IL PIANO IMMOBILIARI

a cura di Stefano Chirico

DELLE

ALIENAZIONI

Levoluzione del quadro normativo in materia di dismissione di patrimoni immobiliari pubblici caratterizzata, sostanzialmente, da due elementi: il graduale passaggio dal concetto di alienazione a quello di valorizzazione e la crescente attenzione alla semplificazione delle procedure. La prima, grande operazione di dismissione fu operata da Quintino Sella il quale, da ministro delle finanze, si fece promotore di un processo finalizzato a disammortizzare (questo il termine usato) le propriet immobiliari dello Stato non indispensabili allattivit istituzionale, per ridurre il debito pubblico lievitato enormemente causa le spese di guerra. La soluzione escogitata da Sella fu quella di costituire quella che, oggi, potremmo chiamare una societ veicolo: la Societ Anonima per la vendita dei beni del Regno dItalia, con maggioranza del capitale nelle mani di una societ privata, la Societ Generale di Credito Mobiliare. Loperazione si rilev ben congegnata, tanto da consentire lafflusso nelle casse dello Stato di ben 900 milioni di lire, corrispondente al 15% della spesa pubblica. Saltiamo a pi pari centotrenta anni di storia e arriviamo agli anni 90 quando, di fronte alla crescita esponenziale del debito pubblico, si pens di replicare lesperienza di Quintino Sella. In soldoni, vendere parte del patrimonio immobiliare dello Stato per fare cassa. La l. 29.011992 n. 35 di conversione del d.l. 05.12.1991 n. 386 reca trasformazione degli enti pubblici economici, dismissione delle partecipazioni statali ed alienazione di beni patrimoniali suscettibili di gestione economica. I verbi dismettere ed alienare prendono il posto del termine disammortizzare ma la sostanza non cambia molto. La legge citata, in sostanza, prevedeva la dismissione del patrimonio disponibile dello Stato tramite una societ di cui doveva farsi promotore l'Imi (allora sotto il controllo pubblico); questa societ avrebbe dovuto anticipare allo Stato il 50 per cento del valore dei beni da vendere. In dettaglio, la legge n. 35/1992 prevedeva, allarticolo 2, di individuare (...) i beni patrimoniali dello Stato suscettibili di gestione economica, anche in relazione alla destinazione urbanistica, o di diretta alienazione anche del solo diritto di superficie, nonch di classificarli, di acquisire la documentazione catastale ed ipotecaria e di determinarne il valore ai prezzi di mercato correnti. Al fine dellalienazione dei beni immobili, cos individuati, la legge citata prevedeva il conferimento a societ con capitale misto, costituite con le modalit e le finalit deliberate dal CIPE su proposta del Ministro delle Finanze. Veniva, inoltre, accordata la garanzia dello Stato sulle obbligazioni di durata fino a sette anni che saranno emesse dai soggetti conferitari. La legge citata disponeva che lIstituto Mobiliare Italiano autorizzato ad anticipare, in acconto sui proventi derivanti, in relazione alle previste destinazioni, dalla alienazioni e dalle gestioni, un importo non inferiore al 50 per cento, fino a concorrenza di lire 3.000 miliari, gli importi anticipati in acconto, il pagamento dei relativi interessi ed ogni altro onere e spesa. Infine, il comma 5 dellarticolo 2 prevedeva che i soggetti affidatari (...) possono procedere alle alienazioni ed alle gestioni anche in deroga alle norme sulla contabilit generale dello Stato, fermi i principi generali dellordinamento giuridicocontabile.

Lalienazione dei beni patrimoniali dello Stato suscettibili di gestione economica veniva quindi affidata ad una apposita societ, denominata Immobiliare Italia, costituita nel gennaio del 2003, quale societ veicolo alla quale conferire il patrimonio immobiliare pubblico. Il modello della Societ Anonima costituita allepoca di Quintino Sella prevedeva, quale socio di riferimento, un soggetto finanziario privato, la Societ Generale di Credito Mobiliare. La Immobiliare Italia si costituisce, nel 1993, da parte di sette soci pubblici, vista la necessit di approfondire ladesione dei privati. I sette soci pubblici sono, in gran parte, banche. L'Iri partecipa ad Immobiliare Italia tramite la finanziaria costituita da Credit, Comit e Credito fondiario; gli altri soci sono l'Eni (tramite la Snam), l'Imi, la Bnl, il Crediop, l'Iccri e la Banca di Roma. Il problema che, rispetto ai tempi di Quintino Sella le procedure si sono fatte, come dire, pi complesse. Nelle more dei necessari approfondimenti, dei pareri, delle valutazioni che si susseguono negli anni successivi alla costituzione, intervengono le privatizzazioni dei soci e laffidamento dellincarico ad Immobiliare Italia si rileva sempre pi difficile, tanto che la convenzione con il Ministero delle Finanze non fu mai stipulata e le procedure di alienazione, disposte dalla legge n. 35/1992, non furono mai attuate. Con la l. 23.12.1996 n. 662, veniva disposta labrogazione della legge n. 35/1992 e quindi, lavvio di un nuovo procedimento per la dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato. Nel frattempo, interviene la novit dellart. 14 bis, l. 25.01.1994, n. 86 che istituiva lo strumento del fondo immobiliare con apporto di beni pubblici le cui quote possono essere sottoscritte, entro un anno dalla sua costituzione, con apporto di beni immobili o diritti reali su immobili, qualora lapporto sia costituito per oltre il 51% da beni e diritti apportati esclusivamente dallo Stato, da Enti previdenziali pubblici, da Regioni, da enti locali e loro consorzi, nonch da societ interamente possedute, anche indirettamente dagli stessi soggetti. Il fondo costituito da una normale S.G.R., mentre il conferente deve essere costituito, per almeno il 51% del valore del fondo, da uno o pi soggetti pubblici; il restante 49% pu essere di derivazione pubblica o privata. Una volta effettuati gli apporti, le quote del fondo possono essere collocate presso gli investitori. Preso atto del fallimento della precedente esperienza, avviata dalla l. 29.011992 n. 35, e vista la disponibilit del nuovo strumento del fondo immobiliare istituito dalla l. 25.01.1994, n. 86, lart. 3, co. 86 l. 23.12.1996 n. 662 ha quindi previsto che il Ministro del tesoro, al fine di attivare il processo di dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato, autorizzato a sottoscrivere quote di fondi immobiliari istituiti ai sensi dell'articolo 14-bis della legge 25 gennaio 1994, n. 86, come sostituito dal comma 111, mediante apporto di beni immobili e di diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello Stato, nonch mediante apporti in denaro nella misura stabilita dalla citata legge n. 86 del 1994. La legge citata ha altres previsto la possibilit di vendita diretta, per i beni di minore rilevanza economica, tramite trattativa privata per i beni di valore inferiore a 300 milioni di lire e tramite asta pubblica per importi superiori. Anche questo secondo tentativo, tuttavia, non produce i risultati sperati. Tanto che nel 2001 viene approvata una nuova, ulteriore normativa in tema di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare: la l. 23.11.2001, n. 410 di conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 25.09.2001, n. 351. Larticolo 1 della legge citata reca, non a caso, la ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico (ovvero, lo scoglio principale sul quale si era arenata la procedura della legge 662/1996), affidata allAgenzia del Demanio. Larticolo 2 prevede, quindi, la possibilit di costituzione di societ aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di una o pi operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici, le quali effettuano le operazioni di cartolarizzazione, anche in pi fasi, mediante l'emissione di titoli o l'assunzione di finanziamenti.

Con il nuovo millennio, il quadro normativo in materia di alienazioni immobiliari prende quindi, definitivamente atto della necessit di semplificare le procedure. In questo senso, si muove la l. 06.08.2008, n. 133 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21.08.2008 - Suppl. Ordinario n. 196) che ha convertito, con modificazioni, il d.l. 25.06.2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivit, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria. Tra le tante novit introdotte dalla legge 133/2008 si segnala, in particolare, larticolo 58 recante Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali. Larticolo 58 dispone che ciascun ente, per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare, debba preventivamente provvedere a redigere un piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, ovvero un elenco nel quale inserire i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Il piano, cos redatto ed approvato con delibera dellorgano di governo dellente, allegato al bilancio di previsione. La novit pi rilevante , probabilmente, quanto disposto al comma 2 dellarticolo 58. In primo luogo, si evidenzia che la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni costituisce variante allo strumento urbanistico generale e che linserimento degli immobili, allinterno del piano delle alienazioni, ne determina la destinazione urbanistica. Inoltre, la variante non necessita di verifiche di conformit agli eventuali atti di pianificazione sovraordinata di competenza delle province e delle regioni. La verifica di conformit comunque richiesta e deve essere effettuata entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data di ricevimento della richiesta, nei casi (introdotti in sede di conversione del decreto) di varianti relative a terreni classificati come agricoli dallo strumento urbanistico generale vigente, ovvero nei casi che comportano variazioni volumetriche superiori al dieci per cento dei volumi previsti dal medesimo strumento urbanistico vigente. Non raro il caso che gli enti locali non abbiano piena contezza degli immobili dei quali dispongono. Interviene, allora, il disposto del comma 3, secondo il quale lelenco degli immobili da valorizzare, a seguito della sua pubblicazione, ha effetto dichiarativo della propriet (ovviamente, in assenza di precedenti trascrizioni) e produce gli effetti previsti dall'art. 2644 del codice civile (effetti della trascrizione degli atti relativi ai beni immobili) nonch effetti sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto. E ammesso il ricorso amministrativo, entro sessanta giorni dalla pubblicazione dellelenco degli immobili. Gli immobili pubblici (anche residenziali) inseriti nel piano, possono essere conferiti in fondi comuni di investimento immobiliare. Il comma 8 dellarticolo 58 consente inoltre, alle regioni e agli enti locali, di promuovere la costituzione di fondi, secondo le disposizioni di legge (articoli 4 e seguenti del d.l. 25.09.2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23.11.2001, n. 410). Dallexcursus sullevoluzione del quadro normativo emerge che il principale ostacolo ai processi di dismissione, come posti in essere fin dalle prime esperienze degli anni 90, costituito dalla complessit delle procedure che hanno fortemente ridotto lappetibilit dei beni sul mercato. Da questo punto di vista, indubbio che le nuove previsioni della legge 133/2008 in tema di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico costituiscano una grande opportunit. A regime, possono essere realizzati importanti obiettivi di valorizzazione degli assets, tanto maggiore quanto pi sar elevata la profittabilit delle funzioni nei beni immobiliari trasformati, secondo la destinazione dellimmobile, ai sensi di quanto disposto dallart. 58, co. 2 l. 06.08.2008 n. 133 che

consente al piano delle alienazioni e valorizzazioni di andare in variante agli strumenti urbanistici. Visti i tempi notoriamente lunghi dei procedimenti amministrativi di approvazione delle varianti, la nuova normativa consente, ove pienamente attuata, di rimuovere uno tra gli ostacoli pi rilevanti per la dismissione nel mercato. Per cogliere pienamente i vantaggi della nuova normativa, tuttavia, opportuno che laspetto economico della valorizzazione immobiliare vada di pari passo allaspetto territoriale, quale occasione per pensare il futuro delle citt, dal punto di vista sia socioeconomico, sia urbanistico. Da questo punto di vista, opportuno che le amministrazioni non si limitino ad una mera elencazione di beni immobiliari suscettibili di valorizzazione. La ricognizione delle propriet immobiliari pu consentire di razionalizzare luso delle risorse pubbliche, se vista come uno strumento di pianificazione strategica di medio periodo. Il focus dellente locale, pi che sul concetto di elenco, dovrebbe essere infatti su quello di piano. O meglio, di piano strategico, dove la valorizzazione degli immobili possa costituire una leva da utilizzare per il finanziamento delle iniziative di sviluppo. La l. 06.08.2008 n. 133 pu rappresentare, soprattutto per gli enti locali, loccasione giusta per inaugurare una nuova stagione di sviluppo. In questo senso, la nuova frontiera in tema di alienazioni di immobili pubblici rappresentata dalla visione del patrimonio immobiliare quale leva da utilizzare per la valorizzazione urbana, nellambito di una programmazione strategica finalizzata al miglioramento della qualit territoriale. Gli immobili pubblici, inseriti in un programma strategico, possono essere adeguatamente valorizzati attraverso il conferimento a societ veicolo, saranno essi stessi oggetto di trasformazione e andranno a costituire la leva finanziaria per la realizzazione delle opere di sviluppo, lattivazione dei finanziamenti e il sostegno alle politiche di investimento. I vantaggi per la pubblica amministrazione concretizzano le effettive possibilit di condurre a successo gli interventi di valorizzazione del territorio, piuttosto che le alienazioni tout court degli immobili pubblici prevista allinizio degli anni 90 o le disammortizzazioni di Quintino Sella. Da questo punto di vista, nella prima fase del percorso, ovvero con la costituzione della societ veicolo, si hanno tre vantaggi per l'ente locale. In primo luogo, emerge il valore reale dei beni, in quanto gli immobili pubblici sono conferiti nella societ veicolo in base a valutazioni estimative di mercato. Quindi, i compendi immobiliari pubblici sono resi bancabili, in quanto lapporto nella societ veicolo determina la conversione dei beni immobiliari in quote della societ veicolo, che capitalizzata per lintero valore dei beni immobiliari apportati. Il veicolo societario avr un consistente capitale sociale e potr reperire ulteriori risorse finanziarie utilizzando la leva del patrimonio. Di conseguenza, il terzo, fondamentale vantaggio per lente locale dato dalla possibilit di acquisire risorse aggiuntive da destinare ad investimenti infrastrutturali e di sviluppo sul territorio. Allo stesso tempo, lappetibilit sul mercato dei beni immobiliari pubblici incrementata dalle possibilit aperte della legge 133/2008 che, semplificando le procedure per le destinazioni urbanistiche, rende effettivamente possibile la cantierabilit del patrimonio ed il suo utilizzo come leva per le attivit di sviluppo.