RIASSUNTO DI PREPARAZIONE AI CONCORSI DA

ASSISTENTE AMMINISTRATIVO (CAT.C) IN AMBITO

SANITARIO
(REGIONE TOSCANA)
✓ Con riferimenti alla L.R.40/2005 e ss.mm.ii.

✓ Aggiornato alla Legge di Bilancio 2019

A cura di Filippo Venturini

© 2019
Argomenti:

1. Elementi di Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

2. Elementi di Legislazione Sanitaria nazionale e toscana e di
Organizzazione delle Aziende ed Enti del SSN
3. Principi generali sulla disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze di
una Pubblica Amministrazione
4. Principi generali in tema di Documentazione Amministrativa, Accesso
agli Atti, Trasparenza, Anticorruzione, Privacy
5. Elementi di Contrattualistica Pubblica, con particolare riferimento al
Codice degli Appalti
6. Elementi di Contabilità Pubblica

Volumi di riferimento:

1. AA.VV., Concorso 2004 DSGA, Manuale Completo per tutte le prove di concorso,
Edizioni Simone (IIa), 2019

➔ parte di Diritto Costituzionale e Amministrativo

2. AA.VV., Manuale di Diritto degli Enti Locali, Edizioni Simone (XXVa), 2019

➔ parte relativa al Pubblico Impiego

3. Veronelli, Compendio di Diritto Sanitario, Edizioni Simone (IIa), aggiornata alla Legge
di Bilancio 2019 (l. n.30-12-2018, n°145)

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-

Indice

1. Elementi di Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo ................................................................ 6

Diritto Costituzionale ...................................................................................................................................... 6
La norma giuridica ...................................................................................................................................... 6
Lo Stato....................................................................................................................................................... 8
Forme di Stato e di Governo .................................................................................................................... 10
Comunità internazionale .......................................................................................................................... 13
Il sistema delle fonti del diritto pubblico e amministrativo ..................................................................... 22
La Costituzione italiana ............................................................................................................................ 43
Diritto Amministrativo.................................................................................................................................. 61
La funzione amministrativa ...................................................................................................................... 61
Le situazioni giuridiche soggettive ........................................................................................................... 64
Tipologie di organizzazioni amministrative .............................................................................................. 69
Gli enti territoriali ..................................................................................................................................... 77
Enti pubblici e società partecipate ........................................................................................................... 96
Struttura e rapporti organizzativi degli enti pubblici ............................................................................. 101
Il sistema dei controlli ............................................................................................................................ 105
I beni della P.A. ....................................................................................................................................... 110
Responsabilità della P.A. e dei suoi agenti ............................................................................................. 113
La giustizia amministrativa e il sistema di tutela giurisdizionale ........................................................... 117
2. Elementi di Legislazione Sanitaria Nazionale e Toscana e di organizzazione delle Aziende
ed Enti del SSN .................................................................................................................................... 129
Legislazione Sanitaria Nazionale ................................................................................................................ 129
Crono-storia ........................................................................................................................................... 129
L’amministrazione sanitaria ................................................................................................................... 135
Programmazione e pianificazione del SSN ............................................................................................. 148
Legislazione Sanitaria Toscana .................................................................................................................. 152
L.R. 40/2005 ........................................................................................................................................... 152
Esempi di Atti Amministrativi ................................................................................................................. 184
Organizzazione delle Aziende ed Enti del SSN ............................................................................................ 187
Il Servizio Sanitario Nazionale ................................................................................................................ 187

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 Le strutture del SSN................................................................................................................................ 190
3. Principi generali sulla disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze di una pubblica
amministrazione.................................................................................................................................. 202
Il rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A........................................................................................... 202
Crono-storia ........................................................................................................................................... 204
Stato giuridico del personale del Servizio Sanitario Nazionale .................................................................. 207
La contrattazione collettiva .................................................................................................................... 208
Il contratto individuale ........................................................................................................................... 210
Doveri e diritti del dipendente ............................................................................................................... 212
Lavoro flessibile ...................................................................................................................................... 214
La valutazione della performance .......................................................................................................... 216
Responsabilità disciplinare ..................................................................................................................... 216
La dirigenza sanitaria.............................................................................................................................. 217
Formazione professionale ...................................................................................................................... 221
L’attività libero-professionale ................................................................................................................ 222
Responsabilità in ambito sanitario ......................................................................................................... 227
4. Principi generali in tema di documentazione amministrativa, accesso agli atti,
trasparenza, anticorruzione, privacy ................................................................................................... 231
La moderna attività amministrativa .......................................................................................................... 231
L.190/2012 cd legge anticorruzione ....................................................................................................... 233
Discrezionalità amministrativa e tecnica ............................................................................................... 237
Atti e provvedimenti amministrativi .......................................................................................................... 238
Elementi ................................................................................................................................................. 238
Patologie................................................................................................................................................. 250
Il procedimento amministrativo e il diritto di accesso ............................................................................... 259
Fasi del procedimento amministrativo .................................................................................................. 261
Il diritto di accesso.................................................................................................................................. 274
L’attività amministrativa del SSN ............................................................................................................... 281
Dematerializzazione ............................................................................................................................... 281
Forme di partecipazione ........................................................................................................................ 283
Compartecipazione alla spesa ................................................................................................................ 285
Il trattamento dei dati relativi alla salute............................................................................................... 289
Il sistema dei controlli sulle Aziende Sanitarie ....................................................................................... 293

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5. Elementi di contrattualistica pubblica, con particolare riferimento al Codice degli
Appalti ............................................................................................................................................... 296
L’attività contrattuale della P.A. ................................................................................................................ 296
Il Codice dei Contratti Pubblici ............................................................................................................... 298
La Procedura di Evidenza Pubblica ......................................................................................................... 320
Contenzioso in materia di contratti pubblici .......................................................................................... 331
La contrattualistica pubblica in ambito sanitario ...................................................................................... 334
Specificità in ambito sanitario ................................................................................................................ 335
6. Elementi di Contabilità Pubblica .................................................................................................. 337
Il passaggio alla contabilità economico-patrimoniale nelle AUSL ............................................................. 337
Il sistema delle rilevazioni contabili nelle aziende pubbliche ................................................................ 341
L’ordinamento contabile nelle AUSL .......................................................................................................... 344
Finanziamento degli Enti del SSN ........................................................................................................... 348

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 1. Elementi di Diritto Costituzionale e Diritto Amministrativo

Diritto Costituzionale

Come sottolineato in dottrina, le norme costituzionali disciplinano:

i. fonti del diritto

ii. diritti e doveri dell’uomo e del cittadino
iii. organizzazione (costituzionale) dello Stato
iv. garanzie (costituzionali).

La norma giuridica

La norma giuridica costituisce una regola precostituita, ossia una regola che sta alla base del
diritto (in senso astratto), senza la quale non sorgono né diritti né doveri specifici (e
l’eventuale loro ‘applicabilità’).

Peculiarità:

1. generalità (dei destinatari) → intesa come collettività; motivo per cui sono
teoricamente vietate leggi ad personam
2. astrattezza → intesa come riferimento astratto della norma che va poi applicata a
casi concreti dal giudice che presentino appunto gli stessi caratteri
3. intersoggettività → intesa come sempre disciplinante i rapporti tra individuo e un
terzo (sia esso persona fisica, giuridica o ente astratto)
4. novità → intesa come innovazione o rinnovazione della disciplina previgente
5. esteriorità → in quanto rileva la sola azione dell’individuo, non anche l’intenzione
(con alcune eccezioni, in realtà)
6. coercibilità (o imperatività) → cioè accompagnata dalla garanzia dell’uso della forza
da parte dello Stato contro chi la violi o comunque da una punizione/sanzione
7. positività → intesa quale effettiva operatività in un determinato contesto storico e in
forza di organi e soggetti a ciò legittimati dal popolo.

Essenzialità:

1. precetto → ossia il comando positivo o negativo contenuto nella norma

2. premio/sanzione → effetto dell’osservanza/inosservanza della norma (nonostante
possa anche non esserci: norme imperfette)

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Classificazione delle norme giuridiche:

a) in base al contenuto
i. Proibitive (divieto)
ii. Precettive (comando)
iii. Permissive (facoltà)
b) In base alla derogabilità
i. Dispositive (liberamente modificabili dalle parti)
ii. Suppletive (regolano un rapporto solo in mancanza di espressa volontà delle
parti)
iii. Cogenti o imperative, o assolute, o di ordine pubblico (immodificabili,
nemmeno con accordo tra le parti)
c) In base alla sanzione
i. Perfette
ii. Imperfette (se non munite di sistema sanzionatorio)

Ordinamento giuridico = insieme delle norme giuridiche

Teorie sull’ordinamento giuridico:

I. Normativismo: norma quale elemento fondante l’organizzazione sociale

II. Istituzionalismo: istituzione quale fonte produttrice del diritto
III. Decisionismo: decisione quale elemento fondante l’ordinamento.

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Lo Stato

Lo Stato può essere rappresentato sotto vari aspetti:

• Stato-persona, per cui gli è riconosciuta la personalità giuridica sia in ambito interno
che internazionale
• Stato-sovrano, secondo cui è un ente sovra-ordinato rispetto alle singole persone che
lo compongono, cui spetta l’organizzazione del potere politico e l’uso legittimo della
forza
• Stato-apparato, quando si fa riferimento più che altro all’apparato-burocratico.

Essenzialità:

1. Popolo
2. Territorio
3. Sovranità

➢ Necessariamente coesistenti.

o Popolo

Popolo = comunità d’individui cui l’ordinamento giuridico riconosce lo status di cittadini

Cittadinanza = condizione cui l’ordinamento giuridico riconosce la titolarità di specifici

diritti (es.: di voto) e doveri (es.: concorrere alle spese pubbliche) → diversa dalla
sudditanza (che ad esempio include apolidi e stranieri) per cui si è soggetti all’imperio dello
Stato nonostante non cittadini, quindi non titolari in particolare di un’ampia gamma di diritti.

Come acquistare la cittadinanza:

i. Nascita
a. Ius sanguinis → dal genitore
b. Ius soli → dal posto in cui si è venuti al mondo
ii. Estensione, cioè eventi successivi alla nascita (es.: adozione, matrimonio)
iii. Concessione dello Stato, in casi o per fatti particolari.

➢ Apolidia: nessuno Stato riconosce la cittadinanza.

➢ Bipolidia: 2 Stati ne riconoscono la cittadinanza.

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Caratteri, prerogative e modalità di acquisto della cittadinanza sono lasciate, in Italia, alla
definizione ex lege, dal momento che l’argomento non viene trattato nella Costituzione; in
particolare è la legge n.91/1992 a stabilire che è cittadino per:

• Nascita (art.1)
• Estensione (artt. 2-3)
• Beneficio di legge (art.4)
• Naturalizzazione (art.9)

Inoltre stabilisce:

• La perdita
• La riacquisizione
• La revoca

della cittadinanza (artt.11-12-13-14).

Cittadinanza europea = è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato

Membro.

Quest’ultima si affianca e non sostituisce quella nazionale.

Principali diritti del cittadino europeo:

✓ Liberi circolazione e soggiorno negli Stati Membri (art. 21 TFUE)

✓ Diritto di voto ed eleggibilità alle elezioni al Parlamento Europeo e alle elezioni
comunali nello Stato Membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di
detto Stato (art. 22 TFUE)
✓ Diritto alla tutela delle autorità diplomatiche e consolari di ogni Stato Membro (art.23
TFUE)
✓ Diritto di presentare petizioni alle elezioni del Parlamento Europeo, di ricorrere al
Mediatore Europeo, di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell’Unione in
una delle lingue dei trattati e di ricevere risposta nella stessa lingua (art.24 TFUE).

o Territorio

Territorio dello Stato:

o Terraferma
o Mare territoriale (normalmente 12 miglia dalla costa)
o Piattaforma continentale (fondi marini e loro sottosuolo al di là del mare ex
convenzione di Montego Bay del 1982)
o Spazio aereo sovrastante terraferma e mare territoriale (escluso lo spazio oltre
l’atmosfera)
o Sottosuolo, nei limiti della sua utilizzabilità

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 o Territorio fluttuante, ossia navi e aerei mercantili in viaggio in alto mare e sul cielo
sovrastante, nonché navi e aerei militari ovunque si trovino.

o Sovranità

Significato:

Potere supremo (interno)

Indipendenza (vs l’esterno).

Peculiarità:

• Originarietà → viene meno solo con il venir meno dello Stato stesso
• Esclusività → spetta solo allo Stato stesso
• Non condizionalità → non può essere limitata da enti esterni allo Stato senza il
consenso di quest’ultimo

Forme di Stato e di Governo

Forma di Stato = rapporto che si realizza tra autorità e libertà

Con lo Stato moderno si realizza quella centralizzazione di poteri che fa sì che lo Stato arroghi
per sé funzioni a suo esercizio esclusivo precedentemente esercitate da soggetti diversi.

Tipologie di forme di Stato:

• Dal punto di vista storico:

1. Stato assoluto

a. Potere in mano al re

b. Territorio ben definito

c. Vasto apparato burocratico

d. Eserciti permanenti nazionali

e. Sistema fiscale accentrato

f. Classe dirigente: borghesia legata ai traffici e alle professioni

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2. Stato di polizia

a. Da ‘polis’ → città : assolutismo illuminato con ampia autonomia cittadina

b. Moderate libertà civili

c. Inizio di uno ‘Stato sociale’ (welfare)

d. Sistema fiscale più equo e controbilanciato

e. Più razionale amministrazione della giustizia

3. Stato liberale

a. Separazione dei poteri

b. I sudditi diventano cittadini

c. Liberismo economico

4. Stato di diritto

a. Soggezione dei pubblici poteri alla legge (il cittadino inizia a essere tutelato,
come individuo, dallo strapotere delle pubbliche amministrazioni

5. Stato totalitario

a. Partito unico

b. Forte apparato repressivo

c. Indiscussa supremazia del Capo del Governo

d. Sovrapposizione delle strutture di partito a quelle di governo e della società

civile

e. Propaganda capillare

6. Stato socialista

a. Abolizione della proprietà privata e collettivizzazione dei mezzi di produzione

b. Pianificazione economica centralizzata

c. Ruolo centrale del partito

d. Funzionalizzazione delle libertà fondamentali e del diritto alla realizzazione

del socialismo

7. Stato democratico

a. Tutela della libera, sicura e dignitosa esistenza di tutti i cittadini

b. Impegno pubblico al raggiungimento della piena occupazione

c. Intervento nel sistema economico al fine di garantire standard minimi di

welfare statale

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 • Dal punto di vista teorico:

1. Stato sociale

a. Finalizzazione al miglioramento della vita dei cittadini

b. Proprietà privata dei mezzi di produzione

2. Stato costituzionale

a. Rigidità della legge al dettato costituzionale, la cui osservanza è garantita da

Tribunali Supremi o Corti Costituzionali

Dal punto di vista della dislocazione del potere sul territorio:

1. Stato unitario

a. C’è un unico livello, quello centrale

2. Stato federale

a. Sussidiarietà su alcune materie lasciata dal governo centrale agli organismi

federali

3. Stato regionale

a. È riconosciuta la più ampia autonomia possibile alle Regioni

Forma di Governo = modello organizzativo utilizzato da uno Stato in un determinato

momento storico per esercitare il potere sovrano

Con lo Stato democratico si è raggiunta la piena separazione dei poteri:

❖ Legislativo → Parlamento

❖ Esecutivo → Governo

❖ Giudiziario → Magistratura

Scopo ultimo di tale separazione dei poteri è evitare l’accentramento dei poteri in capo a una
sola persona (tirannia) o gruppo di persone (oligarchia)

Tipologie di forme di Governo:

1. Parlamentare

a. Caratterizzata dal rapporto di fiducia tra governo, cui spetta il potere

esecutivo, e parlamento eletto, cui spetta il potere legislativo: senza la fiducia
del parlamento nell’esecutivo non possono essere promulgate leggi e quindi
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 tantomeno eseguirle; detto anche, per questo e altri motivi, sistema dei pesi
e contrappesi → es.: Italia

2. Presidenziale

a. Caratterizzata da una rigida separazione dei poteri e dalla mancanza del

sistema dei pesi e contrappesi di cui sopra dal momento che il Capo dello
Stato, eletto dal popolo, che risulta anche essere Capo del Governo, non può
essere sfiduciato → es.: USA

3. Semipresidenziale

a. Soluzione intermedia tra le due precedenti: il Capo dello Stato, eletto

direttamente dal popolo, forma il Governo, che però può essere sfiduciato in
Parlamento → es.: Francia

4. Direttoriale

a. Il Parlamento eletto nomina il Governo al suo interno, il quale non può essere
sfiduciato durante la Legislatura, e che a sua volta elegge tra i suoi
componenti il Capo dello Stato → solo in Svizzera.

❖ Forma di Governo in Italia:

o Il Parlamento, in veste bicamerale (Camera e Senato), ha il compito di

legiferare (salvo decreti legge e decreti legislativi che in via eccezionale e casi
specifici sono emanazione diretta del Governo o eccezion fatta per le leggi di
competenza regionale)

o Il Governo amministra per il bene della nazione ed esegue le leggi promosse

dal Parlamento sia a livello centrale (Ministeri) che periferico (Regioni,
Province, Città Metropolitane, Comuni..)

o La Magistratura interpreta la norma giuridica applicandola ai casi concreti.

Il Presidente della Repubblica in realtà non detiene alcuno dei 3 poteri fondamentali ma ha
l’importante compito di garanzia e controllo sugli altri organi costituzionali.

Come già detto, poi, la Corte Costituzionale funge da garanzia super partes affinché le leggi
emanate siano conformi alla Costituzione.

Comunità internazionale

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Come detto, garanzia dello Stato è la sua sovranità intesa anche come indipendenza nei
confronti degli altri Stati sovrani. Il diritto internazionale perciò è l’unico metodo di ‘raccordo’
tra tali enti indipendenti.

Peculiarità del diritto internazionale:

❖ Struttura paritaria (infatti gli Stati sono enti ‘qui superior non habent’)

❖ Impossibilità di coercizione poiché le regole sono auto-imposte e poiché non vi è

organo che ne garantisca il rispetto

❖ Unico metodo di rivalsa a livello internazionale è l’autotutela, ossia il ‘farsi giustizia da

soli’.

Per lungo tempo gli unici soggetti abilitati a una tutela a livello internazionale sono stati
considerati i singoli Stati; ora da ricomprendervi ulteriormente vi sono invece le
organizzazioni internazionali, intese come associazioni di Stati che perseguono interessi
comuni a tutti i loro membri, distinguibili sulla base dell’area geografica di riferimento in:

➢ Planetarie (es.: ONU)

➢ Regionali (es.: Unione Europea).

• ONU

L’ONU è l’unica organizzazione internazionale a poter dire di racchiudere praticamente tutte

le nazioni della Comunità Internazionale

▪ Competenze:

o Mantenimento della pace tra le nazioni

o Sviluppo di relazioni amichevoli tra gli Stati

▪ Struttura:

o Assemblea Generale

o Consiglio di Sicurezza, con compiti fondamentali per il mantenimento della

pace e della sicurezza internazionale

o Consiglio Economico e Sociale, preposto alla cooperazione internazionale

o Consiglio di Amministrazione Fiduciaria, che aveva il compito di vigilare

sull’operato dei Paesi che si erano adoperati ad abbandonare le colonie

o Corte Internazionale di Giustizia, organo giurisdizionale che vigila ad esempio

sui crimini di guerra

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 o Segretariato, che svolge compiti esecutivi, amministrativi, diplomatici e
politici.

• Unione Europea

Novità dell’instaurazione di questo tipo di comunità sovranazionale è rappresentata dal fatto

che i rapporti tra gli Stati non sono improntati alla mera coordinazione intergovernativa,
bensì subordinati alla volontà superiore dell’ente stesso.

L’ordinamento comunitario è quindi in grado di imporsi direttamente con provvedimenti di

carattere generale o specifico, senza necessità di recepimento da parte dei singoli Stati.

Storia dell’UE (in frammenti):

1. 1950 - Piano Schuman per la realizzazione di un’unica autorità che vigilasse sulla
produzione francese e tedesca di carbone e acciaio

2. 1951 - CECA (Comunità Economica Carbone e Acciaio) → 6 Paesi fondatori

3. 1957 - CEE (Comunità Economica Europea) → unione doganale

4. 1958 - EURATOM (Comunità Europea Energia Atomica)

5. 2001 - Trattato di Nizza → nuovi 10 Paesi entranti

6. 2002 - Trattato di Maastricht → nasce l’Unione Europea, viene improntata su 3

pilastri (politica estera comune, politica di difesa europea, cooperazione tra forze di
polizia e autorità giudiziarie) e viene introdotta la moneta unica (euro)

7. 2007 - Trattato di Lisbona → cade la distinzione tra Comunità Europea e Unione

Europea ma permangono 2 trattati tuttora vigenti (con stesso valore giuridico):
Trattato sull’Unione Europea (TUE) e Trattato sul Funzionamento dell’Unione
Europea (TFUE)

8. 2016 – Voto favorevole al referendum sulla Brexit.

TUE → trattato base che stabilisce valori, principi e competenze e l’assetto istituzionale
dell’Unione

TFUE → trattato applicativo che fissa regole di funzionamento delle istituzioni e dei suoi
organi, disciplina il mercato interno e le politiche.

Obiettivi:

1. Promuovere la pace, i suoi valori e il benessere tra i popoli

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 2. Offrire ai suoi cittadini uno spazio di libertà, tolleranza, giustizia

3. Combattere l’esclusione sociale e le discriminazioni di ogni genere

4. Promuovere la coesione sociale, economica e territoriale

5. Istituire un’unione economica e monetaria

6. Contribuire alla pace e alla sicurezza planetaria nelle relazioni col resto del mondo.

Principi:

1. Uguaglianza tra i cittadini

2. Democrazia rappresentativa

3. Democrazia partecipativa

4. Principio di prossimità e trasparenza.

I Trattati Comunitari, andando a incidere su poteri e attribuzioni sanciti costituzionalmente,

hanno posto un problema di legittimità in capo alla loro applicazione; problemi peraltro
motivati in particolare dal fatto che a tali Trattati in Italia sia stata data esecuzione per mezzo
di leggi ordinarie e non tramite l’inserimento di una nuova legge costituzionale, passaggio che
– giuridicamente – sarebbe risultato ben più corretto. Per porre rimedio a tale ‘eccezione
giuridica’ la dottrina ha rinvenuto nell’art.11 della Costituzione - che parla di limitazione di
sovranità, soltanto da un punto di vista militare, nei confronti dell’ONU in particolare e voluto
in particolare dagli Alleati in un contesto in cui l’Italia usciva ‘condizionata’ dalla sconfitta
nella seconda guerra mondiale – il suo fondamento. La stessa Corte Costituzionale fin da
subito ha fatto riferimento a tale articolo per giustificare la limitazione di sovranità nei
confronti dell’Unione Europea. Pensare che un riferimento esplicito all’Unione Europea nella
Costituzione si ha solo con la Riforma del Titolo V approvata con legge costituzionale del
2001.

Istituzioni Europee:

1. Parlamento

a. Funzione legislativa, di bilancio, di controllo politico e consultiva

b. Composto da membri eletti direttamente dal popolo

c. Rappresentanza secondo il criterio della proporzionalità decrescente

2. Consiglio Europeo

a. Funzione di indirizzo politico

b. Composto da Capi di Stato e di Governo degli Stati Membri

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 c. Vi partecipa l’Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di
Sicurezza; vi presiede Il Presidente eletto dal Consiglio Europeo a
maggioranza qualificata

3. Consiglio dell’Unione Europea

a. Funzione legislativa e di bilancio

b. È un organo composto dai governi dei rispettivi Stati Membri

c. Per le multiformi attribuzioni che gli sono demandate si riunisce sotto

svariate vesti: Ecofin (che riunisce i Ministri dell’Economia), Eurogruppo (che
riunisce i Ministri dei Paesi che hanno adottato l’euro) etc.

4. Commissione

a. Funzione esecutiva

b. Istituzione indipendente da ogni altro organo, organismo o istituzione dei

rispettivi Stati Membri

c. Formata da un cittadino di ogni Stato Membro, compreso Presidente e Alto

Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza, scelto per
impegno profuso verso l’Unione e garanzia di indipendenza

5. Corte di Giustizia

a. Assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei

Trattati

b. È composta da un giudice per Stato Membro e 11 avvocati generali

6. Banca Centrale

a. Funzione di politica monetaria e, in particolare, controllo della liquidità

attraverso:

i. Operazioni di mercato aperto (acquisto/vendita di titoli)

ii. Fissazione della riserva minima obbligatoria che gli enti creditizi
devono detenere presso le Banche Centrali nazionali o la stessa BCE

iii. Operazioni di credito con istituti di credito e altri operatori sul

mercato e fissazione dei tassi ai quali tali operazioni devono avvenire

7. Corte dei Conti

a. Controllo di bilancio e in particolare di tutte le entrate e le spese dell’Unione

b. È composta da un cittadino di ogni Stato Membro.

Fonti del diritto UE:

1. Trattati istitutivi e ss.mm.ii. + principi generali di diritto sanciti dalla Corte di

Giustizia dell’Unione Europea = diritto originario
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 2. Atti legislativi (regolamenti, direttive, decisioni + raccomandazioni e pareri) + atti non
legislativi + atti inter-istituzionali + atti atipici = diritto derivato

▪ Diritto originario

1. Trattati istitutivi:

o TUE

o TFUE

2. Sentenze della Corte di Giustizia:

o Siccome ex artt.19 TUE e 267 TFUE a quest’ultima spetta di interpretare e

assicurare l’applicazione del diritto UE in modo uniforme in tutti gli Stati
Membri, si è tratta la conclusione, in giurisprudenza, che qualsiasi sentenza
che precisi in maniera autoritativa il significato di una norma di diritto
dell’Unione Europea assume direttamente carattere integrativo dello stesso

o Ex legge n.234/2012 si è stabilita la necessità di procedere comunque a

recepimento della sentenza di condanna da parte della Corte di Giustizia
nella normativa interna (sentenza che dunque non è direttamente efficace in
tal caso)

o Al comma 3 della prec. legge si è invece disciplinato il funzionamento delle

sentenze di abrogazione o modificazione di norme statali

▪ Diritto derivato

Atti legislativi:

➢ Così definiti perché adottati secondo la cd procedura legislativa ordinaria ex artt.289-

294 TFUE

➢ Regolamenti, direttive, decisioni + raccomandazioni, pareri + atti interistituzionali

Atti non legislativi:

➢ Hanno portata generale e sono adottati dalla Commissione su delega di un atto

legislativo allo scopo di integrare o modificare elementi non essenziali di quest’ultimo
ex art.290 TFUE

➢ Atti Tipici
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 o Vincolanti in maniera:

▪ Diretta → regolamenti

▪ Mediata → direttive

▪ Tramite notifica → decisioni

o Non vincolanti né precettivi

▪ Esortazioni e moniti → raccomandazioni

▪ Opinioni → pareri

Atti Atipici:

➢ Così definiti perché non espressamente previsti dai Trattati (es.: regolamenti interni,
risoluzioni del Consiglio Europeo, libri verdi, libri bianchi etc.) generalmente a
carattere politico o amministrativo

➢ Sono tali anche atti denominati con altri nomi (es.: Regolamenti, Direttive, Decisioni)
che nel contenuto, però, non ne rispecchiano il nomen iuris e che, come tali, non
hanno quindi la stessa ‘forza di legge’: il più delle volte sono atti a carattere
programmatico, previsionale o riflessivo.

▪ Regolamento

1. Portata generale

2. Carattere obbligatorio in tutti i suoi elementi

3. Diretta applicabilità in ciascun Stato Membro

4. Normalmente atti legislativi, salvo:

a. se applicati dalla Commissione su delega di precedenti atti legislativi →

regolamenti delegati

b. se applicati dalla Commissione in fase di esecuzione → regolamenti esecutivi

5. Entrano in vigore dalla data prevista in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea o, in

mancanza, dal 20° gg successivo alla pubblicazione

▪ Direttiva

1. Vincola lo Stato Membro al risultato da raggiungere ma non sui mezzi e la forma per
raggiungerlo

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 2. L’atto di recepimento della direttiva nella normativa interna può concretarsi in una
legge, un regolamento o un atto amministrativo generale

3. Sempre più spesso negli ultimi anni in realtà si è assistito a direttive ‘self-executive’,
lasciando margini di libertà solo per quanto riguarda il tipo di atto con cui recepire la
direttiva nella normativa interna; ciò nonostante il mancato recepimento della
direttiva implica – come conseguenza di più sentenze della Corte di Giustizia – il
risarcimento del danno al singolo diretto interessato per il diritto soggettivo che in tal
senso gli viene riconosciuto

▪ Decisione

▪ Portata concreta e vincolante per il destinatario (Stato o altro soggetto); efficacia con
la sola notifica

▪ Carattere obbligatorio in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati

▪ Nonostante il nomen iuris utilizzato occorre porre molta attenzione al diverso

contenuto tra regolamento (a portata generale) e decisione (a portata specifica).

20
 ❖ Rapporti tra diritto dell’Unione Europea e diritto interno

Inizialmente i rapporti sono stati impostati secondo il principio della separazione degli
ordinamenti giuridici; tuttavia, data l’impostazione che ha assunto l’Unione, tale
impostazione è divenuta presto anacronistica.

La tesi attualmente prevalente in dottrina è quella del rapporto di integrazione tra i 2

ordinamenti con la formula degli ordinamenti coordinati e comunicanti.

❖ Cronistoria dell’adattamento del diritto italiano a quello dell’Unione

1987- Legge Fabbri → snellimento delle procedure in maniera da adottare le direttive in via
regolamentare o amministrativa (ossia non necessariamente per legge)

1989 – Legge La Pergola → avviamento dello strumento della legge comunitaria per snellire il
recepimento delle direttive

2005 – Legge Buttiglione → mantenimento dello strumento della legge comunitaria (fase
discendente) e disciplina della posizione dell’Italia in merito alla predisposizione degli atti
dell’UE (fase ascendente)

2012 - → abolizione della legge comunitaria in favore di 2 nuovi strumenti:

1. Legge di delegazione europea → da presentare entro fine febbraio ogni anno,

contenente solo deleghe legislative e autorizzazioni all’attuazione in via
regolamentare

2. Legge europea → strumento solo eventuale in caso di procedure di infrazione o

sentenze della Corte di Giustizia che modifichino o abroghino leggi interne

➔ In questo modo è garantito il periodico adeguamento della legge interna

all’ordinamento comunitario.

21
Il sistema delle fonti del diritto pubblico e amministrativo

Fonti del diritto = atti o fatti dai quali traggono origine le norme giuridiche

Peculiarità del diritto moderno: pluralità delle fonti, laddove si consideri una molteplicità delle
fonti di produzione.

Tipologie:

1. Fonti di produzione → strumento tecnico riconosciuto o predisposto

dall’ordinamento che serve a creare le norme giuridiche

a. Fonti atto → scritte

b. Fonti fatto → non scritte

2. Fonti sulla produzione → norme che determinano gli organi e le procedure di

formazione del diritto

3. Fonti di cognizione → strumenti attraverso cui è possibile conoscere le fonti di

produzione

a. Necessarie → legali o privilegiate (es.: Gazzetta Ufficiale)

b. Non necessarie → notiziali (es.: raccolte ufficiali curate dalle CCIIAA o la

ripubblicazione di norme già oggetto di pubblicazione necessaria come nel
caso di testi unici meramente contemplativi)

Quindi abbiamo a seconda

➢ Dell’origine:

o Fonti atto

o Fonti fatto

➢ Dello scopo:

o Di produzione

o Di cognizione.

L’esigenza della certezza del diritto impone che il problema delle antinomie (dissidi tra norme
parimenti valide) sia presto risolto; criteri per la risoluzione:

1. Cronologico → ‘lex posterior derogat legi priori’ – l’abrogazione della legge

precedente è

22
 • Tacita

i. Quando incompatibile con la nuova legge (diversa è la

disapplicazione ossia l’incompatibilità costituzionale della norma
sancita per sentenza dalla Corte Costituzionale)

ii. Nel caso delle leggi a termine (es.: decreti-legge o leggi eccezionali)
che prevedono loro stesse la durata della loro efficacia (esatta come
nel caso dei 60 gg dei decreti-legge o desunta come nel caso della
fine delle ostilità in caso di leggi eccezionali in tempo di guerra)

• Espressa

i. Quando determinata dallo stesso legislatore

ii. Disposta per referendum

2. Di specialità

• Il precedente criterio cronologico non si applica in caso di specialità o

eccezionalità della legge, a meno che l’interprete non ritenga che tale
specialità non sussista

3. Gerarchico

• Nel nostro ordinamento vige la gerarchia tra le fonti per cui una legge di
rango inferiore che sia in contrasto con norme di rango superiore va
annullata (come prevede l’art.136 della Costituzione per leggi o atti ad essa
equiparati che siano incostituzionali) o disapplicata (dal giudice ordinario nel
caso di regolamenti illegittimi)

4. Di competenza

• In caso di regolamentazione lasciata a norme di rango inferiore il nostro

ordinamento ordina di non interferire, pena la dichiarazione di
incostituzionalità (es.: regolamenti nella disciplina di organizzazione delle
Camere oppure leggi regionali nelle materie di esclusiva competenza)

5. Di preferenza

• Come sopra ma con una preferenza espressa dallo stesso ordinamento verso
una particolare tipologia di fonte, senza impedire ad altre tipologie di
regolare la materia finché la prima non è intervenuta.

▪ Interpretazione delle fonti

• In relazione al soggetto:

o Giudiziale → giudici

o Autentica → legislatore

23
 o Burocratica → ministro

• In relazione ai criteri con cui l’attività viene svolta:

o Letterale → secondo significato proprio delle parole

o Sistematica → in relazione alle altre disposizioni di legge e al senso generale

dedotto dall’ordinamento

o Adeguatrice → che adegua il suo significato a quello di norme di rango

superiore

o Restrittiva → che riduce l’ambito applicativo di una norma

o Estensiva → che estende l’ambito applicativo di una norma

o Evolutiva → che si adegua al contesto socio-storico-culturale del momento

o Storica → letta alla luce del significato che il legislatore si desume abbia
voluto dare al tempo in cui è stata formulata.

Ogni qualvolta si perviene a una lacuna nel diritto l’interprete può usufruire dello strumento
dell’analogia:

➢ Analogia legis → a casi simili o materie analoghe

➢ Analogia juris → ai principi generali dell’ordinamento giuridico.

➔ L’analogia non può essere utilizzata in caso di norme penali ed

eccezionali.

Classificazione delle fonti

→ moltiplicarsi dei centri di produzione nel tempo:

1. Fonti costituzionali

2. Fonti dell’Unione Europea

3. Fonti internazionali

4. Fonti dell’ordinamento statale

5. Fonti regionali

6. Fonti locali.

24
Fonti del diritto italiano:

▪ Costituzione, leggi costituzionali e leggi di revisione costituzionale

▪ Fonti comunitarie

▪ Fonti primarie

▪ Fonti secondarie

▪ Consuetudini

❖ Fonti di rango Costituzionale

▪ La Costituzione

La Costituzione di un Paese può essere:

• Scritta o non scritta

• Concessa (ottriata) o votata

• Flessibile o rigida

• Breve o lunga.

Quella italiana, entrata in vigore il 1° gennaio del 1948, è:

1. Scritta, in quanto espressa in forma scritta

2. Votata, in quanto espressione di un organo democratico come l’Assemblea

Costituente

3. Rigida, cioè non modificabile da leggi ordinarie

4. Lunga, in quanto dettagliatamente descrittiva

5. Garantista, in quanto, attraverso esplicite riserve di legge, garantisce una tutela più
ampia ed esplicita dei diritti dei cittadini (ossia la Costituzione riserva determinate
materie solo alla legge, escludendo perciò l’intervento diretto del Governo)

6. Programmatica, dato che elenca obiettivi e programmi cui deve tendere la

Repubblica

7. Progressiva, in quanto si impegna a raggiungere progressivamente diritti

fondamentali dell’uomo.

Si compone di 139 articoli e 18 disposizioni transitorie e finali.

25
I primi 12 articoli esprimono i principi fondamentali della Repubblica; i restanti articoli sono
divisi in 2 parti:

1. Diritti e doveri del cittadino (artt.13-54)

a. Rapporti civili

b. Rapporti etico-sociali

c. Rapporti economici

d. Rapporti politici

2. Ordinamento della Repubblica (artt.55-139)

a. Organi costituzionali → superiorem non recognoscentes

o Partecipano, a diverso titolo, alla funzione politica

o Le loro funzioni sono espressamente descritte dalla Costituzioni e

una modifica comporterebbe l’emanazione di norme costituzionali

o Sono: il Presidente della Repubblica, il Parlamento, il Governo, la

Corte Costituzionale, la Magistratura

b. Organi di rilievo costituzionale → pur non essenziali al funzionamento dello

Stato, sono comunque menzionati dalla Costituzione, la quale rinvia al
legislatore ordinario per la disciplina della loro attività

o Sono: il CNEL, la Corte dei Conti, il Consiglio di Stato, il Consiglio

Supremo di Difesa, il Consiglio Superiore della Magistratura.

Disposizioni

➢ Transitorie → di durata limitata, garantiscono il passaggio alla nuova Costituzione

➢ Finali → norme eccezionali che derogano alle disposizioni generali sui diritti civili e
politici.

26
▪ Leggi di Revisione Costituzionale e Leggi Costituzionali

➢ Di revisione → devono intendersi quelle leggi che incidono sul testo costituzionale
modificando, sostituendo o abrogando le disposizioni in esso contenute

➢ Altre leggi costituzionali

o tutte quelle espressamente definite come tali dalla Costituzione

o tutte quelle che si limitano a derogare una norma costituzionale senza

modificarla in via definitiva

o tutte quelle altre leggi che il Parlamento voglia approvare col procedimento
aggravato ex art.138 Costituzione.

❖ Fonti dell’Unione Europea

o Sono ormai da considerare fonti primarie del diritto interno (tradotto: subito
al di sotto delle norme di rango costituzionale)

o L’art.288 TFUE specifica come solo regolamenti, direttive e decisioni siano

vincolanti, a differenza di raccomandazioni e pareri, che sono più ‘atti
d’indirizzo’.

❖ Fonti internazionali

o Sono in ogni caso da adottare specifiche procedure di adattamento al diritto

interno

o Tradizionalmente distinte in:

▪ Consuetudinarie

➢ Ad esse l’ordinamento vi si conforma tramite il dettato

dell’art.10 Cost.

➢ Principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili

▪ Convenzionali

➢ Poste in essere da trattati internazionali

➢ Vincolanti per i soggetti che hanno concorso alla loro

formazione

▪ Vincolanti

27
 ➢ Poste in essere da accordi in seno alle organizzazioni
internazionali

➢ I principali sono quelli emanati dalle istituzioni dell’Unione

Europea.

❖ Fonti primarie e secondarie

o Primarie → gerarchicamente subordinate solo alla Costituzione

1. Leggi ordinarie del Parlamento → disciplinano le materie

espressamente riservate allo Stato ex art.117 Cost. e devono
sottostare, oltre che alla Costituzione, alle norme comunitarie e
agli altri obblighi internazionali

2. Decreti-legge del Governo → emanazione del potere esecutivo,

sono provvisoriamente validi e hanno forza di legge limitata nel
tempo (60 gg) a causa dell’urgenza e della necessità che li hanno
determinati: tali valore e forza di legge sono conservati in caso
trasformati in legge dal Parlamento entro il periodo di validità;
altrimenti decadono e diventano nulli, cadendo automaticamente
in prescrizione

3. Decreti legislativi del Governo → sono emanati dal Governo su

leggi-delega del Parlamento: in quanto derivanti da fonti primarie
di primo grado (leggi delega del Parlamento), sono considerati
fonti primarie di secondo grado

4. Decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni ad

autonomia speciale → sono emanati dal Governo su leggi-delega
costituzionali: per tale motivo, a differenza dei precedenti,
vengono considerate comunque fonti primarie di primo grado

5. Leggi regionali → leggi emanate dalle Regioni nell’esercizio della

potestà legislativa riconosciutagli dalla Costituzione all’art.117,
soggette, come per le leggi ordinarie statali, anche alle norme
comunitarie e agli altri obblighi internazionali

a. Statuti delle Regioni ordinarie → A differenza delle

Regioni a statuto autonomo, questi vengono approvati
con la stessa legge regionale, ma a procedura rafforzata
(rispetto a quella utilizzata in via ordinaria)

b. Leggi delle Province di Trento e Bolzano → equiparate in

sostanza alle leggi regionali dalla legge costituzionale di
adozione dello statuto della Regione Trentino Alto-Adige

28
o Secondarie → gerarchicamente subordinate a norme costituzionali e
primarie; in particolare non possono derogare né contrastare con norme
costituzionali o atti legislativi ordinari (perciò si dice abbiano solo forza
normativa): possono modificare questi ultimi solo se una precedente
legge ordinaria abbia delegificato una materia, autorizzando atti del
potere esecutivo (di solito regolamenti) a disporre norme in quella
materia, che in tal caso avranno la stessa forza di legge di quelle emanate
via legge ordinaria

1. Regolamenti → Atti formalmente amministrativi, poiché emanati

da organi del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativi in
quanto volti a innovare la normativa in materia (tale peculiarità li
distingue dai regolamenti di diritto privato, assimilabili ai cd
regolamenti interni); hanno funzione normativa solo qualora una
legge gli attribuisca tale potere (nel senso che normalmente sono
atti esecutori; in quest’ultimo caso normano completamente la
disciplina nel senso che sono essi stessi atti aventi forza di legge):
in tal senso la clausola generale è riposta nell’art.17 della
L.400/1988; possono essere statali (governativi, ministeriali,
interministeriali, non governativi) o non statali quando emanati
da enti territoriali (Regione, Provincia, Città Metropolitana,
Comune, Unione di Comuni etc.) o non (Ordini e Collegi
Professionali, CCIIAA) da altri enti pubblici territoriali ‘allargati’

2. Statuti → atti normativi aventi ad oggetto l’organizzazione

dell’ente pubblico e le linee fondamentali della sua attività (cd
autonomia statutaria) o di altro ente (allora parleremo di Statuti
etero-diretti)

3. Ordinanze → Per essere tali devono avere carattere precettivo e

astratto, quindi contenere ordini, ossia divieti o obblighi

▪ Ordinarie

▪ Urgenti

▪ Di necessità o libere

Fonti secondarie dubbie → poiché la loro rilevanza è messa notevolmente in

discussione:

1. Bandi militari emanati dal Comandante Supremo delle Forze Armate

e altri comandanti di unità terrestri, navali e aeree

2. Provvedimenti prezzo e tariffari unilateralmente determinati dalla

P.A.

3. Piani Regolatori Generali emanati dai Comuni quale forma di

pianificazione e organizzazione pluriennale del proprio territorio

29
 4. Carta dei Servizi Pubblici emanata preventivamente e
obbligatoriamente quale strumento di auto-tutela da parte dei
gestori di servizi pubblici

➔ I Testi Unici, infine, non sono propriamente fonti del diritto dal momento
che in realtà costituiscono raccolte/riorganizzazioni di precedenti
normative al fine di unificare/chiarire determinate materie, ad opera del
Governo, tramite decreti legislativi.

30
 Focus sulle tipologie di fonti normative

➔ Fonti primarie

▪ Leggi ordinarie

1. Delineate negli elementi essenziali dagli artt.70 e ss. della Costituzione; più
ampiamente dai Regolamenti Parlamentari

2. Hanno forza o valore di legge, vale a dire che:

➢ Sono idonee a modificare o abrogare, nell’ambito di propria competenza,

qualsivoglia disposizione vigente, fatta eccezione per quelle di rango
superiore (ossia le norme costituzionali)

➢ Possono essere soggette solo al controllo di conformità a leggi di rango

superiore (costituzionali) soltanto per il tramite della Corte Costituzionale

➢ Possono essere sottoposte a referendum abrogativo ex art.75 Cost..

Tipologie:

 In senso formale → atti deliberati dagli organi cui la Costituzione attribuisce la

funzione legislativa (Camere del Parlamento, Consigli Regionali e Consigli Provinciali
di Trento e Bolzano)

 In senso materiale → a prescindere dal fatto che all’organo che li emana sia o meno
attribuita specificamente la funzione legislativa (es.: decreti-legge del Governo)

 In senso meramente formale → che siano solo formalmente leggi ma non abbiano
contenuto normativo (es.: leggi di approvazione del rendiconto consultivo, che sono
leggi a iniziativa del Governo ccdd di indirizzo politico)

❖ Principio di legalità

Fondamento dell’ordinamento repubblicano è che chi esercita la sovranità sia comunque

sottoposto alla legge; ne discende:

1. Supremazia della legge → gli atti della P.A. non possono essere in contrasto con la
legge

2. Legalità in senso formale → gli atti della P.A. devono essere autorizzati dalla legge

31
 3. Legalità in senso sostanziale → gli atti della P.A. devono essere compiutamente
disciplinati dalla legge [principio statuito in realtà solo in ambito penale ex art.25
Cost.].

❖ Riserva di legge

Si ha quando la Costituzione riserva una particolare disciplina alla legge statale.

Tipologie:

- Assolute → del tutto precluse

- Relative → relative solo agli elementi fondamentali della disciplina

- Di legge costituzionale → quando la materia è lasciata a norme di rango

costituzionale

- Di legge formale → quando il Legislatore ha inteso demandare una determinata

materia alla sola legge approvata dal Parlamento (anche con riguardo alla forma, es:
legge di approvazione del bilancio consuntivo, che è una legge meramente formale)
escludendo contemporaneamente il potere di emanazione di atti aventi forza di legge
da parte del Governo (decreti legge o decreti legislativi) così come da parte delle
Regioni, cui sono demandate invece le materie non elencate tra quelle di esclusiva
competenza statale ex art.117 Cost

- Rinforzate → quando la Costituzione pone dei limiti anche per quanto riguarda il
contenuto

- Implicite → quando si ricavano dal dettato costituzionale anche se non espresse (ad
es.: art.72 → nel punto in cui esplicitamente affidando determinate materie al
procedimento ordinario, esclude implicitamente fonti normative secondarie)

❖ Atti aventi forza di legge

Giustificazioni a tale eccezione (quale il bypass dell’iter parlamentare):

1. La mancanza tra i parlamentari di conoscenze specialistiche che necessitano

determinate materie

2. La necessaria tempestività nell’approvazione di determinati atti

32
33
▪ Decreti legislativi

1. Emessi dal Governo sulla base di una legge-delega del Parlamento: viene delegato
l’esercizio del potere legislativo

2. La delega

 Può essere conferita solo con legge

 Deve rivolgersi al Governo nel suo complesso

 Deve definire chiaramente gli oggetti su cui il Governo risulta autorizzato

 Deve essere esercitata in un termine prefissato

 Deve fissare principi e criteri direttivi cui attenersi

 Non può riguardare atti di approvazione, conversione etc. di atti dello stesso
Governo (es.: conversione di un decreto-legge)

 Deve essere discussa e approvata in Assemblea (parlamentare)

 Non può riguardare materie di spettanza costituzionale

3. Sono dunque, sì, fonti primarie ma derivate, ossia di secondo livello

4. Sono deliberati dal Consiglio dei Ministri ed emanati con Decreto del Presidente della
Repubblica, al quale vanno trasmessi per la ratifica almeno 20 gg prima della
scadenza

5. Sono soggetti al controllo della Corte Costituzionale come qualsiasi fonte primaria ma
non al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, come lo sono invece le
fonti secondarie tra cui gli atti amministrativi: questo perché sono formalmente
amministrativi (poiché deliberazione dell’esecutivo) ma sostanzialmente normativi
(poiché aventi forza di legge, delegata in questo caso dal Parlamento)

▪ Decreti-legge

1. Adottabili direttamente dal Governo in casi particolari di necessità e urgenza (la cui
menzione all’interno dell’atto è obbligatoria)

2. Sono deliberati dal Consiglio dei Ministri ed emanati con Decreto del Presidente della
Repubblica

3. Sono immediatamente pubblicati in Gazzetta Ufficiale (e quindi in vigore) il giorno

stesso della loro emanazione, chiaramente per soli 60 gg, salvo ratifica successiva del
Parlamento

4. Ex art.77 della Costituzione, devono essere presentati alle Camere il giorno stesso
dell’emanazione e esaminati dalle stesse entro 5 gg, anche se sciolte

34
 5. La conversione in legge deve avvenire entro 60 gg: pena, la perdita di efficacia ex tunc

6. Il controllo dei presupposti di necessità e urgenza è svolto da:

 Presidente della Repubblica in sede di emanazione

 Parlamento, secondo i rispettivi regolamenti delle Camere

 Corte Costituzionale, in caso venga sollevata la questione di legittimità

costituzionale (d’ufficio o su istanza di parte)

7. Ex sentenza della Corte Costituzionale del 1996 è stata sancita l’illegittimità della
reiterazione di decreti-legge non convertiti (per le lungaggini dell’azione
parlamentare); tutt’al più il Parlamento può intervenire con le cd leggi di sanatoria o
convalida per normare i rapporti sorti in seguito al periodo di vigenza del decreto-
legge

8. Limiti:

 Non può conferire deleghe legislative

 Non può provvedere in certe materie elencare dalla Costituzione all’art.72

 Non può rinnovare le disposizioni già precedentemente non convertite per

voto contrario di almeno una delle due Camere

 Non può direttamente proporre sanatorie o leggi di convalida (vedi sopra)

 Non può ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte

Costituzionale per vizi non attinenti il procedimento.

❖ Referendum

Richiesta fatta al corpo elettorale in merito a una norma giuridica già emanata o da emanarsi.

1. Maggiore strumento di democrazia diretta presente nell’ordinamento

2. Tipologie:

a) Costituzionale → previsto per le leggi di revisione costituzionale e le altre

leggi costituzionali; detto anche confermativo o sospensivo perché viene
utilizzato quale conferma delle ‘intenzioni’ del Parlamento in caso di non
raggiungimento della maggioranza qualificata in sede di seconda
deliberazione nella procedura di revisione costituzionale

b) Abrogativo → previsto per le leggi ordinarie e leggi regionali

35
 i. Può essere indetto:

1. Per abrogare totalmente o parzialmente una legge o un atto

avente forza di legge

2. Quando lo richiedono per raccolta firme 500.000 elettori o 5

Consigli Regionali

3. Da tutti i cittadini in possesso dei requisiti per eleggere

deputati alla Camera

ii. Validità:

1. Con la partecipazione della 50% + 1 degli aventi diritto

2. Con il voto valido del 50% + 1 dei partecipanti

iii. Non può abrogare:

1. Fonti secondarie

2. Leggi tributarie e di bilancio

3. Leggi di amnistia e indulto

4. Leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali

5. Norme di rango costituzionale

iv. Iter:

1. Iniziativa

2. Raccolta firme

3. Deposito delle sottoscrizioni

4. Controllo di legittimità (rispetto dei termini di legge)

5. Controllo di legittimità costituzionale

6. Indizione del referendum

7. Votazione e scrutinio

8. Proclamazione dei risultati

v. Interruzione del procedimento

1. In caso di nuova disciplina riguardo alla materia posta a

referendum

2. In caso di nuova disciplina in linea con gli obiettivi dei

promotori

3. In caso di disciplina che sostanzialmente riproduce quella

oggetto di referendum

36
 vi. Divieto al Parlamento di riprodurre una disciplina che ricalchi quella
volutasi abrogare con detto referendum

vii.

c) Consultivo → previsto per conoscere il parere della cittadinanza in merito a

determinate questioni di particolare interesse con possibilità di disattendere
il risultato del referendum; usato solo una volta a livello nazionale nel 1989
(anche per via degli elevati costi dell’indizione di un’elezione), viene spesso
invece usato a livello locale (dove la materia è disciplinata dettagliatamente
dai rispettivi statuti e regolamenti)

d) Territoriale → previsto per le modificazioni dell’ambito territoriale degli Enti

Locali

➔ Fonti secondarie

❖ Regolamenti dell’esecutivo

Importante!

➔ Atti formalmente amministrativi (perché espressione dell’esecutivo) ma

sostanzialmente legislativi

Peculiarità:

1. Generalità → indeterminabilità dei destinatari

2. Astrattezza → capacità di regolare una serie indefinita di casi

3. Innovatività → capacità di innovare l’ordinamento.

Tipologie:

1. Governativi → disciplinano:

a. L’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi nonché dei regolamenti

comunitari

b. L’attuazione e l’integrazione di leggi e decreti legislativi recanti norme di

principio di competenza statale

c. Le materie, salvo quelle oggetto di riserva di legge, di leggi o atti aventi forza
di legge in cui manchi una normativa e per cui il Governo sia stato autorizzato
a ‘riempire il vuoto normativo’

37
 d. L’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, secondo
le disposizioni di legge

2. Di riordino → delle disposizioni regolamentari vigenti

3. Di delegazione europea → (già trattati) ossia di attuazione delle direttive UE

4. Delegati → disciplinano nelle materie non oggetto di riserva di legge, su delega del
Parlamento, materie in cui sia disposta la sostituzione e relativa abrogazione della
precedente disciplina una volta emanato il regolamento (quindi simili ai decreti
legislativi, ma non innovativi)

5. Ministeriali e interministeriali → adottabili quando la legge espressamente

conferisca tale potere da parte dei rispettivi Ministeri o Comitati Interministeriali con
competenza tecnica su una determinata materia a condizione che non dettino norme
contrarie a quelle dei regolamenti governativi

6. Di organizzazione degli uffici e dei Ministeri → questi più propriamente

amministrativi, anche sostanzialmente

Attenzione! (‘false friend’)

 Regolamenti parlamentari → nonostante il nomen iuris di regolamento, non sono né

fonte primaria, né secondaria ma, più propriamente, vengono considerati fonte del
diritto sui generis

Tipico esempio di riserva di legge lasciata dalla Costituzione, unica fonte cui sono subordinati.

Si direbbero quindi fonti primarie ma, data la limitata materia di cui si possono occupare, più
propriamente si preferiscono non relegare ad alcuna tipologia di fonte, essendo una sorta di
fonte del diritto sui generis.

La riserva di legge si giustifica col fatto che, altrimenti, l’incombenza di dover approvare una
legge in Parlamento implicherebbe l’infausto passaggio da una Camera all’altra (navetta) con
relativa ingerenza negli affari istituzionali di quest’ultima: per tale giustificazione di
autonomia tali regolamenti non sono sottoposti nemmeno al controllo della Corte
Costituzionale (ex sent.184/1985)

- (Fine descrizione fonti primarie e secondarie)

➔ Fonti ‘miste’ primarie e secondarie

▪ Fonti regionali

38
 ❖ Statuto → fonte primaria (o addirittura costituzionale nel caso delle Regioni a statuto
speciale)

1. Regioni a Statuto speciale → occorre una legge di rango costituzionale: sono in

grado di derogare alla Costituzione stessa, a patto che ciò sia necessario al fine di
garantire forme e condizioni particolari di autonomia

2. Regioni a Statuto ordinario → occorre una legge ordinaria regionale a procedura

qualificata (maggioranza assoluta dei componenti con 2 deliberazioni successive a
intervallo non < a 2 mesi)

→ secondo autorevole dottrina spetterebbe alla Corte Costituzionale verificare l’osservanza

delle leggi regionali ordinarie allo Statuto, cui sono (si veda anche la particolare procedura di
approvazione) gerarchicamente subordinate

❖ Leggi ordinarie (regionali) → fonte primaria

1. Nelle sole materie (di non esclusiva competenza statale) riservate alle Regioni ex
art.117 della Costituzione e con efficacia limitata alla sola Regione

2. Potestà legislativa:

a. Bipartita o concorrente → i principi fondamentali sono comunque

determinati con legge dello Stato

b. Esclusiva o residuale → nelle materie non elencate dall’articolo della

Costituzione, senza possibilità anche solo di coordinamento o indirizzo da
parte dello Stato, col solo rispetto dei vincoli costituzionali, comunitari e dei
principi internazionali.

❖ Regolamenti (regionali) → fonte secondaria

➔ Nelle materie in cui non vi è competenza esclusiva dello Stato oppure in

quelle in cui vi è competenza esclusiva ma su delega dello Stato alle
Regioni

▪ Fonti degli Enti Locali

Peculiarità:

1. Autonomia statutaria sulla scorta dei soli principi fissati dalla Costituzione
39
 ➔ Vi è autonomia statutaria anche per quanto riguarda altri enti pubblici
minori, il quale Statuto è però etero-diretto, ossia scritto e sottoscritto da
un ente superiore (Stato o Regione) a scopo di controllo e a pena di
inefficacia dello Statuto stesso

2. Potestà regolamentare ex legge cost. 3/2001 in ordine alla disciplina e allo

svolgimento delle funzioni loro attribuite, subordinata comunque al rispetto delle
leggi dello Stato e del loro Statuto

➔ Quindi qui abbiamo ‘solo’ Statuto, Regolamento e Ordinanza e non vere e

proprie leggi ordinarie, dal momento che la legge ‘vera e propria’ al più
basso livello dell’ ‘economia statale’ si ‘ferma’ a livello regionale; ciò non
toglie che con questi strumenti, di fatto, qualsiasi Ente Locale si auto-
regolamenta al pari degli enti politici territoriali sovra-ordinati
(ovviamente nelle materie di competenza)

➔ Fonti né primarie né secondarie

❖ Consuetudini

Comportamento costantemente ripetuto dai membri di un gruppo nella convinzione di

osservare una norma giuridica o comunque nella previsione che altri assumano un
comportamento analogo (diversamente si parla di prassi, o regole di costume).

Peculiarità:

1. Elemento oggettivo o materiale → azione ripetuta nel tempo

2. Elemento soggettivo o spirituale → convinzione di rispettare una norma giuridica o

previsione che altri si comportino analogamente

L’art.8 delle disposizioni preliminari al C.C.:

1. Disciplina le consuetudini richiamate dalle leggi scritte

2. Implicitamente vieta quelle non richiamate da leggi scritte

3. Nulla dice in merito a un eventuale ‘vuoto legislativo’

Secondo sentenza della Corte Costituzionale, le consuetudini costituzionali assurgono a rango

costituzionale e possono essere utilizzate sia nei conflitti di attribuzione che nei giudizi di
legittimità.

40
Diverse sono le convenzioni costituzionali, che rappresentano una sorta di galateo
istituzionale più che vere e proprie norme giuridiche.

Diversi ancora gli accordi, che vincolano le parti politiche su determinati obiettivi da
raggiungere ma senza assurgere a rango di norma costituzionale.

➔ Che possono essere fonti del diritto così come solo atti amministrativi

❖ Ordinanze

Importante!

Per assumere rango di fonti del diritto devono avere carattere normativo.

Qui trattiamo, ovviamente, solo quelle che sono fonti del diritto (es.: ordinanze del Sindaco di
un Comune).

41
Tipologie:

1. Ordinarie

2. Per casi eccezionali di particolare gravità

3. Libere, ossia in caso d’urgenza

a. Sono atipiche (senza una definizione puntuale dei casi concreti) e

straordinarie

b. Presumono pericolo di un grave danno e l’indifferibilità dell’intervento

c. Hanno efficacia limitata nel tempo

d. Trovano fondamento esclusivamente nella legge

e. Non possono comunque derogare a norme costituzionali o ai principi generali

dell’ordinamento

f. Devono essere adeguatamente motivate e pubblicizzate

g. Sono soggette al controllo del giudice amministrativo se illegittime; al giudice

ordinario se difettano di carenza di potere (in astratto o in concreto).

➔ Non sono fonti del diritto ma atti amministrativi

❖ Norme interne della P.A.

1. Sono interne perché rivolte al personale della P.A. e non anche all’esterno

2. Riguardano il funzionamento e l’organizzazione degli uffici, oltre che le modalità di

svolgimento della propria attività

3. Si qualificano come ordini, istruzioni, regolamenti, circolari

4. Trovano fondamento nel potere di auto-organizzazione della P.A. e nel potere di

supremazia speciale dell’organo o ufficio

5. Non sono fonti del diritto e quindi non sono singolarmente impugnabili in giudizio:
sono impugnabili solo assieme al provvedimento applicativo che fa nascere
l’interesse a ricorrere, salvo in caso di effetto immediatamente lesivo

6. Assumono rilevanza esterna in caso di inosservanza da parte della P.A. (vizio da

eccesso di potere)

7. La loro inosservanza da parte del personale della P.A. può dar luogo in capo a
quest’ultimo a responsabilità amministrativa, civile, penale e disciplinare oltre che a
controlli di carattere repressivo-sostitutivo da parte di amministratori e controllori ad
esso sovra-ordinati

42
 ❖ Prassi amministrativa

➔ Diversa dalla consuetudine per quanto di cui sopra.

Comportamento costantemente tenuto da una P.A. in difetto della convinzione della sua
obbligatorietà

➔ Non costituisce fonte del diritto quindi non può essere impugnata in sede
di giudizio salvo che, se non sorretta da adeguata motivazione, può
essere viziata di eccesso di potere e quindi impugnabile

La Costituzione italiana

- Prima parte → principi fondamentali e relazioni sociali

❖ Diritti e doveri del cittadino (art.2 Cost.)

• diritti inviolabili della persona

1. Indisponibili (non possono essere oggetto di rinunzia)

2. Intrasmissibili (non possono essere transati)

3. Imprescrittibili (non decadono mai)

4. Riconosciuti all’uomo sia come singolo che come componente di formazioni

sociali che garantiscono il collegamento tra cittadino e istituzioni (famiglia,
partito, società..)

• Doveri inderogabili della persona

1. Solidarietà politica, economica e sociale:

a. Difendere la patria (art.52 Cost.)

b. Concorrere alle spese dello Stato (art.53 Cost.)

c. Fedeltà alla Repubblica e osservanza alla Costituzione e alle sue leggi

(art.54 Cost.)

43
❖ Principio di uguaglianza formale (art.3 Cost.)

1. Tutti sono uguali davanti alla legge

2. Il legislatore non può approvare leggi discriminatorie, salvo agevolazioni verso

particolari categorie considerate meritevoli (es. persone con handicap) → si tratta più
che altro di un divieto di discriminazioni irragionevoli

3. Impegno dello Stato verso l’obiettivo astratto dell’uguaglianza sostanziale

❖ Rapporti civili

1. Libertà personale (art.13 Cost.)

a. Diritto fondamentale dell’uomo

b. Non è ammessa alcuna forma di detenzione, ispezione, perquisizione

personale né altra restrizione della stessa, se non per atto motivato
dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti per legge

2. Libertà di domicilio (art.14 Cost.)

a. Diritto fondamentale dell’uomo

b. Libertà di scelta del luogo

c. Libertà di svolgimento al proprio interno di qualsiasi attività lecita si ritenga

opportuno

d. Diritto di proprietà privata e quindi esclusiva

3. Libertà alla segretezza della corrispondenza (art.15 Cost.)

a. Così come di ogni altra forma di comunicazione privata

b. La sua limitazione può avvenire solo per atto motivato dell’autorità giudiziaria
e nei soli casi e modi previsti per legge

4. Libertà di circolazione e di soggiorno (art.16 Cost.)

a. In qualsiasi parte del territorio dello Stato (e ora dell’Unione Europea)

b. Libertà di fissare ovunque la propria residenza o il semplice soggiorno

c. Facoltà di uscire temporaneamente o definitivamente dallo Stato e di

rientrarvi

d. Nessuna limitazione, in particolare, di tipo politico

5. Libertà di riunione (art.17 Cost.)

44
 a. Facoltà di darsi convegno, temporaneamente e volontariamente, in luogo
determinato e con preventivo accordo, indipendentemente dalle ragioni per
cui ci si riunisce

b. Sotto forma di assembramenti, dimostrazioni o cortei

c. Modalità private, aperte al pubblico o pubbliche

6. Libertà di associazione (art.18 Cost.)

a. Stabile e duratura organizzazione

b. Vincolo permanente tra gli associati

c. Scopo comune da perseguire

d. Salvo abbiano un fine lecito (es.: divieto di associazione mafiosa o di

sovvertimento del regime democratico)

7. Libertà religiosa (art.19 Cost.)

a. Libertà di scelta del credo

b. Libertà di proselitismo ed esercizio del culto in ogni modo possibile, salvo

attinenza alle regole del buon costume

c. Libertà di non avere un proprio credo

d. Non discriminazione

8. Libertà di manifestazione del pensiero (art.21 Cost.)

a. Libertà di stampa e giornalismo in genere

b. Esclusione di ogni forma di autorizzazione preventiva

c. Esclusione di ogni forma di censura

d. Disciplina ferrea delle poche ipotesi di sequestro dello stampato

e. Possibilità di stabilire con legge i controlli dei mezzi di finanziamento della

stampa periodica

f. Facoltà del legislatore di adottare controlli preventivi e mezzi repressivi

contro la stampa che offenda il buon costume.

❖ Rapporti etico-sociali

1. Famiglia (artt.29-31 Cost.)

a. Eguaglianza morale e giuridica dei coniugi

b. Tutela e garanzia dell’unità familiare

45
 c. Diritto-dovere dei genitori a mantenere, istruire e educare i figli, anche se nati
al di fuori del matrimonio

d. Formazione, istruzione e mantenimento dei figli in assenza dei genitori (ignoti,

incapaci, defunti)

2. Cultura e scuola (artt.9-33-34 Cost.)

a. Promozione e sviluppo della cultura e della ricerca scientifica

b. Libertà d’insegnamento

c. Presenza di scuole statali per ogni ordine, tipo e grado d’istruzione

d. Libero accesso, anche agli stranieri, all’istruzione

e. Obbligatorietà e gratuità dell’istruzione dell’obbligo

f. Diritto allo studio anche per chi non ha i mezzi economici necessari

g. Libera istituzione di scuole da parte di enti o singoli privati sia laici che religiosi

h. Criterio dell’ammissione per esami ai diversi gradi d’istruzione e per

l’abilitazione all’esercizio delle professioni

i. Parificazione delle scuole private a quelle pubbliche ma senza oneri a carico

dello Stato e secondo modalità scelte dal legislatore ordinario

3. Salute (art.32 Cost.)

a. Diritto all’assistenza sanitaria nei confronti dello Stato (e non anche dei
privati)

b. Diritto al rispetto dell’integrità fisica della persona

c. Diritto alla salubrità dell’ambiente → questo secondo un’interpretazione

dottrinale, dal momento che, anacronisticamente, la Costituzione in realtà
non contiene alcun riferimento al tema ambientale e quindi rischierebbe di
ritrovarsi tutelato solo dalla legge ordinaria (attualmente vigente il Codice
dell’Ambiente del 2006).

❖ Rapporti economici

1. Lavoro (art.1 Cost.)

a. Norma da intendersi come precettiva (e non solo programmatica) dal

momento che giustifica l’intervento dello Stato nell’economia al fine di
favorire la piena occupazione

b. Lavoro quale fondamento della Repubblica

2. Libertà sindacale e diritto di sciopero (artt.39-40 Cost.)

46
 a. Libertà di costituire anche più sindacati per la medesima categoria, salvo
divieto per alcune particolari categorie (magistrati, forze armate etc.) –
ricorda: forze armate ≠ forze di polizia

b. Libertà dei singoli di scegliere a quale sigla sindacale appartenere o anche di

non aderire ad alcuna di esse

c. Libertà di proselitismo e partecipazione attiva anche all’interno dei luoghi di

lavoro, purché non arrechi pregiudizio all’attività lavorativa

d. Attribuzione della personalità giuridica (poi non realizzata: motivo per cui
attualmente agiscono quali associazioni non riconosciute soggette quindi alle
norme del Codice Civile) e capacità, di conseguenza, di sottoscrivere con le
associazioni dei datori di lavoro contratti collettivi con efficacia su tutti i
lavoratori appartenenti a quel settore (realizzata)

e. Diritto all’astensione concertata dal lavoro (sciopero) nell’ambito delle leggi

che lo regolano

3. Iniziativa economica (artt.41-42 Cost.)

a. Libertà di iniziativa economica pubblica e privata senza però che sia di

contrasto all’utilità sociale o che arrechi danno alla libertà, sicurezza e dignità
umana

b. Riconoscimento della proprietà privata, che comunque può essere

espropriata o sottoposta a limiti per ragioni di interesse pubblico

❖ Rapporti politici

1. Partiti (artt.18-49 Cost.)

a. Unico limite alla costituzione di un partito è il rispetto del regime democratico

→ divieto di ricostituzione del partito fascista e divieto di costituzione di
movimenti segreti o paramilitari

b. Divieto di prendere parte attiva alla politica per alcuni particolari categorie di
soggetti (militari di carriera in servizio permanente effettivo, ufficiali e agenti
di polizia giudiziaria, magistrati, rappresentanti diplomatici e consolari
all’estero)

2. Corpo elettorale e diritto di voto (art.48 Cost.)

a. La capacità di votare necessita della maggiore età per la Camera e 25 anni per
il Senato e della cittadinanza italiana; la capacità di essere eletti necessita di
aver compiuto 25 anni per la Camera e 40 per il Senato e rispecchia in tutto e
per tutto la capacità di elettorato attivo

b. Il voto è a suffragio universale, personale, di pari peso, libero, segreto e non

obbligatorio

47
c. Sono esclusi dal voto i sottoposti a misure preventive o detentive o libertà
vigilata o divieto di soggiorno oltre a chi sia stato interdetto
temporaneamente dai pubblici uffici finché durano gli effetti dei
provvedimenti stessi.

48
 - Seconda parte → ordinamento della Repubblica (Organi Costituzionali e Organi di
Rilievo Costituzionale) e degli enti territoriali (non ‘centrali’: Regione, Provincia, Città
Metropolitana, Comune etc.) + procedimento per la modifica della Costituzione (e
l’approvazione delle leggi costituzionali)

Organi Costituzionali

Peculiarità:

❖ Sovranità → superiorem non recognoscentes

❖ Rappresentatività → rappresentano il popolo italiano, da cui vengono eletti

❖ Necessarietà → senza di cui non funzionerebbe lo Stato così come previsto

dall’ordinamento

❖ Indipendenza → non sono gerarchicamente sovra-ordinati

❖ Indefettibilità → non possono essere sostituiti da altri organi

 Parlamento = organo rappresentativo (della volontà popolare) complesso, con

funzioni politiche, legislative, di controllo e, in casi eccezionali, giurisdizionali

In Italia → bicameralismo perfetto: le 2 Camere sono in posizione di piena e perfetta parità,

anche in merito ai poteri – si distinguono solo in merito a:

 Elettorato attivo e passivo

 Numero dei membri non elettivi

 Numero dei componenti

1. Ciascuna Camera svolge attività legislativa per proprio conto, salvo eccezionali casi in
cui devono riunirsi in seduta comune, costituendo in tal caso organo separato e
diverso rispetto alle singole assemblee e con competenze tutte proprie (es.: elezione
e giuramento del Presidente della Repubblica)

2. Il periodo di durata in carica (naturale) delle Camere è 5 anni (legislatura)

3. Si riuniscono in via ordinaria due volte all’anno, in via straordinaria tutte le volte che
lo richiedano il Capo dello Stato, il Presidente della rispettiva Camera o un terzo dei
componenti

4. Le sedute vengono fissate la prima dopo le elezioni dal Capo dello Stato, poi dalle
Camere stesse; di regola sono pubbliche

49
5. Le deliberazioni sono valide se presente 50% + 1 dei componenti e a 50% + 1 dei
presenti

6. Prerogative:

a. Autonomia regolamentare riguardo il proprio funzionamento e

l’organizzazione interna

b. Autonomia finanziaria, con relativa delibera in merito al proprio bilancio sia

preventivo che consuntivo, garanzia di indipendenza del Parlamento, senza
alcuna interferenza da parte dei tradizionali organi di controllo contabile
(Corte dei Conti)

c. Autonomia amministrativa, con organizzazione dei propri uffici e del proprio

personale, oltre che relativa contrattualizzazione

d. Verifica dei poteri, ossia il controllo dei titoli presentati dai propri membri e
del regolare svolgimento delle elezioni (compito svolto nello specifico dalla
Giunta per le Elezioni)

e. Inviolabilità delle camere e relativa tutela penale → secondo una consolidata

consuetudine, ora espressa in forma regolamentare, è vietato alla forza
pubblica accedere agli edifici delle Camere per compiere atti del proprio
ufficio; inoltre, sono propriamente reati:

i. Il tentativo di impedire alle Camere l’esercizio delle proprie funzioni

ii. Il vilipendio delle Camere

7. Ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza
vincolo di mandato; ne consegue:

a. Il parlamentare, qualunque sia la circoscrizione in cui venga eletto, è

chiamato comunque a rappresentare la nazione intera

b. Il non dover rendere conto all’elettorato → per tale motivo i singoli membri
godono delle seguenti prerogative:

i. Immunità, ossia non si può arrestare, perquisire o intercettare un

parlamentare senza la previa autorizzazione della Camera cui
appartiene, salvo che per reati che implichino l’arresto obbligatorio
(in flagranza o in esecuzione di una sentenza di condanna)

ii. Insindacabilità, ossia non possono essere chiamati in alcun modo a

rispondere di voti dati in Assemblea o opinioni espresse nell’esercizio
delle proprie funzioni; ciò non impedisce l’applicazione di sanzioni
disciplinari (anche monetarie, vedi M5S per i soldi non restituiti ai
cittadini tramite appositi contratti pre-candidatura alle elezioni da cui
il parlamentare viene poi eletto) in seno al partito di cui è parte

iii. Indennità, ossia un rimborso a forfait dell’impegno in quanto

parlamentare.

50
 Presidente della Repubblica = organo neutro con funzioni di garanzia e di controllo;
non è titolare di alcuna delle funzioni principali (legislativa, esecutiva, giudiziaria)
ma partecipa ad ognuna di esse

1. È nominato dal Parlamento in seduta comune integrato da 3 delegati per ogni

Regione (tranne la Valle d’Aosta che ne nomina 1) con maggioranza qualificata dei
2/3 dell’Assemblea

2. Sebbene sia espressione di accordi intercorsi tra le forze politiche di maggioranza, lo

scrutinio è comunque segreto

3. Se i primi 3 scrutini non hanno raggiunto la maggioranza qualificata, si procede con la

maggioranza assoluta, in modo da abbreviare i tempi e non screditare la nomina della
più alta carica dello Stato

4. Con il giuramento dinanzi al Parlamento in seduta comune, il nuovo eletto assume la

carica presidenziale

5. Requisiti di ammissione:

a. Cittadinanza italiana

b. 50 anni d’età

c. Godimento dei diritti civili e politici

d. Incompatibilità con qualsiasi altra carica, sia di natura pubblica che privata

6. Durata della carica: 7 anni → quindi non coincidente con quella della Legislatura

7. L’elezione del nuovo Presidente della Repubblica viene invocata dal Presidente della
Camera e non può essere effettuata da Camere sciolte o prossime allo scioglimento
perché potrebbero non essere più rappresentative dei cittadini

8. In caso di impedimento permanente si procede a nuova elezione; in caso di

impedimento temporaneo supplisce il Presidente del Senato che, in quanto
supplente, assolve tutte le funzioni di competenza del Capo dello Stato

9. Funzioni:

a. Legislativa

i. Può inviare messaggi alle Camere per richiamare l’attenzione del

Parlamento su esigenze profondamente avvertite dalla nazione
rimaste insoddisfatte dalla vigente legislazione

ii. Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione

(potere presidenziale meramente formale perché poi deliberate dal
Consiglio dei Ministri)

iii. Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di

iniziativa governativa (potere limitato dal fatto che la Costituzione
51
 attribuisce comunque al Governo l’iniziativa legislativa quindi lascia al
Capo dello Stato la sola possibilità della richiesta di un riesame)

iv. Promulga (ossia rende efficaci atti già perfetti) le leggi e gli atti aventi
forza di legge, oltre che i regolamenti; emana (ossia rende efficaci atti
imperfetti) atti aventi forza di legge e regolamenti

v. Qualora riscontri vizi dell’atto contrari a norme costituzionali, ha

potere di veto sospensivo, ossia può rimandare alle Camere, con
messaggio motivato, l’atto perché venga riesaminato; se riapprovato
non può nuovamente chiedere un riesame ma deve promulgarlo

vi. Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione

vii. Può convocare in casi straordinari il Parlamento

viii. Può sciogliere le Camere con parere obbligatorio ma non vincolante

del Presidente della Camera che intende sciogliere; non può farlo
tuttavia nel cd semestre bianco ossia i 6 mesi prima della cessazione
della sua carica, salvo che questi coincidono con la fine della
legislatura

ix. Nomina 5 senatori a vita tra i cittadini italiani che si siano distinti per
particolari meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario

b. Esecutiva

i. Nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri (Premier) e, su

proposta di questi, i Ministri

ii. Nomina formalmente i funzionari dello Stato: la delibera effettiva è

del Governo

iii. Nomina formalmente gli esperti del CNEL: la delibera effettiva è del
Governo

iv. Può formalmente sciogliere i Consigli Regionali e rimuovere il

Presidente della Giunta: la delibera effettiva è del Governo

v. Dichiara formalmente lo stato di guerra: la delibera effettiva è delle

Camere

vi. Ha il comando (non effettivo, che è relegato a organi tecnici, ma

politico-amministrativo e di indirizzo) delle FF.AA. e presiede il
Consiglio supremo di Difesa

vii. Ratifica (nel senso di: controllo costituzionale dell’operato del

Governo) i trattati internazionali; accredita e riceve i rappresentanti
diplomatici

viii. Controfirma gli atti ministeriali, emanati dunque con suo decreto

ix. Conferisce le onorificenze della Repubblica

c. Giurisdizionale
52
 i. Sceglie 5 giudici di sua nomina nella Corte Costituzionale

ii. Presiede il Consiglio Superiore della Magistratura

iii. Può concedere la grazia (ossia: decadenza di una condanna

irrevocabile pendente su un singolo individuo) o commutare le pene
(ossia: convertirle in servizi sociali o altro tipo di ‘redenzione’)

d. Amministrativa

i. Emana formalmente il decreto di annullamento degli atti

amministrativi illegittimi, su decisione del Consiglio dei Ministri: la
delibera spetta, concretamente, al Governo

ii. Emana formalmente il decreto di decisione sui ricorsi straordinari

amministrativi su decisione concretamente spettante al Ministro
competente, previo parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di
Stato

iii. Dispone con decreto lo scioglimento di Consigli comunali e provinciali

iv. Concede con decreto la cittadinanza italiana

v. Concede il riconoscimento alle persone giuridiche private

 Governo = organo complesso con funzioni politiche, esecutive, di alta

amministrazione, di controllo ed eccezionalmente legislative → di cui, teoricamente,
viene nominato quale Organo Costituzionale solo il Consiglio dei Ministri

❖ Organi necessari:

1. Presidente del Consiglio (Premier)

2. Consiglio dei Ministri

3. Ministri

❖ Organi non necessari (ma solo eventuali):

1. Vicepresidenti del Consiglio (Vicepremier) → funzione vicaria del Premier

2. Ministri senza portafoglio (cioè senza relativo Dicastero, termine di

derivazione dal greco antico a indicare un ‘tribunale’, usato nel gergo tecnico
per indicare un Ministero quale apparato burocratico, in particolare quando
viene ‘assunto’) → fanno parte a tutti gli effetti del Consiglio dei Ministri pur
senza sovrintendere ad alcuno specifico Ministero; comune nei Paesi
governati da un governo di coalizione

3. Sottosegretari di Stato → collaborano e assistono il Ministro, dal quale

possono ricevere il coordinamento di espresse materie delegate

53
4. Consiglio di Gabinetto → Il Premier, nello svolgimento delle sue funzioni, può
essere coadiuvato da tale comitato, composto dai Ministri da esso designati,
sentito il Consiglio dei Ministri

5. Comitati interministeriali → riunioni tecniche tra i vari Ministeri di Governo

6. Commissari straordinari di Governo → Al fine di realizzare specifici obiettivi

determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o
dal Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di
coordinamento operativo tra amministrazioni statali, può procedersi alla
nomina di tali commissari, ferme restando le attribuzioni dei Ministeri fissate
per legge

--

1. All’insediamento delle nuove Camere, il Governo in carica è tenuto a dare le

dimissioni: nessuna norma costituzionale specifica però le modalità, pertanto
si guarda alle convenzioni costituzionali

2. Il rapporto tra Parlamento e Governo si fonda sull’istituto della fiducia: di

conseguenza, quando il Governo perde l’appoggio del Parlamento si apre una
crisi di Governo. Tutta la disciplina sostanzialmente è indirizzata a consentire
al Presidente della Repubblica di nominare il Governo che, tenuto conto delle
forze politiche in campo, abbia le maggiori possibilità di ricevere la fiducia dal
Parlamento

3. Il Presidente della Repubblica, accertata la crisi di Governo e accettate le

dimissioni del Premier, verifica la consistenza della maggioranza
parlamentare e incarica il soggetto che più gli sembra idoneo a rappresentare
le nuove forze in campo quale nuovo Premier; l’incaricato sonda le opinioni
dei capi-gruppo parlamentari e, alla fine di tali preliminari, o accetta o
rinuncia all’incarico che aveva accettato con riserva; in questa seconda
ipotesi il Capo dello Stato può individuare un nuovo incaricato o, se non trova
sostituti adeguati, sciogliere le Camere e indire nuove elezioni; all’atto della
nomina, invece, il Premier presenta formalmente la lista dei Ministri che
prenderanno parte al nuovo governo, quindi andranno a giurare nella mani
del Capo dello Stato e entro 10 gg dalla nomina del nuovo Governo si dovrà
tenere il primo voto sulla fiducia del Parlamento nel nuovo esecutivo

54
4. Il Presidente del Consiglio dei Ministri (Premier) dirige la politica generale del
Governo e ne è responsabile; mantiene l’unità dell’indirizzo politico,
promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri, inoltre:

a. Controfirma gli atti presidenziali a valore legislativo e gli altri atti

indicati dalla legge

b. Può assumere, ad interim (ossia: nell’attesa di un titolare effettivo), la

direzione di un Ministero vacante

c. Dirige il proprio ufficio

d. Può sempre intervenire, attraverso l’Avvocatura dello Stato, nei

giudizi di legittimità davanti alla Corte Costituzionale

e. Presiede il CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione

Economica, organo governativo)

f. Esercita funzioni di direzione in materia di servizi per la sicurezza e

per quanto riguarda il ‘segreto di Stato’

g. Presenta al PdR e alle Camere i disegni di legge d’iniziativa

governativa

h. Promuove e coordina l’azione del Governo con gli altri enti territoriali
sovra-ordinati (UE) e sotto-ordinati (Regioni, Province etc.)

i. Promuove gli adempimenti governativi conseguenti alle pronunce

della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo emanate nei confronti dello
Stato italiano e presenta annualmente alle Camere una relazione
sullo stato di attuazione delle pronunce

5. I Ministri possono anche essere scelti tra i cittadini non appartenenti al

Parlamento e sono revocabili con gli stessi limiti che incontra il Premier
designato; sono anch’essi Organi Costituzionali (diciamo, derivati
dall’esistenza del CdM quale Organo Costituzionale) con funzioni

a. politiche:

a. Iniziativa legislativa, tramite la redazione dei disegni di legge

b. Controfirma degli atti dagli stessi proposti al PdR e di cui si

assumono la responsabilità politica

c. Diritto-dovere di partecipazione alle riunioni e alle attività

del Governo nel suo complesso, attraverso le delibere del
Consiglio dei Ministri

b. amministrative:

a. Rappresentano il Dicastero sia politicamente che

giuridicamente

b. Stabiliscono le direttive cui deve attenersi e uniformarsi

tutto il personale
55
 c. Deliberano nomine, promozioni, trasferimenti di sede del
personale, missioni all’estero, sanzioni disciplinari
(superiori alla riduzione dello stipendio)

d. Emanano i regolamenti nei limiti della loro competenza per

materia

e. Emanano atti amministrativi di varia natura

(amministrazione attiva e passiva)

➔ Mentre la responsabilità per gli atti del Consiglio dei Ministri rileva
collegialmente, la singola responsabilità politica dei Ministri rileva:

b. Formalmente e sostanzialmente per gli atti esclusivamente di loro

competenza

c. Indirettamente per gli atti del Presidente della Repubblica cui hanno
collaborato e che hanno controfirmato

d. Indirettamente per gli atti dei propri sottoposti che possano

comunque ricondursi ad atti di volontà del Ministro

Ciò può portare il Premier a chiedere le dimissioni del Ministro

qualora non vi sia più fiducia o procedere al cd rimpasto governativo
→ la responsabilità politica attiene dunque solamente all’ambito
politico; diversa è la responsabilità giuridica per cui i Ministri sono
procedibili solo previa autorizzazione di una delle 2 Camere (anche in
ambito penale)

• Per quanto attiene ai Ministri senza portafoglio (senza Dicastero),

liberamente nominabili, saranno responsabili collegialmente
delle delibere del Consiglio dei Ministri e le loro attribuzioni si
intenderanno comunque costituzionalmente riferite al Premier

6. I Sottosegretari di Stato seguono le sorti del Governo e possono anche essere

nominati Vicepremier

7. Il Consiglio dei Ministri è un Organo Costituzionale collegiale costituito dal

Presidente del Consiglio, dal/i vice Presidente/i del Consiglio, dal
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio (che esercita le funzioni di
segretario senza voto deliberativo) e da tutti i Ministri (anche senza
portafoglio) con funzioni:

a. D’indirizzo politico e amministrativo, oltre che di consolidamento

della fiducia con le Camere

b. Di dirimere i poteri di attribuzione tra i Ministri

c. Di esprimere l’assenso all’iniziativa del Premier di porre la questione

di fiducia (particolare strumento per la verifica della maggioranza in
Parlamento e la contemporanea accelerazione dell’approvazione di
una legge) dinanzi alle Camere

56
 8. I Comitati di Ministri svolgono compiti di studio e di preparazione in vista
delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, con attività solo istruttoria e a
valenza solo interna

9. I Comitati Interministeriali, istituiti con legge dal Parlamento (es.: CIPE, CISR,
CICR, CIAE), possono avere funzioni istruttorie e consultive, anche tramite
pareri obbligatori (ma non vincolanti), a valenza:

a. solo interna oppure

b. di indirizzo e amministrazione attiva

10. Il Governo, ricordiamo, ha funzioni:

a. Di indirizzo (‘normale’)

b. Normativa (eccezionale, con atti aventi forza di legge, fonti primarie,

o regolamenti, fonti secondarie)

11. La forma tipica degli atti del Governo è quella di decreti

a. Presidenziali, se emanati per Decreto del Presidente della Repubblica

(D.P.R.)

→ alcuni D.P.R. sono invece atti propri del Capo dello Stato
controfirmati da membri del Governo (quindi è bene porre
attenzione a questo distinguo)

b. Ministeriali, se emanati da singoli Ministri, senza partecipazione del

Consiglio dei Ministri, sotto forma di:

i. D.P.C.M. → per i decreti in cui il Premier gode di una

competenza amministrativa

ii. D.M.

iii. Decreti Interministeriali

 La Magistratura e la Corte Costituzionale

La Magistratura cui fa riferimento la Costituzione è il personale dei magistrati nel suo

complesso, senza cui sarebbe impossibile l’applicazione della legge al caso concreto,
svolgendo una delle 3 funzioni fondamentali di ogni ente sovrano: la giurisdizione.

Nel sistema giurisdizionale italiano si può distinguere tra:

 Giurisdizione ordinaria → per tutte le controversie che la legge non affidi a giudici
speciali – vertice di questa struttura è il Consiglio Superiore di Magistratura
(CSM), organo composto da membri svincolati dagli altri poteri dello Stato

o Penale
57
 o Civile

 Giurisdizione speciale → cui sono devolute determinate materie che

l’ordinamento indica espressamente

o Amministrativa

➔ Quella ordinaria riguarda in primis diritti soggettivi e, in materie

espressamente indicate, interessi legittimi; viceversa quella speciale.

58
 Corte Costituzionale = organo collegiale, con funzioni giurisdizionali e, in particolare,
accertare che leggi approvate in Parlamento superino il giudizio di legittimità costituzionale

Composta da 15 giudici scelti, senza limiti di età, tra:

▪ Magistrati, anche a riposo, delle Giurisdizioni Superiori (ossia le principali giurisdizioni

del nostro ordinamento: Corte Costituzionale, Consiglio di Stato, Corte dei Conti,
Corte di Cassazione)

▪ Avvocati, con esercizio professionale almeno ventennale

▪ Professori ordinari all’università in materie giuridiche

o 5 vengono scelti dal PdR

o 5 vengono scelti dal Parlamento in seduta comune

o 5 vengono scelti dalle Giurisdizioni Superiori

➔ Durano in carica 9 anni e non sono immediatamente rieleggibili a

scadenza; il Presidente dura in carica 3 anni e, invece, è rieleggibile a
scadenza

Attribuzioni della Corte:

1. Giudicare sulle controversie relative alla legittimità costituzionale di leggi e atti aventi
forza di legge sia di origine statale che regionale

2. Giudicare sui conflitti di attribuzione tra organi statali, tra Stato e Regioni, tra Regioni

3. Giudicare sulle accuse mosse contro il Presidente della Repubblica

4. Giudicare sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo → quest’ultima è

stata aggiunta solo con legge costituzionale 1/1953.

Organi di rilievo costituzionale

➔ Espressamente previsti ma non disciplinati dalla Costituzione

1. CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro)

a. 10 esperti, 48 rappresentanti delle categorie produttive e 6 rappresentanti

delle a.p.s. e delle organizzazioni di volontariato

b. Organo di consulenza delle Camere e del Governo

59
 c. Ha iniziativa legislativa: può contribuire alla legislazione economico-sociale

2. Corte dei Conti

a. Indipendente dal Governo; considerata la longa manus del Parlamento:

magistratura che garantisce l’ordine giuridico e finanziario dello Stato contro
atti illegittimi del Governo (tra le tante sue funzioni)

b. Opera in veste neutrale e obiettiva a tutela della finanza pubblica

3. Consiglio di Stato

a. Funzioni consultive generali in materia giuridico-amministrativa e

giurisdizionali amministrative (di 2° grado e, per alcune materie, pure
esclusive)

b. Giudica sia sulla legittimità che sul merito

c. Fornisce pareri facoltativi e obbligatori, vincolanti e non

4. CSM (Consiglio Superiore di Magistratura)

a. 3 membri di diritto (PdR, Primo Presidente e Procuratore Generale della Corte

di Cassazione) e 24 elettivi (16 magistrati e 8 tra professori ordinari e
avvocati) in carica 4 anni e non immediatamente rieleggibili

b. Funzioni di governo della magistratura, ossia provvedere a tutti quegli atti

amministrativi riguardanti carriera e funzioni dei magistrati

5. Consiglio supremo di Difesa

a. Presieduto dal Presidente della Repubblica

b. Funzioni deliberative e consultive

c. Disciplinato dal Codice dell’Ordinamento Militare

60
Diritto Amministrativo

Ramo del diritto pubblico che disciplina l’organizzazione e l’azione della P.A. e soprattutto i
rapporti che intercorrono tra questa e i privati.

➔ Non esiste un unico codice del diritto amministrativo, motivo per cui è
considerata generalmente materia complessa, stratificata su decenni di
leggi, decreti, circolari etc.

Peculiarità:

1. Non esiste un testo unico

2. La P.A. agisce sempre nell’interesse della collettività

3. Gli interessi della collettività cambiano nel tempo e nello spazio, pertanto è materia
destinata a continue riforme

4. Nonostante la veste di supremazia gerarchica della P.A., è sempre garantito il

contenzioso: si è passati da un’amministrazione autoritativa a una partecipata.

La funzione amministrativa

Definizione di P.A.:

❖ Italiana

▪ In senso soggettivo → P.A. – apparato

▪ In senso oggettivo → attività dedita alla cura degli interessi pubblici.

❖ Europea

▪ In senso soggettivo → apparato chiamato a curare gli interessi generali dello Stato o
ad esercitare poteri autoritativi

▪ In senso oggettivo → di difficile identificazione ma sostanzialmente atti propri della

Commissione

Peculiarità del diritto amministrativo europeo:

61
 1. Mancanza di una netta distinzione tra potere legislativo ed esecutivo, tra norma ed
esecuzione della stessa

2. Presenza di principi derivanti alcuni dall’ambito comunitario, altri da quello nazionale

3. Ampliamento delle competenze UE, non più solo in ambito economico ma anche alle
funzioni sovrane (moneta, difesa, ordine pubblico, giustizia, affari esteri, ambiente,
istruzione)

4. Recepimento del modello della giurisdizione unica (non divisa quindi in ordinaria e
speciale): ne consegue che Corte di Giustizia dell’Unione Europea e Tribunale sono
anche giudici amministrativi

Incidenza del diritto amministrativo europeo su quello nazionale:

1. Secondo la definizione di pubblica amministrazione nazionale data dall’ordinamento

comunitario (vedi sopra), non rientrerebbero propriamente tra le P.A. l’ambito
scolastico, sanitario e nemmeno quello infrastrutturale (es.: ANAS)

2. Talvolta stabilisce solo norme di principio (es.: chi inquina paga); altre volte detta i
modelli procedimentali (es.: necessità di gare aperte o ristrette); altre ancora obbliga
ad attenersi alle regole europee (es.: Legge sul Procedimento Amministrativo)

3. Europeizzazione del diritto amministrativo per l’attuale convergenza di tutti i sistemi

nazionali in unico modello europeo.

❖ Distinzione tra politica e amministrazione

Uno Stato sovrano tende a:

• Fini essenziali (es.: sicurezza e pace)

• Fini ulteriori (es.: miglioramento condizioni di vita)

Raggiungibili attraverso 4 funzioni fondamentali della vita di un Paese:

1. Politica

2. Legislativa

3. Amministrativa/esecutiva

4. Giurisdizionale

62
➔ L’attività politica si traduce in attività legislativa, cui devono essere
assicurati esecuzione e relativo controllo

63
P.A.

▪ Compito: realizzazione, in concreto, dell’attività politico-legislativa, libera nei fini e

nelle forme.

▪ Titolari:

o Stato-amministrazione

o Enti pubblici autarchici (ossia: in grado di auto-sostenersi)

A livello statale avremo da distinguere quindi tra regolamenti e altri atti che rientrano nelle
seguenti 2 categorie:

▪ Atti politici → quelli con cui si esercita in concreto il potere politico

▪ Atti di alta amministrazione → atti amministrativi che raccordano la funzione politica

con quella propriamente amministrativa (quindi meramente esecutivi, vincolati nei
fini dalla relativa normativa)

→ nella Costituzione:

1. Art.5 → la Repubblica attua il più ampio decentramento amministrativo

2. Art.95 → i Ministri sono individualmente responsabili degli atti dei loro Dicasteri

3. Art.97 → i pubblici uffici sono organizzati in modo che siano assicurati il buon
andamento e l’imparzialità dell’amministrazione

4. Art.118 → le funzioni amministrative sono assegnate ai Comuni, salvo che, per

assicurarne l’esercizio unitario, non siano devoluti a enti gerarchicamente sovra-
ordinati (Province, Città Metropolitane, Regioni, Stato)

5. Titolo I Parte I → vari riferimenti alle amministrazioni, basti pensare all’istituzione

del Servizio Sanitario Nazionale

Da tali riferimenti costituzionali, in realtà, emergono vari ‘metodi di lettura’:

 P.A. quale apparato di Governo

 P.A. quanto più possibile decentrata

 P.A. quale apparato indipendente regolato direttamente dalla legge.

Le situazioni giuridiche soggettive

Diversamente dallo status, ovvero la situazione giuridica complessiva di un soggetto

all’interno di una collettività o di un corpo sociale minore (es.: cittadino, straniero), quindi
64
necessariamente commisurandola con attenzione alla sua posizione rispetto a quella della
relativa comunità, la situazione giuridica soggettiva è la posizione sostanziale di un singolo
(soggetto o ente) tutelata dall’ordinamento giuridico.

Possono essere:

➢ Attive (o di vantaggio) → quando attribuiscono una posizione favorevole al titolare

(diritto soggettivo, interesse legittimo, potere, potestà, aspettativa)

➢ Passive (o di svantaggio) → quando attribuiscono una posizione sfavorevole al

titolare (obbligazione, dovere, onere, soggezione).

❖ Diritti soggettivi e interessi legittimi

• Diritto soggettivo → posizione giuridica di vantaggio che l’ordinamento giuridico

conferisce ad un soggetto, riconoscendogli determinate utilità in ordine ad un bene,
nonché la tutela degli interessi afferenti al bene stesso in modo pieno e immediato

Tipica del diritto amministrativo è la distinzione tra:

▪ Perfetti → quelli attribuiti in maniera diretta e incondizionata al soggetto; già

pienamente ‘riconosciuti’

▪ Condizionati → In attesa di provvedimento da parte della P.A. che potrebbe

incidere favorevolmente o sfavorevolmente sulla sfera giuridica del soggetto

• Interesse legittimo → posizione giuridica di vantaggio che l’ordinamento giuridico

non tutela nei confronti di altri soggetti che non siano la pubblica amministrazione
(es. tipico: interesse del privato al superamento del concorso pubblico che però non
si può configurare quale diritto soggettivo, bensì come interesse legittimo, cioè
mitigato dalla concorrenza d’interesse parimenti valido di altri soggetti) – ne
consegue che non vi è tutela piena e immediata, ma solo mediata, attraverso il
controllo dell’operato della P.A.

➔ Siccome la P.A. di fatto rappresenta la collettività, l’interesse legittimo

tutela l’interesse di singoli (posizione giuridica soggettiva) nei confronti di
quest’ultima: non è quindi un interesse particolare avverso ad altri
interessi particolari ma un interesse particolare avverso l’operato di chi
va a rappresentare la collettività

Tipica del diritto amministrativo è la distinzione tra:

• Pretensivi → si sostanziano in una pretesa del privato – comportamento passivo

della P.A.

65
• Oppositivi → legittimano il privato ad opporsi all’adozione di atti e comportamenti da
parte della P.A. che sarebbero pregiudizievoli della propria sfera giuridica –
comportamento attivo della P.A.

66
In Italia, genericamente:

 I diritti soggettivi → sono tutelati dal G.O. (e in casi straordinari dal G.A.)

 Gli interessi legittimi → sono tutelati dal G.A. (e in casi straordinari dal G.O.)

Tipologie di interessi legittimi:

1. Semplici → anche detti amministrativamente protetti, vantati dal cittadino nei

confronti della P.A. a che questa osservi il cd merito amministrativo, ossia i principi di
buona amministrazione, opportunità e convenienza

a. tutelabili attraverso lo strumento del ricorso gerarchico, ossia facendo ricorso

stragiudiziale alla P.A. interessata che poi lo trasmette alla P.A.
gerarchicamente sovra-ordinata o direttamente alla P.A. gerarchicamente
sovra-ordinata (in modo che si ‘lavino i panni’ internamente alla P.A.)

b. eccezionalmente la normativa dà la possibilità al privato di adire al giudice

amministrativo per vizi di merito

2. Di fatto → non protetti giuridicamente (es.: illuminazione delle strade): il decoro

cittadino in generale, infatti, è un dovere che la legge pone in seno alla P.A. senza
ricollegarvi una relativa posizione giuridica soggettiva di vantaggio per il privato; sono
vantaggi, infatti, riservati all’intera collettività e pertanto non reclamabili dal singolo
cittadino – la P.A. ha il dovere di procurare illuminazione alle strade cittadine ma
modi, luoghi e tempi sono difficilmente opinabili; il cittadino avrà a sua disposizione
solo la possibilità di denunce o esposti che rendono pertanto inattaccabile la P.A.

3. Superindividuali → riguardanti ‘comunità’ individuabili

a. Collettivi → portatore è un ente esponenziale di un gruppo non occasionale

della più varia natura giuridica ma individuabile: è un interesse differenziato
ma qualificato

b. Diffusi → relativi a beni insuscettibili di appropriazione individuale (in

particolare ccdd beni ‘intangibles’)

Per quanto riguarda la tutela giurisdizionale:

➔ sono sempre tutelabili interessi collettivi e diffusi ma soltanto se

imputabili a gruppi sociali determinati

o un esempio di tutela esperibile è la class action, tipica del diritto

anglosassone, a tutela dell’intero gruppo (in quanto tale), ora
utilizzabile (ex d.lgs.198/2009) anche nei confronti della P.A. e
dei concessionari di pubblici servizi per la violazione degli
standard qualitativi (es.: Carta dei Servizi) ed economici prefissati

67
o mentre quella in sede civile dà diritto al risarcimento danni,
quella in sede amministrativa no.

68
Tipologie di organizzazioni amministrative

▪ Accentramento

▪ Decentramento

In Italia l’art.5 Cost. ha accolto la formula del decentramento, secondo 3 modalità

(contemporaneamente):

1. Burocratico → all’interno di uno stesso ente Statale

2. Autarchico → tra diversi enti dello Stato

3. Funzionale → in favore di enti diversi dallo Stato

❖ Organizzazione dello Stato

• Diretta → si articola in:

 Ordinaria, ossia organi

▪ Attivi (es.: Organi Costituzionali)

▪ Consultivi (es.: CNEL)

▪ Di controllo (es.: Corte dei Conti)

 Speciale, che si realizza con le aziende autonome (es.: Consob)

 Periferica, che si realizza con gli uffici decentrati (es.: Prefetto)

• Indiretta → enti pubblici che si affiancano allo Stato nello svolgimento delle sue
funzioni

 Autarchica (es: Enel)

 Territoriale (es.: Regione)

 Istituzionale (es.: Università).

L’organizzazione italiana dello Stato è detta multi-organizzativa dati i modelli differenziati

utilizzati (Ministero, ente pubblico, autorità indipendente, soggetto privato in controllo
pubblico etc.) al cui interno è poi possibile verificare ulteriori differenziazioni → la più
tangibile dimostrazione del sistema pluralistico.

69
 ➢ L’amministrazione centrale

❖ Organi di amministrazione diretta ordinaria attiva

Il Ministero costituisce l’unità fondamentale dell’amministrazione centrale italiana. L’unica

eccezione al suo monopolio è data dagli enti pubblici strumentali.

La legge ordinaria ha il compito di stabilire numero, attribuzioni e organizzazione dei

Ministeri, ex riserva di legge assoluta da parte dell’art.95 Cost..

Più specificatamente:

 legge ordinaria o atti aventi forza di legge → numero, attribuzioni e organizzazione

 regolamento governativo di delegificazione → individuazione degli uffici di livello

dirigenziale generale, determinazione delle piante organiche e organizzazione degli
uffici di diretta collaborazione dei Ministri

 decreto ministeriale di natura non regolamentare → individuazione del numero e

delle funzioni degli uffici dirigenziali non generali

 atti di diritto privato → regolazione e gestione dei rapporti di lavoro con gli stessi
poteri del datore di lavoro privato.

Dal 2009 si distinguono 13 Ministeri:

1. Affari esteri

2. Interno

3. Giustizia

4. Difesa

5. Economia e Finanza

6. Sviluppo Economico

7. Politiche Agricole, Alimentari, Forestali

8. Ambiente, Tutela del Territorio e del Mare

9. Infrastrutture e Trasporti

10. Lavoro e Politiche Sociali

11. Salute

12. Istruzione, Università, Ricerca

70
 13. Beni e Attività Culturali

Organizzazione interna ai Ministeri:

➢ Dipartimenti → unità amministrative che assolvono tutti i compiti e le funzioni

fondamentali affidate al Ministero

➢ Direzioni generali → fanno capo ad un Segretario Generale, organo di vertice di

collegamento tra struttura politica ed operativa.

Dal 1999 è stata istituita l’Agenzia Pubblica, braccio operativo a carattere tecnico-operativo
dei Ministeri (es.: Agenzia delle Entrate)

1. Pur mancando di personalità giuridica, dispongono di propri organi di gestione e

controllo interno

2. Vigilate e controllate dai Ministeri competenti ma con piena autonomia operativa e di

bilancio, nell’ambito degli obiettivi concreti formalizzati tra Ministri e rispettivi
Direttori Generali

3. Operano a contatto con tutte le amministrazioni, non solo quelle centrali

4. Non soggette al controllo della Corte dei Conti, che vigila a ‘monte’ il Ministero da cui
dipendono

Le Aziende Autonome invece sono:

1. Prive di personalità giuridica (e quindi di autonomia patrimoniale)

2. Dotate di autonomia amministrativa, contabile e finanziaria (= di bilancio o di budget)

3. Soggette al controllo della Corte dei Conti

Es.: Azienda Autonoma dei Monopoli dello Stato (AAMS) → quella che gestisce la
distribuzione dei monopoli statali come dei tabacchi lavorati

❖ Organi di amministrazione diretta ordinaria consultiva

1. Consiglio di Stato

a. È l’organo di consulenza e tutela della giustizia nell’amministrazione

b. La consulenza è svolta dalle apposite Sezioni, secondo le disposizioni

organizzative interne impartite dal suo Presidente

71
 c. Apposita normativa (una legge ordinaria del 1997) per l’espressione di pareri
da parte del C.d.S. (che siano prescritti per legge o richiesti dalla P.A.)

i. I pareri possono essere obbligatori o facoltativi, vincolanti o meno

ii. Normalmente i pareri devono essere espressi entro 45 giorni, pena il

silenzio-assenso da parte del C.d.S., salvo che leggi speciali non
prescrivano termini inferiori

2. Avvocatura dello Stato

a. Organo a competenza generale cui sono affidate la rappresentanza e la difesa

di tutte le Pubbliche Amministrazioni dello Stato ma anche degli enti pubblici
per i quali sia prevista per legge sia davanti alla giustizia ordinaria che
amministrativa generale e speciale, ai collegi arbitrali ed alle giurisdizioni
costituzionali e internazionali

b. Composta di avvocati vincitori di apposito concorso pubblico, si articola in

una sede centrale a Roma e tante sedi quanti sono i capoluoghi di Regione, o
comunque le Sedi di Corti d’Appello; quest’ultimi dipendenti
burocraticamente dalla sede capitolina

c. L’azione consultiva consiste nella risposta alla richiesta di pareri su questioni

tecnico-giuridiche e interpretative da parte della P.A.

3. CNEL

a. Le sue funzioni sono solo ausiliarie (ossia consultive) del Parlamento e del
Governo sulle questioni del mondo dell’economia e del lavoro

b. Unica eccezione è il potere d’iniziativa legislativa nelle materie di sua

competenza

❖ Organi di amministrazione diretta ordinaria di controllo

Corte dei Conti

a. Organo di tutela della giustizia amministrativa relativamente alla contabilità

pubblica e alle altre materie indicate espressamente per legge; è inoltre
istituzione superiore di controllo

b. A tali funzioni si affiancano quelle di autorganizzazione e consultive affidategli

da leggi ordinarie

c. Strutturata nelle seguenti sezioni:

i. 1 centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle

Amministrazioni dello Stato

ii. 1 centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato,

suddivisa in 2 collegi

72
 iii. 1 di controllo per gli affari comunitari e internazionali

iv. Tante regionali di controllo per ogni Regione ad autonomia ordinaria

v. 1 di controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce finanziariamente in

via ordinaria

vi. 3 centrali d’Appello per le materie di contabilità pubblica

vii. Tante giurisdizionali per quante sono le Regioni, più 2 per le Province
Autonome di Trento e Bolzano

→ in casi eccezionali la Corte dei Conti procede a sezioni riunite,

distinguendosi tra sezioni riunite in sede giurisdizionale e sezioni
riunite in speciale composizione, svolgendo le speciali funzioni
specificate dall’art.6 della deliberazione 14/2000 e ss.mm.ii.

❖ Organi di amministrazione diretta speciale

Autorità indipendenti (Authorities)

a. Enti pubblici dotati di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile ma non

patrimoniale

b. Prive di controlli esterni e di soggezione al potere esecutivo

c. Hanno funzione di regolamentazione a tutela di interessi collettivi in

particolari ambiti della vita sociale dove il bilanciamento dei legittimi interessi
in campo non risulta di facile gestione (es.: tutela della concorrenza e del
libero mercato)

viii. Sono costituite come aziende ma hanno le caratteristiche tipiche dei

giudici/arbitri

ix. Sebbene dotate di una certa indipendenza, sono pur sempre enti
pubblici

d. A tutela della particolare condizione d’indipendenza si ergono:

x. L’autonomia

xi. La nomina di diritto pubblico dei titolari degli organi di vertice

xii. I requisiti soggettivi dei componenti, le ipotesi d’incompatibilità e la

durata della carica

e. Poteri:

xiii. regolamentari

xiv. d’indagine

xv. decisori
73
 xvi. sanzionatori

f. Principali authorities:

xvii. Banca d’Italia

xviii. COmmissione Nazionale per le SOcietà e la Borsa (CONSOB)

xix. Garante della Concorrenza e del Mercato

xx. Autorità per le Garanzie nelle COMunicazioni (AGCOM)

xxi. Garante della Privacy

xxii. Autorità Nazionale Anti Corruzione (ANAC)

74
 ❖ Organi di amministrazione diretta periferica

Attua quella particolare forma di amministrazione diretta statale che è detta di

decentramento amministrativo organico o burocratico ex art.5 Cost..

Prefetto:

a. Fin dai tempi della riunificazione dello Stato italiano rappresentante periferico
dell’amministrazione centrale, ha visto una riduzione dei suoi compiti con la sempre
maggior sussidiarietà verso il basso, attuata con la riforma del titolo V della
Costituzione; attualmente le Prefetture – Uffici Territoriali di Governo, nelle quali
sono confluiti buona parte dei precedenti organi periferici dello Stato, hanno
rappresentanza generale del Governo sul territorio, con compiti di amministrazione e
di tutela dell’ordine e sicurezza pubblica, con ulteriori compiti di coordinamento degli
altri enti periferici dello Stato sul territorio

b. Rappresentante dello Stato nei rapporti con le autonomie (regionali in primis)

Sindaco:

a. Oltre al ruolo di vertice politico dell’amministrazione comunale, in cui assume una

posizione d’indipendenza nei confronti del Governo, svolge anche attività quali
Ufficiale del Governo: in tal caso, dipendendo gerarchicamente dal Prefetto e, quindi,
dal Ministro dell’Interno

b. Ex art.54 TUEL sovrintende:

i. All’emanazione degli atti e dei regolamenti che gli sono attribuiti per legge in
materia di ordine e sicurezza pubblici

ii. Allo svolgimento delle funzioni affidategli per legge in materia di polizia
giudiziaria (assumere notizia dei reati, impedire che le conseguenze del gesto
si aggravino, ricercare gli autori, assicurare le fonti di prova)

iii. Alla vigilanza su tutto quanto possa interessare l’ordine e la sicurezza

pubblici, informandone per tempo il Prefetto

iv. Alla delicata operazione di segnalazione alle competenti autorità (Polizia di

Stato o autorità giudiziaria) dell’immigrato o cittadino comunitario che viva
in condizioni d’irregolarità in Italia

v. Alla comunicazione al Prefetto e relativa emanazione di atti motivati, solo

contingibili e urgenti (quindi non utilizzabili in via ordinaria), in situazioni che
minino alla sicurezza urbana e all’incolumità pubblica

vi. Alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione

vii. Agli adempimenti in materia elettorale, di leva militare e di raccolta dati a fini
statistici
75
76
Gli enti territoriali

Nonostante l’unità ed indivisibilità del Paese fissate dall’art.5 della Costituzione, il titolo V si
apre con la previsione dell’articolazione della nazione in Regioni, Province, Città
Metropolitane e Comuni, che vengono quindi a costituire l’ossatura periferica dello Stato.

 La Regione

Il Costituente, nel circoscrivere il territorio della Repubblica, ha accolto il criterio regionalista,

ossia una via di mezzo tra il federalismo (più Stati sovrani riuniti) e lo Stato accentrato (che
non accoglie alcuna forma di autonomia).

La Regione si costituisce di:

1. Un territorio

2. Una popolazione

3. Un apparato di governo.

L’art.131 Cost. riconosce:

❖ 15 Regioni a statuto ordinario

❖ 5 Regioni a statuto speciale.

➔ La differenza risiede nel fatto che lo statuto speciale ha rango

costituzionale mentre lo statuto ordinario di norma primaria, in quanto
legge regionale; l’art.123 Cost. delega poi la suddetta legge regionale a
fornire i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della
Regione, che ovviamente siano in armonia con le norme costituzionali.

▪ Statuto

Lo Statuto ha contenuto

▪ Necessario:

o Sulla forma di governo regionale

o Sui principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione

o Sull’esercizio del diritto d’iniziativa popolare e sullo strumento del

referendum
77
 o Riguardo alla pubblicazione di leggi e regolamenti regionali

o Sul funzionamento del Consiglio delle Autonomie Locali (organo consultivo

composto dai rappresentanti degli Enti Locali sub-ordinati, di raccordo tra
essi e la Regione)

▪ Eventuale → libero

▪ Leggi regionali

Le Regioni, differentemente da altri enti territoriali, hanno potestà legislativa:

❖ Concorrente → lo Stato emana normative quadro all’interno delle quali le Regioni

disciplinano dettagliatamente il settore – in concorrenza con le norme nazionali

❖ Residuale → nei settori, ricavati per esclusione (materie non elencate ex art.117
Cost.), nei quali la potestà legislativa è lasciata interamente alle Regioni –
interamente demandata alle Regioni

Per quanto riguarda le Regioni a statuto speciale esse possono avere potestà legislativa:

➢ Esclusiva → interamente di loro competenza (per esplicito riferimento normativo)

➢ Concorrente → in concorrenza con le norme nazionali

➢ Integrativo-attuativa → lasciata, nelle materie individuate dagli Statuti, a integrare

la normativa statale

➔ Da leggere in base alla clausola di maggior favore ex art.10 L.cost.3/2001

per cui se una materia è riservata alla potestà esclusiva regionale dallo
Statuto speciale nonostante rientri tra le competenze esclusive o
concorrenti allo Stato ex art.117 Cost., la prima interpretazione ha la
priorità; così come la potestà integrativo-attuativa è ‘opzionabile’ in tutte
le materie non espressamente arrogate dallo Stato ex art.117 Cost.

 Limiti che riscontra comunque una qualsiasi norma regionale:

 Norme costituzionali

 Norme comunitarie e obblighi internazionali

 Principi fondamentali dell’ordinamento → solo per quanto riguarda la legislazione

concorrente, a detta di autorevole dottrina

 Principio della riserva di legge → per cui dove la Costituzione rinvia alla legge per una
determinata materia si debba intendere sempre quella statale

78
  Rispetto delle materie → in caso di legislazione concorrente o residuale, il legislatore
regionale deve muoversi entro il ‘perimetro’ dettato dal legislatore statale

 Territorialità → devono riferirsi esclusivamente o prevalentemente al territorio di loro

pertinenza

▪ Regolamenti

Potestà regolamentare:

1. Concorrente – ‘in tandem’

2. Residuale - esclusiva

3. Secondaria → quando lo Stato lascia alla Regione da regolamentare una materia che
è comunque di esclusiva statale

➔ Lo Statuto attribuisce la potestà regolamentare a uno degli organi

fondamentali della Regione (Consiglio, Giunta o Presidente) oppure per
sistema misto; inoltre ne stabilisce procedimento di formazione e
tipologie

▪ Controllo di legittimità sugli atti regionali

Gli atti soggetti a controllo amministrativo (Corte dei Conti in primis e Consiglio di Stato)
sono:

1. Regolamenti regionali → ad esclusione di quelli attinenti l’autonomia organizzativa,

funzionale e contabile dei Consigli Regionali

2. Atti costituenti adeguamento agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione

Europea

➔ È abbastanza evidente, dunque, come il controllo in questione è un

controllo di legittimità, ossia di attinenza alla legge di ‘ordine superiore’:

o Sulla corrispondenza dei regolamenti (fonte secondaria)

regionali, senza intaccare le leggi ordinarie (fonte primaria), alla
legge statale e comunque senza toccare gli ambiti di autonomia
regionale

o sulla corrispondenza di leggi e regolamenti regionali alle norme

comunitarie

79
  Esercizio delle funzioni amministrative (art.118 Cost.)

Il più decentrato possibile (principio di matrice europeista della sussidiarietà verticale

recepito all’art.118 Cost.). I Comuni sono l’ente territoriale più vicino al cittadino (per
previsione costituzionale) cui spetta, quindi, la regolamentazione, salvo che, per esigenze di
unitarietà dell’azione amministrativa, questa debba passare a un livello gerarchicamente
sovra-ordinato (Città Metropolitane o Province, Regioni, Stato, UE).

Attenzione!

Le altre tipologie di Ente Locale ‘tipizzate’, Unione o Fusione di Comuni, come dicono
nell’etimologia stessa della parola, sono semplici ‘aggregazioni’ (‘o, talvolta, ‘disgregazioni’)
dell’ ‘unità-base’ che è il Comune, a livello di Enti Locali.

Comuni, Province e Città Metropolitane hanno funzioni:

▪ Proprie → che la legge attribuisce in capo agli stessi (Enti Locali)

▪ Conferite → con legge statale o regionale (fonti primarie) secondo le rispettive

competenze: che la legge attribuisce allo Stato o alla Regione e che questi ultimi, al
limite possono, delegare a un livello locale sub-ordinato

Vi è poi il concetto di sussidiarietà anche orizzontale, ossia volta da parte di ciascun ente
territoriale a favorire comunque l’iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento
di attività d’interesse generale (terzo settore)

 Autonomia finanziaria (art.119 Cost.)

➔ Ex art.119 Cost. la possibilità di gestire in modo autonomo le risorse

finanziarie di cui necessitano per la realizzazione delle funzioni loro
affidate

Principi di finanza regionale:

1. Autonomia di entrata e di spesa in armonia con

a. La Costituzione

b. Principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

2. Subordinata all’eventualità di vincoli di bilancio da parte dello Stato per il

raggiungimento di obiettivi nazionali o europei

80
 3. Territorialità dell’imposta → almeno in parte, il gettito prelevato da un certo
territorio va speso su quello stesso territorio

4. Possibilità di più ampi margini per le Regioni a statuto speciale

5. Possibilità di risorse aggiuntive da parte dello Stato per particolari attività d’interesse
pubblico

6. Fondo perequativo per i territori con minor capacità fiscale per abitante

 Il federalismo fiscale

La legge n.42/2009, istitutiva del federalismo fiscale, prevede:

1. Autonomia di entrata e di spesa per tutti gli enti territoriali

2. Funzionamento del fondo perequativo

3. Utilizzazione delle risorse aggiuntive ed effettuazione degli interventi fiscali ex

comma 5 art.119 Cost.

4. Attribuzione di un proprio patrimonio agli enti territoriali

▪ Il sistema di governo regionale

1. Consiglio → titolare della funzione legislativa

a. Approva e modifica lo Statuto e le altre leggi regionali

b. Formula proposte di legge (statale) al Parlamento (nazionale)

c. Esprime i pareri nei casi previsti ex artt.132-133 Cost.

d. Elegge i delegati per la partecipazione all’elezione a Presidente della

Repubblica

e. Può richiedere referendum abrogativo e consultivo

f. Dura in carica 5 anni e cessa le proprie funzioni 46 gg prima delle elezioni per
il proprio rinnovo

2. Giunta → titolare della funzione esecutiva

a. Basa i suoi rapporti col Consiglio sull’istituto della fiducia

b. Il Presidente di Giunta ha potere di nomina e revoca dei componenti stessi,

salvo diversa attribuzione da statuto

c. Partecipa attivamente all’attività di indirizzo politico regionale (infatti è uno

dei soggetti autorizzati a proporre disegni di legge in Consiglio)

81
 3. Presidente della Regione → è anche, di diritto, Presidente della Giunta

a. Viene eletto a suffragio universale e diretto, salvo diversa disposizione da

statuto

b. Svolge rappresentanza esterna della Regione

c. Dirige la politica regionale e ne è responsabile

Cause di scioglimento del Consiglio Regionale:

a. Esterne (con decreto motivato del Capo dello Stato, previa deliberazione del Consiglio dei
Ministri):

i. Per atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge (es.: infiltrazione
mafiosa)

ii. Ragioni di sicurezza nazionale (es.: tentato colpo di Stato)

➔ In tal caso prende corpo un vero e proprio (ultimo caso di) controllo
statale

b. Interne:

iii. Decise da statuto

iv. Impossibilità di continuazione dell’attività del Consiglio (‘mancanza dei numeri’ in

primis)

Il decentramento nel nostro ordinamento

▪ Testo Unico Enti Locali (TUEL, d.lgs.267/2000) → segue le leggi Bassanini (di
recepimento delle direttive europee), ne coordina e unifica il dettato, introduce
autonomia impositiva, finanziaria e regolamentare per gli enti territoriali

▪ L.cost.3/2001 → rinnova l’ordinamento improntandolo su 3 principi:

1. Sussidiarietà → l’ente più vicino ai cittadini è quello locale, pertanto si

demanda a quest’ultimo l’attività amministrativa in via ordinaria

2. Differenziazione → si richiede che nell’allocazione delle funzioni si tenga

conto delle caratteristiche dei diversi enti

3. Adeguatezza → si richiede che le funzioni siano attribuite all’amministrazione

che è più adatta a svolgerle

▪ Legge La Loggia (L.131/2003) → introduce l’autonomia statutaria per Comuni e

Province

▪ Legge Delrio (L.56/2014) → ridefinizione dell’assetto degli Enti Locali:

82
1. Entrata a regime delle Città Metropolitane

2. Riforma dell’ente Provincia

3. Nuovo impulso all’associazionismo tra enti territoriali (Associazioni di

Comuni, Comunità montane e isolane, Unioni e Fusioni di Comuni)

83
  Il Comune

Il TUEL distingue tra funzioni:

❖ Proprie → che spettano ‘di diritto’ perché di ambito prettamEnte Locale

o Popolazione e territorio

o Servizi alla persona e alla comunità

o Assetto e utilizzazione del territorio

o Sviluppo economico

❖ Conferite → con legge statale o regionale, che vengono ‘imposte’ da enti sovra-
ordinati per il coordinamento di interessi generali, non prettamente di ambito locale
(es.: trasporto pubblico locale)

Funzioni fondamentali:

1. Autonomia finanziaria, contabile e gestionale

2. Organizzazione generale dell’amministrazione

3. Organizzazione dei servizi pubblici d’interesse generale di ambito comunale, compresi

i trasporti pubblici locali

4. Catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute in capo allo Stato dalla normativa
vigente

5. Pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonché partecipazione alla

pianificazione di livello sovra-comunale

6. Attività, in ambito comunale, di protezione civile e di coordinamento dei primi

soccorsi

7. Organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio, smaltimento e recupero dei

rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributi (TA.RI)

8. Progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle
relative prestazioni ai cittadini

9. Edilizia scolastica per la parte non attribuita alle Province, oltre che organizzazione e
gestione dei servizi scolastici (es.: mensa)

10. Polizia municipale (corpo di polizia locale a ordinamento civile, che può essere
costituito e gestito da un Comune, sia in forma autonoma che consorziata) e polizia
amministrativa locale (corpo o servizio di polizia fornito dagli Enti Locali territoriali,
con competenza riferita al territorio dell'ente dal quale dipende; generalmente
assolve compiti di polizia amministrativa ma anche di pubblica sicurezza e di
mantenimento dell'ordine pubblico)
84
 11. Compiti affidati in quanto Ufficio Periferico dello Stato (anagrafe, statistiche etc.)
dove il Sindaco è nelle vesti di Ufficiale di Governo (quindi gerarchicamente sub-
ordinato al Prefetto e, quindi, al Ministro dell’Interno)

Organi:

1. Consiglio → organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo

2. Giunta → organo esecutivo con competenza residuale su tutte le materie non

espressamente attribuite dalla legge o dallo statuto ad altri organi

a. Composta dal Sindaco e da un determinato numero di assessori nominati da

quest’ultimo

b. Dura in carica di regola 5 anni, seguendo le sorti del Sindaco

3. Sindaco → organo monocratico eletto dai relativi residenti (come il Presidente della
Regione) chiamato a svolgere il ruolo di capo dell’amministrazione comunale e,
talvolta, Ufficiale di Governo (nelle vesti di rappresentante periferico
dell’amministrazione centrale)

a. Rappresenta esternamente l’ente

b. Convoca e presiede la Giunta nonché il Consiglio in caso non sia previsto, da

statuto, un Presidente (che sarebbe un modo per delegare almeno questa
funzione)

c. Sovrintende

i. al funzionamento dei servizi e degli uffici

ii. all’esecuzione degli atti

iii. all’espletamento delle funzioni statali e regionali conferite al Comune

d. Provvede, sulla base degli indirizzi forniti dal Consiglio, a

i. nomina,

ii. designazione,

iii. revoca dei rappresentanti del Comune in seno a enti, aziende (es.:
partecipate) ed istituzioni

e. Nomina i responsabili degli uffici e dei servizi

f. Definisce incarichi dirigenziali e collaborazioni esterne secondo le norme

stabilite nel TUEL

g. Esercita tutte le altre funzioni attribuitagli da leggi, regolamenti e Statuto

h. Decade per mozione di sfiducia

85
  La Provincia

Funzioni:

❖ Proprie

o Amministrative

▪ su vaste zone intercomunali in determinati settori (viabilità e

trasporti, protezione della flora e della fauna, valorizzazione dei beni
culturali)

o Pianificatorie e programmatorie

❖ Conferite

o Forme particolari di autonomia nelle materie oggetto di legislazione

concorrente

Funzioni fondamentali:

1. Pianificazione territoriale provinciale di coordinamento

2. Tutela dell’ambiente, per gli aspetti di competenza

3. Pianificazione dei servizi di trasporto

4. Autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la

programmazione regionale

5. Costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione ad esse

inerenti

6. Programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione

regionale

7. Gestione dell’edilizia scolastica

8. Raccolta ed elaborazione di dati e assistenza tecnico-amministrativa agli Enti Locali

9. Controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle

pari opportunità

➔ Quindi, sintetizzando, pianificazione, programmazione e in alcuni casi

gestione in 3 grandi aree:

• Trasporto e viabilità

• Ambiente e paesaggio

• Scuola

86
+ assistenza tecnico-amministrativa agli Enti Locali sub-
ordinati

87
Organi:

▪ ex TUEL

1. Consiglio

2. Giunta

3. Presidente della Provincia (Giunta)

▪ Ex riforma Delrio

1. Consiglio → organo di indirizzo e controllo

a. Membri eletti da Sindaci e Consiglieri Comunali dei Comuni della Provincia

➔ Quindi in forma indiretta

b. Dura in carica 2 anni

➔ Scelta ‘sui generis’ dovuta al fatto che la Provincia ormai non ha grandi
compiti esecutori quanto più programmatori (che quindi non necessitano
dei tempi medio-lunghi di attuazione ad esempio a livello di Comune)

c. La cessazione dalla carica di Consigliere Comunale comporta la decadenza

dalla relativa carica di Consigliere Provinciale

2. Assemblea dei Sindaci → organo propositivo (‘disegni regolamentari’), consultivo e di

controllo (sul Presidente, vero capo politico della Provincia)

a. Costituita dai Sindaci dei Comuni appartenenti alla Provincia

b. Adotta o respinge lo Statuto e ss.mm.ii. (con voti di almeno 1/3 dei Comuni e
50% +1 della popolazione della Provincia) proposto/e dal Consiglio

➔ Attenzione! Qui non si parla di disegni di legge perché ‘al di sotto’ delle
Regioni non si fanno leggi ma altre tipologie di atti

3. Presidente → organo (monocratico) esecutivo

a. Eletto dai Sindaci e dai Consiglieri dei Comuni della Provincia

b. Dura in carica 4 anni

c. Decade in caso di cessazione dalla carica di Sindaco

d. Rappresenta l’ente

e. Convoca e presiede sia il Consiglio Provinciale che l’Assemblea dei Sindaci

f. Sovrintende

i. al funzionamento di uffici e servizi

ii. all’emanazione degli atti

88
 g. Esercita tutte le altre funzioni attribuitogli da Statuto

➔ Quindi in tutto e per tutto simile alla carica di Sindaco, solo che a livello
provinciale e ovviamente con le funzioni attribuite alla Provincia (che
differiscono da quelle in capo al Comune)

Principale novità della Riforma: gli Organi della Provincia diventano non più di elezione
diretta ma di elezione indiretta da parte dei Sindaci e dei Consiglieri Comunali (risparmiando
notevoli costi per l’elezione ma, di contro, rappresentando una diversa situazione politica,
afferente a quella ‘statica’ del periodo delle elezioni comunali, che quindi assumono maggior
significato)

 La Città Metropolitana

▪ L.Cost. 3/2001 → costituzionalizzazione della figura di Città Metropolitana: area

costituita da un insieme di Comuni attigui sia territorialmente che per peculiarità
sociali, economiche e ambientali

▪ Legge Delrio → operatività istituzionale di tale ente territoriale definito quale ente di
area vasta

Funzioni fondamentali:

1. Cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano

2. Promozione e gestione integrata di

a. Servizi

b. Infrastrutture

c. Reti di comunicazione

d’interesse per la Città Metropolitana

3. Cura delle relazioni istituzionali a livello di metropoli, ivi comprese quelle con le altre
città metropolitane europee

A detta della Legge Delrio vengono individuate le seguenti Città Metropolitane:

1. Torino

2. Milano

3. Venezia

89
 4. Genova

5. Bologna

6. Firenze

7. Bari

8. Napoli

9. Reggio Calabria

➔ Con relativa soppressione delle Province omonime e possibilità di

aggiunta di altre con legge statale ordinaria (che vada a modificare la
Delrio)

(e Roma, con uno ‘stampo’ simile ma volutamente separato, definita Roma Capitale, con una
‘normativa’ tutta sua, che vedremo a parte)

➔ Il territorio rimane quello che era della Provincia omonima

Funzioni fondamentali:

1. Adozione e aggiornamento annuale di un Piano Strategico Triennale del territorio

metropolitano, quale atto d’indirizzo per Comuni e Unione di Comuni ivi ricompresi

2. Pianificazione territoriale generale, anche a mezzo vincoli e obiettivi per i Comuni ivi
ricompresi

3. Strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici d’intesa con i

Comuni Interessati

a. predisposizione documenti di gara

b. Stazione Appaltante

c. monitoraggio contratti di servizio

d. organizzazione di concorsi e procedure selettive

4. Coordinamento mobilità e viabilità sull’intero territorio metropolitano

5. Promozione e coordinamento di

a. sviluppo economico e sociale

b. sistemi d’informazione e digitalizzazione

6. tutte le altre funzioni attribuite da leggi statali o regionali

90
➔ per il momento, dunque, le differenze con l’ente Provincia non sono poi
molte, se non dimensionali e per un ‘impianto normativo’ più aperto alla
trasformazione economico-sociale in atto

91
Organi:

1. Consiglio → organo d’indirizzo e controllo

a. composto dal Sindaco Metropolitano e da un numero di Consiglieri che varia

in rapporto al numero di abitanti (mossa di flessibilità che rispecchia la
volontà di spending review della Legge Delrio)

b. dura in carica 5 anni (contro i 2 del Consiglio Provinciale: non si capisce il

perché)

c. eletto dai Sindaci e dai Consiglieri Comunali dei Comuni nel territorio della
Città Metropolitana, salvo diversa previsione statutaria

d. Propone alla Conferenza l’approvazione e le modifiche dello Statuto

e. Approva regolamenti, piani e programmi

f. Approva e adotta ogni atto sottoposto dal Sindaco

g. Adotta, su proposta del Sindaco, schemi di bilancio da sottoporre al parere

della Conferenza

h. Approva in via definitiva gli schemi di bilancio dell’ente, una volta ricevuto
parere positivo della Conferenza (rappresentato da almeno 1/3 dei Comuni
della Città Metropolitana e metà della popolazione)

i. Svolge tutte le altre funzioni da Statuto

➔ Svolge tendenzialmente (anche se sopra non elencate tutte) le stesse

funzioni svolte dal Consiglio Provinciale

2. Conferenza → poteri propositivi (proposte di regolamenti o simili), consultivi, di

controllo

a. Adotta o respinge le proposte di approvazione o modifica dello Statuto

provenienti dal Consiglio

b. È composta dal Sindaco Metropolitano, che la presiede, e i Sindaci dei

Comuni appartenenti alla Città Metropolitana

➔ Attenzione! Qui non si parla di disegni di legge perché ‘al di sotto’ delle
Regioni non si fanno leggi ma altre tipologie di atti

➔ Svolge tendenzialmente (anche se sopra non elencate tutte) le stesse

funzioni svolte dall’Assemblea dei Sindaci a livello provinciale

3. Sindaco → potere esecutivo

a. È di diritto il Sindaco del Comune capoluogo

➔ Peculiarità rispetto alle Province: qui non viene eletto

b. Rappresenta l’ente

92
 c. Convoca e presiede Consiglio e Conferenza

d. Sovrintende uffici, servizi e atti

e. Esercita tutte le altre funzioni da Statuto

* Tutti gli organi ufficialmente hanno la locuzione ‘Metropolitano’ (Consiglio, Conferenza,

Sindaco Metropolitani)

→ tutti i ruoli sono svolti a titolo gratuito (poiché le indennità quali Sindaci o Consiglieri dei
rispettivi Comuni si ritengono già sufficienti all’espletamento della carica istituzionale
ulteriore) – altra peculiarità rispetto alle Province

 Roma Capitale

Secondo l’art.114 Cost. Roma è la Capitale della Repubblica e la legge dello Stato disciplina il
suo ordinamento → L.42/2009 (quindi prima della deliberazione della Legge Delrio, che poi
ha lasciato questa legge intonsa): il Comune di Roma detiene una particolare autonomia
statutaria, amministrativa e finanziaria, nei limiti stabiliti dalla Costituzione.

Funzioni fondamentali:

1. Valorizzazione dei beni storico-artistico-ambientali, previo accordo col Ministero per

le attività e i beni culturali

2. Protezione civile, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il

Presidente della Regione Lazio

3. Sviluppo economico con particolare riferimento ai settori produttivo e turistico

4. Sviluppo urbano e pianificazione territoriale

5. Edilizia pubblica e privata

6. Organizzazione e funzionamento dei servizi urbani

7. Ulteriori funzioni conferite con legge statale e regionale.

La Legge Delrio ha poi esteso a Roma tutte le funzioni attribuite alle Città Metropolitane.

Organi:

1. Assemblea

93
 2. Giunta

3. Sindaco (che anche qui è di diritto quello della città)

*Come per la Città Metropolitana è da aggiungere a tutto la locuzione ‘Metropolitana’, qui a

tutti si fa riferimento con la locuzione ‘Capitolina’ (Assemblea, Giunta e Sindaco Capitolini)

➔ Sostanzialmente simili a quelli di qualsiasi Provincia o Città

Metropolitana.

 Unione di Comuni

Art.32 d.lgs.267/2000 (TUEL) → Ente Locale costituito da uno o più Comuni, normalmente
attigui (ma possono anche non esserlo) territorialmente, finalizzato all’esercizio di funzioni e
servizi congiuntamente – quest’ultimo è lo scopo con cui nascono

1. Ha potestà statutaria e regolamentare

2. Ogni Comune può far parte di una sola Unione di Comuni

3. Tutte le cariche ricoperte presso l’Unione sono svolte a titolo gratuito

Organi:

1. Consiglio → composto da un numero di Consiglieri deciso per Statuto eletti dai singoli
Consigli dei Comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza
di ogni Comune e delle minoranze (in che modo non stiamo qui a specificarlo)

2. Giunta → composto da membri scelti tra gli assessori dei Comuni interessati
dall’Unione

3. Presidente → scelto tra i Sindaci dei Comuni associati

➔ Coerentemente quindi all’etimologia della parola, tutti gli Organi sono

quindi rappresentativi della situazione politica dei singoli Comuni, riunita
sotto un unico ente ma mantenendo gli stessi ‘rapporti di forza’

Il funzionamento e l’elezione delle cariche è lo stesso per piccoli e grandi Comuni (con
parificazione effettuata ad opera della legge Delrio).

 Comunità Montane e Isolane

94
Art.27 d.lgs.267/2000 (TUEL) → Unioni di Comuni specificamente costituite tra Comuni in
territori montani o parzialmente montani/isolani o di arcipelago (anche ove esistono più
Comuni - es.: Elba – eccezion fatta per Sicilia e Sardegna), anche appartenenti a Province
diverse (cosa che non si capisce bene se caratterizza queste Unioni di Comuni da quelle
‘normali’ ex art.35 oppure no), per la valorizzazione delle zone montane/isolane per
l’esercizio di funzioni proprie o conferite in forma associata

➢ Vengono istituite con atto amministrativo del Presidente della Giunta regionale dopo
che la Regione abbia individuato con legge propria gli ambiti territoriali omogenei
idonei a realizzare interventi per la valorizzazione delle aree sotto Unione di Comuni e
la gestione delle funzioni in forma associata

 Controllo sugli Enti Locali

1. Consiglio comunale e provinciale

a. Scioglimento

i. Atti contrari alla Costituzione

ii. Gravi e persistenti violazioni di legge

a) Infiltrazioni mafiose

b) Mancata deliberazione di dissesto finanziario

c) Inosservanza degli obblighi relativi all’ipotesi di bilancio

stabilmente riequilibrato

iii. Gravi motivi di ordine pubblico

iv. Mozione di sfiducia approvata

v. Impossibilità di garantire normale funzionamento degli organi o dei

servizi per

a) Dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza,

decesso del Sindaco o del Presidente di Provincia

b) Cessazione dalla carica contestuale o comunque con lo stesso

numero di protocollo di 50% + 1 dei membri (esclusi Sindaco
e Presidente della Provincia per il computo)

c) Riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di

surroga si oltre metà dei componenti il Consiglio

➔ Fin qui uguale alle ipotesi relative al Consiglio Regionale

vi. Mancata approvazione del bilancio nei termini di legge

95
 vii. Mancata adozione degli strumenti urbanistici generali per Enti Locali
al di sopra dei 1.000 abitanti a 18 mesi dalla data di elezione degli
organi

b. Sospensione → da parte del Prefetto per

i. Avvenuta approvazione della procedura di scioglimento

ii. Motivi di grave ed urgente necessità

➔ uguale alle ipotesi relative al Consiglio Regionale

2. Amministratori locali

a. Rimozione (riferita ai singoli anziché all’intero organo) → (anche di Presidenti

dei Consorzi o delle Unioni di Comuni, di componenti i Consigli o le Giunte o i
Presidenti dei Consigli Circoscrizionali) con decreto del Ministro dell’Interno
per

i. Atti contrari alla Costituzione

ii. Gravi e persistenti violazioni di legge

iii. Gravi motivi di ordine pubblico

➔ uguale alle ipotesi relative al Consiglio Regionale

iv. Grave inosservanza degli obblighi posti a carico delle Province

inerenti programmazione ed organizzazione dello smaltimento dei
rifiuti, nei territori in cui vi è grave emergenza in quel settore

Enti pubblici e società partecipate

Come visto, il nostro ordinamento è denso di soggetti che svolgono ciascuno una particolare
attività amministrativa, data la propria specifica competenza; esistono, però, enti pubblici
territoriali ma anche non territoriali.

Lo Stato, qui inteso come amministrazione-Stato, è il più importante organo

dell’amministrazione pubblica. In quanto tale è ente:

▪ Sovrano

▪ Politico

▪ Necessario e ad appartenenza necessaria.

96
Gli enti pubblici, o persone giuridiche pubbliche, sono quei soggetti diversi dallo Stato che
esercitano funzioni amministrative e che costituiscono, nel loro complesso, la cd Pubblica
Amministrazione indiretta.

➢ Ex L.70/1975 cd legge sul para-Stato, nessun nuovo ente pubblico può essere istituito
o riconosciuto se non per legge (cd criterio nominalistico)

➢ Tutti gli enti pubblici sono persone giuridiche

→ È in atto un’opera di riorganizzazione e semplificazione del vasto apparato

burocratico

Abbiamo quindi 2 livelli di P.A.:

1. Diretta o afferente allo Stato

2. Indiretta o autarchica

Gli enti autarchici

Sono quegli enti pubblici cd funzionali che agiscono in regime di diritto amministrativo e
quindi possono qualificarsi come Pubbliche Amministrazioni.

Godono di un particolare regime giuridico:

1. Autarchia → capacità di amministrare i propri interessi con gli stessi caratteri e la

stessa efficacia dello Stato

2. Autotutela → capacità di risolvere autonomamente i conflitti, attuali o potenziali, che

possono sorgere in relazione a propri provvedimenti o pretese, salvo comunque il
sindacato giurisdizionale (ossia la possibilità di poter ricorrere in via giurisdizionale)

a. Decisoria → emanazione di una decisione amministrativa diretta (quindi non

contenziosa) o indiretta (quindi contenziosa) qualora la P.A. agisca previo
ricorso dell’interessato

b. Esecutiva → attuazione di decisioni già prese dalla P.A.

3. Autogoverno → facoltà, riconosciuta ad alcuni enti pubblici, di amministrarsi per

mezzo di governanti scelti dagli stessi governati

97
Lo Stato può anche decidere di intervenire nell’economia in veste di imprenditore-Stato,
essenzialmente mediante 2 strumenti:

1. La figura dell’ente pubblico economico (o Azienda Pubblica)

2. La partecipazione a società di diritto privato → pur sempre, però, nell’interesse

pubblico

Anni ’90 – privatizzazione di enti e società pubblici secondo le seguenti fasi:

1. Formale → mutazione della forma giuridica in società per azioni

a. 1992 – apertura alla possibilità di trasformazione in s.p.a. conformemente agli

indirizzi di politica economica e industriale dati dal CIPE

b. 1995 – istituzione delle authorites per i servizi pubblici, aprendo dunque alla
concorrenza negli ex monopoli di Stato

2. Sostanziale → dismissione delle partecipazioni pubbliche

 Enti pubblici economici

1. Costituiti dallo Stato o altro ente pubblico

2. Svolgono attività prevalentemente o esclusivamente economica

3. Operano

a. in regime di diritto privato per quanto riguarda la veste imprenditoriale

(obiettivo principale: massimizzazione dei profitti)

b. in regime di diritto pubblico (amministrativo) per quanto riguarda la veste di

ente pubblico (imprenditore-Stato)

4. Possono essere istituiti al fine di

a. Operare interventi economici di controllo (es.: calmierare il prezzo di una

merce sul mercato)

b. Sussidiare un particolare settore

c. Evitare formazioni di monopoli di fatto

5. Sono soggetti all’iscrizione nel Registro delle Imprese

6. Non sono soggetti a fallimento (quanto piuttosto a procedure di ‘rientro dal dissesto’
e altre procedure concorsuali)

7. Stipulano contratti disciplinati dal codice civile

8. Operano in concorrenza con gli altri imprenditori privati (es.: Poste italiane vs altri
players)
98
 9. Hanno autonomia organizzativa, statutaria e regolamentare (non finanziaria e quindi
non patrimoniale)

 Società a partecipazione pubblica

d.lgs.175/2016 e ss.mm.ii. cd Testo Unico sulle Società Partecipate → riguarda la costituzione

delle società partecipate nonché l’acquisto e la gestione di partecipazioni pubbliche su
società di diritto privato, sia che le partecipazioni siano dirette che indirette, sia a controllo
parzialmente che totalmente pubblico

1. Controllata → partecipazione a maggioranza assoluta delle quote societarie

(sembrerebbe intendersi a prescindere dal diritto di voto ma no: in definitiva quello
che conta è il voto in assemblea; teniamo conto che comunque esistono casi di diritto
agli utili senza relativo diritto di voto ma non avrebbe senso, in una normale società,
il contrario) – tradotto: controllata = la controllo in autonomia

2. Partecipata → partecipazione per una quota non maggioritaria – tradotto:

partecipata = non ne ho il controllo ma vi partecipo

➔ Quello che conta, come detto, è il voto: non è inusuale che la P.A.
partecipi indirettamente, per il tramite di altre società o enti pubblici, o
che comunque abbia il diritto alla nomina di un componente del c.d.a.

Le uniche eccezioni in cui non si fa riferimento per la disciplina delle partecipate al diritto
privato sono:

1. Specifiche disposizioni di legge o regolamentari (di livello governativo) che

disciplinano diversamente società a partecipazione pubblica di interesse economico
(o non) generale o per il perseguimento di una specifica missione di pubblico
interesse

2. Specifiche disposizioni di legge riguardanti la partecipazione di P.A. a fondazioni e enti

associativi diversi dalle società

3. Reclutamento del personale, che deve avvenire secondo i canoni tipici del pubblico
impiego, ossia trasparenza, pubblicità e imparzialità

➔ La responsabilità degli amministratori, invece, ricade in ambito

privatistico dal momento che è esperibile la sola azione civile di
responsabilità prevista per le società di capitali, dinanzi al giudice
ordinario

99
Il Testo Unico sulle Società Partecipate non si applica a:

1. Società quotate, salvo che sia previsto dallo stesso Testo Unico

2. Società partecipate dalle quotate, salvo che quest’ultime siano, non per tramite di
società quotate, controllate o partecipate da P.A. (tradotto: l’importante è che la P.A.
non vi partecipi per il tramite di società quotate)

Tipi di società in cui è ammessa la partecipazione pubblica:

1. Anche consorzi, di società per azioni o a responsabilità limitata, pure in forma

cooperativa

2. Divieto di costituzione o partecipazione di società che non siano strettamente

necessarie ai propri fini istituzionali ed elencazione di attività consentite quali

a. Produzione di un servizio d’interesse generale

b. Progettazione e realizzazione di un’opera pubblica

c. Realizzazione e gestione di un’opera pubblica tramite partenariato con un

imprenditore selezionato

d. Autoproduzione di beni o servizi strumentali all’ente o agli enti pubblici

partecipanti

e. Servizi di committenza a supporto di enti senza scopo di lucro e di

amministrazioni aggiudicatrici di cui al Codice dei Contratti Pubblici

f. Costituzione di società a scopo esclusivo la valorizzazione del patrimonio

immobiliare delle amministrazioni stesse

g. Costituzione di gruppi di azione per lo sviluppo locale

h. Partecipazione a società aventi come oggetto sociale prevalente la gestione di

spazi fieristici e l’organizzazione di eventi fieristici (es: Centro Affari)

i. Costituire spin off e start up universitarie

j. Costituire o acquistare partecipazioni, comunque non superiori all’1% del

capitale sociale, in società bancarie di finanza etica e sostenibile (es.: Banca
Etica)

➢ Il Testo Unico contiene poi un importante obbligo di riassetto e razionalizzazione,

fusione o soppressione (anche mediante cessione o messa in liquidazione) di società
partecipate con determinati requisiti strutturalmente deficitari (es.: mancanza di
dipendenti, fatturati bassi etc.)

 I soggetti pubblici nel diritto dell’Unione Europea

100
 ➔ 2 nuove figure:

1. Organismo di diritto pubblico

a. A detta della direttiva 89/440 CEE → tutti quei soggetti che,

indipendentemente dalla loro natura giuridica, soddisfano sostanzialmente i
requisiti per l’applicazione della disciplina di evidenza pubblica

b. A detta del Codice dei Contratti Pubblici → tutte le amministrazioni

aggiudicatrici, oltre che qualsiasi organismo, anche in forma societaria,
istituito specificamente per soddisfare esigenze di carattere generale, aventi
carattere non industriale o commerciale, la cui attività sia finanziata in modo
maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o altri organismi di
diritto pubblico, dotato di personalità giuridica (art.3)

2. Impresa pubblica

a. A detta della direttiva 89/440 CEE → impresa sulla quale i poteri pubblici
possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante

b. A detta del Codice dei Contratti Pubblici → influenza dominante che si

presume in caso di:

i. Detenzione della maggioranza del capitale

ii. Controllo della maggioranza dei voti in assemblea

iii. Diritto di nomina di più della metà dei consiglieri di amministrazione o

di vigilanza

➔ La differenza tra le 2 figure si sostanzia, come evidente, nel fatto che la

prima sostanzia P.A.-amministratrici, la seconda P.A.-imprenditrici

Struttura e rapporti organizzativi degli enti pubblici

L’imputazione per organi garantisce attribuzione alla persona giuridica sia degli atti che degli
effetti.

Elementi essenziali dell’organo:

1. Titolare dell’organo è il cd funzionario, normalmente persona fisica, legato

all’organo dal cd rapporto di servizio

2. Organo in senso tecnico è solo il titolare dell’organo stesso, non anche il

dipendente che svolga attività meramente esecutiva o materiale: al primo
soltanto è attribuita una pubblica potestà

3. Il quantum dei poteri e delle funzioni dell’organo è la cd competenza

101
Diversa è l’imputazione per uffici, che invece include persone fisiche, competenze, beni
materiali e altri mezzi volti all’espletamento di un’attività strumentale, tale da porre in essere
le condizioni per la realizzazione dei fini istituzionali dell’ente.

Caratterizzazione dell’ufficio:

1. Funzionale → a esso sono attribuite funzioni proprie della persona giuridica di cui
fanno parte

2. Strutturale → incorporati stabilmente nella struttura dell’ente di cui fanno parte

➔ La differenza sta dunque nel fatto che gli organi sono quei soggetti in
grado di impegnare l’ente verso terzi; altrimenti parleremo di semplici
uffici.

Classificazioni di organi e uffici per:

1. rilevanza esterna (come detto sopra)

2. complessità (sono organi e uffici complessi quelli dotati di più sotto-strutture)

3. territorialità (organi o uffici territoriali e non)

4. funzioni svolte (di amministrazione attiva, consultiva o di controllo)

5. responsabilità degli agenti (rappresentativi sono quegli organi o uffici che sono
responsabili verso la collettività)

6. composizione (organi individuali o monocratici e collegiali)

➔ Per quanto riguarda gli organi collegiali:

1. Necessitano di un quorum strutturale, ossia per funzionare, e di

un quorum funzionale, ossia per prendere decisioni

2. Si parla di collegio perfetto nel caso in cui il quorum strutturale è

pari al numero di membri necessari alla costituzione dell’organo

3. In assenza di disposizioni di legge, si presume che il collegio sia

perfetto

4. Per giurisprudenza si ammette comunque il funzionamento di un

collegio perfetto in assenza di uno o più componenti, ma solo per
quanto riguarda attività preparatorie o istruttorie, non anche
decisionali

5. Si parla di collegio reale se è richiesta l’unanimità per le

deliberazioni; virtuale se basta la maggioranza.

102
 ➢ Il rapporto organico o d’ufficio (a seconda che si parli di organo o ufficio) rappresenta
il rapporto organizzatorio (non anche giuridico), ossia la relazione interna, tra organo
o ufficio e soggetto ad esso preposto → sorge, genericamente, con atto
amministrativo detto di assegnazione; può essere anche de facto*

➢ Il rapporto di servizio rappresenta, invece, la relazione esterna, e quindi giuridica, tra

persona fisica ed ente → sorge con un atto amministrativo di assunzione del
soggetto, salvo casi eccezionali di assunzione de facto

➔ In caso di mancata investitura formale del funzionario siamo nel caso del
cd funzionario di fatto. La giurisprudenza, nel tutelare la buona fede del
privato destinatario dell’atto, è comunque incline a risolvere il conflitto
facendo ricorso al principio di conservazione dell’atto, ossia ritenerlo
valido nonostante questo formalmente sia viziato (nullo)

 Prorogatio degli organi

→ avviene quando viene meno il rapporto organico

1. Principio per il quale il titolare di un organo, quando non venga sostituito per tempo a
scadenza, continua ad esercitare legittimamente le sue funzioni fino alla nomina del
sostituto

2. Ratio: tutela della certezza delle relazioni giuridiche e diritto dei privati a rapportarsi
sempre e comunque con una pubblica amministrazione

3. Dura 45 gg dalla scadenza; al termine di tale periodo gli atti emanati così come gli atti
straordinari eventualmente emanati in regime di prorogatio sono radicalmente nulli
(quale sorta di limite all’eventuale utilizzo distorto del regime di prorogatio come
usuale); rimangono validi quindi gli atti di ordinaria amministrazione emanati durante
il periodo di prorogati

➔ Disciplina a parte vale per tutti gli organi costituzionali o a rilevanza

costituzionale (es.: organi rappresentativi degli enti territoriali).

 Rapporti organizzativi tra più organi o uffici

➔ Anche se normalmente gli organi non hanno personalità giuridica, le

relazioni tra di essi hanno genericamente rilevanza esterna.

1. Gerarchia → ordini stringenti (ormai presente solo nell’ordinamento militare o

paramilitare)

103
 2. Direzione → direttive, ossia indicazione degli obiettivi da raggiungere ma con libertà
d’azione all’organo sottostante circa le modalità di perseguimento

3. Coordinamento → disposizioni al fine di raggiungere un disegno unitario, vigilando

sulla loro osservanza

4. Controllo → possibilità di sindacare l’operato di un altro organo al fine di prevenire o

riparare condotte giudicate inidonee

➔ Non costituisce relazione tra organi la presidenza di un organo collegiale,

che più che altro costituisce relazione gerarchica tra soggetti interni al
medesimo organo

 L’esercizio privato di pubbliche funzioni

Mezzo diverso per perseguire i pubblici fini, che non configura un terzo livello di ente
pubblico (qui non abbiamo proprio una P.A. in senso stretto), dopo quello statale e quello
autarchico, è il caso in cui pubbliche potestà siano attribuite direttamente a un privato, che
agisce in quanto tale (e non in quanto ente pubblico): il gestore di servizi pubblici; tale
potere si ottiene per

▪ Titolo (es.: comandante di navi), de facto

▪ Esecuzione di una specifica attività professionale (es.: notaio)

Peculiarità:

1. Sono attività svolte da soggetti privati ma non per questo esenti da controllo
pubblico (anche se non nelle forme classiche delle P.A. – es.: non c’è controllo da
parte della Corte dei Conti)

2. I loro atti non assumono veste di atti amministrativi, pertanto sono anche esonerati
da regole proprie di quest’ultimi, come l’impugnativa in sede giurisdizionale

3. Dei danni provocati nell’esercizio delle proprie funzioni risponde sempre e soltanto il
privato (diversamente dai danni provocati dagli organi della P.A., cui la P.A. è tenuta
solidalmente a rispondere) in quanto il gestore di pubblici servizi, come detto, agisce
pur sempre nella veste di privato

 La competenza

➔ Complesso di poteri e funzioni che un organo o un ufficio può esercitare

per legge per perseguire un pubblico interesse

104
L’art.97 Cost. lascia intendere che:

1. La competenza dev’essere sempre determinata per legge

2. Il principio di competenza trova sempre fondamento nel principio di buona

amministrazione

Categorie di competenza:

▪ Per materia

▪ Per territorio → presuppone identità di competenze per materia

▪ Per grado → (ossia livello della scala gerarchica) presuppone identità di competenze
per materia e per territorio

➢ Trasferimento di competenza

Vige il principio d’inderogabilità della competenza, per cui un atto amministrativo sarebbe
viziato e quindi nullo o annullabile (a seconda della gravità dell’incompetenza) se non
provenisse dal titolare della stessa; esistono però strumenti, dettati per legge, con cui è
possibile trasferirne l’esercizio senza trasferirne la titolarità e sono:

1. Avocazione → può accadere quando una competenza non attribuita in via esclusiva a
un organo venga fatta propria da un organo gerarchicamente superiore

2. Delega → ammissibile solo nei casi previsti per legge, deve sempre essere conferita
per iscritto, data la situazione di deroga rispetto all’ordinario funzionamento;
normalmente si delega a un vicario o a un collaboratore

3. Sostituzione → può accadere solo nei casi previsti per legge quando un organo
gerarchicamente subordinato abbia ingiustificatamente omesso di provvedere
all’emanazione di un atto vincolato (cioè in cui la P.A. non ha alcun margine di
‘manovra’) e sia rimasto inerte anche dopo la formale diffida ad adempiere; l’organo
gerarchicamente superiore si sostituisce tramite commissari ad acta

Il sistema dei controlli

Controllo = riscontro tra un oggetto (atto o fatto) e un certo parametro di valutazione, con
eventuali misure conseguenti (anche sanzionatorie)

1. Di legittimità e di merito

a. Legittimità → legge

105
 b. Merito → utilità ed opportunità

2. Interni e esterni

a. Interni → alla P.A. interessata

b. Esterni → alla P.A. interessata

3. Ordinari e straordinari

a. Ordinari → necessari e abituali

b. Straordinari → eventuali e disposti a discrezione dell’autorità amministrativa

I controlli amministrativi

➔ Sugli organi di amministrazione attiva (è chiaro: gli organi di

amministrazione consultiva non possono essere controllati sui pareri
forniti)

1. Sugli atti

a. Preventivi → intervengono su un atto non ancora efficace; hanno efficacia

retroattiva (ex tunc)

➔ Es.: tra i controlli di legittimità il visto; tra i controlli di merito

l’approvazione; sia di legittimità che di merito sono l’autorizzazione e
l’omologazione (controllo in sostituzione o in aggiunta all’approvazione)

b. Successivi → intervengono su un atto efficace; hanno efficacia ex tunc

➔ Es.: annullamento in sede di controllo

c. Sostitutivi → quando l’autorità gerarchicamente superiore, notata e accertata

l’inerzia dell’autorità inferiore, si sostituisce ad essa per mezzo del potere di
cui dispone (potere di sostituzione) nell’emanazione del relativo
provvedimento

❖ Sindacato sugli atti di controllo:

o Il potere di controllo, una volta esercitato, si estingue

106
 o L’atto di controllo positivo, in quanto procedimentale, non è autonomamente
impugnabile

o L’atto di controllo negativo, in quanto impeditivo dell’efficacia dell’atto, è

autonomamente impugnabile

o Il diniego del visto da parte della Corte dei Conti non è (proprio)
impugnabile perché proviene da una Magistratura

Il controllo da parte della Corte dei Conti:

o Controllo preventivo di legittimità

▪ riguarda i soli atti fondamentali del Governo (nazionale)

▪ è sulla rispondenza di questi alle norme di diritto oggettivo

o Controllo successivo di legittimità sui singoli atti

▪ riguarda tutte le amministrazioni

▪ è sulla rispondenza di questi alle norme di diritto oggettivo

▪ si conclude con:

• apposizione del visto (controllo con esito positivo)

• ricusazione (controllo con esito negativo) → essendosi già

prodotti gli effetti e non potendo questi essere paralizzati, vi
è l’obbligo per l’amministrazione di ripristinare la situazione
giuridico-finanziaria a prima dell’emanazione dell’atto per
quanto possibile

o Controllo successivo sul Bilancio dello Stato

▪ riguarda il Bilancio dello Stato

▪ entro il 31 maggio di ogni anno il MEF trasmette il Rendiconto

Generale dello Stato su cui la Corte dei Conti:

• delibera a sezioni riunite con le formalità della giurisdizione

contenziosa (giudizio di parificazione)

• lo confronta con le proprie scritture e con le Leggi di Bilancio

• allega una relazione tecnica

• il tutto viene trasmesso al MEF che ne cura la presentazione in

Parlamento

o Controllo successivo sugli enti sovvenzionati

▪ riguarda tutte le amministrazioni

107
 ▪ è sulla gestione di bilancio (redditi) e del patrimonio, nonché gestioni
fuori bilancio (previste da un’apposita legge del 1971, non soggette
alle usuali procedure giuridico-amministrative) e sui fondi provenienti
dall’UE

▪ l’accertamento riguarda anche la coerenza agli obiettivi previsti per

legge sull’attività amministrativa

o Controllo in corso di svolgimento sulle gestioni statali pubbliche

▪ riguarda tutte le amministrazioni

▪ in contraddittorio con la P.A., la Corte indica le gravi violazioni o

devianze dagli obiettivi o dai tempi stabiliti da norme o direttive del
Governo e ne dà motivazione e sollecito, con decreto del Presidente
(della Corte), al Ministro competente

o Controllo in ogni momento del rispetto dell’equilibrio di bilancio

▪ riguarda gli enti territoriali

➔ vincola al rispetto del patto di stabilità interno e degli altri vincoli

derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea

2. Sui soggetti (o organi)

a. Ispettivi

b. Sostitutivi-semplici → comportano la sola sostituzione in caso d’inerzia o

ritardo

c. Sostitutivi-repressivi → comportano la contemporanea somministrazione

di sanzioni

d. Repressivi → comportano la sola (senza contemporanea sostituzione)

somministrazione di sanzioni amministrative o disciplinari al titolare
dell’organo controllato

3. Sull’attività (o di gestione)

a. Interni (alla P.A. controllata)

a. Controllo di regolarità amministrativo-contabile

b. Controllo di gestione

c. Valutazione dei dirigenti

d. Controllo strategico

108
b. Esterni (alla P.A. controllata) → Corte dei Conti

109
I beni della P.A.

➔ sono beni pubblici, sia mobili che immobili, quelli appartenenti allo Stato
o altro ente pubblico, destinati a soddisfare in maniera diretta o indiretta
un pubblico interesse

1. costituiscono il patrimonio dello Stato

2. hanno un regime particolare, diverso da quello dei beni privati

3. sono demaniali o patrimoniali indisponibili, sulla base di un

criterio solamente formale, ossia che la legge li individui nell’uno
o nell’altro gruppo

1. beni demaniali (art.822 C.C.)

a. Sono sempre beni immobili o universalità di beni mobili

b. Devono appartenere a enti (pubblici) territoriali

c. Sono inalienabili e ogni atto di alienazione risulta radicalmente nullo

d. Non sono acquistabili per usucapione

e. Il relativo diritto di proprietà è imprescrittibile

f. Sono inespropriabili

g. La demanialità del bene si estende anche a servitù e pertinenze

Tipologie di utilizzo:

i. Diretto (o esclusivo) → beni utilizzati

direttamente/esclusivamente per il perseguimento dei propri
compiti istituzionali

ii. Generale → l’interesse pubblico è perseguito con il godimento da

parte della collettività

iii. Particolare → l’interesse pubblico è perseguito con il godimento

da parte di determinati soggetti

iv. Eccezionale → le concessioni

110
Tipologie:

➢ demanio necessario:

o marittimo

o idrico

o militare

➢ demanio accidentale: → possono essere di proprietà o meno

o strade

o ferrovie

o aeronautica

o acquedotti di proprietà degli enti pubblici territoriali

o beni di interesse storico, artistico e archeologico

➢ demanio regionale, provinciale e comunale:

o Regioni → contenuto rispettivamente nell’art.119 Cost. per quelle ordinarie e

nelle leggi costituzionali di approvazione degli Statuti per quelle speciali

o Province → patrimonio stabilito per legge (es.: edifici scolastici)

o Comuni → cimiteri e mercati di proprietà (demanio accidentale atipico)

➔ Attenzione!

Propriamente, in realtà, non si parla più di demanio relativamente a

quanto sopra ma di patrimonio dei rispettivi enti territoriali, per altro
regolamentato dagli stessi (legge ordinaria)

 D.lgs. 85/2010 → federalismo demaniale: tale normativa individua i beni statali che a
titolo non oneroso possono essere attribuiti agli enti territoriali (art.5):

i. Demanio marittimo e relative pertinenze

ii. Demanio idrico e relative pertinenze

iii. Demanio aeronautico e relative pertinenze, se di pertinenza

regionale o locale

iv. Miniere e relative pertinenze ubicate su terraferma

v. Altri beni immobili, ad eccezione di quelli espressamente

esclusi:

111
 a. Immobili ad uso comprovato ed effettivo per fini
istituzionali dello Stato, con riguardo anche a
amministrazioni a ordinamento autonomo, enti
pubblici destinatari di immobili a uso governativo e
Agenzie

b. Porti e aeroporti di rilevanza economica nazionale e

internazionale

c. Beni appartenenti al patrimonio culturale (es.: dipinti

nei musei statali)

d. Reti (stradali, informatiche, energetiche, etc.) di

interesse statale

e. Parchi e riserve naturali statali

Attenzione!

1. L’ente territoriale ha il compito di massimizzarne la valorizzazione funzionale

2. In caso di inerzia, lo Stato si sostituisce (potere di sostituzione) all’ente territoriale

2. beni pubblici patrimoniali indisponibili (art.826 C.C.) → foreste, miniere, acque

termali e minerali, cave, torbiere, fauna selvatica, beni militari e d’interesse
storico-artistico-culturale non rientranti nella categoria demaniale

a. anche singoli (non universalità) beni mobili

b. possono appartenere anche a enti pubblici non territoriali

c. non possono essere sottratti alla loro destinazione (es.: asportati) se non
nei modi stabiliti per legge → possono quindi essere alienati purché a
destinazione pubblica

i. sono sempre inalienabili:

1. miniere e foreste

2. atti e documenti di enti pubblici

3. beni d’interesse storico-artistico

d. sono soggetti a usucapione a patto che la loro alienazione sia avvenuta a

terzi, nelle modalità di legge, in buona fede

e. sono inespropriabili (in questo simili, dunque, ai beni demaniali)

112
 ➔ i beni pubblici patrimoniali disponibili, invece, sono tutti gli altri beni
(mobili e immobili) di proprietà privata di un ente pubblico (quindi
soggetti alle norme del C.C., salvo alcuni rimandi alla normativa
pubblicistica) non definibili pubblici (non rientranti nelle precedenti 2
categorie), con le seguenti peculiarità:

▪ prevalentemente redditizi (ossia usati dalla P.A. in quanto

fruttiferi di redditi)

▪ mancanza di una destinazione attuale ad un pubblico servizio

▪ alienabili, usucapibili, assoggettabili a altri diritti reali a favore di

terzi

1. patrimonio mobiliare

a. denaro privo di destinazione

b. utensili

c. beni che derivano dalla partecipazione statale in

imprese pubbliche e private di proprietà privata

2. patrimonio fondiario ed edilizio che non rientri nelle 2

categorie dei beni demaniali o pubblici indisponibili

Responsabilità della P.A. e dei suoi agenti

Responsabilità giuridica = situazione sfavorevole per cui un soggetto che ha posto in essere
un comportamento antigiuridico si trova soggetto a sanzione

1. civile → risarcimento del danno, sempre convertibile in denaro

2. penale → reato (ossia lesione di interessi pubblici protetti dall’ordinamento) e

relativa pena (non sempre convertibile in denaro quanto piuttosto intesa come
reclusione e limitazione in generale della libertà personale)

3. amministrativa → violazione dei doveri amministrativi e relativa sanzione

amministrativa (che rientra quindi nei ‘poteri’ della P.A. in quanto tale), quindi più
che altro ricadente in ambito disciplinare

➔ La responsabilità penale è solo personale, quindi è l’unico tipo di

responsabilità a non poter colpire, eventualmente, la P.A. Una P.A., cioè,
non può essere giudicata colpevole di reato

113
La responsabilità civile

1. Contrattuale → l’obbligo del risarcimento al danno deriva da un preesistente accordo

2. Extra-contrattuale → quando un soggetto violi il principio del neminem laedere (‘non

offendere nessuno’) provocando a terzi un danno ingiusto, a prescindere da un
accordo tra le parti (art.2043 C.C.)

➔ Per la dottrina esisterebbe un terzo tipo di responsabilità civile, quella

pre-contrattuale (artt.1337-1338 C.C.), scaturente nella fase delle
trattative negoziali

Nelle PP.AA.:

1. Contrattuale → basata sulla violazione di un rapporto obbligatorio già vincolante tra

le parti

a. Sorge quando la P.A. agisce in veste di privato

b. È da escludere nei casi in cui l’obbligazione sorge in capo alla stessa per atti
dalla stessa posta in essere (es.: accordi amministrativi), con conseguente
esclusione di responsabilità per il dipendente agente e responsabilità solo
amministrativa della P.A.

2. Extra-contrattuale → come per qualsiasi azione civile, il giudice dovrà accertare

l’esistenza di una condotta, attiva o omissiva, antigiuridica che cagioni un danno a un
terzo con colpevolezza dell’agente e nesso causale tra condotta ed evento

a. La condotta deve essere riferibile alla P.A., ossia compiuta da un’autorità

amministrativa nell’esercizio delle sue funzioni

b. La violazione delle norme di buona amministrazione rientra nella

responsabilità amministrativa della P.A.; quella di norme cd di relazione nella
responsabilità civile

c. L’attività del dipendente della P.A. è riferibile a quest’ultima solo qualora il

primo agisca investito dal suo ruolo istituzionale nell’interesse della stessa

d. È richiesta l’imputabilità dell’atto o fatto che cagioni il danno, quindi colpa o

dolo

e. Occorre una causalità, come in qualsiasi altra responsabilità civile, detta

adeguata, ossia quando un evento è conditio sine qua non di un danno
arrecato

114
 3. Pre-contrattuale → tutela l’interesse all’adempimento, ossia a non essere coinvolto
in inutili trattative, stipulare contratti invalidi o inefficaci, né tantomeno subire
qualsiasi tipo di inganno in merito ad atti negoziali

a. Violazione della buona fede nelle trattative e nella formazione del contratto

b. Recesso ingiustificato dalle trattative

c. Violenta, dolosa o colposa induzione in errore durante le trattative

➔ A detta di giurisprudenza maggioritaria, rientra nella responsabilità

extra-contrattuale

4. Da contatto amministrativo qualificato → una quarta tipologia di responsabilità

civile che sorge per la P.A. a tutela dell’interesse del privato nella corretta conduzione
della procedura amministrativa (diciamo che questa è una responsabilità borderline
tra varie tipologie di responsabilità: può essere amministrativa come civile,
contrattuale come extra-contrattuale)

 Rapporto tra responsabilità della P.A. e dei suoi dipendenti:

art.28 Cost.: normalmente vi è responsabilità solidale e diretta, derivante da

1. Rapporto organico

2. Principio di preposizione

T.U. impiegati civili dello Stato: limitazioni di responsabilità:

1. È solidale e diretta solo qualora gli agenti abbiano agito con dolo o colpa grave

2. È esclusa qualora:

a. abbiano agito per legittima difesa o sotto violenza fisica, sempre che ne
abbiano riferito ai superiori

b. abbiano agito su ordine del superiore (dimostrabile, ovviamente): in tal caso

la responsabilità ricadrà su quest’ultimo

Responsabilità nei confronti della P.A.

Fondamento è il potere di supremazia della P.A. che può essere:

1. generale → si esprime sulla collettività indifferenziata e il mancato rispetto implica

responsabilità (per il privato) civile e penale

115
 2. speciale → si esprime solamente verso specifici soggetti,

a. tra cui i pubblici dipendenti, la cui infrazione comporta specifiche

responsabilità:

i. amministrativa → tutti i dipendenti della P.A. (nel senso che può

colpire chiunque sia dipendente della P.A., senza differenziazioni) –
tendenzialmente di tipo disciplinare

ii. contabile → più specificamente riferita al pubblico dipendente che

compie/ha attività/responsabilità contabili – può anche essere
obbligato a ripagare monetariamente il danno

Ricapitolando la P.A. è responsabile:

▪ in sede civile

▪ non in sede penale ma indirettamente i suoi dipendenti

▪ indirettamente i suoi dipendenti in sede amministrativo-contabile

116
La giustizia amministrativa e il sistema di tutela giurisdizionale

Giustizia amministrativa = complesso di mezzi concessi dall’ordinamento ai singoli per

tutelare le posizioni giuridiche soggettive (in questo caso: interessi legittimi) di cui risultino
titolari nei confronti della P.A.; in particolare, esistono 2 tipi di tutele:

1. tutela amministrativa → non necessita di alcun giudice

a. ricorso gerarchico

b. ricorso in opposizione

c. ricorso al Presidente della Repubblica

➔ La disciplina organica dei ricorsi amministrativi è contenuta nel DPR

1199/1971

2. tutela giurisdizionale → necessita di un giudice: ordinario (G.O.) o amministrativo

(G.A.)

Italia → sistema della doppia giurisdizione:

I. G.O. (giudice civile e penale) → competente in merito alla violazione di

diritti soggettivi e, talvolta, di interessi legittimi; in quest’ultimo caso con
il potere di disapplicare (non applicare) l’atto amministrativo illegittimo
(che quindi contrasti con fonti superiori) dichiarandone l’illegittimità

II. G.A. (giudice amministrativo) → competente in merito alla violazione di

interessi legittimi (salvo i casi ccdd di giurisdizione esclusiva in cui è
competente in merito alla violazione di certi diritti soggettivi) con il
potere di annullare gli atti amministrativi illegittimi (cd giurisdizione di
legittimità) nonché in alcuni tassativi casi di sostituirli con altri atti o
riformarli in parte (sostituendo la P.A., cd giurisdizione di merito); la
disciplina organica sul processo amministrativo è contenuta nel rispettivo
Codice, d.lgs. 104/2010

➔ Maggior importanza relativa, si capisce, è data, quindi, al G.A.; in ogni

caso, per conflitti di attribuzione tra i due, si fa riferimento alle pronunce
a Sezioni Unite della Cassazione

117
 • In Europa si è da sempre privilegiato il sistema giurisdizionale
unico quindi l’organo giurisdizionale di vertice dell’Unione - la
Corte di Giustizia dell’Unione Europea (così come la Corte
Europea dei Diritti dell’ Uomo lo è per il ‘sistema CEDU’ e la Corte
Costituzionale lo è per l’Italia) - il cui compito è l’applicazione del
diritto comunitario nell'interpretazione e nell'applicazione dei
trattati fondativi dell'Unione, svolge il suo compito sia investe di
giudice ordinario che amministrativo

La tutela amministrativa

➔ Attuata dalla stessa P.A., attraverso un procedimento (*) amministrativo,

instaurato a seguito di ricorso dell’interessato (nelle forme e con
l’osservanza dei termini fissati per legge) affinché questa risolva
nell’ambito dello stesso ordinamento amministrativo (‘lavi i panni in
casa’ → cd autotutela della P.A.)

*procedimento ≠ processo (amministrativo)

- procedimento → si intende quello interno alla P.A.

- processo → si intende quello in sede giurisdizionale (davanti a un magistrato)

Ricorso = istanza (una sorta di reclamo) diretta ad ottenere

▪ Annullamento → perdita di efficacia di un atto (sentenziata o indetta d’ufficio)

▪ Riforma → modifica di un atto (d’ufficio o da altra autorità indicata per legge) ex nunc
(lasciandolo dunque ‘in vita’)

▪ Revoca → atto (d’ufficio o da autorità sovra-ordinata) che consente di ritirare l’atto

revocato

di un atto amministrativo

1. Gerarchico → impugnativa di un atto non definitivo proposta dal soggetto (privato o

pubblico) interessato all’organo della P.A. gerarchicamente sovraordinato; entro 90
gg dalla presentazione, cui la P.A. ha obbligo giuridico di rispondere, si forma un
silenzio-rifiuto a sua volta impugnabile:

a. dinanzi al G.A. oppure

b. a mezzo tutela amministrativa del ricorso straordinario al PdR

Proprio → all’organo gerarchico interno al ramo dell’amministrazione

118
 Improprio → in casi eccezionali in cui non esiste alcun rapporto di gerarchia bensì
d’altro tipo; diventa un ricorso ‘ordinario’ proposto a:

c. Organi individuali avverso deliberazioni collegiali e viceversa

d. Organi collegiali avverso deliberazioni di altri organi collegiali

e. Organi statali avverso provvedimenti di altro ente pubblico

f. Organi statali avverso provvedimenti di organi di vertice

❖ Sia di legittimità che merito

2. In opposizione → ricorso avverso alla stessa P.A. che ha emesso l’atto, eccezionale,
da utilizzare nei casi e per i motivi ammessi tassativamente per legge

a. L’impugnazione deve avvenire, salvo diversi termini indicati per legge, a 30 gg

dalla notifica o emanazione dell’atto

b. Sia di legittimità che merito

3. Straordinario (al PdR) → impugnativa di un atto definitivo, esperibile solo se non

utilizzabile o in seguito al silenzio-rifiuto dopo 90 gg dalla presentazione il/del
ricorso gerarchico (in questo sta la straordinarietà)

a. L’impugnazione deve avvenire a 120 gg dalla conoscenza dell’atto impugnato

b. Deve essere notificato, a cura del ricorrente, ai controinteressati, a pena di

inammissibilità

c. Ammesso solo per controversie devolute alla giustizia amministrativa e

alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo (non può essere
effettuato ricorso sia al T.A.R. che al PdR)

d. Solo di legittimità

e. In caso di danni gravi e irreparabili è sospendibile (rimedio cautelare della

P.A.)

119
La tutela giurisdizionale

1. G.O. (L.n°2248/1865)

a. Cause per contravvenzioni → tutte le violazioni della legge penale

b. Cause per lesioni di un diritto civile o politico → tutte i diritti soggettivi,

eccetto quelli di competenza del T.A.R.

c. Qualunque causa in cui la P.A. sia parte attrice o convenuta, anche qualora
abbia emanato atti autoritativi

Con i seguenti limiti:

i. Deve limitarsi a conoscere gli effetti dell’atto in relazione all’oggetto

dedotto in giudizio

ii. Il suo sindacato si limita alla legittimità dell’atto amministrativo (no

giudizi di merito) disapplicandolo (non applicandolo nel giudizio):

1. Non può incidere sull’atto giudicato (annullarlo, modificarlo,

revocarlo,)

2. Non può imporre comportamenti positivi alla P.A.,

limitandosi alla richiesta di risarcimento danni; tuttavia è la
P.A. che ha l’obbligo, in autonomia in merito alle modalità, di
annullare l’atto disapplicato: il privato può impugnare l’atto
di annullamento davanti al G.A. con il cd giudizio di
ottemperanza

2. G.A. (Codice del Processo Amministrativo)

a. Giudici amministrativi generali → generalità delle questioni amministrative

i. Tribunali Amministrativi Regionali (T.A.R.) → 20, uno in ogni

capoluogo di Regione con eventuali sezioni distaccate (L.1034/1971)

1. Giudizio di legittimità sull’eventuale lesione di diritti

soggettivi o interessi legittimi, anche in relazione a diritti
patrimoniali, in conseguenza di atti, provvedimenti o
omissioni della P.A.

2. Giudizio di merito sulle materie tassativamente indicate per

legge, con potere di sostituzione della P.A.

3. Giurisdizione esclusiva sulle materie tassativamente indicate

per legge

ii. Consiglio di Stato o Consiglio di Giustizia Amministrativa per la

Regione siciliana → organo di secondo e ultimo grado della
giurisdizione amministrativa

120
 1. Funzioni consultive generali in materia

2. Giurisdizione esclusiva in determinate materie

b. Giudici amministrativi speciali → competenza speciale nelle materie stabilite

per legge

i. Corte dei Conti (si veda Contabilità Pubblica)

ii. Tribunali delle Acque Pubbliche (si vedano in particolare le norme del
c.p.c.)

iii. Commissioni Tributarie (si vedano in particolare d.lgs.546-546/1992 e

d.lgs.156/2015)

1. Provinciali

2. Regionali

iv. Commissari per gli Usi Civici (in realtà è un G.O. con competenza
speciale relativa ai demani civici e ai diritti d’uso delle comunità
locali)

121
 Tipologie di giudizio (con riferimento al contenuto e all’oggetto) dinanzi al G.A.

1. Di cognizione → volto a stabilire la fondatezza delle pretese dell’agente

2. Di cautela (cautelare) → funzione accessoria e strumentale al processo (e giudizio) di

cognizione, in quanto teso all’adozione di misure preventive volte a preservare le
utilità che saranno fornite da un’eventuale sentenza favorevole di cognizione

3. Di esecuzione → volto a eseguire, anche coattivamente, la pronuncia di cognizione

(anche detto giudizio di ottemperanza, artt.112 e ss. del Codice del Processo
Amministrativo)

 Azioni di cognizione esperibili dal ricorrente davanti al G.A.

1. Annullamento (art.29) → tutela cd di tipo demolitorio, da proporre nel termine di 60

gg per:

a. Violazione di legge

b. Incompetenza → relativa alle funzioni proprie di un determinato organo

c. Eccesso di potere → relativo più propriamente ai poteri di un determinato

organo

2. Condanna (art.30) → tutela necessaria quando, dopo l’azione di annullamento,

risulti ancora dovuta una modificazione della realtà materiale per tutelare la
posizione giuridica soggettiva del ricorrente (es.: pagamento)

a. Può essere proposta sia, normalmente, contestualmente a un’altra azione

(quella di annullamento in questo caso) che autonomamente nei soli casi di
giurisdizione esclusiva e negli altri casi previsti dall’articolo in questione

b. La vera e propria azione risarcitoria è disciplinata dettagliatamente

dall’articolo in questione ed è esperibile nel termine di 120 gg dall’illegittimo
esercizio dell’autorità amministrativa o dal mancato esercizio dell’azione
obbligatoria

c. Una peculiare forma di azione risarcitoria riguarda il mancato rispetto dei

termini, doloso o colposo, di conclusione del procedimento amministrativo
(comma 4)

3. Avverso il silenzio della P.A. (art.31) → decorso il termine per la chiusura del
procedimento senza pronuncia della P.A. il ricorrente può chiedere di provvedere
non oltre 1 anno dalla scadenza

4. Nullità (art.31) → accertamento delle ipotesi di nullità previste per legge da

proporre nel termine di 180 gg dalla conoscenza dell’atto

122
Il processo amministrativo

➔ È su istanza di parte, ossia che è compito del ricorrente iniziare,

proseguire e porre fine al processo

Il Codice ha avuto i pregi di accelerare e fornire pienezza di tutela al giudizio amministrativo.

Principi generali:

1. Tutela piena ed effettiva secondo le norme costituzionali e europee

2. Parità delle parti

3. Contraddittorio

4. Giusto processo

5. Ragionevole durata

6. Motivazione e sinteticità degli atti

7. Dovere di corrispondenza tra chiesto e pronunciato

8. Rinvio al codice di procedura civile, in quanto compatibile ed espressione di principi

generali dell’ordinamento, per quanto non espressamente previsto dal Codice del
Processo Amministrativo

➔ Processo amministrativo telematico (DPCM 40/2017)

➢ Deposito atti e documenti processuali a mezzo p.e.c. contenute

nei pubblici elenchi gestiti dal Ministero della Giustizia

➢ Tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del
personale degli uffici giudiziari e delle parti devono essere
sottoscritti con firma digitale

➢ Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa (SIGA)

 Le parti in giudizio nel processo amministrativo

1. Ricorrente (parte necessaria) → colui che propone ricorso, avendo interesse avverso
al contenuto di un atto amministrativo

123
 2. Resistente (parte necessaria) → la P.A.; chiede il rigetto del ricorso, presentando
deduzioni e documenti

3. Controinteressato (parte necessaria) → ha interesse coincidente o comunque simile

a quello del resistente e, se citato in giudizio o facilmente individuabile, deve essere
coinvolto nel giudizio per assicurare il rispetto del principio del contraddittorio

4. Proponente un ricorso accidentale (parte eventuale) → uno dei notificati del ricorso
principale che impugna il provvedimento per motivi propri ed eventualmente pone
un’altra istanza: abbiamo, dunque, 2 ricorsi distinti che determinano un giudizio con
pluralità di parti coinvolte (perciò diverso dal litisconsorzio)

5. Interveniente (parte eventuale) → oltre ad adiuvandum (su istanza) o ad

opponendum (in opposizione) il Codice del Processo Amministrativo introduce la
possibilità d’intervento in giudizio su ordine del giudice qualora quest’ultimo
ritenga che, di fatto, il processo si svolga anche nei confronti di un terzo

 Lo svolgimento del giudizio

▪ Inizio = ricorso dell’interessato

Termini del ricorso:

1. 60 gg – azione di annullamento

2. 120 gg – azione di condanna (normalmente al risarcimento)

3. 180 gg – azione di nullità

4. 365 gg – azione avverso il silenzio della P.A.

A pena di irricevibilità del ricorso, lo stesso deve essere notificato all’opponente

(solitamente la P.A.) e almeno un controinteressato.

▪ Costituzione delle parti → necessari:

1. Deposito del ricorso entro 30 gg dalla notifica alle parti coinvolte → il giudizio è
instaurato e procede fino alla fine per decisione, interruzione o estinzione del
processo

2. Se il contraddittorio non è integralmente costituito per mancanza di alcune delle parti

in gioco e non si è verificata alcuna decadenza, il giudice ne ordina l’integrazione
entro un termine perentorio

124
 3. Entro 60 gg dal perfezionamento del contradditorio le parti possono costituirsi:
presentare memorie, fare istanze, indicare i mezzi di prova di cui intendono avvalersi
nonché produrre documenti

▪ Fase cautelare → momento eventuale (riguardante tutti i processi: civili, penali,

amministrativi) il cui principale scopo è evitare che il decorrere del tempo pregiudichi
la completa soddisfazione della pretesa fatta valere in giudizio

Presupposti (sia nel processo amministrativo che in quello civile):

1. Periculum in mora → pericolo che, nell’attendere il giudizio, si verifichino danni gravi

e irreparabili per il ricorrente

2. Fumus boni juris → pre-giudizio tendente a ‘vedere’ un’iniziale fondatezza del ricorso
(stanti gli elementi forniti in un primo momento)

Artt.55 e ss. del Codice – avremo misure cautelari [sulla base del grado di urgenza (alla
cautela) in ordine crescente]:

1. Collegiali → prese dal T.A.R. (collegialmente) normalmente, ossia in caso di semplice

allegato nel ricorso del rischio di subire danni gravi e irreparabili a causa del protrarsi
del giudizio

2. Monocratiche → prese dal Presidente del T.A.R. (individualmente) in ipotesi di

estrema gravità e urgenza tali da non consentire neppure l’approdo fino alla camera
di consiglio

3. Anteriori alla causa → in ipotesi talmente urgenti da non consentire né la

notificazione del ricorso né tantomeno l’intervento presidenziale

▪ Istruttoria → nella quale vengono acquisiti i mezzi di prova con cui pervenire alla
decisione finale

1. Analitica disciplina dei mezzi di prova contenuta nel Codice

2. Ammissione, genericamente, della prova testimoniale da parte del giudice

3. Puntuale disciplina della verificazione (dei mezzi di prova) e relativamente ai C.T.U.

(Consulenti Tecnici d’Ufficio)

4. Specifica previsione dei termini e delle modalità di svolgimento (ove compatibili

applicate le norme del c.p.c.)

125
 ▪ Discussione e decisione → al termine dell’istruttoria, salvo casi anomali (sospensione,
interruzione, estinzione del processo), viene fissata l’udienza per la discussione in/del
merito alla/della causa

Da questo momento le parti possono produrre:

1. Documenti → fino a 40 gg liberi prima

2. Memorie → fino a 30 gg liberi prima

➔ A questi possono rispettivamente rispondere fino a 20 gg liberi prima

➢ Se il giudice ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione d’ufficio
precedentemente rilevata, la indica in udienza dandone atto a verbale

➢ Le parti possono sinteticamente discutere in udienza (principio di sinteticità)

➢ Il giudice sentenzia in forma semplificata in caso di manifesta fondatezza o, di contro,

infondatezza, irricevibilità, inammissibilità o improcedibilità → riferimento al punto di
fatto o di diritto decisivo o, se del caso, al precedente conforme

➢ Terminata la decisione, il collegio decide sulla causa, salvo rinvio alla successiva
camera di consiglio

➢ La decisione viene presa a maggioranza nel collegio

➢ La sentenza dev’essere redatta entro il 45° gg da quello della decisione; non può più
essere modificata dopo la sottoscrizione ed è immediatamente resa pubblica
mediante deposito nella segreteria del giudice che l’ha pronunciata

 Tipologie di pronunce giurisdizionali

Il giudice può pronunciarsi con:

1. Sentenza → laddove definisce in tutto o in parte il giudizio

2. Ordinanza → quando dispone misure cautelari o interlocutorie ovvero decide sulla

competenza

3. Decreto → nei casi previsti per legge

In particolare occorre distinguere tra:

126
 1. Pronunce di merito → in particolare la sentenza con cui se il giudice accoglie il
ricorso:

a. Annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato

b. Ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un certo

termine

c. Condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo risarcitorio

d. Se del caso, adotta un nuovo atto oppure modifica o riforma quello

impugnato → quella che era nella prassi una pratica consolidata di nominare
un commissario ad acta anziché porre in essere tali provvedimenti in proprio
è stata ora formalizzata nell’art.21 del Codice, che pone la possibilità di agire
sia direttamente che per mezzo di un commissario

e. Dispone le misure idonee a ottemperare in attuazione del giudicato,

compresa la nomina di un commissario ad acta (fase ovviamente solo
eventuale in caso di mancata ottemperanza della P.A. a sentenze passate in
giudicato e altri provvedimenti esecutivi espressi dal G.A. o del G.O. o simili
espressi dagli Arbitri– vedi più dettagliatamente sotto)

2. Pronunce di rito → quando il giudice, anche d’ufficio, riguardo al ricorso dichiara:

a. Irricevibilità → notifica o deposito tardivi o incompleti

b. Inammissibilità → interesse carente o altre ragioni ostative ad un giudizio di

merito a inizio processo

c. Improcedibilità → quando le ragioni ostative al giudizio di merito si

verifichino in corso di giudizio

 Il giudizio di ottemperanza

➔ È la più rilevante ipotesi di giurisdizione di merito del giudice

amministrativo; necessaria per ottenere da parte della P.A. (parte forte
nel contenzioso con un privato) l’adeguamento alla sentenza espressa dal
giudice (nel caso non sia già stato effettuato spontaneamente dalla
stessa)

Con esso si attuano:

1. Le sentenze passate in giudicato e gli altri provvedimenti esecutivi del G.A.

2. Le sentenze passate in giudicato e provvedimenti equiparati del G.O.

3. Lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili

127
 ➔ Ciascuna pronuncia è assegnata dal legislatore al rispettivo giudice ai fini
dell’ottemperanza

Presupposti:

1. Le sentenze o i lodi arbitrali di cui sopra

2. Inottemperanza della P.A. alla decisione giurisdizionale

3. Un provvedimento della P.A. successivo alla pronuncia

Domande esperibili in sede di ottemperanza:

1. Azione di condanna al risarcimento per somme rivalutate (cioè ri-valutate dal giudice
alla luce del tempo passato) e interessi (a causa della sola dilazione di tempo)
maturati dopo il passaggio della sentenza in giudicato

2. Risarcimento dei danni dovuti alla mancata esecuzione della sentenza in forma
specifica, del giudicato o della sua violazione/elusione

3. Ottemperanza cd di chiarimento → in tal caso è il giudice a fornire semplici

chiarimenti in relazione alle modalità di esecuzione della sentenza

 Il sistema delle impugnazioni (delle sentenze di primo grado)

1. Appello (art.100 del Codice) → avverso alle sentenze del T.A.R. è ammesso appello al
Consiglio di Stato (o relativo Consiglio per la Regione Sicilia)

2. Revocazione (artt.395-396 del c.p.c.) → impugnazione della sentenza di primo o

secondo grado dinanzi allo stesso giudice che ha prodotto la sentenza impugnata
(contro il T.A.R. è possibile solo se i relativi motivi non possono essere portati in
Appello) – è una sorta di richiesta di riesame

3. Opposizione di terzo (art.108 del Codice) → oggetto dell’opposizione possono essere

sentenze pronunciate in relazione a parti rispetto cui l’agente è terzo cui dalla
sentenza siano pregiudicati diritti soggettivi o interessi legittimi

4. Ricorso per Cassazione (art.110 del Codice) → avverso alle sentenze del Consiglio di
Stato (o relativo Consiglio per la Regione Sicilia), ma solo per motivi inerenti la
giurisdizione quali:

a. Difetto assoluto (ossia la questione è demandata ad altro organo dello Stato)

b. Conflitto d’attribuzione G.A. – G.O.

128
 c. Difetto di giurisdizione del G.A. rispetto materie di competenza di giudici
amministrativi speciali (es.: Commissioni Tributarie)

d. Sindacato di merito del G.A. su questioni su cui aveva solo sindacato di

legittimità

e. Irregolare composizione del collegio giudicante

 Riti speciali

Rito processuale finalizzato a favorire la rapida definizione, con accorciamento dei termini
processuali rispetto a quelli ordinari, nel merito delle relative controversie

1. Accesso ai documenti amministrativi

2. Tutela contro l’inerzia della P.A. (avverso il silenzio-inadempimento)

3. Decreto ingiuntivo

4. Rito abbreviato comune alle materie di cui all’art.119 del Codice

2. Elementi di Legislazione Sanitaria Nazionale e Toscana e di

organizzazione delle Aziende ed Enti del SSN

Legislazione Sanitaria Nazionale

Crono-storia

1. L.2248/1865 → la tutela della salute come materia di ordine pubblico con i seguenti
‘centri di potere’:

a. Livello centrale → Ministero dell’Interno

b. Livello periferico → Prefetti e Sindaci

2. L.5489/1888 → l’amministrazione sanitaria diviene più articolata:

a. Livello centrale → istituito il Consiglio Superiore di Sanità, con funzioni

tecnico-consultive

b. Livello periferico → istituiti gli Uffici Sanitari Provinciali, alle dipendenze dei
Prefetti (e uffici analoghi alle dipendenze dei Sindaci)

129
3. R.D. 45/1901 → vengono disciplinate le professioni sanitarie

4. R.D.603/1907 → primo testo unico delle leggi sanitarie

5. R.D.1265/1934 → secondo testo unico delle leggi sanitarie, tuttora in gran parte
vigente e concernente:

a. Ordinamento e attribuzioni dell’amministrazione sanitaria

b. Esercizio e vigilanza sulle professioni sanitarie

c. Igiene del suolo e dell’abitato

d. Tutela igienica dell’alimentazione, dell’acqua potabile e degli oggetti di uso

personale

e. Provvedimenti contro le malattie infettive e sociali

f. Polizia mortuaria e provvedimenti di salute pubblica anche veterinaria

6. Decreto Luogotenenziale 417/1945 → istituito l’Alto Commissariato per l’Igiene e la

Sanità Pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, primo tentativo di
distaccamento della materia salute da quella dell’ordine pubblico (sotto il Ministero
degli Interni)

7. Costituzione del 1948

a. Art.32 → diritto alla salute

i. Globalità delle prestazioni

ii. Universalità dei destinatari

iii. Uguaglianza dei trattamenti

b. Art.38 c.2 → diritto dei lavoratori ad assicurarsi contro i rischi in caso di:

i. Infortuni

ii. Malattia

iii. Invalidità

iv. Vecchiaia

v. Disoccupazione involontaria

8. L.296/1958 → in luogo dell’Alto Commissariato (definitivo distaccamento di cui

sopra)
130
 a. Livello centrale → istituito il Ministero della Sanità (poi divenuto della Salute),
coadiuvato da:

i. CSS (Consiglio, con funzioni tecnico-consultive)

ii. ISS (Istituto, con funzioni tecnico-scientifiche)

b. Livello periferico → istituiti:

i. Ufficio del Medico Provinciale e Ufficio del Veterinario Provinciale,

coadiuvati dal Prefetto

ii. Uffici Sanitari dei Comuni e dei Consorzi comunali

iii. Uffici Sanitari Speciali (di confine, porto e aeroporto)

9. L.132/1968 (cd prima riforma) → istituzione dell’ente ospedaliero (ente dotato di

personalità giuridica di diritto pubblico) con relativa attribuzione gestionale e di
vigilanza alle Regioni e riforma ospedaliera:

a. Ordinamento interno di:

i. Servizi ospedalieri

ii. Servizi di assistenza delle cliniche e degli IRC (Istituti di Ricovero e

Cura)

b. Stato giuridico del personale ospedaliero

10. D.P.R. 4/1972 → ‘regionalizzazione’, ovvero passaggio delle competenze ordinarie

alle Regioni e solo in via residuale allo Stato

11. L.349/1977 → soppressione degli enti mutualistici a causa dell’insostenibile debito

accumulato dagli stessi nei confronti degli enti ospedalieri e ospedali che diventano
enti strumentali delle Regioni, finanziati dalle stesse attraverso una ripartizione del
Fondo a livello centrale (di Ministero) alimentato dai contributi di lavoratori e datori
di lavoro

12. D.P.R. 616/1977 → trasferimento definitivo delle funzioni amministrative alle Regioni

13. L.833/1978 (cd seconda riforma)→ istituzione del SSN (Servizio Sanitario Nazionale),
quale riferimento centrale per tutte le strutture nazionali, diviso in USL (Unità
Sanitarie Locali) il cui territorio di riferimento era il Comune deputate all’erogazione e
produzione di servizi socio-assistenziali prima di tutto omogenei

131
14. D.lgs.502/1992 e D.lgs.517/1993 → aziendalizzazione dell’amministrazione sanitaria
e attribuzione alle USL della natura di Azienda Pubblica, con una maggior
responsabilizzazione della dirigenza sui risultati conseguiti

15. DPCM 19/5/1995 → introduzione della Carta dei Servizi Sanitari, vincolata nel
contenuto in 5 sezioni:

a. Principi fondamentali cui dev’essere conformata l’attività istituzionale

b. Piena informazione dei cittadini e accessibilità a dati e documenti

c. Adozione di standard di qualità

d. Verifica e controllo degli impegni assunti e degli obiettivi raggiunti

e. Meccanismi di tutela dei diritti e dei cittadini/utenti

16. D.lgs.112/1998 → specifica individuazione dei compiti riservati allo Stato (residuali) e
agli Enti Locali (nuovo impulso alla sussidiarietà verticale)

17. D.lgs.419/1998 → testo unico di organizzazione e funzionamento del SSN e rapporti

con l’Università

18. D.lgs.229/1999 (cd terza riforma o riforma sanitaria ter) → rafforzamento della
sussidiarietà verticale in ambito sanitario: in primis il conferimento alle Regioni
della generalità dei compiti in ambito sanitario

a. Valorizzazione delle Regioni

i. Proposte per l’elaborazione del PSN

ii. Relativamente alle AUSL (Aziende Unità Sanitarie Locali):

1. Definizione criteri per la suddivisione del territorio

a. coordinamento tra i vari organi interni in modo da

garantire la continuità assistenziale, favorendo in
particolare le comunità con meno di 60.000 abitanti
da un punto di vista operativo (anche nel caso non
seguisse la logica economica)

2. Definizione criteri per i finanziamenti

3. Definizione delle modalità di vigilanza e controllo

iii. Accreditamento strutture per conto del SSN

132
 1. equiparazione di soggetti pubblici e privati, sia a scopo di
lucro che non-profit con gli standard del SSN

2. Individuazione delle tariffe da parte delle strutture

accreditate col SSN → costo standard e remunerazione in
base a tariffe definite a livello centrale dal Ministero e a
livello locale dalle Regioni

iv. Proposta di forme di sperimentazione tra strutture del SSN e soggetti

privati

1. anche attraverso società miste, al fine del miglioramento

della qualità dell’assistenza, ma pur con capitali privati al di
sotto del 50% e con divieto di subappalto

b. Rafforzamento del ruolo dei Comuni

i. Compartecipazione alla definizione degli indirizzi dei servizi sanitari

(PSN di concerto con la Conferenza Unificata e PSR di concerto con la
Conferenza Permanente per la Programmazione Socio-Sanitaria
Regionale)

ii. Compartecipazione all’attuazione degli indirizzi dei servizi sanitari

(Piani Attuativi Locali e Programma delle Attività Territoriali previo
parere del Comitato dei Sindaci di Distretto)

iii. Compartecipazione alla attività di controllo (pareri sulla revoca o

conferma del D.G. delle AUSL)

iv. Rilascio autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture socio-

sanitarie

c. Riforma della dirigenza sanitaria → unico ruolo in unico livello e attenzione

alle performances

d. Formazione continua → aggiornamento professionale e formazione

permanente come requisiti essenziali per stare al passo dell’evoluzione
tecnologica, etica e scientifica

e. Previsione di programmi e poteri sostitutivi (es.: il Governo interviene in

luogo della Regione in caso di mancata adozione del PSR)

f. Partecipazione dei cittadini (es.: compartecipazione delle associazioni non-

profit in ambito socio-sanitario all’adozione del PSR)

g. Integrazione socio-sanitaria → integrazione tra servizi sociali e sanitari per

interventi incrociati in particolare a favore dei soggetti più deboli; allo Stato
spetta ogni 3 anni l’elaborazione di un Piano Nazionale degli Interventi e dei
Servizi Socio-sanitari, con relativa adozione da parte delle Regioni del Piano
regionale e da parte dei Comuni del relativo Piano di Zona
133
 i. Misure di contrasto alla povertà e sostegno al reddito e misure di
accompagnamento per le persone senza fissa dimora

ii. Misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a

domicilio di persone totalmente dipendenti o incapaci di compiere gli
atti propri del quotidiano

iii. Sostegno ai minori in situazioni di disagio

iv. Sostegno alle responsabilità genitoriali

v. Piena integrazione dei disabili

vi. Centri socio-riabilitativi, comunità-alloggio e servizi di comunità e

accoglienza

vii. Interventi di tipo socio-educativo per contrastare la dipendenza da

droghe

viii. Informazione e consulenza e promozione d’iniziative di auto-aiuto

h. Istituzione di fondi integrativi → volti a coprire i costi lasciati scoperti dal

solo pagamento da parte dei cittadini

19. L.cost.3/2001 → attribuzione costituzionale alle Regioni della definizione della linea di
politica sanitaria, seppur per legislazione concorrente, e maggior coinvolgimento degli
Enti Locali

➔ Allo Stato resta attribuita la determinazione dei livelli essenziali di

prestazioni relative ai diritti civili e sociali (e quindi la protezione del
diritto alla salute), da cui i L.E.A. per le prestazioni assistenziali e i L.E.P.S.
per le prestazioni socio-sanitarie, con lo scopo in particolare di garantire
il giusto bilanciamento tra autonomia e equità, soprattutto per quanto
riguarda l’uniformità di trattamento su tutto il territorio nazionale

134
  I Livelli Essenziali di Assistenza

1. Deliberazione CIPE 20/12/1984 → definiti livelli omogenei di prestazioni cui devono

ottemperare le Regioni e le USL per poter utilizzare le risorse del FSN

2. D.lgs.502/1992 → sancito il diritto alle prestazioni con standard minimi su tutto il

territorio nazionale

3. DPCM 29-11-2001 → primi L.E.A., che altro non sono che i livelli essenziali di
prestazioni relative ai diritti civili e sociali riferiti all’ambito sanitario

4. Sentenza Corte Costituzionale 134/2006 → costituzionalizzazione degli stessi e

sempre minor margine di discrezionalità delle Regioni con riguardo agli stessi con
conseguente ‘invasione’ dell’autonomia regionale da parte del legislatore nazionale
– quindi si è assistito alla costituzionalizzazione di una deroga, seppur parziale, alla
regola della predominanza regionale in materia sanitaria

L’amministrazione sanitaria

▪ Amministrazione sanitaria a livello centrale

Il Ministero

❖ Della Sanità → 1958

❖ Della Salute → 1999

❖ Del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali → 2008

❖ Della Salute → 2009

Aree funzionali:

1. Ordinamento sanitario

2. Tutela della salute umana e sanità veterinaria

Struttura e organizzazione ministeriale → DPCM 59/2014

1. Eliminazione delle strutture dipartimentali e istituzione di un Segretariato Generale

(spending review)

135
2. Vi operano:

a. Consiglio Superiore di Sanità → ora, dunque, mentre il CSS opera all’interno

del Ministero, l’ISS è stato scorporato e opera all’esterno, quale organo di
consulenza indipendente

i. Funzioni:

1. Prende in esame i fatti riguardanti la salute pubblica

2. Propone lo studio di problemi attinenti l’igiene e la sanità

urbana

3. Propone indagini scientifiche inchieste su avvenimenti di

rilevante interesse

4. Propone all’amministrazione sanitaria la formulazione di

schemi di norme e provvedimenti a tutela della salute
pubblica

5. Propone la formulazione di standard costruttivi e organizzativi

relativi alle strutture di sanità pubblica

6. Esprime pareri obbligatori in tema di:

a. Regolamenti o convenzioni internazionali, predisposti

da qualunque amministrazione centrale, che
comunque interessino la sanità pubblica

b. Elenchi delle lavorazioni insalubri e dei coloranti

nocivi

c. Provvedimenti di coordinamento e istruzioni

obbligatorie

d. Determinazione dei lavori pericolosi, faticosi e

insalubri

e. Domande di attestati di privativa industriale per

invenzioni e scoperte concernenti generi
commestibili di qualsiasi natura

f. Modificazioni da introdursi negli elenchi degli

stupefacenti

g. Diniego e revoca di registrazione delle specialità

medicinali

h. Servizi diretti all’eliminazione dei danni da radiazioni

o contaminazioni atmosferiche in genere che non
siano di competenza delle AUSL

7. Esprime pareri facoltativi sempre qualora il Ministero ne

faccia richiesta

136
 ii. Si articola in:

1. Comitato di Presidenza

2. Assemblea Generale

3. Sezioni

4. Segretariato Generale

iii. È costituito dei componenti di diritto (ex art.7 c.3 DPR 44/2013) e di
30 componenti di nomina; quest’ultimi in carica 3 anni

→ sintetizzando, dunque, ha compiti di consulenza in ambito tecnico-

normativo (a differenza dell’ambito tecnico-pratico dell’ISS, ed
esprime pareri obbligatori su materie espressamente indicate per
legge, facoltativi tutte le volte che lo richieda il Ministero

b. Comitato Nazionale per la Sicurezza Alimentare

c. Tutti gli altri organi collegiali previsti dalla normativa

3. 4 uffici periferici:

a. Sanità marittima, aerea e di frontiera (USMAF)

b. Uffici veterinari per gli adempimenti comunitari (UVAC)

c. Posti d’ispezione transfrontaliera (PIF)

d. Servizi di assistenza sanitaria al personale navigante (SASN)

➔ Quindi con competenze in ambiti speciali

4. 12 direzioni generali:

a. Prevenzione sanitaria

b. Programmazione sanitaria

c. Professioni sanitarie e risorse umane

d. Dispositivi medici e servizio farmaceutico

e. Ricerca e innovazione

f. Vigilanza sugli enti e sicurezza delle cure

g. Sanità animale e farmaci veterinari

h. Igiene e sicurezza degli alimenti e nutrizione

i. Digitalizzazione e servizio statistico

137
 j. Organi collegiali per la tutela della salute

k. Comunicazione e rapporti europei e istituzionali

l. Personale, organizzazione e bilancio

➔ Le Direzioni Generali hanno i seguenti compiti:

▪ Responsabilità e adempimenti in materia di contenzioso

▪ Responsabilità e adempimenti in materia di procedure ad

evidenza pubblica

▪ Responsabilità e adempimenti in materia di contrattazione

▪ Accertamenti e ispezioni

▪ Riunione presso la Conferenza permanente dei Direttori Generali

del Ministero, che formula pareri sulle questioni comuni alle
attività di più direzioni e ha la possibilità di formulare proposte

5. Enti vigilati, di cui si avvale:

a. Istituto Superiore di Sanità (ISS)

i. Funzioni:

1. Consulenza al Ministero, al Governo e alle Regioni in tema di

salute pubblica

2. Elaborazione e attuazione della programmazione sanitaria e

scientifica in collaborazione col Ministero

3. Consulenza a Governo e Regioni per la formazione dei

rispettivi Piani Sanitari

4. Promozione di convegni e dibattiti scientifici a carattere

nazionale e internazionale

5. Consulenza in collaborazione con l’INAIL per quanto attinente

la materia della salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro

6. Formazione, aggiornamento e perfezionamento al personale

e agli enti del SSN per promozione e tutela della salute

7. Elabora le norme tecniche concernenti farmaci, alimenti,

prodotti e attività del settore medico-veterinario

8. Produce, su richiesta del Ministero, sostanze terapeutiche e

diagnostiche

9. Appronta e aggiorna l’inventario nazionale delle sostanze

tossiche

138
 10. Collabora alle attività del Centro Nazionale Trapianti, che è
istituito presso il medesimo Istituto

11. In collaborazione con le AUSL promuove la prevenzione degli

infortuni in ambito civile

12. Esercita le funzioni di controllo, vigilanza e coordinamento

sulle attività trasfusionali e la produzione di plasma

13. Esercita ogni altra attività ai sensi della normativa vigente

ii. Si suddivide in Direzioni Centrali e si avvale al suo interno di un OIV

(ex cd Legge Brunetta)

iii. Si articola in:

1. Presidente

2. C.d.A.

3. D.G.

4. Comitato Scientifico

5. Comitato Etico

6. Collegio dei Revisori

b. AGEnzia NAzionale per i Servizi sanitari regionali (AGENAS)

i. Funzioni:

1. Predispone una banca-dati permanente sulla qualità delle

prestazioni erogate e sui relativi costi

2. Cura l’effettuazione di rilevazioni, studi e controlli

sull’acquisizione di beni e servizi

3. Promuove iniziative di sperimentazione e innovazione

4. Partecipa all’elaborazione di studi, programmi e progetti

5. Esprime pareri obbligatori su:

a. provvedimenti da sottoporre al CdM

b. segnalazioni dalle Regioni per consentire l’assunzione

di idonee iniziative da parte dei Ministri competenti

6. Assicura un continuo monitoraggio delle modalità di

accreditamento delle strutture

7. Svolge attività di supporto tecnico a Ministero, Regioni e P.A.

in generale

8. Promuove di concerto con le Regioni attività stabili di

programmazione e valutazione delle innovazioni
tecnologiche
139
 9. Elabora modelli di strutturazione delle reti ospedaliere

10. Favorisce e supporta pianificazione, gestione e valutazione di

strategie finalizzati allo sviluppo di nuove competenze

11. Gestisce i programmi di Educazione Continua in Medicina

(ECM)

→ quindi, genericamente, è di raccordo tra le Regioni e lo

Stato in ambito tecnico-sanitario

ii. Si articola in:

1. Presidente

2. D.G. (che ha la responsabilità gestionale dell’Agenzia)

3. C.d.A.

4. Collegio dei Revisori

➔ I suoi componenti durano in carica 4 anni (rinnovabile una tantum)

iii. È dotata di personalità giuridica e presso di essa è costituita, dal 1999,

la Commissione Nazionale per l’Accreditamento e la Qualità dei
Servizi Sanitari

c. Istituto Nazionale per la promozione della salute delle popolazioni Migranti ed

il contrasto alle malattie della Povertà (INMP)

i. Obiettivi:

1. Sviluppare sistemi innovativi per contrastare le disuguaglianze

in ambito sanitario

2. Rendere più agevole l’accesso al SSN per i gruppi sociali più

svantaggiati

3. Assicurare un alto livello di qualità omogeneo

ii. I progetti sono poi approvati in Conferenza Stato-Regioni, su proposta

del Ministero, di concerto con il MEF

d. Istituti Zooprofilattici Sperimentali (IZS)

i. Enti sanitari a valenza regionale o interregionale soggetti a vigilanza,

controllo e indirizzo da parte delle Regioni ma coordinati a livello
statale

ii. Hanno autonomia amministrativa, gestionale e tecnica ma sono

braccio operativo del SSN

iii. Specifiche competenze di ricerca finalizzata all’accertamento dello

stato sanitario degli animali e della salubrità dei prodotti di
derivazione animale

140
 iv. Possono svolgere anche attività di consulenza, formazione e
aggiornamento (anche nelle Università)

v. Possono associarsi per lo svolgimento di attività di produzione,

immissione in commercio e distribuzione di medicinali e altri

e. Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS)

i. Possono essere pubblici o privati (comunque sottoposti ai vincoli di

bilancio e al generale criterio di economicità); in quest’ultimo caso il
controllo è limitato alla valenza delle ricerche effettuate

ii. Caratteristica propria è il binomio assistenza-ricerca

iii. Possono essere monotematici o politematici a seconda delle aree di

ricerca ‘toccate’

iv. Il riconoscimento del carattere scientifico è soggetto al possesso dei

seguenti requisiti:

1. Personalità giuridica

2. Autorizzazione e accreditamento

3. Economicità ed efficienza dell’organizzazione

4. Qualità, anche a livello tecnologico, delle strutture

5. Eccellenza attestata da strutture pubbliche del SSN nel campo

della ricerca con l’attività svolta negli ultimi 3 anni

6. Dimostrata capacità d’inserirsi in rete con altri IRCCS

7. Dimostrata capacità di attrarre finanziamenti pubblici e

privati indipendenti

8. Certificazione della qualità dei servizi secondo procedure

internazionalmente riconosciute

v. Possibilità di trasformarsi in Fondazioni di rilievo nazionale

(istituzionalizzazione), con possibilità di finanziamento e sostegno da
parte di pubblici e privati, comunque sottoposte ai vincoli di bilancio
e al generale criterio di economicità

vi. La direzione scientifica è sempre affidata a un Direttore Scientifico,

unico organo sempre nominato dal Ministero

f. Croce Rossa Italiana (CRI)

i. Dal 2012 qualificata come Società Volontaria di Soccorso e Assistenza,

ausiliaria dei poteri pubblici in campo umanitario, in conformità alle
Convenzioni di Ginevra, posta sotto l’Alto Patronato del Presidente
della Repubblica

ii. Compito generico: prevenire e alleviare la sofferenza in maniera

imparziale
141
 iii. Compiti specifici:

1. Intervenire anche in caso di conflitto armato

2. Tutelare la salute

3. Formare la popolazione

4. Soccorrere le persone incorse in incidenti, catastrofi,

epidemie etc.

5. Promuovere e collaborare in azioni di solidarietà

6. Promuovere i principi del diritto internazionale

7. Cooperare coi pubblici poteri al fine di garantire il rispetto del

diritto internazionale

iv. Attività d’interesse pubblico:

1. Organizzare una rete di volontariato sempre attiva

2. Tutelare anche le popolazioni straniere

3. Svolgere attività umanitarie

4. Svolgere, in tempo di conflitto armato, ricerca e assistenza dei

prigionieri di guerra, degli internati, dei dispersi, dei profughi
etc.

5. Agire quale struttura operativa del servizio nazionale di

protezione civile

6. Realizzare progetti di cooperazione allo sviluppo in Paesi

sotto-sviluppati

7. Eventuale attività ausiliaria alle FF.AA.

g. Lega Italiana Lotta contro i Tumori (LILT)

i. Ormai ridotta a Fondazione senza scopo di lucro

h. Agenzia Italiana del Farmaco (AIF)

i. Funzioni:

1. Autorizzazione all’Immissione in Commercio (AIC) ex Codice

dei Medicinali (d.lgs.219/2006)

2. Farmacovigilanza intesa come continuo monitoraggio delle

reazioni avverse e del rapporto rischi-benefici dei farmaci

3. Sperimentazione clinica (ricerca & sviluppo)

4. Ispezioni sulle officine di produzione delle aziende

farmaceutiche (sia con rispetto alla normativa nazionale e
europea che con riferimento alle good practices)

142
 5. Informazione pubblica e indipendente sul corretto utilizzo dei
farmaci nonché sulla corretta scelta terapeutica

6. Promozione della ricerca

7. Governo della spesa farmaceutica

a. in caso di sfondamento del tetto di spesa

semestralmente o comunque ogni anno entro il 30
settembre deve redigere l’elenco dei farmaci
rimborsabili dal SSN

b. in caso di sfondamento del tetto di spesa, ridefinire,

anche temporaneamente, nella misura del 60% del
superamento la quota di spettanza del produttore

8. Amministrazione e funzionamento, in particolare tracciando

ogni singola procedura

9. Definizione di linee guida e prodotti omogenei

10. Valutazione costo-efficacia ed eventuale immissione in

commercio in caso d’immissione di nuovi farmaci
comportanti vantaggio terapeutico

11. Proposta di nuove modalità, iniziative e interventi, anche

tramite cofinanziamento pubblico-privato, da predisporre in
un programma annuale da sottoporre alla Conferenza
Permanente Stato-Enti Locali

12. Predisporre periodici rapporti da inviare alle Commissioni

Parlamentari

13. Provvedere al continuo miglioramento delle terapie per

malattie croniche, anche con riguardo al prezzo

ii. Si suddivide in 5 aree tecnico-scientifiche e 1 area di coordinamento,

nonché 2 Commissioni (tecnico-scientifica e prezzi-rimborsi)

iii. Si articola in:

1. D.G.

2. C.d.A.

3. Collegio dei Revisori

iv. Ha autonomia organizzativa, patrimoniale, finanziaria e gestionale

▪ Amministrazione sanitaria a livello internazionale

1. Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) → istituzione coordinatrice dell’ONU

143
 a. Lotta alle malattie in genere

b. Azione in favore della salute della madre e del bambino

c. Miglioramento della qualità della vita

d. Risanamento ambientale

e. Promozione della ricerca scientifica in campo sanitario

2. Food and Agricolture Organization (FAO) → istituzione specializzata dell’ONU

a. Conservazione delle risorse naturali

b. Lotta all’inquinamento

c. Sviluppo della pesca in mare e nelle acque interne

d. Sviluppo della ricerca scientifica

e. Predisposizione di sistemi anti-crisi economica

3. Croce Rossa Internazionale (CRI) → organismo che riunisce le rispettive società

nazionali sotto un Comitato Internazionale

4. Organizzazione Internazionale delle Epizoozie (OIE)

a. Vigilanza sul commercio internazionale di prodotti ad origine animale

b. Vigilanza e risposta alle malattie di origine animale ad alto potenziale di

trasmissibilità

c. Coordinamento dei vari servizi veterinari nel mondo

144
 ▪ Raccordo tra amministrazione centrale e periferica

Conferenza Stato – Regioni

1. Compiti di informazione, consultazione e raccordo

2. Parere obbligatorio ma non vincolante in merito a:

a. Programmi di prevenzione

b. Determinazione dei livelli delle prestazioni sanitarie

c. Ripartizione stanziamenti

d. Programmazione del fabbisogno di personale sanitario

e. Attuazione degli obiettivi del SSN

3. Poteri:

a. Autorizzazione di programmi di sperimentazione di nuovi modelli gestionali

b. Attuazione, d’intesa col CdM, degli atti necessari per l’attuazione del PSN

c. Organizzazione, d’intesa con le Regioni, dei corsi di formazione manageriale

per i D.G.

d. Stipulazione, d’intesa col Ministero, di accordi di programma con le Regioni

aventi ad oggetto le coperture finanziarie e la realizzazione di strutture
sanitarie

e. Stipulazione di accordi, d’intesa coi Ministeri della Salute e dell’Ambiente, per

la tutela dei rispettivi settori

f. Definizione, d’intesa col Ministero, dei criteri generali d’individuazione delle

funzioni assistenziali e della loro remunerazione

g. Determinazione, d’intesa con le Regioni, dei principi informatori della

funzione di controllo sull’appropriatezza della qualità fornita

h. Deliberazione sugli indirizzi uniformi per percorsi terapeutici e diagnostici

i. Deliberazione in merito alla proposta da parte del Ministero del D.G.

dell’AGENAS

j. Deliberazione sui piani di settore, sul conferimento di incarichi dirigenziali e

sulla programmazione del fabbisogno di prestazioni mediche

Attenzione!

Conferenza Unificata = Conferenza Stato – Regioni – Enti Locali

145
146
▪ Amministrazione a livello locale

1. Prefettura-Ufficio Territoriale di Governo → massima autorità provinciale

Il Prefetto ha il potere di emettere ordinanze o altri provvedimenti con

carattere d’urgenza in materia d’igiene e sanità pubblica, qualora ne ravvisi la
necessità

2. Sindaco → massima autorità comunale

a. Il Sindaco, in quanto autorità sanitaria locale, è strumento operativo del SSN a

livello locale (potendo agire in libertà sul territorio di competenza anche
qualora il territorio colpito dalle necessità improcrastinabili fosse di
dimensione maggiore a quella locale) e ha potere di ordinanza così ripartito:

i. Ordinanza ordinaria → normale provvedimento amministrativo

nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali

ii. Ordinanza contingibile e urgente → espressione di un potere

derogatorio libero nel contenuto

iii. Atto d’urgenza → espressione di un potere derogatorio ma non

liberamente definibile poiché specificato dal legislatore

b. Col d.lgs.502/1992 esso ha inoltre ricevuto le seguenti attribuzioni:

i. Potestà d’indirizzo dell’attività programmatica nel territorio di

competenza

ii. Attività amministrativa d’ingerenza e controllo sui bilanci preventivi

e consuntivi delle AUSL

iii. Potestà di verifica dell’andamento generale della gestione,

trasmettendo le proprie valutazioni e proposte al D.G. della AUSL di
competenza e alla Regione

iv. Obbligo di partecipazione alla Conferenza Permanente per la

Programmazione Socio-Sanitaria Regionale con voto in merito al
PSR

v. Possibilità di richiesta alla Regione di revoca o non conferma del

D.G. della AUSL di competenza in caso di manifesta non attuazione
del Piano Attuativo Locale

147
Programmazione e pianificazione del SSN

La spesa sanitaria viene definita tramite inserimento in un programma triennale, il Piano

Sanitario Nazionale, concordato in sede di Conferenza Stato – Regioni, attraverso apposite
intese, i Patti per la Salute, con cui si intende garantire l’unitarietà del SSN.

I relativi ricavi derivano invece da entrate tributarie dirette (addizionale IRPEF e IRAP) e
indirette (accise sulla benzina), oltre che dai ricavi per le prestazioni in regime assistenziale
(ticket) e a pagamento (intramoenia).

Le Regioni in equilibrio economico possono anche destinare i fondi tributari ad altri fini
rispetto a quelli prettamente assistenziali (decadenza del vincolo d’indisponibilità)

➔ Nuovo Patto per la Salute 2019-2021 definito dalla legge di bilancio 2019

Il Piano Sanitario Nazionale

1. Predisposto dal Governo, su proposta del Ministero sentite le Commissioni

Parlamentari competenti per materia nonché le confederazioni sindacali
maggiormente rappresentative; nell’ipotesi in cui il Governo intenda discostarsi dal
parere delle Commissioni Parlamentari deve darne adeguata motivazione

2. Terminato il precedente iter, viene adottato d’intesa con la Conferenza Unificata

entro il 30/11 dell’ultimo anno di vigenza del precedente Piano

3. Nel corso del triennio è modificabile con lo stesso procedimento per la sua adozione

4. Principali contenuti:

a. L.E.A.

b. Aree prioritarie di intervento

c. Quota capitaria di finanziamento divisa per anno e per L.E.A (chiaramente

non per Regione, che si auto-finanziano, salvo appunto vedersi riconosciute
le predette quote di finanziamento in base ai L.E.A.)

d. Indirizzi finalizzati al miglioramento qualitativo del SSN

e. Progetti obiettivo, da realizzare anche con l’aggregazione delle strutture del

SSN

f. Finalità generali e settori principali della ricerca biomedica e sanitaria

g. Esigenze relative alla formazione di base

h. Linee guida e relativi percorsi diagnostico-terapeutici

148
 i. Criteri e indicatori per la verifica dell’adozione e della qualità dei L.E.A

 PSN vigente

Si fa ancora principalmente riferimento al PSN 2006-2008 (nonostante siano stati varati i

successivi PSN triennalmente, come da normativa) che risentiva del varo della L.cost.3/2001,
data la mancanza di novità sostanziali (variano invece in termini di risorse, quello
indubbiamente) presenti negli ultimi PSN

1. Strategie per lo sviluppo:

a. Garanzia e aggiornamento dei L.E.A.

b. Commistione tra sanità italiana e europea

c. Prevenzione sanitaria e promozione della salute

d. Riorganizzazione delle cure primarie

e. Integrazione delle reti assistenziali

f. Integrazione socio-sanitaria

g. Dolore e sofferenza nei percorsi di cura

h. Rete assistenziale per le cure palliative

2. Strategie del sistema:

a. Promozione dell’innovazione, della ricerca e dello sviluppo

b. Partecipazione del cittadino e della società civile

c. Politiche per la qualificazione delle risorse umane nel SSN

d. Promozione del governo clinico e della qualità del SSN

e. Aziendalizzazione

f. Sperimentazioni gestionali

g. Politica del farmaco e dispositivi medici

149
Il Piano Sanitario Regionale

1. Racchiude le finalità da raggiungere (con contenuti e modalità attuative molto

flessibili) in materia sanitaria da parte delle Regioni, in un arco temporale
coincidente con quello del PSN (triennale) attraverso quelli che risultano suoi enti
strumentali: AUSL e Azienda Ospedaliera (AO)

2. Predisposto dalla Giunta Regionale entro 150 gg dall’entrata in vigore del PSN, di
concerto con le autonomie locali, le organizzazioni sindacali, le organizzazioni non
profit accreditate e le strutture accreditate del SSN

3. In caso d’inerzia della Regione interviene il potere sostitutivo del Governo che
attribuisce un termine non < a 3 mesi per la Regione inadempiente da almeno un
anno affinché ottemperi, decorso il quale il CdM adotta i provvedimenti necessari o,
se del caso, si dota di un commissario ad acta

4. Il progetto di PSR viene sottoposto (ex riforma sanitaria ter) alle osservazioni da
parte della Conferenza Permanente per la Programmazione Sanitaria e Socio-
Sanitaria Regionale (più semplicemente abbreviata in ‘Conferenza Permanente’)

Il Programma delle Attività Territoriali

1. Documento programmatico ‘sulla scorta’ del PSR a livello di area vasta anche detto
Piano Attuativo Locale, col quale viene organizzata la localizzazione e il
funzionamento dei servizi, avendo definito obiettivi e risorse per perseguirli

2. In caso di mancata attuazione il Sindaco (/la Conferenza dei Sindaci/il Presidente di

Circoscrizione nei casi di specie) può chiedere la mancata conferma o la revoca del
D.G.

 Il Piano Nazionale Prevenzione (PNP)

1. Fa parte del PSN

2. Documento di programmazione strategica di durata quinquennale per la

prevenzione e il controllo delle malattie, la cui documentazione e un’elencazione
degli obiettivi raggiunti vanno trasmesse ogni anno dalle Regioni al Centro Nazionale
(CCM) e grazie al quale le Regioni possono, in caso di valutazione positiva, accedere
ai finanziamenti stanziati

3. Macro-obiettivi:

a. Ridurre il carico prevenibile ed evitabile di morbosità, mortalità e disabilità

delle malattie non trasmissibili

150
 b. Prevenire infortuni e malattie professionali

c. Prevenire e ridurre la mortalità degli incidenti stradali

d. Promuovere il benessere mentale

e. Prevenire le dipendenze

f. Prevenire gli incidenti domestici

g. Prevenire le conseguenze dei disturbi neurosensoriali

h. Ridurre le esposizioni ambientali potenzialmente dannose

i. Ridurre la frequenza di infezioni e malattie infettive prioritarie

j. Attuare il Piano Nazionale Integrato dei Controlli

4. Azioni:

a. Garantire l’intersettorialità tra i vari settori di governo del SSN

b. Migliorare sia la qualità dei servizi che la loro organizzazione

c. Promuovere, sviluppare e utilizzare valutazioni quantitative da effettuarsi

attraverso il miglioramento della qualità dei flussi informativi sanitari

151
Legislazione Sanitaria Toscana

L.R. 40/2005

La legge di riferimento in ambito sanitario a livello regionale è la legge regionale n.40/2005 e

ss.mm.ii.; quest’ultima, in conformità alle disposizioni del d.lgs.502/1992 (che previde
l’aziendalizzazione delle U.S.L. in A.U.S.L.) e della successiva riforma sanitaria ter del 1999
(che portò in mano alle Regioni la gestione delle A.U.S.L.), disciplina:

1. Strumenti e procedure della programmazione sanitaria e sociale integrata

2. Strumenti di valutazione in ambito socio-sanitario

3. Organizzazione e ordinamento del SSR

4. Criteri di finanziamento delle AUSL e delle AOU (qui parleremo solo di AOU e non
anche AO perché in Toscana esistono solo le prime e non anche le seconde)

5. Patrimonio e contabilità delle AUSL e delle AOU

6. Erogazione delle prestazioni

7. Modalità di presa in carico da parte dei servizi sanitari territoriali (SST) e soluzioni
organizzative adeguate ad assicurare la continuità del percorso diagnostico,
terapeutico ed assistenziale

8. Partecipazione dei cittadini alle scelte del SSR

Glossario ai fini della trattazione della Legge:

❖ Area vasta → ambito di attuazione della programmazione strategica regionale

❖ Assistiti → cittadini residenti nella Regione e altri che abbiano diritto all’assistenza
socio-sanitaria integrata in base alle disposizioni vigenti

❖ Aziende Sanitarie → AUSL e AOU

❖ Azione programmata → lo strumento di attuazione delle politiche programmatiche

contenute nel PSSI

❖ Bacino d’utenza → quello definito dagli strumenti di programmazione sanitaria

regionale

❖ Budget → sistema di obiettivi e risorse attribuiti al responsabile di una struttura

gestionale

❖ Governo clinico → insieme di attività finalizzate a promuovere a livello aziendale, di

area vasta o regionale l’ottimizzazione delle risorse, la qualità dei servizi e lo sviluppo
di reti di eccellenza

❖ Livello uniforme ed essenziale di assistenza → sinonimo di L.E.A.

152
 ❖ Piano sanitario e sociale integrato regionale (PSSI o PSSIR) → atto unico di
programmazione regionale sull’assistenza socio-sanitaria integrata

❖ Presidio → complesso unitario di dotazioni strutturali e strumentali organizzate

❖ Progetto obiettivo → strumento di programmazione contenuto nel PSSI

❖ Servizi ospedalieri in rete → sistema di collegamenti funzionali tra presidi ospedalieri

❖ Società della Salute → modalità organizzativa in ambito di Zona-Distretto costituita in

forma di consorzio tra AUSL/AOU e Enti Locali che insistono sul territorio ed
esercitano la funzione sociale per l’esercizio associato delle attività socio-sanitarie
territoriali

❖ Valutazione → complesso degli strumenti che i soggetti del sistema utilizzano per
verificare la rispondenza dei risultati agli obiettivi prefissati

❖ Zona - distretto → articolazione territoriale funzionale al miglior espletamento della

coordinazione tra i vari elementi del sistema all’interno della AUSL di riferimento

Principi costitutivi del SSR:

1. Centralità, universalità (almeno per i L.E.A.), partecipazione e parità di accesso del

cittadino-utente-paziente

2. Attenzione alle zone disagiate, montane, isolane e di confine, alle loro esigenze
particolari e alle esperienze maturate in ambito sanitario

3. Sussidiarietà verticale (tra istituzioni) e orizzontale (coi privati)

4. Partecipazione delle parti sociali alla programmazione socio-sanitaria (tramite

associazioni rappresentative)

5. Libertà di scelta del luogo di cura e dell’operatore sanitario, all’interno dell’offerta

socio-sanitaria

6. Valorizzazione professionale del personale

7. Puntuale e costante verifica dei risultati raggiunti

Percorso assistenziale:

1. Appropriato, tempestivamente corrispondente al bisogno accertato

2. Fatte salve specifiche disposizioni che ritengono più appropriato un percorso

multidisciplinare, responsabili dell’attivazione del percorso assistenziale sono i medici
di medicina generale (medici di base) e i pediatri di libera scelta (pediatri di base)

3. Le Aziende Sanitarie d’intesa con gli Enti Locali (ove costituite, in vece, le società della
salute) garantiscono la continuità assistenziale, intesa come:

a. Coordinamento complessivo

153
 b. Accesso con modalità uniformi

c. Responsabilizzazione degli operatori con riguardo alla programmazione,

all’attuazione e al successivo controllo

4. La Giunta Regionale ha poi il compito di stabilire una serie di indicatori per la

valutazione della coerenza con gli obiettivi prefissati

Ricerca e innovazione:

1. Le attività di R&D sono svolte in coerenza col PSSI

2. Sono svolte secondo trasparenza, valutabilità, verificabilità e trasferibilità dei risultati

3. A tal fine, la Regione si occupa di fornire adeguata pubblicità alle stesse

4. Per il coordinamento e la promozione di attività con altri attori la Regione si avvale

del Distretto Toscano Scienze della Vita

Integrazione delle politiche sanitarie:

1. Finalità ultima è la promozione della salute intesa come benessere ambientale,

economico e sociale della collettività e degli individui

2. Gli Enti Locali concorrono assicurando la partecipazione delle rappresentanze sociali; i

Comuni in particolare:

a. Programmazione socio-sanitaria → concorrono alla redazione del PSSI

tramite la Conferenza Regionale dei Sindaci

b. Attuazione socio-sanitaria → partecipano al governo dell’ambito socio-

sanitario integrato in particolare, nell’ottica del legislatore regionale, per
mezzo delle Società della Salute (SdS)

➔ Istituzione della Sds che, come vedremo, è solo facoltativa, date le tante
altre modalità di governo clinico attribuite agli Enti Locali dalla Regione
Toscana

154
Esempio: la situazione nella AUSL Toscana Sud-Est:

155
Attenzione!

Il Consiglio delle Autonomie Locali (CAL) integrato dal Presidente della Conferenza Regionale
dei Sindaci è andato, dal 2015, a sostituire la Conferenza Permanente per la Programmazione
Socio-Sanitaria Regionale.

Educazione alla salute:

1. La Regione promuove la crescita di una cultura della salute, pertanto fa rientrare nei
L.E.A. anche le iniziative informative a sostegno della salute, con particolare
attenzione a quella delle donne nelle varie fasi della propria vita

2. In tal senso le Aziende Sanitarie di concerto con gli Enti Locali (o, in solitaria, le Società
della Salute ove esistenti) promuovo collaborazioni con le istituzioni scolastiche,
universitarie e scientifiche in generale, così come con categorie e ordini professionali

Salute globale e lotta alle disuguaglianze:

1. La Regione promuove interventi nei confronti delle popolazioni più svantaggiate,

anche a livello internazionale

2. In tal senso la Regione si avvale del Centro di Salute Globale istituito presso l’AOU
Meyer (Firenze) quale ente di coordinamento a livello regionale in tema di salute
globale, cooperazione sanitaria internazionale e salute dei migranti

156
 La Programmazione Socio-Sanitaria integrata

La programmazione assicura lo sviluppo dei servizi di:

1. prevenzione collettiva

2. ospedalieri in rete

3. SST di Zona-Distretto e loro integrazione con i servizi assistenziali territoriali

Attenzione!

D’ora in avanti è bene scindere e tenere ben presente la fondamentale dicotomia tra ambito
politico (di programmazione delle scelte indirettamente da parte dei cittadini), che si esplica
in particolare tramite atti di indirizzo, e ambito tecnico-amministrativo (di gestione delle
scelte definite a livello politico), che si esplica tramite atti attuativi o di gestione.

È articolata su 2 livelli:

1. Regionale

a. Piano Socio-Sanitario Integrato Regionale (PSSI)

b. Atti di programmazione di area vasta

c. Atto regionale di definizione delle linee annuali di programmazione e

individuazione degli obiettivi

d. Atti di programmazione della rete pediatrica regionale (a parte)

Attenzione!

PSSI e PSR di fatto sono 2 nomi per indicare lo stesso identico Piano.

2. Locale

a. Piani Integrati di Salute (PIS) e Piani Inclusivi di Zona (PIZ)

b. Intese e accordi tra Aziende Sanitarie e Enti Locali (eventualmente attuati poi
dalla SdS di zona)

c. Sistema di budget delle AUSL e delle AOU, in coerenza con gli atti d’indirizzo
regionali e locali sovra-ordinati

157
La programmazione di area vasta

1. Si esplica attraverso Piani di Area Vasta (PAV)

2. Contenuti e obiettivi principali sono definiti dal PSSI del quale assumono i riferimenti
temporali

3. Le Aziende Sanitarie concorrono alla definizione dei PAV per il coordinamento in rete
dell’intero SSR

4. La Regione (che è demandata alla programmazione di area vasta sotto le vesti – vedi
sotto – del Direttore Regionale, anche se con forte ‘impulso’ da parte delle rispettive
Aziende Sanitarie di riferimento) promuove:

a. L’attivazione di Dipartimenti inter-aziendali quale strumento di

coordinamento tecnico-professionale i quali:

i. Sono individuati, su proposta del Direttore della Direzione Regionale

competente in materia di diritto alla salute, con specifica
deliberazione della Giunta Regionale

Attenzione!

Il Direttore della Direzione Regionale competente in materia di diritto alla salute (d’ora in
avanti semplicemente Direttore Regionale) è il massimo responsabile dell’attività tecnico-
amministrativa a livello regionale

ii. Adottano uno specifico regolamento per la disciplina del loro

funzionamento

iii. Sono governati da un’Assemblea composta dai direttori dei relativi

Dipartimenti coinvolti; il relativo coordinatore viene scelto tra il
personale del SSR tra i membri della stessa dal Direttore Regionale
sulla base di un criterio di proporzionalità tra AUSL e AOU deliberato
a livello regionale

b. Iniziative di continuo miglioramento per il coordinamento dell’area vasta

c. La valorizzazione della governance tra istituzioni

In tal senso vengono individuate le seguenti Aree Vaste:

d. Centro: AUSL Toscana Centro + AOU Careggi (Firenze)

e. Nord-Ovest: AUSL Toscana Nord-Ovest + AOU pisana

f. Sud-Est: AUSL Toscana Sud-Est + AOU senese

158
 ❖ L’AOU Meyer e l’ISPRO (Istituto per lo Studio, la Prevenzione
e la Rete Oncologica) partecipano, per quanto di loro competenza,
alla programmazione di tutte 3 le Aree Vaste

❖ La Fondazione Toscana Gabriele Monasterio partecipa, per

quanto di sua competenza, alla programmazione dell’Area Vasta
Nord-Ovest e al funzionamento dei singoli dipartimenti inter-
aziendali di sua competenza

5. Demandata al Direttore Regionale, il quale:

a. Si avvale di un Comitato Tecnico (denominato Comitato Regionale di

Coordinamento delle Programmazioni di Area Vasta) per ciascuna Area
Vasta, composto dai D.G. delle AUSL e dell’ESTAR nonché, per le rispettive
competenze, dai D.G. degli altri enti del SSR toscano (AOU Meyer, ISPRO,
Fondazione Toscana Gabriele Monasterio) nonché di un Nucleo Tecnico per
le attività di programmazione, la cui partecipazione alle attività (dell’uno e
dell’altro) è completamente a titolo gratuito

b. Propone, in attuazione del PSSI, coadiuvato dal Comitato Tecnico e secondo

le direttive impartite dall’organo di indirizzo politico regionale, previa intesa
con la Conferenza Aziendale dei Sindaci (per le AUSL) e con i Rettori delle
Università (per le AOU), i PAV alla Giunta

c. Individua il fabbisogno formativo e di sviluppo delle competenze sulla base

di una relazione da parte dei dipartimenti inter-aziendali

d. Monitora e controlla l’attuazione delle politiche programmatiche di area

vasta da parte delle Aziende Sanitarie, anche in corso d’anno, redigendo la
relativa relazione da trasmettere alla Giunta Regionale, la quale entro 30 gg
a sua volta la trasmette alla commissione consiliare (regionale) competente

Direzione Regionale competente in materia di diritto alla salute

La Giunta Regionale, nel rispetto della normativa nazionale in materia, realizza la mobilità
temporanea di personale tra Direzione Regionale competente e aziende ed enti del SSR,
attuata tramite gli istituti del comando e del distacco (quest’ultimo previo parere dell’ente di
provenienza e su assenso dell’interessato con modalità, durata e finalità fissate in
convenzioni tra la Regione e l’ente di provenienza) al fine di:

a. Far fronte a comprovate esigenze di servizio o di specifiche professionalità

b. Consentire l’interscambio di esperienze, la collaborazione su specifici

progetti, la formazione e l’aggiornamento professionale

159
Il concorso dei soggetti istituzionali alla programmazione socio-sanitaria
integrata

La Regione

▪ Il Consiglio Regionale, su proposta della Giunta, approva il PSR, che in Toscana

prende lo specifico nome di PSSI (vedremo meglio più sotto)

▪ La Giunta, previo parere della commissione consiliare (regionale) competente,

approva i PAV

La Giunta esercita funzioni di indirizzo anche tecnico e di coordinamento delle attività delle
Aziende Sanitarie e dell’ESTAR in conformità al PSSI, in particolare:

a. Esercita il controllo di conformità al PSSI degli atti che vi sono sottoposti

b. Determina il fabbisogno finanziario del SSR

c. Tramite apposita commissione - la Commissione di Valutazione delle Tecnologie e

degli Investimenti Sanitari (composta dai vari dirigenti regionali competenti in
materia di tecnologie sanitarie, politiche del farmaco etc.) - valuta gli investimenti in
ambito sanitario (anche attraverso pareri degli altri organismi regionali competenti
come, ad esempio, l’Organismo Toscano per il Governo Clinico)

d. Approva gli atti di bilancio delle Aziende Sanitarie, dandone comunicazione al

Consiglio Regionale

e. Approva i piani attuativi delle Aziende Sanitarie e verifica la rispondenza tra

risultati raggiunti e obiettivi attesi, dandone comunicazione al Consiglio Regionale

f. Impartisce direttive per la definizione di statuti e regolamenti delle Aziende

Sanitarie ed esprime pareri in merito, previo parere della commissione consiliare
(regionale) competente

g. Individua procedure e modalità di valutazione della qualità delle prestazioni e dei

percorsi assistenziali, con particolare riguardo ai seguenti profili:

a. Soddisfazione dell’utenza e degli operatori

b. Economicità della gestione

c. Appropriatezza

d. Obiettivi specifici raggiunti sia dalle Aziende Sanitarie che dalle Società della
Salute

e. Qualità clinica, anche conformemente ad obiettivi di eccellenza

h. Impartisce gli indirizzi in merito all’individuazione di strategie che valorizzino il

merito per il personale del SSR, in particolare fissando ‘fasce di merito’ in numero
160
non inferiore a 3, previo accordo con le organizzazioni sindacali, e ai fini
dell’adeguamento dei nuclei di valutazione esistenti, a cui le aziende e gli enti del SSR
adeguano i contratti collettivi integrativi

161
L’indirizzo politico a livello locale integrato

Conferenza Zonale dei Sindaci

Composta da:

▪ Sindaci della Zona-Distretto (o eventuali Commissari che rivestano

temporaneamente il ruolo di Sindaco)

❖ Eventuali Presidenti delle Unioni dei Comuni nella Zona-Distretto, senza diritto
di voto

Funzioni:

1. adotta il Piano di Inclusione Zonale (PIZ) e lo trasmette alla Conferenza Aziendale dei
Sindaci

2. coordina l'esercizio delle funzioni di competenza dei Comuni in materia socio-

assistenziale

3. svolge le attività di programmazione locale e le altre funzioni previste dalla

normativa regionale

4. approva la convenzione per l'esercizio delle funzioni di integrazione socio sanitaria

(da cui può nascere o meno l’eventuale Società della Salute)

Altro:

- Ogni Sindaco può delegare, in via permanente o temporanea, un assessore a

sostituirlo

- Delibera a maggioranza semplice per quote di popolazione (50% +1)

- Elegge secondo le maggioranze previste dal regolamento interno il proprio Presidente

tra i Sindaci della Zona-Distretto

Conferenza Regionale dei Sindaci

La Conferenza Regionale delle Conferenze Zonali dei Sindaci (qui abbreviata: Conferenza
Regionale) è composta da:

▪ Assessori regionali competenti in materia, che la copresiedono

▪ Presidenti delle Conferenze Zonali dei Sindaci (quindi uno per ogni Zona-Distretto),
Presidenti delle Conferenze Zonali Integrate e, eventualmente, Presidenti delle

162
 Società della Salute (che sono enti a competenze miste politico-amministrative con
compiti quindi ‘paralleli’ a quelli delle Conferenze Zonali dei Sindaci)

❖ Direttore Regionale o suo delegato e 2 rappresentanti ANCI (Associazione

Nazionale Comuni Italiani), invitati alle sedute (senza diritto di voto)

Funzioni:

1. esprime parere sulle proposte di legge e di regolamento in materia socio-sanitaria a

livello regionale

2. esprime parere sulla proposta di PSSI

3. esprime parere nei casi di decadenza o revoca del D.G. delle Aziende Sanitarie

4. concorre all’elaborazione delle linee-guida per la predisposizione del PIS e per la sua
integrazione con il PIZ

5. concorre alla quantificazione delle risorse che ciascuna Area Vasta deve destinare
alle zone-distretto

6. esprime parere sul numero e sulla composizione delle zone-distretto

7. concorre a determinare i criteri di riparto risorse del FSR relativamente a L.E.A. e ad

ambiti territoriali

➔ anche in caso di eventuali risorse aggiuntive al FSR

❖ I pareri li esprime sempre nel termine di 30 gg dal ricevimento della documentazione

Altro:

- Concorre a valutare annualmente l’andamento dell’organizzazione e dell’efficacia dei

servizi

- Si dota di regolamento interno a maggioranza qualificata dei 2/3 dei componenti

- Il supporto tecnico è assicurato dalla Direzione Regionale

163
Conferenza Zonale Integrata

Ossia la Conferenza Zonale dei Sindaci, integrata dal D.G. della AUSL (che poi è
praticamente, d’ora in avanti il D.G. di Area Vasta) o suo delegato.

Il voto nella Conferenza Zonale Integrata è ripartito così:

- 66% ai rappresentanti delle amministrazioni locali, che a sua volta se lo ripartiscono

per quote in relazione alla popolazione residente

- 34% alla AUSL di riferimento

➔ per le deliberazioni occorre la maggioranza semplice dei componenti e il

67% delle quote di partecipazione per popolazione residente

Funzioni:

1. emana gli indirizzi e approva il PIS, tenuto conto dei bisogni presenti e delle risorse a
disposizione;

2. esprime l’intesa necessaria per la nomina del Responsabile di Zona (per l’ambito
prettamente sanitario) e del Coordinatore Sociale di Zona (per l’ambito socio-
sanitario integrato)

3. coordina gli strumenti della programmazione operativa di livello zonale

Altro:

- Si dota di regolamento interno

- Laddove costituita la Società della Salute, si dota di Assemblea dei Soci

Attenzione!

La Conferenza Zonale Integrata approva il PIS;

la Conferenza Zonale dei Sindaci il PIZ.

164
Conferenza Aziendale dei Sindaci

È composta da:

1. Presidenti delle Conferenze Zonali Integrate e, eventualmente, Presidenti delle

Società della Salute, tra i cui membri si elegge il Presidente della stessa

❖ D.G. delle Aziende Sanitarie (in questo caso quindi, pur non riguardandole
normalmente, anche le AOU) di Area Vasta, Direttore Regionale e Rettori
delle Università di riferimento, invitati alle sedute (senza diritto di voto)

Dal momento che si tratta di ‘ambito aziendale’ il voto all’interno del ‘c.d.a.’ è espresso in
termini di quote di partecipazione, in proporzione alla popolazione residente: per le
deliberazioni occorre la maggioranza semplice dei componenti e il 67% delle quote di
partecipazione.

Attenzione!

Sintetizzando, le Conferenze di Servizi (secondo definizione ex L.241/1990) tra responsabili di

ambito sanitario a livello regionale locale (CZS, CRS, CZI, CAS) deliberano ex L.40/2005, in
definitiva, secondo le seguenti modalità:

- CZS → maggioranza semplice dei componenti + almeno il 50% per n° di residenti

- CRS → secondo regolamento interno approvato a 2/3 dei componenti → quindi

lasciando di volta in volta decidere al regolamento della Conferenza stessa

- CZI → maggioranza semplice dei rappresentanti gli enti locali + almeno il 67% per n°
di residenti considerando la seguente ripartizione di quote:

o La ASL ha un voto che pesa per il 34%

o Gli Enti Locali hanno un voto che pesa in totale per il 66%, da ‘ricalibrare’ in
base al n° di residenti (in altre parole, matematicamente, occorre la
maggioranza – 33% – di questi che siano d’accordo per raggiungere il 67% di
quorum per la delibera)

- CAS → maggioranza semplice dei componenti + almeno il 67% per n° di residenti

Funzioni:

1. emana gli indirizzi (per) e approva successivamente il Piano Attuativo Locale (d’ora
in avanti PAL)

2. concorre con propri indirizzi e appone l’intesa sul PAV (Piano di Area Vasta)

3. esprime parere obbligatorio sul Piano Attuativo delle AOU (d’ora in avanti PAU)

165
 4. esprime le proprie valutazioni in merito alla nomina del D.G. di un’Azienda Sanitaria
e ne propone l’eventuale revoca o mancata conferma al Presidente della Giunta
Regionale

5. esamina ed esprime parere sugli atti di bilancio di un’Azienda Sanitaria

Altro:

- Il regolamento è stabilito internamente e può prevedere le modalità di delega delle

funzioni dei singoli componenti e la possibilità di un esecutivo con funzioni istruttorie
della Conferenza

- La AUSL su cui insiste la Conferenza mette (gratuitamente) a disposizione i locali per

lo svolgimento della stessa

Altri Enti

➔ Università e IRCCS fondano la propria attività in collaborazione con gli

enti territoriali sulla base di apposite convenzioni e specifici protocolli
d’intesa

Attenzione!

Sintetizzando, colleghiamo i rispettivi Piani ai rispettivi ‘Centri di Potere’ che se ne occupano:

- PSN → Ministero della Salute, d’intesa con la Conferenza Unificata - tramite

Parlamento diventa legge ordinaria dello Stato

- PSR (o PSSI) → Giunta Regionale, considerando le osservazioni rilevate da CAL e

Presidente della CRS - tramite Consiglio Regionale diventa legge ordinaria della
Regione

- PAV → Direttore Regionale, d’intesa con CAS per le AUSL e Rettori per le AOU –
rientrano nella categoria giuridica dei regolamenti amministrativi

- PAL → Conferenza Aziendale dei Sindaci, d’intesa con l’AUSL di riferimento –

rientrano nella categoria giuridica dei regolamenti amministrativi

- PAU → Rettore dell’Università, previo parere obbligatorio della CAS – rientrano nella
categoria giuridica dei regolamenti amministrativi

- PIS → Conferenza Zonale Integrata, secondo le linee guida della CRS

- PIZ → Conferenza Zonale dei Sindaci, secondo le linee guida della CRS

166
 Strumenti di tutela dei diritti degli utenti

1. Carta dei Servizi → essa stessa rientra nei L.E.A.; viene approvata e aggiornata
annualmente dalle Aziende Sanitarie al fine di garantire la trasparenza della P.A.

2. Conferenza di Servizi (quella tipica di ogni P.A.)

3. Protocolli d’intesa

4. Consiglio dei Cittadini per la salute → istituito presso la Direzione Regionale

competente in materie con funzioni consultive e propositive

5. Comitato Aziendale di Partecipazione → istituito presso ogni azienda sanitaria con

funzioni consultive e propositive a supporto della direzione aziendale

6. Comitato Aziendale (o Comitato Aziendale di Partecipazione di Zona-Distretto) →

istituito presso ogni Zona-Distretto o Società della Salute con funzioni consultive e
propositive in merito all’erogazione e all’organizzazione dei servizi

➔ APS e cooperative sociali (in generale: il terzo settore) concorrono,

nell’ambito delle loro competenze e con gli strumenti che gli competono,
alla realizzazione delle finalità del SSR e alle attività di assistenza sociale

167
 Gli strumenti della Programmazione Socio-Sanitaria Integrata e relativa
Attuazione

Il Piano Sanitario e Sociale Integrato Regionale è lo strumento di programmazione

intersettoriale di cui si avvale la Regione per la programmazione integrata socio-sanitaria,
nonché per stabilire la normativa di riferimento per il servizio civile e in tema di sicurezza
stradale.

- Viene deliberato dal Consiglio Regionale, su proposta della Giunta, previo parere
della Conferenza Regionale dei Sindaci

- La Giunta poi provvede all’attuazione del PSSI in coerenza col DEFR (Documento di
Economia e Finanza Regionale), le relative note di aggiornamento e il bilancio di
previsione

Contenuto:

1. Per le politiche sanitarie:

a. L.E.A. (chiaramente a livello regionale)

b. Criteri di riparto delle risorse finanziarie tra AUSL e, all’interno di queste, per
Zona-Distretto

c. Criteri di quantificazione e impiego delle risorse finanziarie destinate alla

copertura di specifici fabbisogni

d. Indirizzi per la valorizzazione dell’assistenza nelle zone svantaggiate

(prevalentemente quelle montane e insulari)

e. Eventuali vincoli di utilizzo delle risorse

f. Azioni programmate e progetti obiettivo a livello regionale

g. Criteri per l’elaborazione di intese a livello di area vasta e accordi inter-

aziendali

h. Direttive relative all’organizzazione delle Aziende Sanitarie

i. Criteri e modalità di costituzione di società ‘in house’

j. Criteri e modalità di definizione delle tariffe

k. Strumenti per l’integrazione delle medicine complementari nei percorsi

assistenziali

2. Per le politiche sociali:

a. Obiettivi di benessere sociale

b. Caratteristiche quali-quantitative dei servizi offerti

168
 c. Priorità d’intervento (in particolare nei confronti delle zone di disagio)

d. Indirizzi generali per il concorso degli utenti alla copertura dei costi delle
prestazioni

e. Modalità di ripartizione alle Società della Salute e, ove non costituite, agli Enti
Locali in relazione ai seguenti elementi:

i. L.E.P.S. (Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali)

ii. Dimensione degli interventi e dei servizi in atto

iii. Bisogni di assistenza

iv. Situazione demografica-territoriale

f. Criteri di accesso al Fondo Regionale di Solidarietà Interistituzionale

g. Interventi innovativi, di ricerca e sviluppo

h. Iniziative di comunicazione sociale e sensibilizzazione

i. Benefici aggiuntivi a favore degli invalidi civili

Il PSSI contiene poi indicatori per il monitoraggio e la valutazione dell’attuazione della

programmazione regionale, in particolare gli enti regionali si avvalgono dei seguenti
strumenti:

- Regione

1. Relazione sociale regionale → di ambito socio-sanitario - a conclusione del ciclo di

programmazione

2. Relazione sanitaria regionale → di ambito più prettamente sanitario - a fine ciclo

programmazione

3. Rapporto annuale di monitoraggio e valutazione → di ambito ‘generico’ -

annualmente

- Altri Enti

4. Relazione annuale sullo stato di attuazione dei piani di area vasta → redatta
annualmente dal Direttore Regionale per riferire alla Giunta e quindi alle Commissioni
Consiliari

5. Relazione sullo stato di salute → redatta annualmente dalla Società della Salute, ove
esistente, o dalla Conferenza Zonale dei Sindaci

6. Relazione sanitaria aziendale → redatta annualmente dalla singola Azienda Sanitaria

169
 a. Evidenza gli obiettivi raggiunti anche con riguardo al Piano Attuativo Locale
(PAL) o al Piano Attuativo Ospedaliero (PAO) in termini di servizi e
prestazioni, sia sanitari che socio-assistenziali

b. Adottata dal D.G., previo parere del Consiglio dei Sanitari, entro il 30 giugno
dell’anno successivo a quello di riferimento

c. Trasmessa

i. Dalle AUSL → Giunta Regionale, ARS, Conferenza Aziendale dei

Sindaci

ii. Dalle AOU → Giunta Regionale, ARS, Conferenza Zonale dei Sindaci

➔ Con ‘percorso inverso’ dalle Conferenze alla Giunta per l’approvazione

(l’ARS è organo solo consultivo): questo chiaramente perché le
decisioni politiche siano prese a livello decentrato il più possibile
(tramite Conferenza per aver un riscontro anche eterogeneo) pur
sempre ricordando che è solo la Regione (e non gli Enti Locali) a
disporre di iniziativa legislativa in materia socio-sanitaria

❖ Per sviluppare al meglio le competenze in ambito di management sanitario la Regione

stipula accordi con le istituzioni regionali maggiormente competenti in materia (es.:
Università, ARS, ISPRO etc.)

Gli strumenti per attuare la programmazione a livello locale: PIS, PIZ, PAL, PAU

Il Piano Integrato di Salute

È lo strumento di programmazione integrata a livello zonale, in coerenza con le disposizioni

del PSSI, del PAV (a livello sovra-ordinato) del PIZ e del PAL (a livello pari ordinato) → il PAU
non c’entra nulla perché le AOU fanno ‘testo a parte’.

- È approvato dalla Società della Salute, ove esistente, o dalla Conferenza Zonale
Integrata

- Si integra innanzitutto con il Piano di Inclusione Zonale (PIZ) adottato dalla Conferenza
Zonale dei Sindaci

- È presentato ai rispettivi Consigli Comunali entro 30 gg dalla sua approvazione

- Il ciclo di programmazione del PIS coincide con quello del PSSI; il piano attuativo
deve però essere aggiornato annualmente

- La Giunta Regionale ha il compito di stabilire linee-guida per la predisposizione del PIS

e l’integrazione con il PIZ
170
 - Il PIS si forma con il raccordo tra amministrazioni locali interessate, Aziende Sanitarie
e componenti del terzo settore

- Il PIS promuove e valorizza le specificità territoriali

- Ogni organismo territoriale competente per il PIS nomina un solo referente con
diritto di voto nella rispettiva seduta

Funzioni:

1. Definire standard ed obiettivi di salute e benessere

2. Individuare efficaci azioni di contrasto alle disuguaglianze in ambito socio-sanitario

3. Adottare strategie per il più rapido cambiamento degli errati stili di vita e definire le
relative modalità d’attuazione

4. Definire la rete di servizi ed interventi sul territorio

5. Definire le priorità di allocazione delle risorse di provenienza regionale e comunale

6. Definire il fabbisogno delle strutture residenziali e semi-residenziali

7. Promuovere l’integrazione delle cure primarie con quelle di livello specialistico

8. Definire la distribuzione sul territorio dei relativi presidi

9. Individuare gli strumenti di valutazione del risultato

Piano di Inclusione Zonale

È lo strumento di programmazione a livello zonale.

- È approvato dalla Conferenza Zonale dei Sindaci

- Si integra innanzitutto con il Piano di Integrazione Sociale (PIS) adottato dalla

Conferenza Zonale Integrata

- Ripartisce le risorse del Fondo Sanitario Regionale all’interno della Zona-Distretto

- Il ciclo di programmazione del PIZ coincide con quello del PSSI; il piano attuativo
deve però essere aggiornato annualmente (condizione per l’utilizzo delle risorse
provenienti dal FSR)

➔ È in tutto e per tutto simile al PIS solo che a livello di Zona-Distretto

mentre il PIS a livello di Area Vasta – anche il PAV è a livello di area vasta
ma è solo ‘strutturato’ dal Direttore Regionale e non va nel dettaglio
operativo come invece fa il PIS

171
Attenzione!

PIS e PIZ sono strumenti di raccordo tra enti politici e enti strumentali;

PAL e PAU sono emanazione dei soli enti strumentali (le Aziende Sanitarie)

172
Piano Attuativo Locale

È lo strumento attuativo dei PIS da parte delle AUSL, di durata quinquennale, con eventuali
aggiornamenti.

- La Conferenza Aziendale dei Sindaci (costituita, come detto, dai Presidenti delle
Conferenze Zonali dei Sindaci e dei Presidenti, ove presenti, della Società della
Salute), previo parere delle Conferenze Zonali dei Sindaci, formula indirizzi per l’AUSL
di elaborazione del PAL

- Il PAL quinquennale si articola in 2 piani annuali di attività, più precisamente:

o Programma operativo annuale delle cure primarie, articolato per Zona-

Distretto

o Atto per l’integrazione socio-sanitaria, sempre per Zona-Distretto

➔ Questi Piani vengono adottati entro l’anno precedente a quello di

riferimento dal D.G. della AUSL che li trasmette alla Conferenza
Aziendale dei Sindaci che li approva e quindi alla Giunta Regionale che è
chiamata entro 40 gg dal ricevimento a verificare la conformità al PSSI; la
Giunta ha anche l’ultima parola in caso di mancata approvazione da parte
della Conferenza Aziendale dei Sindaci

Piano Attuativo Ospedaliero

È l’atto corrispondente al PAL per le AOU. Tiene conto anche del piano della didattica
universitaria.

- Approvazione → Conferenza Zonale dei Sindaci

- Pareri → sia dalla Conferenza Aziendale dei Sindaci che dall’Università

173
 Finanziamento degli Enti del SSR

Fondo Sanitario Regionale

È così composto:

- Fondo ordinario di gestione → destinato al normale funzionamento delle AUSL, delle

AOU e degli enti tecnici (es.: ESTAR) secondo i criteri definiti nel PSSI e in relazione ai
volumi di prestazioni erogate

- Fondo per lo sviluppo dei servizi → destinato agli specifici fabbisogni definiti nel PSSI

- Fondi finalizzati → destinati in particolare all’ambito innovazione & sviluppo e agli

altri organismi (con funzioni non indispensabili) della Regione

➔ Alla Regione è concesso, in sede di ‘distribuzione utili’, accantonare

quote del Fondo al mantenimento dell’equilibrio del sistema (tradotto:
creare riserve)

Determinazione del Fabbisogno Finanziario

In sede di redazione del DEFR (il già citato Documento di Economia e Finanza Regionale), la
Giunta procede alla stima:

- Delle risorse disponibili nel FSR

- Del F.F. del SSR per il triennio successivo, tenendo conto:

o Dell’evoluzione della ‘domanda di salute’

o Dell’andamento (a livello regionale) dei costi dei fattori produttivi

o Degli obiettivi di crescita programmati

o Del programma d’investimenti

Annualmente procede:

- Alla ripartizione delle risorse del FSR

- Ad emanare direttive sulla formazione dei bilanci delle AUSL, della AOU e degli enti
tecnici (es.: ESTAR)

- All’attuazione di manovre che assicurino l’equilibrio economico-finanziario del

sistema

174
 ➔ La ‘mobilità sanitaria’ tra Regioni (non residenti che vengono a curarsi in
Regione e viceversa) viene regolata direttamente tramite apposite
convenzioni o intese tra Regioni o con forme di compensazione indiretta

Finanziamento Aziendale tramite Tariffe

Nell’ambito dei propri fini istituzionali e sempre nell’interesse pubblico le Aziende Sanitarie
possono offrire servizi e prestazioni aggiuntivi rispetto a quelli previsti dai L.E.A., previa
autorizzazione della Giunta Regionale; in tal caso stabiliscono esse stessa tariffe in linea ai
costi complessivamente sostenuti; queste, così come l’eventuale attività intramoenia dei
propri dipendenti, devono essere svolte in subordine al rispetto delle direttive e dei vincoli
presenti nella normativa regionale e nazionale.

Indebitamento Aziendale

È concesso secondo i limiti previsti dalla normativa regionale e nazionale.

Organizzazione degli enti del SSR

Organi delle AUSL/AOU

- D.G. → con i classici poteri di un Direttore Generale in una P.A.

- Collegio di Direzione

o Direttore Sanitario, che lo presiede

o Vice-Presidente del Consiglio dei Sanitari (che è organismo elettivo con

funzioni di coordinamento in ambito tecnico-sanitario, non amministrativo)

o Direttori dei Dipartimenti

o Direttori Infermieristico e Tecnico-Sanitario

o Un medico di medicina generale (MMG) eletto tra i coordinatori delle

Aggregazioni Funzionali Territoriali (AFT)

- Collegio Sindacale

o 3 membri scelti dall’elenco dei revisori legali, di cui uno nominato dalla
Giunta Regionale

175
 Le Aggregazioni Funzionali Territoriali (AFT)

Le strutture organizzative funzionali di produzione ed erogazione delle prestazioni

assistenziali sono:

- Per le AUSL:

o Le unità organizzative funzionali per le SST di Zona-Distretto

o Le unità della prevenzione costituite a livello di Zona-Distretto

o I Dipartimenti

- Per le AOU:

o I Dipartimenti del Presidio Ospedaliero

La Zona-Distretto

È l’ambito territoriale ottimale per la valutazione dei bisogni socio-sanitari della comunità,
nonché per l’erogazione di prestazioni e servizi; a questo livello l’integrazione socio-sanitaria
è garantita per mezzo dell’istituzione della Società della Salute o di apposita convenzione
tra Enti Locali territoriali ed Aziende Sanitarie.

- Le zone-distretto vengono individuate su deliberazione del Consiglio Regionale e su

proposta della Giunta, previo parere della Conferenza Regionale dei Sindaci, tenendo
conto della conformazione del territorio, con particolare riguardo alle zone più
svantaggiate (montane e insulari)

- Le zone-distretto sono interne alle rispettive Aree Vaste

- La direzione della Zona-Distretto è affidata a un Direttore di Zona, nominato dal

D.G. della AUSL di riferimento (previa intesa con la Conferenza Zonale Integrata) che
si avvale di un Comitato di Coordinamento e da un Responsabile di Zona con almeno
5 anni di anzianità nel ruolo di Direttore Sanitario o Amministrativo

Unità funzionali dell’AFT (o Zona-Distretto)

- Il singolo direttore dell’unità funzionale:

o Negozia il budget con il RdZ

o È responsabile della programmazione e dei risultati conseguiti

176
 o Dirige il relativo personale

❖ Ove costituite le Società della Salute, il coordinamento tra unità funzionali di

quest’ultime e unità funzionali della Zona-Distretto è assicurato dal Direttore della
Società della Salute (corrispondente del Direttore di Zona)

Dipartimento della Prevenzione

Struttura preposta, in ogni Area Vasta, alla tutela della salute collettiva.

- Ogni Dipartimento ha un Direttore coadiuvato dal Comitato Direttivo del

Dipartimento e dal Comitato Tecnico presso la Regione

- Si raccorda in tutto con la Direzione Regionale

- I vari Dipartimenti a livello regionale possono svolgere alcune funzioni in forma

associata; in tal senso il PSSI promuove tali sperimentazioni a livello sovra-aziendale

- Le attività di carattere tecnico sono svolte dalla struttura regionale denominata

Laboratorio Unico Regionale di Sanità Pubblica

- Per le attività specifiche di rispettiva competenza si avvale della collaborazione di

ARPAT e IZS della Regione

Il Presidio Ospedaliero di Zona

È una struttura che assicura la multidisciplinarietà dell’assistenza e la presa in carico

multiprofessionale.

- Gli ospedali presenti nello stesso ambito zonale sono accorpati nel Presidio
Ospedaliero di Zona

- Per ciascun POZ il D.G. della AUSL nomina tra i dirigenti medici, su proposta del
Direttore Sanitario della AUSL, un Direttore del POZ (che governa, dunque, tutti i
Presidi Ospedalieri della Zona-Distretto - es.: quello della Zona-Distretto aretina ha la
responsabilità per l’Ospedale di Arezzo, quello di Bibbiena e quello di Sansepolcro) e,
tra questi, un Direttore della Rete Ospedaliera a livello di Area Vasta (es.: tutti i
presidi ospedalieri della A.V. Toscana Sud-Est)

➔ Quindi possiamo avere più POZ (o semplicemente PO) per ogni Zona-
Distretto con un unico Direttore Sanitario per ogni Zona-Distretto; inoltre

177
 avremo un unico Direttore Sanitario che coordina tutti i POZ (o PO che dir
si voglia) della AUSL che è il Direttore della Rete Ospedaliera

Attenzione!

Bisogna specificare come esistono le AO (Aziende Ospedaliere) a livello nazionale - AOU

(Aziende Ospedaliero-Universitarie) a livello regionale perché in Toscana abbiamo solo
Aziende Ospedaliere integrate con l’Università (quindi dove si trova anche la Facoltà di
Medicina e Chirurgia e le altre di ambito medico) - ossia ospedali non dipendenti dalla AUSL,
e i PO (Presidi Ospedalieri) o POZ (Presidi Ospedalieri di Zona) – che è solo un altro modo per
definirli mettendo in risalto la loro ‘dipendenza’ dalla Zona-Distretto, come preferito dalla
L.41/2005 – che invece sono parte della AUSL di riferimento perché non hanno gli specifici
requisiti (di legge) per diventare Azienda Sanitaria a parte: ciò nonostante questi ultimi si
dotano di un proprio Direttore Sanitario e di un Direttore della Rete Ospedaliera (come detto
sopra), dipendendo, ovviamente, dal D.G. della AUSL di riferimento.

178
Un nuovo ente strumentale a livello di Zona-Distretto: la Società della Salute

La Società della Salute è ente di diritto pubblico costituito in forma di consorzio e dotato di
autonomia organizzativa, contabile, gestionale e tecnica, attraverso quale la Regione
(concentriamoci su quest’aspetto: di fatto sono enti consortili costituiti a livello di Zona-
Distretto tra Enti Locali e AUSL relativa con compiti normalmente di competenza della
Regione; un modo quindi per delegare per sussidiarietà verticale agli enti più vicini ai cittadini
– anche non necessariamente coincidenti con quelli dei confini politici - compiti di propria
competenza) attua le proprie strategie di intervento per l’esercizio delle attività territoriali
socio-sanitarie integrate

- Costituzione tramite stipula contestuale della convenzione (tra Enti Locali, che vi
aderiscono volontariamente tramite deliberazione in Consiglio, e AUSL, il cui D.G.
decide in materia, avuto riguardo alle direttive regionali) e dello statuto

- Serve l’adesione di almeno il 75% dei Comuni per quota di popolazione dell’area
interessata e ovviamente della relativa AUSL → i Comuni non aderenti hanno
comunque diritto alla partecipazione in Assemblea ma non al voto, per assicurare una
corretta programmazione della continuità assistenziale a livello di Zona-Distretto

Funzioni:

1. Indirizzo e programmazione strategica

2. Programmazione e attuazione operativa annuale

3. Organizzazione e gestione delle attività socio-sanitarie integrate

4. Controllo, monitoraggio e valutazione in relazione agli obiettivi fissati

Nell’esercizio delle sue funzioni la Società della Salute assicura:

1. Il coinvolgimento delle comunità locali, delle parti sociali e del terzo settore
nell’individuazione dei bisogni di salute e nel processo di programmazione

2. La garanzia d’appropriatezza e qualità dei servizi e delle prestazioni

3. Il controllo e la certezza dei costi

4. Universalismo ed equità di accesso alle prestazioni

179
Il governo della domanda è assicurato dalla Società della Salute per mezzo dei seguenti
compiti:

1. Sviluppo di modelli organizzativi multi-disciplinari e multi-professionali su base

territoriale

2. Stipulazione di accordi con i MMG per il raggiungimento di obiettivi di qualità ed

eccellenza nelle cure

3. Analisi dei consumi socio-sanitari nella popolazione di riferimento

4. Definizione di protocolli operativi finalizzati ad assicurare la continuità assistenziale

Organi:

1. Assemblea dei Soci

a. Composta dal D.G. della AUSL e da un componente per Comune o

Presidente del diverso Ente Locale partecipante

b. Quote di partecipazione:

i. 1/3 alla AUSL

ii. Il restante da statuto ripartito tra gli Enti Locali

➔ Praticamente come nella Conferenza Zonale Integrata

c. Funzioni principali:

i. Elezione della Giunta e del suo Presidente

ii. Impartisce gli indirizzi programmatici

d. Approva:

i. A maggioranza semplice:

1. Gli atti indicati da statuto

ii. A maggioranza qualificata:

1. Proposta di PSSI

2. Relazione Annuale sullo Stato di Salute

3. Bilancio Preventivo Annuale e Pluriennale e Bilancio

d’Esercizio

4. Regolamento d’accesso ai servizi

5. Ogni altro atto che preveda un impegno finanziario da parte

degli enti aderenti al consorzio

2. Giunta Esecutiva

180
 a. Composta di diritto dal D.G. della AUSL o suo delegato e da 2 componenti
scelti all’interno dell’Assemblea

b. Adotta tutti gli atti, tra cui in particolare la nomina del Direttore della Società
della Salute, che non siano riservati per legge o statuto ad altro organo per
la gestione del consorzio

3. Presidente

Funzioni principali:

i. Promuove la collaborazione con la società civile

ii. Assicura il collegamento tra Giunta e Assemblea

iii. Rappresenta il consorzio presso:

1. la Conferenza Regionale dei Sindaci

2. la Conferenza Aziendale dei Sindaci

4. Direttore

Funzioni principali:

i. Predispone gli atti di programmazione e ne cura l’attuazione

ii. Esercita le funzioni di Responsabile di Zona

iii. Dirige le strutture dipendenti dal consorzio

iv. Può rappresentare in giudizio la Società della Salute, se previsto da

statuto

5. Collegio Sindacale

Lo statuto può decidere di demandarne il compito anche a un singolo

revisore ma normalmente è composto di 3 membri, di cui uno nominato
dalla AUSL relativa

Finanziamento della Società della Salute:

1. Quota del FSR determinata nel PSSI

2. Conferimenti degli enti consorziati definiti nella convenzione

3. Altre risorse definite dagli Enti Locali consorziati per l’organizzazione e gestione di
specifici servizi socio-assistenziali

➔ I beni immobili e gli altri beni conferiti nella Società della Salute sono
concessi in comodato d’uso per tutta la durata del consorzio allo stesso

Con proprio statuto e regolamento interno, la Società della Salute definisce:

181
- I criteri di costituzione delle strutture organizzative operative e di supporto tecnico

- La composizione dell’Ufficio di Direzione Zonale

- Le modalità d’integrazione tra strutture della AUSL e strutture della Società della
Salute

❖ Gli incarichi afferenti a strutture della Società della Salute sono tutti decisi dal relativo
Direttore

❖ L’esistenza di strutture proprie della Società della Salute non deve creare duplicazioni
con le altre strutture territoriali esistenti

❖ Ove reperibili, la Società della Salute si avvale prioritariamente delle risorse umane
afferenti agli Enti Locali consorziati

182
Organismi di consulenza, di studio e di supporto tecnico amministrativo

- Agenzia Regionale di Sanità (ARS) → ente di consulenza sia per la Giunta che per il
Consiglio Regionale

- Commissione Regionale di Bioetica → organismo tecnico-scientifico che esprime

pareri o elabora proposte nei confronti della Giunta e del Consiglio Regionale, nel
campo della bioetica

- Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale (ESTAR) → ente di supporto

tecnico-amministrativo alle Aziende Sanitarie e agli altri enti del SSR (comprese le
Società della Salute)

o Funzioni:

▪ Approvvigionamento di beni e servizi

▪ Magazzini e logistica distributiva

▪ Tecnologie dell’informazione e della comunicazione

▪ Tecnologie sanitarie

▪ Procedure concorsuali e selettive per il reclutamento del personale

▪ Pagamento delle competenze economiche al personale del SSR

▪ Procedure di gara per la manutenzione, alienazione, concessione e

locazione del patrimonio immobiliare del SSR

▪ Centrale di Committenza per conto delle Aziende Sanitarie regionali

▪ Ulteriori funzioni deliberate dalla Giunta Regionale

o Ha un proprio D.G. e relativo Consiglio Direttivo e un Direttore

Amministrativo

183
Esempi di Atti Amministrativi

→ Ricorda: perlomeno i provvedimenti amministrativi rispettano sempre una specifica

struttura (si veda il paragrafo relativo alla struttura di un atto amministrativo – Capitolo 4):

INTESTAZIONE

PREAMBOLO

MOTIVAZIONE

DISPOSITIVO

LUOGO E DATA

SOTTOSCRIZIONE

- Avviso per Manifestazione d’Interesse..

• Azienda AUSL …

• Art.1 – Premessa

• Art.2 – Oggetto della Manifestazione d’Interesse

• Art.3 – Interventi Finanziati

• Art.4 – Soggetti Invitati a Partecipare

• Art.5 – Modalità di Presentazione della Manifestazione d’Interesse

• Art.6 – Modalità e Criteri di Selezione degli Operatori

Luogo e Data Firma del Responsabile del

Procedimento

- Avviso di Mobilità..

• Dipartimento …

• Visti (leggi e regolamenti) ..

• Si rende noto (la disponibilità di posti per mobilità interna o esterna alla P.A. di
riferimento) ..

• Requisiti di Ammissione

184
 • Presentazione delle Domande

• Valutazione delle Richieste Pervenute

• Conferimento dell’Incarico

• Trattamento Economico

• Disposizioni Finali

Luogo e Data Firma del Responsabile del

Procedimento

- Sistema Dinamico di Acquisizione

• Determinazione Dirigenziale n° .. del ..

• Il Dirigente dell’Unità Operativa .. adotta il seguente atto avente ad oggetto ..

• Visti (leggi e regolamenti) ..

• Richiamate (le deliberazioni del D.G.) ..

• Premesse (dati di fatto interni) ..

• Rilevate (dati di fatto esterni) ..

• Ricordate (le precedenti determine) ..

• Evidenziate (precedenti importanti allegati) ..

• Ritenuto (motivazione) ..

• Evidenziato (conferma della motivazione su dati di fatto o premesse precedenti) ..

• Determina ..

o Di ammettere .. (fornitori ammessi alla gara)

o Di dichiarare .. (eventuale immediata esecutività dell’atto)

o Di trasmettere .. (a chi di dovere per gli eventuali controlli)

o Di pubblicare .. (pubblicità legale)

Luogo e Data Firma del Responsabile del

Procedimento

185
.. eventuali allegati → Attenzione! Sembrano messi a caso ma in realtà sono fondamentali
qualora la motivazione li richiami (motivazione per relationem): vanno indicati e poi allegati
per intero.

- Indizione di un Concorso Pubblico

• Determinazione Dirigenziale n° .. del ..

• Il Dirigente dell’Unità Operativa .. adotta il seguente atto avente ad oggetto ..

• Visti (leggi e regolamenti) ..

• Richiamate (le deliberazioni del D.G.) ..

• Premesse (dati di fatto interni) ..

• Rilevate (dati di fatto esterni) ..

• Ricordate (le precedenti determine) ..

• Evidenziate (precedenti importanti allegati) ..

• Ritenuto (motivazione) ..

• Evidenziato (conferma della motivazione su dati di fatto o premesse precedenti) ..

• Determina ..

o Di dare atto .. (concorrenti candidati al concorso)

o Di ammettere .. (concorrenti ammessi al concorso)

o Di dichiarare .. (eventuale immediata esecutività dell’atto)

o Di trasmettere .. (a chi di dovere per gli eventuali controlli)

Luogo e Data Firma del Responsabile del

Procedimento

.. eventuali allegati

186
Organizzazione delle Aziende ed Enti del SSN

Il Servizio Sanitario Nazionale

Principi della legge istitutiva (1978):

1. Universalità degli utenti

2. Uguaglianza

3. Globalità degli interventi

4. Partecipazione democratica dei cittadini/utenti

Obiettivi:

1. Superamento degli squilibri territoriali di trattamento nel Paese

2. Sicurezza del lavoro

3. Tutela della maternità e dell’infanzia

4. Realizzazione di adeguati servizi medico-scolastici

5. Tutela sanitaria delle attività sportive

6. Tutela della salute degli anziani

7. Tutela della salute mentale

Principali innovazioni dell’aziendalizzazione (1992-1993):

1. Economicità nell’impiego delle risorse

2. Copertura non integrale delle spese per i cittadini non indigenti

Ripartizione delle funzioni:

▪ Legge istitutiva del SSN → Stato, Regioni, Comuni

▪ Riforma Sanitaria Ter → Stato e Regioni legislazione in concorrenza; agli Enti Locali
una più forte compartecipazione alla fase di programmazione

▪ L.cost.3/2001 → definitivo passaggio della gestione ordinaria alle Regioni con ampi
spazi di autonomia alle singole Regioni per l’ulteriore passaggio di consegne ‘a un
livello più basso’, come sta cercando di fare la Toscana (si veda la predetta L.41/2005)

187
Competenze:

▪ Stato

o Legislativa → d’indirizzo (L.E.A.)

o Amministrativa → di coordinamento

▪ Regioni

o Legislativa → d’indirizzo (tutto il resto)

o Amministrativa → programmazione PSR e attuazione del PSN

➢ Definizione Criteri (di finanziamento, di ripartizione dei L.E.A. etc.) e

Ambiti Territoriali (AUSL, Zone-Distretto etc.)

➢ Modalità di assistenza socio-sanitaria e supporto tecnico-

amministrativo di varia natura (accreditamento strutture, formazione
etc.)

➢ Controllo di gestione (vigilanza sulle attività contabili e non) e

valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie e delle prestazioni
del personale sanitario (effetti premianti/sanzionatori sul merito)

▪ Province

➢ Raccolta e coordinamento delle proposte avanzate dai Comuni

➢ Concorso alla programmazione regionale, in particolare del PSR

➢ Altri servizi sanitari e di profilassi pubblica attribuitegli dal TUEL

▪ Comuni

➢ Concorso alla programmazione nazionale in sede di Conferenza

Unificata

➢ Concorso alla programmazione regionale in sede di Conferenza

Regionale (CRS)

➢ Espressione di pareri in merito alla conferma o revoca del D.G. della

AUSL o AO del territorio di riferimento

➢ Rilascio di autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture socio-

sanitarie

➢ Possibilità di adozione di ordinanze anche contingibili e urgenti a

tutela dell’interesse pubblico dei ‘suoi’ cittadini

 Rapporti con l’Università

1. DPCM 24-5-2001 → contributo reso al SSN dalle facoltà di medicina

188
 2. D.lgs.517/1999 → specifici protocolli d’intesa Regione – Università con 2 tipologie di
Aziende Ospedaliere:

a. Integrate col SSN

b. Integrate con l’Università

➔ Dopo i 4 anni del periodo di sperimentazione le 2 tipologie sono state

unificate

Esse ora contribuiscono:

1. All’elaborazione del PSR

2. Alla definizione degli indirizzi di politica sanitaria e di ricerca

3. Alla stesura di programmi d’intervento e modelli organizzativi

➔ D.lgs.368/1999: istituzione del contratto di formazione specialistica, con

relativi Osservatori nazionale e regionale

189
  La ricerca sanitaria

Il fabbisogno conoscitivo ed operativo del SSN viene individuato con apposito Programma
Nazionale di Ricerca Sanitaria (PNRS) previsto nel PSN, adottato dal Ministero e con validità
triennale; la sua funzione è individuare linee di indirizzo utili al potenziamento del sistema. In
particolare, oltre alle Regioni, vengono coinvolti:

1. ISS

2. AGENAS

3. INAIL

4. Ministero

5. IZS

➔ Gli IRCCS sono vero e proprio volano per la ricerca dal momento che
svolgono frequente pratica clinica

La ricerca si divide tendenzialmente in 2 filoni:

1. Corrente → di base, attuata attraverso la programmazione triennale

2. Finalizzata → diretta a obiettivi particolari affrontati nel PSN

Le strutture del SSN

L’Azienda Unità Sanitaria Locale

1. 1978 → istituzione dell’USL (Unità Sanitaria Locale)

a. Strutture operative dei Comuni, anche associati, e delle Comunità Montane

b. Bacino d’utenza normalmente tra i 50.000 e i 200.000 abitanti

c. Aggregazione in Distretti Sanitari di Base per gestire meglio primo soccorso ed

emergenze

2. 1992 → istituzione dell’AUSL (Azienda Unità Sanitaria Locale)

a. Aziendalizzazione delle strutture: autonomia imprenditoriale → ciò significa

che, nel perseguimento dei propri fini istituzionali, esse agiscono in concreto
come qualsiasi imprenditore privato

190
 b. Autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile,
gestionale e tecnica ma permanendo la personalità giuridica pubblica

Organi della AUSL

▪ Direttore Generale

1. Responsabilità della gestione complessiva, dalla quale discendono poteri e

competenze come ad esempio l’adozione di atti aziendali di diritto privato a tal fine

2. Nomina Direttore Amministrativo, Direttore Sanitario nonché i responsabili delle

singole strutture operative (art.3 bis riforma sanitaria ter)

3. Nomina a D.G.:

a. Requisiti:

i. Laurea

ii. Comprovata esperienza dirigenziale almeno di 5 anni in strutture

sanitarie o di 7 anni negli altri settori

iii. Attestato di superamento dell’apposito corso di formazione attivato

dalla Regione

b. Procedura:

i. Iscrizione, di durata 4 anni salvo decadenza, in apposito elenco

nazionale d’idonei presso il Ministero secondo appositi requisiti
stabiliti da una Commissione di esperti, aggiornato con cadenza
biennale

ii. La Regione rende poi nota l’intenzione di conferire l’incarico tramite

avviso pubblico, costituisce una Commissione Tecnica la quale forma
una rosa di 3 - max 5 candidati, quindi nomina con provvedimento
motivato il designato, pubblicando il CV di quest’ultimo e degli altri
candidati

c. Controlli:

i. Il contratto viene poi regolato secondo il diritto privato per una durata
non < a 3 e non > a 5 anni, individuando gli obiettivi da raggiungere,
oggetto di valutazione

ii. Vi sono incompatibilità (con qualsiasi altro lavoro dipendente o

autonomo) e inconferibilità (entrambe alla lett.C dell’art.3 bis)

iii. Il d.lgs.171/2016 prevede poi che siano fissati in Conferenza Stato-Regioni

(in caso di Aziende Ospedaliere, integrata dalla presenza del Sindaco del

191
 Comune capoluogo di Provincia sulla quale l’azienda si trova) i criteri
valutativi delle attività, tenendo conto:

1) Del raggiungimento degli obiettivi di salute e funzionamento dei

servizi

2) Dell’aver garantito i L.E.A.

3) Degli obblighi in materia di trasparenza

4) Degli ulteriori adempimenti previsti dalla legge nazionale

iv. Dopo 24 mesi dalla sua nomina, la Regione entro 90 gg, previo parere
della Conferenza dei Sindaci, verifica i risultati conseguiti e,

i. in caso di esito negativo, dichiara la decadenza immediata

(entro 30 gg) dall’incarico, con risoluzione del relativo
contratto

➔ in ogni momento, in realtà, Sindaco o Conferenza dei Sindaci per

le AUSL e Conferenza dei Sindaci soltanto per le Aziende
Ospedaliere possono sempre richiedere alla Regione revoca o
mancata conferma del D.G.

ii. in caso di esito positivo, procede a conferma con

provvedimento motivato

v. Per monitorare la sua attività le Regioni inviano inoltre all’AGENAS una

relazione biennale sulle stesse e sui relativi esiti

➔ Secondo sentenza Corte Costituzionale 104/2007 il meccanismo di

revoca o mancata conferma del D.G. non può sconfinare nel cd
spoil system, ovvero la decadenza automatica col rinnovo degli
organi politici

▪ Collegio Sindacale

1. Vigila sulla regolarità contabile e amministrativa delle AUSL

2. I singoli componenti possono procedere ad atti d’ispezione e controllo (es.:

periodiche verifiche di cassa)

3. Dura in carica 3 anni ed è composto da 3 membri scelti tra gli iscritti all’albo dei
revisori contabili presso il Ministero della Giustizia ovvero tra i funzionari del MEF che
abbiano esercitato per almeno 3 anni la funzione di revisore o quella di componente
di collegi sindacali:

a. 1 designato dalla Giunta Regionale

b. 1 designato dal MEF

192
 c. 1 designato dal Ministero della Salute

▪ Collegio di Direzione

1. Vi rientrano tutte le figure apicali (direttori) di ogni azienda o ente del SSN: D.G., D.S.,
D.A., Direttori di Distretto, di Dipartimento e di Presidio

2. Il D.G. se ne avvale per il governo delle attività cliniche, per la programmazione delle
attività tecnico-sanitarie, per la valutazione dell’efficienza e per l’organizzazione dei
servizi

3. Individua in particolare gli indicatori di risultato al fine della valutazione delle

performances (valutazione interna dei risultati)

4. La sua composizione è regolata da fonti regionali o per statuto delle singole aziende

5. Non è previsto alcun compenso aggiuntivo per la partecipazione a tale collegio

6. Il D.G. lo convoca obbligatoriamente tutte le volte che necessario a definire il governo

delle attività cliniche

Non ‘ufficialmente’ organi ma comunque figure fondamentali nelle AUSL:

▪ Direttore Amministrativo e Direttore Sanitario

1. Il primo dirige i servizi amministrativi della AUSL e concorre, per quanto di sua
competenza, alla formulazione di proposte e pareri, oltre che alla formazione di
decisioni da parte della direzione generale; il secondo dirige i servizi sanitari a fini
organizzativi ed igienico-sanitari

➔ Ove previsto vi è anche un terzo direttore che si occupa dei servizi

integrati socio-sanitari, il Direttore dei Servizi Socio-Sanitari

2. Le modalità di nomina , a firma del D.G., e durata della stessa sono simili a quelle per
la nomina a D.G.

3. Ipotesi di incompatibilità (per cui il soggetto ha responsabilità di scelta tra l’uno e

l’altro incarico per evitare sovrapposizioni) e inconferibilità (per cui la responsabilità è
in capo all’ente) simili a quelle per la nomina a D.G.

4. In caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti (normativa) o del principio di

buon andamento dell’amministrazione, previo contraddittorio, il D.G. procede a
decadenza (ciò significa che rimangono in organico ma non più in quel ruolo) degli
stessi, con relativa risoluzione contrattuale

193
 ▪ Consiglio dei Sanitari

1. Organismo elettivo della AUSL con funzioni di consulenza tecnico-sanitaria

2. Composta da:

a. Direttore Sanitario, che lo presiede

b. Maggioranza di medici e altri operatori sanitari (i ccdd laureati – ma ormai

sono categorizzazioni abbastanza anacronistiche)

c. Rappresentanza di infermieri e tecnici (i ccdd non laureati – ma ormai sono

categorizzazioni abbastanza anacronistiche)

3. La Regione ne stabilisce numero di componenti e tipo di composizione, modalità di

elezione, funzionamento

4. Fornisce parere obbligatorio ma non vincolante al D.G. per le questioni tecnico-

sanitarie e sul relativo finanziamento

Si esprime sulle attività assistenziali e vale il silenzio-assenso ove non espresso entro il
termine previsto dalle rispettive leggi regionali

Le strutture operative delle AUSL

Spetta alla Regione la determinazione dei principi organizzativi e strutturali delle AUSL in
relazione all’articolazione del territorio. Si possono avere:

1. Dipartimenti

2. Distretti Sanitari di Base

3. Presidi Ospedalieri (non costituiti in Aziende Ospedaliere)

▪ Dipartimenti

Il modello dipartimentale, ex riforma sanitaria ter, è il modello organizzativo ordinario; tale

modello può riguardare ospedali, strutture territoriali e di prevenzione; la direzione del
Dipartimento comporta responsabilità:

▪ Professionali → materia clinico-organizzativa e prevenzione

▪ Gestionali → razionale e corretta programmazione aziendale

➔ Il Direttore di Dipartimento (di qualsiasi tipo) è scelto dal D.G. (ex

L.189/2012) tra i dirigenti con anzianità di 5 anni di servizio nella materia
194
 oggetto dell’incarico; annualmente predispone il Piano delle Attività e
dell’Utilizzazione delle Risorse Disponibili, negoziato con il D.G.
nell’ambito della programmazione aziendale

In tal senso si distinguono 2 diversi modelli di organizzazione dipartimentale:

1. Struttura operativa complessa → autonomia tecnico-organizzativa e di budget

(imprenditoriale)

2. Modello tecnico-funzionale → autonomia tecnico-organizzativa ma non di budget: tali

strutture conservano la loro allocazione presso le strutture operative di appartenenza
(distretti o presidi) mantenendo una contabilità separata (all’interno della contabilità
di struttura)

195
  I Dipartimenti di Prevenzione

Particolare struttura operativa della AUSL, istituita e organizzata da ciascuna Regione allo
scopo di:

1. Garantire la tutela della salute pubblica

2. Perseguire obiettivi di promozione della salute

3. Agire per la prevenzione di malattie e disabilità

4. Operare per il miglioramento della qualità della vita

➔ Nello svolgimento delle sue funzioni promuove iniziative in comune

accordo con le altre strutture operative della AUSL

Le Regioni ne disciplinano l’articolazione nelle seguenti strutture dedicate:

1. Igiene e sanità pubblica

2. Igiene degli alimenti e della nutrizione

3. Prevenzione e sicurezza degli ambienti di lavoro

4. Sanità animale

5. Igiene della produzione, trasformazione, commercializzazione, conservazione e

trasporto degli alimenti di origine animale e loro derivati

6. Igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche

➔ Hanno autonomia organizzativa e contabile (quindi sono centro di costo e

responsabilità)

▪ Distretti Sanitari di Base

1. Autonomia organizzativa e contabile (sono centri di costa e dispongono di un proprio

budget)

2. Hanno il ruolo di coordinamento e governo per l’integrazione di servizi socio-sanitari

3. L’ambito di operatività è di almeno 60.000 abitanti, salvo diverse disposizioni della

Regione a causa della bassa densità abitativa o della conformazione geomorfologica
del territorio

196
 4. Il Direttore di Distretto, nominato dal D.G. tra i dirigenti che abbiano maturato
un’adeguata esperienza nei servizi territoriali e con un’adeguata formazione nella
loro organizzazione oppure tra i medici convenzionati col SSN da almeno 10 anni, si
avvale di un Ufficio di Coordinamento delle Attività Distrettuali, composto da
rappresentanti delle figure professionali del distretto, cui membri di diritto sono un
rappresentante dei medici di medicina generale, uno dei pediatri di libera scelta ed
uno degli specialisti ambulatoriali convenzionati (col SSN) operanti nel distretto

▪ Presidi Ospedalieri

1. Ospedali non costituiti in Aziende Ospedaliere (per mancanza dei requisiti

dimensionali)

2. Si avvalgono di un proprio Dirigente Sanitario (come quello delle AUSL) e hanno

autonomia tecnico-organizzativa e contabile (di budget)

 Decreto Balduzzi (L.189/2012)

Ha introdotto una nuova disciplina del coordinamento operativo tra i medici delle strutture
operative della AUSL (medici di medicina generale, pediatri di libera scelta, specialisti
ambulatoriali convenzionati) secondo modelli individuati dalle Regioni.

Obiettivo: decongestionare le strutture ospedaliere.

Strumenti:

1. Integrazione monoprofessionale (in Aggregazioni Funzionali Territoriali, AFT) e

multiprofessionale (in Unità Complessive di Cure Primarie, UCCP) in poliambulatori
territoriali

2. Ruolo unico per tutti i professionisti nell’ambito della propria area

3. Sviluppo delle tecnologie informatiche

4. Il personale operante è convenzionato col SSN e coordinato da un referente

➔ Standard assistenziali, accessibilità e continuità delle cure sono stabiliti a

livello nazionale

197
Il sistema ospedaliero

Strutture parte del sistema ospedaliero:

1. Presidi Ospedalieri (già trattati sopra) → che fanno parte delle AUSL

2. Aziende Ospedaliere → aziende scorporate dalla AUSL e dotate di personalità

giuridica e autonomia imprenditoriale

3. Aziende Ospedaliero-Universitarie → come sopra ma integrate con un’Università

▪ Aziende Ospedaliere

Requisiti per la ‘trasformazione’ in Aziende Ospedaliere:

1. Organizzazione dipartimentale di tutte le unità operative presenti nella struttura

2. Disponibilità di una contabilità economico-patrimoniale e analitica per centri di

costo (con autonomia di budget ai singoli Dipartimenti)

3. Presenza di almeno 3 Unità Di Alta Specialità tra

a. Emergenze

b. Grandi ustioni

c. Cardiologia medico-chirurgica

d. Nefro-urologia

e. Neuro-riabilitazione

f. Trapianti di organo

g. Oncoematologia

h. Pneumologia oncologica

i. Radioterapia oncologica

j. Malattie vascolari

k. Ginecologia oncologica

➔ Punto non necessario negli Ospedali ad Alta Specializzazione (che lo sono

‘per definizione’)

198
4. Presenza di un Dipartimento di Emergenza di II livello (ambulanze etc.)

➔ Punto non necessario negli ospedali ad alta specializzazione

5. Ospedale di riferimento in programmi integrati di assistenza su base regionale e

interregionale

6. Attività di ricovero in degenza ordinaria

7. Indice di complessità della casistica dei pazienti trattati in ricovero ordinario, nel
corso dell’ultimo triennio, > 20% del valore medio regionale

8. Disponibilità di un proprio patrimonio immobiliare adeguato e sufficiente per

consentire lo svolgimento di attività istituzionali di tutela della salute ed erogazione
delle prestazioni sanitarie

➔ Facendo esplicita richiesta alla Regione che trasmette per la valutazione

al Ministero; entro 60 gg da quest’ultima deliberazione, se in presenza
dei requisiti predetti, essa è obbligata a costituire i Presidi Ospedalieri in
Aziende Ospedaliere

➢ In ogni caso non si procede a costituzione o conferma della AO se costituisce unica

struttura ospedaliera all’interno della AUSL

➢ In caso di grave disavanzo nel triennio precedente o perdita dei requisiti

fondamentali si procede a revoca del ‘titolo’ e individuazione della relativa AUSL
‘accorpante’

➢ Le AO fanno riferimento (sono simili) in tutto e per tutto (organi, fonti di

finanziamento etc.) alle AUSL

 Evoluzione legislativa della rete ospedaliera

1. Finanziaria 1991 → ridefinizione tramite trasformazioni di destinazione,

accorpamenti e disattivazioni della rete ospedaliera al fine del raggiungimento dei
seguenti parametri:

a. Utilizzazione media annua posti letto non < 75%

b. 6 posti letto per 1.000 abitanti, di cui lo 0,5 per mille riservato alla
riabilitazione e alla lungo-degenza post-acuzie
199
 c. Standard minimo degli ospedali pari almeno a 120 posti letto

2. Riforma sanitaria ter (1999) → riorganizzazione complessiva:

a. Trasformazione dei grandi ospedali in AO

b. Dipartimentalizzazione dei presidi ospedalieri della AUSL

c. Verifica del tasso di occupazione annuo e consistenza sul territorio degli

ospedali

3. Decreto Balduzzi (2012) → importanti modifiche alla Riforma sanitaria ter con un
primo periodo di spending review

a. Stessi identici organi della AUSL per le AO

b. Unico soggetto che è sia Direttore Sanitario che ‘Primario’ nel caso la AO,
AOU o l’IRCCS siano costituiti di un solo Presidio/Dipartimento

c. Soppresse le precedenti figure del coordinatore amministrativo, del

coordinatore sanitario, del sovrintendente sanitario e dell’ufficio di direzione

4. D.M. 70/2015 → classificazione delle strutture ospedaliere (nomenclatura interna alla

‘Rete Ospedaliera’):

a. Presidi Ospedalieri di Base → bacino di utenza tra 80.000 e 150.000 abitanti –

ovviamente sono afferenti al Distretto Sanitario di Base

b. Presidi Ospedalieri di I livello → bacino di utenza tra 150.000 e 600.000

abitanti

c. Presidi Ospedalieri di II livello → bacino di utenza tra 600.000 e 1.200.000

abitanti

➔ Vengono anche fornite indicazioni per la costituzione di reti tempo-

dipendenti quali:

• Emergenze cardiologiche

• Traumi

• Ictus

• Emergenza-urgenza (118)

▪ Aziende Ospedaliero-Universitarie

Le AOU, semplicemente, sono quelle Aziende Ospedaliere che fanno anche attività
d’insegnamento ‘per conto’ delle Università (e quindi i cui medici talvolta sono anche
Professori); sono enti di diritto pubblico che compiono atti di diritto privato (come AO e
AUSL) e sono regolate da protocolli d’intesa tra Università e Regioni.

200
Linee guida protocolli d’intesa:

1. Le AOU contribuiscono all’elaborazione del PSR

2. Devono definire i criteri-guida dell’organizzazione interna delle AOU, che poi viene
stabilita nei dettagli per atto aziendale interno (statuto)

3. Devono disciplinare la formazione degli specializzandi

4. Devono stabilire le percentuali di partecipazione ai risultati di gestione (utili/perdite)

rispettivamente di competenza della Regione e dell’Università

Il DPCM 24-5-2001 definisce 2 tipologie organizzative:

1. AOU integrate col SSN → sono quelle nate dagli ex policlinici universitari

2. AOU integrate con l’Università → sono quelle nate da presidi ospedalieri sui quali
insiste la Facoltà di Medicina e Chirurgia, poi trasformati in AOU

Che poi sono state unite in un’unica tipologia di AOU:

1. Il modello organizzativo ordinario è quello dipartimentale

2. Organi sono il D.G., il Collegio Sindacale e l’Organo d’Indirizzo (supporta le scelte del
D.G. in accordo col Rettore dell’Università)

➔ La trasformazione da policlinici a gestione diretta in AOU ancora oggi non

risulta completata, per questo si parla ancora di ‘policlinici a gestione
diretta’

201
 3. Principi generali sulla disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze di
una pubblica amministrazione

Il rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.

Il rapporto di pubblico impiego può essere delineato come quel rapporto di lavoro
subordinato per il quale un soggetto s’impegna professionalmente e continuativamente a
prestare la propria attività alle dipendenze di una P.A. in cambio di una determinata
retribuzione.

È dunque:

1. Volontario

2. Strettamente personale

3. Sinallagmatico

4. Subordinato

5. Esclusivo e continuativo → discorso a parte per gli enti pubblici economici, ad

esempio, o comunque tutti quegli enti o aziende non definibili strettamente PP.AA.
(che ricordiamo sono solo le diramazioni centrali e periferiche dell’amministrazione
statale)

➢ Non vi rientrano:

1. Rapporto di servizio onorario → riguardante soggetti deputati a svolgere pubbliche

funzioni di particolare rappresentatività (es.: Ministri, Sindaci, componenti delle
commissioni di concorso etc.) di durata limitata e con compenso che fa più che altro
da gettone di presenza o rimborso spese

2. Rapporto d’incarico professionale → con cui un soggetto pone in essere un

determinato servizio o opera (locatio operis) senza vincolo di subordinazione
gerarchica nonché obblighi di orari

Riferimenti costituzionali:

1. Art.1 → la Repubblica è fondata sul lavoro

2. Art.28 → responsabilità diretta dei dipendenti pubblici

3. Art.51 → accesso ai pubblici uffici in condizioni d’uguaglianza

4. Artt.54-98 → obbligo di fedeltà ed esclusività nei confronti della Nazione

202
5. Art.97 → riserva di legge inerente l’organizzazione dei pubblici uffici e il principio di
buon andamento della P.A.

203
Crono-storia

1) Periodo post unità d’Italia → norme di diritto privato speciale

2) Inizio Novecento → disciplina pubblicistica rigorosamente unilaterale (nessun rilievo

veniva riconosciuto alla fonte contrattuale) a mezzo leggi e regolamenti

3) 1957 → 1° Testo Unico – migliore organizzazione dei dipendenti pubblici

4) 1980 → dovere di produttività del pubblico impiego

5) 1983 → ruolo primario della contrattazione collettiva, seppur con una strenua
differenziazione tra impiego pubblico e privato

6) 1993 → 1° privatizzazione del pubblico impiego:

a. Estensione delle norme di diritto privato ai dipendenti pubblici

b. Diretta applicabilità della disciplina relativa alla contrattazione collettiva

c. Parificazione dei poteri tra datore di lavoro pubblico e privato

7) 1997 → 2° privatizzazione - Leggi Bassanini:

a. prima applicazione pratica della contrattazione collettiva

b. creazione di un Codice di Comportamento dei Pubblici Dipendenti

c. creazione di un ruolo unico dirigenziale interministeriale

d. semplificazione e riordino della contrattazione collettiva

8) 1998 → attuazione di ulteriori miglioramenti previsti dalle leggi delega del 1997:

a. Separazione delle fonti pubblicistiche da quelle privatistiche

b. Marcata la relativa devoluzione del contenzioso al G.A. o al G.O.

c. Privatizzazione estesa a tutte le precedenti categorie di dirigenti (anche quelli

generali, inizialmente esclusi)

204
9) 2001 → 2° Testo Unico (TUPI): Testo Unico del Pubblico Impiego (d.lgs. 165/2001)

a. Si applica a tutte le PP.AA. e gli enti pubblici salvo (per la specialità del
rispettivo rapporto):

i. Magistrati ordinari, amministrativi e contabili

ii. Avvocati e Procuratori dello Stato

iii. Personale militare e delle forze di polizia

iv. Personale delle carriere diplomatica e prefettizia

v. Dipendenti degli enti (pubblici o simili) che svolgono le attività

contemplate da un d.lgs. del ’47 (risparmio, funzione creditizia e
valutaria) e dalle leggi 281/1985 (tutela del risparmio, valori
mobiliari) e 287/1990 (tutela della concorrenza e del mercato)

b. Si tratta di un complessivo riordino della materia (senza entrare nei

particolari)

10) 2009 → 3° privatizzazione - Riforma Brunetta (d.lgs. 150/2009)

a. Maggior responsabilizzazione, in particolare dei dirigenti

b. Meritocrazia (misura delle performances, incentivi economici e progressioni

di carriera)

c. Selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera

d. Contrastare scarsa produttività ed assenteismo

e. Assicurare maggiore trasparenza

f. Rafforzare le prerogative datoriali dei dirigenti

g. Ridelineare la ripartizione tra legge e contrattazione collettiva

h. Rilegificazione della contrattazione collettiva laddove fuori controllo

11) 2012 → spending review e legge anticorruzione

a. Riduzione delle spese dell’apparato pubblico

b. Recupero della legalità e dell’integrità ‘perdute’

12) 2015 → Legge Madia e relativi decreti attuativi

a. Valutazione dei dipendenti pubblici (d.lgs.74/2017)

i. Maggior differenziazione dei trattamenti economici dei dipendenti

205
 ii. Maggior incisività del feedback da parte degli utenti

iii. Maggior rilevanza dei controlli svolti dagli OIV (Organismi

Indipendenti di Valutazione)

iv. Misura della performance attraverso il ciclo di gestione della

performance:

1. Definizione e assegnazione degli obiettivi

2. Collegamento tra obiettivi e assegnazione di risorse

3. Monitoraggio in corso d’esercizio ed eventuale correzione

4. Misurazione e valutazione, collettiva e individuale

5. Utilizzo di sistemi premianti

6. Rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-

amministrativo, agli organi di controllo esterni e interni e ai
vertici delle amministrazioni, nonché a utenti e destinatari
dei servizi in generale

b. Revisione TUPI (d.lgs. 75/2017):

i. Progressivo superamento del principio della dotazione organica,

sostituito da quello del Piano Triennale dei Fabbisogni

ii. Disciplina per la risoluzione del problema del precariato e

l’eliminazione dei contratti di collaborazione

iii. Introduzione volte all’entrata a regime dell’azione disciplinare

iv. Possibilità di svolgimento dei concorsi in forma aggregata o

centralizzata

v. Coinvolgimento delle persone con handicap nel pubblico impiego

anche per mezzo dell’istituzione di una Consulta ad hoc

vi. Polo Unico INPS per il controllo dei permessi per malattia

vii. Ridefinizione dell’ambito di contrattazione collettiva e integrativa

c. Innovazione dello statuto della dirigenza pubblica → obiettivo

momentaneamente sospeso da una sentenza avversa della Corte
Costituzionale

206
Stato giuridico del personale del Servizio Sanitario Nazionale

Il personale del SSN è quello incardinato in un rapporto di pubblico impiego nelle strutture
individuate con DPCM 593/1993, che ne definisce l’ambito compartimentale

➔ Ex Contratto Collettivo Nazionale del 2002:

1. Aziende Sanitarie del SSN

2. Istituti zooprofilattici sperimentali

3. IRRCS

4. Ordine Mauriziano di Torino

5. Ospedale Galliera di Genova

6. Ex IPAB

7. RSA prevalentemente pubbliche

Crono-storia:

1. L.833/1978 → applicabilità dei principi cardine dei rapporti di pubblico impiego

2. DPR 761/1979 → stato giuridico del personale di ambito sanitario

3. TUPI → inizio della privatizzazione

 La privatizzazione a partire dal Testo Unico del Pubblico Impiego (d.lgs. 165/2001)

▪ Riforma del Titolo V d.lgs.502/1992 → riforma della dirigenza medica

▪ Riforma Brunetta (2009) → modifiche al TUPI – i rapporti individuali dei dipendenti

della P.A. vengono regolati contrattualmente

▪ Spending review (2012) → riduzione dei costi di settore

▪ Legge anticorruzione (2012) → trasparenza e Codice di Comportamento dei

Dipendenti Pubblici

▪ Riforma Madia (2017) → incremento della meritocrazia e della misurazione della

performance

➔ Contrattualizzazione del rapporto di lavoro:

▪ Riferimento alle norme del codice civile

207
 ▪ Salvo esplicite eccezioni contenute nel TUPI

➔ La Riforma Madia ha di nuovo spostato gli equilibri a favore della

contrattazione collettiva che, se presente, è punto di riferimento per la
disciplina del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti

La contrattazione collettiva

2 livelli:

1. CCNL (di comparto) → disciplinano:

a. La struttura contrattuale

b. I rapporti tra i diversi livelli

c. La durata dei contratti (di comparto e integrativi)

2. Contratti integrativi, a livello di singola amministrazione → assicura adeguati livelli di

efficienza e produttività dei servizi pubblici

 I comparti

➔ Unità fondamentale della contrattazione collettiva nel pubblico impiego

• Erano 10 in tutto e uno è il comparto ‘Servizio Sanitario Nazionale’

• I dirigenti avevano 8 comparti analoghi a quelli degli altri dipendenti

➔ Con la Riforma Brunetta si sono ridotti a 4 aree, attive dal 2016:

1. Funzioni Centrali

2. Funzioni Locali

3. Istruzione e Ricerca

4. Sanità

208
A sua volta, il personale sanitario si divide in 4 ruoli:

1. Sanitario (es.: infermieri, medici, psicologi, biologi, etc.)

2. Professionale (es.: OSS)

3. Amministrativo (es.: contabili)

4. Tecnico (es.: informatici)

Il personale del SSN, fino all’ultima contrattazione collettiva (triennio 2016-2018), risultava
diviso in 3 settori che definiscono anche 3 tipi di contratti collettivi:

1. Area personale non dirigenziale

2. Area della dirigenza sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa

3. Area della dirigenza medica e veterinaria

 CCNL Sanità 2016-2018

➔ Tendenzialmente simile ai precedenti, tenendo conto in particolare delle

novità apportate dalla Riforma delle professioni sanitarie (L.3/2018):

▪ Viene valorizzata la funzione di coordinamento

▪ Si apre alla possibilità di accesso a incarichi di minore complessità

che verranno remunerati, a differenza del passato

▪ Si riserva l’1% della spesa del SSN alla formazione del personale

▪ Vengono istituiti su domanda e con provvedimento iscritto, con

relativa nomina da parte delle Aziende ed Enti del SSN, i seguenti
incarichi di funzione (a termine per un minimo di 3 e un massimo
di 5 anni cumulabili fino a un massimo di 10 ma non cumulabili
tra loro per diverse tipologie di incarico) al personale inquadrato
nella categoria D (anche se part time), ossia incarichi che
prevedano maggiore responsabilità dirette per l’interessato che
non rientrino in quelle proprie della categoria di appartenenza,
con corresponsione di relativa indennità:

o Di organizzazione → comprendono funzioni di gestione

svolte con particolare autonomia e richiedono 5 anni di
esperienza nel profilo di appartenenza

o Professionale → comprendono un’alta professionalità o

specializzazione (può essere richiesto il possesso di un

209
 master specialistico) e eventuale relativa iscrizione agli
Albi, ove previsti

▪ Innovazione del sistema di classificazione del personale, che

verrà valutato da un’apposita Commissione, secondo le seguenti
aree prestazionali:

o Professioni sanitarie

o Professioni socio-sanitarie

o Amministrazione dei fattori produttivi

o Tecnico-ambientale

▪ Nuovi profili specifici per le attività di comunicazione ed

informazione

Categorie ex CCNL 1998-2001

1. A → capacità manuali generiche (es. profilo professionale: ausiliario

specializzato)

2. B → capacità teoriche di base in relazione ai propri compiti e tecniche specifiche

riferibili alla propria qualificazione (es.: coadiutore amministrativo)

3. C → conoscenze teoriche specialistiche di base; autonomia e responsabilità nei

propri ruoli (es.: assistente amministrativo)

4. D → conoscenze teoriche specialistiche in relazione ai titoli di

studio/professionali conseguiti; autonomia e responsabilità nei propri ruoli (es.:
collaboratore amministrativo-professionale esperto)

➔ Progressioni nel sistema classificatorio, nei limiti dei posti disponibili

nella dotazione organica di ciascuna categoria e dei relativi profili:

▪ Da una categoria all’altra immediatamente superiore → previo superamento di una

selezione interna (per valutazione comprata dei curricula) tra i richiedenti aventi i
requisiti culturali e professionali richiesti per il posto per cui si intende concorrere

▪ All’interno della stessa categoria per profili di diverso livello → previo accertamento
dei requisiti culturali e professionali richiesti per il posto per cui si intende
concorrere

▪ Per la progressione tra diverse aree (es.: da OSS a infermiere)→ concorso pubblico
con riserva fino al 50% dei posti disponibili per il personale interno

Il contratto individuale

210
Nella P.A. le selezioni di personale avvengono sulla base di:

▪ Scorrimento sulla base delle liste di collocamento → categorie in cui è richiesta la sola
scuola dell’obbligo (A e B)

▪ Selezioni pubbliche → categorie il cui requisito è il diploma di maturità o la laurea (C

e D)

Criteri fondamentali da rispettare nella selezione:

1. Pubblicità

2. Pari opportunità

3. Rispetto del Piano Triennale dei Fabbisogni

➔ Al termine della selezione, col superamento delle prove, viene stipulato il

contratto individuale di lavoro, fonte regolatrice del rapporto

Art.24 CCNL Sanità 2016-2018: il rapporto di lavoro è regolato dai contratti collettivi nel
tempo vigenti, anche per quanto riguarda cause di risoluzione e termini di preavviso

Punti fondamentali da indicare nel contratto individuale:

1. Tipologia

2. Data d’inizio

3. Categoria, profilo professionale e livello retributivo iniziale

4. Attribuzioni previste

5. Durata del periodo di prova (sempre previsto per legge) che, ex art.25 CCNL Sanità
2016-2018, è:

a. 2 mesi → Cat. A e B

b. 6 mesi → Cat. C e D

i. Di servizio effettivamente prestato (sospeso in caso di malattia e negli

altri casi previsti dal CCNL per cui il dipendente ha diritto per fino a 6
mesi alla conservazione del posto, dopodiché il contratto è
automaticamente risolto)

ii. Decorso senza che nulla osti il periodo, il dipendente si intende

confermato in servizio e gli viene riconosciuta l’anzianità dal giorno
dell’assunzione, a tutti gli effetti

iii. L’azienda durante lo stesso periodo può decidere di svolgere attività

di formazione impiegando il dipendente in più servizi dell’ente, fermo
restando la sua applicazione nelle mansioni di appartenenza;
211
 possono essere esonerati i dipendenti che abbiano già svolto tale
periodo, anche presso altre PP.AA., nel medesimo o corrispondente
profilo

6. Orario di lavoro che, ex art.27 CCNL Sanità 2016-2018, è:

a. 36 h settimanali, funzionali all’orario di servizio e di apertura al pubblico

b. Su 5 (7h e 12’) o 6 giorni (6h)

c. Sempre funzionali all’esigenze degli utenti, quindi con eventuali aperture

pomeridiane

d. Flessibili (su turni, articolate diversamente etc.)

e. Con obbligo, per i dipendenti in servizio presso le unità operative, al servizio

di pronta disponibilità (art.27 CCNL Sanità 2016-2018):

i. Immediata reperibilità e obbligo di raggiungere la struttura nel tempo

previsto

ii. Nel rispetto del Piano Annuale per la Gestione delle Emergenze

iii. Limitato, di norma, a turni notturni e festivi; in quest’ultimo caso,

compensati da un riposo senza riduzione del debito orario
settimanale su richiesta del lavoratore

7. Sede di prima destinazione dell’attività

8. Termine finale, in caso di lavoro a tempo determinato

Doveri e diritti del dipendente

Doveri:

1. Diligenza, obbedienza, fedeltà

2. Esclusività del rapporto

Diritti:

1. Patrimoniali

a. Alla retribuzione

2. Non patrimoniali

a. All’ufficio (permanenza nel rapporto di lavoro)

b. Allo svolgimento delle mansioni

c. Alla progressione (sia economica che di carriera)

212
 d. Alla riservatezza

e. Alle pari opportunità

f. Al riposo (normalmente coincidente con la giornata domenicale (ex art.27

CCNL Sanità 2016-2018)

g. Alle ferie retribuite (ex art.33 CCNL Sanità 2016-2018), ossia 28 o 32 gg

lavorativi

h. Ai permessi retribuiti (ex art.34 CCNL Sanità 2016-2018), ossia 18 h/anno,

anche cedibili a titolo gratuito ad altro dipendente, i quali:

i. Non riducono le ferie

ii. Non sono fruibili per frazioni di ora

iii. Sono valutati agli effetti dell’anzianità di servizio

iv. Non sono fruibili nella stessa giornata insieme ad altri permessi
fruibili ad ore

v. Possono essere fruiti, cumulativamente, anche per la durata

dell’intera giornata lavorativa

vi. Sono compatibili con la fruizione nel corso dell’anno solare dei
permessi giornalieri

i. Ai congedi per le donne vittime di violenza (ex art.39 CCNL Sanità 2016-2018),
ossia fino a 90 gg lavorativi nell’arco di 3 anni da inizio percorso di astensione
dal lavoro (non retribuita) per partecipare a percorsi di protezione relativi alla
violenza di genere

j. Al lavoro notturno e straordinario secondo le norme di legge, ossia per non

oltre 180 h/anno per quest’ultimo e comunque maggiormente retribuito
secondo le risorse destinate nei programmi aziendali (ex artt.30-31 CCNL
Sanità 2016-2018)

 Cause di estinzione del rapporto di lavoro:

1. Compimento del limite di età per il lavoro o dell’anzianità massima di servizio

2. Dimissioni

3. Decesso

4. Perdita della cittadinanza (ove prevista quale requisito per l’accesso)

5. Recesso unilaterale (diverso dalle dimissioni consensuali)

213
Lavoro flessibile

➔ Di norma la P.A. assume a tempo indeterminato ma può accadere che per

comprovate esigenze di carattere temporaneo ed eccezionale le stesse
stipulino contratti a tempo determinato, anche di somministrazione, o
altre tipologie di lavoro flessibile (rispetto allo standard del tempo
indeterminato) previste dal C.C. o altre leggi (ex art.36 TUPI), come nel
caso del Jobs Act che ha esteso altre forme di lavoro tipiche del settore
privato a quello pubblico: part time, telelavoro, apprendistato etc.
(secondo le modalità descritte all’art.35 TUPI)

1. contratti a tempo determinato (art.57 CCNL Sanità 2016-2018)

a. non > 20 % del personale a tempo indeterminato in servizio al 1° gennaio

dell’anno di assunzione

b. tempo determinato max di 36 mesi, comunque derogabile in base alle

necessità dell’ente in casi specifici

c. intervallo tra un contratto e il successivo di 10 o 20 gg

d. di norma il contratto si risolve automaticamente senza preavviso al termine

e. il trattamento economico è sostanzialmente quello dei dipendenti a tempo

indeterminato, con alcune specifiche differenze

f. nel settore pubblico non si trasforma mai in tempo indeterminato (se non
per selezione pubblica)

2. contratti di somministrazione di lavoro a tempo determinato (art.59 CCNL Sanità

2016-2018)

a. qui i soggetti del rapporto sono 3: somministratore, utilizzatore e

somministrato

b. vi è un contratto di agenzia tra somministratore e utilizzatore e un contratto

di lavoro tra utilizzatore e somministrato

c. non utilizzabile per carenze di organico ma solo per fronteggiare situazioni di

emergenza

d. secondo quanto stabilito in sede di contrattazione integrativa, hanno diritto a

trattamenti accessori per quanto riguarda la premiazione delle performance
positive o eventuali indennità spettanti per il ruolo che occupano

214
e. come agli altri dipendenti spettano informazione e formazione riguardo le
misure di sicurezza previste nel Testo Unico di Sicurezza sul Lavoro, con
particolare attenzione ai rischi specifici

215
La valutazione della performance

1. Ogni amministrazione ha un proprio sistema di misurazione e valutazione e

annualmente è tenuta a pubblicare sul sito web istituzionale:

a. Piano della performance

b. Relazione sulla performance

2. La misurazione, con il coordinamento dell’ANAC, è svolta da:

a. OIV → controllo esterno

b. Dirigenti d’azienda → controllo interno

3. Vi sono 3 livelli di misurazione:

a. Complesso-azienda

b. Ciascuna unità operativa

c. Ciascun operatore

Responsabilità disciplinare

➔ Autotutela con cui la P.A. può far fronte all’inadempienza dei doveri da
parte del suo dipendente

Fonti normative:

1. Codice disciplinare CCNL comparto Sanità (art.65)

2. TUPI (art.55..55septies)

➔ Gli OSS non posseggono né un proprio ordine o collegio nazionale né un

proprio codice disciplinare, pertanto per tali situazioni si fa riferimento a
quelli di medici e infermieri

Criteri generali d’inadempimento ai propri doveri professionali:

1. Intenzionalità del comportamento

2. Grado di negligenza, imprudenza, imperizia dimostrate

3. Rilevanza degli obblighi violati

4. Responsabilità connesse alla posizione di lavoro occupata

5. Grado di danno o pericolo causato

6. Sussistenza di aggravanti o attenuanti

216
 7. Concorso di più lavoratori

 Licenziamento disciplinare

▪ D.lgs.116/2016 (‘furbetti del cartellino’)

▪ D.lgs.75/2017 (attuativo della Riforma Madia oltre che modificativo del TUPI)

1. Falsa attestazione della presenza in servizio

2. Assenza priva di valida giustificazione

3. Ingiustificato rifiuto del trasferimento

4. Falsità documentali o dichiarative

5. Gravi condotte aggressive o moleste

6. Condanna penale definitiva

7. Gravi o reiterate violazioni del Codice di Comportamento

8. Reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa

9. Insufficiente rendimento → valutazione negativa nell’arco dell’ultimo triennio

La dirigenza sanitaria

➔ Ha tratti di specialità (ex d.lgs.502/1992) rispetto alla normativa sulla

dirigenza pubblica (artt.19 e ss. TUPI)

Criteri di suddivisione interna:

1. Funzionali

2. Organizzativi

3. Professionali

217
 ▪ Direttore Generale

▪ Dirigente sanitario, Dirigente amministrativo

▪ Dirigenza operativa

❖ Del ruolo medico e sanitario

▪ Di struttura complessa → direttore (primario)

▪ Di struttura semplice → responsabile

❖ Del ruolo professionale, tecnico e amministrativo

▪ Art.26 TUPI

▪ Caratteri di specialità ex d.lgs.502/1992

➔ Ex legge di bilancio 2019 rimasta nei ‘ranghi’ del SSN

Il dirigente, di qualsiasi tipo, è responsabile del risultato programmato e deve cercare di

raggiungere gli obiettivi anche con impegno orario superiore a quello previsto
contrattualmente

 Disciplina normativa e contrattualistica

➔ Inquadramento (ex d.lgs. 229/1999) in unico ruolo e in un unico livello

Tipologie d’incarichi:

1. Di natura professionale

a. Per dirigenti < 5 anni di anzianità

b. Di alta specializzazione → di vario tipo (verifica, controllo, ricerca)

i. Durata da 5 a 7 anni, rinnovabile

2. Di struttura semplice (Dipartimento o sua articolazione interna) → dirigenti con

anzianità di servizio > 5 anni

i. Durata da 5 a 7 anni, rinnovabile

218
 3. Di struttura complessa → esercitano, oltre alle funzioni inerenti la propria
professione, anche la direzione e organizzazione della struttura affidata con facoltà di
emanazione direttive e provvedimenti di ogni tipo al proprio personale a fini
preventivi, diagnostici, terapeutici e riabilitativi

i. Durata da 5 a 7 anni, rinnovabile

ii. Col Decreto Balduzzi è ora previsto che l’incarico di direttore di

struttura complessa venga affidato a una Commissione di cui fanno
parte il Direttore Sanitario e 3 direttori di struttura complessa nella
materia dell’incarico da conferire, scelti con sorteggio da un elenco
nazionale di direttori di struttura complessa; il D.G. nominerà poi il
vincitore sulla base delle scelte della Commissione e, se non sceglie il
candidato col punteggio più alto, è tenuto a fornirne motivazione

➔ Il dirigente non rinnovato prende posto in altra funzione con relativo

trattamento economico e quel posto in organico, conseguentemente,
risulta indisponibile per il relativo profilo

 Tutti i dirigenti vengono valutati conformemente alla normativa vigente in materia

per le PP.AA., in particolare una verifica sulla conformità nella qualità e quantità delle
prestazioni mediche in relazione agli obiettivi perseguiti

Contrattualmente, sono definiti per ogni incarico:

1. Oggetto

2. Obiettivi da conseguire

3. Durata, salvo i casi di revoca

4. Corrispondente trattamento economico

Revoca dell’incarico nei seguenti casi:

1. Inosservanza delle direttive impartite dal diretto superiore

2. Mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati

3. Responsabilità grave e reiterata

4. Altre ipotesi previste nei rispettivi contratti

➔ Nei casi più gravi il D.G. può addirittura recedere dal rapporto di lavoro
secondo le disposizioni del C.C. e della contrattazione collettiva

219
220
Formazione professionale

▪ Scuole di specializzazione

➔ Finalizzate al conseguimento di un diploma per l’abilitazione a specialista

della professione nell’ambito del SSN

▪ Si trovano presso le Università ma sono accreditabili solo le scuole che abbiano

superato un sistema di valutazione comprendente 2 istituti:

• ANVUR (Agenzia Nazionale di Valutazione Università e Ricerca)

• AGENAS (AGEnzia Nazionale per i Servizi sanitari regionali)

➢ Le modalità sono definite, in coerenza alle nuove direttive europee, dal D.L. 402/2017

▪ Formazione post specializzazione

▪ Rinnovata profondamente dalla riforma sanitaria ter

❖ Formazione permanente → per tenere conto delle migliorie scientifiche e

tecnologiche

❖ Aggiornamento professionale → per adeguare le conoscenze professionali al

contesto

➢ La programmazione è affidata alla Commissione Nazionale per la Formazione

Continua

➢ Lo svolgimento è affidato a società scientifiche o soggetti pubblici e privati di altra

natura accreditati dalla Commissione Nazionale (e quindi dal Ministero), previo
versamento all’Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali di una somma a
titolo di contributo

▪ Formazione manageriale

221
 ➔ Finalizzata alla formazione di capacità imprenditoriali nei dirigenti

▪ Post acquisizione dell’incarico con la frequenza e il superamento a verifica di appositi

corsi organizzati:

1. dall’ISS (Istituto Superiore Sanità) → Direttori Sanitari e dirigenti di struttura

complessa

2. dalle Regioni o dalle Province Autonome previo accordo col Ministero anche
mediante soggetti pubblici e privati accreditati → per tutti gli altri dirigenti

➔ gli oneri connessi sono a carico del personale interessato

❖ vi è poi la cd ECM (Educazione Continua in Medicina) comprendente corsi organizzati

da chiunque lo desideri con lo scopo di mantenere elevata ed al passo coi tempi la
professionalità degli operatori della Sanità (con accordo del 2009 anche questi
soggetti erogatori necessitano di accreditamento presso la Commissione nazionale
apposita e, pertanto, rilasciano anche crediti formativi per la Formazione Continua
‘ufficiale’)

L’attività libero-professionale

L’esclusività del rapporto di lavoro include l’incompatibilità con:

1. ogni altro tipo di rapporto di lavoro, pubblico o privato

2. rapporti anche in convenzione col SSN

3. titolarità o compartecipazione delle quote d’imprese che possono configurare

conflitti d’interesse

Ex d.lgs.502/1992 i medici pubblici dipendenti (anche dirigenti del ruolo sanitario) del SSN
possono anche svolgere compatibilmente col rapporto di pubblico impiego, al di fuori
dell’orario di servizio, attività libero-professionale interna (intramuraria/intramoenia)

➔ Quella esterna (extramuraria/extramoenia) sconfinerebbe nel conflitto

d’interesse; ciò comporta un aut-aut, una scelta tra l’una e l’altra opzione
(dipendente pubblico con possibilità di lavoro libero-professionale
intramoenia o privato libero professionista)

L’attività libero professionale intramoenia viene svolta al di fuori del normale orario di lavoro
e, conseguentemente, è soggetta al pagamento di tariffe, definite dai singoli professionisti e
comunicate all’azienda.

222
Per attività libero professionale intramuraria si intende infatti l'attività che il personale
sanitario esercita:

▪ al di fuori dell'orario di lavoro, a livello individuale o di equipe;

▪ in regime ambulatoriale, comprese le attività di diagnostica strumentale e di

laboratorio analisi, di Day Hospital, di Day Surgery o di ricovero ordinario;

▪ su libera scelta dell'assistito;

▪ con pagamento dell’intera tariffa da parte del cittadino

Dal 1996 (vedi più sotto), i medici specialisti che operano all’interno del Servizio Sanitario
Nazionale e che vogliono anche esercitare la professione privatamente oltre il normale orario
di lavoro, devono scegliere tra due modalità: la libera professione intramuraria o
intramoenia, oppure la libera professione extramuraria o extramoenia.

- Nella libera professione intramuraria il medico, a rapporto esclusivo, può utilizzare i

Poliambulatori Aziendali, i Presidi Ospedalieri e gli ambulatori pubblici o privati convenzionati.
L’onorario che spetta al medico specialista è concordato dall’Azienda Sanitaria con il medico,
così come la quota aziendale per il servizio offerto, l’utilizzo delle apparecchiature e
l’occupazione delle strutture. Tutti i costi sono a carico dell’utente (l’AUSL rilascia la ricevuta
fiscale dell’importo ricevuto, detraibile nell’annuale dichiarazione dei redditi secondo quanto
previsto dalle norme in materia).

- Nella libera professione extramuraria il medico utilizza strutture o studi privati. L’intervallo
minimo e massimo del suo onorario è stabilito dall’ordine professionale di appartenenza.

▪ Tra il 5% e il 10% dei posti letto complessivi sono riservati ad attività intramoenia
(intramuraria), costituendo quindi spazi per attività libero-professionale con relative
camere a pagamento (con prezzo indicizzato con riguardo alle caratteristiche
‘alberghiere’ e, forfettariamente, con riguardo agli interventi medici richiesti); nel
caso tali spazi siano impossibili da ottenere, all’interno di dette strutture le AUSL
possono stipulare appositi contratti con case di cura o altre strutture sanitarie
pubbliche o private per il tempo necessario a dotarsi di tali spazi e comunque per un
periodo non > 1 anno, tantomeno rinnovabile (art.4 c.10 d.lgs.502/1992)

Forme di attività intramoenia:

1. Attività specializzata ambulatoriale, svolta individualmente, per pazienti non

ricoverati

2. In regime di ricovero ordinario per specialità mediche o chirurgiche con

individuazione dell’equipe

223
3. Al di fuori della struttura pubblica ma come se fosse all’interno: cd intramoenia
allargata

➔ Dei pagamenti di ciascun importo deve essere assicurata la tracciabilità

(ex Decreto Balduzzi), pena l’esercizio di sanzioni a carico dei D.G. e
eventuale potere sostitutivo

224
Evoluzione legislativa:

1. L.662/1996 → il personale medico dipendente deve optare per una tra le 2 opzioni:
attività intramuraria o extramuraria, poiché tali attività sono totalmente
incompatibili

a. se veniva scelta quella extramuraria l’opzione impone per 3 anni di operare

al di fuori delle strutture del SSN o private accreditate

b. di contro, veniva incentivata quella intramuraria:

i. trattamento economico aggiuntivo (rispetto a quello da dipendente)

ii. regime fiscale assimilato a quello da dipendente (quindi più

favorevole di quello libero-professionale)

iii. titolo preferenziale per il conferimento di incarichi comportanti

direzione di struttura o direzione del ruolo sanitario di 2° livello

2. DM 31/7/1997 → disciplina specifica per l’attività libero-professionale dei dirigenti

(≠ direttori) sanitari

3. Riforma Sanitaria Ter (L.229/1999 o Riforma Bindi) → si ribadisce l’esclusività del

rapporto di lavoro col SSN; venivano vincolati a lavorare col SSN:

a. coloro che avevano optato per l’attività intramoenia

b. i dirigenti coi quali sia stato stipulato contratto di lavoro post 31-12-1998

➔ in ogni caso entro il 30/11 di ogni anno si registravano le richieste di

passaggio al di fuori del ‘regime di esclusività’ con effetto a partire da
inizio anno successivo, con facoltà delle singole Regioni di imporre un
termine temporale più breve e possibilità di ripristino, successivamente,
del regime esclusivo

• la non esclusività non preclude la direzione di strutture semplici

o complesse

• l’esclusività del rapporto da parte dei dirigenti e personale

medico dei ruoli universitari comportava la corresponsione di
un’indennità d’esclusività (per cui si attinge ad apposito fondo)

4. DPCM 27/3/2000 → amplia l’ambito dell’attività libero-professionale,

ricomprendendovi anche:

a. Attività di diagnostica strumentale e di laboratorio

b. Day surgery

225
Esclusività del rapporto e modalità di svolgimento di quest’ultimo

1. Attività libero-professionale individuale da svolgere al di fuori dell’orario di servizio

nell’ambito delle strutture aziendali

2. Attività rese a domicilio di carattere occasionale o straordinario, in base a specifica

regolamentazione

3. Partecipazione ai proventi

a. Di attività a pagamento svolta in equipe all’interno delle strutture aziendali al

di fuori dell’orario di servizio

b. Di attività richiesta a pagamento da singoli utenti e svolta individualmente o

in equipe nell’ambito di altre aziende ma proprie del SSN o altra struttura
non accreditata ma in convenzione col SSN

c. Di attività richieste a pagamento da terzi all’azienda, che consentano di

ridurre i tempi d’attesa

➔ In ogni caso il volume d’attività non può essere superiore a quello

istituzionale

❖ Modalità di svolgimento e proventi da attribuire ai dirigenti sanitari sono stabiliti dal

Direttore Generale

 Le competenze ripartite tra Regioni e Aziende ed Enti del SSN con riguardo all’attività
libero-professionale

• Art.15 duodecies d.lgs.502/1992 → introduzione di un programma, opportunamente

finanziato dallo Stato delegato alle Regioni, per la realizzazione di strutture per
l’attività libero-professionale, pena, per le Regioni che senza giustificato motivo
risultino inadempienti, l’intervento di un commissario ad acta

• L.120/2007 → ogni azienda o ente del SSN si dota di un piano aziendale concernente,
con riferimento alle singole unità operative, i volumi di attività istituzionale e, ‘di
contro’, quelli di attività intramuraria, cui assicurano adeguata pubblicità e
informazione nei confronti degli utenti (con particolare riferimento alle condizioni di
esercizio e ai criteri che regolano l’erogazione delle prestazioni e le priorità d’accesso)

226
Responsabilità in ambito sanitario

▪ Decreto Balduzzi (2012)

▪ L.24/2017

➔ Si cerca di equilibrare il desiderio di giustizia degli utenti con l’aspecificità

della professione medica

Se il professionista ha conformato la sua condotta alle linee guida e alle good practices:

1. Non incorre in responsabilità penale per colpa lieve (mancata diligenza del cd buon
padre di famiglia)

2. Il risarcimento è stabilito tenendone conto

3. La responsabilità patrimoniale è solo extracontrattuale

4. Il danno non patrimoniale è sostanzialmente quello biologico (risarcibile secondo

tabelle predeterminate)

5. Viene previsto un fondo di copertura assicurativa finanziato anche dagli stessi

professionisti → assicurazione obbligatoria

Sintetizzando,

▪ Rilevanza penale → non punita la colpa lieve

▪ Rilevanza civile

❖ Patrimoniale → responsabilità solo extracontrattuale, tenendo conto

dell’aver rispettato linee guida e good practices

❖ Non patrimoniale → solo danno biologico (tabelle predefinite)

➔ Il tutto coperto dall’assicurazione

 Obiettivo delle riforme è stato principalmente quello di sollevare il medico dal timore
nel suo agire, ‘capitalizzando’ la responsabilità soprattutto in capo alle strutture.

227
Responsabilità penale

Se il professionista ha conformato la sua condotta alle linee guida e alle good practices:

➢ le ipotesi di omicidio e lesioni personali colposi (ove verificatesi in ambito sanitario)

sono non punibili, salvo che:

o in caso di negligenza o imprudenza anche lieve (l’imperizia sembrerebbe

quindi ‘concessa’) ex artt.589-590 c.p.

▪ per sentenza della Corte di Cassazione penale SS.UU. 8770/2018

risulta, nonostante tutto, punibile anche l’imperizia in caso di:

• colpa grave (quindi una reintroduzione della distinzione tra

colpa lieve e grave, come in passato)

• linee guida e good practices non adeguate al caso di specie

• errore rimproverabile nell’esecuzione del caso concreto

quando si è in mancanza di linee guida e good practices

➔ La L.24/2017 indica poi puntualmente quali linee guida vanno tenute di

conto e come farvi riferimento; in ogni caso le linee guida sono quelle
ufficiali rilasciate da istituzioni pubbliche e società scientifiche accreditate

Sintetizzando,

eccezione alla norma in ambito sanitario non si punisce la colpa lieve come detto anche in
caso di omicidio o lesioni colpose fatto salvo per

- negligenza,

- imprudenza

- imperizia qualora:

1. linee guida e good practices siano assenti e nel concreto si sia commesso un errore
d’esecuzione,

2. siano presenti ma siano state ‘prese a riferimento’ quelle sbagliate

3. siano state pedissequamente seguite ma si sia operato con colpa grave

nell’esecuzione concreta.

228
Responsabilità civile

Doppio canale:

1. Contrattuale quella della struttura sanitaria → in tal caso è la struttura a dover

fornire la prova di aver bene operato

a. 10 anni il termine di prescrizione

2. Extracontrattuale quella del dipendente della struttura → in tal caso è il paziente a

dover fornire prova della condotta illecita del medico

a. 5 anni il termine di prescrizione

 L’azione di rivalsa e di responsabilità amministrativa

Art.9 L.24/2017:

1. Azione di rivalsa (in sede civile) della struttura sanitaria sul suo dipendente

a. Per dolo o colpa grave

b. Se il dipendente è stato parte del giudizio o della definizione stragiudiziale

della controversia per risarcimento del danno

c. Entro 1 anno dall’avvenuto pagamento del danno e comunque dopo la

sentenza o il lodo arbitrale

2. Giudizio della Corte dei Conti sulla responsabilità amministrativa

a. Per dolo o colpa grave

b. La quantificazione del danno dovrà tener conto delle situazioni di fatto di

particolare difficoltà in cui ha operato il medico

c. Viene ‘coperta’ da 2 assicurazioni obbligatorie

i. Per colpa lieve (responsabilità extracontrattuale) → risarcimento

danno

ii. Per colpa grave (responsabilità penale) → pena, commutabile in

parte in denaro

• Il dolo (chiaramente) non è ‘coperto’

229
➔ Il paziente danneggiato può anche rivolgersi direttamente alla compagnia
di assicurazione, che a sua volta può rivalersi (in determinati casi) nei
confronti dell’assicurato

230
4. Principi generali in tema di documentazione amministrativa, accesso agli atti,
trasparenza, anticorruzione, privacy

La moderna attività amministrativa

Gli organi ai quali è affidata la funzione politica di governo concorrono alla creazione di un
indirizzo politico per la P.A. chiamata, dunque, a rispondere a determinati fini pubblici.

Principali criteri che informano l’attività amministrativa:

1. Procedimentalizzazione → l’attività segue un iter di atti concatenati

2. Pianificazione e programmazione

3. Trasparenza e accessibilità degli atti

4. Maggiore utilizzazione degli istituti di diritto privato

5. Informatizzazione.

Tipologie di attività amministrativa:

▪ Attiva

▪ Consultiva

▪ Di controllo

Tipologie di atti:

1. Di diritto pubblico → la P.A. è in un piano di supremazia ma deve comunque agire con

lealtà e correttezza ( come ribadito da una sentenza del CdS 2018)

2. Di diritto privato → la P.A. è sempre vincolata nel fine (che permane pubblico) ma
cambiano i mezzi utilizzati e si mette su un piano di parità rispetto al privato
cittadino; ex art.1 comma 1bis L.241/1990 la P.A. ha facoltà di utilizzo di qualsiasi tipo
di contratto di diritto privato sia tipico che atipico, purché:

a. abbia come fine il conseguimento di un’utilità pubblica

b. non sia diversamente espresso dalla legge

231
Principi dell’azione amministrativa:

1. di rango costituzionale

a. legalità → corrispondenza alle prescrizioni di legge

b. imparzialità → nel pieno rispetto della giustizia, senza discriminazioni

arbitrarie

c. buon andamento → massimo benessere collettivo col minor sacrificio

individuale

d. ragionevolezza → canone di razionalità operativa

e. pareggio di bilancio → ex legge cost.1/2012, assicurando la sostenibilità del

debito pubblico, in ossequio all’ordinamento dell’Unione Europea

2. di rango ordinario (ex Legge sul Procedimento Amministrativo, L.241/1990)

a. legalità → in senso sostanziale se anche non formale

b. giusto procedimento → diritto alla dialettica tra pubblico e privato, anche

prima di arrivare a un contenzioso (es.: avviso di avvio del procedimento e
preavviso di rigetto)

c. semplificazione → snellimento delle procedure burocratiche (es.: silenzio

assenso, S.C.I.A., Conferenze di Servizi)

d. economicità → massimo risultato possibile coi mezzi disponibili (si direbbe

uguale al generico principio economico dell’efficienza)

e. efficacia → massimo risultato possibile rispetto agli obiettivi programmati

f. pubblicità → accessibilità e adeguata dimostrazione degli atti

g. trasparenza → immediata e facile controllabilità di tutti (anche per quanto

riguarda il digitale) i momenti e i passaggi dell’operato della P.A.; talmente
importante che ha assunto il rango di livello essenziale delle prestazioni

i. accesso ai documenti amministrativi

ii. partecipazione al procedimento amministrativo

1. pubblicazione di determinati atti sui siti web istituzionali

2. controllo democratico

➔ introduzione del T.U. trasparenza nel 2013:

• bilanciamento ‘trasparenza-privacy’

• istituto dell’accesso civico

• attenzione alla qualità delle informazioni

232
 • nuovi dati ad accesso libero: stipendi e patrimoni degli organi
politici, incarichi dirigenziali, di collaborazione e consulenza,
rendiconti dei gruppi consiliari e provinciali → open data

➔ Trasparenza quale materia trasversale

• Whistleblowing → denuncia dei fenomeni di corruzione all’interno di una P.A.

• Maggiori controlli in seno ai contratti pubblici col Codice del 2016

h. non aggravamento del procedimento amministrativo → se non in via

eccezionale per motivate esigenze dovute allo svolgimento dell’istruttoria

i. obbligo di conclusione esplicita del procedimento → necessità di un

provvedimento finale espresso

j. obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo → necessità di

argomentare il percorso che ha portato al risultato finale

k. informatizzazione del procedimento → uso della telematica sia nei rapporti

interni alla P.A. che in quelli tra questa e i privati

➔ artt.1-2-3 della Legge sul Procedimento Amministrativo

3. di rango europeo

a. giusto procedimento → come quello di rango ordinario

b. buona amministrazione → come quello di buon andamento di rango

costituzionale

c. certezza del diritto → sicurezza dell’interpretazione della norma

d. legittimo affidamento → protezione dei destinatari che hanno fatto

riferimento a situazioni consolidate

e. proporzionalità → tra pena e diritto leso

L.190/2012 cd legge anticorruzione

Aree di rischio:

1. Procedimenti di autorizzazione e concessione

2. Affidamento di lavori, forniture, servizi (scelta e modalità di scelta)

233
 3. Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari,
attribuzioni e vantaggi economici di qualsiasi genere e verso qualsiasi destinatario

4. Concorsi pubblici e prove selettive per l’assunzione di personale, oltre che

progressioni di carriera

Mezzi di contrasto:

1. PNA – Piano Nazionale Anticorruzione (livello centrale)

a. Adottato dall’ANAC

b. Ha durata triennale

c. Viene aggiornato annualmente

d. Si configura come atto di indirizzo per tutte le P.A.

e. Ha l’obiettivo di individuare i principali rischi di corruzione con i relativi rimedi

e contiene l’indicazione di obiettivi, tempi e modalità di adozione e
attuazione delle relative misure di contrasto

2. PTPC – Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (livello decentrato)

a. Adottati dalle singole amministrazioni in ottemperanza al PNA

b. Dalla mancata adozione delle misure di contrasto del PNA deriva

responsabilità disciplinare

c. Vi sono indicazioni anche in merito al vecchio Programma per la Trasparenza

e l’Integrità pertanto ora si parla anche di PTPCT

Attori principali:

1. Livello centrale

a. ANAC

i. Adotta il PNA

ii. Previene fenomeni corruttivi tra le P.A., oltre che tra società
partecipate e controllate

iii. Adotta piani di prevenzione e contrasto

2. Singole amministrazioni

▪ Enti competenti in primis:

a. Organo di indirizzo politico

234
 i. Individua, in genere tra i dirigenti di ruolo in servizio, il RPCT

ii. Adotta il PTPCT entro il 31 gennaio di ogni anno, curandone la

trasmissione all’ANAC

b. RPCT (Responsabile Prevenzione Corruzione e Trasparenza)

i. Segnala ai 2 altri organi competenti (organo di indirizzo politico e OIV)

eventuali disfunzioni

ii. Segnala al responsabile della somministrazione dei procedimenti

disciplinari i nominativi dei dipendenti che non hanno ottemperato
alle indicazioni in materia

iii. Risponde, anche personalmente, di eventuali fenomeni di corruzione

passati in giudicato accertati all’interno dell’amministrazione di
competenza

iv. Eventuali situazioni di discriminazione nei suoi confronti vanno

sempre segnalate all’ANAC

c. OIV (Organismo Indipendente di Valutazione)

i. Valuta la coerenza tra PTPC e documenti di programmazione (es.:

DUP per un Comune)

ii. Valuta che vi sia coerenza tra misurazione delle performance ed

obiettivi connessi alla trasparenza e all’anticorruzione

iii. Valida la relazione sulle performance anche in base a quanto fatto in

termini della prevenzione e del contrasto in materia all’interno
dell’amministrazione

▪ Enti competenti in secundis:

d. Referenti per la prevenzione dell’area di rischio di rispettiva competenza

i. Svolgono attività informativa verso il RPCT

ii. Svolgono costante attività di monitoraggio nei confronti degli altri

dipendenti, soprattutto per quanto riguarda la rotazione del
personale scelto dai dirigenti

e. Dirigenti

i. Svolgono attività informativa verso il RPCT, verso i referenti e verso

l’autorità giudiziaria

ii. Adottano, dove di loro potere, le misure a prevenzione e contrasto

della corruzione

f. UPD (Ufficio Provvedimenti Disciplinari)

i. Svolge attività informativa verso il RPCT e verso l’autorità giudiziaria

235
 ii. Adotta, dove in suo potere, le misure di contrasto della corruzione

g. Dipendenti, collaboratori e consulenti esterni della P.A.

i. Tenuti in ogni caso al rispetto delle norme contenute nel PTCP e nel
Codice di Comportamento della P.A.

236
Discrezionalità amministrativa e tecnica

Definizioni di discrezionalità amministrativa:

1. Facoltà di scelta tra più comportamenti giuridicamente leciti, nel rispetto del fine
pubblico

2. Ponderazione comparativa di interessi secondari in ordine a un interesse primario

(quello pubblico)

Fasi del procedimento amministrativo:

1. Giudizio → istruttoria

2. Scelta → provvedimento finale

Fase di scelta = merito amministrativo → da effettuare col minor dispendio di interessi in

gioco

Valutazione di merito → non c’è riferimento a norme imperative

▪ Limiti:

1. Interesse pubblico → da intendersi come interesse della collettività

2. Causa del potere → quello specifico interesse pubblico

3. Principi di logica, imparzialità e ragionevolezza

4. Principio dell’esatta e completa informazione → ossia adeguata istruttoria

▪ Oggetto:

1. An = se (condizionale)

2. Quando = quando (temporale)

3. Quomodo = in che modo (modale)

4. Quid = perché (causale)

237
Peculiarità della discrezionalità tecnica:

1. Fase del giudizio implicita → non dev’essere esplicitata: manca l’istruttoria perché
l’organo chiamato a decidere è riconosciuto sufficientemente competente per
esprimere valutazioni specialistiche ‘non dovute’ al pubblico

2. Insindacabilità, salvo per quanto riguarda le regole di ‘buona amministrazione’

➔ La discrezionalità mista (tecnico-amministrativa) presuppone sia

discrezionalità tecnica che amministrativa (come da definizioni sopra)

Atti e provvedimenti amministrativi

Elementi

Definizione di atto amministrativo:

Manifestazione di (a seconda dell’elemento psichico):

• Volontà

• Conoscenza

• Giudizio → allora avremo un provvedimento amministrativo

▪ da parte di un’autorità (amministrativa)

▪ nell’esercizio della funzione (amministrativa) in un caso concreto

▪ per destinatari determinati o determinabili

▪ per il soddisfacimento di interessi pubblici determinati in sede di indirizzo politico.

➔ Tra gli atti amministrativi in generale posizione di rilievo è assunta dal

provvedimento amministrativo, ossia l’atto finale con cui si conclude un
procedimento amministrativo, insieme concatenato e finalizzato di atti.

Gli atti, normalmente, sono, per l’appunto, strumentali e preparatori al provvedimento finale.

Peculiarità del provvedimento:

➢ è idoneo a manifestare la volontà della P.A. verso l’esterno

➢ è quindi suscettibile di incidere unilateralmente nella sfera giuridica soggettiva dei

privati

➢ può essere portato ad esecuzione anche contro volontà di quest’ultimi

238
Classificazione e tipologie di atti:

1. per natura

a. di amministrazione attiva

b. di amministrazione consultiva

c. di amministrazione di controllo

2. per efficacia

a. costitutivi

b. dichiarativi

3. per discrezionalità

a. discrezionali

b. vincolati

Caratteri ulteriori dei provvedimenti rispetto agli altri atti; essi sono:

1. tipici → cioè solo quelli previsti dall’ordinamento

2. nominativi → cioè che a ogni interesse pubblico corrisponde un determinato atto

disciplinato esplicitamente o implicitamente per legge

3. autoritativi → cioè esecutivi e inoppugnabili (cioè, una volta decorsi i termini

perentori d’impugnazione, non sono più suscettibili di annullamento o revoca su
ricorso dell’interessato, salvo possibilità di autotutela (revoca o annullamento
d’ufficio in capo alla P.A. procedente)

4. esecutori → ossia immediatamente esecutivi, senza previa pronuncia giurisdizionale

Elementi dell’atto amministrativo:

1. essenziali

a. soggetto (mittente) → l’autorità che emana l’atto

b. destinatario → pubblico o privato nei cui confronti si producono gli effetti

giuridici

c. oggetto → porzione di realtà giuridica su cui l’atto è destinato a incidere

i. comportamento

ii. fatto

239
 iii. bene (giuridico o fisico)

d. contenuto → è ciò che con l’atto s’intende disporre, ordinare, concedere,

autorizzare etc.

e. finalità → è lo scopo che l’atto persegue

f. forma →secondo le prescrizioni di legge; in mancanza (di prescrizioni di

legge), vige il principio della libertà della forma

2. accidentali

a. termine → apponibile solo laddove la legge ne difetti; differisce l’inizio o la

cessazione degli effetti giuridici dell’atto

b. condizione → non apponibile per gli atti di amministrazione consultiva;

subordina l’inizio o la cessazione degli effetti giuridici dell’atto al verificarsi
di un evento futuro e incerto

c. onere → valido solo per autorizzazioni e concessioni; subordina l’inizio o la

cessazione degli effetti giuridici dell’atto al mantenimento di un onere a
carico del destinatario

d. riserva → mediante la quale la P.A. ha facoltà di emanare futuri

provvedimenti, in relazione o ad integrazione dell’atto emanato

3. naturali

➔ tutti quelli che si intendono implicitamente inseriti nell’atto anche se

non esplicitati, in quanto previsti per legge per l’atto-tipo

Struttura dell’atto/provvedimento amministrativo:

1. intestazione → indicazione del soggetto mittente

2. preambolo → riferimento a leggi e regolamenti utilizzati per la preparazione e

l’emanazione dell’atto

3. motivazione → indicazione degli interessi in gioco e motivazione del perché si è

giunti a una precisa conclusione e all’emanazione di tale atto

4. dispositivo → precetto che descrive la decisione

5. luogo e data d’emanazione (fondamentali!)

6. sottoscrizione → firma del soggetto mittente (fondamentale!)

 Motivazione del provvedimento amministrativo:

240
 1. Elementi di fatto

2. Elementi di diritto (giuridici)

➔ Dev’essere presente in ogni provvedimento amministrativo salvo:

➢ Quelli normativi

➢ Quelli a contenuto generale

1. Fondamentale perché permette di ricostruire (ed eventualmente contestare) l’iter

logico seguito dall’amministrazione per arrivare al provvedimento

➔ Nel caso di motivazione per relationem, ossia correlata ad altro atto,

quest’ultimo va indicato e reso disponibile, pena la configurazione di un
vizio di legittimità

Requisiti di legittimità ed efficacia dell’atto/provvedimento amministrativo:

Legittimità → sono quei requisiti richiesti dalla legge perché l’atto oltre che esistente sia
anche valido

1. Inerenti l’agente

a. Compatibilità (assenza di cause ostative che comportino astensione o

ricusazione)

b. Legittimazione (esistenza di un’investitura effettuata nei termini di legge)

c. Competenza (per territorio, grado e materia a procedere all’emanazione

dell’atto)

2. Inerenti l’oggetto → esistenza di un potere in merito a quel dato oggetto

3. Inerenti la forma → rispondenza alle previsioni di legge

4. Inerenti il contenuto → rispondenza alle previsioni di legge

Efficacia → sono le condizioni perché l’atto esistente divenuto perfetto (perché legittimo e
completo di ogni elemento essenziale) divenga anche efficace

1. Inerenti l’esecutività → al verificarsi dei quali l’atto può essere portato ad esecuzione

a. Controllo positivo

b. Verificarsi della condizione sospensiva

241
 2. Inerenti l’obbligatorietà → al verificarsi dei quali l’atto, già perfetto ed esecutivo,
diviene obbligatorio nei confronti del destinatario

a. Notifica

b. Trasmissione

c. Pubblicazione

➔ Quest’ultima fase è definita d’integrazione dell’efficacia

Riassumendo:

▪ Atto legittimo + completo degli elementi essenziali → valido

▪ Atto valido + iter di formazione completato → perfetto

▪ Atto perfetto + verifica degli elementi accidentali → esecutivo

▪ Atto esecutivo + notifica, trasmissione, pubblicazione → efficace

Categorie d’effetti giuridici:

➢ Con riguardo alla modalità d’azione:

1. Costitutivi → creano/modificano/estinguono una situazione giuridica

2. Dichiarativi → accertano/chiariscono una situazione giuridica

3. Ampliativi → ampliano una sfera giuridica (senso favorevole per il destinatario)

4. Restrittivi → limitano una sfera giuridica (senso sfavorevole per il destinatario)

➢ Ex art.21bis Legge sul Procedimento Amministrativo, sono efficaci con la

comunicazione al destinatario (anche in caso di irreperibilità, secondo il
codice di procedura civile)

o Quelli avente carattere cautelare e urgente sono immediatamente efficaci

(es.: arresto)

➢ Con riguardo al momento d’inizio dell’efficacia:

• Non ricettizi → efficaci dal momento di posa in essere

• Ricettizi → efficaci solo dal momento della comunicazione (come quelli ad effetto
restrittivo)

242
 Differimenti del termine

Art.21quater - i provvedimenti amministrativi efficaci vengono immediatamente eseguiti,

salvo sia diversamente stabilito per legge o dal provvedimento medesimo → in relazione a
quest’ultimo profilo abbiamo:

❖ Proroga → la P.A. differisce a un momento diverso da quello previsto nell’atto, il

termine di scadenza dell’atto stesso

o Deve intervenire necessariamente ante-scadenza

o Va adottata con le stesse modalità dell’atto cui è riferita

o Quale atto innovativo, è soggetto a tutte le impugnative che si potevano

intentare verso l’atto ‘collegato’

❖ Sospensione → può essere richiesta solo dalla P.A. che ha emanato l’atto o altra
prevista per legge

o Non può durare più del periodo di annullamento ex art.21nonies

o È esplicitamente indicato il nuovo termine nell’atto che la dispone

o Il termine può essere differito per una sola volta, nonché ridotto per
sopravvenute esigenze

243
 Cessazione dell’efficacia

1. Fatti naturali

a. Scadenza del termine

b. Verificarsi della condizione risolutiva

c. Morte dell’interessato (salvo diritto degli eredi alla salvaguardia dell’atto

stesso o dell’usufruttuario che, nel caso dell’autorizzazione, è preferito agli
eredi)

d. Impossibilità sopravvenuta all’esecuzione dell’atto

2. Atti del destinatario

a. Rinuncia, con relativa accettazione da parte della P.A.

3. Atti della P.A.

a. Atti di controllo successivo con esito negativo

b. Atti di ritiro

i. Annullamento

ii. Revoca

iii. Abrogazione

c. Pronuncia di decadenza

244
➢ Con riguardo all’azione sul destinatario:

▪ atti di amministrazione attiva:

1. Concessori → creano diritti ex novo

2. Autorizzatori → rimuovono un limite legale

3. Ablativi → incidono sfavorevolmente

o Autorizzazioni e Concessioni

1. Autorizzazione

a. Rimozione di un limite legale (che vi è in automatico nei confronti di tutti) a

un privato per l’esercizio di una certa attività da parte della P.A., che decide
discrezionalmente e preventivamente

b. Ha carattere personale e in quanto tale è intrasmissibile senza consenso della

P.A.; salvo in eccezionali casi previsti per legge in cui è ammessa la
rappresentanza (alle stesse condizioni previste per ottenere l’autorizzazione)

c. Con perenne clausola ‘salvo diritti dei terzi’, nel senso che non possono
essere utilizzate per diminuire i diritti in sede civile o penale del responsabile

2. Concessione

a. Amplia la sfera giuridica del destinatario, riconoscendo un diritto soggettivo

al privato che, fino all’emanazione dell’atto, aveva solamente un interesse
legittimo (posizione di non parità nei confronti della P.A.)

b. Può essere costitutiva o traslativa

c. Rapporto di diritto pubblico disciplinato differentemente a seconda che sia

i. Di beni

1. Diritto all’uso del bene demaniale

2. Interesse legittimo al rinnovo (cd diritto d’insistenza)

3. Obbligo di pagamento di cauzione e canone

4. Dovere di utilizzare il bene

5. Dovere di sottostare ai controlli della P.A.

ii. Di servizi

1. Diritto all’esercizio del servizio

2. Diritto d’esclusiva alla titolarità e alla gestione del servizio

245
 3. Diritto di conseguire qualsiasi tipo di vantaggio dal suo
sfruttamento economico (pur sempre nel rispetto
dell’ordinamento)

4. Interesse legittimo al rinnovo (cd diritto d’insistenza)

5. Obbligo di pagamento di cauzione e canone

6. Obbligo di organizzare e far funzionare il servizio

7. Dovere di sottostare ai controlli della P.A.

o Atti ablativi

➔ Atti per mezzo dei quali la P.A. priva il privato di un determinato diritto
reale

• Trasferendolo

• Limitandolo

• Estinguendolo

➢ Rientrano quindi tra gli atti restrittivi (della sfera giuridica del destinatario)

1. Espropriazione per pubblica utilità → trasferimento della proprietà di un bene

immobile da un soggetto a un altro per motivi di pubblico interesse

2. Requisizione → trasferimento di proprietà o diritto d’uso di un bene (mobile o

immobile) da un soggetto a un altro per motivi eccezionali (guerra, calamità naturale
etc.) di pubblico interesse

3. Occupazione d’urgenza → occupazione di terreni o immobili per motivi eccezionali e

urgenti

4. Confisca amministrativa → trasferimento senza corrispettivo dal privato alla pubblica

amministrazione in caso di bene la cui detenzione sia vietata, sia servita a
commettere un illecito o ne costituisca il prodotto

5. Sequestro cautelare amministrativo → affine alla confisca, ne differisce solo per la

temporaneità

246
 ▪ atti di amministrazione consultiva:

1. Pareri

2. Proposte

o Pareri

➔ Atti amministrativi consultivi, normalmente di competenza di particolari

organi collegiali, consistenti in manifestazioni di giudizio con cui gli organi
addetti mirano a ‘consigliare’ gli organi di amministrazione attiva

1. Obbligatori → la mancata audizione dell’organo consultivo comporta invalidità

dell’atto per violazione di legge

a. Vincolanti → il parere fornito vincola l’azione dell’amministrazione attiva; di

fatto, il parere è una deliberazione preparatoria

b. Non vincolanti → a patto di motivare il discostamento, l’amministrazione

attiva può fare ‘di testa propria’ nonostante la consultazione obbligatoria
dell’organo consultivo

c. Parzialmente vincolanti → l’amministrazione attiva può discostarsi ma solo in

un dato senso o seguendo un dato procedimento

d. Conformi → l’amministrazione attiva, dopo aver richiesto il parere, ha 2

opzioni: se adotta l’atto è obbligata a farlo in conformità (vincolato);
altrimenti non lo adotta

2. Facoltativi → è facoltà dell’amministrazione attiva richiederli o meno

Termini di rilascio:

1. Pareri obbligatori → entro 20 gg dal ricevimento della richiesta

2. Pareri facoltativi → entro il giorno indicato dall’amministrazione consultiva, che

comunque non potrà superare i 20 gg

o Proposte

➔ Sono sia manifestazioni di volontà propulsiva che di giudizio, perché

sollecitano l’attività di un altro organo, insieme esprimendo un giudizio
sul ‘senso’ da dare ad un provvedimento
247
 1. Di regola, non vincolanti

2. Se vincolanti l’amministrazione attiva potrà anche rifiutarsi di emettere il

provvedimento ma dandone motivazione e richiedendo una nuova proposta; se
adottato, invece, l’atto dovrà essere conforme

Differenze coi pareri:

1. A differenza dei pareri, sono genericamente spontanee (non sorgono, cioè, da una
proposta) e derivano da soggetti interessati (cioè, non neutrali) al provvedimento

2. Sono gli atti con cui inizia un procedimento; mentre i pareri sono infraprocedurali

3. L’oggetto della proposta è definito per legge; quello dei pareri è definito dalla
richiesta posta all’organo consultivo

248
  Silenzio amministrativo

Art.2 L.241/1990 → diritto del privato alla conclusione del procedimento amministrativo con
tanto di provvedimento espresso

➔ In tale contesto, il problema della qualificazione del silenzio della P.A.

assume notevole rilevanza

1. Silenzio-assenso → casi, previsti per legge, in cui il silenzio, senza necessità di ulteriori
istanze o diffide, equivale ad accoglimento della domanda

a. Quando la P.A. non comunica rigetto dell’istanza ovvero non indice una
Conferenza di Servizi nei termini previsti

b. In ogni caso, è fatta salva l’autotutela della P.A.

2. Silenzio-rigetto/rifiuto → casi, previsti per legge, in cui il silenzio, senza necessità di

ulteriori istanze o diffide, equivale a respingimento della domanda

a. Principale caso: ricorso gerarchico → silenzio-rigetto a 90 gg

3. Silenzio devolutivo → in caso di mancata tempestiva pronuncia, ex art.17

L.241/1990, l’autorità procedente è legittimata a rivolgersi ad altra
amministrazione parimenti competente

a. Non vale per i privati

b. L’amministrazione ‘alternativa’ dev’essere di pari competenza; non

necessariamente di pari livello gerarchico

4. Silenzio-inadempimento → ex artt.31-117 del Codice del Processo Amministrativo, in

caso d’inadempimento della P.A. ove questa abbia omesso di provvedere, il privato
che si è visto ledere un interesse legittimo può rivolgersi all’autorità giudiziaria
amministrativa per far accertare l’obbligo della P.A. a provvedervi

249
Patologie

Parametri costituzionali (art.97 Cost.) e relative patologie dell’atto:

1. Principio di legalità → conformità alle norme di legge ≠ → vizi di legittimità → atto

illegittimo

2. Principio di buona amministrazione →conformità alle regole d’opportunità ≠ → vizi

di merito → atto inopportuno

Attenzione all’uso delle parole!

Illegittimità → vizio dell’atto

Illeceità → lesione tramite comportamento di una persona di un diritto soggettivo altrui

Ricordandoci preventivamente l’iter di formazione di un atto

Atto legittimo

+ rispetto degli elementi essenziali = → invalidità (e irregolarità)

Atto valido

+ fine dell’iter di formazione = → imperfezione

Atto perfetto

+ rispetto degli elementi accidentali = → Ineseguibilità

Atto esecutivo

+ integrazione dell’efficacia = → Inefficacia

Atto efficace

Passiamo dunque all’esame dei casi in cui l’atto risulta viziato e, pertanto, ‘patologico’
(riportando le patologie oltre la freccia ‘→’ nel momento di relativa formazione).

250
Gradi di patologia dell’atto amministrativo:

1. Invalidità

a. Nullità (per vizi di legittimità o merito ex ante) → il giudizio sulla nullità

dell’atto spetta al giudice amministrativo e comporta inesistenza e quindi
inefficacia ex tunc (insanabile) dell’atto (quindi anche inesecutorietà,
inannullabilità, insanabilità e inconvalidabilità); l’atto è come non fosse mai
esistito: è il vizio indubbiamente più grave, originario, di un atto
amministrativo

i. Manchevole di uno degli elementi essenziali (di cui sopra) richiesti

per legge

ii. In difetto assoluto di attribuzione (ossia incompetenza assoluta)

iii. Adottato in violazione o elusione del giudicato

iv. Adottato negli altri casi previsti per legge

b. Annullabilità (per vizi di legittimità o merito ex post) → annullabile solo

l’atto con vizi sostanziali (non anche di carattere formale o procedimentale o
anche la mancata comunicazione d’avvio del procedimento laddove il
contenuto (del vizio) non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto
adottato); l’atto annullabile è in un primo momento immediatamente
efficace ma suscettibile di essere rimosso tramite pronuncia del giudice
amministrativo o dalla P.A. in autotutela (quindi l’atto è giuridicamente
esistente, efficace ed esecutivo fino ad eventuale annullamento richiedibile
solo dal soggetto destinatario dello stesso e comunque sanabile, ratificabile
o convertibile)

i. Eccesso di potere → scorrettezza in una scelta discrezionale della

P.A.; per cui, affinché si verifichi occorrono:

1. Potere discrezionale della P.A.

2. Sviamento di tale potere

3. Prova dello sviamento

a. Esempi:

i. Travisamento ed erronea valutazione dei fatti

ii. Illogicità o contraddittorietà della motivazione

iii. Contraddittorietà tra più atti

iv. Inosservanza di circolari

251
 v. Disparità di trattamento

vi. Ingiustizia manifesta

vii. Violazione e vizi del procedimento

viii. Vizi della volontà

ix. Mancanza di idonei parametri di riferimento

➔ In generale quindi una violazione dei parametri di buona

amministrazione sanciti costituzionalmente all’art.97

ii. Incompetenza relativa

1. Difetto relativo di attribuzione → quando un organo

amministrativo invade la sfera di competenza di altro
organo appartenente allo stesso settore amministrativo o
addirittura allo stesso ente

➔ Rimedio ‘tipico’ a tale vizio è la ratifica (si veda più sotto)

➔ Ricordando che un difetto assoluto comporterebbe invece radicale nullità

dell’atto

iii. Violazione di legge (in senso ampio)

1. Vizi di forma o contenuto (non la loro non rispondenza alle

prescrizioni di legge, che renderebbe l’atto nullo)

2. Motivazione insufficiente (la mancanza di motivazione in un

provvedimento renderebbe l’atto nullo in quanto elemento
essenziale)

3. Inosservanza alle disposizioni relative alla costituzione dei

collegi (violazione di legge, si, ma ‘sanabile’)

4. Violazione dei criteri di economicità, efficacia, imparzialità,

pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa → quindi
tutti quei criteri rientranti nel più generale criterio di buona
amministrazione che non rientrano nella casistica
dell’eccesso di potere

➔ Quindi gli atti sono legittimi fino a ‘prova contraria’, ossia fino a
dichiarazione di nullità o annullamento da parte del giudice
amministrativo (o dalla P.A. in autotutela in quest’ultimo caso) su ricorso
dell’interessato

La convinzione che l’invalidità dell’atto implichi solo vizi di legittimità è errata: come abbiamo
visto vi rientrano anche vizi di merito, in particolare per quanto riguarda l’annullabilità (es.:
inosservanza di circolari nell’eccesso di potere, violazione del criterio di economicità per
violazione di legge etc.): il ‘confine’ è quindi ‘confuso’. È pur vero che si tende ad avere vizi di
legittimità per gli atti invalidi e vizi di merito negli altri casi ma non è una discriminante chiara.
252
  Focus ‘Vizi di Merito’

Possono invalidare solo atti discrezionali della P.A., ossia quelli in cui quest’ultima ha
discrezionalità di comportamento, azione e scelta; l’atto però dev’essere conforme alle
norme di legge: in tal senso potremmo dire che i vizi di merito vengono come categoria
residuale rispetto a quelli di legittimità e talvolta, come detto, le due tipologie di vizi si
sovrappongono proprio.

2. Irregolarità → Caso ‘speciale’ di tale lieve entità da non costituire una vera e propria
patologia dell’atto: qualora il vizio non renda l’atto invalido ma comporti solo una
sanzione per l’agente (P.A.)

Es.: mancanza o errore nell’intestazione, nella forma o nel ‘luogo e data’ qualora non
essenziali in sostanza

Inefficacia ‘sanabile’ (si può anche parlare di inidoneità momentanea a produrre effetti)

3. Imperfezione → iter di formazione non ancora concluso

Es.: D.P.R. non ancora controfirmato dal Ministro competente

4. Ineseguibilità → (di regola temporaneamente) l’atto diviene ineseguibile per il

sopravvenire di un atto ostativo esterno (es.: ordinanza di sospensione) o previsto
dallo stesso provvedimento (es.: condizione sospensiva)

5. Inefficacia → atto perfetto ed esecutivo ma non ancora efficace perché mancano i

requisiti previsti:

a. Dalla legge (controlli ex ante)

b. Dalla natura dell’atto (comunicazione, trasmissione, notifica)

253
I rimedi alle patologie degli atti

Il nostro ordinamento prevede diversi tipi di rimedio a un atto illegittimo e/o inopportuno (:=
viziato):

1. Ritiro dell’atto viziato in autotutela (d’ufficio)

2. Revoca su ricorso amministrativo dell’interessato

3. Revoca su ricorso giurisdizionale dell’interessato

Gli Atti di Ritiro

All’interno del potere di autotutela delle amministrazioni occorre distinguere tra

un’autotutela

1. cd spontanea, ad opera della stessa P.A. che ha emanato l’atto

2. cd necessaria, ad opera di una P.A. con funzioni di controllo

Tra i poteri di autotutela spontanea rientra il potere di riesame, potere discrezionale che si
esplica mediante l’adozione di atti di ritiro o dei ccdd atti di secondo grado

➔ revisione e rivalutazione degli elementi di fatto e di diritto posti alla base

del provvedimento amministrativo ad opera della stessa autorità o di
diversa autorità (purché ‘sostituibile’)

254
Peculiarità degli atti di ritiro:

1. esecutori → fin da subito, una volta intervenuti i prerequisiti prescritti per tale
categoria

2. formali → modalità genericamente identiche a quelle dell’atto ritirato

3. obbligatoriamente motivati

4. recettizi

5. soggetti alle regole in tema di silenzio-rifiuto e comunicazione di avvio del

procedimento

In tal senso capiamo meglio perché sono anche detti atti di 2° grado: devono ‘seguire’ in tutto
e per tutto gli atti che vanno a ritirare; sono atti con tutte le formalità degli atti ‘normali’.

Tipologie d’atti di ritiro:

1. Annullamento d’Ufficio → atto con cui viene annullato (segue le regole di qualsiasi
annullamento) un altro atto a patto che avvenga entro 18 mesi dal momento
d’adozione del provvedimento o di attribuzione del relativo vantaggio, anche nei
casi di silenzio-assenso, e si tenga conto di tutti gli interessi in gioco (interessati e
controinteressati)

a. non occorre una previsione di legge per il suo esercizio

b. avviene sempre su iniziativa della stessa P.A. (e non su ricorso amministrativo

o per mezzo di altra P.A. con funzioni di controllo)

c. il termine dei 18 mesi non conta in caso di:

i. provvedimenti emanati sulla base di false rappresentazioni di fatti o

dichiarazioni sostitutive mendaci

ii. tutte le condotte costituenti reato

d. occorre che avvenga sempre in ragione di un pubblico interesse

e. sempre in ragione del pubblico interesse (certezza del diritto), vi è comunque

la possibilità di convalida dell’atto viziato, pur restando le responsabilità
connesse all’adozione e al mancato annullamento

2. Revoca → atto con cui si revoca un precedente atto amministrativo in seguito a

a. nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (salvo che per

provvedimenti di autorizzazione o attribuzione di vantaggi economici
255
 b. sopravvenuti motivi di pubblico interesse o della situazione di fatto, non
prevedibili al momento dell’emanazione

▪ rende inefficace il precedente atto ex nunc (non

retroattivamente), cioè dal momento della revoca

▪ dà diritto al risarcimento del danno emergente, non anche il

lucro cessante, su ricorso al G.A.

▪ può essere un’autorevoca, se revocato dalla stessa P.A. che

ha emesso l’atto originario, o una revoca gerarchica, se la
revoca è posta in essere da un’autorità gerarchicamente
superiore

▪ la mancata rispondenza alle nuove esigenze pubbliche,

concrete e attuali, è una ‘visione’ discrezionale della P.A.
procedente

▪ vi sono poi atti irrevocabili per legge, quali quelli:

o vincolati (ossia quelli sottratti al giudizio di merito di

altre P.A.)

o che hanno già esaurito la propria efficacia (es.: per

scadenza del termine)

o costitutivi di status

o costitutivi di diritti quesiti

o provvedimenti contenziosi (es.: quelli in cui è in corso

un ricorso amministrativo)

o di mera esecuzione

o imperfetti (cioè, come detto, quelli il cui iter di

formazione non è ancora concluso)

3. Decadenza → atti di ritiro di precedenti provvedimenti a carattere ampliativo della

sfera giuridica del destinatario (es.: concessioni), da cui quest’ultimo decade in caso
di:

a. inadempimento degli obblighi o degli oneri sottostanti

b. mancato esercizio delle facoltà derivanti

c. venir meno di requisiti d’idoneità, sia per la costituzione che per il

mantenimento dello status in oggetto

4. Mero Ritiro → ritiro tramite atto oppure no (si esplica anche per comportamenti
concludenti) di atti non ancora efficaci (imperfetti, perfetti ma non ancora efficaci o
ineseguibili) o per natura inefficaci (es.: atti nulli)

a. è sufficiente l’accertamento dell’illegittimità o dell’inopportunità dell’atto

256
b. non si necessita dell’apprezzamento di un interesse pubblico → a differenza
delle ipotesi di annullamento d’ufficio o revoca

➔ se, poi, a essere viziato è l’atto di ritiro (nelle sue varie tipologie, non solo
il mero ritiro) quest’ultimo è suscettibile d’impugnativa da parte del
privato

• se il vizio in sede di giudizio risulterà sussistente → annullamento

dell’atto di ritiro e, genericamente, riacquisizione d’efficacia
dell’atto ritirato

o se la riacquisizione d’efficacia dell’atto originario non

risulta possibile, si procederà con risarcimento sia del
danno emergente che dell’eventuale lucro cessante

257
La sanatoria dell’atto viziato

La P.A. che emette un atto viziato, salvo il caso d’inesistenza dell’atto (nullità), che si accorga
del vizio e non voglia ritirare l’atto, ha davanti a sé 2 strumenti per sanare l’atto, quindi
renderlo produttivo di effetti (stiamo parlando di un atto annullabile; gli altri atti
momentaneamente inefficaci sono tali per motivi che non attengono ai ‘normali vizi’):

1. Convalescenza → eliminazione del vizio

2. Conservazione → rendere l’atto, nonostante invalido, ‘inattaccabile dall’esterno’,

ossia non passibile di ricorsi amministrativi o giurisdizionali

o Convalescenza

Si esplica in 3 figure:

1. Convalida → autotutela tramite atto nuovo, autonomo, costitutivo, subordinata alla

sussistenza di un interesse pubblico alla conservazione dell’atto, che opera ex nunc,
ma di fatto ex tunc, poiché conserva gli effetti anche nel tempo trascorso tra
emanazione e convalida che deve contemplare 3 elementi essenziali di contenuto:

a. L’atto che si intende convalidare

b. L’individuazione del vizio che lo affligge

c. L’animus convalidandi, ossia la volontà chiara di rimuovere tale vizio in

autotutela

2. Ratifica → atto nuovo, autonomo, costitutivo emesso dall’autorità astrattamente

competente che si ‘riappropria’ di atto emesso con incompetenza relativa da
autorità appartenente allo stesso ramo; differente dalla convalida quindi per
l’autorità sanante e per il tipo di vizio sanabile (solo l’incompetenza relativa)

3. Sanatoria → autotutela tramite atto nuovo, autonomo, costitutivo (dove non occorre
la sussistenza di un interesse pubblico) utilizzata per:

a. Mancanza di un presupposto di legittimità

b. Mancato compimento di un atto preparatorio del procedimento

258
 o Conservazione

Si esplica, genericamente, in 4 ipotesi:

1. Consolidazione → si ha quando sono decorsi infruttuosi i termini di impugnazione

ab esterno ma la P.A. intende comunque agire in autotutela

2. Acquiescenza → si ha quando il destinatario dell’atto, per manifestazioni espresse o

comportamenti concludenti, dimostra di essere d’accordo con l’operato della P.A., di
fatto precludendosi il ricorso

3. Conversione → si ispira al brocardo in latino ‘utile per inutile non vitiatur’ (l'utile
non è inficiato dall'inutile) per cui un semplice vizio che renda l’atto nullo o
annullabile non viene considerato passibile d’invalidità ma venga sanato in quanto
conforme formalmente e sostanzialmente (per ciò di difficile applicazione pratica se
non a vantaggio del destinatario come, ad esempio, nell’immissione in ruolo di un
impiegato) a un altro atto perfettamente valido

4. Conferma → manifestazione di volontà non innovativa in quanto la P.A. si limita a

ribadire quanto già espresso (quindi l’atto può essere viziato e rimanere tale ma la
P.A. se ne prende la responsabilità conservandone gli effetti)

Il procedimento amministrativo e il diritto di accesso

Perché un atto possa dirsi perfetto ed efficace deve seguire un iter, comprendente atti e
azioni, denominato procedimento amministrativo.

Tale procedimento risponde a molteplici esigenze:

1. Accertamento → valutazione dei dati di fatto e degli interessi coinvolti

2. Coordinamento → dell’operato e del parere dei vari organi che intervengono

3. Controllo

4. Garanzia → che il destinatario venga sentito prima dell’emanazione dell’atto e possa

quindi esprimere osservazioni in merito

Principi fondamentali:

1. Trasparenza

2. Partecipazione

259
( Impostazione autoritativa ----------------------> Concertazione col destinatario )

260
Fasi del procedimento amministrativo

• Storiche:

▪ 2 leggi del 2005 → 1° riforma: realizzazione di dialogo e collaborazione reciproci

➢ Istituzione del preavviso di rigetto

➢ Generalizzazione dell’uso degli accordi col destinatario

➢ Incentivazione all’uso della telematica

▪ 2010..2013 → 2° riforma: efficienza e trasparenza

❖ Introduzione del Codice del Processo Amministrativo

❖ Provvedimenti anticorruzione

❖ Indennizzo in caso di ritardo in violazione del termine di conclusione del

procedimento

▪ 2015 → 3° riforma: sburocratizzazione e snellimento delle procedure

• Operative:

1. Preparatoria → in cui si predispongono ed accertano i presupposti

a. Iniziativa

i. Quando il procedimento comincia ad iniziativa di parte (es.: istanza di

rilascio di un’autorizzazione) → obbliga la P.A. a un provvedimento
di risposta espresso

ii. Quando il procedimento comincia ad iniziativa di un organo

amministrativo, si parla d’iniziativa d’ufficio

b. Istruttoria → esame dei dati rilevanti ai fini dell’emanazione dell’atto;

genericamente comprende misurazioni, analisi, ispezioni etc.

2. Costitutiva → in cui si delibera il contenuto del procedimento

i. In caso di organo collegiale, tale fase è parte di un sub-procedimento

contenente riunione, discussione e, infine, deliberazione
261
 ii. Al termine di questa fase l’atto è perfetto ma non ancora efficace

3. D’integrazione dell’efficacia → in cui si rende produttivo di effetti giuridici

i. Vengono adottati gli atti di controllo dagli organi competenti

ii. Vengono (in ogni caso, sia che siano atti recettizi che non) espletati gli
obblighi di comunicazione (es.: notificazione, comunicazione,
pubblicazione)

Tempistica procedimentale:

art.2 → il procedimento, sia in caso d’iniziativa d’ufficio che d’istanza di parte, si conclude
sempre con un provvedimento espresso da parte della P.A.

1. Il termine generale di conclusione del procedimento è 30 gg, salvo diversamente

previsto per legge o diverso provvedimento

2. Le amministrazioni statali possono fissare un termine più lungo, fino a 90 gg, con
DPCM; prolungabili in casi eccezionali a 180 gg, sempre mediante DPCM e
comunque non per procedimenti riguardanti l’acquisto della cittadinanza italiana o
l’immigrazione

3. Autorità garanti dei controlli sul rispetto dei termini sono quelle rispettivamente
fissate dall’ordinamento

4. Tale disciplina generale non si applica a procedimenti di verifica o autorizzatori (che

richiedono anche tempi molto più lunghi) concernenti beni storici, paesaggistici,
architettonici, archeologici, artistici, culturali e ambientali

5. I termini decorrono dal ricevimento dell’istanza o dall’emanazione dell’iniziativa

d’ufficio e possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non
superiore a 30 gg, per l’acquisizione d’informazioni o di certificazioni relative a fatti,
stati o qualità non attestati in documenti già in possesso della P.A. o acquisibili
presso altre PP.AA.

➔ Nel caso in cui la P.A. ravvisi manifesta irricevibilità, inammissibilità,

improcedibilità o infondatezza della domanda, conclude il procedimento
con un provvedimento espresso in forma semplificata, la cui
motivazione basta che faccia sintetico riferimento al punto di fatto o di
diritto ritenuto risolutivo

262
Profili di responsabilità nelle amministrazioni:

1. Disciplina riguardo al silenzio-inadempimento della P.A. contenuta nel Codice del

Processo Amministrativo (legge ordinaria del 2010)

2. Sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso avverso il silenzio-

inadempimento vengono trasmesse telematicamente alla Corte dei Conti

➔ In ogni caso, la mancata o tardiva emanazione del provvedimento

comporta elemento di valutazione ai fini della performance individuale
nonché responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile per il
dirigente e il funzionario inadempiente

 Il responsabile del rispetto dei termini (≠ responsabile del procedimento)

Per evitare inefficienze, è compito dell’organo di governo individuare tra le figure apicali
dell’amministrazione (quindi non necessariamente tra dirigenti) il soggetto cui attribuire il
potere sostitutivo in caso d’inerzia

1. in caso di mancata attribuzione automaticamente si considera attribuito al

a. dirigente generale o, in mancanza,

b. al dirigente preposto all’ufficio o al funzionario di più alto livello

nell’amministrazione

2. In caso di ritardo tale soggetto deve prontamente comunicare al responsabile per

l’avvio dei procedimenti disciplinari il nominativo del ritardatario, pena l’assunzione
della responsabilità in capo anche a tale soggetto, oltre che la propria

3. Per ciascun procedimento è pubblicato sul sito internet dell’amministrazione, in

forma tabellare e con collegamento ben visibile dall’homepage, il nominativo del
funzionario cui è attribuito il potere sostitutivo e cui il cittadino può rivolgersi

4. Il responsabile, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunica all’organo di governo i

procedimenti, suddivisi per categorie e amministrazioni competenti, che non sono
stati rilasciati nei termini previsti per legge o regolamento

5. Su istanza di parte, in caso di provvedimento espresso in ritardo, devono trovare

espressa indicazione il termine previsto per legge o regolamento e quello
effettivamente impiegato

6. In ogni caso, decorso il termine inutilmente, il cittadino può rivolgersi al

responsabile del procedimento perché concluda, attraverso le strutture competenti
o tramite commissario, il procedimento entro la metà del tempo originariamente
previsto.

263
264
Mancato rispetto dei termini procedimentali:

art.2 bis (2009) → oltre che prevedere aspetti premiali e sanzionatori anche per quanto
riguarda la retribuzione di risultato dei dirigenti, introduce un’ipotesi di risarcimento da
danno ingiusto cagionato dall’inosservanza dolosa o colposa dei termini di conclusione del
procedimento

1. Da proporre

a. entro 120 gg a decorrere dalla conclusione dell’inadempimento alla P.A.

b. o comunque entro 1 anno dalla scadenza del termine per provvedere davanti
alla giurisdizione del G.A.

2. Sia nei confronti delle P.A. che i facenti funzioni pubbliche (es.: notai)

 Indennizzo per mero ritardo

art.1 bis (2013) → 30 €/gg per ogni gg di ritardo fino a un max di 2.000 €

➢ se non vengono liquidati immediatamente possono essere richiesti tramite

procedura semplificata al G.A.

➢ restano esclusi:

o casi di silenzio qualificato:

▪ silenzio-assenso

▪ silenzio-rifiuto

o concorsi pubblici

265
Il responsabile del procedimento

Artt.4-6 bis → obbligo per ogni amministrazione di individuare per ogni procedimento il
responsabile relativo, inteso quale:

1. Unità organizzativa

2. Responsabile di istruttoria, atti infraprocedurali e provvedimento finale

➔ Ogni unità provvederà poi a nominare al suo interno il singolo

responsabile, quale il dirigente o altro dipendente

Compiti:

1. Istruttoria

a. Condizioni di ammissibilità

b. Requisiti di legittimazione

c. Presupposti di fatto rilevanti

d. Accertamento

e. Adeguato e sollecito svolgimento

2. Proporre o, avendone competenza, indire la competenza di servizi laddove

necessaria

3. Curare le comunicazioni e modificazioni previste per legge o regolamento (es.:

comunicazione di avvio del procedimento, preavviso di rigetto)

4. Trasmettere o, avendone competenza, adottare il provvedimento finale → in caso

di diverso soggetto competente all’emanazione del provvedimento questo comunque
ha l’obbligo di non discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria svolta dal responsabile
del procedimento, se non motivando adeguatamente

➔ Vi è inoltre l’obbligo per il titolare dell’ufficio e per il responsabile del

procedimento (anche solo per pareri, atti infra-procedurali o valutazioni
tecniche) di:

• Astenersi in caso di conflitto d’interesse

• Segnalare ogni altra possibile situazione, anche potenziale, di

conflitto

266
267
La concertazione col destinatario del provvedimento

1. Comunicazione di avvio del procedimento

a. Devono essere indicati:

i. Oggetto

ii. Amministrazione competente

iii. Nominativo del responsabile

iv. Termine entro cui deve concludersi

v. Rimedi esperibili in caso d’inerzia

b. Va effettuata nei confronti di:

i. Destinatari del provvedimento

ii. Soggetti che per legge devono intervenire

iii. Terzi che possono ricevere pregiudizio

c. Non va effettuata in caso di:

i. Procedimenti in cui sussistono particolari ragioni di celerità

ii. Atti regolamentari e amministrativi generali, di pianificazione e

programmazione

d. Se assente:

i. implica annullabilità dell’atto,

ii. salvo che il G.A. in sede di esame ritenga che il vizio non abbia inciso
in maniera significativa sull’assetto di interessi contenuto nel
dispositivo

2. Preavviso di rigetto

a. Prima dell’adozione di un provvedimento contrario alle istanze di parte, la

P.A. deve comunicare tempestivamente agli interessati i motivi ostativi
all’accoglimento della domanda

b. Gli interessati hanno conseguentemente diritto a presentare per iscritto le

proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti comprovanti

c. I termini di conclusione del procedimento sono sospesi dal momento del

preavviso fino a quello di presentazione delle osservazioni

d. In caso di non accoglimento delle osservazioni ne va data motivazione nel

provvedimento finale

268
 e. La disciplina del preavviso non si applica in caso di:

i. Procedimenti in materia previdenziale e assistenziale gestiti dagli enti

previdenziali su istanza di parte

ii. Procedure concorsuali (nel senso relative ai concorsi pubblici)

f. Nelle motivazioni del preavviso di rigetto non rientrano (nel senso che non
sono tollerate) ritardi e inadempienze riferibili alla P.A.

3. Diritto di intervento nel procedimento, di presa visione degli atti, di presentazione

memorie scritte e documenti, di stipula d’accordi integrativi e sostitutivi del
provvedimento → riconosciuti a qualsiasi portatore di interessi concreti e qualificabili
(nel senso cui possa arrecare pregiudizio), sia pubblici (anche diffusi) che privati

269
La semplificazione dell’azione amministrativa

Artt.14-21 → innovati in particolare dalla 3° riforma (2015) di cui sopra

1. Conferenza di Servizi → procedura di cooperazione tra più amministrazioni pubbliche

con in comune l’interesse al procedimento al fine di giungere ad una valutazione
collegiale dello stesso

a. Istruttoria

i. Può essere indetta dall’amministrazione procedente

ii. Esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in uno o più

procedimenti connessi

iii. In modalità semplificata, se non diversamente stabilito

dall’amministrazione procedente

b. Decisoria

i. È sempre indetta dall’amministrazione procedente quando per legge

è prevista l’acquisizione di più pareri, intese o atti di assenso di
PP.A.. o gestori di pubblici servizi per giungere ad una conclusione

c. Preliminare

i. Può essere indetta dall’amministrazione procedente

ii. Avviene su domanda dell’interessato per progetti particolarmente

complessi e insediamenti produttivi di beni e servizi, corredata da
uno studio di fattibilità

iii. È finalizzata ad ottenere i necessari atti di assenso di tutte le PP.AA.

coinvolte comunque denominati

iv. Si conclude entro 30 gg dalla richiesta e i costi sono a carico

dell’interessato

➔ Modalità di svolgimento della Conferenza di Servizi:

• Semplificata o asincrona, di regola

o Si utilizza in tutti i casi in cui sia possibile lo scambio di

informazioni e documenti per via telematica tra i
rappresentanti delle amministrazioni interessate

• Simultanea o sincrona, come eccezione

o Se la procedura è complessa o la via telematica risulta

impercorribile, anche per motivi di maggiore privacy

270
 o Se lo richiedono le altre amministrazioni o l’interessato

o In caso di eventuale conclusione infruttuosa della

modalità sincrona

1. In tutti i casi per cui si svolge vi è un unico

rappresentante di ogni P.A. legittimato ad
esprimere in maniera univoca, definitiva e
vincolante la posizione della P.A. medesima

2. La determinazione motivata di conclusione della

conferenza sostituisce a ogni effetto qualsiasi
determinazione assunta precedentemente o
successivamente da parte delle PP.AA.
interessate comunque denominata

2. Accordi → rientrano nell’ambito di tutti quegli atti coi quali (seppur in posizione
gerarchicamente sovraordinata) la P.A. ricerca il consenso del privato (es.:
attraverso la compilazione di moduli per le preferenze)

a. Integrativi → conclusi al fine di determinare il contenuto del provvedimento

finale

b. Sostitutivi → conclusi al fine di sostituire il provvedimento finale

➔ Di diverso tipo sono gli accordi di programma che regolano le azioni rispettive
nella realizzazione di opere pubbliche ed altri interventi che coinvolgano varie
amministrazioni su più livelli di governo (statale, regionale, provinciale,
comunale etc.), quindi sono accordi tra enti pubblici

3. Autocertificazioni → permettono al privato di non presentare alla P.A. ogni volta i

certificati riguardanti fatti, stati e qualità relativi alla sua persona, bensì semplici
dichiarazioni sostitutive a norma del Testo Unico in materia di documentazione
amministrativa (D.P.R. del 2000)

➔ La P.A. è poi tenuta a rilasciare immediata ricevuta di istanze,

segnalazioni e comunicazioni ricevute e a indicare il termine entro cui,
ove previsto, è obbligata a rispondere ovvero quello entro cui il silenzio
della stessa si tramuti in silenzio-assenso

4. SCIA → la Segnalazione Certificata d’Inizio Attività, ossia una semplice segnalazione

del cittadino, sostituisce ogni autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva,
permesso o nulla osta comunque denominato

• Eccezioni:

o Quelle in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici

o culturali
271
 o Quelle (elencate dalla legge) rilasciate da determinate
PP.AA. aventi particolare interesse nazionale o europeo

• Si presenta una SCIA unica, anche in caso di competenza di varie

PP.AA. presso il cd sportello unico, di regola telematico (SUAP,
Sportello Unico Attività Produttive)

o sul sito istituzionale di ciascuna P.A. deve essere indicato

lo sportello unico cui fare riferimento

• La segnalazione dev’essere comunque accompagnata da

determinati documenti affinché intervengano i controlli sul
momento (evidentemente solo documentali)

o In caso siano necessari controlli o pareri preventivi alla

presentazione della SCIA l’interessato presenta allo
sportello unico la relativa istanza

• L’attività relativa può partire da subito presentata la segnalazione

• Il provvedimento motivato di sospensione dell’attività si ha solo

in caso di dichiarazioni non veritiere o pericolo per la tutela di
interessi sensibili (ambiente, paesaggio, salute etc.)

5. Silenzio devolutivo → facilita lo ‘smaltimento pratiche’ dal momento che permette

automaticamente il passaggio di valutazioni tecniche ad enti diversi (o istituti
universitari) da quelli inizialmente aditi (ma con competenze equipollenti) in caso
quest’ultimi non abbiano dato risposta nei termini

• Tale strumento non è utilizzabile per quanto riguarda questioni

attinenti la tutela dell’ambiente, del paesaggio o della salute dei
cittadini

6. Silenzio-assenso → assenso prestato a scadenza alla domanda dell’interessato

(quindi solo nei procedimenti ad istanza di parte), senza ulteriori manifestazioni di
volontà

• Si considera prestato se, nei termini (decorrenti dalla data di

ricevimento della domanda del privato), non viene notificato
rigetto dell’istanza o indetta una Conferenza di Servizi

• Eccezioni:

o Quelle in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o

culturali

o Quelle (elencate dalla legge) rilasciate da determinate

PP.AA. aventi particolare interesse nazionale o europeo

• Ogni controversia in merito è competenza del G.A.

272
• In caso di pareri, concerti, nulla osta che la P.A. competente è
obbligata a richiedere, questi si considerano dati (silenzio-
assenso) se negli ulteriori 30 gg forniti per rispondere la P.A.
consultiva non lo fa

o Tale silenzio-assenso è previsto, con termine di 90 gg,

anche per le amministrazioni che fanno eccezione alla
regola generale del silenzio-assenso: quindi per quanto
riguarda pareri, concerti, nulla osta tali PP.AA. rientrano
comunque nella disciplina

273
Il diritto di accesso

➔ Principio generale dell’attività amministrativa

1. Solo per i soggetti che abbiano specifico interesse (concreto e personale) al

procedimento in relazione alla tutela di una situazione giuridicamente rilevante

▪ Diritto soggettivo

▪ Interesse legittimo

▪ Interesse diffuso

2. In caso di richiesta da parte di soggetto pubblico essa è effettuata dal titolare

dell’ufficio interessato o dal responsabile del procedimento

3. Atto amministrativo accessibile è ogni rappresentazione grafica,

fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di
atti, interni o non, relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una P.A., ad
interesse pubblico, indipendentemente dalla natura privatistica o pubblicistica della
loro disciplina

4. Si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi

tramite richiesta motivata rivolta all’amministrazione che ha prodotto l’atto o lo
detiene stabilmente

5. In caso di soggetti individuati o individuabili controinteressati, che dall’esercizio del

diritto di accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza (privacy),
la P.A. cui è indirizzata la richiesta di accesso:

▪ Invita l’interessato a presentare richiesta formale d’accesso

o In caso si ravvisi l’assenza di controinteressati è sufficiente la

richiesta informale, anche verbale

▪ È tenuta a darne comunicazione ai controinteressati, tramite

raccomandata con ricevuta di ritorno oppure per via telematica (pec), se
autorizzata

▪ I controinteressati, anche per via telematica, possono poi presentare

motivata opposizione entro 10 gg dalla ricezione della comunicazione

▪ Silenzio-rifiuto a 30 gg dalla richiesta

▪ Vi è poi la possibilità di differire l’accesso in caso questo:

o possa impedire o gravemente ostacolare l’azione

amministrativa

o esponga a rischio gli interessi in gioco (es.: indagini in corso)

274
275
Soggetti obbligati a consentire l’accesso:

1. PP.AA. → tutte le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato

2. Enti pubblici → scuole, Enti del SSN etc.

3. Gestori di pubblici servizi → tutti quei privati concessionari di servizi pubblici (es.:
notai)

4. Aziende autonome → aziende statali, prive di personalità giuridica, con competenze

tecniche specifiche (es.: Agenzia delle Entrate)

5. Aziende speciali → enti gestori di pubblici servizi, dotati di personalità giuridica, oltre
che autonomia imprenditoriale e statutaria (es.: ENEL prima che fosse privatizzata)

6. Autorità di garanzia e vigilanza → enti gestori e regolatori di particolari settori

pubblici (es.: CONSOB)

7. Amministrazione dell’Unione Europea (solo i cittadini europei)

8. Imprese di assicurazione → tutti quegli enti obbligati dal Codice delle Assicurazioni
Private)

Limiti al diritto d’accesso:

1. Tassativi → sanciti direttamente dal legislatore, senza alcun margine discrezionale

per la P.A. (es.: segreto di Stato) riguardanti

a. Difesa nazionale

b. Relazioni internazionali

c. Politica monetaria e valutaria

d. Ordine pubblico

e. Prevenzione e repressione dei reati

f. Terzi non coinvolti (in particolare riguardanti la sfera privata)

g. Procedimenti tributari → vigono particolari regole

h. Atti amministrativi generali, di pianificazione e programmazione

2. Facoltativi → stabiliti tramite regolamento

a. Implicitamente vietati controlli generalizzati (senza un interesse specifico)

dell’operato della P.A. da parte del privato

276
 b. Sono quelli visti sopra di differimento dell’accesso

➔ In ogni caso il diritto d’accesso va sempre garantito agli interessati per

curare o difendere propri interessi giuridici (es.: atti riferiti a un proprio
procedimento aperto presso la Procura della Repubblica); in questo caso
in particolare occorrerà prestare attenzione alla ponderazione degli
interessi e dei contro-interessi presenti

Tutele del diritto di accesso:

art.25 L.241/1990 + art.116 Codice del Processo Amministrativo → decorsi inutilmente 30 gg

dalla richiesta di accesso in caso di diniego (espresso o tacito) o differimento dell’accesso, il
richiedente può presentare:

▪ Ricorso al T.A.R. entro 30 gg dalla determina o dalla formazione del silenzio-rifiuto

➔ In caso di accoglimento il G.A. ordina l’esibizione e, ove previsto, la

pubblicazione, di norma entro 30 gg dalla sentenza

▪ Ricorso (entro gli stessi termini di cui sopra) al Difensore Civico competente (o la
Commissione apposita di cui all’art.27 nonché l’amministrazione statale resistente in
caso si faccia ricorso contro amministrazioni statali centrali o periferiche), per
ottenere un riesame

➔ In caso di risposta che accoglie il ricorso, entro 30 gg ne dà

comunicazione all’autorità competente e gli effetti sono gli stessi della
sentenza del G.A. positiva; in caso di non risposta, l’accesso è comunque
consentito

La Commissione (di cui sopra) per l’accesso ai documenti amministrativi è costituita presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri e ha le seguenti competenze:

1. Vigila sull’attuazione del principio di piena conoscibilità

2. Predispone una relazione annuale sulla trasparenza

3. Propone al Governo modifiche legislative e regolamentari funzionali alla piena

trasparenza

4. Decide sui ricordi di cui sopra

5. Esprime pareri per coordinare l’azione amministrativa in materia di accesso e per

garantirne uniforme applicazione dei principi

277
  L’accesso civico

➔ Introdotto dal T.U. Trasparenza (2013), si sostanzia nel diritto di

chiunque di richiedere documenti, informazioni e dati nel caso sia stata
omessa la loro pubblicazione

1. Semplice → a causa di un interesse diretto

2. Generalizzato → ancora più invasivo, cioè relativo anche a dati non resi pubblici,
senza peraltro dover dimostrare un interesse diretto (si è parlato anche di Freedom
of Information Act)

▪ Oggetto è qualsiasi documento richiesto, da rilasciare entro 30 gg dalla

richiesta, con opportune eccezioni:

i. Quelle previste per legge per il normale diritto d’accesso (anche detto
diritto d’accesso di cui alla Legge sul Procedimento Amministrativo)

ii. In caso vi sia un interesse privato a

1. Protezione dei dati personali

2. Libertà e segretezza della corrispondenza

3. Interessi economici e commerciali di una persona fisica o

giuridica (diritto d’autore, proprietà intellettuale, segreti
commerciali etc.)

➔ Differenza principale col diritto d’accesso di cui alla Legge sul

Procedimento Amministrativo:

o No limitazioni oggettive ma si limitazioni soggettive

L’istanza di accesso civico può essere trasmessa anche telematicamente a uno dei seguenti
uffici:

1. URP (Ufficio Relazioni con il Pubblico)

2. Ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti

3. Altro ufficio indicato nella sezione ‘Amministrazione Trasparente’

4. RPCT (Responsabile Prevenzione Corruzione e Trasparenza)

➔ Contro il diniego all’accesso civico il cittadino potrà ricorrere a:

• RPCT

• T.A.R.

• Difensore Civico

278
279
 U.R.P.

➔ Introdotti col T.U. sul Pubblico Impiego (2001), sono uffici individuati
all’interno della struttura di un’amministrazione che provvedono:

1. Ad un servizio nei confronti dell’utenza che consenta il diritto di partecipazione al

procedimento amministrativo

2. Ad informare l’utenza riguardo allo stato di atti e procedimenti

3. Ad una ricerca ed un’analisi di proposte finalizzate al miglioramento del rapporto con

l’utenza da parte dell’amministrazione

 E-government

➔ La L.241/1990 incentiva fortemente l’utilizzo della telematica sia nei

rapporti interni che esterni per velocizzare e snellire l’azione burocratica

280
L’attività amministrativa del SSN

Dematerializzazione

• Tessera sanitaria

Per ottenere le prestazioni erogabili dal SSN occorre iscriversi allo stesso presso l’AUSL
territorialmente competente, ossia quella di residenza, cui occorre fare domanda della cd
Tessera Sanitaria (tessera magnetica dotata di chip identificativo) o, più propriamente, TS-
CNS (Tessera Sanitaria- Carta Nazionale dei Servizi, poiché nata solo per l’ambito sanitario ma
pian piano si sta espandendo come smart card per l’accesso ai servizi online del settore
pubblico)

➔ con essa si usufruisce delle prestazioni facenti parte dei L.E.A.

1. È sostituta del tesserino del codice fiscale (che riporta al suo interno)

2. È valida come TEAM (Tessera Europea di Assicurazione Malattia)

3. È chiave di accesso al Fascicolo Sanitario Elettronico

4. Validità 6 anni, salvo diversamente disposto dalla Regione o dalla AUSL di

appartenenza

❖ La sostituzione e consegna delle stesse avviene progressivamente a rinnovo (non è

ritenuto necessario velocizzare i tempi dal momento che le funzioni della TS-CNS son
comunque svolte da altri oggetti/soggetti)

• Ricette e referti

Il 2011 è anche l’anno della (teorica, perché poi viene sempre consegnata anche in forma
cartacea) sostituzione della ricetta cartacea con quella elettronica a opera di medici
prescrittori, Regioni, AUSL, MEF, INPS e dei referti medici elettronici

➔ Dal 2016 invece le prescrizioni farmaceutiche in formato elettronico sono

accessibili su tutto il territorio nazionale

281
• Fascicolo Sanitario

➔ Il FSE ‘racconta’ la storia clinica dell’assistito presso tutti gli operatori

sanitari; mentre il dossier elettronico si riferisce a un solo operatore

▪ Il maneggio dei dati relativi spetta ai soli operatori sanitari curanti

➢ l’accesso è precluso anche ai medici legali, che svolgono solo

ricognizione di idoneità e status e che quindi non curano
l’interessato

➢ il personale amministrativo può solo consultare, in qualità

d’incaricato del trattamento, le informazioni necessarie
all’assolvimento delle funzioni cui è preposto

▪ le linee guida sono state predisposte da AgID nel 2014

➢ il FSE viene alimentato telematicamente attraverso un sistema

d’interconnessione con ANA (Anagrafe Nazionale Assistiti) e INI
(Infrastruttura Nazionale per l’Interoperabilità)

▪ il nucleo minimo del fascicolo è:

o dati identificativi (ANA) e amministrativi (INI) dell’assistito

o referti

o verbali di pronto soccorso

o lettere di dimissione

o profilo sanitario sintetico

o dossier farmaceutico

o consenso o diniego alla donazione di organi e tessuti

▪ può essere alimentato solo per mezzo del consenso libero e informato dell’assistito

▪ l’accesso può avvenire solo se:

o l’assistito ha espresso esplicito consenso → il mancato consenso non

pregiudica però il diritto all’erogazione della prestazione sanitaria

o le informazioni da trattare sono solo quelle pertinenti al processo di cura in

atto

o i soggetti richiedenti sono quelli effettivamente abilitati e coinvolti nel

processo di cura

▪ lo stesso assistito può accedere al FSE tramite area protetta e riservata online
(fascicolosanitario.gov.it)

282
Forme di partecipazione

▪ individuali → scelte terapeutiche e assistenziali (riguardanti se stessi)

▪ collettive (sotto forma di associazioni ed organizzazioni) → determinazione delle

politiche assistenziali

Carta dei Servizi sanitari

➔ i contenuti in essa riportati, da intendersi come decaloghi di buone prassi

e simili per tutti gli erogatori di servizi pubblici, vanno a costituire un vero
e proprio impegno per l’azienda sanitaria (ex DPCM 19/5/1995)

Principi informatori:

1. imparzialità nell’erogazione della prestazione e uguaglianza del diritto d’accesso ai

servizi

2. piena informazione dei cittadini utenti

3. definizione di standard da rispettare

4. modalità strutturate a tutela dei cittadini

5. ascolto delle opinioni e dei giudizi sulla qualità del servizio

➔ la Conferenza di Servizi, poi, è utilizzabile anche in tal senso come punto

di raccordo tra enti pubblici e organizzazioni di cittadini (ad esempio per
confrontarsi sui contenuti della Carta dei Servizi)

Il consenso informato

➢ primo documento ufficiale in materia: convenzione di Norimberga del 1946

➢ art.32 Cost.: ‘nessuno può essere obbligato a sottoporsi a un determinato

trattamento terapeutico se non per disposizione di legge’ (vaccinazioni obbligatorie,
malattie psichiatriche etc.)

283
 ➔ adesione, espressa di norma in forma scritta su apposito modulo, che il
malato dà alle proposte diagnostico-terapeutiche formulate dal medico
curante

▪ personale

▪ specifico

▪ esplicito, ma quello implicito non è precluso

▪ attuale, per quanto possibile

▪ informato, cioè consapevole perché basato su informazioni dettagliate

Nella Convenzione del Consiglio d’Europa sono poi dettagliati:

▪ art.9 → sono da tenere in considerazione i desideri espressi dal paziente prima che
risultasse incapace di esprimere la propria volontà

▪ art.10 → la volontà di non essere informati sulla propria salute va rispettata

 Legge sul testamento biologico (L.219/2017)

1. Possibilità di esprimere volontà sul fine vita attraverso scritti, videoregistrazioni o altri
metodi previsti per legge che non lascino dubbi sull’autenticità dell’espressione di
volontà

2. Il consenso informato, a prescindere dalla forma, deve essere inserito nella cartella
clinica (che, a differenza del dossier sanitario, descrive un solo episodio clinico presso
una determinata struttura) e nel FSE

3. Istituzionalizzazione delle previsioni costituzionali (ex art.32)

4. Diritto del paziente all’informazione sul proprio stato di salute, ponendo enfasi sul
rapporto di fiducia tra medico e paziente, anche con riguardo al caso in cui le
condizioni di salute tendessero a peggiorare, con rispetto quindi delle dichiarazioni
espresse al momento in cui il paziente era in grado di esprimersi → Disposizioni
Anticipate di Trattamento o di volontà (DAT), ovvero testamento biologico

5. Disciplina del consenso espresso dal minore e dall’incapace, espresso o rifiutato

rispettivamente dal genitore o dal tutore

b. D.A.T.
284
 ➔ Disposizioni sul proprio fine vita nell’ipotesi in cui sopraggiunga una
perdita irreversibile della capacità di intendere e di volere

➢ Ciascuna persona maggiorenne capace di intendere e di volere può

(antecedentemente alla perdita della capacità di intendere e di volere), in particolare,
indicare un fiduciario di cui tenere conto in sua vece per le decisioni riguardo alle
scelte terapeutiche, salvo i casi in cui:

o vi sia disponibilità di nuove cure non prevedibili al momento della

dichiarazione di volontà

o la dichiarazione appaia palesemente incongrua o non corrispondente con le

condizioni cliniche dell’assistito

➔ A tale scopo viene istituita la Banca Dati DAT

Compartecipazione alla spesa

1. Sanitaria

L.537/1993 – tutti i cittadini sono soggetti al pagamento di alcuni tipi di prestazioni (vedi nel
dettaglio sotto), in particolare specialistiche ambulatoriali, con assunzione a carico del SSN
degli importi eccedenti il limite previsto

• Ticket → compartecipazione alla spesa finalizzata a consapevolizzare la cittadinanza

sul costo delle prestazioni, il cui gettito va alle Regioni

o Esenzioni → decise a livello regionale sulla base delle indicazioni a livello

statale, tenendo conto:

▪ Delle tariffe regionali delle prestazioni

▪ Delle misure di compartecipazione alla spesa

▪ Delle eventuali misure alternative previste dalla legislazione

➔ Fonte normativa di riferimento sono:

• D.lgs.124/1998

• Le Leggi di Bilancio (ex leggi di stabilità o finanziarie) emanate

dal governo alla fine di ogni anno solare per quello successivo

285
A livello nazionale la compartecipazione (ticket) riguarda 3 ambiti di prestazioni, incluse nei
L.E.A.:

1. visite specialistiche ambulatoriali ed esami di diagnostica strumentale e di

laboratorio

2. prestazioni di pronto soccorso non urgenti e non seguite da ricovero

3. cure termali

Le esenzioni sono poi ‘rilasciate’ per

i. reddito → prestazioni specialistiche ed esami diagnostici, farmaci di fascia A e primo

soccorso

a. disoccupazione

i. l’interessato deve annualmente farsi certificare lo stato di

disoccupazione dalla AUSL di appartenenza

b. importo < soglia ISEE (variabile di anno in anno)

i. il medico controlla grazie alla TS-CNS il diritto all’esenzione e riporta il

relativo codice sulla ricetta; in caso non risulti, i pazienti possono
comunque rivolgersi alla AUSL di appartenenza per avere
un’autocertificazione provvisoria

ii. invalidità di vario tipo → così come di vario tipo sono le prestazioni esentate

a. specifiche condizioni di malattia di tipo cronico o di rara incidenza

b. diagnosi precoce di alcuni tumori

c. accertamento dell’HIV

iii. gravidanza (limitatamente alle prestazioni previste con DPCM del 12/7/2017)

➢ la durata minima dell’esenzione viene stabilita a livello nazionale; è poi prevista la

possibilità per le singole Regioni di disciplinare diverse modalità di compartecipazione
alla spesa (in alternativa al ticket)

286
 2. Farmaceutica

➔ È quella che risente maggiormente delle differenze regionali dal

momento che le Regioni possono, per colmare il proprio disavanzo
sanitario, adottare misure mirate al contenimento della spesa
farmaceutica

1. Territoriale → farmaci di fascia A

2. Ospedaliera → farmaci di fascia H, esclusi quelli dispensabili in distribuzione diretta

➢ Convenzionata → a carico del SSN (quindi rientrante nei L.E.A.)

➢ Non convenzionata

➔ L’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA) ha il compito di classificare i

farmaci per categorie terapeutiche omogenee sulla base della loro
efficacia terapeutica e delle caratteristiche prevalenti nonché metterli in
relazione con le relative patologie e curarne il confezionamento ottimale
per il ciclo di terapia

3 fasce:

1. A → farmaci rimborsati per intero dal SSN perché rientranti nei L.E.A., salva la
possibilità per le singole Regioni di introdurre delle quote di compartecipazione
(rientrano poi però nelle esenzioni per reddito)

2. C → farmaci, completamente a carico del cittadino, per i quali è necessaria la

prescrizione

3. H → completamente esenti farmaci di pertinenza ‘ospedaliera’ o, al limite, distribuiti

dalle strutture sanitarie

Sintetizzando,

- A → ccdd farmaci da banco

- C → ccdd farmaci con obbligo di ricetta

- H → farmaci presenti solo nelle strutture sanitarie

287
L.388/2000 – principio di bioequivalenza → volto a escludere la rimborsabilità (la differenza
di prezzo è, cioè, a carico dell’assistito; il SSN rimborsa sempre e solo il prezzo più basso) di
certi farmaci per cui vi sia un farmaco generico, ossia non coperto da brevetto, bio-
equivalente (tant’è che dal 2005 si parla di farmaci equivalenti, ex D.L.87/2005)

• Si fa salva la volontà del medico prescrivente che può eventualmente indicare in

ricetta l’insostituibilità con generico equivalente e, in tal caso, il farmacista sarà
obbligato a fornire quello; viceversa il farmacista propone direttamente il farmaco al
minor prezzo

• Il D.L.95/2012, convertito, impone poi al medico prescrivente che, in caso di prima

volta di malattia cronica o per ogni nuovo episodio di malattia non cronica, indichi il
principio attivo contenuto nel farmaco oppure la denominazione di uno specifico
medicinale a base del principio attivo accompagnata da quella del generico
equivalente

• Il D.L.90/2014, convertito, impone un max di 6 pezzi per ricetta per un max di 180 gg
di terapia e se il paziente è già in cura da almeno 6 mesi per patologie croniche
(altrimenti ogni volta andava richiesta la ricetta)

288
Il trattamento dei dati relativi alla salute

➔ Il responsabile al rilascio di atti qualificabili come ‘amministrativi’ nei casi

delle AUSL è il Direttore Sanitario

Bilanciamento tra diritto alla privacy e diritto d’accesso

La L.241/1990 (Legge sul Procedimento Amministrativo) prevede, in via generale, una

prevalenza del diritto d’accesso in tutte le ipotesi in cui esso è diretto all’esercizio del diritto
di difesa di un interesse giuridicamente rilevante

▪ In caso si tratti di rivelare lo stato di salute e la vita sessuale di una persona (es.:
orientamento sessuale), la disciplina diviene particolare, prevedendo che l’interesse
giuridicamente rilevante sia almeno di rango pari a quello da tutelare (per privacy),
ovvero che consista in un altro diritto della personalità o altro diritto o libertà
fondamentale (art.60 d.lgs.196/2003 e ss.mm.ii., cd Codice in materia di Protezione
dei Dati Personali o Codice Privacy)

Privacy in ambito sanitario

Deve tener conto di:

• Regolamento europeo GDPR

• Art.75 Codice Privacy

➔ Si applicano al trattamento dei dati personali delle persone fisiche (non di

quelle giuridiche, quindi)

In merito alle categorie particolari di dati personali (tra cui quelli di ambito sanitario) sussiste
un generale divieto di trattamento, con le dovute eccezioni:

▪ Consenso esplicito per una o più finalità specifiche

▪ Tutela di un interesse vitale dell’interessato

▪ Se l’interessato ha reso manifestamente pubblici i suoi dati

▪ Accertare un diritto in sede giudiziaria

▪ Motivi d’interesse pubblico rilevante sulla base del diritto comunitario o degli Stati
Membri

e per il settore sanitario in particolare si possono trattare dati per finalità di:
289
 1. medicina preventiva o medicina del lavoro o comunque tutto quanto connesso alla
valutazione della capacità lavorativa del dipendente

2. archiviazione o ricerca scientifica e storica nel pubblico interesse

3. sanità pubblica

 Procedimento aggravato per alcuni dati sanitari

Il Garante della Privacy (autorità di vigilanza) dispone, poi, ogni 2 anni per provvedimento
un procedimento ‘aggravato’ per alcuni dati, tenendo conto:

3. Delle linee guida e delle good practices

4. Dell’evoluzione scientifica e tecnologica nel settore

5. Del ‘contro-interesse’ a una libera circolazione dei dati nel territorio dell’Unione
Europea

➔ Lo schema di provvedimento è anche sottoposto a consultazione

pubblica per un periodo non < 60 gg

In particolare riguarda:

1. Profili organizzativi e gestionali

2. Modalità per la comunicazione diretta all’interessato

3. Prescrizioni di medicinali

4. Misure di sicurezza, di minimizzazione dei rischi, d’accesso selettivo (ccdd di garanzia)

• Quelle relative ai dati genetici e il trattamento di dati relativi a prevenzione,

diagnosi e cura sono adottate sentito il Ministero e con il parere obbligatorio del
Consiglio Superiore di Sanità

• Possono richiedere un ulteriore consenso informato

• I dati biometrici possono essere utilizzati alle stesse condizioni dei dati genetici o
comunque degli altri dati posti ‘sotto’ misure di garanzia

➔ Non stiamo qui a elencare nel dettaglio la casistica ma occorre ogni 2

anni ricontrollare le delibere del Garante della Privacy per controllare
quali sono i dati ‘toccati’ dal procedimento aggravato per l’accesso e in
cosa consiste tale ‘aggravamento’ della procedura

290
Trattamento dei dati in ambito sanitario

6. Informazioni da parte del medico di medicina generale e del pediatra

1. In generale è preferibile siano riportati per iscritto

2. Devono evidenziare analiticamente eventuali trattamenti di dati personali che

presentino rischi specifici per i diritti e le libertà fondamentali, nonché per la dignità
dell’interessato, con particolare riferimento a quelli ai fini

a. Di ricerca scientifica

b. Di teleassistenza o telemedicina

c. Di fornitura altri beni o servizi all’interessato a mezzo comunicazioni

elettroniche

d. D’implementazione del FSE

e. Dei sistemi di sorveglianza e dei registri

7. Informazioni da parte di strutture pubbliche e private che erogano prestazioni

sanitarie e socio-sanitarie o altri soggetti

1. Devono adottare modalità uniformi tali da permettere una facile verifica da altre
unità e reparti che, in tempi diversi, trattano dati relativi al medesimo interessato
(art.79 Codice della Privacy)

2. Vi è la possibilità di fornire un’unica informativa per una pluralità di trattamenti

effettuati (art.80 Codice della Privacy)

3. In particolare per quanto riguarda attività amministrative che non richiedono il

consenso degli interessati per motivi di interesse pubblico rilevante, le informazioni
sono integrate con appositi e idonei cartelli e avvisi regolarmente visibili al pubblico

4. Tutela dalla pratica del ‘commercio di dati’ → principio dell’accountability, ossia la

responsabilizzazione di tutti i soggetti che trattano dati sensibili

5. Diritto alla portabilità e all’oblio

6. 3 adempimenti fondamentali (ex nuovo regolamento GDPR):

a. Nuova figura del DPO (Data Protection Officer) → avente, tra gli altri, quello
di assicurare una gestione corretta dei dati personali

b. Istituzione di un Registro del Trattamento dei Dati Sanitari in seno a ogni DPO

291
 c. In caso di violazione (data breach), il DPO dovrà darne pronta denuncia
all’Autorità (Garante della Privacy) per ottenere indicazioni sulle azioni e sui
comportamenti da tenere

❖ Emergenze a tutela della salute

➔ In casi di emergenze sanitarie o di igiene pubblica per le quali la

competente autorità ha adottato un’ordinanza contingibile e urgente è
possibile rendere le informazioni successivamente e senza ritardo (cioè
con l’immediata fine dell’emergenza) nei casi di:

1. Impossibilità fisica

2. Rischio grave

3. Prestazione medica pregiudicabile

❖ Prescrizione di medicinali

➔ In caso non siano da inserire informazioni anagrafiche sull’interessano si

adottano particolari cautele ex art.89 Codice della Privacy

❖ Cartelle cliniche

1. Devono essere rese omogenee e quindi facilmente consultabili tra diversi

soggetti addetti

2. Possono essere visionate o rilasciate per copia anche a soggetti diversi

dall’interessato solo se la richiesta risulta accompagnata dalle seguenti
documentate necessità:

a. Di esercitare o difendere un diritto in sede giudiziaria o comunque

una situazione giuridicamente rilevante di rango almeno pari a quello
dell’interessato

b. Di esercitare o difendere un diritto o una libertà fondamentale

❖ Certificato di assistenza al parto

➔ Sempre sostituito da una sola attestazione che contiene i dati richiesti nei
registri di nascita

292
Il sistema dei controlli sulle Aziende Sanitarie

➔ Ci si riferisce alle AUSL e non ai singoli sanitari

8. Interni

1. Direttore Generale

a. Verifica la corretta ed economica gestione delle risorse

b. Può avvalersi degli strumenti di contabilità analitica propri dell’ambito

aziendalistico

c. Si avvale di un’apposita unità organizzativa preposta

2. Collegio Sindacale

a. Vigila sul rispetto della normativa

b. Vigila sulla regolarità amministrativo-contabile della gestione (ex L.213/2012)

9. Esterni

1. OIV (Organismi Indipendenti di Valutazione)

a. Controllo di gestione

b. Valutazione della performance del personale con incarico dirigenziale

c. Strategico (verifica attuazione dell’indirizzo politico)

d. Controllo anticorruzione

2. Regione

a. Limitato agli atti fondamentali

b. Fissa i principi generali da adottare nel controllo di gestione

c. Verifica di efficacia (confronto risultati-obiettivi)

d. Monitoraggio sulla definizione e il rispetto degli accordi contrattuali da parte

delle strutture accreditate e sulla qualità e appropriatezza delle prestazioni
sanitarie rese
293
 e. Convocazione dell’apposita Conferenza di Servizi, se non convocata dal D.G.

f. Ricostituzione straordinaria del Collegio dei Revisori

g. Risoluzione del contratto del D.G. in caso di grave disavanzo, violazione di

leggi o dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione
nonché in tutti gli altri casi definiti nei documenti d’intesa Stato-Regioni

h. Forme di contenimento della spesa sanitaria ex L.405/2001

Inoltre, per le sole Aziende Ospedaliere, sono previsti controlli sostitutivi per:

➢ Ingiustificati disavanzi di gestione, con conseguente

commissariamento da parte della Regione

➢ Perdita di caratteristiche strutturali e attività prescritte, con

conseguente revoca dell’autonomia aziendale

3. Corte dei Conti

a. Annualmente riferisce al Parlamento, sulla base di tutti i dati in suo possesso,

il costo del lavoro in ambito sanitario

b. Verifica (tramite le sue sezioni regionali), nel termine di 30 gg dal

ricevimento, i provvedimenti ad essa trasmessi (dalle AUSL), entro 60 gg dalla
comunicazione, al fine di rimuovere le irregolarità riscontrate dalla stessa e
ripristinare l’equilibrio di bilancio

→ in caso di esito negativo del controllo sui provvedimenti oppure di

inottemperanza agli obblighi comunicati è preclusa alla AUSL ogni possibilità
di spesa con mancata copertura/insussistenza della relativa sostenibilità
finanziaria (inibizione dell’efficacia dei relativi bilanci approvati)

c. Controlli sui bilanci preventivi e consuntivi di tutti gli enti del SSN

 Poteri sostitutivi dei vari organi dello Stato

1. Lo Stato subentra alle Regioni in caso queste non siano in grado di garantire
gli essenziali diritti civili e sociali (art.120 Cost.), nel nostro caso i L.E.A.

2. Il Ministero (della Salute) in particolare può subentrare alle Regioni in caso

di disavanzi nella gestione della materia sanitaria → i Piani di rientro dal
deficit sanitario (L.311/2004) prevedono in particolare la nomina di
commissari ad acta

❖ Il Ministero ha inoltre compiti di vigilanza per quanto attiene

all’attuazione del Piano Sanitario Nazionale e l’attività gestionale

294
delle AUSL e delle Aziende Ospedaliere, promuovendo i conseguenti
interventi necessari

295
5. Elementi di contrattualistica pubblica, con particolare riferimento al Codice
degli Appalti

L’attività contrattuale della P.A.

Accanto agli strumenti di imperio, come il provvedimento amministrativo, con cui la P.A.
agisce in posizione di superiorità nei confronti del privato, vi sono anche manifestazioni
dell’attività amministrativa in cui l’autorità agisce su un piano che, per il diritto, è paritario
rispetto al privato; lo strumento privilegiato, in tal senso, è il contratto.

Ciò nonostante, trattandosi comunque di enti pubblici, la disciplina relativa è sia di diritto
privato che pubblico → tale azione non implica la mancanza del vincolo della ricerca di quei
fini pubblici ai quali la P.A. è preposta.

➔ Art.1 comma 1bis L.241/1990: salvo che diversamente espresso dalla

legge, la P.A., nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce
secondo le norme di diritto privato

• Piena e totale capacità di diritto privato (salvo casi previsti per

legge) ma pur sempre con attinenza ai fini pubblici cui è preposta

Classificazione dei contratti:

1. Ordinari → non presentano alcuna peculiarità rispetto a quelli usati dai privati
cittadini (locazione, vendita, etc.)

2. Speciali di diritto privato → regolati da disciplina speciale ma sempre di diritto

privato (es.: trasporto ferroviario)

3. Ad oggetto pubblico → caratterizzati dalla commistione tra provvedimento

amministrativo e contratto (convenzioni legate alle concessioni di un bene pubblico,
gare d’appalto etc.)

▪ In merito alla contabilità pubblica

1. Attivi → quelli con i quali la P.A. si procura delle entrate [regolati con Legge di
Contabilità dello Stato (R.D. n.2440/1923)]

296
2. Passivi → quelli con i quali la P.A. ha delle uscite (es.: versamento di una somma di
denaro) dietro procura di beni o servizi necessari al proprio funzionamento [regolati
tramite il Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 50/2016)]

297
Il Codice dei Contratti Pubblici

Riguarda tutti quei contratti tra pubblico (affidante/aggiudicatore) e privato

(aggiudicatario), nella maggior parte dei casi, o comunque in cui si debba seguire le ccdd
procedure di evidenza pubblica.

Aggiudicatori = Aggiudicanti → coloro che mettono in atto la procedura; nel cui interesse
viene fatto il contratto ad oggetto pubblico.

Disciplinato per la prima volta nel 2006, poi modificato nel 2010 e infine stravolto nel 2016
(motivo per cui si fa comunque riferimento, da ultimo, al decreto legislativo n° 50 del 2016)
con una Legge Delega del Parlamento al Governo per recepire le nuove direttive europee
(appalti pubblici, procedure d’appalto nei settori più sensibili dell’economia, aggiudicazione
dei contratti di concessione) e per riordinare la disciplina vigente; infine modificato in misura
minore da un decreto legislativo del 2017 (di cui si tiene conto nella trattazione).

Il nuovo ordinamento dei contratti pubblici poggia ora su 2 pilastri:

1. Il Codice (legge ordinaria, anche se delegata: fonte primaria di secondo livello)

2. Gli Atti Esecutivi (fonti secondarie)

a. Linee Guida ANAC → quindi in particolare per quanto riguarda

anticorruzione e trasparenza nelle procedure ad evidenza pubblica

b. Regolamenti attuativi (ad opera dei vari soggetti competenti – es.: MIT) →
tale opzione del Legislatore è giustificata dal fatto che attualmente il sistema
poggia su un regime transitorio per cui fino alla data di entrata in vigore degli
stessi (cui viene delegato il Governo) continuano ad applicarsi numerose
disposizioni del precedente D.P.R. n.207/2010

Profili innovativi del nuovo Codice:

1. si sviluppa per processi, nel senso che viene seguito un filo logico che parte
dall’affidamento iniziale (della P.A. sul privato) all’esecuzione (del contratto) finale

2. ha una disciplina organica della concessione (di lavori, servizi e forniture), ponendo
l’accento sul tratto caratterizzante il contratto, ossia il rischio operativo legato alla
gestione di opere e servizi, che grava sul concessionario in termini di mancato rientro
dell’investimento effettuato

298
299
Il sistema di governance

Artt.212-215 → soggetti che, a vario titolo, concorrono a garantire una gestione efficiente dei
contratti stipulati con la P.A.

1. Cabina di Regia presso la Presidenza del Consiglio → composizione e funzionamento

sono regolati da un DPCM dell’agosto 2016

a. Struttura nazionale di riferimento per la cooperazione con la Commissione

Europea

b. Rilevanti competenze di monitoraggio e coordinamento

2. A.N.A.C.

a. Struttura nazionale di riferimento nell’ambito della prevenzione e del

contrasto a illegalità e corruzione

b. Rilevanti compiti di vigilanza e regolazione della materia, tra cui:

i. Gestione della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici

ii. Potere d’ispezione e d’irrogazione sanzioni amministrative

pecuniarie

iii. Trasmissione, nel corso dell’attività ispettiva, di:

1. Irregolarità → ai rispettivi organi di controllo delle pubbliche

amministrazioni

2. Reati → alle competenti Procure della Repubblica

3. Danni all’Erario → alla Procura Generale della Corte dei

Conti

3. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

a. Rilevanti compiti di promozione di attività tecnico-amministrative per

l’adeguata e sollecita progettazione e approvazione delle infrastrutture da
realizzare o per gli interventi da effettuare

b. Supporto di vigilanza sulla realizzazione delle infrastrutture

4. Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici → massimo organo tecnico consultivo

nazionale in materia

a. Fornisce pareri obbligatori su opere di competenza statale o comunque

finanziate per almeno il 50% dallo Stato di valore > ai 50 milioni di €

b. Su opere di valore inferiore, agiscono in sua vece (quindi forniscono pareri

obbligatori) i Comitati Tecnico-Amministrativi presso i Provveditorati (uffici
decentrati del MIT) Interregionali alle Opere Pubbliche

300
301
Ambito di applicazione

Art.1 → il Codice disciplina contratti (come detto questi sono i casi di contratti ad oggetto
pubblico, chiamati contratti ma a forte commistione tra provvedimento amministrativo e
contratto; quest’ultimo per sua natura tipicamente privato) di appalto e concessione da
parte di PP.AA. aventi ad oggetto l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere, nonché i
concorsi pubblici di progettazione

Soggetti ‘affidanti’ un Contratto Pubblico

1. Amministrazioni aggiudicatrici

a. Amministrazioni statali

b. Enti pubblici territoriali

c. Enti pubblici non economici

d. Organi di diritto pubblico

e. Associazioni, unioni, consorzi comunque denominati costituiti dai precedenti

➔ Quindi tutti soggetti comunque pubblici

2. Enti aggiudicatori → Amministrazioni, imprese pubbliche o altri enti che svolgono o

ricevono una concessione in relazione a un’attività di cui ai settori speciali o operano
in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi dall’autorità competente

➔ Quindi tutti soggetti comunque pubblici ma in virtù di diritti speciali o

esclusivi concessi per legge o da autorità competente

3. Soggetti aggiudicatori → amministrazioni o altri enti aggiudicatori nonché altri

soggetti pubblici o privati assegnatari di fondi che partecipino a:

• Partenariati pubblico-privato

• Disciplina del general contractor

• Infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi

➔ Quindi soggetti pubblici o privati assegnatari di fondi

4. Altri soggetti aggiudicatori

a. Tutti i restanti soggetti privati tenuti alle disposizioni del Codice degli Appalti

302
 ➔ Quindi soggetti privati ammessi ex lege

Attenzione!

Nel caso di privati ‘affidanti’ abbiamo una sorta di eccezione alla regola per cui a seguire le
regole di ‘evidenza pubblica’ dei contratti pubblici di cui al Codice dei Contratti Pubblici
dovrebbero essere solo enti pubblici; in realtà è un modo per ‘consolidare’, rafforzare la
trasparenza in contratti a particolare interesse pubblico.

*Con il termine di ‘Stazione Appaltante’ si indicano sinteticamente tutti i precedenti

soggetti

Oggetto di un Contratto Pubblico

‘Forme tipiche’ (previste all’art.1):

1. Appalto → Caso di contratto a titolo oneroso in cui una o più Stazioni Appaltanti
intendono acquisire servizi o forniture o far eseguire lavori o opere

a. Lavori

i. Costruzione, demolizione, trivellazione etc.

ii. Progettazione ed esecuzione di un’opera

iii. Realizzazione, sotto influenza gerarchica della P.A., con ogni mezzo di
un’opera (differisce dal general contractor in quanto quest’ultimo
non è influenzato dalla P.A.)

b. Servizi

i. Diversi dal precedente punto

c. Forniture

i. Acquisto (anche a riscatto) o locazione (anche finanziaria) di prodotti,

con eventuale lavoro accessorio di posa in opera e installazione

303
 2. Concessione → contratto in cui una o più Stazioni Appaltanti concedono per una
durata limitata e determinata nel bando di gara, oltre che commisurata al valore
della concessione e alla complessità organizzativa, a titolo oneroso (contro prezzo) un
pubblico servizio o la realizzazione di un’opera pubblica (per iscritto) ad uno o più
operatori economici, che si assumono il rischio operativo e il diritto agli utili, oltre
che un eventuale prezzo per il lavoro/servizio reso al pubblico (contro-corrispettivo)

➔ per quelle di durata ultra-quinquennale: non oltre il periodo di tempo

necessario al recupero degli investimenti (tenendo conto delle spese
effettivamente investite) per il concessionario calcolato con criteri di
ragionevolezza sulla base del capitale investito più una remunerazione
dello stesso

a. Di lavori

i. Progettazione o esecuzione di lavori o gestione di opere di cui alla

lett.uu)

b. Di servizi

i. Diversi dal precedente punto

3. Progettazione → procedure di selezione pubblica di un piano o un progetto in base

a una gara, con o senza assegnazione di un premio

‘Forme atipiche’ (previste nella parte IV del Codice):

4. Contratto PPP (Partenariato Pubblico-Privato)→ contratto in cui una o più Stazioni

Appaltanti stipulano con uno o più operatori economici a titolo oneroso, per iscritto,
un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione,
manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della disponibilità, dello
sfruttamento economico o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo della
stessa, con modalità di assunzione di rischio individuate contrattualmente (quindi
non necessariamente un totale rischio operativo)

a. Contratto di disponibilità

b. Interventi di sussidiarietà orizzontale

c. Baratto amministrativo

d. Project financing (finanza di progetto)

e. Leasing (locazione finanziaria)

5. Contratto di affidamento a contraente generale[GC (General Contractor)]→

contratto col quale una o più Stazioni Appaltanti si affidano a un soggetto

304
 qualificato (con adeguate capacità tecnico-organizzative-finanziarie) per la
realizzazione con ogni mezzo di un’opera nel rispetto del progetto definitivo
(quindi, differentemente dall’appalto di lavori rileva solo il raggiungimento del
risultato finale attinente al progetto), con corrispettivo pagato in tutto o in parte a
ultimazione dei lavori

➔ Per quanto riguarda i contratti misti (di lavori, servizi, forniture, opera) si
veda la disciplina contenuta nell’art.28 del Codice

Per quanto riguarda le categorie escluse dalla disciplina codicistica (perché,

tendenzialmente, è come avvenissero tra P.A. e P.A.) l’art.4 richiede solo, come principio
generale, che l’affidamento avvenga secondo i principi di buona amministrazione:

• Economicità (efficienza)

• Efficacia

• Imparzialità

• Equità

• Trasparenza

• Proporzionalità

• Pubblicità

• Efficienza energetica

• Tutela dell’ambiente

Tra le categorie escluse rileva in particolare quella degli affidamenti in house (art.5), ossia
quegli affidamenti verso soggetti il cui controllo pubblico è così penetrante da poter
considerare il soggetto stesso interno all’amministrazione, vale a dire quando, a detta del
Codice, sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

1. Controllo esercitato dalla P.A./ente sul soggetto

(persona giuridica) esterno analogo a quello
esercitato per i suoi stessi servizi

2. Oltre l’80% dei compiti del soggetto esterno gli

sono affidati dalla P.A./ente o da sue
controllate/controllanti

3. Le partecipazioni private nel soggetto esterno

non sono dirette o comunque non consentono
controllo, potere di veto o influenza dominante

305
➔ Questo per il motivo addotto più sopra: il Codice dei Contratti Pubblici
riguarda contratti tendenzialmente tra pubblico e privato; i contratti
‘pubblico a pubblico’ sono regolati secondo il diritto pubblico e, per
quanto non disciplinato da quest’ultimo, (come detto) dai generici
principi di buona amministrazione

306
Contratti sopra e sotto soglia

1. Di rilevanza europea → * importo >= soglia

2. Di rilevanza nazionale → *importo < soglia

Soglia = determinati limiti quantitativi, variabili per legge (per provvedimento periodico della
Commissione Europea), dell’(*)importo stimato del contratto al netto dell’IVA

1. Settori ordinari

a. 5.548.000 € → appalti di lavori e concessioni

b. 750.000 € → appalti di servizi sociali e altri specificati ‘di rilevanza sociale’

c. 221.000 € → appalti di forniture e di servizi, nonché concorsi di progettazione

(con eccezioni per quanto riguarda il settore della difesa) per P.A. non
centrali

d. 144.000 € → appalti di forniture e di servizi, nonché concorsi di progettazione

(con eccezioni per quanto riguarda il settore della difesa) per P.A. centrali

2. Settori speciali

a. 5.548.000 € → appalti di lavori e concessioni

b. 1.000.000 € → appalti di servizi sociali e altri specificati ‘di rilevanza sociale’

c. 443.000 € → appalti di forniture e di servizi, nonché concorsi di progettazione

➔ La determinazione della soglia è fondamentale in quanto dalla posizione

sopra o sotto soglia derivano rilevanti differenze normative

307
Art.36 → Contratti Sotto-Soglia

➢ Chiaramente caratterizzati da una maggiore libertà d’azione per la Stazione

Appaltante

➢ Devono avvenire comunque secondo i già citati principi di buona amministrazione,

nonché

o rotazione degli affidamenti

o tutela alla partecipazione delle PMI

o sostenibilità energetica e ambientale

o contrasto alle frodi

o prevenzione delle ipotesi di conflitto d’interesse

o eventuale inserimento di clausole sociali

➢ Modalità di affidamento ordinarie:

o < 40.000 € → affido diretto

o 40.000 € < x < 150.000 €

▪ Lavori → affido diretto, previa valutazione di almeno 3 preventivi

(ove esistenti)

▪ Servizi e forniture → procedura negoziata previa consultazione di

almeno 5 oo.ee. (ove esistenti) sulla base di indagini di mercato o
consultazione di elenchi (albi interni alla Stazione Appaltante),
rispettando il criterio di rotazione degli inviti

o 150.000 € < x < 350.000 € (per forza di cose solo lavori) → procedura
negoziata previa consultazione di almeno 15 oo.ee. (ove esistenti) sulla base
di indagini di mercato o consultazione di elenchi (albi interni alla Stazione
Appaltante), rispettando il criterio di rotazione degli inviti

o > 1.000.000 € → procedure ordinarie (di cui sotto) aperte (con eventuale
esclusione automatica delle offerte anomale se in numero superiore a 10
oo.ee.)

➢ Modalità di affidamento extra-ordinarie:

Si utilizza un mercato elettronico come strumento di acquisto (no competizione) o

negoziazione (con competizione), salvo per la procedura ordinaria, che comunque è
qui prevista in forma semplificata per quanto riguarda i termini delle procedure e le
forme di pubblicità di bandi e avvisi (delibera n.1097/2016 ANAC → 4 linee guida per
l’art.36)

308
309
Principi generali per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici

▪ Affidamento → fase pubblicistica : Codice dei Contratti Pubblici + L.240/1990

▪ Stipula + Esecuzione → fase privatistica : Codice Civile

Art.30 del Codice → rilevano in particolare:

1. Garanzia della concorrenza

2. Rispetto delle esigenze sociali

Ma anche:

▪ Qualità delle prestazioni

▪ Unicità dell’invio (ex d.lgs. 50/2016) → una certa informazione/dato è fornita/o una
volta sola e non può essere richiesta da altre PP.AA. una volta presente in una banca
dati pubblica

▪ Trasparenza (ex T.U Trasparenza del 2013)

o tutti gli atti di programmazione, progettazione o affidamento (quindi di

rilevanza pubblica), compresi quelli tra enti del settore pubblico, devono
essere pubblicati e aggiornati (es.: CV dei componenti) sul profilo del
committente, nel settore ‘Amministrazione Trasparente’ del sito web
istituzionale

o in apposita sezione devono essere pubblicati, entro 2 gg dal relativo

provvedimento, l’atto contenente gli elenchi dei concorrenti esclusi e di
quelli ammessi alla procedura e la sussistenza dei requisiti tecnico-finanziari
richiesti e, entro lo stesso termine, devono essere avvisati, a mezzo
tecnologie indicate dal Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) i
candidati; nella stessa sezione finiranno, al termine dell’esecuzione del
contratto pubblico, i resoconti della gestione finanziaria

o tutti i precedenti atti sono riportati anche sul sito del MIT e dell’ANAC

o obblighi di tracciabilità (ex Piano straordinario contro le mafie, L.136/2010):

➢ conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche,

anche promiscuamente l’una con l’altra

➢ utilizzo unicamente di strumenti tracciabili (bonifici, assegni, RI.BA.

etc.)

➢ indicazione, in ogni transazione, di CIG (Codice Identificativo Gara) e,

ove obbligatorio, CUP (Codice Unico di Progetto)

➢ fatturazione elettronica

310
311
Il Responsabile Unico del Procedimento

Art.31 del Codice → obbligo per ogni Stazione Appaltante di individuare in ogni procedura
d’appalto o concessione un responsabile unico per le fasi di programmazione, progettazione,
affidamento ed esecuzione nell’atto di:

▪ Adozione o aggiornamento dei programmi biennali degli acquisti di beni o servizi

▪ Adozione o aggiornamento dei programmi triennali dei lavori

▪ Aggiornamento per qualsiasi intervento che si sia reso necessario per esigenze sorte
successivamente alla programmazione

1. Dev’essere scelto tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità organizzativa inquadrati

come dirigenti o addetti alla funzione direttiva, o in carenza, tra dipendenti con
analoghe caratteristiche

2. Per appalti di lavori di particolare complessità il RUP deve anche avere la qualifica
di project manager

3. Ai sensi della Legge sul Procedimento Amministrativo, il RUP svolge tutti i compiti
che non siano specificamente attribuiti ad altri soggetti, più precisamente:

a. Formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione

del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti
annuali, nonché ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici

b. Cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo ‘qualità –

prezzo’

c. Cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure

d. Segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell’attuazione degli

interventi

e. Accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari

f. Fornisce all’amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi

alle principali fasi di svolgimento

g. Propone all’amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di

programma, ai sensi delle norme vigenti

h. Propone l’indizione e, ove competente, indice una Conferenza di Servizi

i. Verifica e vigila sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni

j. Può (o in alternativa possono anche il direttore dei lavori o il direttore

dell’esecuzione) effettuare accessi diretti sul luogo dell’esecuzione, anche a
sorpresa, sull’effettiva ottemperanza alle prescrizioni di legge

312
k. Se in possesso delle competenze tecniche richieste dalle linee guida ANAC,
può avocare a sé le competenze del progettista/direttore di lavori/direttore
dell’esecuzione (quest’ultimo dirige appalti di servizi o forniture)

313
Pianificazione, programmazione e progettazione

➢ Pianificazione e programmazione

Art.32 del Codice → obbligo di adozione, nelle procedure di affidamento, in conformità alle
norme sui contratti pubblici (Codice e Legge sul Procedimento Amministrativo in primis) dei
programmi:

1. Biennale degli acquisti di beni e servizi → servizi e forniture

2. Triennale dei lavori (pubblici) → lavori

➔ Entrambi da aggiornarsi annualmente

1. Programma biennale degli acquisti di beni e servizi

o Indica gli acquisti di importo unitario stimato >= 40.000 €

o Individua i bisogni che possono essere soddisfatti con capitali privati

o Quelli di importo unitario stimato >= 1.000.000 € finiscono in un elenco che si

prevede di inserire nel Programma in questione al Tavolo Tecnico dei Soggetti
Aggregatori, pensato per favorire le economie di scala negli ordini relativi ad
appalti pubblici

o Individua i costi relativi a beni e servizi informatici da inserire nell’elenco

diretto al Piano Triennale per l’Informatica nella P.A. (inserito con legge del
2014 per tenere di conto dell’informatizzazione delle PP.AA.)

2. Programma triennale dei lavori (pubblici)

o Indica gli acquisti di importo unitario stimato >= 100.000 €

o Individua i lavori da avviare nell’annualità e quelli ancora incompiuti

o Individua i lavori, caratterizzati da una certa complessità, meglio indicati per

concessioni o PPP

o Quelli di importo unitario stimato >= 1.000.000 € sono corredati dal relativo
progetto di fattibilità tecnico-economica (infatti possono essere adottati solo
quei lavori coerenti con la programmazione economica, in particolare
secondo il DM MIT n.14/2018, di concerto con le attività delle Centrali di
Committenza ed entro i limiti di bilancio)

314
 ➢ Progettazione

1. Lavori

3 livelli:

1. Progetto di fattibilità tecnico-economica → indagini, studi, stime ingegneristico-

economiche, con, in particolare, indicazione del limite di spesa; può/dovrebbe essere
delegato a collaboratori esterni con le adeguate competenze tecniche

2. Progetto definitivo → nel rispetto dei vincoli indicati dalla Stazione Appaltante e dal
progetto di fattibilità, ove presente, individua con esattezza i lavori da realizzare

3. Progetto esecutivo → nel rispetto dei vincoli indicati dal progetto definitivo, individua
ogni dettaglio relativo ai lavori (costo, cronoprogramma, qualità etc.)

Riassumendo,

- fattibilità tecnico-economica → definitivo → esecutivo

➔ Per i dettagli progettuali si fa riferimento ai decreti del MIT

2. Servizi e forniture o concorsi di progettazione

1 livello (di norma) → predisposto dai dipendenti in servizio presso la Stazione Appaltante

Art.23 del Codice:

1. Per lavori di particolare rilevanza architettonica, ambientale, artistica, paesaggistica,

storica nonché tecnologica le Stazioni Appaltanti impiegano particolari
professionalità sia interne che esterne (in particolare in caso di concorsi di
progettazione, per adeguata imparzialità); nessuna preferenza per i progettisti
interni è stabilita per le altre tipologie di lavori (la cui progettazione può quindi
essere esternalizzata ma non è ‘consigliata’ come nell’altro caso)

2. Con riferimento ai lavori va accertata la rispondenza degli elaborati progettuali alla

normativa vigente, in particolare:

a. Completezza dei singoli elementi della progettazione

315
 b. Coerenza e completezza del quadro economico fornito

c. Appaltabilità della soluzione prescelta

d. Durabilità dell’opera nel tempo

e. Minimizzazione dei rischi di varianti progettuali o contenziosi giudiziali

f. Possibilità di ultimazione dell’opera nei tempi previsti

g. Sicurezza di lavoratori ed utilizzatori

h. Adeguatezza dei prezzi singolarmente presi

i. Manutenibilità delle opere

Qualificazione e Aggregazione delle Stazioni Appaltanti

➢ Qualificazione → Consente a una Stazione Appaltante di divenire qualificata

Art.38 del Codice → presso l’ANAC, che ne assicura la pubblicità, è istituito un elenco (AUSA,
Anagrafe Unica Stazioni Appaltanti) di Stazioni Appaltanti qualificate, di cui fanno parte
anche le Centrali di Committenza.

La qualificazione

- si consegue per:

1. Ambiti di attività

2. Ambiti territoriali

3. Tipologia e complessità del contratto

4. Fasce d’importo

- riguarda la capacità di:

1. programmazione e progettazione

2. affidamento

3. esecuzione e controllo dell’intera procedura (compresi collaudo e messa in opera)

316
La qualificazione fa sì che una Stazione Appaltante in mancanza di certificazione AUSA (che
finisce nella Banca Dati nazionale dei Contratti Pubblici e i cui dati vanno annualmente
aggiornati) debba necessariamente unirsi a una Stazione Appaltante qualificata o ad una
Centrale di Committenza per procedere ad appalto pubblico (semplificando); pena, la nullità
degli atti adottati e la responsabilità amministrativo-contabile dei funzionari responsabili.

317
 ➢ Aggregazione → Nuovo ente creato ad hoc per la centralizzazione delle commissioni
detto Centrale di Committenza

Le Centrali di Committenza nascono dal bisogno, sempre più avvertito, di riunire gli acquisti
pubblici presso un unico soggetto, in modo da sfruttare le economie di scala di ordini
massivi.

➔ Essa è comunque una P.A./ente aggiudicatrice/ore che svolge attività di

centralizzazione delle committenze

▪ In modo permanente:

1. Acquisti di forniture o servizi destinati a Stazioni

Appaltanti

2. Aggiudicazioni o accordi quadro riguardo appalti di

lavori forniture e servizi per conto delle Stazioni
Appaltanti

▪ In funzione ausiliaria:

o Fornitura di infrastrutture tecniche alle Stazioni

Appaltanti per l’autonoma attività di aggiudicazione o
accordi quadro riguardo appalti di lavori forniture e
servizi

o Consulenza nella progettazione e esecuzione delle

procedure d’appalto

o Preparazione o gestione in nome e per conto delle

Stazioni Appaltanti delle procedure d’appalto

Attenzione!

Sono sinonimi utilizzati per indicare una Centrale di Committenza i termini:

▪ Centrale Unica di Committenza (CUC)

▪ Stazione Unica Appaltante (SUA)

318
 - Livelli di aggregazione

Sono stabiliti in relazione agli importi degli affidamenti.

Più specificatamente una Stazione Appaltante:

1. può procedere direttamente e autonomamente all’effettuazione di ordini che non

richiedono una procedura competitiva messi a disposizione dalle Centrali di
Committenza (es. tipico: quelli telematici per acquisto diretto tramite Mercato
Elettronico della Pubblica Amministrazione, MEPA)

a. all’acquisizione di forniture e servizi di importo < 40.000 €

b. all’acquisizione di lavori di importo < 150.000 €

2. può procedere indirettamente aggregandosi con Stazioni Appaltanti qualificate o

direttamente se essa stessa qualificata all’effettuazione di ordini che richiedono
una procedura competitiva messi a disposizione dalle Centrali di Committenza (es.
tipico: negoziazione sul mercato elettronico di cui sopra)

a. 40.000 € < forniture e servizi < (soglia europea)

b. 150.000 € < lavori < (soglia europea)

*Se essa è un Comune non Capoluogo di Provincia, fermi restando i precedenti punti, deve, in
alternativa:

1. Ricorrere a una Stazione Appaltante qualificata, se essa non lo è

2. Agire mediante Unioni di Comuni qualificate quali Centrali di Committenza oppure

consorziarsi o unirsi in tale tipologia di unione

3. Ricorrere alle Centrali di Committenza costituite presso gli enti di area vasta (Province,
Città Metropolitane etc.)

319
La Procedura di Evidenza Pubblica

➔ Generalizzando e sintetizzando, procedura con la quale una Stazione

Appaltante va a scegliere il contraente tra gli operatori economici
candidati al bando e successivamente tra gli ammessi al procedimento
(per gli appalti nei settori ordinari) in favore dell’offerta effettivamente
più meritevole all’esito di un confronto concorrenziale che renda evidenti
le ragioni che inducono la P.A. a stipulare proprio con un determinato
o.e.

➢ Settori speciali → art.114 del Codice

➢ Concessioni → art.164 del Codice

Art.40 del Codice→ dal 18/10/2018 tutte le comunicazioni tra Stazione Appaltante e oo.ee.
devono avvenire per via telematica (in modo da snellire le procedure burocratiche,
abbassarne i costi e rendere più ‘tracciabile’ tutta la procedura)

- Art.52 → mitigazioni a tale obbligo:

o Quando lo richieda la natura specialistica

dell’appalto

o Quando i programmi che gestiscono i file relativi non

sono in formato aperto (open source) o sono di
difficile reperibilità

o Quando sono richieste attrezzature specializzate per

ufficio genericamente non disponibili

o Quando è richiesta la presenza fisica (es.:

presentazione di modellini)

o Quando per motivi di sicurezza, il passaggio di file

tramite etere è sconsigliabile

➔ In ogni caso la Stazione Appaltante è tenuta a motivare la scelta

alternativa

➢ Non necessitano comunicazioni telematiche gli acquisti < 1.000 € (a detta di

una delibera ANAC del 2018)

➢ Devono, in ogni caso, essere garantite dalla Stazione Appaltante

a. l’integrità dei dati

b. la riservatezza delle offerte e delle domande di partecipazione

320
Fasi (della Procedura di Evidenza Pubblica):

Riassumendo,

DELIBERAZIONE A CONTRARRE

SCELTA DEL CONTRAENTE

AGGIUDICAZIONE

APPROVAZIONE → anche se spesso non considerata questa fase è fondamentale perché

l’aggiudicazione acquisti efficacia

STIPULA

(ESECUZIONE → qui in realtà siamo ormai usciti dalla Procedura di Evidenza Pubblica e si
seguono le norme del Codice Civile)

1. Deliberazione a contrarre → atto preparatorio o manifestazione di volontà (in

quest’ultimo caso anche detta ‘determina a contrarre’, quindi anche senza nulla di
scritto), ante avvio della procedura (fondato, nel caso di PP.AA sulla base degli atti di
programmazione) presupposto del futuro negozio con l’o.e.

a. Con esso si determinano gli elementi essenziali del futuro contratto, i criteri di
selezione degli oo.ee. e delle offerte

b. Affidamenti diretti (sotto soglia) → determina a contrarre in forma

semplificata (oggetto, importo, fornitore, ragioni di scelta, possesso dei
requisiti di carattere generale e, eventualmente, tecnico-professionali), di
fatto fondendosi con la successiva fase

2. Scelta del contraente e Aggiudicazione

a. nel caso (se richieste da quel tipo di procedura), si procede a eventuali

consultazioni di mercato

b. quindi, si predispongono i documenti di gara (cd lex specialis) con relative

specifiche tecniche previste per lavori, servizi, forniture e capitolati d’oneri (i
cui capitolati-tipo sono predisposti dall’ANAC), atti amministrativi che
contengono le condizioni e modalità d’esecuzione del contratto tra Stazione
Appaltante e operatore economico

321
 c. in seguito, viene indetta la gara vera e propria (inizia la procedura) tramite
bando di gara (ipotesi classica), avviso di preinformazione o inviti ai
candidati (nelle specifiche ipotesi previste dal legislatore) → le Stazioni
Appaltanti redigono il proprio bando in conformità a bandi-tipo, adottati
dall’ANAC, le cui deroghe devono essere espressamente motivate nella
delibera a contrarre

i. Bando → carattere generale e requisiti ambientali minimi previsti ex

art.34 del Codice

➔ Di regola, a base di un appalto di lavori è posto il progetto esecutivo; più

ampie libertà sono date invece, in particolare, per quanto riguarda le
concessioni

ii. Avviso di preinformazione

▪ genericamente, atto di pianificazione che deve essere

adottato dai committenti entro il 31/12 per esplicare la
volontà d’indire bandi per l’anno successivo

▪ eccezionalmente, atto d’indizione di gara, per procedure

ristrette e competitive con negoziazione

o entrambi seguono specifiche procedure di

pubblicazione; in ogni caso la pubblicazione nazionale
non può precedere quella a livello europeo

iii. Invito a partecipare → costituisce indizione di gara nei seguenti casi:

1. Procedure ristrette

2. Partenariati per l’innovazione

3. Procedure competitive con negoziazione

4. Dialogo competitivo

5. Procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando di

gara

Sintetizzando, anche avviso di preinformazione e invito a partecipare come il bando di gara

possono essere segno dell’indizione della gara stessa (anziché preamboli) in determinate
procedure.

➔ Laddove presenti (in qualsiasi atto d’indizione gara), cause di esclusione

ulteriori rispetto alle disposizioni codicistiche, sono sempre nulle

d. quindi, la scelta del contraente secondo procedure (art.59):

322
- normali

i. aperte → qualsiasi o.e. può presentare un’offerta in risposta ad un

atto d’indizione di gara

ii. ristrette → qualsiasi o.e. può chiedere di partecipare rispondendo ad

un atto d’indizione di gara ma, successivamente, possono presentare
un’offerta solo gli oo.ee. che hanno avuto riscontro positivo dalla
Stazione Appaltante

1. competitive con negoziazione → particolari procedure

ristrette dove gli ‘autorizzati’ da parte della Stazione
Appaltante presentano un’offerta iniziale che, normalmente,
funge da partenza per successive negoziazioni tra le parti per
migliorarne il contenuto

2. a dialogo competitivo → particolari procedure ristrette dove

gli ‘autorizzati’ da parte della Stazione Appaltante iniziano un
dialogo con quest’ultima finalizzato all’individuazione e alla
definizione dei mezzi più idonei a soddisfare le necessità
dell’amministrazione, che si conclude con un’offerta finale

iii. PPI → PPP specifici per forniture, servizi, lavori innovativi

iv. negoziate senza previa pubblicazione del bando di gara → la

Stazione Appaltante individua, sulla base di informazioni desunte dal
mercato, almeno 5 oo.ee., con le necessarie caratteristiche di
qualificazione tecnico-economica, da consultare e sceglie quello che
ha offerto le condizioni (non necessariamente solo economiche) più
vantaggiose

10. speciali (vedi approfondimento più sotto ‘Gli acquisti centralizzati’)

i. accordo quadro → accordo concluso tra una o più ss.aa. e uno o più
oo.ee. per stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare
durante un dato periodo, con particolare riguardo a prezzi e
quantità

ii. sistemi elettronici:

a. sistemi dinamici di acquisizione → mercati elettronici,

pensati per acquisti di uso corrente, aperti a tutti gli oo.ee.
che soddisfino i criteri di selezione (no a mezzo d’aste)

b. aste elettroniche → mercati elettronici, che prediligono lo

strumento dell’offerta d’asta, aperti a tutti gli oo.ee. che
soddisfino i criteri di selezione

323
 c. cataloghi elettronici → mercati elettronici, che prediligono
lo strumento dell’offerta su catalogo, aperti a tutti gli
oo.ee. che soddisfino i criteri di selezione

d. piattaforme telematiche di negoziazione → procedure di

gara gestite semplicemente in maniera telematica

➔ comportano l’esclusione, a prescindere, dall’aggiudicazione (ex art.80) la

mancanza dei requisiti di affidabilità:

▪ morale

o condanna penale definitiva

o tentativo di infiltrazione mafiosa

▪ tecnico-economico-professionale

o in base ai capitolati d’oneri negli avvisi d’indizione gara

o provata a mezzo

▪ DGUE (Documento di Gara Unico Europeo),

un’autodichiarazione aggiornata di
soddisfacimento dei requisiti di selezione

▪ SOA, speciali organismi di diritto privato,

autorizzati dall’ANAC, di controllo requisiti per i
soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori
pubblici per importi > 150.000 €

▪ Altri mezzi di prova indicati all’allegato XVII del

Codice

❖ Soccorso istruttorio: art.83 comma 9 → il Legislatore ha finalmente

disciplinato, dopo lunghi dibattiti, tale fattispecie nel Codice prevedendo
la possibilità di sanare (solo) elementi formali della domanda (con
particolare riferimento al DGUE), in particolare nei casi di mancanza,
incompletezza o ogni altra irregolarità essenziale ai fini
dell’individuazione del contenuto o del soggetto responsabile della
procedura, nel termine di 10 gg, pena l’esclusione dalla gara.

➢ Criteri di aggiudicazione:

o offerta economicamente più vantaggiosa → ossia sulla base del miglior

rapporto qualità-prezzo oppure del costo del ciclo di vita; da usare
obbligatoriamente per:

324
 ▪ servizi sociali, scolastici, sanitari e simili

▪ servizi di ingegneria e architettura o altri di natura tecnico-

intellettuale di valore stimato >= 40.000 €

➔ l’ANAC fornisce linee guida per il calcolo dell’offerta economicamente

più vantaggiosa

o minor prezzo → da poter utilizzare per:

▪ lavori con procedure ordinarie sulla base del progetto esecutivo di

importo stimato <= 2.000.000 €

▪ servizi o forniture con caratteristiche standardizzate o le cui

condizioni sono definite dal mercato caratterizzate da elevata
ripetitività degli ordini, salvo quelle a notevole contenuto
tecnologico-innovativo

▪ servizi o forniture <= 40.000 €

Concessioni → qui la S.A. può modificare l’ordine ‘gerarchico’ di aggiudicazione in via

eccezionale per tenere conto di un’offerta innovativa caratterizzata da un livello
straordinario di prestazioni funzionali, non prevedibile utilizzando l’ordinaria diligenza; basta
che la modifica dell’ordine non dia luogo a discriminazioni

In ogni caso (sia per appalti che per concessioni):

1. aggiudicazioni al minor prezzo vanno sempre adeguatamente motivate

2. le ccdd offerte anomale (anormalmente basse) possono essere approfondite dalle

SS.AA. tramite spiegazioni dei prezzi o dei costi presentati nelle offerte; in ogni caso
risultano ingiustificabili:

a) violazioni dei livelli minimi di sicurezza dei lavoratori

b) violazioni delle norme in materia salariale

c) aver ottenuto quello che è valutato un aiuto di Stato e non

averlo saputo spiegare nei termini previsti

d) prove insufficienti

3. le offerte presentate non possono essere più di una per volta e questa è vincolante
a 180 gg dalla scadenza del bando (ossia non può più essere cambiata da tale data)

Aggiudicazione e Approvazione:

325
 ▪ Aggiudicazione ≠ accettazione dell’offerta

→ tale solo nel momento in cui il contratto diviene efficace

▪ Approvazione

proposta di aggiudicazione → controlli (efficacia) → approvazione→ aggiudicazione formale

❖ Avvalimento: art.89 → istituto giuridico che consente all’o.e. che, per una determinata
gara, non possiede i requisiti richiesti, di partecipare al bando ed evitare l’esclusione,
utilizzando i requisiti di altro operatore

Attenzione!

Non si fa riferimento all’affidabilità tecnica né tantomeno quella morale, che sono

imprescindibili, ma alla mancanza di certi requisiti tecnico-economico-professionali →
l’articolo espressamente esclude l’avvalimento per qualsiasi tipo di requisito di carattere
strettamente personale ex art.80 del Codice

3. Conclusione del contratto

a. Ad aggiudicazione formalizzata (quindi efficace), fatti salvi (ove esercitabili) i

poteri di autotutela della S.A., entro 60 gg da quest’ultimo momento va
stipulato il contratto (salvo diverso termine indicato nell’avviso d’indizione di
gara o accordi per il differimento del termine concordati tra S.A. e o.e.)

b. Il contratto può essere stipulato per iscritto nelle seguenti modalità:

i. Normalmente:

▪ Atto pubblico notarile informatico

▪ Modalità elettronica secondo le norme vigenti relative a

ogni Stazione Appaltante

▪ Forma pubblica amministrativa, a cura dell’ufficiale rogante

della S.A.

ii. In caso di procedura negoziata:

▪ Scrittura privata

iii. In caso di affidamenti <= 40.000 €:

▪ Corrispondenza secondo gli usi commerciali (meglio p.e.c. o

strumenti analoghi)

326
➔ Per evitare il sorgere di qualsiasi contestazione ante stipula sono
previste 2 ipotesi di risoluzione, che di fatto sospendono il termine della
stipula:

1. ‘Stand still period’

a. in ogni caso lo si richieda

b. 35 gg di sospensione temporanea (nel senso che

viene comunque rimossa)

c. dall’invio dell’ultima delle comunicazioni del

provvedimento di aggiudicazione

d. salvo ipotesi ex art.32 comma 10 in cui tale dilazione

non trova applicazione

2. Sospensione automatica del termine

a. in caso di ricorso giurisdizionale avverso

l’aggiudicazione con contestuale domanda cautelare

b. 20 gg di sospensione anche definitiva (nel senso che

può essere rimossa sulla base del pronunciamento
sul ricorso)

c. dalla notificazione dell’istanza cautelare

d. perentoriamente

327
L’esecuzione del contratto

Aggiudicazione → Approvazione → Stipula → Esecuzione nel rispetto delle norme del Codice
Civile

Il RUP dirige l’esecuzione, controlla i livelli di qualità delle prestazioni e accerta il corretto ed
effettivo svolgimento delle funzioni affidate ad ogni suo sottoposto, in particolare
avvalendosi:

- del Direttore dell’Esecuzione (per appalti di servizi e forniture; di norma è il RUP

stesso)

o Verificatore della conformità (per appalti di servizi e forniture) → certificato

di conformità

▪ per importo stimato forniture e servizi < soglia europea, può sempre
essere sostituito dal Certificato di Regolare Esecuzione rilasciato dal
RUP, non oltre 3 mesi dalla di ultimazione dell’esecuzione

o Coordinatore in materia di salute e sicurezza

- del Direttore dei Lavori (per appalti di lavori)

o Collaudatore (o Commissione di Collaudo se sono più d’uno)

▪ per 1.000.000 € < importo stimato lavori < soglia europea, su decreto
del MIT, può essere sostituito dal Certificato di Regolare Esecuzione
rilasciato dal RUP

▪ per importo stimato lavori < 1.000.000 €, può sempre essere

sostituito dal Certificato di Regolare Esecuzione rilasciato dal RUP,
non oltre 3 mesi dalla data di ultimazione dell’esecuzione

o Coordinatore in materia di salute e sicurezza

328
Gli acquisti centralizzati

➔ Procedure centralizzate negli acquisti nell’ottica della spending review

• Riduzione di costi e tempi

• Semplificazione dei processi

• Aumento di trasparenza e concorrenza

11. Aggregazione di forniture

➔ Modalità di affidamento dettate da convenzioni tra Consip S.p.A. (società

il cui amministratore unico è il MEF con funzioni di consulenza, assistenza
e supporto nell’ambito degli acquisti delle PP.AA.) e MEPA (Mercato
Elettronico delle Pubbliche Amministrazioni)

▪ Consip è Centrale di Committenza nazionale → massimo ente di riferimento per gli

acquisti pubblici centralizzati; le convenzioni che stipula consistono in accordi quadro
con fornitori (di beni e servizi) per cui quest’ultimi si impegnano a fornire prodotti alle
singole PP.AA. entro un massimale (limite quantitativo e qualitativo)

▪ Il MEPA è invece un vero e proprio mercato elettronico dove fornitori

preventivamente abilitati (offerta) si incontrano con le PP.AA. (domanda) →
utilizzabile solo per acquisti:

o di uso corrente e ripetitivo

o 1.000 € < importo < soglia europea (es.: cancelleria, arredo etc. a stock)

➔ Sul sito acquistinrete.it, tramite:

▪ Ordine diretto d’acquisto → compilando e firmando digitalmente

l’apposito documento d’ordine creato dal sistema, sulla base di
apposita convenzione o abilitazione diretta al MEPA

▪ Richiesta d’offerta → solo verso alcuni fornitori o tutti quelli

abilitati; può essere inviata a un solo fornitore per affidamenti <
40.000 € e comunque deve essere inferiore alla soglia europea

▪ Trattativa diretta → semplificata rispetto alla precedente, ha le

seguenti caratteristiche:

1. Richiesta rivolta a un solo o.e.

2. Compilazione semplificata

329
 3. Sotto alle soglie europee → procedura negoziata senza
indizione del bando (attualmente < 135.000 € per le
amministrazioni centrali e < 209.000 € per le
amministrazioni sub-centrali)

Attenzione!

I beni di fornitura richiesti possono anche non appartenere agli stessi bandi.

12. Aggregazione di soggetti

➔ Elenco di Centrali di Committenza di cui fanno parte Consip S.p.A. e una

Centrale di Committenza per ogni Regione più altre centrali in numero
non > a 35 totali

▪ Possono stipulare convenzioni (accordi quadro) per quanto

riguarda il loro ambito territoriale di competenza, che è sempre la
Regione relativa per categorie merceologiche e soglie (oltre cui
occorre rivolgersi ai soggetti aggregatori) individuate con DPCM
da dottarsi entro il 31 dicembre di ogni anno

330
Contenzioso in materia di contratti pubblici

13. Tutela stragiudiziale

- Strumenti deflattivi del contenzioso:

1. Accordo bonario

a. (art.205) appalti di lavori e concessioni → quando in seguito a riserve sui

documenti contabili, l’importo dell’opera possa variare tra il 5% e il 15%

b. (art.206) appalti di forniture continuative e periodiche & servizi → quando

insorgano controversie circa l’esatta modalità d’esecuzione

2. Transazione (art.208)

a. forma scritta a pena di nullità

b. si utilizza solo se non si può adire a metodi alternativi al ricorso giurisdizionale

3. Arbitrato (art.209)

a. Previa autorizzazione motivata da parte dell’organo di governo

dell’amministrazione

i. l’inserimento di una clausola compromissoria non previamente

autorizzata, come detto, nell’avviso d’indizione gara comporta nullità
della stessa

ii. l’aggiudicatario del contratto pubblico può ricusare la clausola

compromissoria, con l’effetto di non farla inserire nel contratto,
comunicando tale volontà alla Stazione Appaltante entro 20 gg dalla
conoscenza dell’aggiudicazione

4. Pareri di precontenzioso dell’ANAC (art.211)

a. Su iniziativa di una delle parti avverse e accordo di entrambe, l’ANAC può

fornire parere vincolante nel contenuto

b. L’ANAC può decidere di impugnare direttamente, per evidenti gravi

violazioni di legge, oppure indirettamente, in seguito a non adeguamento
dell’autorità amministrativa a un parere motivato fornito avverso gravi
violazioni di legge, avvisi di gara, provvedimenti e atti generali di rilevante
impatto

- Riparto e tutela giurisdizionale:

331
1. Ante stipula → giudice amministrativo

2. Post stipula → giudice ordinario

332
art.119 → rito abbreviato presso il G.O.:

1. Termini di impugnazione ridotti: il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti

devono essere notificati entro 30 gg

2. Tutti gli altri termini processuali ordinari sono dimezzati

➔ Il giudizio innanzi al G.A. segue le fasi del rito processuale ordinario

Art.120 → peculiarità in materia di appalti:

1. Sia gli atti delle parti che i giudizi del giudice devono presentare il requisito della
sinteticità

2. Laddove non definito in forma cautelare, il giudizio deve essere definito con sentenza
semplificata

3. Per provvedimenti di esclusione o inclusione all’affidamento di appalti il giudizio è

definito in camera di consiglio e in tempi più brevi rispetto all’ordinario

4. Il giudice decide interinalmente sulla domanda cautelare

5. L’efficacia di misure cautelari, ove predisposte, può essere subordinata alla

presentazione di una cauzione d’importo commisurato al valore dell’appalto

6. Il deposito della sentenza deve avvenire entro 30 gg dall’udienza di discussione

7. La sentenza è redatta in forma semplificata

8. Il G.A., in caso di annullamento dell’aggiudicazione definitiva, si pronuncia

sull’inefficacia del contratto e sulle sanzioni alternative applicabili

333
La contrattualistica pubblica in ambito sanitario

2 fasi dell’attività contrattuale della P.A.:

1. Procedimentale → Procedura di Evidenza Pubblica (domina il diritto pubblico) – G.A.

2. Negoziale → esecuzione del contratto (domina il diritto privato) – G.O.

Evoluzione normativa:

1. d.lgs.502/1992 → la disciplina della contrattualistica AUSL era completamente

rimessa alle Regioni

2. d.lgs.229/1999 → confermava il riferimento alle norme comunitarie per i contratti

sopra soglia e apriva al diritto privato per i contratti sotto-soglia (pur lasciando
intendere che fosse comunque primaria la piena trasparenza degli atti)

3. Codice del 2006 → abrogata la precedente disciplina

4. Codice del 2016 → nuova disciplina (che vediamo nei prossimi paragrafi)

➔ La P.A. ha quindi capacità contrattuale simile a quella di un privato (senza

potere di imperio e autotutela) ma pur sempre finalizzata ad interessi
pubblicistici

334
Specificità in ambito sanitario

Con il primo Codice dei Contratti Pubblici del 2006 era stata pacificamente acclarata
l’inclusione delle AUSL fra le amministrazioni aggiudicatrici, oggi espressamente confermata
dall’art.1 c.1 lett.a) del nuovo Codice del 2016

➔ Conseguenze principali:

▪ devono ricorrere alla Procedura di Evidenza Pubblica per scegliere il contraente con
cui stipulare un contratto

▪ devono centralizzare gli acquisti in ottemperanza alla spending review

o obbligo di ricorrere alle convenzioni CONSIP per le categorie merceologiche

presenti nel catalogo CONSIP

▪ adempimento → condizione necessaria ai fini dell’accesso al

finanziamento integrativo da parte del SSN

▪ inadempimento → contratti nulli e illecito disciplinare fonte di

responsabilità amministrativa

o possibilità di rinegoziazione del contratto concluso (ex L.125/2015)

▪ contratti per l’acquisto di beni e servizi → gli enti del SSN sono tenuti
a proporre ai fornitori una rinegoziazione di tali contratti che abbia
l’effetto di ridurre i prezzi unitari di fornitura e/o i volumi d’acquisto,
senza che ciò comporti la modifica della durata del contratto, al fine
di conseguire una riduzione su base annua del 5% del valore
complessivo dei contratti in essere

▪ contratti per la fornitura di dispositivi medici → come sopra ma

senza precise indicazioni quantitative e col preciso fine di rispettare
il tetto di spesa regionale per l’acquisto di dispositivi medici fissato
in sede di Conferenza Permanente

➔ in caso di mancato accordo, il comma 4 della legge disciplina il recesso

da per entrambe le parti: in particolare, gli enti del SSN sono autorizzati,
nelle more dell’indizione di una nuova gara, a:

• stipulare nuovi contratti accedendo a convenzioni quadro

• procedere ad affidamento diretto a condizioni più convenienti

▪ devono fare riferimento alle disposizioni specifiche in merito di appalto di servizi

sanitari e socio-culturali → regime ‘alleggerito’ (ex artt.142-144 del Codice):

o Soglia = 750.000 €
335
o Inizio procedimento con

▪ Bando di gara

▪ Avviso di preinformazione (anche con successive procedure ad invito)

▪ Nessun atto → procedura negoziata senza previsa pubblicazione

o Avviso di aggiudicazione gara pubblico con informazioni previste dalla

normativa

o Aggregazione in distretti sanitari e istituzioni analoghe

o Si fa riferimento al solo criterio dell’offerta economicamente più

vantaggiosa (miglior rapporto qualità/prezzo)

o Le Stazioni Appaltanti possono riservare il diritto di partecipare alla gara alle

sole organizzazioni che hanno come obiettivo statutario il perseguimento di
una missione di servizio pubblico legata alla prestazione di tali servizi

o Gli affidamenti devono soddisfare le seguenti condizioni:

▪ I profitti dell’organizzazione sono reinvestiti per i fini istituzionali

della stessa

▪ La gestione richiede la partecipazione attiva di utenti, dipendenti o

soggetti interessati (principio democratico)

▪ Non vi è stato precedente affidamento dalla stessa Stazione

Appaltante nei 3 anni precedenti né tantomeno la durata del
contratto stesso può superare i 3 anni

336
6. Elementi di Contabilità Pubblica

Il legislatore ha mostrato una sempre maggior consapevolezza dei limiti della tradizionale
contabilità pubblica introducendo progressivamente sistemi di rilevamento anche dei costi e
dei ricavi (rilevazione per competenza) anziché solo di entrate e uscite (rilevazione per cassa);
a tale processo si è affiancato un disegno di armonizzazione tra le varie contabilità
pubbliche, cercando parallelamente di responsabilizzare (accountability) maggiormente sia le
Regioni che le Aziende Sanitarie e assistendo a una riforma del criterio di determinazione dei
fabbisogni economico-sanitari basato sui costi standard anziché sulla spesa storica.

Il passaggio alla contabilità economico-patrimoniale nelle AUSL

L’AUSL, quale ente strumentale della Regione, può essere assimilata a un’Azienda
composta Pubblica:

❖ Composta → un’azienda di erogazione (che rimane la funzione primaria) affiancata

dalla funzione produttiva (che comunque svolge, seppur in via residuale)

❖ Pubblica → il cui soggetto giuridico è pubblico o, meglio, il cui soggetto economico

(ossia quello che governa di fatto l’azienda) è pubblico (es.: è pubblica la S.p.A. il cui
c.d.a. è ‘in mano’, anche non per il capitale ma di fatto, pubblica): a sua volta
suddivisi tra enti democratici (democraticamente eletti direttamente dal popolo) e
enti strumentali (indirettamente in mano pubblica per assolvere a determinate
funzioni; es.: municipalizzate, partecipate dagli Enti Locali etc.)

Caratteri distintivi dell’Azienda composta Pubblica:

1. I prodotti non sono, in linea di massima, collocati sul mercato → per questo motivo
sono classificabili quali aziende di erogazione (es.: il SSN produce beni e servizi ‘fuori
mercato’, ossia al di fuori delle ‘logiche’ privatistiche

2. Le risorse (economiche) di tali enti provengono o da tributi diretti (finanza

decentrata o autonoma) o da trasferimenti/finanziamenti (finanza accentrata o
derivata) da parte di enti sovraordinati e entrate di altro tipo (ricavi dalle attività
ordinarie o redditi da gestione patrimoniale) hanno rilevanza marginale

Come qualsiasi impresa (ciò accomuna le aziende di erogazione a quelle di produzione) essa
deve:

1. Massimizzare gli output con gli input dati

2. Gestire razionalmente l’attività, ossia attraverso pianificazione e controllo

337
3 processi fondamentali:

1. Erogativo

2. Patrimoniale

3. Produttivo

4 principi fondamentali:

1. Economicità

2. Efficienza

3. Efficacia

4. Valutazione della produttività

Attenzione! (occhio ai vocaboli usati: costituiscono tecnicismi ma fanno la differenza tra un

significato e un altro completamente diverso)

➔ Nelle aziende pubbliche non si parla di costi e ricavi bensì di costi e

proventi (per la peculiarità di essere ‘ricavi’ atipici anziché da attività
produttive, per lo meno nella maggior parte dei casi)

L’aspetto finanziario

Equilibrio finanziario: entrate < - - > uscite

▪ Entrate accertate / uscite impegnate → di competenza

▪ Entrate riscosse / uscite sostenute → di cassa

1. Residui attivi → entrate accertate ma non riscosse (crediti in sospeso)

2. Residui passivi → uscite già impegnate e non ordinate / ordinate ma non sostenute
(debiti in sospeso)

➔ I risultati finanziari di esercizio di competenza e di cassa in genere non

coincidono

Risultato Finanziario di amministrazione = rimanenza di cassa (liquidità, per meglio dire) +

residui attivi - residui passivi
338
L’aspetto economico

Equilibrio economico minimo: uguaglianza tra costi e proventi

1. Al di sotto → deficit (economico)

2. Al di sopra → avanzo o risparmio (economico)

[Equilibrio economico ‘propriamente detto’: proventi > costi → utilità prodotta superiore a
quella consumata]

➔ Analizzare la gestione dal punto di vista dell’aspetto economico

significa individuare le cause delle entrate (rendite e proventi) e delle
uscite (oneri e spese)

Con particolare riguardo ad un’azienda di erogazione ma sostanzialmente similmente a

qualsiasi azienda:

1. Componenti positivi

a. Rendite e proventi extra-patrimoniali

b. Rendite e proventi patrimoniali

i. Plusvalenze da cessioni di beni patrimoniali

c. Sopravvenienze attive (accadimenti extra-ordinari)

2. Componenti negativi

a. Spese e oneri extra-patrimoniali

i. istituzionali (ai fini dell’ente)

ii. da attività commerciali

iii. amministrative

b. Spese e oneri patrimoniali

i. Minusvalenze da cessioni di beni patrimoniali

c. Sopravvenienze passive (accadimenti extra-ordinari)

339
 ➔ Una mancata coincidenza tra aspetto finanziario ed economico della
gestione comporta:

▪ Stanziamento ratei per tenere di conto delle quote di proventi o spese

economicamente maturate ma di futura manifestazione finanziaria → i predetti
residui attivi e passivi

▪ Stanziamento risconti per tenere di conto delle quote di proventi o spese

finanziariamente manifestate ma di futura maturazione economica → il ‘parallelo’ dei
ratei

▪ Contabilizzazione delle quote di ammortamento dei beni ad utilità pluriennale

▪ Stanziamento delle quote di competenza (accantonamenti) per oneri futuri (quote di

reddito messe prudenzialmente a bilancio, quindi con manifestazione sia a carico del
C.E. che dello S.P.)

▪ Contabilizzazione delle scorte di beni di consumo in rimanenza (di cui s’intende

tenere conto a S.P. in tutta la loro variabilità)

➔ Che poi sono le ccdd scritture di assestamento (o di fine esercizio)

Risultato Economico di amministrazione = rendite/proventi – oneri/spese

➔ L’avanzo o disavanzo economico che si creeranno quindi a fine

dell’esercizio amministrativo corrisponderanno a un incremento o
decremento nel patrimonio netto per effetto della gestione svolta

L’aspetto patrimoniale

Con particolare riguardo ad un’azienda di erogazione ma sostanzialmente similmente a

qualsiasi azienda:

1. Componenti positivi (Attività) → beni, servizi e diritti già nella disponibilità del
soggetto (secondo il cd metodo prudenziale)

a. Beni da reddito (terreni, fabbricati, titoli etc.)

b. Beni di uso durevole (mobili, arredi, attrezzatura, immobili ad uso dell’ente

etc.)

c. Crediti di finanziamento (es.: mutui attivi)

d. Partecipazioni in società

e. Beni di consumo immediato ‘stoccati’ (patrimonializzati, ossia stanziati)

340
 f. Residui attivi

g. Disponibilità liquide (ccdd liquidità)

2. Componenti negativi (Passività) → debiti già liquidi, in corso di formazione e

potenziali che gravano sul soggetto (secondo il cd metodo prudenziale)

a. Debiti di finanziamento (es.: mutui passivi)

b. Residui passivi

c. Fondo TFR (Trattamento di Fine Rapporto)

d. Fondi oneri futuri

Patrimonio Netto di amministrazione = Attività – Passività

➔ Mentre i valori reddituali sono quasi sempre ‘dati’, quelli patrimoniali

sono quasi sempre da stimare (o perché non hanno un valore monetario
certo o perché lo hanno ma varia a seconda delle condizioni spazio-
temporali che obbligano quindi a ri-valutare il patrimonio, che è una
grandezza ‘stock’, ossia statica, che si riferisce a un preciso momento
temporale) attraverso opportuni metodi di valutazione

Il sistema delle rilevazioni contabili nelle aziende pubbliche

Il sistema informativo aziendale aumenta di valore proprio nelle aziende pubbliche dato
che quest’ultime, non facendo grande riferimento al mercato, necessitano di informazioni
aggiuntive e sostitutive e, inoltre, perché necessitano di rendere pubblico il proprio operato;
funzione fondamentale è quella degli indicatori, la cui opportuna scelta, consente di definire
al meglio e rendere misurabili e confrontabili anche aspetti non prettamente quantitativi
(es.: soddisfacimento dei bisogni e delle aspettative degli utenti)

➢ Contabilità finanziaria

Si adatta molto bene alle esigenze di un’azienda di erogazione in quanto permette:

1. Di programmare l’allocazione delle risorse attraverso il bilancio di previsione

2. Di valutare, tramite accertamento, gli effettivi flussi di entrata

3. Di rilevare, attraverso l’impegno, l’effettivo indebitamento verso terzi

341
 ➔ Quando si parla di contabilità finanziaria in realtà lo si fa impropriamente
dal momento che non si utilizzano conti, bensì scritture in partita
semplice (non doppia, dunque)

1. È orientata soprattutto a regolare i rapporti interni tra organi (tipicamente in primis

legislativo ed esecutivo)

2. Verifica l’equilibrio, essenzialmente, tra risorse acquisite e impiegate

3. Rileva un solo valore (partita semplice) e ne segue le variazioni monetarie

3 fasi temporali:

1. Programmazione → bilancio preventivo

2. Gestione

3. Chiusura → bilancio consuntivo

➢ Contabilità economico-patrimoniale

2 scopi fondamentali:

1. Responsabilizzare la struttura organizzativa aziendale

2. Impiegare diversi indici d’efficienza a seconda dei centri di responsabilità e dell’entità

dei costi relativi a progetti, servizi e programmi

Vantaggi fondamentali che dà la contabilità economico-patrimoniale rispetto a quella

finanziaria:

1. Temporali → l’esborso/introito può avvenire in un momento diverso rispetto a quello

in cui le risorse vengono impiegate/accertate

2. Strutturali → l’unità che impiega/accerta le risorse può non coincidere con quella che
sostiene l’esborso/incassa l’introito

➔ Contabilità generale e metodo della partita doppia anche per le aziende

di erogazione, che include tutti 3 gli aspetti sopra: economico, finanziario
e patrimoniale

▪ Basato sulla ‘contrapposizione’ tra variazioni finanziarie ed

economiche reddituali o di patrimonio netto

342
▪ Pur fornendo informazioni indispensabili non è di per sé
sufficiente a garantire un adeguato controllo, pertanto si redige
anche un sistema di rilevazioni detto di contabilità analitica →
riguardante singole parti dell’impresa o singoli prodotti o
singole operazioni o singoli centri di responsabilità etc. al fine di
costituire un più valido supporto decisionale al management

343
L’ordinamento contabile nelle AUSL

* Sia chiaro: tutto quanto qui riferito alle AUSL è riferito anche alle AO/AOU

Il d.lgs.502/1992 demanda alle Regioni di regolare, conformemente alle norme del C.C., la
gestione economico-finanziaria-patrimoniale di AUSL e alle Aziende Ospedaliere, con
particolare riferimento a:

1. Tenuta del libro delle deliberazioni del Direttore Generale

2. Adozione del bilancio preventivo pluriennale nonché annuale relativo all’esercizio

successivo

3. Destinazione dell’eventuale avanzo e modalità di copertura dell’eventuale disavanzo

4. Tenuta di una contabilità analitica per centri di costo e responsabilità

5. Pubblicazione annuale dei risultati delle proprie analisi contabili

6. Piano di valorizzazione del patrimonio immobiliare

➔ Oltre che tutti gli altri poteri in merito all’organizzazione del personale e
al funzionamento delle stesse di ambito non prettamente contabile

Il patrimonio delle AUSL

1. Beni (mobili e immobili) di loro proprietà, compresi quelli trasferiti dallo Stato o da
altri enti pubblici mediante leggi o atti amministrativi (quest’ultimi esenti da ogni
onere relativo a imposte o tasse di trascrizione)

2. Beni acquisiti nell’esercizio della loro attività

3. Beni acquisiti in seguito ad atti di liberalità (dai privati)

➔ Quelli utilizzati per il perseguimento dei loro fini istituzionali sono beni
indisponibili (i già citati beni pubblici indisponibili)

344
I bilanci

Le Aziende Sanitarie devono adottare:

1. Bilancio pluriennale di previsione (preventivo)

a. Adottato, in genere, sulla base del Piano Sanitario Regionale

b. Nonostante non vi siano indicazioni in merito, in genere si intende riferito allo

stesso arco temporale del PSR, quindi un triennio oppure, laddove presente
un documento di programmazione sanitaria della AUSL stessa, in coincidenza
con l’arco temporale di quest’ultimo

c. Evidenzia gli investimenti previsti, le modalità di copertura e i presunti

riflessi su costi e ricavi (pianificazione e controllo successivo)

2. Bilancio annuale di previsione (preventivo)

a. Adottato ogni anno insieme a quello pluriennale

b. Deve essere corredato (dal 2012) da:

i. Piano dei Flussi di Cassa

ii. Nota Illustrativa

iii. Piano degli Investimenti

iv. Relazione D.G.

v. Relazione C.S.

345
3. Bilancio d’esercizio (consuntivo)

a. Deve essere corredato (dal 2011) da:

i. Stato Patrimoniale

ii. Conto Economico

iii. Nota Integrativa

iv. Rendiconto Finanziario

v. Relazione sulla Gestione (a cura del D.G.)

b. Il D.G. ha il compito di trasmetterlo al relativo responsabile alla Regione per il

processo di consolidamento

c. Gli avanzi di gestione devono essere utilizzati per:

i. Se reiterati, prioritariamente alla copertura di precedenti disavanzi

di gestione; l’ulteriore avanzo a riserva o a ricoprire le perdite del
SSN

ii. Altrimenti:

1. Investimenti

2. Acquisizione di beni mobili

3. Eventuali forme di incentivazione del personale da definire

in sede di contrattazione integrativa

d. Il D.G. deve indicare cause e coperture dei disavanzi di gestione

➔ Il bilancio viene poi trasmesso trimestralmente dalle Regioni al

Ministero per mezzo dei modelli CE (di Conto Economico) e SP (di Stato
Patrimoniale)

 Tutti gli incassi e i pagamenti effettuati (flussi finanziari) sono trasmessi da tesorieri o
cassieri, con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale, al SIOPE (Sistema
Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici); anche per le AUSL, dal 2018,
attraverso ordinativi informatici (OPI) secondo il cd modello SIOPE+

346
Il sistema dei budget

1. I L.E.A. e le relative risorse disponibili sono definiti a livello centrale

2. In seguito, ciascuna Regione definisce gli obiettivi di breve e medio periodo e

ripartisce il Fondo Sanitario Regionale tra AUSL e Aziende Ospedaliere

3. a questo punto sono le singole strutture a definire obiettivi e strategie da perseguire

4. a tal fine, essenziale è la metodica, prevista da gran parte delle normative regionali,
del budget con cui l’Azienda Sanitaria:

a. esplicita gli obiettivi

b. individua gli interventi che prevede di attuare

c. esprime in valori monetari i presunti risultati di tali interventi

d. verifica i risultati raggiunti e li confronta con gli obiettivi prefissati

➔ normalmente, sia il budget totale (che è allegato obbligatorio al bilancio

economico preventivo) che i parziali comprendono i ‘sotto-budget’:

• economico

• patrimoniale

• finanziario

Contabilità analitica

Con essa si mira ad indagare le modalità di svolgimento del processo produttivo; è un sistema
di rilevazione dei costi che consente di:

1. responsabilizzare gli operatori

2. operare le scelte tra varie alternative di gestione

3. attribuire i componenti di costo alle prestazioni in modo equo

Prima di tutto, però occorrerà individuare, all’interno della AUSL, i centri di responsabilità e i
centri di costo (tramite opportuno Piano dei Centri di Costo)

1. finali → normalmente quelli che generano i ricavi

2. di supporto → che offrono servizi a quelli finali

➔ la maggior difficoltà consiste nell’individuare l’ampiezza ottimale del

centro di costo, dal momento che dev’essere abbastanza dettagliato da

347
 allocare precisamente i costi ma contemporaneamente abbastanza
aggregato da consentire un’agevole allocazione

Pertanto a un centro di responsabilità competeranno costi

▪ diretti, attribuibili direttamente al centro

▪ indiretti, afferenti un altro centro di costo ma ‘logicamente’ imputabili (si pensi ai

costi dei raggi X che, nonostante afferenti il centro di costo ‘radiologia’, devono
essere imputati al centro di costo ‘ortopedia’)

Finanziamento degli Enti del SSN

1. d.lgs.833/1978 → si prevedeva che il PSN determinasse annualmente l’ammontare

dell’unico fondo destinato a finanziamento del SSN (Fondo Sanitario Nazionale) da
ripartire tra le varie Regioni che a loro volta attribuivano la quota di competenza alle
varie USL; questo modello, basato sul criterio della spesa storica, ha costituito un
importante limite e creato importanti deficit nelle Aziende Sanitarie

2. d.lgs.502/1992 → innovando profondamente la materia, prevedeva 3 fonti di

finanziamento:

a. flussi finanziari provenienti dal bilancio dello Stato, che andavano a costituire
il Fondo Sanitario Nazionale

b. tasse, rette (per i ricoveri ultragiornalieri ospedalieri) e ticket dai cittadini

i. successivamente (1997): istituzione dell’IRAP (il cui gettito va alle

Regioni) e dell’addizionale regionale IRPEF → destituzione dei
contributi

c. contributi a fondo perduto (ccdd liberalità) sia dallo Stato che dai cittadini

3. d.lgs.56/2000 → federalismo fiscale con conseguente soppressione dei trasferimenti

erariali nei confronti delle Regioni (a statuto ordinario, perché le altre già avevano un
sistema autonomo), relativamente, tra le altre, alla spesa sanitaria corrente e in
conto capitale, con conseguente compensazione delle minori entrate regionali grazie
a:

a. compartecipazione regionale al gettito IVA

b. aumento dell’aliquota dell’addizionale regionale IRPEF

c. aliquota di compartecipazione regionale all’accisa sulle benzine

348
Conseguenze del d.lgs.56/2000 (che, propriamente, non è la ‘legge sul federalismo fiscale’):

1. responsabilizzare le Regioni nella gestione del sistema sanitario, garantendo al

contempo maggiori spazi di autonomia, in particolare con riguardo a:

a. gli effetti finanziari conseguenti all’erogazione di livelli di assistenza o

organizzativi superiori a quelli minimi stabiliti a livello nazionale

b. eventuali disavanzi di gestione

2. monitoraggio e verifica indiretti (da parte del SiVeAS – Sistema nazionale Verifica e
controllo sull’Assistenza Sanitaria) dell’assistenza fornita dalle Regioni; in caso
d’inadempimento lo Stato può interrompere i trasferimenti perequativi e le
compartecipazioni di quest’ultime e sbloccare nuovamente i trasferimenti (erariali) al
solo fine di porre in essere le misure di garanzia previste

Strumenti a disposizione delle Regioni per aumentare le risorse a propria disposizione:

1. abbassare la soglia di esenzione dalla contribuzione all’assistenza

2. aumentare la quota fissa sulle prescrizioni farmaceutiche e mediche, fatta salva la

totale esenzione nel caso di farmaci salva-vita

3. aumentare i contributi e i tributi regionali (fino al 6% dei contributi di malattia e fino

al 75% dei tributi regionali)

4. prevedere forme di partecipazione alla spesa per eventuali altre prestazioni sanitarie

➔ ora le Regioni rispondono politicamente ai cittadini dell’eventuale

aumento dei contributi/tributi per ripianare i propri deficit o comunque
necessità finanziari/e

In sostanza, ogni anno per legge statale si stabilisce il fabbisogno sanitario nazionale standard
finanziato:

1. dalla fiscalità generale delle Regioni (principalmente IRAP e addizionale regionale

all’IRPEF)

2. dalle entrate proprie degli enti del SSN (es.: ticket, attività intramoenia)

➔ il fabbisogno non coperto in tal modo è posto a carico dello Stato, che
provvede tramite:

▪ compartecipazione regionale all’IVA

▪ Fondo Sanitario Nazionale

349
Costi e fabbisogni standard

▪ d.lgs.68/2011 (attuativo della vera e propria ‘legge sul federalismo fiscale’, L.42/2009)

→ criterio dei costi standard al posto di quello della spesa storica

Meccanismo basato sull’individuazione di 3 Regioni di riferimento (ccdd Regioni benchmark)

scelte in Conferenza Stato-Regioni fra le 5 migliori indicate dal Ministero della Salute sulla
base della loro capacità di garantire i L.E.A. in condizioni di equilibrio economico

Costo standard = media pro-capite (pesata in funzione della struttura per classi d’età della
popolazione) dei costi sostenuti nelle Regioni-benchmark, applicata, di conseguenza, ai
fabbisogni standard regionali relativi

Piani di rientro dai disavanzi

1. Finanziaria del 2007 → istituito un Fondo transitorio per le Regioni che presentavano
elevati disavanzi cui si aveva accesso tramite Piano di Rientro contenente:

a. Misure necessarie all’azzeramento del disavanzo, con obbligatorietà

d’innalzamento ai livelli massimi dell’addizionale regionale all’IRPEF e
dell’aliquota IRAP

b. Riequilibrio del profilo erogativo dei L.E.A.

➔ L’eventuale inottemperanza a tale piano di rientro comportava

l’instaurazione di apposito commissario ad acta

2. Finanziaria del 2010 → inasprimento delle misure da adottare obbligatoriamente

tramite Piano di Rientro

3. Finanziaria del 2015 → revisione della disciplina relativa al regime di compatibilità e

al ruolo del commissario ad acta e realizzazione di un più efficiente piano di
supporto alle Regione che consenta di prevenire la situazione deficitaria

➔ Potenziamento del ruolo dell’AGENAS (AGEnzia NAzionale per i servizi

Sanitari): supporto tecnico-operativo, di monitoraggio e di verifica

350
Il finanziamento delle AUSL

- Fonti esterne:

1. Fondo Sanitario Regionale, secondo quota stabilita annualmente (considerando le

caratteristiche di popolazione e territorio) dalla Regione (anche in base alla rispettiva
quota attribuita dal FSN)

2. Rendite, lasciti, donazioni e quant’altro acquisito al patrimonio aziendale per

effetto di contratti e convenzioni

3. Mutui o altre forme di credito (con istituti bancari)

a. di durata non > 10 anni

b. per investimento

c. previa autorizzazione dalla Regione

d. fino ad un ammontare del totale, per capitale e interessi, non > al 15% delle
proprie entrate correnti

4. Anticipazione da parte del Tesoriere (si intende qui la Tesoreria dello Stato; modo
per bypassare le banche, ‘rimanendo internamente alla P.A.’)

a. Non > 1/12 ammontare annuo dei ricavi, compresi i trasferimenti, da parte
(dello Stato e quindi) della Regione, iscritti a bilancio preventivo

- Fonti interne:

1. Ticket

2. Prestazioni tariffabili e servizi a pagamento (es.: rette ospedaliere)

3. Attività intramoenia

4. Avanzi di gestione

351