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Introduzione
Tra il 1992 e il 1995 si svolto in Bosnia Herzegovina, alle porte della neonata Unione Europea, uno delle guerre pi sanguinose dalla fine della II guerra mondiale ad oggi. A dieci anni di distanza dagli Accordi di Dayton la BiH appare come un paese dalle molte contraddizioni che non ha ancora superato le conseguenze di un conflitto che ha causato migliaia di morti e miloni di sfollati. Il presente lavoro si propone di analizzare in un ottica diacronica le questioni principali legate al processo di transizione del paese, individuando nella prospettiva dellintegrazione nellUnione Europea la migliore delle strategie per favorire lo sviluppo e la stabilit per la Bosnia e per tutta larea dei cosiddetti Balcani Occidentali.

2. Lassetto istituzionale di Dayton


Il 21 novembre 1995 viene stipulato a Dayton in Ohio il trattato1 di pace che pone fine alla guerra in Bosnia Erzegovina. Frutto dei negoziati tra gli stati del gruppo di contatto (Francia, Germania, Russia, Italia, USA e Gran Bretagna), la Repubblica di Bosnia Erzegovina e le Repubbliche confinanti, esso diede vita ad un nuovo stato, la Bosnia Erzegovina (BiH), i cui confini coincidono con quelli della ex Repubblica jugoslava. La BiH composta da due Entit, la Federazione croato-mussulmana di Bosnia e Erzegovina (FBiH) e la Repubblica Srpska (RS) e dal distretto di Brcko, sottoposto a giurisdizione internazionale. Il trattato composto da una serie di Annessi in cui vengono stabilite le priorit politiche per la stabilizzazione dellarea. In particolare lAnnesso IV codifica la Costituzione del neonato stato, ponendo le basi dellordinamento istituzionale della BiH.
Firmato a Parigi il 14 dicembre 1995. http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=380
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Questo assetto tuttavia riflette ampiamente lambiguit che caratterizz i negoziati di pace, stretti tra le spinte centrifughe dei gruppi nazionali, soprattutto serbe e croati, e la volont della Comunit internazionale e della popolazione di religione mussulmana di porre fine alla guerra e mantenere lunit del paese. La Costituzione sancita dagli Accordi di pace di Dayton si sovrappone infatti alle Costituzioni2 delle due entit, ad essa precedenti3, e istituisce un complesso sistema di competenze divise tra gli organi dello stato centrale, delle entit e delle rispettive amministrazioni locali che rendono assai difficoltoso e sicuramente non uniforme il processo di attuazione delle politiche. Infine lo Stato sottoposto al controllo dellOHR, lUfficio dellAlto Rappresentante, le cui funzioni sono stabilite dallAnnesso X al trattato di Dayton. AllHR (High Representative) si occupa di coordinare, con incontri regolari, le maggiori agenzie coinvolte nellimplementazione degli accordi di pace di Dayton e di attuare le linee guida del PIC4 (Peace Implementation Council). Deve inoltre dialogare con le autorit locali e incoraggiarle a rispettare gli accordi presi a Dayton. Il HR deve creare delle commissioni miste composte dai rappresentanti bosniaci delle varie parti e dalle agenzie internazionali per limplementazione degli aspetti civili dellaccordo. Infine lAnnesso X affida al HR il ruolo di interprete di ultima istanza degli Accordi di Dayton e della Costituzione della BiH. Allo scopo di rendere maggiormente incisiva lazione del OHR, finalizzata al raggiungimento degli obiettivi stabiliti, sono stati successivamente attribuiti a questo organo i cosiddetti Bonn Powers5. Questi poteri, insindacabili, conferiscono ampia discrezionalit al HR nei confronti degli attori politici bosniaci,
Per i testi delle Costituzioni si veda http://www.ohr.int/ohr-dept/legal/const/ La Costituzione della RS venne promulgata nel 1992 in seguito alla proclamazione della Repubblica Sprska. Quella della FBiH venne promulgata in seguito agli accordi di Washington nellaprile 1994, che posero fine agli scontri tra le forze paramilitari croate del HVO, il Consiglio di Difesa Croato, e le forze governative bosniache. 4 il PIC composto da rappresentanti della Comunit Internazionale e dalle principali organizzazioni internazionali. Esiste il cosiddetto Comitato direttivo del PIC costituito da USA, Russia, Francia, Germania, Giappone, Canada, Italia, dalla Presidenza UE, dal Presidente della Commissione Europea e dalla Turchia. Il Comitato direttivo stabilisce le linee guida per il OHR. 5 il nome deriva dalla Conferenza di Bonn del PIC del 10 dicembre 1997
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prevedendo la possibilit di rimuoverli dal loro incarico e di emanare leggi e provvedimenti amministrativi ad interim in caso di inadempienza delle istituzioni. LOHR stato istituito per far fronte allalto grado di conflittualit che caratterizza la vita politica e le dinamiche partitiche nel paese. Con lattribuzione dei Bonn powers, il PIC ha consegnato degli strumenti forti allHR per superare la debolezza dello Stato centrale e lincapacit di questo di coordinare le politiche delle Entit. Lassetto stabilito dalla Costituzione rende infatti la BiH una sorta di confederazione dalle competenze molto ridotte rispetto a quelle degli enti decentrati. Le entit si configurano poi come due unit asimmetriche. Infatti la RS fortemente centralizzata e divisa in municipalit mentre la FBiH una federazione, composta da dieci cantoni, di cui otto con una maggioranza etnica ben definita, e due cantoni misti, con un ulteriore livello di governance costituito dalle municipalit. La BiH viene spesso definita una Jugoslavia in piccolo, sia perch comprende al suo interno diversi gruppi etnici sia per la struttura istituzionale decentrata. Sembra infatti riproporsi in questo caso la stessa dinamica che port alla dissoluzione della Repubblica Socialista Federale Jugoslava. Dopo la morte di Tito infatti, le istituzioni centrali (compreso il Partito, diviso in Comitati a livello locale) non furono in grado di contenere le spinte centrifughe delle Repubbliche, nonostante i tentativi di riforma attuati negli anni 80 fino allultimo governo di Ante Markovic. La mancanza di una visione politica comune, favorita da unorganizzazione costituzionale che lasciava ampia autonomia alle Repubbliche e alle Province (Kosovo e Vojvodina) e dal venir meno di una figura capace di imporre un sentire comune jugoslavo (tale da superare le contrapposizioni tra etnie) furono le cause principali della dissoluzione6.

per approfondire si veda di Raif Dizdarevic, La morte di Tito, la morte della Jugoslavia, Ravenna, Longo, 2001

2.1 La Costituzione della BiH: equilibri istituzionali e ripartizione delle competenze


La Costituzione della BiH sancisce i principi fondamentali del nuovo Stato e le regole di funzionamento delle istituzioni comuni. E da notare come essa sia frutto del lavoro della Comunit internazionale (Stati Uniti soprattutto) e non di unassemblea costituente bosniaca. In essa sono sanciti i principi generali dellordinamento in armonia con le principali convenzioni internazionali sui diritti umani ed ravvisabile la volont di superare le cause e le conseguenze della guerra attraverso un sistema che assicuri pari rappresentanza alle tre nazionalit nelle istituzioni comuni. La potest costituente attribuita alle tre principali etnie (croati, serbi e bosgnacchi7) che vengono definite nel preambolo popoli costituenti (constituent people). Queste insieme agli altri cittadini (along with Others) esercitano la sovranit sullintero territorio. E stabilito un sistema di doppia cittadinanza tale per cui un individuo gode della cittadinanza della BiH e dellEntit di appartenenza. E vietata qualsiasi discriminazione, soprattutto in base allappartenenza nazionale. Il principio di pari rappresentanza sancito in tutte le norme relative alle istituzioni. LAssemblea Parlamentare costituita da due camere, la Camera dei Popoli, composta da 15 membri, 5 per ogni nazionalit, e dalla Camera dei Rappresentanti, composta da 42 membri, 2/3 eletti direttamente nella FBiH e 1/3 nella RS. Ogni Camera nomina tre membri appartenenti alle diverse nazionalit che a turno ricoprono la carica di presidente. Le stesse Commissioni parlamentari devono rispettare la proporzionalit etnica. Anche la Presidenza dello Stato tripartita. E composta da un membro per ogni nazionalit, cui spetta a rotazione il compito di dirigerne i lavori8. Lo stesso Consiglio dei
Cos vengono nominati i mussulmani nella Costituzione della FBiH I membri della Presidenza vengo scelti tra i membri del gruppo di maggioranza nelle Entit. Ci significa che non possono concorrere alla Presidenza individui appartenenti ad uno dei tre popoli costituenti, residenti per nellEntit sbagliata e tutti gli altri gruppi etnici minoritari presenti sul territorio ma non riconosciuti formalmente nelle Costituzioni delle Entit e della BiH, come i Rom.
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Ministri, il cui Presidente nominato dalla Presidenza ex art. V c. 4, deve rispettare la ripartizione della Camera dei Rappresentanti, di cui deve ottenere la fiducia. Infine, la Corte Costituzionale si configura come un organo misto, composto da 9 membri, 4 provenienti dalla FBiH, 2 dalla RS e 3 giudici stranieri, nominati dal presidente della Corte Europea dei Diritti dellUomo. La previsione di 3 giudici nominati da un organo nato nellambito del Consiglio dEuropa evidenzia la volont della Comunit Internazionale di riservarsi un ulteriore potere di ultima istanza, distinto da quello del OHR9. Nella Costituzione viene istituito un sistema garantista dei diritti e degli interessi delle nazionalit e dei diritti degli individui, attraverso ladesione alle principali convenzioni internazionali sui diritti umani. Essa prevede inoltre una serie di meccanismi procedurali volti ad assicurare la sostanziale concertazione a livello centrale dei tre popoli costitutivi. Questo sistema, che rende necessaria la cooperazione tra i differenti gruppi, viene definito democrazia consociativa10. Per quanto riguarda lAssemblea Parlamentare, lart. IV par. 3 stabilisce che ogni legislazione debba essere approvata a maggioranza semplice in ciascuna Camera, purch almeno 1/3 dei Parlamentari eletti in ciascuna Entit ne dia parere favorevole. In caso contrario si riunisce una Commissione che entro 3 giorni deve raggiungere un accordo. Se fallisce anche questo tentativo la decisione deve essere adottata a condizione che i voti contrari non rappresentino i 2/3 o pi dei membri rappresentanti di unEntit. Inoltre prevista la possibilit per una maggioranza dei delegati di una nazionalit alla Camera dei Popoli di denunciare una decisione dellAssemblea Parlamentare come lesiva degli interessi vitali della nazionalit di appartenenza. Anche in questo caso si riunisce una Commissione. Se non viene

A questo proposito si noti come la CEDU, secondo quanto stabilito dal Annesso I al DPA, in armonia con quanto stabilito dal par. 2 dellart. II dellAnnesso IV, sia da considerare una fonte direttamente applicabile e superiore alla Costituzione stessa. Si veda a questo proposito di Josef Marko, Five years of constitutional jurisprudence in Bosnia and Herzegovina: a first Balance, http://www.eurac.edu/documents/edap/2004_edap07.pdf 10 Si veda di Florian Bieber, The challange of democracy in divided society, in Reconstructing multiethnic society: The case of Bosnia-Herzegovina, Ashgate, Burlington, 2001