Heller sull’estensione del principio dell’eguaglianza del
voto e sulle sue implicazioni8, è opportuno citare un filone critico che
valorizza le scelte del legislatore ordinario – la stessa Assemblea nazio-
nale costituente di Weimar – il quale aveva stabilito di escludere i par-
titi minori dal recupero dei resti9.
Come si vede, la giurisprudenza dello Staatsgerichtshof – concen-
trata in un lasso di tempo relativamente ristretto all’interno dell’effi-
mera parabola della Repubblica di Weimar10 – è caratterizzata da un

se, in Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 50, 1926, 71 ss.; ID., Der Staatsgerichtshof für
das Deutsche Reich und die Splitterparteien, in Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 54,
1928, 99 ss.; W. APELT, Die Wahlrechtsentscheidungen des Staatsgerichtshofs und die
letzte Regierungsbildung im Freistaat Sachsen, in Archiv des öffentlichen Rechts, vol. 57,
1930, 121 ss.; H. NAWIASKY, Wahlrechtsfragen im heutigen Deutschland, in Archiv des
öffentlichen Rechts, 1931, 184.
8
Per una riflessione di analogo tenore cfr. G. LEIBHOLZ, Die Wahlrechtsreform
und ihre Grundlagen. 2. Mitbericht, in Veröffentlichungen der Vereinigung der deut-
schen Staatsrechtslehrer, vol. 7, 1932, 165.
9
Così, ad es., H. POHL, Die Reform des Wahlrechtes. I. Bericht, in Veröffentli-
chungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, vol. 7, 1932, 154.
10
Lo nota H.R. LIPPHARDT, Die Gleichheit der politischen Parteien vor der öffent-
lichen Gewalt. Kritische Studie zur Wahl- und Parteienrechtsjudikatur des Bundesverfas-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 139

certo sforzo di affinamento delle categorie concettuali di riferimento.


In pari tempo, però, essa fu accusata di aver contribuito a irrigidire,
fino ad anchilosarli, gli architravi della democrazia rappresentativa
weimariana. Nello Stato costituzionale europeo del secondo dopo-
guerra, perciò, le corti in genere rifuggono dall’interpretare in maniera
particolarmente esigente i riferimenti costituzionali a specifici sistemi
elettorali.
Questo dato risulta quantomai evidente nella giurisprudenza del
Tribunal Constitucional spagnolo sulla nozione di “proporzionalità”
dei sistemi elettorali del Congresso dei deputati, del Senato e delle as-
semblee legislative delle Comunità autonome “storiche”, menzionata
agli artt. 68, comma 3, 69, comma 5, e 152, comma 1, della Costituzio-
ne del 1978 (v. supra, capitolo I, par. 2.5). Si tratta di un filone giuri-
sprudenziale non particolarmente cospicuo in termini quantitativi,
prevalentemente incentrato sulle leggi elettorali delle Comunità auto-
nome e composto di pronunce emesse a cavaliere fra gli anni Ottanta e
i primi anni Novanta11. A questo proposito è opportuno precisare che
mentre nel caso delle Comunità autonome “storiche” – Catalogna, Ga-
lizia, Paese Basco e Andalusia – il principio proporzionalistico trova
applicazione in virtù dell’art. 152, comma 1, della Costituzione, per le
altre Comunità risultano determinanti le scelte compiute nell’esercizio
della loro autonomia statutaria in virtù dell’art. 147: “si tales Comuni-
dades han optado por ese modelo – como podían haberlo hecho por otro
– es porque la libertad de elección de la quel es dota el artículo 147 en
este terreno así lo ha permitido, y no porque el artículo 152.1 tenga nin-
guna suerte de eficacia sobre ellas”12. Questa convergenza, avvenuta sul

sungsgerichts, Berlin, Duncker & Humblot, 1975, 97.


11
A questo proposito v. P. CRUZ VILLALÓN, Espagne, in Annuaire international de
justice constitutionnelle, 1988, spec. 238 ss.; A. TORRES DEL MORAL, Á.X. LÓPEZ MIRA,
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia electoral. Acotaciones críticas, in
Revista de Derecho Político, n. 41, 1996, 9 ss.; Á. LÁZARO RIOL, Proporcionalidad, terri-
torialidad e igualdad en los sistemas electorales autonómicos, in Revista Española de De-
recho Constitucional, n. 59, 2000, 219 ss.; Á. GARRORENA MORALES, Tribunal Constitu-
cional y sistema electoral de las Comunidades Autónomas, cit.; E. EXPÓSITO, E. MAR-
TÍN, Control abstracto de constitucionalidad vs. amparo en la configuración del derecho
de participación política, in C. Decaro, N. Lupo, G. Rivosecchi (a cura di), La “manu-
tenzione” della giustizia costituzionale. Il giudizio sulle leggi in Italia, Spagna e Francia,
Torino, Giappichelli, 2012, spec. 93 s. Sulle questioni processuali, invece, v. J.J. SOLO-
ZÁBAL ECHEVARRÍA, Sobre la jurisprudencia constitucional en materia electoral, in Revis-
ta Española de Derecho Constitucional, n. 30, 1990, 133 ss.
12
Così Á. GARRORENA MORALES, Tribunal Constitucional y sistema electoral de las
140 CAPITOLO SECONDO

piano fattuale, non si sarebbe però tradotta nell’emersione di un vero e


proprio imperativo di omogeneità costituzionale fra tutte le Comunità
autonome, “storiche” e no13. Fino al 1998, nella totalità dei casi riguar-
danti Comunità autonome, il Tribunal ha individuato il parametro di
costituzionalità nelle pertinenti disposizioni degli statuti di autonomia.
In un primo caso, su cui il Tribunal Constitucional si pronunciò nel
1985, una cittadina che si era candidata al Parlamento della Catalogna
nelle liste di un partito di estrema sinistra aveva lamentato che la pro-
clamazione dei deputati eletti – effettuata applicando la regola che
prevede una soglia di sbarramento del 3 per cento – violava il diritto di
partecipare agli affari pubblici per mezzo di rappresentanti liberamen-
te eletti e il diritto di accedere a funzioni e cariche pubbliche in condi-
zioni di eguaglianza. Fra gli argomenti presi in considerazione dal Tri-
bunal nella sua sentenza, figura anche la questione se questi diritti co-
stituzionalmente riconosciuti non debbano essere presi in considera-
zione in sede di elaborazione di una legge elettorale di tipo proporzio-
nale: “El problema … consiste en examinar si la exigencia de proporcio-
nalidad, y, por tanto, el mismo derecho fundamental resultan o no vul-
nerados, al introducirse en el sistema electoral que fue de aplicación el
límite del 3 por 100”14. Posto il carattere proporzionale del sistema
elettorale, però, si tratta di una mera opzione. La genericità del riferi-
mento alla rappresentanza proporzionale, invece, apre la via alle valu-
tazioni effettuate dal legislatore nella sua discrezionalità:

“no es posible hablar, sin mayor precisión, de ‘un’ sistema de escru-


tinio proporcional como de algo perfectamente delimitable, de manera
unívoca, en todos sus contornos, pues todo lo más que puede apreciarse,
en la simple afirmación de tal sistema, es una voluntad de procurar, en

Comunidades Autónomas, cit., 250.


13
Cfr. B. PENDÁS GARCÍA, Gobierno y forma de gobierno de las Comunidades Au-
tónomas. Reflexiones sobre el dogma de la homogeneidad y sus límites, in Documenta-
ción Administrativa, n. 215, 1988, 85 ss. Per la tesi opposta, invece, cfr. G. TRUJILLO,
El Estado y las Comunidades Autónomas ante la exigencia constitucional del voto igual,
in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 1, 1981, 45 ss.; J. LEGUINA VILLA, Le
Comunità autonome, in E. Garcia de Enterria, A. Predieri (a cura di), La Costituzione
spagnola del 1978, cit., 727 ss. La teorizzazione esplicita di un “principio di omogenei-
tà”, infine, si deve a. E. AJA ET AL., El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas,
Madrid, Tecnos, 1985, 87 s.
14
Tribunal Constitucional spagnolo, sentenza n. 75/1985 del 21 giugno 1985,
Fundamentos Jurídicos, par. 5.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 141

esencia, una cierta adecuación entre votos recibidos y obtención de esca-


ños […] Ello significa que las genéricas directrices constitucionales y es-
tatutarias en favor de la proporcionalidad determina la existencia de un
considerable ámbito de indefinición en cuanto al tipo específico de escru-
tinio, así como en cuanto a la regulación de otros aspectos del proceso
electoral; y esta indefinición únicamente puede ser salvada mediante de-
cisiones del legislador, y en la amplia diversidad de soluciones que éste
puede adoptar no cabe apreciar sino una confirmación de la naturaleza de
las normas, que en otras ocasiones hemos considerado integrantes de un
‘bloque de constitucionalidad’ como espacio abierto a distintas posibili-
dades legislativas, naturales que, en cuanto entraña un bien constitucio-
nal en sí mismo valioso, lejos de ser debilitada, ha de ser preservada y re-
forzada por este Tribunal”15.

Le indicazioni desumibili dalla sentenza n. 75/1985 sono state con-


fermate dal Tribunal Constitucional in alcune pronunce successive. Si
possono citare in questa sede una sentenza del 1989, con cui il giudice
delle leggi si pronunciò su un recurso de amparo con cui si lamentava-
no le conseguenze dell’applicazione di una soglia di sbarramento del 5
per cento in occasione dell’elezione dell’Assemblea regionale di Mur-
cia16. Stando al Tribunal, un sistema elettorale proporzionale può pre-
sentarsi sotto diverse forme, e non è possibile escludere in partenza
che il legislatore della Regione di Murcia introduca correttivi o modu-
lazioni del principio di proporzionalità riconosciuto dalla Costituzione
“en vista de las necesidades derivadas del principio de efectividad en la
organización y actuación de los poderes públicos”17. È interessante se-
gnalare che nella pronuncia del 1989 si può ravvisare un affinamento
dello strumentario argomentativo adoperato dal Tribunal, che fa rife-
rimento al perseguimento di finalità legittime e ragionevoli da parte
del legislatore nel momento in cui si accinga a inverare il principio
proporzionalistico.
Merita di essere citata anche una pronuncia del 1992, in cui veniva
in rilievo un problema differente. In quel caso una minoranza parla-

15
Ibid.
16
Tribunal Constitucional spagnolo, sentenza n. 193/1989 del 5 dicembre 1989,
Fundamentos Jurídicos, par. 6. Su quella vicenda v. anche J. SIERRA RODRÍGUEZ, En
busca de la igualdad efectiva del voto: la reforma del sistema electoral de la Región de
Murcia, in Cuadernos Manuel Giménez Abad, n. 12, 2016, 261 ss.
17
Ibid.
142 CAPITOLO SECONDO

mentare aveva impugnato la legge elettorale della Comunità autonoma


delle Isole Baleari, lamentando, in particolare, il fatto che nella circo-
scrizione di Formentera fosse prevista l’elezione di un solo deputato,
con la conseguente vanificazione del principio proporzionalistico18. Ad
avviso del Tribunal, il legislatore autonomico aveva tenuto adeguata-
mente conto delle esigenze legate all’insularità di Formentera, tenendo
però conto della sua reale consistenza demografica:

“es compatible el carácter globalmente proporcional de un sistema


electoral con el hecho de que, atendiendo a circunstancias especiales, co-
mo puede ser la condición insular, haya que otorgar una representación
específica y propia a una determinada población, y que por su escasa im-
portancia demográfica e incluso por las necesidades derivadas del propio
carácter ‘proporcional’ del sistema se le asigne un único escaño. No resul-
ta por otra parte aceptable … la interpretación de los recurrentes que pa-
recen identificar la ‘adecuada representación’ con la necesidad de que en
cada circunscripción obtengan efectivamente representación dos o más
fuerzas políticas”19.

In linea generale, perciò, “la exigencia de proporcionalidad ha de


verse como un imperativo de ‘tendencia’ que orienta pero no prefigura, la
libertad de configuración del legislador democrático en este ámbito”20.
Questo orientamento non ha subito oscillazioni significative neppure
nella fase più recente, in cui, sull’onda della crisi economico-
finanziaria, in diversi casi si è deciso di ridurre la consistenza numerica
delle Comunità autonome. Così, in due pronunce relative alle riforme

18
Danno conto di quel dibattito J. OLIVER, ARAÚJO, A. RIBAS MAURA, Los prime-
ros doce años de autonomía en la Comunidad de las Islas Baleares, in Revista de Derecho
Político, n. 38, 1994, 271 s. V. anche J. OLIVER ARAÚJO, El régimen electoral de las Islas
Baleares, in Cuadernos de Derecho Público, n. 22-23, 2004, 473 ss., ID., La mayor “cali-
dad democrática” del nuevo Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (régimen electo-
ral, Consejo Consultivo y procedimiento de reforma), in Revista de Derecho Político, n.
73, 2008, 15 ss.
19
Tribunal Constitucional, sentenza n. 45/1992 del 2 aprile 1992, Fundamentos Ju-
rídicos, par. 5.
20
Tribunal Constitucional spagnolo, sentenza n. 225/1998 del 25 novembre 1998,
Fundamentos Jurídicos, par. 7. A proposito di questa sentenza, sulla quale si tornerà
anche in seguito, v. M.R. PÉREZ ALBERDI, Efectos de las barreras electorales. Estudio del
sistema electoral canario a raíz de la STC 225/1998, in Revista de Derecho Político, n.
52, 2001, 357 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 143

statutarie e legislative nella Comunità autonoma di Castiglia-La Man-


cia, il Tribunal ha riconosciuto che la riduzione del numero dei rap-
presentanti, con ogni evidenza, non contribuisce alla proporzionalità
del sistema elettorale. Si tratta però di un effetto che non discende
“sólo, de manera directa y necesaria”21, dalle disposizioni che stabilisca-
no il numero dei parlamentari da eleggere:

“una importancia no menor tendrán – para restringir o, incluso, para


favorecer la proporcionalidad – elementos o variables ajenos a toda pre-
determinación jurídica; sobre todo, el número de candidaturas presenta-
das y el grado mayor o menor de concentración o dispersión entre ellas
del sufragio de los electores”22.

A fronte di questo dato, i precetti costituzionali e statutari di rife-


rimento indicano un orientamento di massima, al quale non è possibile
contrapporre valutazioni prognostiche o ipotetiche sulla fisionomia
che sono destinate ad assumere le assemblee rappresentative.
Come si vede, insomma, il semplice riferimento al principio pro-
porzionalistico dischiude al legislatore ordinario un ampio ventaglio di
possibilità attuative. Rientrano nel novero di queste possibilità deci-
sioni riguardanti il numero e le dimensioni delle circoscrizioni, la pre-
visione di soglie di sbarramento o di meccanismi premiali, l’intro-
duzione di meccanismi compensativi ulteriori. Ciò che è fuori discus-
sione è che oggigiorno il riferimento alla proporzionale “copre” situa-
zioni assai più variegate rispetto alla concretizzazione dei Grundsätze
der Verhältniswahl “in purezza”, effettuata dal legislatore weimariano.
Al tempo stesso, nel caso spagnolo pare limitata la capacità del princi-
pio proporzionalistico di orientare il controllo di costituzionalità, an-
che se in almeno un caso, nella già citata sentenza n. 193/1989, il Tri-
bunal Constitucional ha impostato un ragionamento sulla tensione fra

21
Tribunal Constitucional, sentenza n. 15/2015 del 5 febbraio 2015, Fundamentos
Jurídicos, par. 8, su cui v. M. GARROTE DE MARCOS, El control de constitucionalidad del
sistema electoral de las Cortes de Castilla-La Manca: a propósito de las SSTC 197/2014 y
15/2015, in Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, n. 32, 2015,
279 ss.; M. MARTÍNEZ SOSPEDRA, La sombra de las political questions. Notas críticas
sobre las STC 197/2014 y 15/2015 sobre las normas electorales para la elección de las
Cortes de Castilla-La Mancha, in Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, n. 28, 2015,
73 ss.; C. FERNÁNDEZ ESQUER, La reforma del sistema electoral de Castilla-La Mancha
de 2014, in Cuadernos Manuel Giménez Abad, n. 11, 2016, 76 ss.
22
Ibid.
144 CAPITOLO SECONDO

tale principio e i suoi possibili correttivi. Più di recente, la dottrina ha


adombrato l’ipotesi che ci si trovi di fronte a una vera e propria politi-
cal question, anche in considerazione della notevole riluttanza del Tri-
bunal a tenere conto del dato empirico (in evoluzione) al fine di verifi-
care il rispetto del canone di proporzionalità23.
Argomenti convincenti su che cosa significhi oggi la costituziona-
lizzazione del principio proporzionalistico si rinvengono in una pro-
nuncia del 1997 della Corte costituzionale ceca. In quell’occasione i
giudici di Brno esaminarono una questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni che prevedevano l’applicazione di una soglia di sbar-
ramento del 5 per cento in occasione dell’elezione della Camera dei
deputati. Per i fini di questo paragrafo è importante sottolineare che il
partito politico ricorrente sosteneva la tesi dell’incostituzionalità della
soglia sulla base del fatto che la Costituzione della Repubblica Ceca,
proprio come la Costituzione cecoslovacca del 1920, contiene un rife-
rimento alla rappresentanza proporzionale per l’elezione della Camera
dei deputati, senza aggiungervi ulteriori specificazioni. Per respingere
quest’analogia, la Corte ceca si sofferma lungamente sulle profonde
differenze sussistenti fra l’ordinamento cecoslovacco del primo dopo-
guerra e quello ceco degli anni Novanta. L’ordinamento ceco non è fra
quelli oggetto di prioritaria considerazione in questo lavoro. La sen-
tenza del 1997, però, appare particolarmente significative per il carat-
tere “generale” degli argomenti adoperati dalla Corte, che tendono a
trascendere le caratteristiche specifiche di quell’esperienza costituzio-
nale. Da un altro punto di vista, la Corte ceca, come altre corti costitu-
zionali dell’Europa centro-orientale, appare senz’altro incline a fare
uso di argomenti comparatistici e a dialogare con altre giurisdizioni
costituzionali, fra le quali indubbiamente spicca il Bundesverfas-
sungsgericht24. Il percorso argomentativo sviluppato dalla Corte ceca
prende le mosse dalla constatazione che la legge elettorale della I Re-

23
Cfr. le interessanti argomentazioni di M. MARTÍNEZ SOSPEDRA, La sombra de las
political questions, cit., 99 ss.
24
Sul punto cfr. B. WIESER, Rechtsvergleichung in der Praxis
(ost)mitteleuropäischer Verfassungsgerichte, in N. Chronowski (a cura di), “Adamante
notare”. Essays in honour of profesor Antal Ádám on the occasion of his 75th birthday,
Pécs, University of Pécs Faculty of Law, 2005, 240 ss., spec. 244 ss.; M. BOBEK, Com-
parative Reasoning in European Supreme Courts, Oxford, Oxford University Press,
2013, 157 ss.; L. VYHNÁNEK, A Holistic View of the Czech Constitutional Court Ap-
proach to the ECtHR’s Case Law: On the Importance of Individual Justices, in
Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 2017, 728.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 145

pubblica cecoslovacca disciplinava un sistema proporzionale puro,


non soggetto ad alcun particolare temperamento. Sarebbe tuttavia me-
todologicamente scorretto interpretare la legge elettorale ceca – e la
Costituzione del 1993 – sulla base della Costituzione del 1920 e della
legge elettorale di allora, pretendendo addirittura di ricavarne conse-
guenze cogenti:

“The period after the World War I was that of a victorious crusade
for proportional representation across Europe. Only later did the Euro-
pean states gain experience with the character and function of propor-
tional representation. … It was only the experience of European parlia-
ments before World War II, and after it as well, that led to the search for
a system that would limit an excessive splintering of the political spec-
trum in Parliament. It was the experience not only of the Imperial As-
sembly of the Weimar Republic or of the Czechoslovak First Republic,
but also of France, quite decidedly in the Fourth Republic (1946-1958),
which confirmed that excessive diversification in the Assembly’s compo-
sition and unrestricted proportional representation may become a tool of
political de-stabilization and an element destructive of a constitutional
state. The theoretical re-evaluation of the proportional representation
principle and a change in the political practice of contemporary repre-
sentative democracies confirm the overwhelming opinion that, provided
there are serious reasons therefor, the introduction of certain measures
limiting the scope of the proportional representation principle is not in
contradiction with the character of the electoral system, referred to in the
Constitution or the Electoral Act, as one of proportional representation,
if and to the extent that such provisions do not fundamentally limit pro-
portional representation”25.

25
Corte costituzionale ceca (Ústavní soud České republiky), sentenza del 2 aprile
1997 (Pl. ÚS 25/96), par. 2 (traduzione ufficiale in inglese). Riferimenti sintetici si pos-
sono trovare in D. ROBERTSON, The Judge as Political Theorist: Contemporary Constitu-
tional Review, Princeton NJ, Princeton University Press, 2010, 109 (secondo cui le
numerose pronunce della giovane Corte ceca in questa materia hanno direttamente a
che vedere coi tentativi delle maggioranze parlamentari del momento di modificare la
legislazione elettorale in chiave strumentale); W. SADURSKI, Rights Before Courts: A
Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe,
II edizione, Dordrecht, Springer, 2014, 213 s.; S. ISSACHAROFF, Fragile Democracies:
Contested Power in the Era of Constitutional Courts, New York, Cambridge University
Press, 2015, 203 s.
146 CAPITOLO SECONDO

Alla Corte ceca, perciò, si chiedeva se correttivi come le soglie di


sbarramento siano compatibili col riferimento costituzionale al princi-
pio della rappresentanza proporzionale, “which does not contain any
language limiting this principle”26.
Se è vero che la costituzionalizzazione del principio proporzionali-
stico “without any limitations”27 fa parte della tradizione cecoslovacca
e poi ceca, nondimeno è impossibile ragionare di una continuità im-
permeabile ai rivolgimenti storici: “Undoubtedly, the electoral system to
the First Republic’s Assembly of Deputies was modeled on a purely pro-
portional system which in fact did not contain any significant limitation
besides a minor deformation of this principle due to the need for a se-
cond scrutinium”28. Tuttavia, come si è detto anche in precedenza (ca-
pitolo I, par. 4), gli anni del primo dopoguerra furono quelli “of a vic-
torious crusade for proportional representation across Europe. Only later
did the European states gain experience with the character and function
of proportional representation”29. Le esperienze maturate dal parlamen-
tarismo europeo nei decenni compresi fra le due guerre mondiali e an-
che in seguito hanno reso necessaria la ricerca di strumenti idonei a
limitare l’eccessiva frammentazione partitica delle assemblee rappre-
sentative.
Appare degna di menzione, infine, una pronuncia della Corte co-
stituzionale belga, connessa al lungo e complesso processo di trasfor-
mazione della forma di Stato belga da unitaria a (con)federale30. Que-
ste contengono una lettura in certa misura più esigente del principio
proporzionalistico, costituzionalizzato, come si è detto, fin dal 1920.
Questa lettura, d’altra parte, ha permesso alla Corte di respingere una
questione di costituzionalità, finendo col consentire la permanenza in
vigore delle disposizioni legislative già vigenti.
All’indomani della quarta riforma dello Stato, che aveva formal-
mente sancito la trasformazione del Belgio in uno Stato federale, la
legge elettorale per il Parlamento federale fu modificata in modo da
riflettere la nuova cornice costituzionale. A fronte di un Senato rap-

26
Corte costituzionale ceca, sentenza del 2 aprile 1997, par. 2
27
Ibid.
28
Ibid.
29
Ibid.
30
Sul significato dell’azione della Corte costituzionale (già Cour d’arbitrage) nel
federalising process belga si veda P. CARROZZA, La Cour d’arbitrage belga come corte
costituzionale. Indagine comparatistica sulle garanzie costituzionali della struttura decen-
trata degli ordinamenti, Padova, Cedam, 1985.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 147

presentativo, fra l’altro, delle tre Comunità – di lingua, olandese e


germanofona – il legislatore di revisione costituzionale ha tenuto fermo
il principio di una composizione della Camera dei rappresentanti basa-
ta unicamente sul dato demografico. Così, mentre la Comunità germa-
nofona localizzata nella Provincia di Liegi poteva contare sulla garan-
zia di un senatore designato dal suo Consiglio – che nel 2006 ha muta-
to il proprio nome in Parlamento – lo stesso non avveniva per l’altro
ramo del Parlamento federale belga. Un’associazione rappresentativa
degli interessi dei Belgi di lingua tedesca impugnò allora sia la legge di
revisione costituzionale, sia le modifiche apportate alla legge elettorale
federale nella parte in cui queste, non prevedendo una circoscrizione
elettorale distinta per la piccola area germanofona, non garantivano
l’elezione di un suo rappresentante alla Camera.
Da un lato, la Cour d’arbitrage affermò di non potersi pronunciare
su un motivo di ricorso che l’avrebbe portata “à apprécier un choix fait
par le Constituant”31. Dall’altro lato, la Cour fece leva proprio sul prin-
cipio proporzionalistico inscritto in Costituzione per respingere le cen-
sure avanzate dai ricorrenti contro la legge elettorale novellata. Proprio
il principio della rappresentanza proporzionale, infatti,

“s’oppose à ce qu’on puisse n’élire qu’un seul député dans une cir-
conscription électorale déterminée, ce qui serait inévitablement le cas
d’une circonscription électorale distincte pour la région de langue alle-
mande, compte tenu, d’une part, du nombre de députés et, d’autre part,
du chiffre de la population”32.

Come si vede, in questo caso il giudice delle leggi ha delimitato il


campo dei significati desumibili dal principio proporzionalistico, spe-
cificando ciò che esso non può significare. È interessante notare che
queste conclusioni si collocano agli antipodi di quelle del Tribunal
Constitucional spagnolo nella citata sentenza n. 45/1992. Si può con-

31
Cour d’arbitrage belga, sentenza n. 90/94 del 22 dicembre 1994, punto B.2.3.
Per qualche cenno critico cfr. F. BOUHON, C. NIESSEN, M. REUCHAMPS, La Commu-
nauté germanophone après la sixième réforme de l’État: état des lieux, débats et perspec-
tives, in Courrier hebdomadaire du CRISP, n. 2266-2267, 2015, 53 s. V. inoltre la suc-
cessiva sentenza n. 149/2007 della Cour constitutionnelle, denominazione assunta nel
2007 dalla Cour d’arbitrage (con nota di F. BOUHON, Le seuil électoral au seuil de
l’égalité. Note sous l’arrêt n° 149/2007 du 5 décembre 2007 de la Cour constitutionnelle,
in Jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2008, 645 ss.).
32
Cour d’arbitrage belga, sentenza n. 90/94, punto B.3.4.
148 CAPITOLO SECONDO

statare, del resto, che questa interpretazione finisce col preservare le


scelte già compiute dal legislatore e il complesso punto di equilibrio in
esse individuato33.

2. Fra assenza d’indicazioni costituzionali e autovincoli legislativi: una


riflessione sulle giurisprudenze costituzionali tedesca e italiana

In alcuni degli ordinamenti di cui si è riferito nel capitolo prece-


dente la carta costituzionale non contiene un’opzione esplicita a favore
di un determinato sistema elettorale. È il caso, in particolare, dell’I-
talia, della Repubblica federale tedesca e della V Repubblica francese.
In questo paragrafo ci si soffermerà su due questioni: l’interpretazione
del silenzio del testo costituzionale e l’eventuale individuazione di vin-
coli ulteriori, frutto delle scelte del legislatore ordinario34. Alla luce di
queste coordinate, il sistema elettorale disciplinato nel Bundeswahlge-
setz tedesco35 è interpretato non come un sistema misto, ma come un
sistema proporzionale (anche se con qualche oscillazione, come si dirà
in seguito a proposito della querelle che ha avuto ad oggetto gli Übe-
rhangmandate).
Per quanto riguarda l’ordinamento tedesco, il “silenzio” della Leg-
ge fondamentale tedesca – di cui si è già detto supra (cap. I, par. 2.2) –
ha segnato in profondità il “credo”36 della Corte costituzionale federa-
le in materia di legislazione elettorale. Questo “credo” ha preso forma
fin dal 1952 ed è rimasto in buona parte inalterato37, anche se è non
poco mutata l’intonazione delle pronunce della Corte di Karlsruhe. In

33
Per quest’ultima chiave di lettura cfr. P. POPELIER, K. LEMMENS, The Constitu-
tion of Belgium a Contextual Analysis, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2015,
206 s.
34
Si tratta, ad avviso di H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsystem, cit.,
538, di “eine Art. Selbstbindung des Gesetzgebers”.
35
Sulla cui difficile genesi v. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 150
ss.; D. SCHEFOLD, Sistema elettorale e forma di governo in Germania, in M. Luciani, M.
Volpi (a cura di), Riforme elettorali, cit., 332 s.; M. VOLPI, Sistema elettorale tedesco e
riforma elettorale in Italia, cit., 1392 s.
36
Secondo la definizione di J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts zum Wahlrecht, in Archiv des öffentlichen Rechts, 1974, 73.
37
V. per esempio la sentenza della Corte costituzionale federale del 5 aprile 1952
(BVerfGE 1, 208, 246); v. anche le successive sentenze del 1 agosto 1953 (BVerfGE 3,
19, 24), del 3 giugno 1954 (BVerfGE 3, 383, 394), del 13 giugno 1956 (BVerfGE 5, 77,
81) e del 24 novembre 1981 (BVerfGE 59, 119, 124).
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 149

estrema sintesi, il “credo” è strutturato attorno a tre capisaldi. In pri-


mo luogo, dal momento che la Legge fondamentale tace sul punto, so-
no costituzionalmente ammissibili tanto sistemi elettorali proporzionali
quanto sistemi maggioritari. In secondo luogo, il principio dell’egua-
glianza del voto, che è interpretato come un’applicazione particolare
del più generale principio di eguaglianza, si applica soltanto in entrata
(Zählwertgleichheit) a leggi elettorali maggioritarie, mentre dev’essere
inteso anche nella sua accezione “in uscita” (Zähl- und Erfolgswertglei-
chheit) alle leggi di tipo proporzionale. Infine, se il legislatore opta per
leggi elettorali proporzionali, sono ammissibili temperamenti – per
esempio, le clausole di sbarramento – rivolti ad assicurare la funziona-
lità del Parlamento.
In questo “credo” almeno due elementi sono bisognosi di ulteriori
precisazioni. Da un lato, il principio dell’eguaglianza del voto (per cui
v. supra, cap. I, par. 5.1) si distingue dal generale postulato di egua-
glianza dell’art. 3, comma 1, della Legge fondamentale per il suo carat-
tere eminentemente formale. Ciò significa che tutti i cittadini devono
esercitare l’elettorato attivo e l’elettorato passivo nel massimo rispetto
dell’eguaglianza formale38. D’altra parte, la distinzione fra sistemi elet-
torali maggioritari e proporzionali assume una posizione centrale in
questo ragionamento. Se il legislatore ordinario si orienta a favore della
rappresentanza proporzionale, nella Wahlrechtsgleichheit dev’essere
ricompreso anche l’uguale Erfolgswert dei suffragi espressi. A dispetto
del suo carattere formale, l’eguaglianza del voto può senz’altro andare
soggetta a modulazioni e a limitazioni (Differenzierungen); queste, pe-
rò, devono essere sorrette da ragioni imperative (zwingende Gründe).
Quando si tratta di limitare il pieno dispiegarsi dell’eguaglianza del vo-
to, perciò, la discrezionalità legislativa appare particolarmente ridotta.
Sebbene non siano mancate le oscillazioni, a distanza di quasi set-
tant’anni questi orientamenti giurisprudenziali appaiono ormai conso-
lidati. Su di essi, però, si sono appuntate numerose critiche, tese a met-
tere in luce i punti deboli di una giurisprudenza pragmatica, ma con
alcune falle sul piano teorico.
In primo luogo, l’interpretazione del “silenzio” della Legge fon-
damentale ad opera del Bundesverfassungsgericht non appare univoca.
Nel presentare l’idea che sulla scelta del sistema elettorale il Grundge-
setz di Bonn abbia accordato un’“autorizzazione” al legislatore ordina-

38
Cfr. ad es. le ordinanze del 6 dicembre 1961 (BVerfGE 13, 243, 246), del 6
maggio 1970 (BVerfGE 28, 220, 225) e dell’11 ottobre 1972 (BVerfGE 34, 81, 98).
150 CAPITOLO SECONDO

rio non va esente da incertezze ricostruttive. Si tratta, con un gioco di


parole, di capire di che tipo di autorizzazione si tratti. In alcuni pas-
saggi delle sue pronunce la Corte ha alluso a una rinuncia consapevole
alla costituzionalizzazione di un sistema elettorale, la cui conseguenza
sarebbe l’esistenza di una porzione di diritto costituzionale materiale
deliberatamente lasciata in sospeso (offengelassen)39. In altri casi, la di-
screzionalità del legislatore – definita, in maniera quasi stilizzata, come
“ampia” (ein breiter Entscheidungsspielraum) – si svolge nell’alveo del
principio dell’eguaglianza del voto di cui all’art. 38, comma 3, GG. La
Ermächtigungsthese40, nei termini in cui è stata sviluppata dal Bunde-
sverfassungsgericht – è stata accusata di confondere l’assenza di una
decisione dei redattori della Legge fondamentale con una vera e pro-
pria delega al legislatore ordinario. Dal silenzio della Legge fondamen-
tale, invece,

“si può dedurre soltanto che il legislatore ordinario, nella sua qua-
lità di legislatore ordinario, può introdurre tutti i sistemi elettorali che
non siano in contrasto con le prescrizioni costituzionali; al contrario,
non è possibile ragionare a priori sulla legittimità di specifici sistemi
elettorali ragionando sulla base del comportamento del titolare del po-
tere costituente”41.

Se poi si volesse davvero ragionare muovendo dai lavori preparato-


ri, aggiungono i critici come Hans Meyer, è inevitabile segnalare che il
Bundesverfassungsgericht omette di considerare la presenza, in seno al
Parlamentarischer Rat, di una maggioranza contraria all’introduzione
di una soglia di sbarramento. Si può aggiungere, d’altra parte, che un
atteggiamento di questo tipo cerca di prendere sul serio le “lezioni di
Weimar”, ma in forme differenti da quelle canoniche. L’idea che ne
costituisce il presupposto è che si debba evitare di ragionare in manie-
ra astratta su specifici sistemi elettorali, mimando l’approccio dello
Staatsgerichtshof negli anni Venti (cfr. supra, par. 1).
È oggetto di critica, in secondo luogo, lo schematismo della distin-
zione fra Mehrheitswahl e Verhältniswahl. Si è segnalato in precedenza

39
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 10 aprile 1997 (BVerfGE 95, 335, 349).
40
Come la definisce, con una formula efficace, W. PAULY, Das Wahlrecht in der
neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in Archiv des öffentlichen
Rechts, 1998, 239.
41
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 193.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 151

che questa summa divisio, in sé apparentemente chiara, è caratterizzata


da numerose zone d’ombra. Ad avviso del Bundesverfassungsgericht,
essa allude sicuramente al sistema maggioritario uninominale, secondo
l’esempio britannico; è meno chiaro, invece, che cosa i giudici di Karl-
sruhe intendano per sistema proporzionale42. Il dato risulta partico-
larmente problematico, se solo si considera il rilievo delle circoscrizio-
ni – corrispondenti ai Länder – nel riparto proporzionale dei seggi per
l’elezione del Bundestag. A questo proposito la dottrina già negli anni
Settanta notava alcune oscillazioni nella giurisprudenza del Bundesver-
fassungsgericht43. In una fase successiva, la questione degli Überhang-
mandate ha imposto alla Corte di stabilire se il Bundeswahlgesetz sia
basato su una combinazione di elementi maggioritari e proporzionali o
se il sistema elettorale possa senz’altro essere qualificato come propor-
zionale.
Il terzo filone critico è probabilmente il più insidioso. Esso mette
in evidenza che un principio costituzionale, quello dell’eguaglianza del
suffragio, pare assumere una portata diversa in relazione alle scelte
compiute dal legislatore ordinario44. I critici, peraltro, hanno fatto al-
tresì notare che l’alternativa prospettata dal Bundesverfassungsgericht
rimane allo stato della teoria, dal momento che a oggi la Repubblica
federale non ha conosciuto leggi elettorali maggioritarie, né nel Bund
né nei Länder45. Si parla perciò di un principio costituzionale il cui si-
gnificato è condizionato dalla scelta a favore di questo o quel sistema
elettorale (Systembezogenheit der Wahlgleichheit)46. Al tempo stesso, il
legislatore ordinario, una volta scelto un sistema, è gravato da un onere
di Folgerichtigkeit o di Systemtreue. In assenza di vere e proprie indi-
cazioni costituzionali – per lo meno secondo la consolidata linea inter-
pretativa del Bundesverfassungsgericht – il vincolo più forte per il legi-
slatore deriva da una decisione che egli stesso ha preso. Da questa tesi
della Corte di Karlsruhe, naturalmente, discende la difficoltà di con-

42
Cfr. J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum
Wahlrecht, cit., 74.
43
Cfr. ancora J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
zum Wahlrecht, cit., 75 s., che fa riferimento all’ordinanza dell’11 ottobre 1972, relati-
va alla legge elettorale del Land Renania-Palatinato (BVerfGE 34, 81).
44
Cfr., fra le più recenti, la sentenza del Bundesverfassungsgericht del 28 novem-
bre 2007 (BVerfGE 120, 82, 103).
45
Cfr. J.A. FROWEIN, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum
Wahlrecht, cit., 85.
46
Ibid.
152 CAPITOLO SECONDO

cepire sistemi misti47, cosicché il proporzionale personalizzato della


Repubblica federale dev’essere annoverato senza indugio fra i sistemi
proporzionali. Ciò che i critici contestano è che vi sia una logica im-
manente ai sistemi elettorali, che dovrebbe portare, ad esempio, a
escludere che una legge elettorale maggioritaria possa contemplare una
qualche forma di rappresentanza garantita a vantaggio delle minoran-
ze48. Ritornando al principio dell’eguaglianza del suffragio, questo non
interviene soltanto nel momento in cui un sistema è già stato prescelto
e si tratta di dargli forma (wahlsystemimmanent), ma ancor prima; e
quanto meno proiettivi sono gli effetti di un sistema elettorale, tanto
più significativa risulterà la violazione dell’eguaglianza del voto49.

47
Che pure la corte di Karlsruhe astrattamente ammette, come in un inciso della
sentenza del 19 novembre 1996 (BVerfGE 95, 335, 349).
48
Cfr. ancora H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 186 s.
49
Cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 191 s. Questo autore,
che nel corso dei decenni ha guardato con occhio assai critico alla giurisprudenza del
Bundesverfassungsgericht, ritiene che un sistema elettorale maggioritario non sarebbe
costituzionalmente ammissibile nella Repubblica federale. Perché le elezioni svolgano
appieno la loro funzione di legittimazione del Parlamento – e, con esso, dell’esercizio
del potere pubblico – è necessario che il corpo elettorale influenzi nella misura più
ampia possibile la composizione dell’assemblea e che, conseguentemente, tutti gli elet-
tori siano trattati allo stesso modo. L’eguaglianza del voto è perciò un tassello fonda-
mentale dell’effetto legittimante delle elezioni parlamentari. Un sistema elettorale che
permetta soltanto a due partiti di essere rappresentati in Parlamento, così anticipando
le grandi scelte relative alla composizione del Governo al momento delle elezioni, non
è più efficiente da questo punto di vista. Il suo funzionamento talora è irrazionale, co-
me mostrano le vittorie di un partito che non ha ottenuto neppure una maggioranza
relativa dei suffragi (per un esempio recente, si pensi alle elezioni federali canadesi del
21 ottobre 2019); ciò che più conta, però, è che esso postula un trattamento differen-
ziato di partiti, candidati ed elettori. Per altro verso, non si può affermare che un Par-
lamento eletto nel rispetto dell’eguale Erfolgswert dei suffragi sia necessariamente in-
capace di svolgere la sua più importante funzione, che è quella di esprimere un Go-
verno. Da ultimo, nella Legge fondamentale sono presenti diversi indicatori testuali
che fanno pensare a un sistema multipartitico; senza contare che un postulato di omo-
geneità fra Bund e Länder – che esiste, se non al livello delle prescrizioni costituzionali,
per lo meno in via di fatto – rende difficile concepire un Bundestag che non sia eletto
con metodo proporzionale.
Agli argomenti di Hans Meyer si potrebbe aggiungere, muovendo dalle indicazio-
ni provenienti dalla comparazione, che in Europa sussiste un legame molto forte fra
monocameralismo e rappresentanza proporzionale. Al di là dei dubbi sulla qualifica-
zione della Germania come un caso di parlamentarismo monocamerale ovvero bica-
merale (per tutti cfr. R. HERZOG, Stellung des Bundesrates im demokratischen Bundes-
staat, in J. Isensee, P. Kirchhof [a cura di], Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepu-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 153

Nelle sue grandi linee, la giurisprudenza del Bundesverfassungsge-


richt rappresenta un importante punto di riferimento per quegli ordi-
namenti “omogenei … nei quali pure è contemplato detto principio
[di eguaglianza del voto] e non è costituzionalizzata la formula eletto-
rale”50. Alla luce di quanto si è detto finora in questo paragrafo, risulta
particolarmente interessante la giurisprudenza della Corte costituzio-
nale italiana dell’ultimo quinquennio. Si tratta di un corpus ancora in
fase di assestamento, come dimostrano le non trascurabili differenze
d’intonazione fra le due pronunce più significative, la n. 1/2014 e la n.
35/2017. Con queste, decisioni, però, la Corte costituzionale ha affron-

blik Deutschland, III, cit., 955 s.; P. PASSAGLIA, Unicameralism, Bicameralism, Multi-
cameralism: Evolution and Trends in Europe, in Perspectives on Federalism, n. 2/2018,
7, disponibile su www.on-federalism.eu), la dottrina tende a non annoverare il Bun-
desrat fra i Parlamente, etichetta che viene attribuita senza esitazioni al solo Bundestag
(cfr. ad es. K. REUTER, Der Bundesrat als Parlament der Länderregierungen, in H.P.
Schneider, W. Zeh [a cura di], Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesre-
publik Deutschland. Ein Handbuch, Berlin, de Gruyter, 1989, 1552 s.)
50
Così, emblematicamente, la Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014
(Cons. dir., punto 3.1). Nella vastissima letteratura riguardante la sentenza n. 1/2014 si
segnalano, in particolare: P. CARNEVALE, La Corte vince, ma non (sempre) convince.
Riflessioni intorno ad alcuni profili della “storica” sentenza n. 1 del 2014 della Corte co-
stituzionale, in Nomos, n. 3/2013 (disponibile su www.nomos-leattualitaneldiritto.it);
E. ROSSI, La Corte costituzionale e la legge elettorale: un quadro in tre atti e dall’epilogo
incerto, in federalismi.it, n. 12/2013 (disponibile su www.federalismi.it); G. TARLI
BARBIERI, La spada di Damocle sul porcellum: alcune note sparse in vista dell’imminente
pronuncia della Corte costituzionale sulla l. 270/2005, in Osservatorio sulle fonti, n.
3/2013 (disponibile su www.osservatoriosullefonti.it); Dibattito sulla sentenza n. 1 del
2014 dichiarativa dell’incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, in
Giur. cost., 2014, 629 ss. (con interventi di G. Azzariti, S. Bartole, R. Bin, G. Brunelli,
P.A. Capotosti, L. Carlassare, A. Cerri, M. Dogliani, T.F. Giupponi, F. Lanchester, V.
Onida, F. Rimoli, R. Romboli, G.M. Salerno, F. Sorrentino, S. Staiano); M. D’AMICO,
S. CATALANO (a cura di), Prime riflessioni sulla storica sentenza 1 del 2014 in materia
elettorale, Milano, Franco Angeli, 2014; G. GUZZETTA, La sentenza n. 1 del 2014 sulla
legge elettorale: molti, forse troppi, spunti di riflessione, in Quad. cost., 2014, 126 ss.; A.
MORRONE, L’eguaglianza del voto anche in uscita: falso idolo o principio?, in Giur. cost.,
2014, 47 ss.; ID., La sentenza della Corte costituzionale sulla legge elettorale: exit por-
cellum, in Quad. cost., 2014, 119 ss.; A. PERTICI, La sentenza della Corte costituzionale
sulla legge elettorale: l’incostituzionalità ingannevole, in Quad. cost., 2014, 122 ss.; A.
RAUTI, I sistemi elettorali dopo la sentenza costituzionale n. 1 del 2014. Problemi e pro-
spettive, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2014; R. ROMBOLI, La riforma della leg-
ge elettorale ad opera della Corte costituzionale: attenti ai limiti, in Foro it., 2014, pt. I,
677 ss.; G. ZAGREBELSKY, La sentenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori, in Giur.
cost., 2014, 2959 ss.
154 CAPITOLO SECONDO

tato funditus il problema dei vincoli costituzionali in materia elettorale.


Fino a quel momento, infatti, la Corte costituzionale aveva preso posi-
zione in diverse occasioni sulle implicazioni del principio dell’egua-
glianza del voto, menzionato al secondo comma dell’art. 48 della Co-
stituzione: la forza vincolante di questo

“non si estende, altresì, al risultato concreto della manifestazione


di volontà dell’elettore. Risultato che dipende, invece, esclusivamente
dal sistema che il legislatore ordinario, non avendo la Costituzione di-
sposto al riguardo, ha adottato per le elezioni politiche e amministrati-
ve, in relazione alle mutevoli esigenze che si ricollegano alle consulta-
zioni popolari”51.

Si tratta, ad avviso della Corte, di una conseguenza di una scelta


deliberata dell’Assemblea costituente, che “non intese irrigidire questa
materia sul piano normativo costituzionalizzando una scelta propor-
zionalista o disponendo formalmente in ordine ai sistemi elettorali, la
configurazione die quali resta affidata alla legge ordinaria”52. Tuttavia,
se è vero che le decisioni intorno ai sistemi elettorali sono intrinseca-
mente dotate di una forte carica politica, nondimeno si può ipotizzare
che esse vengano caducate dal giudice delle leggi qualora risultino ma-
nifestamente irragionevoli53. È importante sottolineare che queste de-
cisioni – rientranti nel filone giurisprudenziale inaugurato dalla sen-
tenza n. 43/1961 – riguardavano i Consigli comunali, il Consiglio su-
periore della magistratura, i Consigli provinciali, il Consiglio regionale
del Trentino-Alto Adige/Südtirol e gli organi consiliari di alcuni ordini
professionali. In relazione ai due rami del Parlamento repubblicano,
invece, si lamentava la difficoltà d’ipotizzare vie di accesso alla Corte
per sottoporre al suo sindacato la legge elettorale c.d. politica e, con
essa, il rischio che si creasse una vera e propria zona franca, impene-
trabile per il controllo di costituzionalità. La Corte, in prima battuta,
ha distinto la posizione del parlamento – sede della rappresentanza po-

51
Corte costituzionale, sentenza n. 43/1961, Cons. dir., punto 2. V. anche le suc-
cessive sentenze nn. 6/1963, 60/1963, 168/1963, 39/1973, 429/1995, 456/1995,
107/1996, 356/1998, 260/2002, 173/2005, e 15/2008, in cui tale indirizzo è stato co-
stantemente riproposto.
52
Corte costituzionale, sentenza n. 429/1995, Cons. dir., punto 2.
53
Si vedano la sentenza n. 107/1996 (Cons. dir., punto 2.1) e l’ordinanza n.
260/2002.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 155

litica nazionale e titolare di funzioni fondamentali connesse, oltre che


al legame fiduciario col Governo, anche alla stessa garanzia della Co-
stituzione – da quella delle altre assemblee. In un secondo momento,
la Corte ha rilevato che il circuito democratico definito dalla Costitu-
zione repubblicana, fondato sul principio di eguaglianza del voto, “as-
sume sfumature diverse in funzione del sistema elettorale prescelto”54.
Il tema dell’eguaglianza del voto in uscita – estraneo, come si è detto in
precedenza, a gran parte della cultura costituzionalistica italiana (cap.
I, par. 5.1) – è parso dunque affacciarsi nella sentenza che diede l’avvio
al superamento della legge Calderoli. Al tempo stesso, questo tema è
stato introdotto in un contesto in cui il carattere proporzionale della
legge elettorale allora in vigore55 risultava gravemente compromesso
dal meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza, che non
imponeva il raggiungimento di una soglia minima di voti alla lista o
coalizione di liste di maggioranza relativa: “ad essa assegnano automa-
ticamente un numero anche molto elevato di seggi, tale da trasformare,
in ipotesi, una formazione che ha conseguito una percentuale pur mol-
to ridotta di suffragi in quella che raggiunge la maggioranza assoluta
dei componenti dell’assemblea”56.
L’interpretazione di quel passaggio risulta evidentemente decisiva
per comprendere la portata degli argomenti impiegati dalla Corte nella
sentenza n. 1/2014, anche al di là delle vicende contingenti da cui tale
pronuncia ha avuto origine57. Si tratta cioè di chiedersi quanto sia pro-
fonda la soluzione di continuità marcata da quella pronuncia, non sol-
tanto sul versante processuale ma anche sul terreno dell’inter-
pretazione dell’art. 48 della Costituzione. Il dibattito ricostruttivo,
d’altra parte, è stato alimentato dall’apparente indistinzione tra rap-
presentanza e rappresentatività nel testo della sentenza58. Una prima

54
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
55
Si vedano gli artt. 1 e 4 della legge n. 270/2005, che modificarono, rispettiva-
mente, l’art. 1 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (testo unico delle leggi recanti norme
per l’elezione della Camera dei deputati) e l’art. 1 del d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533
(testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica).
56
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
57
Per una presentazione dei termini del dibattito cfr. G. ZAGREBELSKY, La sen-
tenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori, cit., 2976 s.; A. ROMANO, Accesso alla giusti-
zia costituzionale ed eguaglianza del voto, cit., 504 ss.
58
Notata da N. ZANON, La seconda giovinezza dell’art. 67 della Costituzione, in
Quad. cost., 2014, 384; I. MASSA PINTO, Rappresentanza, cit., 26 ss.; A. MORELLI, Rap-
presentanza politica e libertà del mandato parlamentare, cit., 112 ss.
156 CAPITOLO SECONDO

opzione interpretativa indurrebbe a pensare che la Corte abbia preso


le distanze in maniera significativa – e clamorosa, viste le implicazioni
di una decisione di questo tenore – da un approccio interpretativo
consolidato: sistemi elettorali diversi aprono la via a interpretazioni più
o meno esigenti del principio di eguaglianza del voto, con una certa
valorizzazione anche dell’eguaglianza in uscita59. C’è un’opzione in-
termedia, secondo la quale la scelta del sistema elettorale non è indiffe-
rente per il rilievo da attribuire all’eguaglianza del voto: essa, infatti, è
suscettibile di suscitare aspettative circa il peso assegnato all’esigenza
di rappresentatività, soprattutto nel caso in cui questa debba coesistere
col perseguimento di altre istanze, come quella di favorire la stabilità
governativa. Non si tratta allora di esigere il rispetto rigoroso
dell’eguaglianza del voto in uscita, ma di richiedere che il bilanciamen-
to fra rappresentatività e governabilità avvenga “entro limiti di ragio-
nevolezza, o meglio con strumenti in grado di superare il test di pro-
porzionalità … I due interessi, in sostanza, non paiono posti sullo stes-
so piano, almeno in un sistema a base proporzionale”60. Un terzo filo-
ne interpretativo, infine, suggerisce di ridimensionare “le preoccupa-
zioni circa l’eccessiva compressione della discrezionalità legislativa, in
ragione dei vincoli costituzionali posti dalla sentenza n. 1/2014”61: la
pronuncia in questione dev’essere attentamente valutata alla luce della
crescente insofferenza nei confronti della legge Calderoli e del suo
rendimento pratico. Centrale, allora, è il carattere intrinsecamente
concreto dello scrutinio di ragionevolezza, che porta la Corte a pren-
dere in considerazione una disciplina elettorale “nella sua globalità, va-
lutando l’azione congiunta di tutti i suoi elementi”62. Il canone di ra-
gionevolezza si declina allora sia come proporzionalità – con
un’attenzione particolare per il dato concreto – sia come coerenza e
non contraddittorietà interna della normativa sottoposta al vaglio di

59
È il caso, ad es., di A. MORRONE, L’eguaglianza del voto anche in uscita, cit., 48,
che ritiene cruciale il ricorso da parte della Corte all’argomento comparativo al fine di
“dare sostanza al principio del voto eguale anche in senso materiale”; e dell’intervento
di L. CARLASSARE, in Dibattito sulla sentenza n. 1 del 2014 dichiarativa
dell’incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, cit., 657 s.
60
Così A. PERTICI, La sentenza della Corte costituzionale sulla legge elettorale, cit.,
124; cfr. inoltre R. ROMBOLI, La riforma della legge elettorale ad opera della Corte costi-
tuzionale, cit., 679.
61
G. BRUNELLI, Intervento, in Dibattito sulla sentenza n. 1 del 2014 dichiarativa
dell’incostituzionalità di talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, cit., 648.
62
Così ancora G. BRUNELLI, Intervento, cit., 649.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 157

costituzionalità; e proprio alla luce di questa esigenza di coerenza vie-


ne in rilievo la scelta del legislatore a favore di un determinato sistema
elettorale. Il dato che sembra corretto trarre da questa discussione è
che la Corte non ha aderito toto corde a una rigida alternativa fra si-
stemi elettorali maggioritari e proporzionali – e fra rilievo della sola
Zählwertgleichheit oppure anche dell’Erfolgswertgleichheit – preferen-
do ragionare di diverse sfumature del principio dell’eguaglianza del
voto e di rispetto delle aspettative legate all’opzione, in ipotesi, a favo-
re di un sistema di tipo proporzionale. Se si prescinde dai problemi in-
terpretativi discendenti da questi passaggi della pronuncia del 2014, la
scelta della Corte italiana di sottrarsi a un’alternativa rigida fra le con-
seguenze di specifici sistemi elettorali dev’essere guardata con favore:
essa permette infatti di ragionare sulla legge elettorale in maniera si-
stematica. Se mai, come si dirà fra poco, il punto critico è rappresenta-
to dai riferimenti chiamati a conformare il controllo di ragionevolezza.
La successiva sentenza n. 35/2017 è parsa adottare un approccio
relativamente prudente. Centrale, però, è di nuovo la qualificazione
del sistema elettorale disciplinato nella legge n. 52/2015 – il c.d. Itali-
cum – come sistema proporzionale: se “è vero che la previsione legisla-
tiva di un turno di ballottaggio eventuale – basato su una competizione
risolutiva fra due sole liste, finalizzata ad attribuire alla lista vincente la
maggioranza assoluta dei seggi nell’assemblea rappresentativa – inne-
sta tratti maggioritari nel sistema elettorale”, nondimeno “tale innesto
non cancella la logica prevalente della legge, fondata su una formula di
riparto proporzionale dei seggi, che resta tale persino per la lista per-
dente al ballottaggio”63. Di qui, dunque, il carattere problematico di
“una valutazione del peso del voto in uscita fortemente diseguale”64,
legata alla disciplina del turno di ballottaggio.
Come si vede, dunque, un dato di grande rilievo nelle pronunce
giurisdizionali presentate in questo paragrafo è quello della definizione
del sistema elettorale. Si tratta sia delle qualificazioni adoperate dal le-
gislatore stesso, sia della “logica” che è possibile ricavare dall’analisi di
una determinata disciplina. Sullo sfondo, d’altra parte, si agitano inter-
rogativi di natura radicale, che attengono proprio a queste qualifiche.
In vari luoghi di questo lavoro si è già segnalato che la summa divisio
fra sistemi maggioritari e sistemi proporzionali difficilmente può essere
intesa in termini rigidamente binari. Relativamente alla legislazione

63
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 9.2.
64
Ibid.
158 CAPITOLO SECONDO

elettorale italiana degli ultimi tre decenni, in effetti, è inevitabile notare


il ricorso a formule miste, basate sulla combinazione di elementi di va-
ria natura. Questo dato, che è riscontrabile nelle leggi Mattarella del
1993, caratterizza, da ultimo, anche la legge Rosato del 201765. Più si-
gnificativamente, può risultare poco agevole stabilire quali siano le
aspettative di un elettore – e la logica intrinseca del sistema – di fronte
a una legge elettorale soi-disant proporzionale che preveda l’attri-
buzione di un premio di maggioranza:

“La violazione di una aspettativa presuppone … la formazione dif-


fusa di un convincimento che è poi inaspettatamente disatteso dal ri-
sultato concreto derivante dall’operazione di traduzione dei voti in
seggi. Riesce arduo comprendere per quale ragione un elettore che, in
ipotesi, voti per una lista in un sistema che prevede un premio di mag-
gioranza e che, dunque, sa (o dovrebbe sapere) che la lista che conse-
gue la maggioranza relativa otterrà un certo numero di seggi in premio,
dovrebbe essere considerato ‘leso’ nella propria aspettativa nel caso in
cui la lista per la quale ha votato non ha ottenuto quel premio o, addi-
rittura, non superando l’eventuale soglia di sbarramento prevista, non
ha ottenuto alcun seggio”66.

L’altro elemento contestabile è la possibilità di definire come pro-


porzionale un sistema elettorale – traendone poi alcune conseguenze
in sede di controllo di costituzionalità – per il fatto che esso si basa sul-
lo scrutinio di lista. Il rischio, cioè, è di dare luogo a un’inversione fra
il nomen e la res: secondo questa linea critica, “un sistema elettorale
può essere qualificato proporzionale o meno in considerazione del suo
funzionamento complessivo; il nomen iuris, viceversa, non può essere
determinante al fine di valutarne la reale natura e, men che meno, la
sua eventuale contrarietà a Costituzione”67. Sembra corretto affermare,

65
Ad avviso di T.F. GIUPPONI, Legge elettorale, riforma costituzionale e forma di
governo, in Riv. AIC, n. 3/2015, 3 s. (disponibile su www.rivistaaic.it), è possibile iden-
tificare fra le leggi Mattarella e Calderoli e il c.d. Italicum, nel senso della “progressiva
‘emersione’ istituzionale del governo e della maggioranza che lo sostiene” (in senso
affine anche A. BARBERA, La nuova legge elettorale e la forma di governo parlamentare,
in Quad. cost., 2015, 667 s.). Questo filo rosso pare essersi spezzato con la legge Rosa-
to, in cui l’elemento maggioritario – inteso come propedeutico alla costruzione di una
solida maggioranza governativa – appare senz’altro più debole.
66
Così M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto, cit., 231.
67
Così ancora M. ARMANNO, Personale, uguale, libero e segreto, cit., 233 (corsivo
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 159

in linea generale, che le corti, quando sono chiamate a qualificare i si-


stemi elettorali, tendono a non considerarli dal punto di vista del loro
rendimento68.
Come si vede, perciò, il tema degli autovincoli legislativi – cui pos-
sono essere ricondotte sia la giurisprudenza tedesca sulla Systemtreue,
sia il complesso sindacato di ragionevolezza messo a punto dalla Corte
costituzionale italiana – è tutt’altro che esente da punti deboli e dal ri-
schio d’incongruenze.

3. Le soglie di sbarramento

Fra i “temperamenti” cui può andare soggetto il principio propor-


zionalistico, le soglie di sbarramento sono probabilmente il più diffuso
e anche – con la necessità di qualche precisazione – il meno controver-
so. Il principale effetto diretto della previsione di una soglia di sbar-
ramento – fare in modo che la composizione di un’assemblea rappre-
sentativa risulti meno frammentata – è generalmente associato a due
conseguenze ulteriori: la funzionalità dell’assemblea stessa e la stabilità
dell’esecutivo. Nella riflessione sulla democrazia “che si difende” o
democrazia militante le soglie di sbarramento sono annoverate fra i
mezzi con cui l’ordinamento può proteggersi nei confronti dei partiti
antisistema69. È peraltro di tutta evidenza, sulla scia di quanto si è già
segnalato a proposito del tramonto della c.d. democrazia dei partiti,
che l’efficacia di congegni di questo tipo in una democrazia “che si di-

aggiunto). A questo proposito merita di essere segnalata la riflessione di A. RACCA, I


sistemi elettorali sotto la lente costituzionale, cit., 48, secondo cui il declino della con-
venzione antimaggioritaria del primo Novecento non condusse, se non in Francia, “al
passaggio (o al ritorno) a formule maggioritarie tout court, bensì all’emersione di mo-
delli concepiti per coniugare gli aspetti positivi generalmente attribuiti alle grandi ‘fa-
miglie’ (stabilità dell’Esecutivo e rappresentatività dell’Assemblea), cercando allo stes-
so tempo di eliminare o ridurre significativamente gli aspetti ritenuti negativi (penaliz-
zazione delle minoranze ed ingovernabilità. È su tali premesse che siffatte soluzioni
sogliono essere definite ‘miste’”.
68
Sul punto cfr. M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 31. V. inoltre T.T.
MACKIE, R. ROSE, The International Almanac of Electoral History, III edizione, Basing-
stoke, Macmillan, 1991, 508.
69
Cfr. J.O. FROSINI, S. PENNICINO, voce Ban on Political Parties, in Max Planck
Encyclopedia of Comparative Constitutional Law, Oxford, Oxford University Press,
2017 (disponibile su oxcon.ouplaw.com); R. WEILL, On the Nexus of Eternity Clauses,
Proportional Representation, and Banned Political Parties, cit.
160 CAPITOLO SECONDO

fende” presuppone una relativa stabilità dei risultati elettorali. In ogni


caso, si tratta di una convinzione che ha caratterizzato una lunga sta-
gione dei dibattiti, anche de jure condendo, sui sistemi elettorali:
nell’epoca della democrazia dei partiti, per riprendere ancora le defini-
zioni di Manin, era diffusa l’idea che contro l’introduzione di soglie di
sbarramento militasse il fatto che con esse sarebbe stata preclusa in ra-
dice la nascita di nuovi partiti, salvo che questi fossero dotati fin
dall’inizio di dimensioni considerevoli70. Analogamente, si è già rileva-
to (cap. I, par. 4) che l’ostilità di Hermens nei confronti della rappre-
sentanza proporzionale si accompagnava a un profondo scetticismo
nei confronti dell’efficacia di temperamenti quali le soglie di sbarra-
mento: in paesi come la Francia e l’Italia degli anni Cinquanta, in cui la
forza elettorale di partiti antisistema costituiva un dato strutturale, sa-
rebbe risultato vano attendersi qualche effetto benefico dall’applica-
zione di una Sperrklausel come quella già in vigore nella Germania di
Bonn.
Proprio dalla Repubblica federale tedesca, in ogni caso, è oppor-
tuno prendere le mosse in questo paragrafo: sia per il fatto che la so-
glia di sbarramento costituisce un elemento essenziale del personali-
siertes Verhältniswahlrecht, sia perché in questo ambito la giurispru-
denza del Bundesverfassungsgericht ha rappresentato un imprescindibi-
le referente comparatistico71. Diversamente dalla Grundmandatsklausel
o dagli Überhangmandate, infatti, si tratta di un congegno meno speci-
ficamente legato ai caratteri distintivi del diritto elettorale tedesco.
Nel capitolo precedente (par. 2.2) si è riferito delle singolari vicen-
de che precedettero l’introduzione di una soglia di sbarramento nella
legge elettorale federale della Germania occidentale. Il radicamento
della Sperrklausel del 5 per cento dei voti validamente espressi – che
nel 1949 trovò applicazione all’interno di ciascun Land, per essere poi
“federalizzata” e rimanere in vigore fino a oggi72 – è un segnale, anche

70
Cfr. D. FISICHELLA, Recenti sviluppi del dibattito sulla riforma elettorale in Ita-
lia, in Quad. cost., 1981, 518 (ad avviso del quale, in ogni caso, questa “non è ipotesi
molto probabile”).
71
Cfr. ad es. le già citate sentenze del Tribunal Constitucional spagnolo nn.
75/1985 (Fundamentos Jurídicos, par. 5) e 193/1989 (Fundamentos Jurídicos, par. 3).
72
La sola eccezione, peraltro di grande rilievo, fu data dalle elezioni federali del 2
dicembre 1990, le prime successive alla riunificazione tedesca: in quell’occasione i
“vecchi” Länder della Repubblica federale e i “nuovi” Länder dell’Est furono conside-
rati separatamente per verificare il superamento della soglia del 5 per cento. Anche in
assenza di citazioni esplicite, gli argomenti del Bundesverfassungsgericht hanno consi-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 161

se non dei più fragorosi, dell’attenuarsi della convenzione antimaggio-


ritaria della prima metà del secolo XX. D’altra parte, la costituzionalità
della soglia di sbarramento è un tema che ha impegnato fin dall’inizio
la Corte costituzionale federale tedesca, che su questo punto ha svi-
luppato una ricca casistica73. Il punto cruciale nella giurisprudenza di
Karlsruhe è che la legislazione elettorale “deve garantire un Parlamen-
to funzionante, che sia anche in grado di costituire un Governo fun-
zionante”74. Non è corretto invece, mettere in relazione la previsione di
una soglia di sbarramento con la lotta ai partiti estremisti, definiti “pa-
tologici” (krankhaft): il rimedio costituzionale disponibile per questo
scopo non sono “strumenti di tecnica elettorale”, ma la procedura di
scioglimento dell’art. 21, comma 2, GG75.
Con ogni evidenza, l’applicazione di una soglia di sbarramento
rappresenta una limitazione del principio dell’eguaglianza del voto: es-
sa chiama in causa, perciò, l’assolutezza del requisito della Erfo-
lgswertgleichheit, affermata dallo Staatsgerichtshof negli anni Venti e
negata da Heller con argomenti che sarebbero risultati assai influenti.
In questo ambito il primo leading case risale addirittura al 1952 e ha
contribuito in maniera decisiva a foggiare la giurisprudenza dei decen-
ni successivi76. Si tratta, d’altra parte, della stessa pronuncia in cui la
Corte decise di confermare il legame ontologico fra rappresentanza
proporzionale e necessità che “tutti gli elettori, col suffragio che
esprimono, esercitino il medesimo influsso sul risultato elettorale”77. In
quell’occasione la Corte si era pronunciata su un conflitto sollevato dal
gruppo parlamentare del Südschleswigscher Wählerverband (SSW) –

derevolmente influenzato la giurisprudenza delle corti costituzionali dell’Europa cen-


tro-orientale (cfr. W. SADURSKI, Rights Before Courts, cit., 213 s.).
73
Si vedano, in particolare, le pronunce del 5 aprile 1952 (BVerfGE 1, 208), del
23 gennaio 1957 (BVerfGE 6, 84), del 3 dicembre 1968 (BVerfGE 24, 300), dell’11
ottobre 1972 (BVerfGE 34, 81). Per un primo orientamento si può fare riferimento a
H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 225 ss.; M.D. POLI, La clausola
di sbarramento nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht: tra uguaglianza elet-
torale e stabilità politica, in Dir. pubbl. comp. eur., 2008, 1257 ss.; G. TAYLOR, The con-
stitutionality of election thresholds in Germany, in International Journal of Constitutio-
nal Law, 2017, 734 ss.
74
BVerfGE 24, 300, 341.
75
BVerfGE 1, 208, 257.
76
Lo pone in rilievo M.D. POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza
del Bundesverfassungsgericht, cit., 1260.
77
BVerfGE 1, 208, 246 (che a sua volta rinvia alla pronuncia della Corte costitu-
zionale bavarese del 18 marzo 1952).
162 CAPITOLO SECONDO

“partito di raccolta” della minoranza di lingua danese del Land Schle-


swig-Holstein – e sul ricorso individuale presentato da due deputati.
Oggetto dei ricorsi era la novella della legge elettorale per il Landtag
dello Schleswig-Holstein, che aveva innalzato la soglia di sbarramento
dal 5 per cento al 7,5 per cento. Le previsioni impugnate furono di-
chiarate illegittime perché incompatibili con gli standard internazionali
in materia di tutela delle minoranze.
Al tempo stesso, il Bundesverfassungsgericht non rinunciò a esami-
nare la questione anche dal punto di vista dell’eguaglianza del voto.
Nella decisione dei giudici di Karlsruhe si ritrova la ripresa quasi lette-
rale di alcuni argomenti che nei decenni precedenti avevano caratteriz-
zato la polemica di Heller contro lo Staatsgerichtshof e contro una cer-
ta dottrina weimariana: il Bundesverfassungsgericht prende decisamen-
te posizione contro l’idea che l’eguaglianza elettorale, diversamente
dall’eguaglianza dinanzi alla legge, abbia un carattere assoluto e pura-
mente matematico. Nel momento in cui i voti sono trasformati in seg-
gi, invece, il loro Erfolgswert può essere limitato o assoggettato a rego-
le speciali78. D’altra parte, lo scopo delle elezioni è permettere la costi-
tuzione di un Parlamento che sia in grado di esprimere un Governo e
di svolgere la sua attività di legislatore. Da questo punto di vista, la
rappresentanza proporzionale, che pure ha molti pregi, rischia di favo-
rire l’ascesa di piccoli partiti, e addirittura, in casi estremi, l’elezione di
un’assemblea composta d’innumerevoli gruppuscoli (eine Unzahl klei-
nerer Gruppen). Entra allora in gioco la questione delle ragioni impera-
tive (zwingende Gründe) che consentono di derogare, pur se entro cer-
ti limiti, al principio dell’eguaglianza del voto. Con realismo la Corte
prende le mosse dall’idea che le deroghe ammissibili possano essere
individuate, in prima approssimazione, sulla base delle opinioni radi-
cate nella coscienza della comunità giuridica concreta (Rechtsbewußt-
stein der konkreten Rechtsgemeinschaft). In questa riflessione, in cui si
percepisce un’eco di timori e recriminazioni risalenti agli anni di Wei-
mar, svolgono un ruolo importante sia le opinioni dottrinali, sia la
prassi degli altri ordinamenti europei, sia gli orientamenti dei legislato-
ri tedeschi nei Länder: alla luce di queste coordinate, il proposito di
contrastare gli Splitterparteien appare senz’altro ammissibile79. Appare

78
BVerfGE 1, 208, 247.
79
Diverso è invece il trattamento riservato ai partiti antisistema, per i quali, come
detto, sono previsti i rimedi dell’art. 21 della Legge fondamentale (BVerfGE 1, 208,
257).
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 163

degno di nota il fatto che il Bundesverfassungsgericht – non potendo


fare assegnamento, in questo caso, sul “silenzio” del Grundgesetz –
faccia riferimento alle Costituzioni di alcuni Länder, che menzionano
esplicitamente la possibilità d’introdurre una soglia di sbarramento80.
Sulla base di queste considerazioni soglie di sbarramento, non superio-
ri al 5 per cento non appaiono anomale, salvo che si presentino “circo-
stanze speciali legate al caso singolo”81. Devono essere invocate ragioni
specialissime, invece, per giustificare un innalzamento della soglia al di
sopra del 5 per cento. Ragioni di quel tipo non sussistono certo per il
SSW, che per il suo legame con la minoranza di lingua danese dello
Schleswig-Holstein non può essere trattato alla stregua di una Splitter-
partei82. La possibilità che una soglia del 7,5 per cento finisca con
l’escluderlo dal Landtag non può allora trovare giustificazione sulla ba-
se di alcuna ragione imperativa.
Se è vero, come si è segnalato nel precedente paragrafo, che nella
Legge fondamentale di Bonn è riconoscibile un’ispirazione proporzio-
nalistica – e una forma di continuità inespressa con Weimar – la giuri-
sprudenza della Corte sulle soglie di sbarramento è mossa innanzitutto
dal bisogno di allontanare lo “spettro di Weimar”83. Riflettendo retro-
spettivamente sulla sua esperienza di studioso e di giudice costituzio-
nale, Leibholz osservava:

“Il ragionamento decisivo per la sentenza … in materia di sistema


elettorale, fu quello che un Governo deve essere messo nelle condizio-
ni di governare. In ogni caso, ciò deve avvenire sin dall’inizio. Anche
allora ero dell’opinione che la repubblica di Weimar fosse crollata a
causa del ripetersi continuo delle crisi di Governo. … Una delle fun-

80
Interessante è anche il riferimento all’omogeneità fra la legislazione elettorale
del Bund e quella dei Länder, con l’evocazione del caso-limite di un partito ritenuto
“significativo” – e quindi meritevole di accedere alla rappresentanza – a livello del
Bund, ma non anche in un singolo Land.
81
BVerfGE 1, 208, 256.
82
A questo proposito è opportuno segnalare che il Bundewahlgesetz esenta
dall’applicazione della soglia i partiti espressione di “minoranze nazionali” (art. 6,
comma 3). Il punto è segnalato criticamente da M.D. POLI, La clausola di sbarramento
nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, cit., 1277 s., che rileva l’esistenza di
un circolo vizioso in un ragionamento imperniato su tutela delle minoranze nazionale
e previsione di una soglia di sbarramento del 5 per cento.
83
Come ribadito da M.D. POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza
del Bundesverfassungsgericht, cit., 1266 s.
164 CAPITOLO SECONDO

zioni principali del diritto elettorale è quello di assicurare la governabi-


lità ad un popolo … e se possibile evitare il frammentarsi del popolo in
piccole formazioni che rendono difficile la costituzione di un governo.
… Al fine di evitare un simile pericolo credo sia una fortuna che si
renda possibile assicurare la governabilità di un Paese attraverso la le-
gislazione elettorale”84.

Nelle affermazioni di Leibholz, come si vede, riecheggiano sia le


discussioni sulle responsabilità della rappresentanza proporzionale
nella crisi terminale di Weimar, sia la riflessione sugli strumenti di ra-
zionalizzazione del parlamentarismo che precedette la redazione della
Legge fondamentale85.
Meno convincente, alla luce di quanto si è riferito in precedenza a
proposito della riflessione di Smend sulla rappresentanza proporziona-
le (cap. I, par. 4), è l’enfasi che la Corte di Karlsruhe, in una pronuncia
isolata, ha posto sul carattere integrativo di strumenti come le soglie di
sbarramento86.
Un altro elemento di cui si deve dare conto è l’inevitabile rilevanza
delle circostanze di fatto, propedeutica a qualsiasi valutazione della co-
stituzionalità di misure limitative dell’eguaglianza del voto come la
Sperrklausel. Nello scrutinio di proporzionalità, perciò, fanno il loro
ingresso valutazioni di tipo empirico: così, sulla compatibilità di una
soglia di sbarramento col principio costituzionale dell’eguaglianza del
voto il Bundesverfassungsgericht non può veramente pronunciarsi una

84
F. LANCHESTER, Crisi della rappresentanza e sistemi elettorali, cit., 486.
85
Sul punto si rinvia al cap. I e ai riferimenti bibliografici ivi riportati (in partico-
lare F.K. FROMME, Von der Weimarer Verfassung zum Bonner Grundgesetz, cit.).
86
BVerfGE 6, 84, 94 s.; v. anche l’ordinanza del 22 ottobre 1985 (BVerfGE 71,
81, 97). Ad avviso di M.D. POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza del
Bundesverfassungsgericht, cit., 1283 s., pare invece corretta la scelta del Bundesverfas-
sungsgericht di fare leva sul carattere integrativo del procedimento elettorale per con-
fermare la compatibilità della Grundmandatsklausel con la Legge fondamentale. Tale
clausola (art. 6, comma 3, del Bundeswahlgesetz) schiude l’accesso al Bundestag a quei
partiti che, pur non avendo superato la soglia di sbarramento del 5 per cento, nondi-
meno abbiano prevalso in tre collegi uninominali: “la clausola dei mandati diretti, pri-
vilegiando i partiti su base locale, stimola lo sviluppo del collante territoriale e instaura
una connessione resistente e duratura con il ‘paese reale’. Allo stesso tempo si sposa e
si armonizza meglio con il significato generale attribuito all’uguaglianza elettorale, in
quanto la restrizione viene fondata non su una scelta del legislatore ma su un bilan-
ciamento tra valori costituzionalmente rilevanti”. Sulla Grundmandatsklausel v. inoltre
H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 236 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 165

volta per tutte. Ad avviso della Corte di Karlsruhe, una disposizione


“potrebbe risultare giustificata in un momento determinato e potrebbe
non esserlo in un altro Stato o in un altro momento; al momento della
sua adozione si deve tenere conto degli equilibri del paese cui essa do-
vrebbe applicarsi”87.
Naturalmente, neanche la Sperrklausel è sfuggita alle critiche di
quella parte della dottrina che, muovendo dall’idea di un certo habitus
proporzionalistico dei dibattiti svoltisi in seno al Parlamentarischer
Rat, contesta gli esiti della giurisprudenza del Bundesverfassungsgeri-
cht, definita “parzialmente debole, se non addirittura contraddittoria”
(zum Teil schwach, wenn nicht widersprüchlich)88. In primo luogo,
Hans Meyer contestava, alla luce dei lavori preparatori, che si potesse
concordare con l’affermazione del Bundesverfassungsgericht secondo
cui “su questo punto la Legge fondamentale tace”89. Basandosi sulla
grande stabilità di cui godeva la Repubblica federale negli anni Settan-
ta, lo stesso Meyer dubitava che la soglia di sbarramento del 5 per cen-
to fosse ancora necessaria. In pari tempo, il costituzionalista dell’Uni-
versità di Francoforte metteva in guardia, con accenti che in seguito
sarebbero stati ripresi dalla dottrina e dalla stessa Karlsruhe, contro il
rischio che gli etablierte Parteien tradizionalmente rappresentati in
Parlamento, sfruttando la loro posizione di “signori delle leggi eletto-
rali” (Herren der Wahlgesetze), finiscano con l’equiparare “i loro pro-
pri interessi a necessità di tipo staatspolitisch”90. Oggi, proseguendo
lungo quella stessa falsariga, ci si può chiedere se lo sbarramento del 5
per cento – il più elevato che i giudici di Karlsruhe abbiano ritenuto

87
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 29 settembre 1990 (BVerfGE 82, 322,
338): quella pronuncia invitava il legislatore di congegnare soluzioni differenti
dall’applicazione di una soglia di sbarramento riferita all’intera Repubblica federale in
occasione delle prime elezioni successive alla riunificazione. Il repentino ampliamento
del territorio della Repubblica federale e del corpo elettorale – con la brusca transizio-
ne a un sistema liberaldemocratico nelle regioni già tedesco-orientali – furono ricono-
sciuti come circostanze speciali, idonee a postulare la necessità di una disciplina che
avrebbe dovuto trovare applicazione una tantum. Il legislatore decise perciò di appli-
care la soglia di sbarramento in forma separata fra “vecchi” Länder e “nuovi” Länder
dell’ex Repubblica democratica tedesca. V. anche le successive sentenze del 13 feb-
braio 2008 (BVerfGE 120, 82, 108), del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300, 322) e
del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135, 259, 287 s.).
88
Così H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, cit., 564.
89
BVerfGE 1, 208, 250.
90
Così H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 235.
166 CAPITOLO SECONDO

ammissibile91 – supererebbe un giudizio d’idoneità rispetto al suo sco-


po92. Nel paragrafo 8 e nel capitolo III si ritornerà sulla questione della
soglia di sbarramento nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgeri-
cht, dando conto di alcune recenti oscillazioni che hanno dato nuovo
slancio agli orientamenti dottrinali più critici nei confronti di questi
congegni.
Nell’ordinamento italiano il problema delle soglie di sbarramento
nella legge elettorale per il Parlamento nazionale è stato sollevato prin-
cipalmente con riguardo all’accesso delle minoranze linguistiche stori-
che alla rappresentanza93. Nella sentenza sull’Italicum, poi, la Corte ha
avuto modo di pronunciarsi su un sistema elettorale che prevedeva sia
una soglia di sbarramento, sia l’attribuzione di un premio di maggio-
ranza (per cui v. infra, par. 5). Un passaggio interessante nel ragiona-
mento della Corte – e forse tributario del “realismo” di cui essa cerca
di dare prova in quella pronuncia – è la sottolineatura del fatto che le
soglie, riducendo la frammentazione, possono altresì contribuire a “fa-
vorire la formazione di un’opposizione non eccessivamente frammen-
tata, così attenuando, anziché aggravando, i disequilibri indotti dalla
stessa previsione del premio di maggioranza”94.
In linea generale, la Corte rimane legata all’idea che le disposizioni
legislative che prevedono soglie costituiscano “tipiche manifestazioni
della discrezionalità del legislatore che intenda evitare la frammenta-
zione della rappresentanza politica, e contribuire alla governabilità”95.
Si deve invece dare conto di un altro problema, che attiene forse alla
parità di chances fra i partiti politici più che alla tutela dell’eguaglianza

91
BVerfGE 1, 208, 256.
92
Cfr. H. MEYER, Die Zukunft des Bundestagswahlrechts. Zwischen Unverstand,
obiter dicta, Interessenkalkül und Verfassungsverstoß, Berlin, Duncker & Humblot,
2010, 31, che rileva l’incapacità di meccanismi come le soglie di sbarramento di dis-
suadere partiti minori e privi di possibilità di successo dal partecipare alla competizio-
ne elettorale.
93
Si vedano F. GUELLA, Le garanzie per le minoranze linguistiche nel sistema elet-
torale c.d. Italicum, in Riv. AIC, n. 3/2015 (disponibile su www.rivistaaic.it); M. MON-
TI, Rappresentanza politica preferenziale delle minoranze e uguaglianza del voto: consi-
derazioni alla luce della recente disciplina del c.d. Rosatellum e del sindacato della Corte
in materia elettorale, in federalismi.it, n. speciale 1/2018 (disponibile su
www.federalismi.it).
94
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 6. Questo snodo
argomentativo è stato commentato favorevolmente da A. PERTICI, La prevedibile inco-
stituzionalità dell’Italicum e le sue conseguenze, in Quad. cost., 2017, 291 s.
95
Corte costituzionale, sentenza n. 193/2015, Cons. dir., punto 4.2.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 167

del voto: fin dagli anni Novanta la legislazione elettorale italiana è ca-
ratterizzata, a vari livelli istituzionali, dalla previsione di complessi si-
stemi di soglie di sbarramento, destinate ad applicarsi alle coalizioni,
alle liste coalizzate e alle liste non coalizzate96. Da un altro punto di vi-
sta, questa tendenza del legislatore elettorale è stata aspramente criti-
cata perché in non pochi casi dà luogo a una sovrarappresentazione di
forze minori, ancorché coalizzate, rispetto a forze politiche di maggior
peso che non siano coalizzate oppure, nell’ipotesi dell’attribuzione di
un premio, che facciano parte della coalizione risultata soccombente:
tutto ciò, insomma, risulterebbe difficilmente compatibile con “le logi-
che proprie della rappresentanza politica universale e eguale”97. Per
altro verso, queste soglie – problematiche non per la loro entità, ma
per la loro natura “a geometria variabile” – non appaiono veramente
idonee a conseguire l’obiettivo di ridurre la frammentazione partitica.
Fin dagli anni Novanta, però, la Corte costituzionale ha rilevato che
non necessariamente le liste elettorali s’identificano coi partiti, con la
conseguente inoperatività, almeno su questo versante, del principio
della parità di chances98.

4. Ancora sulla natura e l’ispirazione prevalente dei sistemi elettorali: la


lunga controversia tedesca sugli Überhangmandate

Nei paragrafi precedenti ci si è limitati a definire “proporzionale


personalizzato” il sistema elettorale adottato in Germania, con alcune
modificazioni, fin dal 1949. In forza di tale sistema, la distribuzione dei
seggi fra i partiti politici avviene secondo il metodo proporzionale; al

96
Questo modello ha fatto la sua prima apparizione con la legge n. 81/1993, che
introdusse l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia; esso è stato
poi ripreso in gran parte delle Regioni e, soprattutto, nella legge n. 270/2005. Per un
inquadramento cfr. R. MANFRELLOTTI, Egemonia dei partiti politici e forma di governo,
cit., 23 s.
97
Così G. AZZARITI, Legge elettorale, rappresentanza e Costituzione, in Giur. it.,
2013, 1454. Cfr. inoltre G. TARLI BARBIERI, L’infinito riformismo elettorale tra aporie
giuridiche e dilemmi costituzionali, in federalismi.it, n. speciale 1/2018, 28 ss. (disponi-
bile su www.federalismi.it).
98
Corte costituzionale, sentenze nn. 429/1995 (Cons. dir., punto 1) e 15/2008
(Cons. dir., punto 6.2). Sulla prima pronuncia qui menzionata v. T.E. FROSINI, Mag-
gioranza e minoranze nella legge elettorale comunale (1995), ora in Forme di governo e
partecipazione popolare, III edizione, Torino, Giappichelli, 2008, 169 ss.
168 CAPITOLO SECONDO

tempo stesso, però, i deputati sono eletti per metà in collegi uninomi-
nali. Affinché queste due logiche possano coesistere, la Legge fonda-
mentale – imitata, sul punto, dalla legge elettorale federale – non pre-
vede un numero fisso di membri del Bundestag. Così, un partito che
ottenga nei collegi uninominali un numero di mandati diretti (Direkt-
mandate) più elevato dei seggi che gli spetterebbero sulla base dei “se-
condi voti” (Zweitstimmen) per le Landeslisten conserva anche quei
seggi supplementari. Si parla allora di “mandati in eccedenza” (Übe-
rhangmandate), la cui attribuzione ha per conseguenza l’aumento del
numero complessivo dei membri del Bundestag e un’alterazione della
proporzionalità del riparto dei seggi. Ora, il fenomeno dei mandati in
eccedenza è stato definito come una sorta di premio di maggioranza
mascherato99. Dopo la riunificazione del 1990, tale fenomeno è diven-
tato tanto più appariscente, in quanto il peso relativo di CDU/CSU e
SPD – i due tradizionali partiti di massa (Volksparteien) – è costante-
mente diminuito100. Così, in occasione delle elezioni federali del 27 set-
tembre 1998, furono assegnati 13 mandati “in eccedenza”, tutti a favo-
re della SPD. Ancora più significativo è il caso delle elezioni federali
del 1994: il Bundestag, composto in linea di principio di 656 deputati,
arrivò a contare ben 672 membri perché erano stati attribuiti 16 Übe-
rhangmandate. La maggioranza “borghese” uscente – espressione di
CDU, CSU e SPD – poté contare su 341 seggi, 12 dei quali derivanti
dagli Überhangmandate. Dopo le elezioni il Bundestag rielesse ancora
una volta Helmut Kohl alla carica di Cancelliere federale: fin
dall’inizio la sua maggioranza apparve tuttavia risicata per via di alcuni
franchi tiratori e dell’assenteismo di altri parlamentari, il che mette in
luce con chiarezza l’importanza dei 12 mandati aggiuntivi101.

99
V. ad es. A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, Milano, Giuffrè,
1998, 136 (“non più soltanto una garanzia per la personalizzazione della rappresentan-
za nell’ambito di un sistema elettorale quasi perfettamente proporzionale … ma anche
un vero e proprio premio di maggioranza, rivelatosi praticamente determinante, anche
se non in stretti termini numerici”); P. PASSAGLIA (a cura di), I “premi di maggioranza”,
dossier elaborato dal servizio studi della Corte costituzionale italiana, novembre 2013,
20 (su www.cortecostituzionale.it). Sul tema degli Überhangmandate, in generale, v. V.
LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco alla luce della consultazione del 27
settembre 1998, in Dir. pubbl., 2000, 627 ss.
100
Fra le elezioni del 1949 e quelle del 1987, furono attribuiti appena diciassette
mandati in eccedenza. Per contro, ne furono attribuiti sedici alle elezioni del 2005 e
ventiquattro in occasione delle successive, nel 2009.
101
Cfr. V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 635 e nt. 12.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 169

Si tratta, con ogni evidenza, di una violazione del principio


dell’eguaglianza del voto; a condizione, beninteso, d’interpretare rigo-
rosamente il carattere proporzionale della legge elettorale federale e,
con esso, il requisito della Erfolgswertgleichheit. Un partito provvisto
di una buona base elettorale in tutto il territorio federale può così fini-
re con l’ottenere un numero di seggi più elevato di quanto non faccia
prevedere, in prima battuta, il puro e semplice riparto proporzionale.
Per altro verso, l’istituto degli Überhangmandate può essere descritto
come una necessaria conseguenza della previsione di una Erststimme e
di una Zweitstimme, grazie alla quale l’elettore può frammentare il suf-
fragio (Stimmensplitting): da questo punto di vista, il “voto proporzio-
nale personalizzato” tedesco attribuisce all’elettore una facoltà che va
oltre la possibilità di esprimere un voto di preferenza per uno dei can-
didati che figurino su una lista di partito102. L’istituto dei mandati in
eccedenza – problematico punto di sutura fra le due logiche compre-
senti nella legge elettorale federale (Bundeswahlgesetz) – è stato ogget-
to in più occasioni di pronunce della Corte costituzionale federale103.
Queste pronunce, d’altra parte, sono la conseguenza di contestazioni
sollevate fin dagli anni Cinquanta del secolo scorso. In sostanza,
l’obiezione prevalente è che i mandati in eccedenza compromettessero
l’eguaglianza del voto in uscita, dal momento che la legge elettorale
non prevedeva una compensazione proporzionale dei seggi (Ausgleich-
smandate):

“Pertanto, gli elettori che hanno votato una formazione che ha vin-

Per una critica ispirata da quelle vicende v. H. NICOLAUS, Die unzulängliche Rechtfer-
tigung der Überhangmandate: Aufklärungsversuche, in Zeitschrift für Parlamentsfragen,
1996, 383 ss.
102
Cfr. V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 632 s., che se-
gnala come la “doppia anima” della legge elettorale federale tedesca risulti confermata
anche da altre disposizioni: così, al momento della presentazione delle candidature
soltanto i partiti possono presentare Landeslisten per l’elezione proporzionale (Listen-
privileg), mentre nei collegi uninominali sono ammesse anche candidature presentate
da almeno 200 elettori lì residenti (art. 20, comma 3, del Bundeswahlgesetz). La possi-
bilità dello Stimmensplitting è particolarmente importante per gli elettori di partiti sta-
bilmente alleati in una coalizione di governo, come i socialdemocratici e i liberali negli
anni Settanta, oppure i cristiano-democratici e i liberali negli anni Ottanta e Novanta:
cfr. H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit., 240 s.
103
Si vedano innanzitutto le pronunce del Bundesverfassungsgericht del 3 luglio
1957 (BVerfGE 7, 63), del 22 maggio 1963 (BVerfGE 16, 130) e del 24 novembre
1988 (BverfGE 79, 169).
170 CAPITOLO SECONDO

to mandati aggiuntivi riescono ad influire due volte sulla composizione


politica del Parlamento: una prima con il secondo voto, quale è la
norma, e una seconda volta con il primo voto, poiché i mandati ag-
giuntivi sono mandati diretti che fanno aumentare corrispondente-
mente il numero legale dei deputati in Parlamento”104.

Secondo la Corte, le disposizioni riguardanti i mandati in ecceden-


za erano costituzionalmente legittime soltanto nella misura in cui si
trattava di una “conseguenza necessaria del peculiare carattere del si-
stema proporzionale personalizzato. … Da questo aspetto particolare
del voto proporzionale personalizzato trae la propria giustificazione
l’alterazione dell’Erfolgswertgleichheit derivante dall’ammissione di
mandati in eccedenza”105. La compatibilità con la Legge fondamentale
delle previsioni relative all’attribuzione di mandati in eccedenza non
era però incondizionata. Già nel 1957 la Corte fece riferimento ai “li-
miti ristretti” entro i quali questa poteva essere ammessa: “Tali limiti,
però, non sono superati dal Bundeswahlgesetz, come conferma
l’esperienza applicativa della legge per l’elezione del secondo Bunde-
stag”106. Per minimizzare l’impatto degli Überhangmandate, nel 1963 la
Corte suggeriva al legislatore di fare in modo che il ritaglio dei collegi
elettorali uninominali rispecchiasse la consistenza democratica dei sin-
goli Länder107. Nel 1988, infine, la Corte parve invitare sia il ricorrente,
sia la dottrina che ne aveva criticato gli orientamenti108 a tenere conto
del fatto che nessun procedimento di riparto dei seggi avrebbe mai po-
tuto condurre a un’“assoluta eguaglianza dell’Erfolgswert dei voti”109.

104
Così ancora V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 634.
105
BVerfGE 16, 130, 140.
106
BVerfGE 7, 63, 75, dove si sottolinea che il fenomeno dell’attribuzione degli
Überhangmandate si presentava con caratteri di eccezionalità (ausnahmsweise).
107
BVerfGE 16, 130, 140. Osserva V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale
tedesco, cit., 639 che “Nel caso di una sperequazione nella distribuzione dei collegi fra
i Länder, perché per esempio è attribuito a un Land un numero di collegi eccessivo
rispetto all’entità della sua popolazione o nel caso di una disomogeneità nella delimita-
zione dei collegi all’interno di un Land con collegi sottopopolati rispetto alla media
della popolazione per collegio, può facilmente accadere che i partiti politici riescano a
vincere mandati diretti con pochi suffragi, ma siano poi costretti a concorrere con po-
chi voti al riparto proporzionale su scala nazionale, ricevendo così numerosi mandati
diretti e pochi seggi alla proporzionale”.
108
Si vedano W. HEGELS, Chancengleichheit der Parteien, in Zeitschrift für Rechts-
politik, 1969, 106 s.; H. MEYER, Wahlsystem und Verfassungsordnung, cit. 242 ss.
109
BVerfGE 79, 169, 172.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 171

In seguito, però, quel punto di equilibrio è divenuto sempre più


precario. Nel 1997 una decisione avente il medesimo oggetto vide il
secondo Senato della Corte dividersi in due parti di pari consistenza: le
disposizioni legislative che disciplinavano l’attribuzione dei mandati in
eccedenza sfuggirono ancora una volta a una declaratoria d’illegit-
timità costituzionale poiché il legislatore si era impegnato a procedere
a una modificazione del Bundeswahlgesetz. In quella sentenza – di po-
co successiva alle già citate elezioni federali del 1994 – la Corte muo-
veva da un punto di partenza canonico: il Bundeswahlgesetz è caratte-
rizzato da una duplice ispirazione, senza che sia possibile propendere
per il primato della componente dei collegi uninominali oppure delle
liste di partito (oltre che dei deputati eletti nell’una o nell’altra manie-
ra)110. Conseguentemente, la combinazione fra queste due logiche non
rende sempre possibile un’attribuzione perfettamente proporzionale
dei seggi del Bundestag111. Nel seguito dell’argomentazione, però, la
Corte riteneva opportuno ritornare sulla questione dei limiti entro i
quali l’attribuzione di mandati in eccedenza può essere ritenuta am-
missibile: “se si presentano equilibri in cui gli Überhangmandate ven-
gono assegnati in numeri regolarmente maggiori da un’elezione
all’altra, il procedimento elettorale si allontana dalle decisioni di fondo
della Legge fondamentale”112. In ogni caso, i quattro giudici decisivi
per la reiezione delle questioni di costituzionalità salutavano con favo-
re l’impegno del legislatore a modificare la disciplina allora vigente. Ad
avviso degli altri quattro giudici, invece, è scorretta la premessa secon-
do cui l’attribuzione di mandati in eccedenza costituisce un’eventualità
naturale in un sistema elettorale in cui coesistono elementi maggiorita-
ri ed elementi proporzionalisti. Si tratta, insomma, di prendere sul se-
rio l’espressione personalisierte Verhältniswahl, che allude innanzitutto
a un sistema elettorale proporzionale113. In più, i quattro giudici ricor-
dano che nella giurisprudenza della Corte l’orientamento favorevole
agli Überhangmandate non si è mai tradotto in un’indicazione di prin-
cipio, a carattere generale e astratto: esso, piuttosto, ha fatto leva sulle
circostanze del caso concreto, alludendo però all’esistenza di limiti co-
stituzionali e al fatto che questi mandati potessero essere attribuiti sol-

110
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 19 novembre 1996 (BVerfGE 95, 335,
352).
111
BVerfGE 95, 335, 356.
112
BVerfGE 95, 335, 365 s.
113
BVerfGE 95, 335, 379.
172 CAPITOLO SECONDO

tanto nella “misura minima costituzionalmente ammissibile (verfas-


sungsrechtlich zulässiges Mindestmaß)”114. Il mutamento delle circo-
stanze di fatto, insomma, doveva indurre a una rivalutazione degli
zwingende Gründe che il legislatore aveva posto alla base della scelta di
contemplare l’attribuzione di mandati in eccedenza. D’altra parte, le
variazioni sempre più evidenti nel comportamento elettorale – ulte-
riormente accentuate in seguito alla riunificazione del 1990 – avevano
significativamente mutato i termini della questione: non sarebbe più
stato possibile pensare che un’operazione di ridefinizione della mappa
dei collegi sarebbe stata sufficiente a contenere l’impatto degli Übe-
rhangmandate attribuiti senza compensazione115.
Per certi versi, la sentenza del 1997 costituisce il canto del cigno,
l’estremo sussulto di un certo approccio della Corte di Karlsruhe alle
questioni elettorali: a ridosso di quella pronuncia si rilevò con grande
finezza che il Bundesverfassungsgericht “prima assolve, rigettando la
questione di incostituzionalità e poi indica principi e vincoli che il legi-
slatore deve rispettare nell’elaborazione del sistema di voto”116. Questa
descrizione corrisponde all’idea di una Corte collaborativa, che assume
un atteggiamento moderatamente pedagogico nei confronti del legisla-
tore ma tende a evitare un conflitto aperto: l’immagine di Karlsruhe
che “abbaia ma non morde”, particolarmente fortunata nelle discus-
sioni sulla sua giurisprudenza “europea” dell’ultimo decennio117. Oggi,

114
BVerfGE 16, 130, 140; 95, 335, 382 s.
115
BVerfGE 95, 335, 406 s. In particolare, i quattro giudici dissenzienti fanno ri-
ferimento al venir meno di tre fattori che insieme avevano caratterizzato i primi quat-
tro decenni della Repubblica federale fino alla riunificazione: una partecipazione al
voto relativamente omogenea in tutto il territorio, una frammentazione partitica ridot-
ta e un ricorso complessivamente marginale allo Stimmensplitting (BVerfGE 95, 335,
399 s.).
116
Così V. LOSCO, Considerazioni sul sistema elettorale tedesco, cit., 643.
117
Cfr. J.H.H. WEILER, The “Lisbon Urteil” and the Fast Food Culture, in Euro-
pean Journal of International Law, 2009, 505; P. FARAGUNA, Il Bundesverfassungsgeri-
cht e l’Unione Europea, tra principio di apertura e controlimiti, in Dir. pubbl. comp.
eur., 2016, 432. In anni recenti l’immagine della Corte che “abbaia ma non morde” è
stata sottoposta a critica da autori, per lo più originari dell’Europa centro-orientale o
interessati alle sue vicende costituzionali, che hanno denunciato la strumentalizzazione
di argomenti del Bundesverfassungsgericht ad opera di corti costituzionali investite da
processi di arretramento delle garanzie del costituzionalismo: v. G. HALMAI, Abuse of
Constitutional Identity. The Hungarian Constitutional Court on Interpretation of Arti-
cle E) (2) of the Fundamental Law, in Review of Central and East European Law, 2018,
23 ss.; e, per riferimenti generali, A. DI GREGORIO, Constitutional courts in the context
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 173

per lo meno in ambito elettorale, quelle coordinate appaiono significa-


tivamente mutate.
Successivamente a quella pronuncia, i mandati in eccedenza svol-
sero un ruolo cruciale in occasione della riconferma della maggioranza
parlamentare “rosso-verde”, nel 2002, o della vittoria della coalizione
“giallo-nera”, nel 2009118.
Nel luglio 2008 la Corte di Karlsruhe ha finalmente chiarito la
propria posizione, con un importante overruling: i mandati in ecce-
denza danno luogo a un effetto di “ponderazione negativa del voto”
(negatives Stimmgewicht), in virtù del quale “il voto di un elettore può
influenzare la distribuzione dei mandati non a vantaggio, bensì a spese
del partito che ha scelto”119. Agli occhi dei giudici di Karlsruhe, inol-
tre, la disciplina allora vigente appariva poco razionale in ragione della
sua natura fondamentalmente aleatoria120. Peraltro, i mandati in ecce-
denza non sono più riguardati alla stregua di una componente necessa-
ria del sistema elettorale proporzionale personalizzato, i cui assi por-
tanti possono dunque essere preservati121.
Una volta constatata l’incompatibilità delle disposizioni contestate
con la Legge fondamentale, la Corte dichiarò l’illegittimità costituzio-
nale parziale del Bundeswahlgesetz e invitò il legislatore a modificare le
disposizioni colpite dalle sue censure entro il 30 giugno 2011. La mag-
gioranza parlamentare, temendo che i principi enunciati dalla Corte
potessero nuocerle, si conformò a tale invito soltanto il 25 novembre
2011, data di pubblicazione della diciannovesima legge di modifica-
zione della legge elettorale federale. Per i fini del presente lavoro, è il
caso di ricordare che quella legge introdusse la figura dei “mandati
supplementari” (Zusatzmandate), destinati a compensare gli Übe-

of constitutional regression: Some comparative remarks, in corso di pubblicazione in M.


Belov (a cura di), Courts, Politics and Constitutional Law: Judicialization of Politics and
Politicization of the Judiciary, Abingdon, Routledge.
118
Nel 2002 la coalizione fra SPD e Verdi, che esprimeva il Governo uscente, ot-
tenne 306 dei 603 seggi del Bundestag, con quattro Überhangmandate. Sette anni do-
po, i partiti c.d. borghesi – cristiano-democratici, cristiano-sociali e liberali – ottennero
332 seggi su 622, con ben 24 Überhangmandate a loro favore.
119
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 3 luglio 2008 (BVerfGE 121, 266, 294).
Su quella decisione del Bundesverfassungsgericht cfr. R. DE CARIA, La sentenza costitu-
zionale tedesca sugli Überhangmandate: anche in materia elettorale non c’è diritto senza
rimedio giurisdizionale, in Dir. pubbl. comp. eur., 2009, 209 ss.
120
BVerfGE 121, 266, 299.
121
BVerfGE 121, 266, 306.
174 CAPITOLO SECONDO

rhangmandate ottenuti da alcuni partiti. Investita della questione dal


gruppo parlamentare dei Verdi, da alcuni deputati della SPD e da co-
muni elettori, la Corte costituzionale si pronunciò nuovamente sulla
legge elettorale federale nel luglio 2012122. Nella decisione i giudici di
Karlsruhe ribadirono in maniera particolarmente efficace il loro “cre-
do” relativo ai rapporti fra legislatore e giudice costituzionale in mate-
ria elettorale: “Il limite del potere di determinazione del legislatore si
colloca là dove risulti leso il diritto alla partecipazione all’autodeter-
minazione democratica in condizioni di libertà e di eguaglianza, rico-
nosciuto a ogni cittadino”123. Per quanto riguarda altri profili, la sen-
tenza del 25 luglio 2012 appare assai complicata da un punto di vista
tecnico a causa delle caratteristiche della disciplina legislativa passata
al vaglio; accanto agli altri principi costituzionali cui già si è fatto cen-
no, ciò dà forse luogo a un problema d’intelligibilità della legislazione
elettorale da parte degli elettori stessi. Un punto che il legislatore non
aveva risolto era quello del numero di Überhangmandate ammissibili:
poiché questi potevano senz’altro superare il valore-limite della metà
del numero di seggi richiesti per la costituzione di un gruppo parla-
mentare124, l’essenziale carattere proporzionale del sistema elettorale
federale ne sarebbe stato messo seriamente a repentaglio125. Secondo la
dottrina, il rigore mostrato dalla Corte è stato “giustificato”:

“Il diritto elettorale è anche diritto della competizione politica. La


Corte ha correttamente esaminato con grande attenzione il fatto che le
condizioni di tale competizione, per la prima volta nella storia della
Repubblica federale, fossero state modificate unilateralmente dalla
maggioranza attuale. Il Bundesverfassungsgericht, ancora una volta, ha
funto da custode di una competizione leale”126.

122
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 25 luglio 2012 (BVerfGE 131, 316), su
cui cfr. M. MORLOK, Neuregelung des Sitzzuteilungsverfahrens für Bundestagswahlen
verfassungswidrig, in Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2012, 1101 ss.; A. DE PE-
TRIS, Il Tribunale costituzionale federale e lo spirito delle leggi… elettorali, in federali-
smi.it, n. 17/2012 (disponibile su www.federalismi.it).
123
BVerfGE 131, 316, 336.
124
Secondo l’art. 10, comma 1, del regolamento del Bundestag, un gruppo parla-
mentare (Fraktion) è composto di deputati appartenenti al medesimo partito e che co-
stituiscono almeno il 5 per cento dei membri del Bundestag.
125
BVerfGE 131, 316, 357.
126
Così M. MORLOK, Neuregelung des Sitzzuteilungsverfahrens für Bundestagswah-
len verfassungswidrig, cit., 1117.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 175

Si può affermare, conclusivamente, che le ultime due decisioni del-


la Corte costituzionale di Karlsruhe sulla legittimità costituzionale dei
mandati in eccedenza hanno mirato soprattutto a “prendere sul serio”
il carattere proporzionale (e non già “misto”127) del sistema elettorale
adottato fin dal 1949, imponendo una lettura molto rigorosa del prin-
cipio dell’eguaglianza del voto. Nel paragrafo 10 del presente capitolo
si ritornerà su un argomento che ha fatto la sua comparsa nelle ultime
pronunce ora ricordate e che attiene, più che agli esiti del controllo di
costituzionalità, all’intonazione cui esso è improntato.

5. I premi di maggioranza

Se gli Überhangmandate costituiscono un corollario, ancorché di-


stonico, del personalisiertes Verhältniswahlrecht della Repubblica fede-
rale tedesca, il premio di maggioranza – o, per meglio dire, i premi di
maggioranza – rappresentano un elemento ricorrente e un tratto di-
stintivo della legislazione elettorale italiana128. Da un lato, infatti, i

127
Come lo definiscono invece alcuni studiosi di scienza politica: è il caso, per
esempio di A. CHIARAMONTE, I sistemi elettorali misti. Una classificazione, in Riv. it. sc.
pol., 1998, 236. “Sì, ma ancor più no” è invece la risposta che a questo interrogativo dà
G. SARTORI, Ingegneria costituzionale comparata, cit., 31.
128
Per una trattazione generale v. A. CHIARAMONTE, G. TARLI BARBIERI (a cura
di), Il premio di maggioranza. Origini, applicazioni e implicazioni di una peculiarità ita-
liana, Roma, Carocci, 2011; E. MOSTACCI, Il proporzionale con premio di maggioran-
za, tra omissioni costituzionali e disfunzioni della rappresentanza politica, in Giur. cost.,
2014, 4867 ss.
Sul fronte definitorio non mancano i tentativi di restringere la sfera semantica del-
la locuzione “premio di maggioranza”. Una distinzione piuttosto diffusa è quella fra
bonus e premio propriamente detto: il primo consiste in un premio a entità predeter-
minata, mentre nel secondo ciò che risulta predeterminato è l’esito della ripartizione
dei seggi (P. PASSAGLIA (a cura di), I “premi di maggioranza”, cit., 7). Muove da
un’altra prospettiva G. ZAGREBELSKY, La sentenza n. 1 del 2014 e i suoi commentatori,
cit., 2981, per cui “[l]’unico modo d’inserire in un corpo elettivo un premio che serva
al governo senza contraddirne il carattere rappresentativo sembra, in definitiva, possa
esserne l’attribuzione a chi già dispone della maggioranza, per rafforzarne la capacità
d’azione e la stabilità. Solo in questo caso può parlarsi sensatamente di ‘premio di
maggioranza’. Altrimenti, dovrebbe dirsi, più precisamente, ‘premio di minoranza’, il
che non suona affatto bene. Infatti, non lo si chiama così, perché ciò renderebbe pale-
se l’inconfessabile manipolazione del principio di maggioranza naturale che, della de-
mocrazia, è l’anima. Con i premi di minoranza, la democrazia entra in grande soffe-
renza”.
176 CAPITOLO SECONDO

primi tentativi d’introduzione di un premio di maggioranza per le ele-


zioni comunali risalgono addirittura agli anni Venti del secolo scorso
(per tacere, naturalmente, del meccanismo premiale previsto nella leg-
ge 18 novembre 1923, n. 2444). Dalla “svolta” degli anni Novanta, poi,
elezioni a scrutinio di lista con attribuzione di un premio di maggio-
ranza – variamente abbinato all’elezione diretta dell’organo esecutivo
di vertice o all’individuazione di un capolista destinato a ricoprire tale
carica – hanno preso piede a tutti i livelli istituzionali. Si tratta, si può
dire, del sistema elettorale della fase della storia costituzionale italiana
che ha fatto seguito al declino della Repubblica dei partiti: rispetto a
essa, forme di rappresentanza proporzionale fortemente corrette
dall’applicazione di un premio di maggioranza rappresentano una so-
luzione di continuità soltanto parziale, dando piuttosto luogo a “una
mediazione accettabile tra due contrapposte esigenze”129: la conferma,
pur se parziale, di una qualche forma di proporzionalismo e una mag-
giore selettività della formula elettorale. Dall’altro lato, però, alla gran-
de fortuna di questo congegno nella legislazione italiana non hanno
fatto riscontro sviluppi di segno analogo in altri ordinamenti europei,
con l’eccezione della Grecia130; considerazioni di diverso segno, come
si dirà fra poco, valgono invece per le elezioni regionali e locali. Se-
condo un’opinione, ciò si deve al fatto che questo meccanismo, che at-
tribuisce automaticamente un sovrappiù di seggi a una certa lista o
coalizione di liste al verificarsi di determinati presupposti, risulta ec-
cessivamente rigido e, perciò, “scarsamente coerente con (ed efficace
in) una forma di governo, quella parlamentare, connotata da una natu-
rale flessibilità”131. Il premio di maggioranza, se mai, pare combinarsi

129
E. MOSTACCI, Il proporzionale con premio di maggioranza, cit., 4868.
130
Ne dà conto L. TRUCCO, Premio di maggioranza e premi di maggioranza:
l’“incaglio” regionale, in Regioni, 2013, 83 e nt. 7, che del premio di maggioranza se-
gnala la “particolare propensione ad attecchire sul suolo italico”. In Grecia bonus e
premi di maggioranza sono stati ripetutamente contestati di fronte alla Corte suprema
speciale (Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο), che nel complesso, però, ha sempre dato prova
di una certa cautela nei confronti del legislatore: si veda, da ultimo, la sentenza n.
18/2017 del 5 dicembre 2017).
131
Così G. TARLI BARBIERI, voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), cit., 911. Dal
canto suo, M. LUCIANI, A lezione di storia, in Nomos, n. 1/2017, 2 (su www.nomos-
leattualitaneldiritto.it) sottolinea che la combinazione fra scrutinio di lista e premi di
maggioranza può stimolare la presentazione di liste assai composite; è inoltre necessa-
rio che vi sia una qualche continuità fra legislazione elettorale e regolamenti parlamen-
tari.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 177

meglio con sistemi che prevedano l’elezione diretta del vertice dell’ese-
cutivo, come avviene nei Comuni, nelle Regioni e, fino all’entrata in
vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, anche nelle Province. Rispetto
all’elezione diretta del Sindaco o del Presidente della Regione, allora,
l’elezione dell’assemblea rappresentativa svolge un ruolo inevitabil-
mente secondario132.
Nel capitolo I (par. 2.3) si è detto delle reazioni che il premio di
maggioranza previsto dalla c.d. legge truffa suscitò tanto a livello poli-
tico, quanto nel dibattito dottrinale. Sebbene in questo lavoro non si
aderisca alla tesi della costituzionalizzazione implicita della rappresen-
tanza proporzionale nell’ordinamento repubblicano italiano, nondi-
meno è indubbio che il premio disciplinato dalla c.d. legge truffa non
era del tutto compatibile con quel peculiare “consenso” interpartitico
che aveva accompagnato la vita istituzionale dopo l’estate 1943.
La riflessione costituzionalistica sui premi di maggioranza ha dovu-
to compiere un salto di qualità nella lunga, accesa discussione sulla già
citata legge n. 270/2005 e sul suo superamento. Di quel travaglio si
trova una traccia nelle sentenze della Corte costituzionale che dichia-
rarono ammissibile il c.d. referendum Guzzetta e inammissibile il c.d.
referendum Morrone133. Nella sentenza n. 1/2014 un dato che imme-
diatamente risalta all’interno delle argomentazioni dedicate a vagliare
la costituzionalità dei premi di maggioranza è l’utilizzazione di un test
di proporzionalità. Si è trattato di una prima – se ci si arresta al livello
delle statuizioni esplicite – nella giurisprudenza della Corte134.
Vero è che nella declaratoria d’incostituzionalità delle disposizioni
della legge Calderoli relative ai premi di maggioranza un ruolo di pri-
mo piano è assegnato alla violazione degli artt. 1, secondo comma, e
48, secondo comma, e 67 della Costituzione. Nella sentenza n. 1/2014,
però, la Corte afferma con forza l’opportunità di verificare il rispetto
di un canone di proporzionalità, ricollegandolo ad alcuni suoi prece-
denti: alla base di questa scelta, però, si trova probabilmente la neces-

132
Quest’affermazione non deve tuttavia essere assolutizzata: nel diritto degli enti
locali si trovano infatti previsioni, come quella dell’art. 73, comma 10, del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, che postulano una certa autonomia dell’elezione del consiglio
comunale rispetto all’elezione del sindaco (sul tema v., ultimamente, E. LEHNER, Co-
muni maggiori e principio rappresentativo, in Giur. cost., 2019, 1245 ss.).
133
Si vedano le sentenze nn. 16/2008 (Cons. dir., punto 6.1) e 13/2012 (Cons.
dir., punto 3).
134
Lo notano E. LONGO, A. PIN, Judicial Review, Election Law, and Proportionali-
ty, in Notre Dame Journal of International and Comparative Law, vol. 6, 2016, 103.
178 CAPITOLO SECONDO

sità, avvertita dai giudici, di imprimere un certo ordine al percorso ar-


gomentativo in una materia particolarmente delicata sia per i profili
processuali, sia perché “connotat[a] da un’ampia discrezionalità legi-
slativa”135. Alla Corte spesso era stato attribuito un uso poco sorveglia-
to di queste categorie: nella sentenza n. 1/2014, invece, si può
senz’altro affermare che l’insistito riferimento al canone della propor-
zionalità – e alle quattro fasi in cui il test corrispondente si articola –
“agisce … sul piano della legittimazione della Corte, spesso sospettata
… di travalicare i confini delle scelte giurisdizionali per sconfinare
nell’ambito del merito politico”136. Con riguardo alla legge elettorale
per la Camera dei deputati, la Corte ravvisa nelle regole sull’attribu-
zione di un premio di maggioranza di 340 seggi il proposito di “agevo-
lare la formazione di una adeguata maggioranza parlamentare, allo
scopo di garantire la stabilità del governo del Paese e di rendere più
rapido il processo decisionale, ciò che costituisce senz’altro un obietti-
vo costituzionalmente legittimo”137. Tuttavia, omettendo di richiedere
il raggiungimento di una soglia minima di voti per la lista o la coalizio-
ne di liste di maggioranza relativa, quelle disposizioni sacrificano in
misura abnorme gli altri interessi e valori costituzionali in gioco138. Il
premio di maggioranza nazionale previsto per l’elezione della Camera
risulta perciò

“non … proporzionat[o] rispetto all’obiettivo perseguito, posto


che determina una compressione della funzione rappresentativa
dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da
produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresen-
tanza democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura
dell’ordinamento costituzionale vigente”139.

135
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
136
Così, qualche settimana prima della pubblicazione della sentenza, M. CARTA-
BIA, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale ita-
liana, relazione presentata in occasione della conferenza trilaterale delle Corti costitu-
zionali italiana, portoghese, e spagnola, Roma-24-26 ottobre 2013, 7 (testo disponibile
su www.cortecostituzionale.it). Per riferimenti generali v. A. MORRONE, Il custode del-
la ragionevolezza, Milano, Giuffrè, 2001, 191 ss.
137
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
138
… e dotati, a causa del carattere fondamentalmente proporzionale della disci-
plina legislativa oggetto del controllo di costituzionalità, di un valore particolarmente
qualificato (v. supra, par. 2).
139
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 3.1.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 179

Ancora differente è il caso dei premi di maggioranza regionali allo-


ra previsti per l’elezione del Senato140. In considerazione della loro
tendenza a elidersi vicendevolmente, la Corte rileva che “il test di pro-
porzionalità evidenzia, oltre al difetto di proporzionalità in senso stretto
della disciplina censurata, anche l’inidoneità della stessa al raggiungi-
mento dell’obiettivo perseguito”141.
La combinazione fra premio di maggioranza e doppio turno, inve-
ce, è al centro della successiva sentenza n. 35/2017, con cui la Corte,
poche settimane dopo il referendum costituzionale del 4 dicembre
2016, censurò alcune previsioni qualificanti del c.d. Italicum142. A dif-
ferenza della legge Calderoli, la legge n. 52/2015 conteneva la previ-
sione di una soglia minima del 40 per cento dei voti validi ai fini
dell’attribuzione del premio di maggioranza al primo turno. Nelle in-
tenzioni del legislatore, quella soglia doveva servire da risposta alle in-
dicazioni contenute nella sentenza n. 1/2014, anche in considerazione
della “concretissima possibilità di un futuro (e abbastanza rapido) in-
tervento del giudice costituzionale”143. Ad avviso della Corte, la de-
terminazione dell’entità di questa soglia sfugge al sindacato di costitu-
zionalità in ragione della discrezionalità che dev’essere riconosciuta al
legislatore: residuano spazi per il controllo di proporzionalità nel caso
in cui tale valore risulti irragionevolmente basso144. Lo scrutinio di
proporzionalità dà invece un esito negativo in relazione alla disciplina
del ballottaggio fra le due liste che avessero raccolto più consensi al
primo turno. In questo caso l’argomentare della Corte appare caratte-
rizzato, fra le righe, da un certo realismo, legato alla constatazione che

140
Sulla cui origine v. A. GRATTERI, Genesi di un precedente: l’interpretazione
dell’elezione a base regionale del Senato da parte del Presidente Ciampi, in Nomos, n.
3/2017 (disponibile su www.nomos-leattualitaneldiritto.it).
141
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 4.
142
Sulla sentenza n. 35/2017 v., fra gli altri, M. ESPOSITO, Diritto di voto e sistema
elettorale: riflessioni a margine della sentenza n. 35/2017 della Corte costituzionale, in
Giur. cost., 2017, 549 ss.; A. PERTICI, La prevedibile incostituzionalità dell’Italicum e le
sue conseguenze, cit.; G.M. SALERNO, Dopo l’Italicum: la giurisprudenza costituzionale
come crocevia tra le istituzioni repubblicane, in Quad. cost., 2017, 261 ss. V. inoltre, con
specifico riguardo alle questioni di costituzionalità sollevate dai giudici comuni, G.
D’AMICO, “Adelante, Pedro, … si puedes”. L’Italicum all’esame della Corte costituzio-
nale, in Quad. cost., 2016, 357 ss.
143
Così N. ZANON, Fare la legge elettorale “sous l’oeil des russes”, in Riv. AIC, n.
2/2014, 3 (disponibile su www.rivistaaic.it).
144
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2018, Cons. dir., punto 6. Ma v. già N.
ZANON, Fare la legge elettorale “sous l’oeil des russes”, cit., 4.
180 CAPITOLO SECONDO

il sistema politico italiano vedeva ormai la compresenza di almeno tre


blocchi elettorali di ragguardevoli dimensioni, corrispondenti ora a un
solo partito, ora a coalizioni di partiti. In ogni caso, al di là delle oscil-
lazioni dei risultati elettorali, non parevano emergere tendenze bipola-
ri. Alla luce di queste coordinate,

“una lista può accedere al turno di ballottaggio anche avendo con-


seguito, al primo turno, un consenso esiguo, e ciononostante ottenere
il premio, vedendo più che raddoppiati i seggi che avrebbe conseguito
sulla base dei voti ottenuti al primo turno. Le disposizioni censurate
riproducono così, seppure al turno di ballottaggio, un effetto distorsi-
vo analogo a quello che questa Corte aveva individuato, nella sentenza
n. 1 del 2014, in relazione alla legislazione elettorale previgente”145.

Accanto a queste osservazioni “realistiche”, implicitamente basate


su una lucida considerazione delle forze in campo, il giudice delle leggi
segnalava i limiti intrinseci della disciplina del ballottaggio, concepito
non “come una nuova votazione rispetto a quella svoltasi al primo tur-
no, ma come la sua prosecuzione. In questa prospettiva, al turno di
ballottaggio accedono le sole due liste più votate al primo turno, senza
che siano consentite, tra i due turni, forme di collegamento o apparen-
tamento fra liste”146.
La combinazione fra scrutinio di lista, premio di maggioranza e
turno di ballottaggio risolutivo, di per sé non incompatibile coi princi-
pi costituzionali, deve però tener conto delle peculiari funzioni del
Parlamento – in quel caso, della sola Camera dei deputati – nella for-
ma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione147. Tenuto
conto della sopravvivenza del bicameralismo perfetto, il tema interseca
inevitabilmente quello della necessaria omogeneità fra i sistemi eletto-
rali in uso per i due rami del Parlamento (per cui v. infra, par. 8)148.
Nell’esperienza francese, dove i meccanismi premiali sono una ca-
ratteristica ricorrente delle leggi elettorali per le assemblee degli enti

145
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 9.2. V. già M. LU-
CIANI, Il voto e la democrazia, cit., 97 s.
146
Ibid.
147
In questo senso cfr. A. CHIUSOLO, Una rilettura della recente giurisprudenza co-
stituzionale in materia elettorale: dalla sent. 1/2014 alla sent. 35/2017, tra revirements e
conferme, su www.forumcostituzionale.it, 31 ottobre 2017, 23.
148
Su premi di maggioranza e bicameralismo perfetto cfr. M. LUCIANI, A lezione
di storia, cit., 4.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 181

territoriali substatali, il Conseil constitutionnel è intervenuto varie volte


nei primi anni 2000, verificando il rispetto dei principi costituzionali
del pluralismo politico e dell’eguaglianza del voto. In linea generale, il
controllo di costituzionalità svolto dal Conseil si traduce in un control-
lo di proporzionalità restreint, che sanziona soltanto scostamenti mani-
festi dal canone di proporzionalità:

“il est loisible au législateur, lorsqu’il fixe les règles électorales,


d’arrêter des modalités tendant à favoriser la constitution d’une majorité
stable et cohérente, toute règle qui, au regard de cet objectif affecterait
l’égalité entre électeurs ou candidats dans une mesure disproportionnée
méconnaîtrait le principe du pluralisme des courants d’idées et
d’opinions, lequel est un fondement de la démocratie”149.

6. La divisione del territorio in circoscrizioni: il difficile bilanciamento


fra criterio demografico e dimensione territoriale

Il tema della divisione del territorio in circoscrizioni elettorali – e il


modo in cui si procede a questo riparto150 – non riceve grande atten-
zione nel dibattito pubblico italiano. Si tratta, in realtà, di una disat-
tenzione relativamente recente, strettamente intrecciata col declino
della Repubblica dei partiti e le scelte del legislatore successive al refe-
rendum del 1993. In precedenza, infatti, non mancavano contestazioni
che lamentavano come la suddivisione del territorio della Repubblica
in circoscrizioni elettorali – raramente coincidenti col territorio delle
Regioni – frustrasse il carattere proporzionale del sistema elettorale,

149
Conseil constitutionnel, decisione, n. 2007-559 DC del 6 dicembre 2007 (Loi
organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie poli-
tique en Polynésie française), cons. 12. V. anche le decisioni nn. 2003-468 DC del 3
aprile 2003 (Loi relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au
Parlament européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques) e 2004-490 DC del
12 febbraio 2004 (Loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française).
Cfr. inoltre X. MAGNON, H. HURPY, P. RRAPI, Jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Octobre-décembre 2007, in Revue française de droit constitutionnel, n. 74, 2008, spec.
291 ss.; P. PASSAGLIA (a cura di), I “premi di maggioranza”, cit., 9 ss.
150
Per un primo orientamento cfr. M. LUCIANI, Il voto e la democrazia, cit., 40 ss.;
L. TRUCCO, Contributo allo studio del diritto elettorale, I, Fondamenti teorici e profili
normativi, Torino, Giappichelli, 2013, 34 ss.
182 CAPITOLO SECONDO

per lo più a danno delle forze laiche151. La critica proveniente da parte


laica aveva di mira l’inidoneità delle circoscrizioni definite nel 1948 –
con cui si volevano “fotografare comunità, in qualche modo, regionali
o subregionali” 152 – a riflettere l’evoluzione successiva, frutto della
mobilità della popolazione. Si lamentava inoltre la disparità di tratta-
mento fra i partiti particolarmente radicati in un’area ristretta, come la
Südtiroler Volkspartei, e piccole formazioni presenti su tutto il territo-
rio nazionale, come il Partito liberale italiano. Le trasformazioni strut-
turali cui sono andati incontro i partiti e l’opzione per formule eletto-
rali maggioritarie uninominali oppure proporzionali con premio di
maggioranza sono andate di pari passo con una perdita d’interesse per
la questione. Non sorprende, invece, che l’attenzione per il tema della
delimitazione dei collegi sia aumentata dalla fine della XVII legislatu-
ra: sia per le caratteristiche del sistema elettorale disciplinato dalla leg-
ge n. 165/2017 (la già citata legge Rosato), sia per l’intensificarsi delle
pressioni a favore di una revisione della Costituzione che riduca in mi-
sura considerevole il numero dei parlamentari (cfr. supra, cap. I, par.
5.3).
Si tratta, in ogni caso, di un problema centrale, che chiama in cau-
sa sia il modo in cui è intesa la rappresentanza politica, sia le possibili
declinazioni del principio dell’eguaglianza del suffragio. Da un lato,
infatti, sebbene

“la rappresentanza moderna abbia in tutti i modi proclamato


l’unità della Nazione, per quanto sia negato agli eletti di rappresentare
solo la propria circoscrizione o il proprio collegio … non si può negare
del tutto l’esistenza di un legame tra quella circoscrizione e il rappre-
sentante che nemmeno il divieto di mandato imperativo ha reciso
completamente”153.

151
Cenni si trovano in G. AMATO, I sistemi elettorali in Italia, cit., 522 s.; e in G.F.
CIAURRO, La legislazione elettorale italiana e i suoi effetti sul sistema politico, in Il Poli-
tico, 1977, 40.
152
G. AMATO, I sistemi elettorali in Italia, cit., 522.
153
Così I. CIOLLI, Il territorio rappresentato. Profili costituzionali, Napoli, Jove-
ne, 2010, 171 s. A proposito degli inconvenienti legati a un collegio unico nazionale
– in astratto, la soluzione più vicina allo schema della rappresentanza proporzionale
pura - cfr. A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 25 s. Sulla neces-
sità di trovare forme espressive della “concreta soggettività del popolo” e della
“strumentalità istituzionale dello Stato rispetto ad esso” cfr. M. ESPOSITO, Le circo-
scrizioni elettorali come elemento costitutivo della configurazione giuridica della rap-
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 183

La suddivisione del territorio in circoscrizioni elettorali, perciò, si


presenta come un’operazione assai complessa. Da un lato, si ritiene per
lo più ch’essa non possa andare a detrimento del principio dell’egua-
glianza del voto; e questo è tanto più vero se si aderisce all’idea per cui
“la circoscrizione non costituisce un territorio limitato con finalità elet-
torali, ma piuttosto un modellino in scala degli elettori nazionali”154.
D’altra parte, l’operazione di ritaglio delle circoscrizioni può anche
svolgere la funzione di agevolare la visibilità – e, conseguentemente, la
rappresentanza – di specifiche identità territoriali, culturali, socio-
economiche: dalle minoranze linguistiche alle regioni montuose o rura-
li. In ogni caso, poiché il territorio è uno spazio sia fisico sia sociale, è
improbabile che il ritaglio delle circoscrizioni non dia luogo, anche sol-
tanto in misura minima, a distorsioni155.
Il principale campo di battaglia – politica e giurisdizionale – per la
delimitazione delle circoscrizioni è rappresentato, naturalmente,
dall’ordinamento degli Stati Uniti. Come si è anticipato in apertura,
però, in questo lavoro si è scelto di non prendere in considerazione
l’esperienza costituzionale nordamericana. Sia negli Stati Uniti sia nel
Regno Unito, d’altra parte, nel compimento di questa operazione cri-
teri geografici e storici hanno a lungo prevalso su considerazioni
schiettamente demografiche156.
In alcuni ordinamenti, come anticipato nel capitolo I, le scelte rela-
tive all’individuazione delle circoscrizioni elettorali sono già state tra-
sfuse in disposizioni costituzionali: è il caso, in particolare, della vicen-
da spagnola157. Nel capitolo I al par. 2.5 si è sottolineato come conside-

presentanza politica, in Giur. cost., 2011, 2581 (che nel suo contributo prende in
esame il fenomeno della c.d. traslazione dei seggi da una circoscrizione a un’altra
nella legge elettorale per il Parlamento europeo). Sul legame fra i rappresentanti e il
territorio in cui sono eletti, infine, v. R. BIN, Rappresentanti di cosa? Legge elettorale
e territorio, in Regioni, 2013, 659 ss.
154
Così ancora I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 173. Sul fenomeno del
malapportionment e sulle differenze fra questo e il gerrymandering cfr. A. RUSSO, Col-
legi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 95 ss.
155
Cfr. ancora I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 110 ss. Il tema, d’altra par-
te, è all’ordine del giorno anche nel dibattito costituzionalistico britannico. Come se-
gnala V. BOGDANOR, The Coalition and the Constitution, Oxford and Portland, Hart
Publishing, 2011, 84 ss., la necessità di aggiornare periodicamente la mappa delle cir-
coscrizioni per tenere conto delle evoluzioni demografiche avviene a prezzo della pre-
servazione del nesso fra ciascun membro del Parlamento e il “suo” collegio.
156
Cfr. I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 114.
157
Osservano R. GHEVONTIAN, A. ROUX, Les circonscriptions électorales, cit., 382
184 CAPITOLO SECONDO

razioni legate all’auspicabile riequilibrio territoriale avessero consenti-


to di giustificare la scelta di prevedere nel testo costituzionale circo-
scrizioni elettorali coincidenti con le Province. Come si è osservato nel
paragrafo precedente, poi, la questione dei divari demografici fra le
circoscrizioni uninominali (Einerwahlkreise) è uno dei motivi che nel
lungo periodo hanno reso insostenibile la permanenza del sistema de-
gli Überhangmandate in Germania.
Nell’Europa continentale, però, l’esperienza costituzionale da que-
sto punto di vista più significativa è senza dubbio quella della V Re-
pubblica francese (per cui v. già supra, capitolo I, par. 2.4). Al momen-
to dell’entrata in vigore della Costituzione, l’art. 92 di questa – abroga-
to in occasione della revisione “manutentiva” del 1995 – autorizzava il
Governo ad adottare ordonnances munite di forza di legge per assicu-
rare il funzionamento dei pubblici poteri della Nouvelle République e
per disciplinare il sistema elettorale delle assemblee rappresentative. È
quanto il Governo de Gaulle fece con l’ordonnance n. 58-945 del 13
ottobre 1958158. In quel frangente il Parlamento non era in sessione. Se
si aggiunge che il Conseil constitutionnel non aveva ancora avviato la
propria attività, ci si rende agevolmente conto di quale posizione di
vantaggio il Governo francese avesse potuto conquistare fra il 1958 e il
1959159.
Perché fossero sollevate contestazioni degne di rilievo, fu necessa-
rio attendere gli anni Ottanta del secolo scorso. Si tratta del delicato
passaggio in cui il Conseil constitutionnel – in quel momento composto
per la sua quasi totalità di membri legati alla destra repubblicana – do-
vette misurarsi con gli effetti dell’alternanza politica avviata dalla vitto-
ria elettorale di François Mitterrand nel 1981160. In termini pratici, la
giurisprudenza di quegli anni svolse un ruolo fondamentale ai fini del

che in tal caso “La jurisprudence constitutionnelle en ce domaine est relativement


pauvre”.
158
Cfr. B. GAUDILLÈRE, Atlas historique des circonscriptions électorales françaises,
Genève et Paris, Droz et Champion, 1995, 13 s.
159
Cfr. A. STONE, The Birth of Judicial Politics in France: The Constitutional
Council in Comparative Perspective, New York, Oxford University Press, 1992, 55 s.;
P. COSTANZO, La “nuova” Costituzione della Francia, cit., 301.
160
Sul punto si vedano L. FAVOREU, Le Conseil constitutionnel et l’alternance, in
Revue française de science politique, 1984, 1002 ss.; F. LUCHAIRE, Le Conseil constitu-
tionnel et l’alternance politique, in Revue française de droit constitutionnel, n. 57, 2004,
9 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 185

radicamento della giustizia costituzionale in Francia161. Si collocano in


quegli anni le due leggi di riforma del sistema per l’elezione dell’As-
semblea nazionale: l’abbandono dell’uninominale a doppio turno a fa-
vore di un sistema di tipo proporzionale (legge n. 85-690), ispirato dal
Presidente della Repubblica Mitterrand, e poi il ritorno al precedente
sistema, voluto dalla maggioranza parlamentare di destra che sosteneva
il II Governo Chirac (legge n. 86-825). Col ritorno a un sistema eletto-
rale maggioritario, però, si decise di procedere a un redécoupage delle
circoscrizioni elettorali. Si situa in quel contesto il coinvolgimento del
Conseil constitutionnel: l’organo di giustizia costituzionale fu sollecita-
to a pronunciarsi nell’ambito di una sorta di triangolazione, in cui gli
interlocutori sono prima il legislatore e poi il Governo162. In un primo
momento, il Parlamento pose alcuni principi relativi alla delimitazione
delle circoscrizioni elettorali; contestualmente, il Governo fu autoriz-
zato a individuarle concretamente mediante ordonnance, secondo lo
schema delineato all’art. 38 della Costituzione del 1958. Se è vero che
in Francia la delegazione di potere legislativo al Governo è stata a lun-
go riservata a “settori molto particolari e tecnici costituendo una pro-
cedura distante dalla dialettica politica in senso stretto”163, in quel caso
la tecnicità dell’operazione di ridefinizione delle circoscrizioni elettora-
li era solo uno degli aspetti di una disciplina a forte caratura politica e

161
Lo segnalano M. VOLPI, Il ruolo del Conseil constitutionnel nella forma di go-
verno francese, in Dir. soc., 1983, spec. 515 ss.; S. BENVENUTI, La via francese alla giu-
stizia costituzionale. Ideologia, politica e “dialogo” tra Corti, Napoli, Edizioni Scientifi-
che Italiane, 2016, 124 ss.; P. PASSAGLIA, Lo strano caso del legittimato che legittimò il
legittimante: il Conseil constitutionnel e la Costituzione della Quinta Repubblica fran-
cese, in D. Butturini, M. Nicolini (a cura di), Giurisdizione costituzionale e potere de-
mocraticamente legittimato, II, cit., spec. 70 ss.
162
Su questa vicenda cfr. B. MALIGNER, La justice électorale en France: situation
législative et jurisprudentielle, in E. Catelani, F. Donati, M.C. Grisolia (a cura di), La
giustizia elettorale, cit., 305 s.; V. BOYER, Le Conseil constitutionnel et le découpage
électoral pour les élections législatives de 2007, in H. Roussillon, S. Mouton (a cura di),
Les élections présidentielles et législatives de 2007, Toulouse, Presses de l’Université
Toulouse 1 Capitole, 2007, 351 ss. Si tratta, d’altra parte, di un corpus giurisprudenzia-
le ormai assai ampio, nel quale rientrano anche decisioni aventi ad oggetto le leggi elet-
torali di altri livelli di governo (cfr. N. PALAZZO, Giudizio di uguaglianza davanti al suf-
fragio e discrezionalità legislativa: riflessioni a partire dalla sentenza del Conseil sulla loi
NOTRe, in Nomos, n. 1/2016, su www.nomos-leattualitaneldiritto.it).
163
P. PICIACCHIA, La delega legislativa nell’esperienza costituzionale francese. Pro-
cedura e controllo dell’attività normativa dell’Esecutivo nella V Repubblica, Milano,
Giuffrè, 2006, 126.
186 CAPITOLO SECONDO

in cui, per di più, doveva trovare applicazione la “règle fondamenta-


le”164 dell’eguaglianza del voto. Fra i principi di cui il Governo doveva
tener conto in sede di redécoupage, l’art. 5 della legge n. 86-825 – che
prevedeva l’assegnazione di almeno due deputati a ciascun Diparti-
mento della Francia metropolitana – menzionava, in particolare, un
criterio demografico in cui avrebbe dovuto trovare espressione il prin-
cipio dell’eguaglianza del voto: “Les écarts de population entre les cir-
conscriptions ont pour objet de permettre la prise en compte d’impératifs
d’intérêt général; en aucun cas la population d’une circonscription ne
peut s’écarter de plus de 20 p. 100 de la population moyenne des circon-
scriptions du département”. Al tempo stesso, sul projet d’ordonnance
sarebbe stato necessario acquisire il parere di una commissione com-
posta di tre membri del Conseil d’État, tre membri della Corte di cas-
sazione e tre membri della Corte dei conti. Ad avviso della dottrina
francese, però, nell’iter che condusse alla ridefinizione delle circoscri-
zioni svolsero un ruolo decisivo soprattutto i due interventi del Conseil
constitutionnel165.
In questo ambito il Conseil constitutionnel è quasi sempre investito
di questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle opposizioni
parlamentari e aventi per oggetto sia la legge che avvia il procedimento
di redécoupage sia, successivamente, la legge successiva che ratifica le
ordonnances relative alla nuova delimitazione delle circoscrizioni elet-
torali. Così, mentre nelle pronunce sulle lois d’habilitation le disposi-
zioni impugnate sono generalmente sottoposte a un attento vaglio166 –
col ricorso, da parte del Conseil, alla tecnica delle riserve interpretati-
ve167 – le successive pronunce sulle lois de ratification sono caratteriz-
zate da un atteggiamento assai più prudente nei confronti delle scelte
compiute dal Governo ratificate dal Parlamento. Per i fini di questo
lavoro, risulta particolarmente interessante anche il modo in cui è in-

164
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC del 2 luglio 1986 (Loi relative à
l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les cir-
conscriptions électorales), cons. 21.
165
Cfr. R. GHEVONTIAN, A. ROUX, Les circonscriptions électorales, cit., 383 s.
166
Fin da ora è opportuno segnalare che il Conseil non ravvisa profili problematici
nella scelta di ricorrere alla delega legislativa giusta lo schema dell’art. 38 della Costi-
tuzione. La delega, infatti, è ammessa in ambiti che rientrano normalmente nel domai-
ne de la loi; né può venire in aiuto, da questo punto di vista, l’argomento della tradi-
zione repubblicana (per cui v. infra in questo stesso paragrafo).
167
Ad avviso di A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 130, tali
riserve interpretative costituiscono “vere e proprie direttive” per il Governo.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 187

terpretato il parametro dell’eguaglianza del voto, che il Conseil, in un


certo senso, adatta e trasfigura in un principio di equilibrio demografico.
Così, il Conseil ricorda in prima battuta che l’Assemblea nazionale
“doit être élue sur des bases essentiellement démographiques”, e le de-
roghe alla piena applicazione del principio dell’eguaglianza del voto,
necessariamente legate a “impératifs d’intérêt général”, possono essere
ammesse soltanto “dans une mesure limitée”168. In particolare, la scelta
di assicurare una rappresentanza minima di due deputati per ciascun
Dipartimento in conformità alla tradizione repubblicana, pur non ri-
sultando del tutto compatibile con criteri di eguaglianza, riguarda però
un numero assai limitato di Dipartimenti: in ogni caso, gli squilibri che
ne derivano non possono essere ulteriormente acuiti169. Le deroghe
all’eguaglianza del voto previste dal legislatore di delega, inoltre, non
possono trovare applicazione cumulativamente: “”toute autre interpré-
tation serait contraire à la Constitution”170. In un secondo momento,
prendendo in esame il risultato dell’attività del legislatore (sostituitosi
al Governo a causa dello scontro col Presidente della Repubblica Mit-
terrand a proposito dell’interpretazione dell’art. 38 della Costituzio-
ne 171 ), il Conseil ricordò di non disporre di “un pouvoir général

168
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC, cons. 21. A questo proposito
la dottrina francese ha sottolineato efficacemente la complessità del criterio adoperato
dal Conseil: “La simplicité de la règle “un homme, une voix” qui rendrait aisé le com-
mentaire de ces évolutions constitutionnelle et législative ne correspond pas au principe
d’égalité devant le suffrage tel qu’il a été interprété par le Conseil constitutionnel. … Ce-
lui-ci a interprété le principe d’égalité devant le suffrage comme un principe d’équilibre
démographique applicable aux découpages électoraux. Le Conseil constitutionnel consi-
dère ainsi que la délimitation des circonscription électorales doit être effectuée en respec-
tant le principe d’égale représentation des populations de chacune des circonscriptions,
sans pour autant être astreint à une stricte proportionnalité” (C. CASTOR, L’égalité de-
vant le suffrage, in Revue française de droit constitutionnel, n. 90, 2012, supplemento
elettronico, e3).
169
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC, cons. 22.
170
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-208 DC, cons. 24. A questo riguardo I.
CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 128 s. osserva che questa interpretazione restrit-
tiva dei limiti di ammissibilità di deroghe all’eguaglianza del suffragio riguarda soprat-
tutto ”i rappresentanti dell’Assemblea nazionale, eletta a suffragio universale e diret-
to”, mentre il Conseil dà prova di maggior elasticità relativamente ad altri tipi di vota-
zioni.
171
Si vedano M. TROPER, La signature des ordonnances. Fonctions d’une contro-
verse, in Pouvoirs, n. 41, 1987, 75 ss.; B. MATHIEU, Les rôles respectifs du Parlement, du
Président de la République et du Conseil constitutionnel dans l’édiction des ordonnances
de l’article 38, in Revue française de droit administratif, 1987, 700 ss.
188 CAPITOLO SECONDO

d’appréciation et de décision identique à celui du Parlement” e che non


è certo suo compito “rechercher si les circonscription ont fait l’objet de
la délimitation la plus équitable possible”; nondimeno, non risulta che
“les choix effectués par le législateur aient manifestement méconnu les
exigences constitutionnelles”172.
Il medesimo schema procedurale è stato riproposto in relazione al
c.d. redécoupage Marleix, la nuova delimitazione delle circoscrizioni
elettorali dell’Assemblea nazionale effettuata durante il mandato pre-
sidenziale di Nicolas Sarkozy173. Da un lato, diverse disposizioni della
legge di delega sono state dichiarate incostituzionali oppure accompa-
gnate da riserve interpretative. In particolare, il principio, già citato e
tradizionalmente ricondotto alla “tradizione repubblicana”174, secondo
cui in ogni Dipartimento devono essere eletti almeno due deputati è
stato valutato come una deroga al principio dell’eguaglianza del suf-
fragio non più corrispondente “à l’importante modification des circon-
stances de droit et de fait”175. Fra le prime spiccano la specificazione nel
testo costituzionale di un numero massimo di componenti dell’As-

172
Conseil constitutionnel, decisione n. 86-218 DC del 18 novembre 1986 (Loi re-
lative à la délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés), cons. 10 e 12. Si
veda anche la decisione n. 2010-602 DC del 18 febbraio 2010 (Loi ratifiant
l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimita-
tion des circonscriptions pour l’élections des députés), cons. da 20 a 23.
173
… e preceduta da insistiti moniti del Conseil constitutionnel stesso (decisioni
nn. 2002-2704/2740/2747 AN del 25 luglio 2002, 2007-3451/3452/3535/3536 AN del
12 luglio 2007 e 2008-24 ELEC del 29 maggio 2008). Per citare soltanto un esempio,
nella prima di queste decisioni il ricorrente lamentava il carattere iniquo del ritaglio
delle circoscrizioni. Il Conseil affermò di non potersi pronunciare su queste censure –
e quindi di non poter rilevare l’incostituzionalità di disposizioni legislative – nella sua
qualità di giudice elettorale, ai sensi dell’art. 59 Cost. Al tempo stesso, spetta al legisla-
tore “de modifier le découpage des circonscriptions … afin de tenir compte des évolu-
tions démographiques intervenues depuis 1986, lesquelles ont aggravé les disparités de
représentation initiales” (così il commento ufficiale allegato alla decisione). Il monito è
espresso con forza ancora maggiore nella decisione n. 2008-24 ELEC: “Il est désormais
impératif de procéder à ce découpage” (cons. 1).
174
Sul punto cfr. C. VIMBERT, La tradition républicaine en droit public français,
cit., 83 s. Nel commento ufficiale allegato alla decisione n. 2008-573 DC si legge che
l’argomento della tradizione repubblicana può essere utilmente invocato in giudizio
soltanto se tale tradizione ha generato un principio fondamentale, riconosciuto dalle
leggi della Repubblica in conformità al preambolo della Costituzione del 1946.
175
Conseil constitutionnel, decisione n. 2008-573 DC dell’8 gennaio 2009 (Loi re-
lative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés),
cons. 23.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 189

semblea nazionale e la necessità d’introdurre una circoscrizione eletto-


rale ad hoc per i Francesi residenti fuori del territorio nazionale: queste
innovazioni costituzionali, frutto della “grande riforma” del 2008,
hanno reso insostenibile il permanere della tradizione della garanzia di
due deputati per ogni Dipartimento. Come si vede, perciò, la questio-
ne delle dimensioni delle assemblee rappresentative è di grande impor-
tanza per valutare la sostenibilità di un qualche compromesso fra
eguaglianza del suffragio e valorizzazione del territorio in quanto ta-
le176. A proposito dei risultati del redécoupage Marleix, invece, il Con-
seil ha nuovamente sottolineato che al Parlamento è assegnato un po-
tere di apprezzamento di portata generale. Al Conseil non tocca perciò
verificare se le circoscrizioni siano state delimitate nella maniera più
giusta possibile, né fare proposte in questo senso. Per quanto i motivi
d’interesse generale invocati per giustificare alcune puntuali deroghe al
principio dell’eguaglianza del voto possano risultare discutibili, non
sono ravvisabili violazioni evidenti di tale principio177.

176
Così, nell’analisi d’impatto relativa al projet de loi organique pour le renouveau
de la vie démocratique, presentato dal governo Philippe il 29 agosto 2019, si ammette
implicitamente che la riduzione di un terzo del numero dei deputati non consentireb-
be di mantenere la garanzia di almeno un rappresentante per Dipartimento (a diffe-
renza di quanto avverrebbe per il Senato, che rappresenta gli enti territoriali). Inoltre,
una riduzione così imponente delle dimensioni dell’Assemblea nazionale renderebbe
difficile l’attuazione dell’idea, a lungo vagheggiata dai riformatori, di affiancare una
“dose” di proporzionale al sistema maggioritario a doppio turno: “En effet, dans une
telle hypothèse, il est difficile de dégager un nombre de députés suffisant pour pourvoir
une circonscriptionn d’élection à la proportionnelle tout en maintenant un nombre ap-
proprié de circonscriptions pourvues au scrutin majoritaire. Pour limiter les écarts de po-
pulation entre les circonscriptions il convient de ne pas combiner une réduction impor-
tante du nombre des députés et une dose élevée de ceux élus au scrutin proportionnel”.
Di qui, dunque, l’opportunità di ridurre soltanto di un quarto il numero dei deputati,
che consentirebbe, ad avviso del Governo, di continuare a perseguire entrambi gli
obiettivi appena menzionati.
Un problema non dissimile – in cui però la tensione fra dato territoriale e dato
demografico è resa viepiù problematica dall’esigenza di tutelare le minoranze linguisti-
che – è posto dalla già citata proposta di legge costituzionale approvata in seconda let-
tura dalla Camera dei deputati l’8 ottobre 2019: sul punto cfr. G. TARLI BARBIERI, La
riduzione del numero dei parlamentari: una riforma opportuna? (ricordando Paolo Car-
rozza), in Regioni, 2019, 385 s.
177
Cfr. la decisione del Conseil constitutionnel n. 2010-602 DC del 18 febbraio
2010 (Loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des
sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés), paragrafi 20 e 23.
190 CAPITOLO SECONDO

7. Il problema delle liste bloccate

Fino a questo punto si è dato conto di questioni attinenti essen-


zialmente a due fasci di problemi: da un lato, la qualificazione delle
leggi elettorali, ad opera della costituzione o anche della legge ordina-
ria, e le sue conseguenze; dall’altro lato, il problema delle deroghe
all’eguaglianza del voto e della loro ammissibilità. Con le liste bloccate,
invece, viene in rilievo un problema consustanziale alla democrazia dei
partiti e all’impatto del fenomeno partitico sulle scelte del legislatore
elettorale. Nello svolgimento della loro funzione di strutturazione della
rappresentanza politica, infatti, i partiti hanno semplificato, rendendo-
la “di nuovo possibile”, la rappresentanza stessa178. Com’è intuibile,
poi, sussiste uno stretto collegamento fra liste bloccate e rappresentan-
za proporzionale, soprattutto nel caso in cui prevalgano interpretazioni
esigenti del principio proporzionalistico. Tale fu senz’altro il caso del
Reichswahlgesetz weimariano del 1920, più volte citato. Stando all’art.
33 del Reichswahlgesetz, i seggi di deputato dovevano essere attribuiti
ai candidati secondo l’ordine in cui questi figuravano nella lista di par-
tito (nach ihrer Reihenfolge in den Wahlvorschlägen)179.
Con la vittoriosa conclusione della lotta per la proporzionale (cap.
I, par. 4), risultò esaltato – anche se ciò non trovò necessariamente ri-
scontro nel diritto positivo – il ruolo dei partiti nella selezione dei can-
didati, come anche nel collegamento fra l’azione degli eletti e il perse-
guimento di una determinata linea politica180. Rispetto a meccanismi
come il panachage o il voto singolo trasferibile caro alla tradizione ir-

178
Così N. BOBBIO, Rappresentanza e interessi, in G. Pasquino (a cura di), Rappre-
sentanza e democrazia, Roma-Bari, Laterza, 1988, 23; cfr. inoltre A. RUGGERI, Prime
note per uno studio su crisi della sovranità e crisi della rappresentanza politica, in Con-
sulta online, n. 3/2016, 446 (disponibile su www.giurcost.org); I. MASSA PINTO, Dalla
sentenza n. 1 del 2014 alla sentenza n. 35 del 2017 della Corte costituzionale sulla legge
elettorale: una soluzione di continuità c’è e riguarda il ruolo dei partiti politici, in Costi-
tuzionalismo.it, n. 1/2017, 45 (disponibile su www.costituzionalismo.it).
179
Nel dibattito weimariano la combinazione tra liste bloccate e circoscrizioni di
grandi dimensioni fu talora ritenuta responsabile del dissolvimento del legame fra elet-
tori ed eletti, denunciato per primo da Max Weber. Il rimedio indicato dalla dottrina
era il frazionamento dei collegi più vasti, così da superare il modello delle liste blocca-
te “lunghe” (cfr. S. ORTINO, Riforme elettorali in Germania, cit., 70 s.). Una riflessione
di questo genere è stata impostata anche in Italia sulla scia della sentenza n. 1/2014
della Corte costituzionale (cfr. A. COSSIRI, Partiti e rappresentanza nella dimensione
interna e sovranazionale. I fattori normativi, Milano, Franco Angeli, 2018, 132 ss.).
180
Cfr. C. MORTATI, Introduzione alla Costituzione di Weimar, cit., 316 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 191

landese, le liste bloccate rappresentavano lo strumento più semplice


per raggiungere un obiettivo del genere. Il rischio immanente alle liste
bloccate, d’altra parte, è quello di uno snaturamento della rappresen-
tanza politica, come osservava maliziosamente Carl Schmitt181. Negli
anni del primo dopoguerra, d’altra parte, Kelsen rifletté criticamente
sulla legge elettorale cecoslovacca182, individuando nella decadenza del
mandato una conseguenza pressoché naturale della decisione di un
parlamentare di abbandonare il partito che ne abbia ottenuto
l’elezione183. I decenni successivi, però, sono stati caratterizzati da una
metabolizzazione del ruolo dei partiti politici all’interno dello Stato
costituzionale e da una riconduzione a sistema di questi meccanismi
elettorali, anche se la tensione fra divieto di mandato imperativo e Par-
teienstaat è riaffiorata in più di un’occasione184: la facoltà di revocare
gli eletti si era infatti rivelata “un formidabile strumento di pressione
tramite cui le oligarchie partitiche svelate dagli studi di Michels ed
Ostrogorsky riuscivano a trasformare gli eletti in pavidi e docili meri
esecutori delle direttive da loro imposte, assicurandosi così il loro ne-
cessario consenso”185.
In Germania – in linea con quella singolare continuità fra Weimar
e Bonn di cui già si è detto nel capitolo precedente – le liste bloccate

181
C. SCHMITT, Dottrina della costituzione (1928), a cura di A. Caracciolo, Milano,
Giuffrè, 1984, 314 s.: ad avviso del giurista renano, la rappresentanza proporzionale ha
l’indiscutibile pregio di porre in rilievo “l’idea dell’unità politica di tutto il popolo”.
Eppure questo sistema dà luogo a divisioni che “tanto più fortemente attraversano tut-
to lo Stato. … i deputati di ogni singola lista, cioè di ogni partito, devono valere come
deputati di tutto il popolo. Si deve perciò fingere che ogni elettore tedesco-nazionale
abbia eletto anche il deputato comunista che ottenga un mandato, allo stesso modo di
come viceversa gli elettori comunisti siano rappresentati anche dai deputati tedesco-
nazionali. Se la divisione in collegi uninominali significa una minaccia alla coesione
territoriale, questo sistema significa una minaccia per l’omogeneità. I diversi gruppi di
elettori non hanno più la consapevolezza e non possono averla del fatto che essi non
votano i loro deputati, ma solo i deputati di tutto il popolo”.
182
Che successivamente, proprio per queste sue caratteristiche, fu considerata con
attenzione anche da Mortati (C. MORTATI, Introduzione alla legge elettorale cecoslovac-
ca, cit.).
183
Per una ricostruzione di quel dibattito cfr. N. ZANON, Il libero mandato parla-
mentare. Saggio critico sull’articolo 67 della Costituzione, Milano, Giuffrè, 1991, 110
ss.; S. CURRERI, Democrazia e rappresentanza politica. Dal divieto di mandato al manda-
to di partito, II edizione, Firenze, Firenze University Press, 2004, 140 ss.
184
Cfr. ancora N. ZANON, Il libero mandato parlamentare, cit., 140 ss.; e A. MO-
RELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamentare, cit., 73 ss.
185
Così S. CURRERI, Democrazia e rappresentanza politica, cit., 145.
192 CAPITOLO SECONDO

costituiscono uno degli elementi caratteristici della personalisierte Ve-


rhältniswahl: l’elemento “personale”, legato all’elezione di metà dei
deputati nei collegi uninominali, coesiste con Landeslisten bloccate
(starre Listen), nelle quali risulta determinante l’ordine dei candidati.
Fin dagli anni Cinquanta il Bundesverfassungsgericht ha avuto la
possibilità di pronunciarsi sulla costituzionalità di previsioni legislative
relative alle liste bloccate. Nel farlo, i giudici di Karlsruhe sono stati
potentemente influenzati dal pensiero di Gerhard Leibholz, che della
Corte fece parte fra il 1951 e il 1971. Caratteristico del pensiero di
Leibholz è il tentativo di giungere a una conciliazione fra Unmittelbar-
keit der Wahl e Parteienstaat186. Uno dei primi casi degni di nota trasse
origine da una Verfassungsbeschwerde con cui si lamentava
l’incompatibilità fra il sistema delle liste bloccate e i principi, consacra-
ti all’art. 38 della Legge fondamentale, per cui i membri del Bundestag
sono eletti a suffragio diretto. Ad avviso della Corte, il principio della
Unmittelbarkeit der Wahl implica che fra elettore o candidato non si
frapponga un’istanza che selezioni a suo piacimento i deputati, sot-
traendo al singolo elettore la possibilità di scegliere i deputati con
l’espressione del voto: occorre “che anche oggi, nel Parteienstaat della
Legge fondamentale di Bonn, i deputati siano eletti direttamente”187.
Perché ciò sia possibile, bisogna che il procedimento elettorale sia di-
sciplinato in maniera tale che

“ogni suffragio espresso sia attribuito a candidati determinati o de-


terminabili, senza che ancora dopo l’espressione del voto un’istanza
intermedia selezioni i deputati in via definitiva secondo il suo apprez-
zamento. Soltanto se hanno l’ultima parola, gli elettori risultano anche
decisivi; soltanto in tal caso votano a suffragio diretto”188.

In questo senso, è indubbio che una lista bloccata privi l’elettore


della facoltà di votare per un particolare candidato indipendentemente
dalla formulazione della lista; d’altra parte, il risultato elettorale costi-
tuisce unicamente il frutto della volontà degli elettori, concretatasi
nell’atto elettorale. Se perciò un deputato rinuncia al seggio parlamen-

186
Cfr. retrospettivamente – e con accenti fortemente critici – H.H. VON ARNIM,
Wahlgesetze: Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache, in JuristenZeitung, 2009,
819 s.
187
Bundesverfassungsgericht, ordinanza del 3 luglio 1957 (BVerfGE 7, 63, 68).
188
Ibid.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 193

tare o si dimette successivamente, l’individuazione del suo successore


dipende esclusivamente dal risultato dell’ultima consultazione elettora-
le189.
Il sistema delle liste bloccate è stato criticato da un filone dottrina-
le che contesta radicalmente il Parteienstaat190, ma non pare destinato a
subire ripensamenti significativi nell’immediato futuro.
In Spagna le liste bloccate hanno caratterizzato fin dall’inizio i si-
stemi elettorali dell’ordinamento retto dalla Costituzione del 1978 e
sono senz’altro coerenti con un sistema imperniato su partiti politici
con un’organizzazione interna fortemente accentrata. Il superamento
delle liste elettorali rientra fra le proposte che potrebbero dare nuovo
slancio alla democrazia spagnola, angustiata da una crisi che mette in
discussione i fondamenti stessi della Transición191; a oggi, in ogni caso,
non si sono registrati interventi significativi del Tribunal Constitucio-
nal192.
Nell’ordinamento repubblicano italiano, invece, la dottrina e
l’opinione pubblica hanno sviluppato relativamente tardi un interesse
per i problemi costituzionali connessi alle liste bloccate. Queste si sono
gradualmente affermate in coincidenza con l’abbandono del voto di
preferenza e con l’affermazione soltanto parziale del collegio uninomi-
nale. Se è vero che la legge 4 agosto 1993, n. 277 (c.d. legge Mattarella)

189
BVerfGE 7, 63, 69. Per questo argomento v. già l’ordinanza dell’11 novembre
1953, che aveva dichiarato incostituzionale una disposizione di quel tenore della legge
elettorale comunale del Land Schleswig-Holstein (BVerfGE 3, 45). V. inoltre le ordi-
nanze del 15 febbraio 1978 (BVerfGE 47, 253, 283) e del 15 gennaio 2009 (BVerfGE
122, 304, 314) e la sentenza del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300, 343), che si li-
mitano a rinviare a un orientamento giurisprudenziale definitosi negli anni Cinquanta.
190
Si vedano, in particolare, H.H. VON ARNIM, Wählen wir unsere Abgeordneten
unmittelbar?, in JuristenZeitung, 2002, 578 ss.; B.O. BRYDE, Mehr Demokratie wagen,
in S. Brink, H.A. Wolff (a cura di), Gemeinwohl und Verantwortung. Festschrift für
Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin, Duncker & Humblot, 2004, 679
ss. Per un bilancio della discussione dottrinale su questo punto – complessivamente
favorevole al punto di equilibrio individuato dal Bundesverfassungsgericht – cfr. F.
SHIRVANI, Das Parteienrecht und der Strukturwandel im Parteiensystem, cit., 428 ss.
191
Si veda D. ALMAGRO CASTRO, La apertura de las listas electorales: ¿un primer
paso hacia la superación de la crisis de representatividad en la democracia española?, in
Revista Española de Derecho Constitucional, n. 112, 2018, 115 ss.
192
Scorge spiragli per una possibile declaratoria d’incostituzionalità delle disposi-
zioni relative alle liste bloccate da parte del Tribunal Constitucional – a nostro avviso,
con qualche forzatura – M. CARRASCO DURÁN, Las listas electorales desde una perspec-
tiva de derecho comparado, in Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, n. 1/2018,
15 s.
194 CAPITOLO SECONDO

aveva previsto un sistema di liste bloccate per l’elezione di circa un


quarto dei componenti della Camera dei deputati, nondimeno nell’im-
pianto di quella legge venivano in rilievo soprattutto la componente
maggioritaria e il voto “personalizzato” nei collegi uninominali. Le li-
ste bloccate sono però diventate un elemento qualificante – e partico-
larmente contestato – del sistema elettorale con la già citata legge Cal-
deroli del 2005.
Nella sentenza n. 1/2014 la Corte costituzionale italiana ha secca-
mente censurato un sistema in cui tutti i membri del Parlamento erano
eletti in “un elenco spesso assai lungo … di candidati”, che difficil-
mente l’elettore avrebbe potuto conoscere; candidati, però, “indivi-
duati sulla base di scelte operate dai partiti, che si riflettono sull’ordine
di presentazione”, con una insanabile coartazione della libertà di scelta
degli elettori193. Naturalmente, è possibile che le liste bloccate siano
formate democraticamente, con primarie o assemblee obbligatorie per
legge. Citando un proprio precedente di quattro decenni addietro ri-
guardante la legge elettorale comunale, il giudice delle leggi ha poi
soggiunto che il potere, riconosciuto ai partiti, di “designare propri
candidati al fine di meglio garantire la realizzazione di quelle linee
programmatiche che ess[i] sottopongono alla scelta del corpo elettora-
le”194 trova un proprio naturale contemperamento nella facoltà, che
può essere attribuita agli elettori, di esprimere un voto di preferenza.
Non meno interessante, proseguendo lungo la medesima falsariga, è il
nesso fra il sistema delle liste bloccate e l’art. 67 della Costituzione. Ad
avviso del giudice rimettente – in quel caso, la Corte di cassazione – le
disposizioni impugnate, escludendo la facoltà di esprimere una prefe-
renza e consentendo soltanto “di scegliere una lista di partito, cui è ri-
messa la designazione e la collocazione in lista di tutti i candidati”,
avrebbero portato i partiti a sostituirsi alle valutazioni del corpo eletto-
rale, in violazione del principio, discendente dall’art. 67, per cui il
mandato è conferito direttamente dagli elettori195. La Corte è poi ri-

193
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 5.1.
194
Corte costituzionale, sentenza n. 203/1975, Cons. dir., punto 3.
195
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 5. Cfr. le osserva-
zioni critiche di N. ZANON, La seconda giovinezza dell’art. 67 della Costituzione, cit.,
384 s., secondo cui la Corte costituzionale, dando conto dell’impostazione fatta pro-
pria dalla Corte di cassazione, “per vero, non prende diretta e specifica posizione sul
ruolo del nostro parametro, ma nemmeno lo esclude esplicitamente: sicché ormai
l’argomento è, per così dire, ‘sdoganato’ ed entra a far parte del dibattito ‘colto’ intor-
no alla legge elettorale. … a colpire è semmai il collegamento diretto – che la Corte, si
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 195

tornata sulla questione delle candidature bloccate nella pronuncia n.


35/2017, scegliendo però di accogliere soltanto le censure relative alla
facoltà, riconosciuta ai candidati eletti in più collegi plurinominali, di
optare arbitrariamente per questo o quel collegio. In pari tempo, la
Corte ha rilevato che merita di essere presa in considerazione

“la circostanza che la selezione e la presentazione delle candidature


(sentenze n. 429 del 1995 e n. 203 del 1975), nonché, come nel caso di
specie, l’indicazione di candidati capilista, è anche espressione della
posizione assegnata ai partiti politici dall’art. 49 Cost., considerando,
peraltro, che tale indicazione, tanto più delicata in quanto quei candi-
dati sono bloccati, deve essere svolta alla luce del ruolo che la Costitu-
zione assegna ai partiti, quali associazioni che consentono ai cittadini
di concorrere con metodo democratico a determinare, anche attraver-
so la partecipazione alle elezioni, la politica nazionale”196.

Come si vede, nelle parole della Corte si può scorgere in tralice


una maggiore attenzione nei confronti delle funzioni di rilievo costitu-
zionale svolte dai partiti politici197. Al tempo stesso, si percepisce una
sorta di disagio della Corte – come anche di alcuni settori della dottri-
na e dell’opinione pubblica – nei confronti di uno strumento, le liste
bloccate, che trova applicazione in numerosi ordinamenti affini a quel-
lo italiano. Un ruolo decisivo nel ragionamento della Corte costituzio-
nale, soprattutto nel 2014, è stato probabilmente svolto dalla situazio-
ne normativa in cui sono calate le disposizioni legislative relative alle
liste o, in misura minore, alle candidature bloccate198. Pare incontesta-
bile che le ragioni risiedano nelle diffuse perplessità concernenti la vita

ripete, non esclude – dell’art. 67 Cost. con il voto di preferenza: un antico cliché, tratto
davvero da decenni lontani. Infine, per completare questo clima di revival un poco
anni ’60, come negare che l’uso dell’art. 67 Cost. – così inteso – contro lo strapotere
dei partiti ricordi tanto le antiche polemiche di Maranini nei confronti del ‘tiranno
senza volto’?”.
196
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 11.2.
197
Cfr. I. MASSA PINTO, Dalla sentenza n. 1 del 2014 alla sentenza n. 35 del 2017,
cit., 49 s.; M. ARMANNO, Il sistema delle liste bloccate. Riflessioni tra retorica democrati-
ca, divieto di mandato imperativo e ruolo dei partiti politici, in federalismi.it, n. 24/2013,
21 ss. (disponibile su www.federalismi.it).
198
Sul punto cfr. F. FERRARI, Liste bloccate o situazione normativa? Un’alternativa
all’oggetto del giudizio di costituzionalità, su www.forumcostituzionale.it, 21 gennaio
2014, 2.
196 CAPITOLO SECONDO

interna dei partiti. Sulla legge elettorale, perciò, si scaricano tensioni e


insoddisfazioni che hanno piuttosto a che fare con la vita interna dei
partiti politici e con l’opportunità di una legge di attuazione dell’art.
49 Cost.; specularmente, la discussione su una legge sui partiti fu rivi-
talizzata proprio dall’entrata in vigore della legge Calderoli199.
Si può dire, conclusivamente, che le tensioni e le contestazioni che
avvolgono il dibattito sulle liste bloccate – e che si sono manifestate
con particolare virulenza in Italia – chiamano in causa il ruolo dei par-
titi politici nello Stato costituzionale contemporaneo e la loro capacità
di fluidificare i meccanismi della rappresentanza politica200.

8. Un continuum fra elezioni nazionali, regionali e locali? Bicamerali-


smo perfetto e omogeneità “orizzontale” nell’esperienza italiana

I principi di cui si è detto fino a ora sono stati affinati dalle corti
costituzionali soprattutto in casi che avevano ad oggetto la costituzio-
nalità di leggi elettorali nazionali. Si tratta però di una tendenza, non
di un dato incontestabile: come si è detto a proposito del caso spagno-
lo, la giurisprudenza del Tribunal Constitucional in materia elettorale
ha per lo più avuto ad oggetto le leggi elettorali delle Comunità auto-
nome. Ad ogni modo, le corti costituzionali si pronunciano anche su
questioni di costituzionalità aventi ad oggetto le leggi elettorali in uso
per altri livelli di governo, regionale o locale. Occorre dunque chieder-
si se sia possibile ragionare di orientamenti interpretativi validi per tut-
ti i livelli di governo, o se invece persista un’irredimibile specificità del-
le elezioni nazionali. Il problema è in qualche modo connesso a quelli
trattati nel capitolo I, par. 3.1. Come già si è anticipato, peraltro, una

199
Come segnalato da A. BARBERA, La regolamentazione dei partiti: un tema da ri-
prendere, in Quad. cost., 2006, 323.
200
Nella sua indagine A. RACCA, I sistemi elettorali sotto la lente costituzionale,
cit., 175 s. individua nel secondo comma dell’art. 94 Cost. il parametro costituzionale
da cui muovere per un corretto inquadramento del problema delle liste bloccate. La
regola del voto con appello nominale, prevista per l’instaurazione del rapporto di fi-
ducia fra Camere e Governo, può ritenersi tesa, fra l’altro, “a consentire all’elettore di
valutare l’operato del singolo parlamentare nel voto sicuramente più ‘sensibile’
all’orientamento politico-ideologico dell’elettore medesimo. Ma come potrebbe
l’elettore ‘sanzionare’ nelle successive elezioni il parlamentare che abbia votato la fidu-
cia ad un governo ad egli sgradito … dal momento che il sistema della lista bloccata
non rende possibile un giudizio individuale?”.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 197

delle idee sottostanti a un’analisi del genere è che sia possibile ragiona-
re contestualmente delle elezioni per i vari livelli di governo. Si tratta
di un’idea che si è fatta strada soltanto nel corso del Novecento, col
riconoscimento della politicità delle elezioni locali201.
Naturalmente, la soluzione da dare a questo problema risulta in
qualche misura pregiudicata dall’esistenza di un principio di omoge-
neità costituzionale inteso nella sua accezione forte. Non è il caso di
nessuno degli ordinamenti su cui è imperniato questo studio. Per capi-
re di che cosa si tratti, può essere opportuno fare rapidamente cenno
della situazione nell’ordinamento austriaco: nella giurisprudenza del
Verfassungsgerichtshof, infatti, si trovano frequenti riferimenti a un
wahlrechtliches Homogenitätsprinzip202. Sulla base delle indicazioni de-
sumibili dalle fonti di rango costituzionale (cfr. supra, cap. I, par. 3.1),
la Corte austriaca ha affermato che con esse “il legislatore costituziona-
le ha voluto creare un diritto elettorale a grandi linee unitario per tutte
le elezioni di organi rappresentativi generali in Austria”203. Negli ordi-
namenti presi come riferimento, invece, anche in presenza di indica-
zioni costituzionali rilevanti – per esempio, la clausola di omogeneità
“moderata” dell’art. 28 della Legge fondamentale tedesca – la giuri-
sprudenza non è giunta a individuare la necessità di applicare principi
comuni a tutti i livelli204. Se lo ha fatto, ciò non è avvenuto per ragioni
legate alla ripartizione del potere in senso verticale, ma per la vis
espansiva di principi come quello di eguaglianza del voto. Tale, ad
esempio, è il caso della V Repubblica francese, in cui il criterio delle
“bases essentiellement démographiques” si applica non soltanto

201
Per un’opinione di segno contrario, cfr. ad es. C. SCHMITT, Dottrina della costi-
tuzione, cit., 315. Sulla stessa falsariga, H. MEYER, Demokratische Wahl und Wahlsy-
stem, cit., 529 ricorda che in seno all’Assemblea nazionale costituente di Weimar que-
ste resistenze portarono il fronte conservatore a opporsi con veemenza all’estensione
della clausola di omogeneità dell’art. 17 anche al livello comunale.
202
Cfr. W. HACKSTEINER, C. RANACHER, Wahlrechtliche Homogenität und Lan-
desbürgerschaft, in A. Gamper (a cura di), Entwicklungen des Wahlrechts am europäi-
schen Fallbeispiel, Wien/New York, Springer, 2010, 417 ss.
203
Verfassungsgerichtshof, sentenza del 30 giugno 2004 (G 218/03-16), par. 2.1.3.1
della motivazione in diritto; v. anche la sentenza del 17 settembre 2013 (W I 4/2013-
11), par. 2.5.1 della motivazione in diritto.
204
Tuttavia, come si è rilevato in precedenza (par. 3), il fatto che nella legislazione
elettorale dei Länder trovi applicazione una soglia di sbarramento e che alcuni siano
giunti a darle copertura costituzionale è stato adoperato dal Bundesverfassungsgericht a
sostegno delle sue argomentazioni sulla compatibilità della soglia con la Legge fonda-
mentale.
198 CAPITOLO SECONDO

all’Assemblea nazionale, ma anche alle assemblee elettive degli altri li-


velli di governo205. Al tempo stesso, la dottrina francese ha constatato
che il Conseil constitutionnel è più severo nel verificare il rispetto del
criterio demografico, riflesso dell’eguaglianza del voto, quando si tratta
dell’elezione dell’Assemblea nazionale. Diverso è invece il suo at-
teggiamento in relazione alle assemblee elettive degli enti territoriali
substatali: “Cela s’explique sans doute par le fait que ces derniers assu-
rent une représentation à la fois des ‘terres’ et de la population”206.
Nell’evoluzione costituzionale della Repubblica italiana questo
problema ha acquisito un’indubbia rilevanza dagli anni Novanta per la
già segnalata eterogeneità delle leggi elettorali in vigore ai vari livelli
istituzionali. Il tema dell’esistenza di principi comuni destinati a trova-
re applicazione rispetto a tali discipline è stato posto tanto prima
quanto dopo la sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale. Prece-
dentemente, infatti, le sentenze che avevano concorso a dare forma al
“credo” della Corte in materia di principio dell’eguaglianza del voto
avevano avuto ad oggetto le leggi elettorali per altre assemblee rappre-
sentative: i consigli comunali, il Consiglio superiore della magistratura,
i consigli provinciali, il Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige e
gli organi consiliari di alcuni ordini professionali (v. supra, par. 2). Do-
po la pubblicazione della sentenza n. 1/2014, invece, ci si è chiesti se
quella pronuncia – “anomala” e apparentemente isolata per il suo og-
getto e per le circostanze da cui era scaturita, ma anche per il modo in
cui la Corte aveva trattato i profili processuali e di merito – potesse
fungere da punto di riferimento per la successiva giurisprudenza della

205
Cfr. A. RUSSO, Collegi elettorali ed eguaglianza del voto, cit., 133, che fa riferi-
mento alla decisione del Conseil constitutionnel n. 87-227 DC del 7 luglio 1987 (Loi
modifiant l’organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille),
dove si legge che “l’organe délibérant d’une commune de la République doit être élu sur
des bases essentiellement démographiques résultant d’un recensement récent … s’il ne
s’ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la
population de chaque secteur ni qu’il ne puisse être tenu compte d’autres impératifs
d’intérêt général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée”
(par. 5).
206
A. ROUX, P. TERNEYRE, France, in Annuaire international de justice constitu-
tionnelle, 1989, 272; cfr. inoltre I. CIOLLI, Il territorio rappresentato, cit., 131 ss.; N.
PALAZZO, Giudizio di uguaglianza davanti al suffragio e discrezionalità legislativa, cit., 2
ss. Oltre alla citata decisione n. 87-227 DC, risulta interessante anche la precedente
decisione n. 85-197 DC del 23 agosto 1985 (Loi sur l’évolution de la Nouvelle-
Calédonie), spec. il cons. 35.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 199

Corte in materia di sistemi elettorali: e questo con riguardo sia alle as-
semblee legislative regionali, sia ai consigli comunali207.
A questo proposito è opportuno fare menzione soprattutto di due
sentenze della Corte costituzionale, la n. 275/2014 e la n. 193/2015.
Con la prima pronuncia208 la Corte ha dichiarato infondata una que-
stione di costituzionalità avente ad oggetto l’art. 87, comma 1, lett. h),
della legge elettorale comunale del Trentino-Alto Adige (d.P.T.A.A. 1
febbraio 2005, n. 1/L). La disposizione in questione prevede
l’attribuzione di un premio di maggioranza alla coalizione di liste col-
legate al sindaco nei Comuni con più di 3.000 abitanti. Esaminando le
censure formulate dal giudice rimettente – che prendevano esplicita-
mente le mosse dalla sentenza n. 1/2014, lamentando una lesione degli
artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 della Costituzione
– la Corte ha tuttavia messo in luce le differenze legate al contesto in
cui trova applicazione quella disciplina. Mentre la legge Calderoli, col-
pita dalla declaratoria d’incostituzionalità in alcune delle sue previsioni
più significative, “riguarda l’elezione delle assemblee legislative nazio-
nali, espressive al livello più elevato della sovranità popolare in una
forma di governo parlamentare”209, la disposizione impugnata “riguar-

207
Cfr. ad es. R. BIFULCO, Brevissime considerazioni sul rapporto tra la sentenza
della Corte costituzionale 1/2014 e le legislazioni elettorali regionali, in Nomos, n.
3/2013 (su www.nomos-leattualitaneldiritto.it); S. CATALANO, I problemi posti dalla
sentenza n. 1 del 2014 sulla legittimità costituzionale dei sistemi elettorali dei Consigli di
Comuni e Regioni, in M. D’Amico, S. Catalano (a cura di), Prime riflessioni sulla “sto-
rica” sentenza 1 del 2014 in materia elettorale, cit., 78 ss.; M. COSULICH, Sulla possibile
estensione della recente giurisprudenza costituzionale (sent. n. 1 del 2014) alle legisla-
zioni elettorali regionali. Vita e destino dei tre porcellini, post “porcellum”, in Regioni,
2014, 471 ss.; M. MASSA, Dopo il premio di maggioranza nazionale, quello regionale?, in
Quad. cost., 2014, 130 ss.; A. RAUTI, I sistemi elettorali dopo la sentenza costituzionale
n. 1 del 2014, cit., 143 ss.; G. D’AMICO, Il sindacato di costituzionalità della normativa
elettorale dopo la sent. n. 1 del 2014, in Quad. cost., 2015, 1000 ss.; D. CASANOVA, La
rappresentatività del Consiglio nella forma di governo regionale di fronte alla sentenza n.
1 del 2014 della Corte costituzionale, in Osservatorio costituzionale, n. 3/2016 (disponi-
bile su www.osservatorioaic.it).
208
Su cui v. D. GIROTTO, La Corte si pronuncia sulla legge del Trentino-Alto Adige
per l’elezione del sindaco e del consiglio comunale: una decisione di infondatezza preve-
dibile ma non scontata nelle motivazioni, in Regioni, 2015, 519 ss.; L. TRUCCO, Materia
elettorale: la Corte costituzionale tiene ancora la regia, anche se cambia la trama del film,
in Consulta online, n. 1/2015, 66 ss. (disponibile su www.giurcost.org); e, volendo, G.
DELLEDONNE, “Base proporzionale” e premio di maggioranza nella legge elettorale co-
munale del Trentino-Alto Adige, in Giur. cost., 2014, 4698 ss.
209
Corte costituzionale, sentenza n. 275/2014, Cons. dir., punto 3.1.
200 CAPITOLO SECONDO

da gli organi politico-amministrativi dei Comuni, e cioè il sindaco e il


consiglio comunale, titolari di una limitata potestà di normazione se-
condaria e dotati ciascuno di una propria legittimazione elettorale di-
retta”210. Alla luce di queste coordinate, il bilanciamento fra rappresen-
tatività dell’assemblea elettiva ed esigenze di governabilità si pone in
termini diversi da quelli della sentenza n. 1/2014, in linea piuttosto con
altri precedenti della Corte stessa211. Come si vede, nella sentenza n.
275/2014 è forte la preoccupazione della Corte di sottolineare le diffe-
renze fra Parlamento e consigli comunali; e questo anche a causa della
concomitante discussione sul p.d.l. recante il c.d. Italicum, sul quale si
prevedeva che il giudice delle leggi sarebbe stato presto sollecitato a
pronunciarsi. Nel corso dell’anno successivo, invece, la Corte costitu-
zionale ha emesso la sua decisione sulla legge elettorale regionale della
Lombardia (l.reg. 31 ottobre 2012, n. 17)212. La questione di costitu-
zionalità sollevata dal Tribunale amministrativo regionale lombardo
aveva un duplice oggetto: da un lato, l’attribuzione di un premio di
maggioranza alla coalizione collegata al Presidente della Regione in as-
senza della previsione di una soglia minima di consensi; dall’altro lato,
una clausola di sbarramento per le liste che abbiano ottenuto meno del
3 per cento dei voti e non siano collegate a un candidato alla carica di
Presidente che abbia conseguito un risultato superiore al 5 per cento.
La Corte si è pronunciata nel senso dell’inammissibilità della prima
questione, ritenuta di natura ipotetica, mentre ha ritenuto infondata la
seconda, in quanto

“coerente con la forma di governo regionale prevista dalla Costitu-


zione per il caso del Presidente eletto direttamente, la quale valorizza il
vincolo che lega il Consiglio regionale al Presidente eletto in forza del
principio del simul stabunt, simul cadent.
“D’altra parte, questa Corte ha sottolineato il nesso di complemen-
tarità e integrazione tra forma di governo regionale e legge elettora-
le”213.

210
Ibid.
211
V., in particolare, la sentenza n. 107/1996.
212
A proposito della sentenza n. 193/2015 v. S. CATALANO, La risposta, implicita,
della sentenza n. 193 del 2015 alla questione di costituzionalità sul premio di maggioran-
za regionale, in Regioni, 2016, 185 ss.; A.O. COZZI, La Corte non si esprime sui premi di
maggioranza regionali, in Regioni, 2016, 159 ss.
213
Corte costituzionale, sentenza n. 193/2015, Cons. dir., punto 4.2.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 201

Secondo un’opinione che pare condivisibile, la Corte, pur deci-


dendo nel merito soltanto con riguardo alle soglie, ha implicitamente
offerto un’indicazione relativa alla costituzionalità delle disposizioni
che prevedano meccanismi premiali nel contesto regionale: queste
“devono essere considerate legittime perché rappresentano un modo
attraverso il quale si assicura il corretto funzionamento della forma di
governo regionale”214. Come si vede, in queste due sentenze della Cor-
te costituzionale italiano si scorge la preoccupazione di “isolare”, al fi-
ne di preservarli, i tratti distintivi della forma di governo parlamentare
delineata dalla Costituzione. Per gli altri livelli di governo, risulta in-
dubbiamente determinante la previsione dell’elezione diretta del verti-
ce dell’esecutivo.
Il caso italiano, da questo punto di vista, non è certo isolato. In
Germania la questione della costituzionalità della soglia di sbarramen-
to per le elezioni comunali è stata sottoposta a più riprese al Bundes-
verfassungsgericht o agli organi di giustizia costituzionale dei Länder.
Una prima questione, riguardante la soglia di sbarramento del 5 per
cento nella legge elettorale comunale del 12 giugno 1954 del Land Re-
nania Settentrionale-Vestfalia, fu risolta dal Bundesverfassungsgericht
nel 1957215. In buona sostanza, la domanda cui la Corte era chiamata a
rispondere era se i principi già enunciati relativamente all’elezione del
Bundestag e dei Landtage – con particolare riguardo ai temperamenti
della rappresentanza proporzionale – potessero trovare applicazione
anche a livello comunale. In una decisione precedente una corte am-
ministrativa di Düsseldorf aveva sostenuto la tesi secondo cui

“il Consiglio comunale … non è un parlamento ma un organo


amministrativo di vertice, e ha soltanto limitate funzioni normative in
ambito locale. Il Consiglio non è neppure chiamato, deliberando a

214
Così S. CATALANO, La risposta, implicita, della sentenza n. 193 del 2015, cit.,
195; in senso analogo anche A. VUOLO, Democrazia, eguaglianza, autonomia: il dilem-
ma delle formule elettorali per la composizione degli organi regionali, in Riv. AIC, n.
3/2019, spec. 87 ss. (disponibile su www.rivistaaic.it). In termini critici, invece, cfr. D.
CASANOVA, La rappresentatività del Consiglio nella forma di governo regionale, cit., 19
ss.
215
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 23 gennaio 1957 (BVerfGE 6, 104). Per
una conferma di quell’indirizzo v. le ordinanze del 12 luglio 1960 (BVerfGE 11, 266,
277), del 6 dicembre 1961 (BVerfGE 13, 243, 247) e del 15 febbraio 1978 (BVerfGE
47, 253, 277). Per una sintetica presentazione degli esiti di quel dibattito cfr. G.F.
FERRARI, voce Elezioni amministrative, cit., 465.
202 CAPITOLO SECONDO

maggioranza, a costituire un governo che conduca gli affari [del Co-


mune]. A livello comunale, perciò, non c’è un sistema parlamentare; e
anche la posizione dei consiglieri è funzionalmente diversa da quella
dei deputati nei parlamenti…”216.

Per queste ragioni anche a raggruppamenti di elettori di scarsa


consistenza avrebbero dovuto essere riconosciute le stesse opportunità
dei grandi partiti. Con un ragionamento interessante – e che conferma
le ipotesi avanzate in precedenza (capitolo I, par. 3.1) – la Corte obiet-
tò che nella Repubblica federale i partiti operanti a livello federale o
dei Länder erano ormai molto più radicati nei Comuni di quanto non
fosse accaduto in epoca weimariana: “Di questo fatto tutte le leggi elet-
torali comunali tengono conto partendo dal presupposto che anche le
elezioni comunali sono elezioni ‘politiche’”217. L’effettività costituzio-
nale (Verfassungswirklichkeit), insomma, mostrava che i partiti attivi a
livello federale svolgevano un ruolo direttivo anche nei consigli comu-
nali. Con riguardo alle attribuzioni dei consigli comunali, invece, il
Bundesverfassungsgericht non negava certo le differenze fra questi e le
assemblee parlamentari, federale e regionali. Eppure anche l’ordinario
funzionamento di un consiglio comunale nell’esercizio delle sue attri-
buzioni “può essere disturbato dall’esistenza di piccoli partiti (Splitter-
parteien) proprio come il normale funzionamento di un parlamen-
to”218.
Un ultimo punto interessante preso in esame nella sentenza ri-
guardava l’eterogeneità delle discipline legislative nei singoli Länder:
mentre alcuni contemplavano la soglia di sbarramento nelle proprie
leggi elettorali comunali, altri tre – Baviera, Baden-Württemberg e
Bassa Sassonia – non l’avevano introdotta. In ogni caso, anche pre-
scindendo dalle differenze fra questi Länder, il legislatore regionale ha
il compito di prevenire situazioni di paralisi dei consigli comunali e
d’impedire che si verifichino219.
Su questo punto, d’altra parte, si è verificato un significativo revi-
rement del Bundesverfassungsgericht, spia di un atteggiamento più se-
vero dei giudici di Karlsruhe nei confronti delle “ragioni imperative”
che giustificherebbero la previsione di soglie di sbarramento. La cesu-

216
BVerfGE 6, 104, 113.
217
BVerfGE 6, 104, 114.
218
BVerfGE 6, 104, 118.
219
BVerfGE 6, 104, 120.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 203

ra è stata data dall’introduzione dell’elezione diretta del borgomastro


in numerosi Länder tedeschi, col conseguente superamento di una
forma di governo comunale di tipo lato sensu parlamentare. Qual è al-
lora la funzione della Sperrklausel? In primo luogo, in coerenza con
quanto la Corte ha sostenuto fin dal 1952, non è corretto affermare
che essa possa fungere da strumento della democrazia militante220. Per
altro verso, al livello comunale sono attivi, assai più che negli anni ca-
ratterizzati dall’apogeo del Parteienstaat, sia partiti, sia “gruppi di elet-
tori di natura localistica, che perseguono interessi meramente comuna-
li”221. Residua, da ultimo, la questione della funzionalità del consiglio
comunale. Abbracciando a posteriori le ragioni della giurisprudenza
del giudice amministrativo citata poco fa, il Bundesverfassungsgericht
registra l’esistenza di una differenza netta fra le assemblee elettive dei
Comuni e degli enti di area vasta (Gemeindevertretungen und Kreista-
ge) e i parlamenti propriamente intesi, non importa se al livello federa-
le o nei Länder. Mentre questi ultimi sono poteri dello Stato, i primi
esercitano compiti d’interesse locale222. L’introduzione dell’elezione
diretta del borgomastro ha svolto un ruolo decisivo nell’appro-
fondimento di questo solco fra i vari tipi di assemblee elettive.
Dall’analisi dei casi tedesco, italiano e francese pare possibile rica-
vare la conclusione che le elezioni comunali, pur se indubbiamente do-
tate di un certo tasso di politicità, rimangono qualitativamente diverse
dalle elezioni nazionali. È più difficile formulare ipotesi sull’elezione
delle assemblee legislative delle Regioni italiane – per cui rilevano so-

220
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 13 febbraio 2008 (BVerfGE 120, 82,
109). La Corte di Karlsruhe aveva già formulato un monito in un‘ordinanza resa a
proposito di una Verfassungsbeschwerde dichiarata inammissibile (ordinanza dell’11
marzo 2003, BVerfGE 107, 286). V. inoltre la sentenza della Corte costituzionale della
Renania Settentrionale-Vestfalia del 6 luglio 1999 (VerfGH NRW OVGE 47, 304), e
la sentenza della Corte costituzionale della Turingia dell’11 aprile 2008 (VerfGH
22/05). In generale, su questo tema v. H.H. VON ARNIM, Die Unhaltbarkeit der Fünf-
prozentklausel bei Kommunalwahlen nach der Reform der Kommunalverfassungen, in
P. Kirchhof, M. Lehner, A. Raupach, M. Rodi (a cura di), Staaten und Steuern. Fest-
schrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, Heidelberg, C.F. Müller, 2000, 453 ss.;
H.M. HEINIG, M. MORLOK, Konkurrenz belebt das Geschäft. Zur Problematik der 5%-
Klausel im Kommunalwahlrecht, in Zeitschrift für Gesetzgebung, 2000, 371 ss.; M.D.
POLI, La clausola di sbarramento nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht,
cit., 1272 ss.
221
BVerfGE 120, 82, 110.
222
BVerfGE 120, 82, 112.
204 CAPITOLO SECONDO

prattutto le peculiarità della “nuova” forma di governo regionale – e


dei Landtage tedeschi.
Nell’ordinamento spagnolo, come già anticipato nel par. 1 di que-
sto capitolo, il problema dell’omogeneità costituzionale si è posto so-
prattutto orizzontalmente, nel rapporto fra le discipline elettorali delle
Comunità autonome, con l’interrogativo se il riferimento a un “sistema
de representación proporcional que asegure, además, la representación de
las diversas zonas del territorio” (art. 152, comma 1, della Costituzione)
debba applicarsi soltanto alle autonomie “storiche” oppure a tutte. A
questa domanda il Tribunal Constitucional diede una risposta in una
pronuncia il cui oggetto era la legge elettorale, invero molto complica-
ta, delle Canarie223. Ad avviso dei giudici, è indubbio che il precetto
dell’art. 152 sia applicabile a tutte le Comunità autonome e possa per-
ciò essere utilizzato come parametro di costituzionalità nei confronti di
una legge delle Canarie. Se è vero che il principio dispositivo è il tratto
caratteristico del processo federativo spagnolo – tanto che la Costitu-
zione pare distinguere fra due gruppi di Comunità autonome – non-
dimeno lo statuto di autonomia delle Canarie ha optato per un model-
lo affine a quello delle Comunità “storiche”, del quale fa parte anche
un’assemblea legislativa eletta con sistema proporzionale224. Come ha
notato la dottrina, la premessa implicita su cui poggia questo ragiona-
mento è che non solo la Comunità autonoma in questione, ma tutte
hanno compiuto le medesime scelte organizzative, finendo con
l’aderire allo schema organizzativo della Costituzione spagnola e, con-
seguentemente, col sottostare alle sue prescrizioni225.

223
La legge in questione si basa su un duplice sistema di soglie – a livello comuni-
tario e insulare – con un temperamento che assicura, in ogni caso, la rappresentanza di
quelle liste che ottengano il maggior numero di voti in almeno una delle isole
dell’arcipelago. Inoltre, la ripartizione dei seggi del Parlamento canario fra le circoscri-
zioni si basa su tre principi, che privilegiano in misura considerevole il dato territoriale
su quello demografico: uguale rappresentanza per le due isole maggiori, Gran Canaria
e Tenerife; uguale rappresentanza per le due province, Las Palmas e Santa Cruz;
all’interno di ogni circoscrizione provinciale, uguale rappresentanza per l’isola mag-
giore e per le isole minori.
224
Tribunal Constitucional, sentenza n. 225/1998, Fundamentos Jurídicos, par. 6,
con opinione dissenziente del giudice Cruz Villalón. Nel medesimo senso v., recente-
mente, le sentenze nn. 19/2011 del marzo 2011 (Fundamentos Jurídicos, par. 3),
197/2014 del 4 dicembre 2014 (Fundamentos Jurídicos, par. 6) e 15/2015 del 5
febbraio 2015 (Fundamentos Jurídicos, par. 6).
225
Cfr. Á. GARRORENA MORALES, Tribunal Constitucional y sistema electoral de las
Comunidades Autónomas, cit., 264 s.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 205

A conclusione di questo paragrafo, si deve fare cenno di un altro


caso di omogeneità orizzontale, che è stata postulata di recente come
un’esigenza discendente dalla Costituzione stessa in una forma di go-
verno parlamentare a bicameralismo perfetto226. Tra le forme di gover-
no parlamentari, il bicameralismo italiano è ormai l’unico che continui
a essere caratterizzato da identiche attribuzioni per i due rami del Par-
lamento. Sebbene il caso italiano sia stato sovente caratterizzato come
un unicum, il bicameralismo perfetto è stato una caratteristica dei par-
lamenti belga e rumeno fino a un’epoca relativamente recente227. Il su-
peramento del bicameralismo perfetto costituisce un tema ricorrente
nell’annoso dibattito italiano sulle riforme costituzionali228. Oltre ai di-
segni di legge di revisione promossi dai Governi Berlusconi II e Renzi,
merita attenzione anche il messaggio sulle riforme del Presidente della
Repubblica Cossiga, trasmesso alle Camere il 26 giugno 1991229: il
messaggio, forse strumentalmente230, adombrava la possibilità che “il
principio del bicameralismo e forse anche quello del bicameralismo
così detto paritario” rientrasse fra i limiti impliciti alla revisione costi-
tuzionale. Per queste ragioni, complessivamente considerate, l’omo-
geneità orizzontale fra i due rami del Parlamento – con una certa limi-
tazione dei caratteri “eccentrici” della seconda Camera – è un’esigenza
tipicamente italiana.
Ora, un tratto singolare nell’evoluzione del bicameralismo italiano
in età repubblicana è che per i due rami del Parlamento, provvisti di
uguali compiti e attribuzioni, il costituente aveva concepito strutture

226
In ordinamenti europei in cui i due rami del parlamento sono entrambi eletti a
suffragio diretto – ma soltanto la camera bassa è legata all’esecutivo dal rapporto di
fiducia – la Costituzione prevede talora una chiara differenziazione fra i sistemi per
l’elezione delle due assemblee (si veda, ad esempio, l’art. 18, commi 1 e 2, della Costi-
tuzione ceca del 16 dicembre 1992). Sul legame fra sistemi di elezione, legittimazione
politica e bicameralismo ineguale cfr. P. PASSAGLIA, Unicameralism, Bicameralism,
Multicameralism, cit., 22.
227
Cfr., volendo, G. DELLEDONNE, Perfect and Imperfect Bicameralism: A Mislea-
ding Distinction?, in Perspectives on Federalism, n. 2/2018, 82 (disponibile su www.on-
federalism.eu).
228
Si veda G. ROMEO, The Italian Constitutional Reform of 2016: An ‘Exercise’ of
Change at the Crossroad between Constitutional Maintenance and Innovation, in The
Italian Law Journal, fascicolo monografico 2017 a cura di P. Passaglia, 31 ss. (disponi-
bile su www.theitalianlawjournal.it). Per una prospettiva critica, cfr. P. BIANCHI,
L’ossessione riformatrice, cit., 18.
229
Il testo del messaggio è reperibile in Giur. cost., 1991, 3343 ss.
230
Cfr. le osservazioni di M. LUCIANI, voce Governo (forme di), cit., 592.
206 CAPITOLO SECONDO

differenti, ma in seguito quel disegno è stato in larga parte frustrato.


Fra gli elementi differenziali si possono citare i diversi requisiti per
l’elettorato attivo e l’elettorato passivo, il riferimento alla “base regio-
nale” all’art. 57, primo comma, Cost.231, il sistema elettorale – che per
il Senato, stando all’ordine del giorno Nitti, avrebbe dovuto essere
maggioritario uninominale – e la durata in carica di ciascuna assem-
blea. Alcuni di quegli elementi di differenziazione sono stati rimossi –
si pensi alla legge cost. 9 febbraio 1963, n. 2, che ha allineato la durata
delle due assemblee – oppure neutralizzati. Sul versante dei sistemi
elettorali, fino alla stagione referendaria del 1993 fu sostanzialmente
annullato il carattere maggioritario dell’elezione del Senato repubbli-
cano. Per oltre quattro decenni i fattori di cui si è detto in precedenza
– alta partecipazione al voto e stabilità del comportamento elettorale –
contribuirono a rendere complessivamente trascurabili le differenze
strutturali fra Camera e Senato. Con le leggi nn. 276 e 277 del 4 agosto
1993 quella tendenziale simmetria fu preservata, per lo meno parzial-
mente. Con le leggi nn. 270/2005 e 52/2015, invece, la divaricazione
divenne un problema reale. Da un lato, la legge Calderoli prevedeva
due meccanismi diversi per l’attribuzione del premio di maggioranza –
o, per meglio dire, dei premi di maggioranza – fra Camera e Senato. La
legge n. 52/2015, poi, avrebbe dovuto trovare applicazione soltanto
per l’elezione della Camera dei deputati, sul presupposto che l’entrata
in vigore del d.d.l. cost. Renzi-Boschi avrebbe fatto venire meno il bi-
cameralismo paritario232. Per altro verso, poi, dal 2013 le analisi polito-
logiche hanno messo in luce una significativa differenziazione fra il
comportamento degli elettori con meno di 25 anni e quello del resto
della popolazione233.

231
Su cui v. R. BIN, Le elezioni e il nodo del Senato, in Regioni, 2013, 5 ss.; G.
TARLI BARBIERI, La base regionale dell’elezione del Senato: uno “scoglio” costituzionale
per la legislazione elettorale in attesa di una futura (ma incerta) revisione dell’assetto
bicamerale del Parlamento, in Regioni, 2013, 495 ss.; C. PINELLI, Sull’elezione del Sena-
to “a base regionale”, in Riv. AIC, n. 1/2017 (disponibile su www.rivistaaic.it).
232
Per una critica al metodo seguito dalla maggioranza parlamentare dell’epoca
nel corso della XVII legislatura cfr. N. ZANON, Fare la legge elettorale “sous l’oeil des
russes”, cit., 1.
233
Si vedano, per tutti, L. DE SIO, Una “frattura mediale” nel voto del 25 febbraio?,
in id., M. Cataldi, F. De Lucia (a cura di), Le Elezioni Politiche 2013, Roma, CISE –
Centro Italiano Studi Elettorali, 2013, 101 ss. (disponibile su https://cise.luiss.it); A.
PAPARO, M. CATALDI, Flussi fra Camera e Senato: fra i giovani crollo del Pd e successo
del M5s, ivi, 127 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 207

Così, nella sentenza n. 1/2014 la Corte, censurando l’inidoneità dei


premi di maggioranza regionali previsti per il Senato al raggiungimen-
to del loro scopo, segnalava che la discrasia rispetto al sistema elettora-
le della Camera poteva favorire “la formazione di maggioranze parla-
mentari non coincidenti nei due rami del Parlamento, pur in presenza
di una distribuzione del voto nell’insieme sostanzialmente omoge-
nea”234. Ciò, per di più, avrebbe pregiudicato “sia il funzionamento
della forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione re-
pubblicana, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Ca-
mere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legi-
slativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce collettivamente alla Camera ed al
Senato”235. Le questioni di costituzionalità della legge n. 52/2015, in-
vece, furono decise qualche settimana dopo il referendum costituziona-
le del 4 dicembre 2016. Poiché il bicameralismo paritario era destinato
a permanere,

“la Costituzione, se non impone al legislatore di introdurre, per i


due rami del Parlamento, sistemi elettorali identici, tuttavia esige che,
al fine di non compromettere il corretto funzionamento della forma di
governo parlamentare, i sistemi adottati, pur se differenti, non ostaco-
lino, all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari
omogenee”236.

La formulazione impiegata dalla Corte è stata interpretata critica-


mente da una parte della dottrina: non risulta del tutto chiaro, infatti,
se l’omogeneità perseguita per i due rami del Parlamento abbia di mira
i sistemi elettorali ovvero il risultato della loro applicazione, o entram-
bi237. Come si vede, questo postulato di omogeneità orizzontale ha na-

234
Corte costituzionale, sentenza n. 1/2014, Cons. dir., punto 4.
235
Ibid.
236
Corte costituzionale, sentenza n. 35/2017, Cons. dir., punto 15.2.
237
Così C. MARTINELLI, Il mito dell’omogeneità tra le leggi elettorali, in G. Ferri (a
cura di), Corte costituzionale e leggi elettorali delle Camere, Napoli, Edizioni Scientifi-
che Italiane, 2017, 171 ss. V. inoltre G. FERRI, I sistemi elettorali delle Camere dopo le
sentenze della Corte costituzionale (n. 1/2014 e n. 35/2017) e la legge n. 165/2017, in
Osservatorio sulle fonti, n. 3/2017, 33 ss. (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it); M. NARDINI, L’omogeneità delle leggi elettorali e la “le-
gittima aspettativa” dell’elettore (nota alla sentenza della Corte costituzionale del 9 feb-
braio 2017, n. 35), in Amministrazione in cammino, 5 marzo 2017, 13 ss. (su
www.amministrazioneincammino.luiss.it); C. ROSSANO, Note su premio di maggioranza
208 CAPITOLO SECONDO

tura essenzialmente diversa da quello di natura verticale del quale già si


è detto: ciò che viene in rilievo, infatti, non è tanto l’esigenza di una
qualche armonia fra i livelli di governo, quanto la funzionalità di un
Parlamento bicamerale.
In ogni caso, nel dibattito sulla legge Rosato, pur nella difficoltà di
rinvenire un’ispirazione “forte” per l’intervento del legislatore, ciò che
spicca è proprio il tentativo di scongiurare nuove declaratorie
d’incostituzionalità e, appunto, di favorire una certa omogeneità fra le
due Camere, “articolazioni di un unico Parlamento”238.

9. La precisazione dello status della legge elettorale

Nel paragrafo 3.3 del capitolo I si è fatto riferimento a limitazioni


procedurali che mirano ad assicurare la stabilità della legge elettorale
e, in taluni casi, delineano per essa uno status particolare all’interno
del sistema delle fonti. In questo paragrafo saranno presi in considera-
zione gli sforzi delle corti tesi a precisare o a rafforzare tale status. In
questo ambito vengono in rilievo soprattutto due esperienze, l’italiana
e la spagnola.
La vicenda italiana è principalmente legata all’attuazione
dell’istituto del referendum abrogativo, previsto all’art. 75 della Costi-
tuzione repubblicana. L’art. 2 della legge cost. 11 marzo 1953, n. 1 ha
attribuito alla Corte costituzionale il compito di stabilire se le richieste
referendarie siano ammissibili ai sensi del secondo comma dell’art. 75.
Il procedimento di controllo sull’ammissibilità delle richieste di refe-
rendum abrogativo è stato poi definito dall’art. 33 della legge 25 mag-

ed esigenze di omogeneità delle leggi elettorali della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica nella sentenza della Corte costituzionale n. 35/2017, in Riv. AIC, n.
1/2017 (disponibile su www.rivistaaic.it). Immediatamente dopo la pubblicazione del-
la sentenza sull’Italicum, indica alcune possibili soluzioni a questo problema G. TARLI
BARBIERI, Verso una nuova (ennesima) legge elettorale? Il “seguito” della sent. 35/2017,
in Osservatorio sulle fonti, n. 1/2017, 11 ss. (disponibile su
www.osservatoriosullefonti.it); ID., voce Sistemi elettorali (Camera e Senato), cit., 935 s.
238
Così N. LUPO, Verso un’auspicabile stabilizzazione della legislazione elettorale
italiana, cit., 41. V. inoltre le risposte di G. Buonomo, N. Canzian e G.E. Vigevani, N.
Lupo, P. Passaglia, A. Rauti e G. Tarli Barbieri, in Elezioni politiche: come funziona il
Rosatellum bis. Il sistema elettorale spiegato dagli esperti, speciale di Giurisprudenza
italiana a cura di P. Costanzo, A. Ruggeri, L Trucco, 2018, 55 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 209

gio 1970, n. 352239. Nell’esercizio di questa sua competenza, la Corte


costituzionale ha gradualmente elaborato un’interpretazione di tipo
logico-sistematico delle limitazioni menzionate al secondo comma
dell’art. 75, ritenendo che debbano essere “sottratte al referendum le
disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto all’am-
bito di operatività delle leggi espressamente indicate dall’art. 75, che la
preclusione debba ritenersi sottintesa”240. Fin dal 1978 nella giurispru-
denza della Corte si sono affacciate, senza che la linea di demarcazione
fra queste due nozioni risultasse del tutto nitida, le leggi a contenuto
costituzionalmente vincolato e le leggi costituzionalmente obbligatorie:
queste ultime sono “costitutive od attuative di istituti, di organi, di
procedure, di principi stabiliti o previsti dalla Costituzione”241. Dal
punto di vista del loro contenuto, però, esse “non realizzano che una
fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzio-
ne”242. In linea di principio, perciò, non risultano escluse in radice ri-
chieste referendarie che abbiano ad oggetto leggi costituzionalmente
obbligatorie243.
Fra le leggi costituzionalmente obbligatorie, assumono un partico-
lare rilievo le leggi elettorali; questo, naturalmente, anche a causa del
gran numero d’iniziative referendarie che scandirono la fase finale del-
la Repubblica dei partiti e poi, con minor fortuna, i due decenni suc-
cessivi244. Sebbene la questione fosse stata oggetto di discussione in

239
Per una ricostruzione di quelle vicende cfr. A. PERTICI, Il Giudice delle leggi e
il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo, Torino, Giappichelli, 2010, 14
ss.
240
Corte costituzionale, sentenza n. 16/1978, cons. dir., punto 3 (corsivi aggiunti).
Osserva A. PERTICI, Il Giudice delle leggi e il giudizio di ammissibilità del referendum
abrogativo, cit., 141 e nt. 22 che l’argomentazione della Corte pare invece escludere
decisamente un’interpretazione analogica dei limiti di cui all’art. 75 Cost.
241
Corte costituzionale, sentenza n. 16/1978, cons. dir., punto 9. Per un primo
tentativo di distinzione fra queste ipotesi cfr. A. CHIAPPETTI, L’ammissibilità del refe-
rendum abrogativo, Milano, Giuffrè, 1974, 244 ss.
242
Ibid.
243
Per un’impostazione del problema cfr. M. LUCIANI, Articolo 75. Il referendum
abrogativo, in G. Branca, A. Pizzorusso (a cura di), Commentario della Costituzione, La
formazione delle leggi, t. I, 2, Bologna-Roma, Zanichelli-Foro italiano, 2005, 472 ss.
244
Osserva a questo proposito A. GIGLIOTTI, L’ammissibilità dei referendum in
materia elettorale, Milano, Giuffrè, 2009, 278 che la “deriva referendaria” è una con-
seguenza del malfunzionamento del sistema politico, “entrato in profonda crisi tra la
fine degli anni ottanta e l’inizio degli anni novanta, crisi che si riteneva potesse essere
risolta con semplici interventi di ‘ingegneria istituzionale’”.
210 CAPITOLO SECONDO

Assemblea costituente, nel testo dell’art. 75 le leggi elettorali non sono


citate fra gli atti non sottoponibili a referendum abrogativo245. Un tema
che emerge con forza nella giurisprudenza della Corte costituzionale è
quello della necessità di disporre di una normativa di risulta che possa
essere immediatamente applicata: un’ipotesi che dev’essere senz’altro
esclusa, infatti, è quella di una paralisi degli organi costituzionali o di
rilevanza costituzionale. Trattandosi di leggi elettorali, perciò, l’effetto
abrogativo dev’essere necessariamente parziale. Questo dato, quindi,
porta con sé il carattere necessariamente manipolativo del quesito refe-
rendario246. Così, la Corte ha ripetutamente affermato che i quesiti de-
vono essere “omogenei e riconducibili a una matrice razionalmente
unitaria”, e che dalla loro eventuale approvazione deve scaturire “una
coerente normativa residua, immediatamente applicabile, in guisa da
garantire, pur nell’eventualità di inerzia legislativa, la costante operati-
vità dell’organo”247. Inoltre, dal momento che è astrattamente possibile
ipotizzare molti tipi di sistemi elettorali, la richiesta referendaria do-
vrebbe essere caratterizzata da un “fine intrinseco”, idoneo a delineare
“l’alternativa tra l’oggetto di cui si vuole l’eliminazione e il suo contra-
rio”248.
Questo indirizzo giurisprudenziale è stato sottoposto a critica nella

245
Cfr. la ricostruzione di A. PERTICI, Il Giudice delle leggi e il giudizio di ammis-
sibilità del referendum abrogativo, cit., 138 s.
246
Sul punto cfr. G. BARCELLONA, Votare contro. Il referendum come opposizione
e norma, Milano, Franco Angeli, 2016, 100 ss.
247
Così, fra le molte, la sentenza della Corte costituzionale n. 15/2008 (cons. dir.,
punto 4). V. inoltre le osservazioni critiche di M. LUCIANI, Articolo 75, cit., 478.
248
Corte costituzionale, sentenza n. 29/1987, cons. dir., punto 1. A questo propo-
sito P. CARNEVALE, Qualche considerazione sparsa in tema di abrogazione “innovativa”
e manipolazione referendaria e di rapporti fra referendum elettorali e legislazione parla-
mentare, in R. Bin (a cura di), Elettori legislatori? Il problema dell’ammissibilità del
quesito referendario elettorale, Torino, Giappichelli, 1999, 82 s. osserva che “richiedere
alla proposta abrogativa l’indicazione del ‘verso abrogativo’ non ha soltanto il senso di
imporre un requisito ulteriore all’ammissibilità del referendum, ma evidentemente si-
gnifica anche porre una condizione in grado di riverberare i suoi effetti pure al di là
del giudizio della Consulta, in quanto idonea a trasformare l’espressione della volontà
del corpo referendario in una manifestazione di un volere giuridicamente ‘qualificato
in positivo’. … Anche il ‘verso’ dell’abrogazione popolare dovrebbe evidentemente
entrare a far parte del parametro su cui misurare il rispetto del divieto di non riprodu-
zione della normativa abrogata, l’ottica normativista dei ‘principi ispiratori’ e dei ‘con-
tenuti normativi essenziali’ risultando eccessivamente limitata, proprio perché astrat-
tamente insensibile alla spinta propositiva dell’iniziativa referendaria”. Sulle “leggi
senza alternativa” cfr. G.M. SALERNO, Il referendum, Padova, Cedam, 1992, 179 ss.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 211

misura in cui dà luogo a un parziale snaturamento della ratio del con-


trollo sull’ammissibilità delle richieste referendarie: esso, infatti, ri-
schierebbe di trascolorare in un giudizio anticipato di costituzionalità
avente ad oggetto la normativa di risulta che entrerebbe in vigore in
caso di esito positivo del voto referendario249. Mentre le prime senten-
ze della Corte costituzionale relative a referendum elettorali risalgono
agli anni Ottanta e Novanta, la giurisprudenza più recente, che ha do-
vuto misurarsi coi tentativi di superare per via referendaria alcuni degli
aspetti più controversi della già citata legge Calderoli del 2005. In quel
contesto era stata altresì evocata la possibilità che la Corte scegliesse la
via dell’autorimessione di una questione di costituzionalità250. Ad ogni
modo, il giudice delle leggi ha escluso di poter rilevare profili di inco-
stituzionalità vuoi della legge oggetto dell’iniziativa referendaria, vuoi
della normativa di risulta. L’ostacolo che rende impraticabile la via di
un giudizio anticipato sulla ragionevolezza della normativa di risulta è
che tale giudizio

“è sempre espresso da questa Corte in esito ad una considerazione


dei principi costituzionali in gioco, con riferimento ad una norma at-
tuale, frutto dell’originario bilanciamento effettuato dal legislatore, e
già eventuale oggetto di interpretazione, in prima battuta, da parte dei
giudici comuni. Un giudizio anticipato sulla situazione normativa risul-
tante dall’avvenuta, in ipotesi, abrogazione referendaria, verterebbe su

249
Cfr. ad es. G. ZAGREBELSKY, V. MARCENÒ, Giustizia costituzionale, Bologna, il
Mulino, 2012, 496 s.; A. RUGGERI, A. SPADARO, Lineamenti di giustizia costituzionale,
V edizione, Torino, Giappichelli, 2014, 335 ss.; R. ROMBOLI, E. MALFATTI, S. PANIZZA,
Giustizia costituzionale, V edizione, Torino, Giappichelli, 2016, 303 ss. Parla di una
(infelice) terza via fra un sindacato di ammissibilità commisurato al solo rispetto dei
limiti del secondo comma dell’art. 75 e un giudizio di costituzionalità anticipato M.
LUCIANI, Il nuovo referendum elettorale fra sindacato di ammissibilità e controllo di co-
stituzionalità, in R. Bin (a cura di), Elettori legislatori?, cit., 130 s. Un’eventualità di-
stinta è quella della confezione di una legge elettorale “blindata”, sul cui testo non
possa innestarsi una manipolazione referendaria (cfr. R. BIN, Scivolando sempre più
giù, ivi, 29 s.)
250
Si vedano, ad es., M. CROCE, “Se non ora quando?”: sui possibili vizi di costitu-
zionalità della legge elettorale (e sui possibili modi per farli valere), su
www.forumcostituzionale.it, 9 dicembre 2007; e poi, con riguardo alla legge n.
52/2015, E.A. IMPARATO, La Consulta alla prova dell’Italicum: la via
dell’autorimessione, in Consulta online, n. 1/2017, 9 ss. (disponibile su
www.giurcost.org).
212 CAPITOLO SECONDO

norme future e incerte, in palese violazione delle regole del processo


costituzionale italiano”251.

Il problema della stabilità della legge elettorale c.d. politica si è po-


sto nuovamente con la “svolta” rappresentata dalla sentenza n. 1/2014.
Accanto agli interrogativi legati all’ammissibilità della questione di co-
stituzionalità sollevata dalla Corte di cassazione – che però non sono al
centro dell’indagine condotta nel presente lavoro – veniva in rilievo il
problema dell’immediata applicabilità della disciplina legislativa che
sarebbe rimasta in vigore in seguito alla caducazione delle disposizioni
relative ai premi di maggioranza e alle liste bloccate lunghe. Anche in
quel caso, infatti, la Corte ricordava la necessità di disporre in qualsiasi
momento di una legge elettorale immediatamente applicabile. Come
ha rilevato la dottrina, in quell’occasione la Corte per la prima volta ha
trasferito al giudizio di costituzionalità in via incidentale principi che
erano stati sviluppati nell’ambito del giudizio sull’ammissibilità di ri-
chieste referendarie, che tuttavia “risponde a criteri e presupposti assai
diversi”252. L’utilizzazione della categoria delle leggi costituzionalmen-
te necessarie nell’ambito di un giudizio di costituzionalità presenta al-
meno due inconvenienti. Da un lato, essa sollecita in qualche misura la
creatività della Corte: questo avviene, in particolare, per la questione
della composizione delle liste e della libertà di scelta dell’elettore. Il
fatto che le disposizioni censurate riguardanti l’espressione del voto
siano state integrate in modo da consentire un voto di preferenza non
pare corrispondere al canone delle “rime obbligate”; non meno pro-
blematica appare, tre anni dopo, l’applicazione del criterio del sorteg-
gio in luogo della libera opzione del capolista eletto in più collegi plu-
rinominali. In secondo luogo, e in maniera paradossale, il superamento
di una zona franca del controllo di costituzionalità delle leggi pare
creare un’altra zona franca: “quella delle leggi costituzionalmente ne-
cessarie non eliminabili attraverso una incostituzionalità non manipo-
lativa”253.

251
Corte costituzionale, sentenza n. 15/2008, cons. dir., punto 6.1.
252
Così R. ROMBOLI, Le oscillazioni della Corte costituzionale tra l’anima “politica”
e quella giurisdizionale. Una tavola rotonda per ricordare Alessandro Pizzorusso ad un
anno dalla sua scomparsa, in id. (a cura di), Ricordando Alessandro Pizzorusso. Il pendo-
lo della Corte. Le oscillazioni della Corte costituzionale tra l’anima ‘politica’ e quella
‘giurisdizionale’, Torino, Giappichelli, 2017, 15.
253
Così ancora R. ROMBOLI, Le oscillazioni della Corte costituzionale tra l’anima
“politica” e quella giurisdizionale, cit., 17 (che segnala, parallelamente, il rischio di una
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 213

In relazione allo status della legge elettorale nel sistema delle fonti
occorre fare cenno anche di un’altra esperienza costituzionale, quella
spagnola. Si è detto (cap. I, par. 3.3) che la Costituzione del 1978 con-
tiene una riserva di legge organica per la disciplina del “régimen electo-
ral general”. Si è anche anticipato che un primo tentativo di dettare
una disciplina organica parziale, stralciando le incompatibilità dei
membri delle Cortes dal “regime elettorale generale”, fu censurato dal
Tribunal Constitucional nel 1984. Nel ragionamento del Tribunal oc-
cupa una posizione centrale il carattere sui generis della legge elettora-
le, prevista nella Costituzione come “una de las Leyes necesariamente
llamadas a desarrollarla”254. Contemporaneamente, l’applicazione della
legislazione elettorale del periodo transitorio (descritta più analitica-
mente supra: cap. I, par. 2.5) dopo l’entrata in vigore della nuova Co-
stituzione dev’essere considerata un fatto eccezionale. Le particolari
circostanze legate al “varo” del nuovo ordinamento democratico con-
tribuiscono allora alla specialità della legge elettorale:

“en abstracto, es admisible que la Ley Electoral se haga por partes o


que se modifique por partes, pero esta posibilidad no es sostenible en la
coyuntura histórica del inicial desarrollo de la Constitución, pues confec-
cionar parcialmente la Ley Electoral significa modificar sólo parcialmen-
te, a través de una Ley Orgánica, el Real Decreto-ley 20/1977”255.

Anche volendo ragionare sull’ammissibilità di una legge organica


parziale, però, il Tribunal ricorda che l’art. 70 della Costituzione pre-
vede che i casi d’ineleggibilità e d’incompatibilità dei membri delle
Cortes siano disciplinati nell’ambito della legge elettorale. L’individua-

“blindatura” della legge elettorale ad opera del legislatore, analogo a quello paventato
in relazione alle iniziative referendarie). In senso affine – debolezza della pars con-
struens rispetto alla pars destruens – si esprime A. VUOLO, La legge elettorale, cit., 192
s.
254
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984 del 14 giugno 1984, Fundamentos
Jurídicos, par. 5. Su quella vicenda cfr. J. BALLARÍN, Círculo de impaciencias: la senten-
cia 72/1984, de 14 de junio, en el recurso previo de inconstitucionalidad contra el texto
definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Incompatibilidades de Diputados y Senadores,
in Revista Española de Derecho Constitucional, n. 14, 1985, 233 ss.; L. PEGORARO, Le
leggi organiche. Profili comparatistici, Padova, Cedam, 1990, 179 s.; J.J. SOLOZÁBAL
ECHEVARRÍA, Sobre la jurisprudencia constitucional en materia electoral, cit.; C. MAR-
CHESE, Il diritto di voto e la partecipazione politica, cit., 339 s.
255
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984, Fundamentos Jurídicos, par. 5.
214 CAPITOLO SECONDO

zione e la disciplina delle ineleggibilità e delle incompatibilità, perciò,


devono avvenire all’interno di una legge che possa meritare la qualifica
di “elettorale”: per soddisfare questa condizione,

“es necesario que contenga por lo menos el núcleo central de la nor-


mativa atinente al proceso electoral, materia en la que se comprende lo
relativo a quiénes pueden elegir, a quiénes se puede elegir y bajo qué
condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué criterios organizativos
desde el punto de vista procedimental y territorial”256.

10. Considerazioni di sintesi

A conclusione di questo capitolo ci sono due dati verso i quali


conviene rivolgere l’attenzione. In primo luogo, i tre ordinamenti nei
quali nessun sistema elettorale gode di copertura costituzionale sono
caratterizzati da un graduale affinamento dei test adoperati dalle loro
corti, in un processo – particolarmente vistoso in Francia e in Italia –
di graduale appropriazione della materia elettorale da parte dell’organo
di giustizia costituzionale257. Si tratta di fugare il dubbio “che il diritto
costituzionale abbia poco da dire delle regole del gioco democrati-
co”258. Il fatto che il legislatore ordinario sia libero di scegliere un si-
stema maggioritario oppure uno proporzionale – o anche una formula
intermedia, basata su una qualche combinazione fra questi due princi-
pi – non sgombera certo il campo dagli interrogativi sulle forme che in
questo ambito può assumere il sindacato di costituzionalità. Si può di-
re, anzi, che esso ponga a carico delle corti l’onere di chiarire che il si-
lenzio del testo costituzionale non dev’essere interpretato nel senso
dell’indifferenza rispetto alla questione elettorale. Non sempre, natu-
ralmente, le soluzioni risultano del tutto convincenti. Si possono citare
due esempi: il riconoscimento dell’ampia discrezionalità di cui gode il
legislatore, accanto alla sottolineatura dell’esigenza di un rigoroso con-
trollo di costituzionalità; e il carattere non sempre univoco del nesso

256
Tribunal Constitucional, sentenza n. 72/1984, Fundamentos Jurídicos, par. 4
257
Si riprende l’espressione adoperata da G. FAMIGLIETTI, La Corte costituzionale
e la progressiva appropriazione della materia elettorale, in R. Romboli (a cura di), Ricor-
dando Alessandro Pizzorusso, cit., 305 ss.
258
Così C. PINELLI, Eguaglianza del voto e ripartizione dei seggi tra circoscrizioni,
in Giur. cost., 2010, 3325.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 215

fra scelte del legislatore e vincoli costituzionali, con le prime che fini-
scono col definire la portata e il significato dei secondi.
Nell’ordinamento spagnolo, invece, alla notevole analiticità del te-
sto costituzionale – sulle cui ragioni ci si è soffermati supra (cap. I, par.
2.5) – fa riscontro un atteggiamento piuttosto prudente del Tribunal
Constitucional. Nella giurisprudenza costituzionale spagnola spicca
l’interpretazione ampia del riferimento, inscritto nel testo costituziona-
le, alla rappresentanza proporzionale. È lecito chiedersi, d’altra parte,
se la crescente instabilità, la frammentazione del sistema politico e la
contestazione di alcuni dei fondamenti della Transición non possano
essere foriere di un ripensamento dei capisaldi della giurisprudenza
del Tribunal Constitucional.
Il secondo punto meritevole di segnalazione è un argomento ricor-
rente nella giurisprudenza costituzionale tedesca dell’ultimo decennio
e che permette di comprendere meglio alcune delle declaratorie
d’incostituzionalità degli ultimi anni259. Si tratta dell’argomento di ori-
gine dottrinale – e di cui si è fatto cenno nell’introduzione a questo la-
voro – del legislatore che agisce in causa propria (in eigener Sache), ac-
colto dal Bundesverfassungsgericht nella sua giurisprudenza più recen-
te260. Il controllo di costituzionalità delle leggi elettorali dev’essere par-
ticolarmente rigoroso non soltanto per il carattere formale che la Corte
di Karlsruhe ha costantemente riconosciuto al principio dell’egua-
glianza del voto, ma anche per il rischio che le maggioranze parlamen-
tari approfittino di una posizione di forza momentanea e cerchino di
consolidarla servendosi della legge elettorale. L’idea che il diritto elet-
torale sia un ambito dell’ordinamento in cui il legislatore risulta parti-
colarmente esposto al rischio di agire in eigener Sache è stata sviluppa-
ta soprattutto da Hans Herbert von Arnim261. Ad avviso di questo au-

259
“Più di 20 anni di ‘turbolenze’”, secondo la condivisibile definizione di A. AN-
TONUZZO, E. CATERINA, N. MUGELLI, D. SALA, La Germania, cit., 42.
260
Si vedano le sentenze del Bundesverfassungsgericht del 28 novembre 2007
(BVerfGE 120, 82, 105), del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300, 322 s.), del 25 lu-
glio 2012 (BVerfGE 131, 316, 338) e del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135, 259, 289).
261
Il riferimento è a H.H. VON ARNIM, Wahlgesetze, cit. Si vedano inoltre H.J.
VOGEL, Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache, in Zeitschrift für Gesetzge-
bung, 1992, 293 ss.; J. ISENSEE, Zwischen Amtsethos und Parteibindung – Entscheidun-
gen des Parlaments in eigener Sache, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2000, 402 ss.;
H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, cit., 560 (che parla di Be-
fangenheit del legislatore elettorale); H. LANG, Gesetzgebung in eigener Sache. Eine
rechtstheoretische und rechtssystematische Untersuchung zum Spannungsverhältnis von
216 CAPITOLO SECONDO

tore, la cui riflessione è improntata a un atteggiamento di vero e pro-


prio sospetto nei confronti del Parteienstaat della Repubblica federale,
in questo caso viene in rilievo non tanto la cooperazione collusiva tra
le forze rappresentate in Parlamento – come avviene per la disciplina
del finanziamento dei partiti – ma un contrasto radicale fra gli interessi
della maggioranza e quelli delle opposizioni. Il controllo di costituzio-
nalità si configura allora come una extrema ratio di fronte a un legisla-
tore che tende naturalmente ad abusare del suo potere. Le tesi di Ar-
nim sono state sottoposte a critica dalla dottrina proprio per il fatto
che identificano surrettiziamente i membri del Parlamento con la mag-
gioranza parlamentare. Si può però obiettare che esse potrebbero esse-
re riprese e adattate ipotizzando un interesse comune a tutti i partiti
rappresentati in seno all’assemblea legislativa, teso a non turbare ol-
tremodo i rapporti di forza esistenti e a frenare l’ascesa di forze extra-
parlamentari ricorrendo agli strumenti della legislazione elettorale.
L’altra obiezione è che diversamente da quanto accade per le indenni-
tà parlamentari o per il finanziamento dei partiti, il legislatore che met-
te mano al sistema elettorale non può trarre immediatamente vantag-
gio dalle proprie decisioni: farebbe difetto, cioè, il requisito dell’im-
mediatezza o dell’impatto diretto delle misure “in causa propria”
(Unmittelbarkeitserfordenis).
La traiettoria del ricorso all’argomento del legislatore che agisce in
causa propria interseca, almeno in parte, la riflessione contemporanea
sulla controdemocrazia. Questo concetto, introdotto da Rosanvallon262
e considerato con attenzione anche dalla riflessione costituzionalisti-
ca263, fa riferimento alla capacità delle manifestazioni della sfiducia di
fare sistema e di pungolare, senza però indebolirlo, il tradizionale cir-
cuito democratico-rappresentativo. L’evidente malfunzionamento di

Distanzgebot und Eigennutz, Tübingen, Mohr Siebeck, 2007, 34 ss.


262
P. ROSANVALLON, Controdemocrazia. La politica nell’era della sfiducia (2006),
trad. di A. Bresolin, Roma, Castelvecchi, 2012.
263
Una riflessione sulle virtualità controdemocratiche della giurisprudenza “euro-
pea” del Bundesverfassungsgericht si trova in F. SAITTO, Il Bundesverfassungsgericht e
l’Europa: istanze “controdemocratiche”, principio di responsabilità e difesa della demo-
crazia rappresentativa alla luce del caso OMT, in Costituzionalismo.it, n. 3/2016, 23 ss.,
spec. 31 ss. (disponibile su www.costituzionalismo.it). Ad avviso di R. TARCHI, Demo-
crazia e istituzioni di garanzia, cit., 917, nonostante “l’analisi tratteggiata da Rosanval-
lon appaia convincente, risultano più difficili da comprendere i rimedi proposti, sia
per le concrete modalità con cui organizzarli, che per le conseguenze che se ne po-
trebbero ricavare con riguardo alle dinamiche istituzionali”.
LA LEGISLAZIONE ELETTORALE NELLA GIURISPRUDENZA DELLE CORTI COSTITUZIONALI 217

alcuni dei cardini della democrazia rappresentativa porta allora a per-


cepire la necessità di una reazione che passi da canali differenti. Di
qui, dunque, il coinvolgimento delle corti costituzionali, in forme via
via più significative, in questo settore dell’ordinamento. Il ricorso alla
chiave di lettura della controdemocrazia, peraltro, permette di rendere
ragione non soltanto della maggiore severità di cui ha dato prova la
Corte tedesca, ma anche delle vicende italiane dell’ultimo decennio. A
fronte dell’inerzia del legislatore e della minor efficacia dello strumen-
to del referendum abrogativo, l’intervento dirompente della Corte co-
stituzionale – assai criticabile sul piano processuale – ha avuto il merito
di rivitalizzare il dibattito sulla riforma elettorale, sottraendolo
all’impasse in cui da tempo è costretta la discussione politico-parla-
mentare. Non sfugge però il rischio che un’interpretazione di questo
tenore pecchi di eccessivo ottimismo, finendo cioè col minimizzare al-
cuni rischi immanenti a questa strategia. Tali rischi sono in certa misu-
ra speculari rispetto alle potenzialità virtuose di cui si è appena detto:
essi fanno riferimento al radicamento, per lo meno sul piano fattuale,
di “un’azione popolare utilizzata in modo costituzionalmente impro-
prio”264, che genererebbe una situazione di sospetto permanente nei
confronti delle scelte del legislatore in materia elettorale e quindi, in
ultima analisi, di precarietà delle stesse.

264
Così G.M. SALERNO, Dopo l’Italicum, cit., 268.
CAPITOLO III

INFLUENZE SOVRANAZIONALI:
PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE
E DESTABILIZZAZIONE DEL QUADRO NAZIONALE

SOMMARIO: 1. L’emersione di principi sovranazionali in materia elettorale nel


sistema CEDU. – 2. L’emersione di principi sovranazionali (segue): il Par-
lamento europeo, un’assemblea rappresentativa sovranazionale eletta a
suffragio diretto. – 2.1. La prima fase: le elezioni europee come elezioni di
secondo ordine. – 2.2. L’avanzata del processo di costituzionalizzazione
dell’Unione e il suo impatto sulle leggi elettorali nazionali. – 2.3. Tensioni
sempre più evidenti: la controversia sulla natura del Parlamento europeo.
– 2.4. Considerazioni di sintesi.

Questo capitolo presuppone un parziale mutamento di prospettiva


rispetto ai due precedenti. Mentre nei capitoli I e II si è per lo più fat-
to riferimento a esperienze nazionali – valorizzando, se mai, il plurali-
smo territoriale interno agli ordinamenti considerati – al centro
dell’analisi sarà ora la dimensione sovranazionale. Come già anticipato,
ci si continuerà a muovere all’interno dello spazio giuridico europeo1;
l’attenzione si sposterà però sui fattori di convergenza derivanti
dall’appartenenza degli ordinamenti considerati al Consiglio d’Europa
e all’Unione europea. L’elaborazione di un diritto a libere elezioni nel

1
Nella sua riflessione Bogdandy avanza la proposta di collocare il diritto europeo
non tanto in un ordinamento, quanto in uno spazio giuridico: quest’ultima nozione,
esplicitamente concepita come alternativa all’idea di ordinamento, “expresses that the
involved regimes are adamant to be autonomous in principle, irrespective of their mutual
dependence” (A. VON BOGDANDY, The Idea of European Public Law Today, cit., 18).
Anche in questo caso, l’obiettivo polemico è una concezione dell’europeizzazione co-
me “mainly a top-down process” dai tratti gerarchici (ivi, 19). Per quanto riguarda la
conformazione dello spazio giuridico europeo, è respinta l’idea che in esso il diritto
dell’UE occupi una posizione di supremazia paragonabile a quella del diritto federale
negli ordinamenti federali: in effetti, “Article 4 TEU protects the normative core consi-
dered to enable social integration” (ivi, 9). Allo stesso tempo, la diversità, costitutiva
dello spazio giuridico europeo, non significa eterogeneità: in termini normativi, un
minimo comune denominatore è offerto dai valori fondanti dell’Unione europea, or-
mai enunciati all’art. 2 TUE, e dalle garanzie della Convenzione europea dei diritti
dell’uomo.
220 CAPITOLO TERZO

c.d. sistema CEDU e l’accidentato percorso verso la codificazione di


principi comuni a tutti gli Stati membri dell’UE per l’elezione del Par-
lamento europeo – con una chiara spinta verso forme più o meno ra-
zionalizzate di rappresentanza proporzionale – hanno indubbiamente
rappresentato importanti fattori di convergenza fra gli ordinamenti na-
zionali coinvolti in questo processo d’integrazione regionale. Al tempo
stesso – e questa constatazione si applica soprattutto all’ordinamento
dell’Unione europea – la dimensione sovranazionale ha rappresentato
e rappresenta un fattore di destabilizzazione di assetti nazionali conso-
lidati: si può dire, con qualche opportuno adattamento, che essa agisca
come un fattore perturbante, un legal irritant, negli ordinamenti na-
zionali2. Si tratta, si potrebbe dire, di una concretizzazione della natura
sovversiva del diritto comparato: la possibilità che all’interno dello
stesso Stato membro si diano discipline legislative molto differenziate
– una delle quali è finalizzata all’elezione di una quota dei membri del
Parlamento europeo – permette di sviluppare una più acuta consape-
volezza del carattere storicamente contingente delle esperienze nazio-
nali3.

1. L’emersione di principi sovranazionali in materia elettorale nel siste-


ma CEDU

Il Consiglio d’Europa ha svolto un ruolo fondamentale nell’emer-


sione di un patrimonio costituzionale europeo4: già il preambolo del
suo Statuto menziona un “patrimonio comune” dei popoli degli Stati

2
Nel senso indicato da G. TEUBNER, Legal Irritants: Good Faith in British Law or
How Unifying Law Ends Up in New Divergences, in Modern Law Review, 1998, 12.
3
Il riferimento è a G.P. FLETCHER, Comparative Law as a Subversive Discipline, in
American Journal of Comparative Law, vol. 46, 1998, 683 ss.
4
Su questa nozione v. A. PIZZORUSSO, Il patrimonio costituzionale europeo, Bolo-
gna, il Mulino, 2002; parla di una tradizione costituzionale comune dell’Europa conti-
nentale C. PINELLI, The Formation of a Constitutional Tradition in Continental Europe
since World War II, in European Public Law, 2016, 257 ss. Dal canto suo, P. RIDOLA,
Intervento, in S.P. PANUNZIO, I costituzionalisti e l’Europa. Riflessioni sui mutamenti
costituzionali nel processo d’integrazione europea, Milano, Giuffrè, 2002, 85 insiste sulla
difficoltà di ricostruire un patrimonio costituzionale condiviso nel campo delle forme
di governo, “ove è più difficile individuare tradizioni costituzionali comuni, a causa
del profondo radicamento delle forme di governo nella storia politica e costituzionale
e nella cultura dei singoli Paesi”.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 221

aderenti, associato ai “principi di libertà personale, libertà politica e


preminenza del diritto, dai quali dipende ogni vera democrazia”. Per
quanto riguarda l’oggetto del presente studio, si può affermare che del
patrimonio costituzionale comune fa altresì parte un patrimonio elet-
torale, alla cui definizione concorrono tanto il c.d. sistema CEDU
quanto le attività della Commissione europea per la democrazia attra-
verso il diritto, meglio nota come Commissione di Venezia5.
Un primo punto di attacco per l’analisi è costituito dall’art. 3 del
Protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmato a Parigi il 20 marzo 1952. L’art.
3 – che soltanto dal 1994 reca la rubrica “Diritto a libere elezioni” –
impone innanzitutto agli Stati l’obbligo di “organizzare, a intervalli ra-
gionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assi-
curare la libera espressione del popolo sulla scelta del corpo legislati-
vo”. Muovendo da questa disposizione, la Corte europea dei diritti
dell’uomo (Corte EDU) ha sviluppato un orientamento giurispruden-
ziale in cui un obbligo posto in capo agli Stati si è gradualmente tra-
sformato “into a genuine subjective right of citizens”6. A dispetto degli
stretti legami fra la Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948
e la CEDU, i diritti legati alla partecipazione alla vita politica, presenti
nel primo documento, non furono immediatamente riconosciuti nel
secondo; questo, soprattutto, a causa dell’opposizione del Regno Uni-
to, che durante i lavori preparatori fece notare la difficoltà di addiveni-
re a una definizione condivisa di suffragio universale. Anche la formu-
lazione dell’art. 3 del Protocollo n. 1 – il cui scopo era proprio di ri-
mediare a quella deliberata omissione iniziale – rivela l’esistenza di dis-
sensi e incertezze a proposito del “diritto a libere elezioni”. Del resto,
negli anni immediatamente successivi all’entrata in vigore del Proto-
collo la Commissione europea dei diritti dell’uomo negò risolutamente
che un tale diritto fosse contemplato dall’art. 3. Soltanto in un secondo
momento la Corte EDU – facendo seguito a un mutamento d’indirizzo

5
I rapporti fra questi due sistemi istituzionali e normativi sono posti in luce da C.
FASONE, G. PICCIRILLI, Towards a Ius Commune on Elections in Europe? The Role of
the Code of Good Practice in Electoral Matters in “Harmonizing” Electoral Rights, in
Election Law Journal, vol. 16, 2017, 249.
6
A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free elections by the European
Court of Human Rights, in Cambridge International Law Journal, vol. 7, 2018, 225. V.
inoltre L. TRUCCO, Il caso Mathieu-Mohin e Clerfayt c. Belgio in tema di diritti elettora-
li, in M. Cartabia (a cura di), Dieci casi sui diritti in Europa, Bologna, il Mulino, 2011,
237 ss.
222 CAPITOLO TERZO

della Commissione – affermò la possibilità di dedurre diritti soggettivi


dall’art. 3 del Protocollo7. In questo ambito la Corte EDU ha per lo
più fatto ricorso alla dottrina del margine di apprezzamento, attri-
buendole un’ampiezza peculiare. Gli Stati possono fare appello al
margine di apprezzamento a condizione di non ledere il contenuto es-
senziale del diritto a libere elezioni, tutelato dal Protocollo. Il principa-
le obbligo che la giurisprudenza di Strasburgo individua a carico degli
Stati è quello di farsi garanti del pluralismo, tenendo conto di questa
esigenza nell’organizzazione di elezioni democratiche8. Per i temi og-
getto di studio in questo lavoro vengono principalmente in rilievo si-
tuazioni connesse al diritto all’elettorato passivo9.
Così, nella scelta del sistema elettorale, con cui si concretizza il di-
ritto a libere elezioni, gli Stati dispongono di un ampio margine di ap-
prezzamento: a questo proposito, la Corte elenca, in maniera presumi-
bilmente non esaustiva, la rappresentanza proporzionale, il sistema
uninominale e “some other arrangement”10. Così facendo, la Corte di
Strasburgo ha ridimensionato le preoccupazioni, già citate in prece-
denza, che avevano spinto il Regno Unito a battersi per l’esclusione dei
diritti elettorali dalla CEDU. Nelle decisioni del legislatore in materia
elettorale hanno un peso significativo fattori storici e politici che con-
traddistinguono i singoli Stati. Inoltre, la Corte riconosce, con accenti
differenti da quelli delle corti costituzionali nazionali, che le leggi elet-
torali possono perseguire più finalità, fra cui l’attenuazione della
frammentazione partitica e la stabilità politica. In ogni caso, dall’art. 3
del Protocollo non si può ricavare un diritto – o anche soltanto un
principio – relativo all’eguaglianza del voto in uscita11. Anche in consi-
derazione della grande eterogeneità delle leggi elettorali in vigore negli
Stati aderenti al Consiglio d’Europa e della conseguente assenza di un

7
Cfr. ad esempio la sentenza del 30 maggio 1975 sull’ammissibilità dei ricorsi nn..
6745-6746/76, W, X, Y e Z c. Belgio.
8
V. la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 24 novembre 1993
Informationsverein Lentia e altri c. Austria (ricorsi nn. 13914/88, 15041/89, 15717/89,
15779/89, 17207/90).
9
Per cui v. A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free elections by the
European Court of Human Rights, cit., 235 ss.
10
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze del 18 febbraio 1999, Matthews c.
Regno Unito (ric. n. 24833/94), par. 64; sentenza del 7 giugno 2001, Federación Nacio-
nalista Canaria c. Spagna (ric. n. 56618/00), par. 1.
11
V., fra le altre la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo dell’8 luglio
2008 Yumak e Sadak c. Turchia (ric. n. 10226/03), par. 112.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 223

consenso forte, nella valutazione di elementi specifici delle discipline


legislative nazionali la Corte ha generalmente dato prova di una certa
prudenza, soprattutto nei confronti delle corti nazionali: “it is not its
task to take place of the national courts. It is primarily for the national
authorities, notably the courts, to interpret domestic law … and the
Court will not substitute its own assessment of the law for that of the
national authorities in the absence of any element of arbitrariness”12. Si
tratta, si può dire, di una tipica manifestazione di sussidiarietà giudi-
ziaria13.
Un esempio emblematico della cautela della Corte è offerto dalla
questione delle soglie di sbarramento. Si è visto (cap. II, par. 3) che in
Germania il Bundesverfassungsgericht ha ammesso che possono sussi-
stere ragioni plausibili per l’introduzione di clausole di questo tipo; al
tempo stesso, però, si deve ritenere che queste non possano superare il
5 per cento dei voti validi. Nella giurisprudenza della Corte EDU, in-
vece, si nota un’apertura molto maggiore nei confronti delle scelte dei
singoli legislatori nazionali. Dal momento che l’art. 3 del Protocollo
non dà esaustivamente conto delle restrizioni ammissibili, si tratta di
appurare se misure come le soglie di sbarramento producano l’effetto
di escludere alcuni individui o gruppi dalla vita politica del paese, se
gli effetti distorsivi della normativa elettorale risultino arbitrari oppure
ancora se il sistema tenda a favorire uno specifico partito o candidato.
Così, la soglia di sbarramento del 10 per cento in vigore in Turchia,
pur risultando probabilmente eccessiva e necessitando di un interven-
to correttivo del legislatore, “when assessed in the light of the specific
political context of the elections in question, and attended as it is by cor-
rectives and other guarantees which have limited its effects in practice”,
non pregiudica nella loro essenza i diritti tutelati dall’art. 3 del Proto-
collo14.

12
Corte europea dei diritti dell’uomo, Federación Nacionalista Canaria c. Spagna,
par. 1.
13
Sul punto v. P.G. CAROZZA, Subsidiarity as a Structural Principle of International
Human Rights Law, in American Journal of International Law, vol. 97, 2003, 38 ss.; S.
BESSON, Subsidiarity in International Human Rights Law – What is Subsidiary about
Human Rights?, in The American Journal of Jurisprudence, vol. 61, 2016, 69 ss.; e, con
specifico riferimento ai diritti politici e ai processi politici nazionali, A. SAIZ ARNAIZ,
Tribunal Europeo de Derechos Humanos y procesos políticos nacionales: democracia
convencional y margen de apreciación, in Teoría y Realidad Constitucional, n. 42,
2018, spec. 231 ss.
14
Corte europea dei diritti dell’uomo, Yumak e Sadak c. Turchia, par. 147. Su
224 CAPITOLO TERZO

Anche sulle liste bloccate, diffuse in numerosi ordinamenti europei


ma oggetto di contestazioni che hanno direttamente a che vedere col
ruolo dei partiti politici nelle democrazie costituzionali contempora-
nee, la Corte ha dato prova di una notevole prudenza. Nel corso di un
procedimento in cui i ricorrenti lamentavano una lesione dell’art. 3 de-
rivante dall’applicazione della legge Calderoli – e, in particolare, dalle
disposizioni relative alle liste bloccate e ai premi di maggioranza – la
Corte EDU ha emesso una sentenza d’irricevibilità15. È importante sot-
tolineare che nel ragionamento della Corte svolgono un ruolo significa-
tivo osservazioni comparatistiche relative alla fortuna di tali strumenti
nelle leggi elettorali degli Stati aderenti al Consiglio d’Europa: quella
parte del ragionamento della Corte, però, appare forse “eccessivamen-
te approssimativa, mancando di riconoscere il dovuto rilievo alle sin-
gole, varie componenti dei sistemi di elezione, inclusa la stessa struttu-
razione delle ‘liste bloccate’”16.
Un ulteriore interrogativo è quello relativo all’ambito di applica-
zione dell’art. 3 del Protocollo. La questione ci riporta al tema
dell’esistenza di un continuum e di un nucleo di principi comuni alle
varie consultazioni elettorali (v. supra, cap. II, par. 8)17. In particolare,
ci si è chiesti se contro la riforma del sistema degli enti locali avviata in
Italia con la legge 7 aprile 2014, n. 56 (c.d. legge Delrio) – che ha su-
perato il principio dell’elezione diretta degli organi delle Province –
potesse essere invocato il diritto a libere elezioni tutelato dal Protocol-
lo n. 118. Questo pare escluso dal tenore della sentenza Vito Sante San-

quella pronuncia v. R. DE CARIA, Soglie elettorali e tutela delle minoranze, in Dir. pubbl.
comp. eur, 2008, 1912 ss. Cfr. inoltre le osservazioni critiche di M.D. POLI, La clausola
di sbarramento nella giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht, cit., 1278. A propo-
sito della ricostruzione, operata dalla Corte di Strasburgo, della faticosa traiettoria del
parlamentarismo turco cfr. A. BURATTI, L’uso della storia nella giurisprudenza della
Corte europea dei diritti dell’uomo, in Riv. AIC, n. 2/2012, 5 (disponibile su
www.rivistaaic.it).
15
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 13 marzo 2002, Saccomanno e
altri c. Italia (ric. n. 11583/2008).
16
Così L. TRUCCO, Saccomanno e altri c. Italia: anche per Strasburgo, tutte le stra-
de portano al legislatore, in Quad. cost., 2012, 903.
17
Per una panoramica cfr. A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free
elections by the European Court of Human Rights, cit., 231 ss.
18
Per una presentazione dei termini della questione si vedano C. PADULA,
L’autonomia: un principio di scarso valore? La Carta europea dell’autonomia locale e le
recenti riforme degli enti locali (legge “Delrio” e d.l. 95/2012), in B. Pezzini, S. Troilo (a
cura di), Il valore delle Autonomie: territorio, potere e democrazia, Napoli, Editoriale
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 225

toro c. Italia, resa dalla Corte nel 2004. Si tratta di una decisione
sull’ammissibilità delle prospettazioni del ricorrente: questi lamentava
di non aver potuto esprimere il voto in occasione delle elezioni regio-
nali e provinciali del 1995, delle consultazioni referendarie dello stesso
anno e delle elezioni politiche del 1996, a causa di alcune misure di
prevenzione che erano state applicate nei suoi confronti. Da un lato, la
Corte di Strasburgo riconosce che il diritto tutelato dall’art. 3 del Pro-
tocollo ha un ambito applicativo più esteso delle sole elezioni naziona-
li: “the word ‘legislature’, does not necessarily mean the national parlia-
ment: it has to be interpreted in the light of the constitutional structure
of the State in question”19. Un criterio discretivo, però, è offerto dalla
struttura costituzionale dello Stato coinvolto20 e dall’allocazione del
potere legislativo, “which is referred to in Article 3 of Protocol No. 1,
even though legislative power may not be restricted to the national par-
liament alone”21. Sulla base di queste premesse, la Corte riteneva am-
missibile il ricorso soltanto con riguardo alle elezioni regionali del
1995 e alle consultazioni politiche dell’anno successivo. Così, la Corte
EDU ha ritenuto che l’art. 3 si applichi alle Comunità autonome spa-
gnole22, ma non alle Regioni francesi, le cui assemblee non sono organi
legislativi23. Risulta degna di nota la scelta della Corte di trattare alla
stregua di un “corpo legislativo” anche il Congresso della Nuova Ca-
ledonia, che dispone di poteri normativi di vasta portata, fra cui quello
di adottare lois du pays anche nella cruciale materia penale24. La giuri-
sprudenza della Corte di Strasburgo appare ormai consolidata, ma è
stata sottoposta a critica da ricostruzioni dottrinali che propongono

Scientifica, 2015, 99 ss.; G. BOGGERO, Il diritto all’elezione diretta negli Enti locali tra
Carta europea dell’autonomia locale e convenzione europea dei diritti dell’uomo dopo la
c.d. legge Delrio, in Istituz. federal., 2014, 573 ss.; ID., Constitutional Principles of Local
Self-Government in Europe, Leiden, Brill, 2018, 116 s.
19
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 1 luglio 2004, Vito Sante San-
toro c. Italia (ric. n. 36681/97).
20
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 2 marzo 1987, Mathieu-Mohin
e Clerfayt c. Belgio (ric. n. 9267/81).
21
Corte europea dei diritti dell’uomo, Vito Sante Santoro c. Italia.
22
Corte europea dei diritti dell’uomo, Federación Nacionalista Canaria c. Spagna.
23
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 1 luglio 2004, Malarde c. Fran-
cia (ric. n. 46813/99).
24
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza dell’11 gennaio 2000, Py c. Francia
(ric. n. 66289/01), su cui v. A. DI MARTINO, Lo statuto politico della Nuova Caledonia
secondo la Corte europea dei diritti dell’Uomo: una collettività dell’oltremare verso
l’indipendenza?, su www.associazionedeicostituzionalisti.it, 28 febbraio 2005.
226 CAPITOLO TERZO

un’interpretazione evolutiva della nozione di “corpo legislativo” basata


sul preambolo della Carta europea delle autonomie locali del 15 otto-
bre 1985: questa, infatti, annovera gli enti locali tra i pilastri di qualsia-
si regime democratico25. Per altro verso, la Corte ha anche dovuto ri-
spondere alla domanda – di grande interesse per quel che si dirà nel
seguito del capitolo – se il Parlamento europeo potesse essere annove-
rato fra i “corpi legislativi” ai sensi dell’art. 3 del Protocollo. Sul punto
è interessante notare che la Corte di Strasburgo ha deciso di non
prendere in considerazione soltanto le etichette, ma il complesso delle
attribuzioni del Parlamento europeo, come disciplinate nel diritto
primario dell’Unione europea. Pur non nascondendosi i suoi limiti,
d’altro canto, la Corte rileva la necessità di vedere nel Parlamento eu-
ropeo, eletto a suffragio universale diretto, la pietra angolare della
componente democratica dell’ordinamento sovranazionale. Si può al-
lora affermare che “the European Parliament is sufficiently involved in
the specific legislative processes leading to the passage of legislation …
and is sufficiently involved in the general democratic supervision of the
activities of the European Community, to constitute part of the ‘legisla-
ture’”26.

25
Il principale sostenitore di questa tesi è Javier García Roca: cfr., fra gli altri, J.
GARCÍA ROCA, From States’ International Commitment to Organise Free Elections to
the Citizens’ Right to Vote and Stand for Election (Art. 3 P1 ECHR), in id., P. Santolaya
(a cura di), Europe of Rights: A Compendium on the European Convention of Human
Rights, Leiden, Martinus Nijhoff, 2012, 579 ss. Al riguardo si esprimono in senso du-
bitativo A. RUIZ ROBLEDO, The construction of the right to free elections by the Europe-
an Court of Human Rights, cit., 232; G. BOGGERO, Constitutional Principles of Local
Self-Government in Europe, cit., 118. Ad avviso del primo, “it is one thing for munici-
palities to be a pillar of democracy and for their organs of government to be democratic,
but quite another to adopt their rules as law. Ignoring this difference and including the
municipalities within the concept of the legislature would expand the meaning of ‘legisla-
ture’ and grant the ECtHR greater judicial power than it already has. … Hence … a new
ECHR protocol should be drafted that broadens the scope of the right to participant in
free elections”.
26
Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 18 febbraio 1999, Matthews c.
Regno Unito (ric. n. 24833/94), par. 54. Nella loro opinione dissenziente i giudici sir
John Freeland e Karel Jungwiert obiettano che il potere di presentare proposte di leg-
ge fa parte delle caratteristiche essenziali di un “corpo legislativo”: “If this power is
lacking, the fact that the body may have other powers often exercisable by national legi-
slatures … is not enough to remedy the deficiency. The existence of such other powers
may enhance the body’s entitlement to be styled as a parliament and its role in promot-
ing an ‘effective political democracy’. But the facts that it is so styled and has such a role
are not to be regarded as requiring it to be treated as a ‘legislature’ unless it has in itself
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 227

Si può dire, in conclusione, che il riconoscimento di un diritto sog-


gettivo a libere elezioni nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo
abbia rappresentato un passaggio importante verso l’affermazione di
una piena tutela dei diritti politici. Nel campo dei sistemi elettorali,
però, la Corte EDU ha per lo più dato prova di grande cautela, tanto
che gli argomenti ricorrenti nelle sue decisioni di rado possono fornire
un forte supporto argomentativo a chi voglia contestare la costituzio-
nalità della legge elettorale nazionale27.
La sensazione che vi sia un processo di convergenza, ma che i suoi
esiti siano ancora in larga parte incerti, è ulteriormente acuita dallo sta-
tus del Codice di buona condotta in materia elettorale della Commis-
sione di Venezia. Il Codice mira ad accrescere la visibilità di un patri-
monio comune europeo nel settore della legislazione elettorale. Si può
però dubitare della sua capacità di favorire il consolidamento di un ve-
ro e proprio jus commune europeo in questo ambito. È stato osservato
che

“the non-binding nature of the Code paralleled by the way it is


drafted, i.e., by recognizing shared principles and values, are on the one
hand elements that favor its accreditation as a set of authoritative guide-
lines for electoral reforms, but on the other hand, they cause the lack of
appropriate enforcement mechanisms”28.

Per altro verso, sebbene la Corte di Strasburgo da circa un decen-


nio adoperi il Codice nelle sue decisioni, questa pratica è rimasta rap-

the necessary legislative power” (par. 5). Sul punto cfr., da ultimo, C. FASONE, What is
a legislature in the Twenty-first century? Classification and evolution of a contested no-
tion, in federalismi.it, n. 15/2019, su www.federalismi.it, 9 s.
27
Come segnalato, con riferimento alla legge Calderoli, da E. GROSSO, Riformare
la legge elettorale per via giudiziaria? Un’indebita richiesta di ‘supplenza’ alla Corte co-
stituzionale, di fronte all’ennesima disfatta della politica, in Dir. um. dir. int., 2013,
spec. 679 ss.
28
Così C. FASONE, G. PICCIRILLI, Towards a Ius Commune on Elections in Eu-
rope? The Role of the Code of Good Practice in Electoral Matters in “Harmonizing”
Electoral Rights, in Election Law Journal, vol. 16, 2017, 254. Sul fatto che non abbia
avuto buon esito il tentativo dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa
d’inscrivere il testo del Codice in una vera e propria convenzione internazionale cfr. P.
BONETTI, Ekoglasnost c. Bulgaria: la stabilità delle regole elettorali nell’anno preceden-
te le elezioni, in Quad. cost., 2013, 170.
228 CAPITOLO TERZO

sodica e asistematica29; e questo, evidentemente, anche per il carattere


non vincolante del Codice stesso30.

2. L’emersione di principi sovranazionali (segue): il Parlamento europeo,


un’assemblea rappresentativa sovranazionale eletta a suffragio diretto

Rispetto al panorama di cui si è dato conto finora, l’elezione del


Parlamento europeo a suffragio diretto rappresenta, per certi versi, un
fattore destabilizzante. Per i fini di questa analisi, l’aggettivo fa riferi-
mento alla difficile coesistenza, all’interno degli ordinamenti dei singo-
li Stati membri, dei principi costituzionali e delle discipline legislative
nazionali e della normativa “ibrida” che regola l’elezione del Parla-
mento europeo.
Si tratta di tensioni insite nella natura stessa del Parlamento euro-
peo, come anche, più in generale, nella peculiare struttura della costi-
tuzione dell’Unione europea. Sul primo versante, si deve dare conto
del carattere indiscutibilmente unico del Parlamento europeo nel pa-
norama degli organi assembleari delle organizzazioni internazionali.

29
Un’importante eccezione è costituita dalla sentenza Ekoglasnost c. Bulgaria del 6
novembre 2012 (ric. n. 30386/05), in cui la Corte fa esplicitamente riferimento al Co-
dice di buona condotta. Si è già ricordato nel capitolo I che secondo la Commissione
di Venezia le regole elettorali devono avere per lo meno rango legislativo; inoltre, gli
elementi fondamentali del diritto elettorale – “in particular the electoral system proper,
membership of electoral commissions and the drawing of constituency boundaries,
should not be open to amendment less than one year before an election, or should be
written in the constitution or at a level higher than ordinary law”. Nella sentenza Eko-
glasnost la Corte ha accertato una violazione dei diritti discendenti dall’art. 3 del Pro-
tocollo da parte della Bulgaria. Modifiche del diritto elettorale operate a ridosso di
una consultazione elettorale non sono necessariamente in contrasto col sistema con-
venzionale; esse, però, devono essere “da tempo conosciute e dibattute o comunque
prevedibili” (P. BONETTI, Ekoglasnost c. Bulgaria, cit., 171): “La Cour reconnaît que le
législateur bulgare … visait à résoudre le problème séerieux posé par la participation aux
élections de nombreuses formations sans véritable légitimité politique et électorale. Force
est de constater que cette tendance dans la vie politique bulgare existait bien avant les
élections parlementaires de 2005. … La Cour est d’avis qu’un projet de loi prévoyant ces
mêmes mesures aurait pu être introduit, débattu, adopté et publié, par exemple, au cours
des années 2002 et 2003, voire même au cours du premier semestre de 2004. Cela aurait
permis de mettre en place, en temps utile, une solution adaptée au problème des ‘partis
politiques fantômes’ tout en respectant le principe de la stabilité des règles fondamentales
de la législation électorale”.
30
Ibid.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 229

Sul piano funzionale, nel corso di un processo evolutivo volta a volta


definito come rivoluzionario o stupefacente31, il Parlamento europeo,
cui inizialmente i trattati avevano assegnato un ruolo meramente con-
sultivo32, si è trasformato in un’assemblea influente, contitolare del po-
tere legislativo e dotata di significative attribuzioni nei confronti della
Commissione europea. In questo senso, l’evoluzione del Parlamento
europeo ha accompagnato la trasformazione dell’ordinamento sovra-
nazionale

“dalla forma classica dell’organizzazione internazionale intergo-


vernativa, basata su trattati internazionali, ad un fenomeno organizza-
tivo di nuovo tipo contrassegnato da alcuni elementi caratterizzanti
degli ordinamenti federali, del quale i trattati istitutivi rappresentino la
Carta costituzionale, e il Parlamento europeo costituisca l’espressione
della sovranità dei popoli in esso riuniti”33.

In questa vicenda ha svolto un ruolo importante l’abbandono delle


modalità di selezione dei membri del Parlamento inizialmente previste
dal trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e
dell’acciaio. Sebbene questo parlasse di un’Assemblea “composta da
rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità” (art. 20),
nondimeno all’art. 2134 prevedeva che tali rappresentanti – lì definiti
“delegati” – fossero designati dai Parlamenti degli Stati membri “nel
loro seno per un anno, o eletti a suffragio universale diretto, a seconda
della procedura fissata da ciascuna Alta Parte Contraente”. Per effetto
dell’Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo a
suffragio universale diretto del 20 settembre 1976, i membri del Par-
lamento europeo sono eletti ogni cinque anni in ciascuno Stato mem-
bro a suffragio universale, diretto, libero e segreto.
Come si dirà fra poco, però, il parallelismo fra ampliamento delle
attribuzioni del Parlamento europeo ed evoluzione delle modalità di

31
Cfr. P. DANN, The Political Institutions, in A. von Bogdandy, J. Bast (a cura di),
Principles of European Constitutional Law, II edizione, Oxford and Munich, Hart
Publishing and C.H. Beck, 2009, 250; A. ROSAS, L. ARMATI, EU Constitutional Law:
An Introduction, II edizione, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2012, 90.
32
Tanto da usare, “meno pomposamente, ma più propriamente”, la dicitura “As-
semblea” (F. POCAR, voce Parlamento europeo, in Enc. dir., XXXI, 1981, 859).
33
Così L. FUMAGALLI, voce Parlamento europeo, in Enc. dir., Agg. V, 2001, 801.
34
Il cui testo corrisponde in buona misura a quello dell’art. 138 del trattato istitu-
tivo della Comunità economica europea.
230 CAPITOLO TERZO

(s)elezione di suoi membri è, al più, un parallelismo imperfetto, che


mette in luce alcune anomalie di fondo di questa costruzione.
Per il momento, è opportuno segnalare alcune vicende – tutte risa-
lenti al primo trentennio dell’integrazione europea – che prepararono
la transizione dalla designazione dei membri del Parlamento europeo
ad opera dei Parlamenti nazionali all’elezione degli stessi a suffragio
diretto. In primo luogo – e in linea con una preoccupazione che si è
affacciata in vari passaggi di questo studio (cfr. specialmente supra,
cap. I, par. 5.3) – è necessario fare riferimento al progressivo innalza-
mento del numero dei membri dell’Assemblea. Questo era originaria-
mente fissato in 78 dall’art. 21 del trattato CECA, per poi salire a 142
nel 1958 – quando l’Assemblea divenne istituzione comune di CECA,
CEE e Comunità europea dell’energia atomica –, a 198 nel 1973 e a
410 con l’Atto di Bruxelles del 1976. Il graduale ampliamento della
consistenza numerica del Parlamento europeo si spiega indubbiamente
con la prima ondata di allargamento delle Comunità, nel 1973; al tem-
po stesso, però, esso è rivelatore della preoccupazione di tenere ade-
guatamente conto “non solo dell’importanza economica e politica di
ciascuno Stato ma anche dell’esigenza di assicurare, con una delega-
zione abbastanza ampia, una rappresentanza adeguata delle minoranze
presenti in ciascuno Stato membro”35. Al momento, il diritto primario
non predetermina la consistenza numerica del Parlamento europeo,
fissando in 751 il numero massimo dei suoi membri. Al tempo stesso,
si afferma il principio della proporzionalità degressiva, “con una soglia
minima di sei membri per Stato membro” e un tetto di 96 seggi che
nessuno Stato membro può superare. Come si è detto in precedenza,
anche alcuni parlamenti nazionali presentano una composizione che
riflette l’esigenza di assicurare un equilibrio fra il dato demografico e
l’eguaglianza del voto, da un lato, e considerazioni di vario segno,
dall’altro lato. Nel caso del Parlamento europeo, però, il principio-
cardine non è la proporzionalità integrale – assoggettabile a tempera-

35
Così F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 861. Si può aggiungere, a questo
proposito, che le preoccupazioni inerenti al pluralismo politico si sono intrecciate con
quelle riguardanti il pluralismo territoriale: mentre il Regno Unito riteneva necessario
che gli fossero assegnati abbastanza seggi da permettere di rappresentare adeguata-
mente la Scozia e il Galles, l’Italia teneva a che fosse assicurata la rappresentanza dei
partiti minori dell’epoca (cfr. G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del
Parlamento europeo, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1542).
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 231

menti di varia natura – ma la proporzionalità degressiva, esplicitamen-


te riconosciuta nei trattati36.
Sul piano fattuale, invece, si deve dare conto di un ulteriore forma
di ampliamento del pluralismo interno all’Assemblea. Si è detto che i
trattati istitutivi delle Comunità disciplinavano un organo composto di
delegati designati nel proprio seno dai Parlamenti degli Stati membri,
“secondo la procedura fissata da ogni Stato nazionali” (art. 138, par. 1,
del trattato CEE). Come si vede, insomma, non era previsto alcun re-
quisito di proporzionalità, né il necessario “rispecchiamento” della
composizione di un singolo Parlamento nazionale nella composizione
della delegazione di quello Stato membro chiamata a fare parte
dell’Assemblea sovranazionale. Da questo punto di vista, naturalmen-
te, spicca l’esclusione di PCI e PSI dalla delegazione italiana, superata
soltanto nel 196937.
Al tempo stesso, la dottrina fin dall’inizio ha messo in luce un trat-
to indiscutibilmente peculiare della disciplina relativa alla (s)elezione
dei membri del Parlamento europeo: per il passaggio a un’elezione a
suffragio diretto, infatti, il diritto primario, anziché prevedere la “con-
vocazione di una conferenza dei rappresentanti degli Stati membri per
l’elaborazione di un trattato di modificazione, destinato ad entrare in
vigore dopo la ratifica degli Stati membri”38, ha delineato un procedi-
mento imperniato su una proposta dell’Assemblea stessa e su una deci-
sione del Consiglio: “La procedura viene così a risolversi all’interno
dello stesso ordinamento comunitario”39. L’Atto di Bruxelles del 1976
– con cui l’Assemblea e il Consiglio si avvalsero della possibilità offerta
dall’art. 118, par. 3, TCE – scelse la via di una transizione graduale: in-
vece di una procedura uniforme, destinata a trovare applicazione in
tutti gli Stati membri, questo era basato sull’intreccio fra alcuni princi-
pi comuni e leggi elettorali definite all’interno di ciascuno Stato mem-
bro40. Da questo punto di vista, fin dal varo dell’Atto di Bruxelles la
vicenda delle leggi elettorali per il Parlamento europeo costituisce un
banco di prova ideale per verificare la tenuta della concezione della

36
Lo nota L. TRUCCO, Contributo allo studio del diritto elettorale, cit., 33.
37
Cfr. ancora F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 861.
38
F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 861.
39
Ibid.
40
Lo nota ancora F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 862.
232 CAPITOLO TERZO

costituzione europea come costituzione composita, caratterizzata


dall’interazione fra materiali costituzionali nazionali e sovranazionali41.
Si può anticipare fin da ora che una prima fase di questo percorso
fu caratterizzata da una netta prevalenza dei riferimenti desunti dai
principi costituzionali nazionali. In seguito, e in coincidenza con
l’approfondirsi del processo di costituzionalizzazione dell’Unione eu-
ropea, i legislatori elettorali e gli attori politici nazionali hanno dovuto
tenere conto, in misura via via più intensa, delle indicazioni provenien-
ti dall’ordinamento sovranazionale. Questo processo evolutivo, però,
non si è mai tradotto nella marginalizzazione dei principi costituzionali
nazionali rilevanti in materia elettorale. L’elaborazione di una proce-
dura elettorale uniforme rimane un obiettivo verso cui tendere (art.
223, par. 1, TFUE); concretamente, però, si assiste a un consolidamen-
to e a una precisazione del nucleo di “principi comuni a tutti gli Stati
membri”. Anche così, però,

“nell’applicazione di questi principi comuni, e nel loro sviluppo


nelle legislazioni elettorali adottate in ciascuno Stato membro, non so-

41
Sul punto v. L.F.M. BESSELINK, A Composite European Constitution/Een Sa-
mengestelde Europese Constitutie, Groningen, Europa Law Publishing, 2007. Cfr. inol-
tre N. LUPO, in Forum di discussione. La saga Taricco a una svolta: in attesa della deci-
sione della Corte costituzionale (I parte), in Rivista di Diritti comparati, n. 1/2018, 21
(su www.diritticomparati.it), il quale sottolinea che proprio la natura composita della
costituzione dell’UE “presuppone, prima nelle carte fondamentali e poi, soprattutto,
nei loro interpreti, la capacità di non assolutizzare i principi e i valori di cui queste si
fanno portatori”. Nella riflessione costituzionalistica italiana il dibattito sulla costitu-
zione europea si concentra soprattutto sul fatto che questa non pretenda più di essere
considerata “totale”, cioè “pienamente capace di regolare in modo adeguato e com-
piuto la materia sua propria” (così A. RUGGERI, in P. COSTANZO, L. MEZZETTI, A.
RUGGERI, Lineamenti di diritto costituzionale dell’Unione europea, IV edizione, Tori-
no, Giappichelli, 2014, 20). Su punto, fra i molti, v. A. BARBERA, Esiste una “costitu-
zione europea”?, in Quad. cost., 2000, 59 ss.; S. CASSESE, La Costituzione europea: elo-
gio della precarietà, in Quad. cost., 2002, 469 ss.; F. PALERMO, La forma di Stato
dell’Unione europea. Per una teoria costituzionale dell’integrazione sovranazionale, Pa-
dova, Cedam, 2005, 1 ss.; F. SORRENTINO, La costituzione europea, in M.P. Chiti, G.
Greco (diretto da), Trattato di diritto amministrativo europeo, parte generale, II edi-
zione, Milano Giuffrè, 2007, 15 ss.; D. FERRI, La costituzione culturale dell’Unione eu-
ropea, Padova, Cedam, 2008, 17 ss.; A. D’ATENA, Una costituzione senza costituzione
per l’Europa, in Studi in onore di Pierfrancesco Grossi, Milano, Giuffrè, 2012, 138 s.
Sulla complessità come chiave di lettura del processo di costituzionalizzazione sovra-
nazionale cfr. G. MARTINICO, The Tangled Complexity of the EU Constitutional Pro-
cess: The frustrating knot of Europe, Abingdon, Routledge, 2012, 36 ss.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 233

no mancate critiche e incertezze: con interventi, tutt’altro che conver-


genti, di alcuni tribunali costituzionali nazionali. Quasi a indicare che
la materia elettorale è fatalmente legata a quella ‘identità nazionale in-
sita nella struttura fondamentale, politica e costituzionale’, di ciascuna
delle sue componenti statali: identità che l’Unione si è impegnata a ri-
spettare (art. 4 TUE)”42.

È opportuno segnalare che questa situazione non ha granché risen-


tito della graduale trasformazione del Parlamento europeo – inizial-
mente concepito come un’assemblea di “rappresentanti dei popoli de-
gli Stati riuniti nella Comunità” (art. 137 TCE) – in un’istituzione in
cui i cittadini dell’UE “sono direttamente rappresentati, a livello
dell’Unione” (art. 10, par. 2, TUE). L’imponente processo di trasfor-
mazione della costituzione dell’Unione europea avviato dal trattato di
Maastricht è andato di pari passo con un’evoluzione del diritto eletto-
rale non particolarmente significativa43. Per di più, come si dirà nel pa-
ragrafo 2.2, le modifiche apportate nel 2002 all’Atto di Bruxelles han-
no significativamente acuito la tensione fra ordinamento sovranaziona-
le e ordinamenti nazionali in questo ambito.

2.1. La prima fase: le elezioni europee come elezioni di secondo ordi-


ne

La prima fase della dialettica fra Atto di Bruxelles e leggi elettorali


nazionali fu caratterizzata, all’interno degli Stati membri dell’epoca,
dall’adozione di leggi elettorali “ispirat[e] per lo più ai sistemi elettora-
li nazionali”44. Per interpretare questa tendenza, sembra utile fare ri-
corso, adattandolo, a un concetto di matrice politologica.
Per inquadrare le elezioni europee, i cultori della scienza politica
discorrono sovente di elezioni di secondo ordine (second order elec-

42
Così, in maniera condivisibile, N. LUPO, A. MANZELLA, Il Parlamento europeo,
cit., 29.
43
S. ALONSO DE LEÓN, Four decades of the European Electoral Act: a look back
and a look ahead to an unfulfilled ambition, in European Law Review, 2017, 367. V.
inoltre A. ROSAS, L. ARMATI, EU Constitutional Law: An Introduction, Oxford and
Portland, Hart Publishing 2010, 116; F. FABBRINI, Representation in the European Par-
liament: Of False Problems and Real Challenges, in Zeitschrift für ausländisches öffen-
tliches Recht und Völkerrecht, 2015, 839 (che pone l’interrogativo “whether the current
representative structure of the EP is the most adequate to perform the task”).
44
F. POCAR, voce Parlamento europeo, cit., 862.
234 CAPITOLO TERZO

tions)45. Per i politologi, il concetto di elezioni di secondo ordine fa ri-


ferimento a consultazioni elettorali che non sono percepite come deci-
sive all’interno di uno Stato. Sono di primo ordine le elezioni politiche
oppure, nella V Repubblica francese, le elezioni presidenziali. Le ele-
zioni europee, invece, possono essere annoverate fra le elezioni di se-
condo ordine, insieme con le elezioni suppletive, le elezioni comunali,
le elezioni regionali e l’elezione della seconda camera. Le elezioni di
secondo ordine sono caratterizzate da vari elementi specifici, fra cui
primeggia la “less-at-stake” dimension: questa ha per conseguenza un
livello di partecipazione elettorale più basso, risultati migliori per i
partiti minori e per le forze politiche “nuove”, una più alta percentuale
di schede nulle e un uso del voto rivolto a esprimere una sanzione nei
confronti dei partiti di governo46. Questo schema interpretativo ha ret-
to per almeno due decenni47; successivamente all’allargamento a Est e
alle elezioni europee del 2004, però, esso è stato criticato48 oppure ri-
proposto in maniera più sfumata49.
Intesa in una diversa accezione, però, questa espressione può risul-
tare almeno altrettanto rilevante anche per il costituzionalista. Così fa-
cendo, si può affermare che le elezioni europee sono elezioni di secon-
do ordine perché in numerosi Stati membri la discussione sul sistema
elettorale per l’elezione del Parlamento europeo è stata influenzata, fra
l’altro, dal timore di dettare una disciplina che si discostasse troppo
significativamente da quella nazionale. In questo senso, a lungo si è ra-
gionato su leggi elettorali che riproducessero almeno alcuni dei tratti
caratterizzanti delle leggi elettorali politiche. Anche in questo caso,
evidentemente, ci si può rendere conto dello stretto legame esistente

45
Per riferimenti bibliografici v. K. REIF, H. SCHMITT, Nine Second-Order Nation-
al Elections – A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results,
in European Journal of Political Research, n. 1/1980, 3 ss.; M. MARSH, Testing the Se-
cond-Order Election Model after Four European Elections, in British Journal of Political
Science, 1998, 591 ss.; H. SCHMITT, The European Parliament Elections of June 2004:
Still Second-Order?, in West European Politics, 2005, 650 ss.
46
Cfr. K. REIF, H. SCHMITT, Nine Second-Order National Elections, cit., 8 ss.
47
Cfr. M. MARSH, Testing the Second-Order Election Model after Four European
Elections, cit., 606 s.
48
Si veda J.H. NIELSEN, M.N. FRANKLIN, The 2014 European Parliament Elec-
tions: Still Second Order?, in iid. (a cura di), The Eurosceptic 2014 European Parliament
Elections: Second Order or Second Rate?, London, Palgrave Macmillan, 2017, 1 ss.
49
Si veda, ad es., H. SCHMITT, The European Parliament Elections of June 2004,
cit.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 235

fra sistema politico-partitico e disciplina elettorale: il primo cerca di


fare leva sulla seconda affinché nell’agone politico europeo risultino
riprodotte condizioni favorevoli in quanto simili a quelle già esistenti
al livello nazionale. Il legislatore nazionale persegue allora l’obiettivo
di preservare l’influenza delle differenti tradizioni nazionali in materia
elettorale e, non secondariamente, di non turbare i rapporti di forza
tra le formazioni politiche attive a livello nazionale: così, nel 1979 “gli
Stati allora componenti la Cee giunsero alle prime elezioni dirette in
ordine sparso”50. Al tempo stesso, la laconicità delle indicazioni nor-
mative provenienti dal livello (allora) comunitario assegnava un ruolo
centrale, al momento della valutazione delle discipline elettorali così
adottate, ai principi costituzionali nazionali.
La prevalenza delle preoccupazioni nazionali – e, conseguentemen-
te, il timore che la creazione di un’assemblea rappresentativa sovrana-
zionale eletta a suffragio diretto potesse scompaginare i sistemi partiti-
ci interni – è particolarmente evidente nel dibattito che ebbe luogo in
tre dei principali Stati membri della Comunità dell’epoca: Francia, Ita-
lia e Repubblica federale tedesca.
Per quanto riguarda la Francia, nella discussione che precedette
l’approvazione della legge n. 77-729 del 7 luglio 1977 (Loi relative à
l’élection des représentants au Parlement européen) è possibile riscon-
trare la compresenza di preoccupazioni d’indole costituzionalistica e di
argomenti legati a considerazioni di opportunità politica. Così, da un
lato è innegabile che la scelta a favore di un sistema elettorale propor-
zionale con una soglia di sbarramento del 5 per cento fu giustificata
anche dai primi successi delle formazioni ecologiste, in occasione delle
elezioni comunali del marzo 1977. Contemporaneamente, sulla previ-
sione di un collegio unico nazionale influì il timore che circoscrizioni
plurinominali regionali potessero favorire l’ascesa di formazioni regio-
naliste, come quelle bretoni e corse51. Se però ci si muove sul piano
degli argomenti di natura costituzionale, si possono rinvenire indica-
zioni non meno importanti. Il Presidente della Repubblica, infatti,

50
F. LANCHESTER, Parlamento europeo: il progetto di procedura elettorale unifor-
me, in Quad. cost., 1987, 149.
51
Cfr. N. TOULOUDIS, Common Procedures, Common Problems: Moving Toward
Uniform Electoral Procedures for EP Elections, paper presentato in occasione del con-
vegno della European Community Studies Association, 2001, 12 ss. (disponibile su
http://aei.pitt.edu/2195); G. SAINTENY, La règle électorale comme moyen de protection
contre les nouveaux acteurs politiques: l’exemple français, in Canadian Journal of Politi-
cal Science, 2004, 109.
236 CAPITOLO TERZO

aveva investito il Conseil constitutionnel della questione della confor-


mità alla Costituzione francese della decisione del Consiglio relativa
all’elezione del Parlamento europeo a suffragio diretto. Nella decisione
n. 76-71 DC i Sages della rue de Montpensier segnalavano che la
sovranità menzionata all’art. 3 della Costituzione della V Repubblica
“tant dans son fondement que dans son exercice, ne peut être que natio-
nale … seuls peuvent être regardés comme participant à l’exercice de
cette souveraineté les représentants du peuple français élus dans le cadre
des institutions de la République”52. L’elezione del Parlamento europeo
a suffragio diretto, però, non è incompatibile con la sovranità naziona-
le né con le attribuzioni delle istituzioni repubblicane. Fra l’altro, nei
contenuti della decisione del Consiglio sottoposta al vaglio del Conseil
constitutionnel non è possibile rintracciare alcuna previsione suscetti-
bile di mettere a repentaglio “l’indivisibilité de la République”53; né il
riferimento a una procedura elettorale uniforme, contenuto all’art. 7
dell’Atto allegato alla decisione del Consiglio, potrebbe essere inter-
pretato nel senso di una possibile compromissione del medesimo prin-
cipio. La dottrina dell’epoca giunse presto alla conclusione che il Con-
seil constitutionnel si era pronunciato nel senso dell’inammissibilità di
circoscrizioni regionali, così come, a fortiori, di circoscrizioni transna-
zionali nelle regioni frontaliere54.
Nei dibattiti parlamentari dei mesi successivi sono enunciate con
chiarezza le implicazioni concrete della decisione del Conseil constitu-
tionnel. Così, replicando all’ex Primo ministro Debré, che aveva solle-
vato una questione pregiudiziale nel corso della seduta del 21 giugno
1977 dell’Assemblea nazionale, il ministro dell’interno Bonnet osservò:

52
Conseil constitutionnel, decisione n. 76-71 DC (Décision du Conseil des Com-
munautés européennes relative à l’élection de l’Assemblées des Communautés au suf-
frage universel direct) del 30 dicembre 1976, cons. 6. Su quella decisione del Conseil v.
R. KOVAR, D. SIMON, Some Reflections on the Decision of the French Constitutional
Council of December 30, 1976, in Common Market Law Review, 1977, 525 ss.; G. VE-
DEL, Les racines de la querelle constitutionnelle sur l’élection du Parlement européen, in
Pouvoirs, n. 2, 1977, 23 ss. Per una ricostruzione storiografica cfr. D. PASQUINUCCI,
Uniti dal voto? Storia delle elezioni europee 1948-2009, Milano, Franco Angeli, 2013,
216 ss.
53
Conseil constitutionnel, decisione n. 76-71 DC, cons. 5.
54
Così R. KOVAR, D. SIMON, Some Reflections on the Decision of the French Con-
stitutional Council of December 30, 1976, cit., 540.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 237

“Compte tenu du nombre de sièges à pourvoir, le Gouvernement n’a


pas cru opportun de créer de nouvelles circonscriptions dont le découpage
n’aurait pas manqué de susciter des controverses et qui auraient pu pa-
raître abusivement surclasser les circonscriptions législatives. Le Gou-
vernement a pensé que le cadre national pouvait seul, dans un tel scru-
tin, respecter le principe de l’indivisibilité de la République, réaffirmé
par le Conseil constitutionnel, et permettre aux élus de représenter le
peuple français dans sa totalité sans que se développent des forces centri-
fuges …”55.

Nel quadro che si è tracciato finora risulta del tutto prevalente il


peso di preoccupazioni di tipo “nazionale”, in cui si riflette il timore
che le elezioni europee, consultazioni di tipo nuovo, potessero scom-
paginare equilibri consolidati del sistema politico della V Repubblica.
Benché prevalenti, questi argomenti non sono però gli unici che siano
stati adoperati durante quel dibattito: il Presidente della Repubblica
dell’epoca, infatti, era stato il principale ispiratore del vertice di Parigi
del 9 e 10 dicembre 1974, che aveva dato l’avvio al processo di elabo-
razione dell’Atto di Bruxelles. L’idea che potessero costituirsi famiglie
politiche europee – e il timore che i partiti francesi si ritrovassero
esclusi o emarginati – portò il Presidente Giscard d’Estaing ad affer-
mare che sarebbe stato opportuno “ne pas envoyer des députés en ordre
dispersé face aux 60 conservateurs britaninques, aux 43 chrétiens démo-
crates et aux 34 socialistes allemands”56. Questa preoccupazione fu alla
base della scelta d’inserire nella legge elettorale una soglia di sbarra-
mento del 5 per cento.
Come si vede, perciò, l’adozione, da parte del legislatore francese
di un sistema elettorale proporzionale per l’elezione del Parlamento
europeo diede luogo a numerosi interrogativi circa gli scostamenti cui
esso avrebbe potuto dare luogo rispetto al modo in cui gli elettori era-
no e sono rappresentati nell’Assemblea nazionale francese. Accanto a
queste considerazioni, però, non erano assenti dal dibattito pubblico
preoccupazioni legate alle ripercussioni europee delle scelte del legisla-
tore francese. Assai diverso è il caso dell’Italia e della Repubblica fede-

55
Journal officiel de la République française – Débats parlementaires – Assemblée
nationale, n. 58/1977, 3988.
56
La citazione è tratta da F. DE LA SERRE, M.C. SMOUTS, G. BIBES, H. MENUDIER,
Une élection nationale à prétexte européen, in Revue française de science politique,
1979, 990.
238 CAPITOLO TERZO

rale tedesca: per l’elezione dei rispettivi parlamenti nazionali all’epoca


entrambe facevano ricorso a sistemi elettorali proporzionali, anche se
nel secondo caso la previsione di una soglia di sbarramento del 5 per
cento costituiva un importante elemento di razionalizzazione (cfr. su-
pra, cap. II, par. 3). Per l’Italia e per la Germania di Bonn, perciò,
l’adozione di un sistema elettorale proporzionale costituì una scelta in
qualche modo naturale: essa, però, fu accompagnata dal timore che il
numero di deputati europei eletti in ciascuno dei due paesi – eviden-
temente inferiore al numero dei componenti delle Camere italiane o
del Bundestag tedesco – finisse con l’impedire una piena corrispon-
denza fra il panorama dei partiti rappresentati nei parlamenti nazionali
e la “nuova” rappresentanza incardinata nel Parlamento europeo. La
logica che ispira queste considerazioni è differente da quella che ispi-
rava l’azione del Presidente Giscard d’Estaing, il quale teneva soprat-
tutto alla capacità dei partiti francesi d’incidere sull’attività dei gruppi
politici costituiti in seno al Parlamento.
Questi dati emergono puntualmente nella riflessione che in Italia
accompagnò la redazione della legge 24 gennaio 1979, n. 1857. In
un’ottica di lungo periodo, quella legge può essere definita come un
capitolo significativa di uno sviluppo in senso proporzionalistico di
tutta la legislazione elettorale italiana che era in atto fin dagli anni Cin-
quanta (cfr. supra, cap. I, paragrafi 2.3 e 3.1). Sul fatto che
quell’orientamento di politica legislativa dovesse essere fedelmente ri-
prodotto nella nuova disciplina per l’elezione del Parlamento europeo
sussisteva allora un ampio consenso. Era oggetto di discussione, se
mai, come si potesse assicurare “la più ampia rappresentanza di tutte
le forze politiche e degli interessi e delle realtà regionali”58, comprese
le minoranze linguistiche. I dubbi riguardavano l’alternativa fra la pre-
visione di un collegio unico nazionale – preferita dai partiti minori – e
la scelta a favore di circoscrizioni regionali o sovraregionali (cfr. supra,
cap. II, par. 6). Il fatto che abbia finalmente prevalso la seconda op-
zione è anche legato alla difficoltà di concepire su scala nazionale un
sistema proporzionale con voto di preferenza59. Da un punto di vista

57
Su cui v. G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento
europeo, cit.; S. TRAVERSA, L’elezione del Parlamento a suffragio universale e la legge
elettorale italiana, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1577 ss.
58
G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento europeo,
cit., 1571.
59
Cfr. ancora G. TROCCOLI, L’elezione a suffragio universale diretto del Parlamen-
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 239

differente, la scelta del legislatore italiano poteva essere giustificata –


come si argomentò allora – dal fatto che quel sistema elettorale si sa-
rebbe pur sempre applicato a un Parlamento, quello delle Comunità,
privo di reali poteri decisionali60.
Ancora differente è il caso tedesco-occidentale. Al fine di non alte-
rare, neppure in seno al Parlamento europeo, l’equilibrio tra le forze
politiche rappresentante nel Bundestag, l’Europawahlgesetz del 16 giu-
gno 1978 confermò alcune scelte fondamentale della legislazione elet-
torale tedesca61: un sistema proporzionale con una soglia di sbarra-
mento del 5 per cento. Nell’impossibilità di replicare il modello del
personalisiertes Verhältniswahlrecht che caratterizza le elezioni federali,
il legislatore tedesco si risolse piuttosto per un modello imperniato su
liste bloccate, rimettendo ai partiti la facoltà di presentare liste federali
ovvero regionali. I commentatori dell’epoca formularono invece riser-
ve sulla previsione della soglia di sbarramento: essa, infatti, avrebbe
impedito che fossero eletti in Germania rappresentanti di correnti
ideali che in altri Stati membri, invece, avrebbero ben potuto accedere
al Parlamento europeo: così, ad esempio, i comunisti62.
Mentre il Conseil constitutionnel francese aveva statuito in via pre-
ventiva a proposito della decisione con cui il Consiglio delle Comunità
europee aveva adottato l’Atto di Bruxelles, al Bundesverfassungsgericht
fu chiesto di pronunciarsi sulla costituzionalità dell’Europawahlgesetz
ormai entrato in vigore. In quell’occasione la Corte di Karlsruhe con-
cluse nel senso della legittimità della clausola di sbarramento prevista
dalla legge elettorale, facendo leva sui rilevanti poteri attribuiti dai
trattati al Parlamento europeo, che richiedevano “un organo capace di
agire”63. La previsione di una soglia di sbarramento appariva giustifica-
ta dal livello di frammentazione del Parlamento europeo, inevitabil-
mente più elevato di quello di qualsiasi parlamento nazionale. La Cor-

to europeo, cit., 1572 e nt. 75.


60
Cfr. ancora F. LANCHESTER, Parlamento europeo, cit., 149.
61
Sull’iter che portò all’approvazione dell’Europawahlgesetz v. A. MELONCELLI,
L’elezione diretta del Parlamento europeo: note sul progetto di legge della Repubblica
federale di Germania, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1604 ss.
62
Cfr. A. MELONCELLI, L’elezione diretta del Parlamento europeo, cit., 1607.
63
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 22 maggio 1979 (BVerfGE 51, 222, 246.
Su quella sentenza, la cui motivazione è stata bollata come “imbarazzante” (peinlich)
da H. MEYER, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, cit., 567, cfr. le conside-
razioni critiche di D. MURSWIEK, Die Verfassungswidrigkeit der 5%-Sperrklausel im
Europawahlgesetz, in JuristenZeitung, 1979, 48 ss.
240 CAPITOLO TERZO

te d’altra parte, rilevava che l’organizzazione e il funzionamento del


Parlamento europeo “non differiscono radicalmente da quelli dei par-
lamenti nazionali degli Stati membri. … Fin dall’inizio i deputati non
si sono riuniti in delegazioni nazionali, ma in gruppi orientati in ragio-
ne dell’appartenenza politica. … Nella prassi i gruppi hanno acquisito
una rilevanza via via crescente”64. Le scelte del legislatore tedesco,
inoltre, erano confortate dall’adozione di soglie di sbarramento, espli-
cite o implicite, in gran parte dei nove Stati membri della Comunità
economica europea di allora: la decisione della Corte di Karlsruhe con-
teneva perciò un’analitica rassegna di diritto comparato65. In quella
sentenza, infine, si può citare la sottolineatura della necessità di non
differenziare eccessivamente il sistema elettorale europeo da quello
previsto per le elezioni federali (cfr. supra, cap. I, par. 3.1, e cap. II,
paragrafi 3 e 8), salvaguardando così la consonanza fra i partiti politici
rappresentati nel Parlamento nazionali e quelli presenti nel Parlamen-
to europeo:

“Allo stadio attuale del processo d’integrazione, il fatto che il Par-


lamento europeo agisca in maniera efficace dipende ancora in misura
massiccia dal fatto che sussistano uno stretto collegamento e coopera-
zione fra i deputati dell’Assemblea e le forze politiche dei loro paesi di
origine, le quali, dal canto loro, possono influire sul Consiglio e sulla
Commissione. L’Assemblea e i suoi deputati necessitano tuttora in mi-
sura notevole, tanto in sede di discussione e formulazione di misure
concrete quanto al momento della loro attuazione, di uno stretto col-
legamento coi partiti che determinano la politica degli Stati membri. A
questa esigenza non sono per nulla in grado di contribuire partitini in-
significanti in ambito nazionale, che non hanno alcun legame diretto
con le forze politiche rilevanti del loro paese di origine”66.

Nella pronuncia della Corte di Karlsruhe, perciò, si registra la


compresenza di argomenti eterogenei, riconducibili sia a ragioni di or-
dine interno, sia a una riflessione sulla natura del sistema politico co-
munitario e sulle tendenze che sembravano caratterizzarlo.
Se si esce dal perimetro degli Stati fondatori, tralasciando

64
BVerfGE 51, 222, 246.
65
BVerfGE 51, 222, 250 ss.
66
BVerfGE 51, 222, 248 s.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 241

l’evidente anomalia britannica67, merita di essere segnalata una pro-


nuncia del 1991 del Tribunal Constitucional spagnolo68. Quella senten-
za, che traeva origine da un ricorso del Parlamento basco, è stata og-
getto di numerosi commenti perché in essa il Tribunal prese posizione
sullo status del diritto (allora) comunitario nell’ordinamento spagno-
lo69. Con un argomentare piuttosto confuso – e omettendo di segnalare
i parametri costituzionali di cui lamentava la lesione – il Parlamento
basco contestava che il legislatore organico avesse trattato il territorio
dello Stato spagnolo alla stregua di una circoscrizione unica per
l’elezione del Parlamento europeo. A differenza dei legislatori italiano
e tedesco-occidentale, in effetti, il legislatore organico spagnolo aveva
rinunciato ad adottare per il Parlamento europeo una disciplina che
ricalcasse a grandi linee quella in uso per l’elezione del Congresso dei
deputati (cfr. supra, cap. I, par. 2.5). In particolare, il ricorrente affer-
mava che una circoscrizione elettorale unica non fosse “el instrumento
más ajustado al principio de autonomía política de la nacionalidades y
regiones”70. A dispetto dell’incerta formulazione delle censure, il Tri-
bunal si soffermò approfonditamente su questo punto. Da un lato, la
Costituzione spagnola prevede un sistema di circoscrizioni provinciali
soltanto per l’elezione delle Cortes. D’altra parte,

“dentro de las legítimas preferencias por uno u otro modelo de cir-

67
Su cui V. BOGDANOR, The New British Constitution, Oxford and Portland,
Hart Publishing, 2009, 30 s. ha osservato: “entry into the European Community did not
only raise the issue of sovereignty, fundamental as that issue has proved to be. It also
raised, as Northern Ireland had done, the issue of proportional representation. … That
uniform procedure would almost certainly prove to be a proportional one since, of the
nine Member States of the European Community after 1973, when Britain joined, only
Britain and France did not use a proportion system to elect their national legislatures.
The traditional arguments for the first-past-the-post system in Britain, that it provided for
stable government and close links between MPs and their constituents, seemed irrelevant
in the European context. It was not the function of the European Parliament, unlike the
House of Commons, to sustain a government, and so the argument that proportional rep-
resentation would lead to weak or unstable government was hardly relevant”.
68
Tribunal Constitucional, sentenza n. 28/1991, del 14 febbraio 1991. Si veda P.
PASSAGLIA (a cura di), Le soglie di sbarramento previste per l’elezione del Parlamento
europeo, dossier elaborato dal Servizio studi della Corte costituzionale, settembre 2018
(su www.cortecostituzionale.it).
69
Per riferimenti cfr. G. MARTINICO, Judging in the Multilevel Legal Order: Ex-
ploring the Techniques of ‘Hidden Dialogue’, in King’s Law Journal, 2010, 261 s.
70
Tribunal Constitucional, sentenza n. 28/1991, Fundamentos Jurídicos, par. 8.
242 CAPITOLO TERZO

cunscripción electoral, la configuración del territorio nacional como cir-


cunscripción única en las elecciones al Parlamento Europeo es, al menos,
una opción tan lícita constitucionalmente como pueda serlo la que aque-
llos Diputados autonómicos defienden, esto es, la del territorio de las di-
ferentes Comunidades Autónomas, sin que esta segunda opción haya de
ser necesariamente adoptada por exigencias de la estructura autonómica
del Estado”71.

Come si vede, perciò, anche in quell’occasione il Tribunal Consti-


tucional confermò la sua tradizionale prudenza in materia elettorale,
già segnalata nel capitolo II.

2.2. L’avanzata del processo di costituzionalizzazione dell’Unione e il


suo impatto sulle leggi elettorali nazionali

Dopo un periodo di relativa stabilità, dalla fine degli anni Novanta


ha ripreso vigore la controversia intorno alle leggi elettorali per
l’elezione del Parlamento europeo. In una tale evoluzione si può scor-
gere il riflesso dell’operare congiunto di diversi fattori: l’inesausto pro-
cesso di costituzionalizzazione dell’Unione europea, intesa come fede-
ralizzazione e come “sensibilizzazione del diritto dell’Unione (e prima
delle Comunità) alla tematica della protezione dei diritti fondamenta-
li”72; l’affermazione della centralità della democrazia rappresentativa
nell’architettura istituzionale dell’Unione (art. 10, par. 1, TUE) e del
ruolo dei partiti politici73; il nuovo dinamismo delle istituzioni sovra-
nazionali, che hanno modificato l’Atto del 1976 con la decisione del 25
giugno e 23 settembre 2002; l’instabilità e le contestazioni, a cui si è
alluso più volte nel corso di questo lavoro, che ormai caratterizzano la
materia elettorale.
Da un lato, sono rimasti senza seguito, fin dagli anni Ottanta, i ten-
tativi del Parlamento di elaborare un progetto di procedura elettorale

71
Ibid.
72
Così G. MARTINICO, Lo spirito polemico del diritto europeo. Studio sulle ambi-
zioni costituzionali dell’Unione, Roma, Aracne, 2011, 18.
73
Sul punto v., per tutti, G. GRASSO, voce Partiti politici europei, in Dig. disc.
pubbl., Agg. III, 2008, 609 ss.; F. SAITTO, European political parties and European pu-
blic space from the Maastricht Treaty to the Reg. No. 1141/2014, in Rivista di Diritti
comparati, n. 2/2017, 23 ss. (disponibile su www.diritticomparati.it); A. COSSIRI, Partiti
e rappresentanza nella dimensione interna e sovranazionale, cit., 159 ss.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 243

uniforme in conformità all’art. 7, par. 1, dell’Atto del 197674. Dall’altro


lato, la decisione del Consiglio del 2002 detta alcune direttive e pre-
scrizioni di dettaglio, cui gli Stati membri sono chiamati ad attenersi
nell’elaborazione delle rispettive leggi elettorali, che devono ormai es-
sere riconducibili, in ogni caso, al genus dei sistemi elettorali propor-
zionali (“scrutinio di lista o uninominale preferenziale con riporto di
voti di tipo proporzionale”, secondo la previsione dell’art. 1, par. 1)75.
In particolare, l’art. 3 – modificato, su questo punto, nel 2002 – con-
sente agli Stati membri di prevedere una soglia di sbarramento nazio-
nale non superiore al 5 dei voti espressi. La decisione del 2002 costi-
tuisce il portato – per molti versi minimalista – del progetto di proce-
dura elettorale elaborato in Parlamento fin dal 1998 sulla base della
relazione Anastassopoulos. In quel documento si rinviene la prima vol-
ta l’enunciazione di una proposta destinata a caratterizzare tutta la ri-
flessione successiva e molto importante per i fini di questo lavoro:
l’istituzione di una circoscrizione paneuropea, in cui sarebbe attribuito
circa un decimo dei seggi del Parlamento europeo e per la quale con-
correrebbero liste transnazionali. Come si legge nella relazione Ana-
stassopoulos, un’innovazione del genere – che il Consiglio decise poi
di non riprendere – “contribuirebbe certamente a far emergere
un’autentica coscienza politica europea e a costituire veri e propri par-
titi politici europei”76. Nel frattempo, inoltre, sono mutate in misura
decisiva le coordinate di diritto primario. Laddove l’art. 1 dell’Atto di
Bruxelles, nel suo testo originario, definiva il Parlamento come
l’assemblea “dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità”, dopo
l’introduzione di una cittadinanza sovranazionale i cittadini europei
sono “direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento
europeo” (art. 10, par. 2, TUE).
Queste innovazioni – incrementali e sovente caratterizzate da un
senso di transitorietà e incompiutezza – costituiscono lo sfondo delle
trasformazioni che hanno interessato gli ordinamenti nazionali presi in
considerazione in questo lavoro.
In Francia, in un primo momento, fu superato il principio della
circoscrizione unica nazionale. Con la legge n. 3003-327 dell’11 aprile

74
Ne dà conto ancora F. LANCHESTER, Parlamento europeo, cit.
75
Su quella decisione v. G.E. VIGEVANI, Parlamento europeo: una nuova procedura
elettorale uniforme, in Quad. cost., 2003, 175 ss., che valuta con scetticismo l’effettiva
portata innovativa di quella decisione del Consiglio.
76
Cfr. V. LIPPOLIS, I partiti politici europei, in Rass. parl., 2002, 955 s.
244 CAPITOLO TERZO

2003, il territorio della Repubblica fu ripartito in otto circoscrizioni,


con l’ulteriore previsione che la soglia di sbarramento del 5 per cento
fosse applicata a livello circoscrizionale. Quella legge di riforma fu im-
pugnata in via preventiva da un gruppo di parlamentari, che vi scorge-
vano una smentita dei principi enunciati dal Conseil constitutionnel
nella decisione n. 76-71 DC. I Sages della rue de Montpensier, però,
rigettarono il ricorso contro quella che sarebbe divenuta la legge n.
2003-327, facendo ricorso ad argomenti che mostravano la portata dei
mutamenti costituzionali nel frattempo intercorsi77. I parlamentari ri-
correnti avevano affermato, in particolare, che la divisione del territo-
rio nazionale in otto circoscrizioni sovraregionali avrebbe violato il
principio d’indivisibilità della Repubblica; viceversa, soltanto una cir-
coscrizione unica avrebbe permesso ai membri del Parlamento euro-
peo eletti in Francia “de représenter le peuple français dans sa totali-
té”78. Tuttavia, come si legge nel commento ufficiale allegato alla deci-
sione – che fa riferimento alle disposizioni del TUE citate poc’anzi – i
membri del Parlamento europeo eletti in Francia “ne sont donc plus
nécessairement des nationaux français. Il n’est pas non plus possible de
soutenir qu’ils représentent le peuple français au Parlement européen”.
Chiaramente, perciò, nella lettura del Conseil constitutionnel – che pe-
raltro riteneva necessario precisare che non era mutata la sua lettura
dei principi d’indivisibilità della Repubblica e di unicità del popolo
francese – era ormai interiorizzato il carattere genuinamente transna-
zionale che doveva assumere l’elezione del Parlamento europeo e che
avrebbe trovato compiuta espressione nello sfortunato trattato costitu-
zionale (art. I-46, par. 2) e poi nel trattato di Lisbona (la già citata
formulazione dell’art. 10 TUE).

77
Conseil constitutionnel, decisione n. 2003-468 DC del 3 aprile 2003 (Loi rela-
tive à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen
ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques), su cui v. S. DE CACQUERAY, R. GHE-
VONTIAN, V. OGIER-BERNAUD, T.S. RENOUX, D. RIBES, Jurisprudence du Conseil consti-
tutionnel 1er avril-30 juin 2003, in Revue française de droit constitutionnel, 2003, 573
ss.; D. CHAGNOLLAUD, Sherlock Holmes et l’énigme non résolue: le Conseil constitu-
tionnel et les nouveaux modes de scrutin, in Revue du droit public et de la science poli-
tique, 2003, 931 ss.
78
Conseil constitutionnel, decisione n. 2003-468 DC, cons. 35.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 245

2.3. Tensioni sempre più evidenti: la controversia sulla natura del


Parlamento europeo

La tensione fra leggi elettorali per il Parlamento europeo, principi


costituzionali nazionali e diritto primario dell’Unione è diventata sem-
pre più evidente nel corso dell’ultimo decennio. Questa tendenza si
può interpretare in due modi. Essa rientra, in primo luogo, nel corpus
giurisprudenziale che ha preso forma, come si notava in precedenza
(cap. II, par. 10), nel corso di venti anni di turbolenze. Tali turbolenze
hanno investito le leggi elettorali per i parlamenti nazionali, per le as-
semblee regionali e locali e anche per il Parlamento europeo. In se-
condo luogo, le pronunce giurisprudenziali dell’ultimo decennio de-
vono essere lette alla luce del travaglio cui è andato incontro il proces-
so di costituzionalizzazione sovranazionale e delle molteplici crisi che
hanno afflitto l’Unione europea79. A questo riguardo, il filo rosso che
collega fra loro le decisioni delle corti costituzionali nell’ultimo decen-
nio è dato dagli interrogativi sul Parlamento europeo e sulla sua capa-
cità di svolgere effettivamente le prestazioni che sono normalmente as-
sociate a un parlamento. Del resto, come si è visto nel par. 1 di questo
capitolo, questo problema ha impegnato anche la Corte europea dei
diritti dell’uomo.
Risulta allora emblematica la vicenda tedesca, che ha peraltro il
merito di sottolineare con forza questa correlazione fra i problemi spe-
cifici della legislazione elettorale e le potenzialità – o piuttosto i limiti –
del processo di costituzionalizzazione dell’Unione europea e di crea-
zione di un sistema democratico-rappresentativo sovranazionale. Nel
2010, infatti, è stata nuovamente contestata la legittimità costituzionale
delle disposizioni dell’Europawahlgesetz relative alla soglia di sbarra-
mento del 5 per cento. Con un netto revirement rispetto alla propria
decisione del maggio 1979, il Bundesverfassungsgericht ha ritenuto tali
disposizioni costituzionalmente illegittime per contrasto col principio
dell’eguaglianza del voto, sancito all’art. 38 GG80. In questa sede non

79
Si aderisce qui alla lettura offerta da A.J. MENENDEZ, The Existential Crisis of
the European Union, in German Law Journal, 2013, 453 ss. V. inoltre S. CASSESE,
“L’Europa vive di crisi”, in Riv. trim. dir. pubbl., 2016, 779 ss.
80
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 9 novembre 2011 (BVerfGE 129, 300),
su cui v. D. EHLERS, Sicherung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments
mittels einer Sperrklausel im deutschen Wahlrecht. Zur Entscheidung des Bundesverfas-
sungsgerichts vom 9. November 2011, in Zeitschrift für Gesetzgebung, 2012, 188 ss.; R.
HRBEK, Deutsche Europawahlen künftig ohne Sperrklausel? Das Urteil des Bundesver-
246 CAPITOLO TERZO

interessa tanto ripercorrere nella sua interezza il percorso logico-


argomentativo cui hanno fatto ricorso i giudici di Karlsruhe: ciò che
conta, piuttosto, sono le ragioni per cui nella sentenza sono stati re-
spinti gli argomenti che potevano militare a favore della legittimità di
una deroga al principio dell’eguaglianza del voto, quale è la soglia di
sbarramento. È senz’altro vero, come si è appena ricordato, che l’Atto
del 1976 – nella formulazione attualmente in vigore – consente agli
Stati membri di prevedere nelle proprie leggi elettorali per il Parla-
mento europeo una soglia di sbarramento uguale o inferiore al 5 per
cento dei voti espressi. Non si tratta però di un obbligo: la disposizio-
ne europea “mantiene perciò intatta la portata della verifica, all’interno
dello Stato membro, della compatibilità di una tale disciplina coi prin-
cipi elettorali garantiti dalla Legge fondamentale”81. Si tratta, cioè, di
quella bipolarità di cui si diceva nel paragrafo precedente e che ben
rispecchia il carattere composito della costituzione dell’Unione: come
il Conseil constitutionnel nel 2003 ha valorizzato le innovazioni prove-
nienti dal diritto sovranazionale, così il Bundesverfassungsgericht nel
2011 ha riaffermato la priorità delle indicazioni ricavabili dai principi
della Legge fondamentale di Bonn. Ora, si è già ricordato che nella
giurisprudenza della Corte di Karlsruhe l’argomento utilizzato più
spesso per giustificare la compatibilità delle soglie di sbarramento col
principio dell’eguaglianza del voto è che occorre evitare che si costitui-
sca un organo rappresentativo non in grado di operare (han-
dlungsunfähig). Se però si cala questo argomento generico nel contesto
del Parlamento europeo, ci si trova di fronte a una situazione assai dif-
ferente, tanto in fatto quanto in diritto. Ad avviso della Corte costitu-
zionale tedesca, non si può affermare in maniera stringente che una
maggiore frammentazione nella composizione sia destinata a pregiudi-
care la funzionalità del Parlamento europeo. Da un lato, infatti, i
gruppi parlamentari, strutturalmente più eterogenei di quelli nazionali,

fassungsgerichts vom 9. November 2011 und seine Folgen, in integration, 2013, 259 ss.;
e, volendo, G. DELLEDONNE, Il Bundesverfassungsgericht, il Parlamento europeo e la
soglia di sbarramento del 5%: un (altro) ritorno del Sonderweg?, in Riv. AIC, n. 1/2012
(disponibile su www.rivistaaic.it).
81
BVerfGE 129, 300, 317. Per contro, in una nota del Ministero degli interni te-
desco si sosteneva la tesi secondo cui l’attuale formulazione dell’Atto del 1976 avrebbe
costituito una valida pezza d’appoggio per la legittimità dell’art. 2, comma 7,
dell’Europawahlgesetz, ove era prevista la soglia di sbarramento (la nota è disponibile
su http://www.uni-speyer.de/files/de/Lehrst%C3%BChle/ehemalige%
20Lehrstuhlinhaber/VonArnim/KlagenBVG/StellungsnahmeBMIvom23.09.2009.pdf.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 247

hanno una maggiore capacità integratrice e, conseguentemente, posso-


no attrarre a sé più facilmente parlamentari di forze minori: “anche al-
tri piccoli partiti, che sarebbero rappresentati in Parlamento se venis-
sero meno le soglie di sbarramento, possono aderire ai gruppi esisten-
ti”82. D’altro canto, i tratti consociativi del funzionamento del Parla-
mento europeo devono essere considerati insieme con l’architettura
istituzionale dell’Unione nel suo complesso: sulla base di argomenti di
fatto e di diritto, che la Corte ha enunciato fin dal Lissabon-Urteil del
200983 e che trovano vasta eco nella dottrina costituzionalistica tede-
sca84, l’UE non è né può trasformarsi in una “vera” democrazia rap-
presentativa. Né il Parlamento europeo si è veramente affrancato dalla
sua natura originaria di “assemblea rappresentativa di popoli legati fra
loro da vincoli pattizi”85. Come si vede, dunque, la sentenza del Bunde-
sverfassungsgericht esprime un certo scetticismo circa la possibilità che
nell’ordinamento sovranazionale dell’UE si radichi un sistema di de-
mocrazia rappresentativa affine a quelli degli Stati membri, con una
dialettica “canonica” tra le forze in campo.
Con una legge del 13 giugno 2013 il legislatore federale tedesco ha
cercato di ovviare agli effetti della declaratoria d’illegittimità contenuta
nella sentenza del 9 novembre 2011, introducendo una nuova – e più
permissiva – soglia di sbarramento del 3 per cento. Allo scopo di giu-
stificare questa scelta – indubbiamente problematica se considerata dal
punto di vista dei rapporti fra giudici costituzionali e organi democra-
ticamente legittimati – il legislatore ha fatto leva sui tentativi di avviare
una “politicizzazione” dell’Unione europea, valutati alla stregua di un

82
BVerfGE 129, 300, 329 (corsivo aggiunto).
83
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 30 giugno 2009 (BVerfGE 123, 267)
84
Fra gli altri, si segnalano i contributi di F. SCHORKOPF, Homogenität in der Eu-
ropäischen Union – Ausgestaltung und Gewährleistung durch Art. 6 Abs. 1 und Art. 7
EUV, Berlin, Duncker & Humblot, 2000, 90; A. LÓPEZ PINA, Einführung: Verfas-
sungselemente in der supranationalen Ordnung der Europäischen Union, in D.T.
Tsatsos (a cura di), Die Unionsgrundordnung – Handbuch zur Europäischen Verfassung,
Berlin, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2010, 314. Ad avviso di quest’ultimo autore,
rispetto ai problemi dell’eguaglianza del voto, della legittimità democratica e della re-
sponsabilità politica dei soggetti chiamati a esercitare il potere pubblico – tutti afferen-
ti al principio democratico – parrebbe necessario un allineamento della forma di go-
verno dell’Unione a quelle degli Stati nazionali che ne fanno parte. Perché ciò avven-
ga, è necessario: sostituire il citato criterio della proporzionalità degressiva, attualmen-
te in vigore, con la piena affermazione dell’eguaglianza del voto; creare circoscrizioni
elettorali transnazionali; introdurre un sistema elettorale unitario.
85
BVerfGE 129, 300, 318.
248 CAPITOLO TERZO

mutamento di circostanze che avrebbe potuto imporre alla Corte di


rivedere i suoi orientamenti. L’esito più significativo di quei tentativi è
lo Spitzenkandidatenprozess, con cui si fa riferimento alla designazione,
da parte dei partiti politici europei, di un capolista candidato alla cari-
ca di Presidente della Commissione, con l’impegno a nominare a tale
carica lo Spitzenkandidat del partito politico europeo che conquisti
una maggioranza relativa dei seggi86. In ogni caso, la risposta del Bun-
desverfassungsgericht è stata in linea con la sua pronuncia del 201187:
dato il carattere informale del tentativo di politicizzare l’Unione e di
“parlamentarizzarne” la forma di governo, è difficile valutare con sicu-
rezza in che misura l’eliminazione della soglia di sbarramento possa
comprometterne il dispiegarsi degli effetti. Conserva tutta la sua forza,
invece, la necessità di un’interpretazione restrittiva delle deroghe costi-
tuzionalmente ammissibili al principio dell’eguaglianza del voto. Il
Bundesverfassungsgericht ha perciò dichiarato costituzionalmente ille-
gittima anche questa previsione dell’Europawahlgesetz. Nel corso degli
ultimi due anni, come si dirà fra poco, il Governo tedesco ha cercato
di “europeizzare” questa querelle, promuovendo una nuova modifica-
zione dell’Atto del 1976.
Le due sentenze della Corte costituzionale tedesca – in cui sono
compendiati molti tratti caratteristici della sua giurisprudenza europea
dell’ultimo decennio88 – sono state commentate e criticate anche in al-

86
Sulle origini dello Spitzenkandidatenprozess si può vedere C. ANTPÖHLER, En-
hancing European Democracy in Times of Crisis? – The Proposal to Politicise the Elec-
tion of the European Commission’s President, in F. Fabbrini, E. Hirsch Ballin, H. Som-
sen (a cura di), What Form of Government for the European Union and the Eurozone?,
a cura di, Oxford and Portland, Hart Publishing, 2015, 217 ss.; sul suo apparente dec-
lino, invece, D. FROMAGE, The 2019 European Parliament elections: looking back and
ahead, in Perspectives on Federalism, n. 1/2019, spec. 100 s. (su www.on-
federalism.eu).
87
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 26 febbraio 2014 (BVerfGE 135, 259),
su cui v. M. KOTZUR, F. HEIDRICH, Ein (Bären-)Dienst an der Europäischen Demokra-
tie? Zur Aufhebung der Drei-Prozent-Sperrklausel im Europawahlrecht, in Zeitschrift für
europarechtliche Studien, 2014, 259 ss.; B. MICHEL, Thresholds for the European Par-
liament Elections in Germany Declared Unconstitutional Twice, in European Constitu-
tional Law Review, 2016, 133 ss.; e, volendo, G. DELLEDONNE, Elezione del Parlamen-
to europeo e politicizzazione dell’Unione di nuovo al vaglio del Bundesverfassungsge-
richt, in Quad. cost., 2014, 690 ss.
88
Per cui v. P. FARAGUNA, Il Bundesverfassungsgericht e l’Unione europea, tra
principio di apertura e controlimiti, cit.; F. SAITTO, Il Bundesverfassungsgericht e
l’Europa, cit.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 249

tri Stati membri dell’Unione; fra questi figura senz’altro l’Italia. Con la
legge 20 febbraio 2009, n. 10, infatti, è giunto a compimento un anno-
so processo di riforma della lege elettorale del 1979, ispirato dal tenta-
tivo di superarne l’ispirazione accentuatamente proporzionalistica89.
La principale innovazione prevista dalla legge n. 10/2009 è l’intro-
duzione di una soglia di sbarramento nazionale del 4 per cento90. Se è
vero che anche in quell’occasione considerazioni legate alla conforma-
zione del sistema politico nazionale svolsero un ruolo non trascurabi-
le91, allo stesso tempo i commenti dottrinali non trascurarono gli ar-
gomenti inerenti alle trasformazioni della forma di governo
dell’Unione e alla capacità dei partiti politici italiani d’incidere sulla
vita dell’assemblea di Strasburgo e Bruxelles92. A due riprese è stata
sollevata la questione di legittimità costituzionale della legge n.
18/1979 nella parte in cui ormai prevede una soglia di sbarramento del
4 per cento; in entrambi i casi, però, il giudice delle leggi ha ritenuto le

89
V. a questo proposito A. RUSSO, “Irragionevolezza” del sistema proporzionale pu-
ro? Un caso emblematico, in Quad. cost., 2002, 309 ss.
90
A proposito della legge n. 10/2009 v. G. FERRI, La “semplificazione” del sistema
politico italiano e la modifica della legge sull’elezione dei parlamentari europei, in Dir.
pubbl., 2009, 813 ss.; C. MARTINELLI, Gli sbarramenti nelle leggi elettorali per il Parla-
mento europeo, in Quad. cost., 2009, 396 ss.
91
Come osserva G. FERRI, La “semplificazione” del sistema politico italiano e la
modifica della legge sull’elezione dei parlamentari europei, cit., 822, “[i]l sistema di ele-
zione dei Parlamentari europei, che, consentendo a ogni partito di essere rappresenta-
to, era considerato come un fattore che favoriva la frammentazione del quadro politico
nazionale, ma non veniva avvertito come un’anomalia perché … era inserito all’interno
di un sistema politico-istituzionale che tendeva a includere tutti i gruppi, nella nuova
situazione creatasi dopo le elezioni politiche del 2008 viene percepito come un ele-
mento dissonante, che potrebbe ostacolare il processo di ‘modernizzazione’ del siste-
ma politico in Italia”.
92
Lo nota C. MARTINELLI, Gli sbarramenti nelle leggi elettorali per il Parlamento
europeo, cit., 398 s., che discorre, pur se in forma dubitativa, di una “presa d’atto della
classe politica della necessità di dare un contributo concreto al processo di aggrega-
zione delle forze politiche europee”; e ciò a fronte del diffondersi, nelle discipline elet-
torali degli altri Stati membri, di soglie di sbarramento e di altri meccanismi volti a fa-
vorire il consolidamento di “famiglie” politiche sovranazionali e a “rafforzare i legami
che tengono assieme i componenti di queste famiglie”. Ma v. anche G. FERRI, La
“semplificazione” del sistema politico italiano e la modifica della legge sull’elezione dei
parlamentari europei, cit., 832 s., ove si indica che “altre sono state le cause che sem-
brano aver inciso di più sulla difficoltà dei membri italiani del Parlamento europeo di
rappresentare al meglio il proprio Paese”.
250 CAPITOLO TERZO

questioni inammissibili per difetto d’incidentalità93. A una pronuncia


sul merito della questione si è invece giunti con la sentenza n.
239/201894: questa segue cronologicamente le già citate pronunce di
Karlsruhe e di Brno, le menziona tutt’e tre e prende chiaramente le di-
stanze dall’approccio del Bundesverfassungsgericht95. Con la sentenza
n. 239/2018 la Corte costituzionale ha rigettato i dubbi di costituziona-
lità formulati dal Consiglio di Stato, affermando che la soglia di sbar-
ramento del 4 per cento “risponde a esigenze reali e meritevoli di tute-
la”96, attinenti al buon funzionamento del Parlamento europeo e ai
suoi rapporti con la Commissione. Diversamente da quanto ha affer-

93
Corte costituzionale, sentenze nn. 271/2010 e 110/2015. A proposito della pri-
ma decisione v. C. PINELLI, Eguaglianza del voto e ripartizione dei seggi tra circoscrizio-
ni, cit.; G. FERRI, Nuovi e vecchi problemi del sistema di elezione dei parlamentari euro-
pei: l’assegnazione dei seggi attribuiti con i resti e lo “spostamento” dei seggi da una cir-
coscrizione a un’altra, in Giur. cost., 2010, 3326 ss. Sulla seconda, invece, v. S. LIETO,
P. PASQUINO, Porte che si aprono e che si chiudono. La sentenza n. 110 del 2015, in Fo-
rum di Quaderni costituzionali, 24 giugno 2015 (disponibile su
www.forumcostituzionale.it); G. PICCIRILLI, Maintaining a 4% Electoral Threshold for
European Elections, in order to clarify access to constitutional justice in electoral matters,
in European Constitutional Law Review, 2016, 164 ss. È il caso di sottolineare, relati-
vamente alla seconda decisione, che fra gli argomenti adoperati dal Tribunale ordina-
rio di Venezia nella sua ordinanza di Venezia non mancano riferimenti alla giurispru-
denza del Bundesverfassungsgericht (punto 1.2. del Ritenuto in fatto).
94
Su cui v. F. BAILO, La legge per l’elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all’Italia (di nuovo) al cospetto della Corte costituzionale: la (non il)legittimità
della soglia di sbarramento e le questioni ancora sul tappeto, in Nomos, n. 1/2019 (di-
sponibile su www.nomos-leattualitaneldiritto.it); L. DI STEFANO, La soglia di sbarra-
mento della legge elettorale italiana per il Parlamento europeo all’esame della Corte co-
stituzionale (nota a Corte cost., sent. n. 239/2018), in Riv. AIC, n. 3/2019 (disponibile
su www.rivistaaic.it). G. TARLI BARBIERI, Il sistema elettorale per l’elezione dei membri
del Parlamento europeo spettanti all’Italia: problemi e prospettive dopo la sent.
239/2018 della Corte costituzionale, in Consulta online, n. 1/2019 (disponibile su
www.giurcost.org); e, volendo, G. DELLEDONNE, ‘A Goal That Applies to the Europe-
an Parliament No Differently From How It Applies to National Parliaments’: The Ital-
ian Constitutional Court Vindicates the 4% Threshold for European Elections, in Euro-
pean Constitutional Law Review, 2019, 376 ss. È utile segnalare che anche la Corte
costituzionale ceca con una sentenza del 19 maggio 2015 (Pl. ÚS 14/14) ha rigettato
una questione di costituzionalità delle disposizioni relative a una soglia di sbarramento
del 5 per cento contenute nella legge elettorale ceca per il Parlamento europeo: su
quella vicenda v. H. SMEKAL, L. VYHNÁNEK, Equal voting power under scrutiny: Czech
Constitutional Court on the 5% threshold in the 2014 European Parliament Elections,
in European Constitutional Law Review, 2016, 148 ss.
95
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.4.
96
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.5.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 251

mato il Bundesverfassungsgericht, la Corte costituzionale ritiene che


l’obiettivo di razionalizzare l’organizzazione dell’assemblea “si pone
per il Parlamento europeo in maniera non diversa da come si pone per
i Parlamenti nazionali”97. Alla Corte, poi, preme sottolineare che è in
corso un processo di “indubbia trasformazione in senso parlamentare
della forma di governo dell’Unione europea”, da cui scaturisce
“l’esigenza di favorire il formarsi di una maggioranza politica
nell’assemblea”98. Se è vero che non tutti gli Stati membri hanno in-
trodotto nella propria legge elettorale un tale meccanismo di raziona-
lizzazione, nondimeno, in considerazione del carattere graduale di
questo processo di “razionalizzazione della presenza delle forze politi-
che nell’assemblea parlamentare europea”99, la disciplina italiana sot-
toposta al controllo di costituzionalità dev’essere riguardata come un
passaggio necessario – ancorché non sufficiente – in vista del conse-
guimento di quell’obiettivo.
Vale la pena di sottolineare che nel corso di quel processo alcuni
dei ricorrenti nel giudizio a quo avevano chiesto che fosse trasmessa
una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.
In particolare, era stata posta la questione della compatibilità con gli
artt. 10 e 14 TUE di “soglie d’accesso facoltative, variabili e nazionali”.
Il tema è indubbiamente rilevante se si aderisce all’idea che il Parla-

97
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.4. Si può ritene-
re, d’altra parte, che queste differenze di accenti fra la Corte costituzionale e il Bunde-
sverfassungsgericht rispecchino concezioni nel complesso differenti della democrazia
rappresentativa. Nell’ordinamento italiano, in effetti, la democrazia rappresentativa
coesiste con qualche elemento di democrazia diretta, e la componente rappresentativa
“si diffonde, in forme molteplici e in gradi diversi, per l’intero apparato statale: sia pu-
re accentrandosi con maggiore intensità ed evidenza negli organi parlamentari” (V.
CRISAFULLI, La sovranità popolare nella Costituzione italiana (note preliminari), in Stato
popolo governo. Illusioni e delusioni costituzionali, Milano, Giuffrè, 1985, 92). In Ger-
mania, invece, sussiste un legame assai stretto fra sovranità popolare, democrazia rap-
presentativa e ruolo costituzionale del Bundestag: sul punto si veda, fra gli altri, E.W.
BÖCKENFÖRDE, Mittelbare/repräsentative Demokratie als eigentliche Form der De-
mokratie, in G. Müller, R.A. Rhinow, G. Schmid, L. Wildhaber (a cura di), Staatsorga-
nisation und Staatsfunktionen im Wandel. Festschrift für Kurt Eichenberger zum 60.
Geburtstag, Basel/Frankfurt am Main, Verlag Helbing & Lichtenhahn, 1982, 301 ss.
S’innesta su queste premesse la constatazione, frequente nella giurisprudenza della
Corte, della sussistenza di uno iato fra la democrazia rappresentativa nello Stato-
nazione e le sue concretizzazioni sovranazionali (BVerfGE 123, 267, 340 s.).
98
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.5.
99
Corte costituzionale, sentenza n. 239/2018, Cons. dir., punto 6.6.
252 CAPITOLO TERZO

mento europeo sia un’assemblea rappresentativa dei cittadini dell’U-


nione e non dei popoli degli Stati membri; per di più, come hanno os-
servato alcuni avvocati generali nelle loro conclusioni, la cittadinanza
sovranazionale darebbe luogo a “una nuova forma di solidarietà civica
e politica su scala europea”100. Ciò che è in gioco, insomma, è il carat-
tere della rappresentanza politica sovranazionale; al tempo stesso, si
deve tenere realisticamente conto che se i deputati al Parlamento eu-
ropeo sono eletti negli Stati membri, è inevitabile che sussistano diffe-
renze più o meno profonde fra le leggi elettorali in vigore in ciascuno
di essi. Ragionando a proposito della sentenza n. 239/2018, alcuni au-
tori si sono interrogati sulla possibile irragionevolezza di una soglia di
sbarramento calcolata a livello nazionale e non già facendo riferimento
all’intera Unione europea: un sistema come l’attuale può penalizzare
partiti nazionali affiliati a importanti famiglie politiche europee, ma
anche premiare forze politiche nazionali isolate in seno al Parlamento
europeo101.
Come già era accaduto in Germania nel 2011, la Corte costituzio-
nale ha ritenuto che la questione di costituzionalità potesse essere ri-
solta facendo riferimento a parametri ricavati dalla Costituzione re-
pubblicana102. In ogni caso, se si ragiona dal punto di vista del diritto
dell’Unione, risulta arduo concepire un rinvio pregiudiziale di validità
volto a verificare la compatibilità dell’Atto del 1976 coi trattati: l’Atto
stesso, infatti, fa parte del diritto primario, il che lo esclude dal peri-
metro degli atti che possono essere sottoposti allo scrutinio della Corte
in virtù dell’art. 267 TFUE103. In pari tempo, questa circostanza mette

100
Corte di giustizia dell’Unione europea, conclusioni dell’Avvocato generale
Poiares Maduro presentate il 30 settembre 2009 in Rottmann (causa C-135/08), par.
23; v. anche le conclusioni dell’Avvocato generale Szpunar presentate 4 febbraio 2016
nelle cause riunite Rendón Marín e CS (C-165/14 e C-304/14), par. 117.
101
Si veda la stimolante riflessione di G. PICCIRILLI, Attuazione dei “principi co-
muni” e presunzioni di risultato nel giudizio sulla clausola di sbarramento per le elezioni
europee in Italia, in corso di pubblicazione in Studium Iuris.
102
Per una trattazione approfondita si rinvia a G. DELLEDONNE, ‘A Goal That
Applies to the European Parliament No Differently From How It Applies to National
Parliaments’, cit., 386 s.
103
Sul punto cfr. J. WOUTERS, Constitutional Limits of Differentiation: the Princi-
ple of Equality, in B. De Witte, D. Hanf, E. Vos (a cura di), The Many Faces of Differ-
entiation in EU Law, Antewerpen, Intersentia, 2001, 325 e 333; K. LENAERTS, I.
MASELIS, K. GUTMAN, EU Procedural Law, a cura di J.T. Nowak, Oxford, Oxford
University Press, 2014, 218 e 309.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 253

in evidenza, una volta di più, la già segnalata sfasatura fra il diritto elet-
torale e altri “rami” del diritto costituzionale dell’Unione europea.
Da ultimo, merita di essere segnalata una decisione resa dal Conseil
constitutionnel dopo lo svolgimento delle elezioni europee del 2019,
pronunciandosi su una question prioritaire de constitutionnalité104. I ri-
correnti di fronte al Conseil d’État, che ha sollevato la QPC, contesta-
vano l’applicazione di una soglia del 5 per cento in occasione delle ele-
zioni europee105. Oltre alla violazione dell’eguaglianza del voto e del
pluralismo politico, i ricorrenti segnalavano che l’obiettivo di favorire
la formazione di una maggioranza stabile e coerente sarebbe estraneo
alle elezioni europee, tanto più che l’elezione di una parte dei deputati
europei in Francia non può certo risultare risolutiva per il consegui-
mento di questo scopo. Esaminando questa questione di costituziona-
lità, il Conseil constitutionnel imposta il controllo di proporzionalità
prendendo le mosse dalla giurisprudenza di cui si è dato conto in pre-
cedenza (cap. II, par. 5): al legislatore, al momento della disciplina del
sistema elettorale, è consentito perseguire l’obiettivo di favorire la co-
stituzione di maggioranze stabili e coerenti. Le disposizioni che sacrifi-
chino in misura manifestamente sproporzionata i principi dell’egua-
glianza del voto e del pluralismo politico sono tuttavia illegittime. Con
argomenti significativamente simili a quelli della Corte costituzionale
italiana, il Conseil osserva che se è vero che il solo legislatore francese
non può assicurare la realizzazione dell’obiettivo di favorire il buon
funzionamento del Parlamento europeo, nondimeno sussistono valide
ragioni per “arrêter des modalités d’élection tendant à favoriser la con-
stitution de majorités permettant au Parlement européen d’exercer ses

104
Conseil constitutionnel, decisione n. 2019-811 QPC del 25 ottobre 2019 (Mme
Fairouz H. et autres [Seuil de représentativité applicable aux élections européennes]).
Anche in questo caso, il commento ufficiale allegato alla decisione è ricco di riferimen-
ti alle giurisprudenze tedesca, italiana e ceca.
105
A questo proposito, si deve segnalare che poco meno di un anno prima delle
elezioni europee del 2019 il Presidente della Repubblica Macron ha promosso una si-
gnificativa revisione della legge elettorale francese (legge n. 2018-509 del 25 giugno
2018), nella cui gestazione ha svolto un ruolo significativo la consapevolezza di una
grave crisi sia del processo d’integrazione, sia della democrazia rappresentativa. I capi-
saldi della disciplina attualmente in vigore sono il ritorno a una circoscrizione elettora-
le unica e, conseguentemente, l’applicazione della soglia di sbarramento del 5 per cen-
to a livello nazionale (mentre prima questa era calcolata a livello circoscrizionale). Per
più ampie informazioni cfr., volendo, G. DELLEDONNE, Riforme elettorali e partiti po-
litici europei, in Nuove Autonomie, 2018, 608 s.
254 CAPITOLO TERZO

pouvoirs législatifs, budgétaires et de contrôle”106. Accanto al proposito


di ridurre la frammentazione partitica e favorire il buon funzionamen-
to dell’assemblea, il Conseil fa riferimento alla presenza di una rappre-
sentanza qualificata “des principaux courants d’idées et d’opinions ex-
primés en France”, ma anche, significativamente, “à l’émergence et à la
consolidation de groupes politiques européens de dimension significati-
ve”107.
Del tentativo di ridurre il divario fra il diritto elettorale e altri “ra-
mi” del diritto costituzionale dell’Unione – come anche di smorzare la
tensione fra cornice giuridica sovranazionale e principi costituzionali
dei singoli Stati membri – si trova traccia nella decisione n. 2018/994
del Consiglio del 13 luglio 2018, che ha apportato ulteriori modifiche
all’Atto di Bruxelles del 1976. Per comprendere adeguatamente la de-
cisione n. 2018/994 – che a oggi non è ancora entrata in vigore – è ne-
cessario tenere conto delle obiezioni formulate nel 2011 e nel 2014 dal
Bundesverfassungsgericht nei confronti delle soglie di sbarramento e,
indirettamente, delle prestazioni del Parlamento europeo108. Al fine di
vincere quelle resistenze, la decisione introduce un obbligo d’intro-
durre una soglia di sbarramento – compresa fra il 2 per cento e il 5 per
cento dei voti validi – per gli Stati membri con “circoscrizioni elettorali
che comprendono più di 35 seggi” (art. 3, par. 2). La decisione è stata
approvata da 26 degli Stati membri dell’Unione. A questo proposito è
utile segnalare che il voto favorevole del Portogallo si è accompagnato
alla precisazione che non gli sarà mai applicato l’obbligo d’introdurre
una soglia di sbarramento, a prezzo di un contrasto fra il diritto
dell’Unione e il divieto contenuto all’art. 152, comma 1, della Costitu-
zione del 1976 (cfr. supra, cap. I, par. 3.3). Come si vede, perciò, la
tensione fra l’Atto del 1976, le leggi elettorali in vigore negli Stati
membri e i principi costituzionali nazionali rappresenta un carattere
costante di questo segmento della costituzione composita dell’Unione.

106
Conseil constitutionnel, decisione n. 2019-811 QPC, cons. 10.
107
Ibid.
108
In modo più o meno velato, alla possibile entrata in vigore della decisione n.
2018/994 si fa allusione sia nella sentenza n. 239/2018 sia nella decisione n. 2018-766
DC del 21 giugno 2018 del Conseil constitutionnel (Loi relative à l’élection des re-
présentants au Parlement européen).
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 255

2.4. Considerazioni di sintesi

In questo capitolo si sono presentati dati da cui è possibile ricavare


impressioni contrastanti. Nel paragrafo 1 si è dato conto dell’emer-
sione di un diritto soggettivo a libere elezioni, invocabile dinanzi alla
Corte europea dei diritti dell’uomo. Al tempo stesso, si è dato conto
della difficoltà di ricondurre a sistema il patrimonio elettorale europeo
elaborato dalla Commissione di Venezia nell’esercizio della sua attività
consultiva e la giurisprudenza, sempre assai prudente, della Corte di
Strasburgo.
Nel paragrafo 2, invece, l’elemento di maggior rilievo è dato dalla
complessità delle questioni costituzionali inerenti all’elezione del Par-
lamento europeo. Riprendendo una categoria tratteggiata da Martini-
co, in questo caso la complessità fa riferimento a un ordinamento che è
qualcosa di più e qualcosa di differente dalla sommatoria o dalla so-
vrapposizione dei materiali giuridici di origine, secondo i casi, naziona-
le o sovranazionale109.
La complessità discende, in primo luogo, dal carattere composito
delle discipline elettorali attualmente in vigore. Sul versante nazionale,
poi, si possono notare alcuni importanti scollamenti rispetto alle “co-
stanti” della normativa elettorale. In primo luogo, la rinuncia – per
scelta, come in Francia, e poi per imposizione, come nel Regno Unito
– a un sistema elettorale maggioritario uninominale. In secondo luogo,
i dubbi sull’opportunità di adottare un sistema a circoscrizione unica –
per contrastare gli elementi centrifughi e favorire la più ampia espres-
sione del pluralismo – oppure con più circoscrizioni, in modo da favo-
rire l’espressione di alcune specificità territoriali, ad esempio la pre-
senza di minoranze linguistiche o di nazionalità storiche. Peraltro, date
le diverse dimensioni del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazio-
nali, si tratta generalmente di circoscrizioni sovraregionali, che rag-
gruppano più enti territoriali. In terzo luogo, anche in un ambiente
proporzionalistico110 il principio di eguaglianza del voto può assumere
significati differenti all’interno dello stesso ordinamento.

109
Cfr. G. MARTINICO, The Tangled Complexity of the EU Constitutional Process,
cit., 41 s.
110
L. TRUCCO, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, cit., 394 discorre di un
acquis elettorale europeo, “dato dalla valorizzazione del principio proporzionale …
Ciò deriva prima di tutto dalla consapevolezza del trattarsi dell’‘unico modello eletto-
rale compatibile con l’elevato livello di articolazione del quadro politico europeo’”.
256 CAPITOLO TERZO

Il secondo fattore di complessità è rappresentato dai parametri co-


stituzionali di riferimento. Nel controllo di costituzionalità operato
dalle corti nazionali svolgono un ruolo centrale i principi costituzionali
nazionali. Questo è particolarmente evidente nella giurisprudenza di
Karlsruhe: se è vero che l’Atto di Bruxelles, modificato nel 2002, con-
sente di prevedere una soglia di sbarramento, proprio per il suo carat-
tere facoltativo questa disposizione “mantiene … intatta la portata del-
la verifica, all’interno dello Stato membro, della compatibilità di una
tale disciplina coi principi elettorali garantiti dalla Legge fondamenta-
le”111. È lecito aspettarsi che questa posizione possa mutare se entrerà
in vigore la già citata decisione n. 2018/994 che introduce, anche se
soltanto per alcuni Stati membri, un vero e proprio obbligo. Meno
esplicita è la posizione della Corte costituzionale italiana, che nel 2018
ha potuto giovarsi, in certa misura, di alcune lacune nel testo
dell’ordinanza di rimessione trasmessale dal Consiglio di Stato. Al
tempo stesso, però, il diritto primario dell’Unione è considerato con
grande attenzione sia dal Bundesverfassungsgericht, sia dalla Corte ita-
liana, sia dal Conseil constitutionnel. Sono in gioco la capacità del Par-
lamento europeo di essere all’altezza della sua denominazione, la pos-
sibilità di discorrere di un’autentica parlamentarizzazione dell’Unione
e i ruoli rispettivi degli Stati membri, dei popoli negli Stati e dei citta-
dini dell’Unione nel momento elettorale.
Un terzo elemento di complessità, direttamente riconducibile al
precedente, è che le contestazioni relative alle leggi elettorali per le
elezioni europee possono chiamare in causa anche particolari aspetti
della forma di governo dell’Unione oppure risolversi sul piano del di-
ritto costituzionale nazionale. Sul primo versante si deve fare riferi-
mento, ancora una volta, alla questione delle soglie di sbarramento:
questa richiede di saggiare il rispetto del principio dell’eguaglianza del
voto, ma è d’indubbio interesse dal punto di vista della composizione e
del funzionamento dell’assemblea legislativa sovranazionale. Si tratta,
con ogni evidenza, di un problema non inedito. Alle corti costituziona-
li, però, si chiede di calare i loro orientamenti giurisprudenziali in un
ambiente parzialmente distinto da quello nazionale, adattandoli
all’interna logica dell’ordinamento sovranazionale. Sul secondo versan-
te, invece, si deve fare riferimento a questioni come quelle, rispettiva-
mente oggetto di discussione in Italia e affrontate dal Tribunal Consti-

111
BVerfGE 129, 300, 317; 135, 259, 282.
INFLUENZE SOVRANAZIONALI: PROCESSI DI OMOGENEIZZAZIONE… 257

tucional spagnolo, della rappresentanza di minoranze linguistiche e na-


zionalità storiche 112 . D’altra parte, il dibattito sui valori fondanti
dell’Unione – fra i quali rientrano i diritti delle persone appartenenti a
minoranze – mostra la problematicità di questa distinzione e la diffi-
coltà di individuare questioni puramente interne nella disciplina
dell’elezione del Parlamento europeo.
Da ultimo, come si accennava con riferimento al caso italiano, il
crescente divario fra l’Atto del 1976 e altre componenti della costitu-
zione dell’Unione pone problemi suscettibili di ripercuotersi, a casca-
ta, sulle discipline legislative nazionali. Nel complesso, queste tensioni
rispecchiano le difficoltà di attuare principi comuni in un ambito in
cui, pur in presenza di preoccupazioni simili e del ricorso ad argomen-
ti affini, la convergenza fra gli ordinamenti nazionali rimane inevita-
bilmente piuttosto limitata.

112
Quanto alle minoranze linguistiche italiane, v. le osservazioni critiche di G.
TARLI BARBIERI, Il sistema elettorale per l’elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all’Italia, cit., 33.
CONCLUSIONI

La riflessione proposta nelle pagine precedenti è caratterizzata da


un filo conduttore: le leggi elettorali – e in particolare le formule elet-
torali – sono imperniate su tecniche di trasformazione dei voti in seggi
che mostrano il carattere in buona misura artificiale della nozione di
maggioranza politica1. Al tempo stesso, gli strumenti e i congegni che
caratterizzano una certa legge elettorale costituiscono sempre il riflesso
di opzioni in vario modo ricollegabili ai principi costituzionali. Nei ca-
pitoli I e II si è visto che le deroghe alla piena esplicazione del princi-
pio dell’eguaglianza del voto – indiscusso punto di partenza di buona
parte dell’analisi svolta in questo lavoro – trovano o devono trovare
giustificazione in preoccupazioni di rilievo costituzionale. È sufficiente
citare il dibattito costituente spagnolo sulla necessità di garantire una
rappresentanza minima a ciascuna delle 50 circoscrizioni provinciali,
oppure la riflessione sull’opportunità di facilitare l’emersione di stabili
maggioranze politiche per il tramite della legge elettorale. Alla luce di
quanto si è detto, pare corretto ragionare di un rapporto di coessenzia-
lità fra materia costituzionale e materia elettorale. Da ciò discende la
necessità di un corretto inquadramento del rapporto fra legge elettora-
le e costituzione rigida, senza anomale inversioni dei ruoli (per cui v.
ad es. supra, cap. I, par. 3.1).
Lo sfondo su cui si collocano le questioni presentate in questo stu-
dio è la transizione innescata dalla crisi della democrazia dei partiti.
Questa si manifesta sotto varie forme: calo della partecipazione al vo-
to2, volatilità del comportamento elettorale, volatilità degli stessi attori
politico-partitici, instabilità politica3, ascesa di forze portatrici di una
concezione massimalista della democrazia e conseguente radicalizza-
zione della dialettica politica. Proprio per il carattere strutturalmente
 
1
Sul tema, con ampi riferimenti comparatistici, cfr. da ultimo G. MARTINICO, Il
diritto costituzionale come speranza. Secessione, democrazia e populismo alla luce della
Reference Re Secession of Quebec, Torino, Giappichelli, 2019, 150 ss.
2
Sul nesso fra partecipazione al voto ed eguaglianza politica v. A. LIJPHART, Une-
qual Participation: Democracy’s Unresolved Dilemma, in American Political Science Re-
view, 1997, 1 ss.
3
V., da ultimo, M. VOLPI, Alla ricerca della stabilità perduta, in Dir. pubbl. comp.
eur., n. 3/2019, V ss.
260 CONCLUSIONI

imperfetto della legislazione elettorale4, fenomeni di questo tipo ne


mettono alla prova la stabilità e la capacità d’inverare in maniera sod-
disfacente principi ed esigenze di rilievo costituzionale5.
Le trasformazioni di cui si è dato conto nei paragrafi introduttivi –
e che sono state analizzate in modo brillante e profondo da autori co-
me Bernard Manin – paiono mettere in luce un certo logoramento del-
le leggi elettorali d’impianto proporzionalistico, ancorché temperato6.
I correttivi tradizionali – come le soglie di sbarramento e, soprattutto, i
premi di maggioranza – sono infatti oggetto di frequenti contestazioni,
anche dinanzi agli organi di giustizia costituzionale. Da un lato, essi
paiono talora sacrificare in misura eccessiva le ragioni dell’eguaglianza
del voto. Naturalmente, questa constatazione abbisogna di numerose
precisazioni. La giurisprudenza tedesca dell’ultimo decennio in tema
di soglie di sbarramento, che pare percorsa da una forte ispirazione
proporzionalistica, ha riguardato i consigli comunali e, in modo assai
più controverso, il Parlamento europeo. Né le sentenze nn. 1/2014 e
35/2017 della Corte costituzionale italiana chiudono del tutto
all’ipotesi d’introdurre un qualche meccanismo premiale. Dall’altro
lato, alcune delle vicende più recenti paiono mettere in dubbio la ca-
pacità di correttivi come le soglie di sbarramento di raggiungere il loro
scopo: si può portare ad esempio il Sieben-Parteien-Bundestag eletto
nel 2017. Alcune ricostruzioni lasciano trasparire un forte pessimismo,
arrivando a ragionare di una crisi dei fondamenti stessi del parlamen-
tarismo in Europa7.
Non sono mancati, naturalmente, tentativi di segnalare rimedi ad
alcuni dei problemi segnalati qui e in precedenza. Al fine d’incentivare
la partecipazione elettorale, il ricorso al voto elettronico appare dotato
di promettenti potenzialità8. Anche a tacere delle implicazioni riguar-

 
4
Sul carattere temporaneo delle soluzioni (anche organizzative) adottate in un
ordinamento a base democratica e sulla necessità di un punto di vista relativistico cfr.
le osservazioni di O. LEPSIUS, Rechtswissenschaft in der Demokratie, in Der Staat, 2013,
spec. 175 ss.
5
Sul punto si rinvia alle osservazioni dei quattro giudici dissenzienti nella senten-
za sugli Überhangmandate emessa dal Bundesverfassungsgericht nel 1996 (BVerfGE 95,
335, 406 s.).
6
V. ad es. l’impietosa diagnosi di S. SCHÖNBERGER, Die personalisierte Verhält-
niswahl – eine Dekonstruktion, in Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 2019, 1 ss.
7
È il caso di C. FUSARO, The End of Parliamentary Government in Europe, in Ver-
fassungsblog, 13 novembre 2019, su www.verfassungsblog.de.
8
Su opportunità e rischi del voto elettronico e della e-democracy v., per tutti, L.
CONCLUSIONI 261

danti il carattere integrativo del voto, però, il punto centrale non è tan-
to l’individuazione dei singoli strumenti, quanto il rispetto di esigenze
di comprensibilità, conoscibilità e controllabilità del procedimento che
il Bundesverfassungsgericht ha ricondotto a un principio di pubblicità
del voto (Öffentlichkeit der Wahl)9. La comprensibilità e la conoscibili-
tà sono profili cruciali anche per le disposizioni della legge elettorale
che regolano il sistema elettorale in senso stretto.
In tema di selezione delle candidature, anche per ovviare al declino
dei partiti politici e rinvigorire il rapporto fra elettori e rappresentanti,
si è molto discusso dei possibili effetti benefici delle elezioni primarie,
destinate a trovare applicazione non soltanto per l’individuazione dei
candidati a cariche monocratiche ma anche, più raramente, per la
composizione delle liste di partito. Il presupposto implicito di questi
ragionamenti è che, a fronte dei guasti provocati dal voto di preferenza
e della crescente insoddisfazione nei confronti delle liste bloccate, le
elezioni primarie restituirebbero al corpo elettorale un potere di scelta
degli eletti. È stato però dimostrato con argomenti convincenti che
“sul piano teorico, l’equazione fra voto di preferenza ed elezioni pri-
marie dimostra di non reggere, attesa la netta distinzione dei due isti-
tuti”10.
Rispetto a tali dati, lo scopo di queste riflessioni conclusive non è
tanto di offrire soluzioni, quanto di prospettare chiavi di lettura possi-
bili. In continuità con la tesi delineata in questo lavoro, pare necessario
ragionare sui problemi costituzionali relativi alla legge elettorale in
chiave sistematica. Così, ad esempio, là dove le assemblee rappresenta-
tive hanno una struttura bicamerale, è opportuno tenere conto di tale
dato per individuare un punto di equilibrio soddisfacente fra stabilità
e selettività, da un lato, e rappresentanza del pluralismo e della com-
plessità, dall’altro lato11. Un’altra opzione ipotizzabile riguarda invece
 
CUOCOLO, Voto elettronico e postdemocrazia nel diritto costituzionale comparato, in
Dir. pubbl. comp. eur., 2008, 255 ss.; P. COSTANZO, La democrazia digitale (precauzioni
per l’uso), in Dir. pubbl., 2019, 71 ss.
9
Bundesverfassungsgericht, sentenza del 28 ottobre 2008 (BVerfGE 123, 39, 68
ss.).
10
Così L. GORI, Le elezioni primarie nell’ordinamento costituzionale, Napoli, Edi-
toriale Scientifica, 2018, 360.
11
Il riferimento è, in primo luogo, all’idea delle seconde camere come istituzioni
del pluralismo (cfr. F. PALERMO, M. NICOLINI, Il bicameralismo, cit.). Appare feconda,
poi, la prospettiva indicata da F. PACINI, Dall’autorità della legge all’autorevolezza delle
Assemblee, in Quad. cost., 2015, 17 s. Questo autore ragiona sulle potenzialità di un
262 CONCLUSIONI

la tensione fra rappresentanza e rappresentatività. Si tratterebbe allora


di affiancare alla rappresentanza in senso formale – scaturente “dal
mero fatto delle elezioni ed … indipendente dal sistema elettorale
adottato” – una rappresentanza in senso sostanziale che, pur senza
identificarsi con la rappresentatività, fa riferimento a “un assetto istitu-
zionale in grado di conseguire, alle condizioni storicamente date, la mas-
sima rappresentatività possibile dell’organo elettivo”12. In quest’ultima
rientrerebbero “tutte le norme e gli istituti che incidono, più o meno
direttamente, sul rapporto di rappresentanza, come quelli inerenti allo
status del parlamentare, e della disciplina inerente ai partiti politici”13.
Le soluzioni eventualmente individuate, naturalmente, devono esse-
re calate in specifici contesti ordinamentali. L’analisi condotta in questo
lavoro, infatti, ha mostrato il carattere ricorsivo di diversi problemi e ar-
gomenti all’interno dello spazio giuridico europeo. In pari tempo, in
tutt’e tre i capitoli (e in particolare nel par. 2 del capitolo I) si è sforzata
di sottolineare gli elementi idiosincratici che caratterizzano il rapporto
fra disciplina elettorale e costituzione negli ordinamenti considerati. La
dimensione sovranazionale ha aggiunto un tassello ulteriore a questo
mosaico, rendendolo ancor più complesso. Del resto, proprio le molte-
plici crisi che affliggono l’Unione europea e il declino della c.d. legitti-
mazione da output hanno portato in primo piano la riflessione
sull’esigenza “che funzionino al meglio i meccanismi della legittimazione
in base all’input”14. Anche in un processo di costituzionalizzazione in
fieri e dall’esito aperto si ripropone dunque il nesso fra questione eletto-
rale e materia costituzionale e della consonanza fra esse.
 
 
parlamento bicamerale: la prima camera, eletta con un sistema che prevede correttivi
maggioritari – sarebbe responsabile dell’“investitura (almeno iniziale) dell’autorità
‘esecutiva’” e deterrebbe “poteri di bilancio, richiedendo il power of the purse un indi-
rizzo decisionale chiaro e costante”. Alla seconda camera, invece, sarebbe attribuito il
compito di arricchire la rappresentanza, soprattutto in vista dell’esercizio della funzio-
ne di controllo, della valutazione delle politiche pubbliche e dell’assunzione di grandi
scelte valoriali (come anche, si potrebbe aggiungere, della revisione costituzionale).
12
A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parlamentare, cit.,
116. Su questa distinzione v. già A. RUGGERI, Prime note per uno studio su crisi della
sovranità e crisi della rappresentanza politica, cit., 447 e nt. 16.
13
Così ancora A. MORELLI, Rappresentanza politica e libertà del mandato parla-
mentare, cit., 116.
14
Così N. LUPO, Parlamento europeo e Parlamenti nazionali nella Costituzione
“composita” dell’UE: le diverse letture possibili, in Riv. AIC, n. 3/2014, 3 (su
www.rivistaaic.it).
BIBLIOGRAFIA

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talune disposizioni della l. n. 270 del 2005, in Giur. cost., 2014, 629 ss.
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