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Rivista Italiana di Politiche Pubbliche
n. 2/2019, pp. 181-212
Interest Groups and the «Jobs Act»: Lobbying with What Effects?
In this article, we analyze the influence that crucial interest groups had with regard
to one of the most debated policy processes in recent years: the so-called «Jobs Act»
(law no. 183/2014) enacted by the Renzi government. We focus on the interplay be-
tween the government and the main stakeholders in labor market policy, by recon-
structing the decision-making process leading to the labor market reform of 2014-
2015. Interest groups played a rather marginal role and reached very partial policy
results, whereas the government was able to steer the policy process and to achieve
(most of) its policy goals. However, the «Jobs Act» is not a story of wholesale disin-
termediation and unilateralism: the main stakeholders were invited to help fine-
tuning policy measures and were able to deter the government from approving the
disposition on minimum wage.
1. Introduzione
1
Ringraziamo Tommaso Sacconi per l’eccellente assistenza di ricerca. La
scelta del quotidiano «la Repubblica» si è imposta per ragioni di accessibilità
dell’archivio storico e di semplicità nella consultazione di quello stesso archivio
tramite parole chiave. Tra i grandi quotidiani italiani generalisti – «Corriere del-
la Sera», «la Stampa», «la Repubblica» – quest’ultima è contraddistinta
dall’archivio più completo e sistematicamente organizzato. Vari disegni di ricer-
ca che si basano sull’analisi degli articoli di giornale tendono a differenziare –
principalmente dal punto di vista del «colore politico», ma non solo – le fonti di
informazione (Binderkrantz et al. 2017); tuttavia, tra le opposte esigenze di dif-
ferenziazione, da un lato, e completezza e sistematicità, dall’altro, abbiamo ac-
cordato preferenza a questa seconda. Inoltre, e in modo ancor più decisivo, la
ricostruzione delle posizioni degli attori è stata condotta soltanto sulle dichiara-
zioni e le interviste direttamente rese da questi ultimi, molto spesso frutto di
lanci di agenzia. Questo limita grandemente la possibile distorsione proveniente
dall’utilizzo di una sola fonte informativa. Per la natura del materiale utilizzato
(interviste e dichiarazioni), ci limiteremo a riportare a fianco di ciascuna citazio-
ne la data di pubblicazione anziché il titolo completo degli articoli, in deroga
agli standard redazionali della Rivista.
2
Ringraziamo Arianna Tassinari e Maria Tullia Galanti per aver condiviso le
interviste svolte nell'ambito di altri progetti congiunti.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 185
Dopo lungo tempo in cui il mercato del lavoro italiano è stato inte-
ressato da limitati interventi legislativi, per lo più riguardanti aspetti
marginali e che implicavano modifiche del tutto incrementali allo
status quo di policy, con l’inizio degli anni Novanta si è entrati in un
periodo di riforma quasi permanente (Gualmini 1997; Sacchi e Ve-
san 2015; Vesan 2015). Da questo punto di vista, i provvedimenti
più rilevanti di ridisegno del mercato del lavoro sono costituiti dal
«Pacchetto Treu» (legge 196/1997), approvato dal primo governo
Prodi, dal recepimento della direttiva europea sui contratti a termine
(D. Lgs. 368/2001) e dalla «Legge Biagi» (legge 30/2003), entrambi
del secondo governo Berlusconi, e dalla «Legge Fornero» (legge
92/2012), licenziata dal governo Monti.
La riforma Treu, che introduce dosi di flessibilità attraverso la
previsione del lavoro interinale e contestualmente prevede investi-
menti nella formazione per i lavoratori, si basa sulla stipula nel set-
tembre del 1996 di un «Patto per il lavoro» tra il governo Prodi e
tutte le parti sociali che costituisce, assieme all’accordo su politica
186 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
Dal punto di vista dei contenuti, se è certamente vero che il Jobs Act
contiene alcune misure in sostanziale linea di continuità coi principa-
li provvedimenti che lo precedono, vi sono molti aspetti che lo pon-
gono in forte discontinuità con la maggior parte delle decisioni prese
in passato (Vesan 2016). La riforma del mercato del lavoro introdot-
ta dal governo Renzi – che la si valuti positivamente o negativamente
– introduce chiari e incontrovertibili elementi di innovazione
all’interno del sistema italiano (Capano e Pritoni 2016). Tra questi,
senza dubbio, l’introduzione del contratto a tempo indeterminato a
tutele crescenti e la riforma degli ammortizzatori sociali.
Dal punto di vista del contenuto di policy, la legge 183/2014 (e,
conseguentemente, gli otto decreti legislativi che ne sono seguiti, per
quanto l’ampiezza e la deliberata vaghezza della prima abbia poi la-
4
La Presidente di Confindustria, Emma Marcegaglia, rilascia una durissima
intervista al Financial Times nella quale giudica il testo della riforma «pessimo»,
«non ciò che avevamo concordato», e concludendo che «questa riforma del
mercato del lavoro non è ciò di cui il paese aveva bisogno», Employers attack
Italy’s labour reforms, in «Financial Times», 5 aprile 2012.
5
Ne sia esempio il Wall Street Journal, che dopo aver paragonato Monti alla
Thatcher (Monti Pulls a Thatcher, in «Wall Street Journal», 27 marzo 2012), a
seguito della revisione del disegno della riforma lo paragona a Edward Heath, in
un editoriale dall’icastico titolo Surrender, Italian Style, in «Wall Street Journal»,
6 aprile 2012.
6
In un intervento al World Economic Forum di Davos nel gennaio 2013,
Monti dichiara che sulla riforma del mercato del lavoro «non siamo andati abba-
stanza lontani» [a causa della Cgil]. Monti: ‘Riforma del lavoro, ostacolati da
Cgil’. E la Ue mette l’Italia in mora sui diritti sindacali, in «la Repubblica», 24
gennaio 2013.
188 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
[…l’obiettivo era quello di, ndr] …sottrarre quanto più possibile alla dis-
crezionalità del giudizio del magistrato, così da dare più certezza dell’esito
del giudizio alle imprese che dovevano assumere … (Intervista 4).
7
Sentenza n. 26/2019 della Corte di Appello di Torino, cosiddetto caso
Foodora.
190 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
TAB. 1. Il contenuto normativo della riforma del mercato del lavoro promossa
dal governo Renzi (2014-2015).
Legge Decreti Principali (più salienti) contenuti di policy
delega legislativi
legge D. Lgs. 22/2015 − Introduce nuovi ammortizzatori sociali in caso di di-
183/2014 (Ammortizzato- soccupazione involontaria: Nuova assicurazione sociale
ri sociali in caso per l’impiego (NASpI); Disoccupazione per i Collabo-
di disoccupa- ratori (Dis-Coll); Assegno di Disoccupazione (Asdi),
zione involonta- poi confluito nel Reddito di Inclusione (REI)
ria)
D. Lgs. 23/2015 − Introduce una nuova disciplina delle conseguenze dei
(Introduzione licenziamenti illegittimi, individuali e collettivi, per i
del contratto a lavoratori assunti a tempo indeterminato successiva-
tutele crescenti) mente alla sua entrata in vigore (7 marzo 2015) (con-
tratto a tutele crescenti), modificando l’articolo 18 del-
lo Statuto dei lavoratori: in caso di licenziamento senza
giustificato motivo, il datore di lavoro deve versare al
lavoratore dipendente un indennizzo pari a due mesi
di stipendio per ogni anno di lavoro nell’azienda, con
un minimo di 4 e un massimo di 24 mesi di indennizzo
(per le aziende con più di 15 dipendenti)
− Introduce la possibilità per il datore di lavoro di for-
mulare un’offerta conciliativa al lavoratore al momento
del licenziamento, pari a un mese di stipendio per ogni
anno di servizio, con un minimo di 2 e un massimo di
18 mesi. Tale importo non è soggetto a tassazione sul
reddito né a contribuzione previdenziale e la sua accet-
tazione comporta l’estinzione del rapporto di lavoro e
la rinuncia da parte del lavoratore all’impugnazione
del licenziamento
D. Lgs. 80/2015 − Estensione dei termini riguardanti congedo di materni-
(Conciliazione tà e di paternità
famiglia-lavoro) − Estensione del congedo parentale e ampliamento della
platea di lavoratrici che possono godere dell’indennità
di maternità
− Particolari misure a favore delle vittime di violenza di
genere
D. Lgs. 81/2015 − Restrizione dell’uso delle collaborazioni coordinate e
(Disciplina dei continuative e introduzione del concetto di eterorga-
contratti di la- nizzazione
voro e revisione − Riforma dell’apprendistato
della normativa − Lavoro accessorio: aumento da 5.000 a 7.000 euro del
delle mansioni) limite complessivo di retribuzione annua percepibile
dal singolo lavoratore in forma di voucher
− Modifica della disciplina del mutamento delle mansio-
ni, riducendo i limiti preesistenti, sia mediante
l’estensione dello ius variandi del datore di lavoro, sia
prevedendo ipotesi di derogabilità dei nuovi limiti ad
opera tanto dell’autonomia individuale, quanto di
quella collettiva
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 191
TAB. 1. Il contenuto normativo della riforma del mercato del lavoro promossa
dal governo Renzi (2014-2015) (segue).
Legge Decreti Principali (più salienti) contenuti di policy
delega legislativi
D. Lgs. 148/2015 − Modifica la disciplina degli strumenti di tutela del red-
(Ammortizzatori dito operanti in costanza di rapporto di lavoro (cassa in-
sociali in costanza tegrazione guadagni ordinaria e straordinaria, contratti
di rapporto di di solidarietà e fondi di solidarietà bilaterali)
lavoro) − Estensione della Cig agli apprendisti
− Modifica della durata massima complessiva della Cigo e
della Cigs, che non possono superare, salvo determinate
eccezioni, la durata massima complessiva di 24 mesi in
un quinquennio mobile (36 mesi se viene utilizzato il
contratto di solidarietà)
− Riduzione dei contributi ordinari per la Cigo, incremen-
to dei contributi addizionali, in caso di utilizzo della
Cig, in misura crescente nella durata di utilizzo
− Abrogazione della Cigs per cessazione di attività
− Revisione e avvio dei fondi di solidarietà bilaterali nei
settori e per i datori di lavoro non soggetti alla cassa in-
tegrazione, a partire da 5 dipendenti
D. Lgs. 149/2015 − Istituzione dell’Ispettorato nazionale del lavoro, che
(Attività ispetti- integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle
va) politiche sociali, dell’Inps e dell’Inail e svolge le attività
ispettive già esercitate da tali organismi
D. Lgs. 150/2015 − Istituzione dell’Anpal (Agenzia nazionale per le politi-
(Politiche attive) che attive del lavoro, avente personalità giuridica di di-
ritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali) con la finalità princi-
pale di coordinare le politiche attive del lavoro
D. Lgs. 151/2015 − Estensione dei presupposti per l’utilizzo di strumenti
(Semplificazioni e dai quali derivi anche la possibilità di un controllo a di-
pari opportunità) stanza dei lavoratori, al fine di consentirlo non solo per
esigenze organizzative e produttive o per la sicurezza
del lavoro, ma anche per la tutela del patrimonio azien-
dale
− Semplificazioni per il collocamento dei disabili
Delega inattuata − Introduzione di un salario orario minimo (Art. 1, com-
ma 7, lettera g), della legge 183/2014)
Fonte: Elaborazione degli autori.
stabilire la cornice normativa; gli aumenti salariali sarebbero stati legati esclusi-
vamente all’andamento dell’impresa.
9
Alle elezioni europee del 2014, il Pd guidato da Renzi ottenne ben il 40,8%
dei voti: il più alto risultato di un partito italiano ad un’elezione di carattere na-
zionale dai tempi della Democrazia Cristiana negli anni Cinquanta.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 193
sui licenziamenti, nelle primissime fasi del processo decisionale il governo non
ipotizzava di intervenire ulteriormente su tale materia, se non per sperimentare
un nuovo tipo di contratto a tempo indeterminato, immaginato come contratto
di inserimento (Sacchi e Roh 2016). Al contrario, l’impostazione era quella di
tenere monitorati gli esiti di quella medesima riforma (Intervista 1).
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 195
11
Gli unici aspetti del provvedimento sui quali gli industriali si pongono in
esplicita opposizione al disegno governativo riguardano la riduzione della durata
della cassa integrazione e l’introduzione del salario minimo, in entrambi i casi
condividendo la posizione con tutti e tre i maggiori sindacati confederali.
196 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
TAB. 2. Sintesi delle posizioni di policy dei più rilevanti gruppi di interesse.
Questione Cgil Cisl Uil Confindu- CNA Confar- Confcom-
di policy stria tigianato mercio
Revisione Con- Favo- Con- Favo- Favo- Favo- Favo-
regime di traria revole, traria revole revole revole revole, ma
protezione ma critica contraria
dell'im- su licen- alla sostitu-
piego e ziamenti zione
contratto a collettivi dell’appren-
tutele distato con
crescenti un «contrat-
to unico»
Sussidi di Favo- Favo- Favo- Favo- Favo- Favo- Favo-
disoccu- revole, ma revole revole, ma revole revole revole revole
pazione critica critica
sulle ri- sulle ri-
sorse a sorse a
disposi- disposi-
zione e zione e
sugli sta- sugli sta-
gionali gionali
Ammor- Con- Non Con- Nessuna Nessuna Nessuna Nessuna
tizzatori traria a ostile traria posizione posizione posizione posizione
sociali in riduzione chiara in chiara chiara chiara
caso di durata pubblico,
costanza Favorevo- ma con-
di rappor- le a esten- traria a
to (Cig) sione sog- riduzione
getti inclu- durata
si
Introdu- Con- Con- Con- Con- Nessuna Nessuna Con-
zione del traria traria traria traria posizione posizione traria
salario chiara chiara
minimo
Politiche Favo- Favo- Favo- Favo- Nessuna Nessuna Nessuna
attive revole, revole, revole, revole, posizione posizione posizione
ma critica ma critica ma critica ma critica chiara chiara chiara
sulle ri- sulle ri- sulle ri- sulle ri-
sorse a sorse a sorse a sorse a
disposi- disposi- disposi- disposi-
zione zione zione zione
La legge delega
Negli ultimi anni è andata diffondendosi l’idea che sempre di più i go-
verni italiani siano in grado di procedere unilateralmente
all’approvazione dei propri disegni di riforma del mercato del lavoro,
senza coinvolgere in alcun modo i principali gruppi di interesse (Cul-
pepper 2014). L’impostazione che il governo Renzi ha voluto dare al
processo decisionale riguardante il Jobs Act segue esattamente questa
china. Tutte le interviste che abbiamo condotto, sia tra i dirigenti dei
gruppi di interesse, sia con i consulenti del governo, sono concordi: la
disintermediazione e l’unilateralismo, nei primi mesi del processo de-
cisionale, vengono rivendicate da Renzi e dal suo esecutivo come dei
veri e propri valori. D’altronde, è lo stesso Renzi a farsi portavoce di
tale mutato atteggiamento, con una serie di interviste in cui chiarisce
in particolare di «voler togliere potere ai sindacati» (4 maggio 2014),
per i quali «la musica è cambiata» (6 maggio 2014).
E questo, concretamente, succede: nelle poche occasioni – assolu-
tamente informali, per non intaccare la narrazione portata avanti dal
presidente del consiglio nei confronti dell’opinione pubblica – in cui
tecnici dei vari stakeholders e consulenti del governo (laddove le bu-
rocrazie ministeriali sono quasi del tutto tagliate fuori dal disegno
delle policies) si incontrano, la possibilità dei primi di incidere sul
contenuto delle norme in approvazione è pressoché nullo. Si tratta,
in altri termini, non di veri e propri momenti di confronto, ma di
meri incontri a carattere informativo. Come sintetizza un dirigente
della Uil:
… sì, ci siamo incontrati. Ma il loro tono era: «noi questo abbiamo deciso;
se poi ci sarà qualcosa da rivedere in sede di decreti, ci penseremo allora». E
l’incontro finiva lì (Intervista 6).
La legge delega n. 183 del 2014 viene approvata dal Parlamento ita-
liano il 10 di dicembre, dopo circa nove mesi di dibattito parlamen-
tare. È, come abbiamo avuto modo di anticipare nella sezione prece-
dente, una legge dai contorni piuttosto vaghi, che lascia in capo
all’esecutivo ampi margini di discrezionalità circa l’effettivo contenu-
to normativo dei successivi decreti legislativi collegati, che verranno
tutti approvati tra la primavera e l’autunno del 2015.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 199
… io andavo con il pezzo di carta e seduti di fianco dicevo «se metto questa
cosa qui che succede, qual è l’effetto», e quindi è evidente che io tutto avrei
voluto tranne produrre una norma che apparsa in Gazzetta ufficiale produ-
cesse una qualche sorpresa … (Intervista 4).
12
Un elemento costante nella formulazione del Jobs Act, infatti, è la necessità
di evitare errori materiali quali quelli compiuti dal governo Monti con la que-
stione degli «esodati» (Sacchi 2013a).
200 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
Il testo dei decreti nella maggior parte dei casi era comunque largamente già
deciso. Banalmente, ci esponevano quello che volevano fare e ci chiedevano
di reagire esclusivamente dal punto di vista tecnico. L’impostazione era del
tipo:… sia chiaro che questa non è una trattativa… (Intervista 6).
zione di cosa sia o non sia il «fatto materiale» sulla base del quale sia
possibile, per le imprese, ricorrere al licenziamento per giusta causa
o per giustificato motivo soggettivo, i rappresentanti dei lavoratori
ottengono la restrizione della casistica a fatti giuridici di particolare
rilevanza. Ma è poco o nulla in confronto all’impianto complessivo
della norma, che certifica una distanza ideazionale molto forte tra i
consulenti del governo intenti a scrivere la norma, da un lato, e so-
prattutto Cgil e Uil, dall’altro (laddove invece, come già anticipato,
la posizione della Cisl è decisamente più sfumata). Inoltre, in sede di
emanazione del decreto attuativo, il governo (scegliendo di ignorare
il parere pur non vincolante espresso dal parlamento) estende la
nuova disciplina dei licenziamenti anche ai licenziamenti collettivi, e
non solo a quelli individuali (qui registrando il dissenso anche della
Cisl). Sul punto, dunque, sono chiaramente le associazioni imprendi-
toriali a poter esultare: la formulazione del disegno di policy in ambi-
to di decreto legislativo non tradisce praticamente nulla
dell’impostazione – seppur vaga – della legge delega, ed anzi la in-
terpreta in senso estensivo per quanto riguarda l’applicazione ai li-
cenziamenti collettivi. Il fatto che, sul punto, sia soprattutto Confin-
dustria ad aver vinto la partita, è d’altronde confermato dalle dichia-
razioni pubbliche del suo Presidente, che scandisce come «il Jobs
Act sia un intervento di rilevanza strategica e di forte rottura rispetto
al passato, che assume le proposte da noi avanzate sui temi dei con-
tratti a tempo determinato, dei licenziamenti e della revisione delle
forme contrattuali» (6 maggio 2015). Lo stesso avviene per la nuova
disciplina del demansionamento, nonché dei controlli a distanza.
La riforma dei sussidi di disoccupazione incontra favore o quan-
tomeno non ostilità tra tutti i gruppi di interesse, se non – da parte
dei sindacati confederali – per le nuove regole che penalizzano ri-
spetto al passato i lavoratori stagionali, aspetto poi rivisto preveden-
do un breve periodo di transizione. Qui però la modifica avviene in
sede di approvazione parlamentare dei decreti attuativi, in virtù di
un accordo tra il governo e la propria maggioranza, sicché i sindacati
ottengono qualcosa di più vicino alle loro preferenze che non si con-
figura però come policy influence. Forte ostilità da parte dei vari
gruppi di interesse incontra invece la riforma degli ammortizzatori
sociali. Tuttavia, il capitale politico investito dal presidente Renzi
(anche superando resistenze interne al governo: vedi Nannicini et al.
2019) è tale da far condurre in porto la riforma, reintroducendo ad-
dirittura nel decreto attuativo l’abrogazione della cassa integrazione
per cessazione di attività, che era stata espunta dalla legge delega in
sede di approvazione parlamentare. L’ostilità alla riforma viene
202 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
…il problema è che il salario minimo diventa uno strumento per uscire dai
contratti nazionali, specialmente nei settori più deboli. Tu magari ti porti a
casa un euro in più di paga oraria, però disperdi tutto il sistema di diritti e
tutele più complessivo che la contrattazione nazionale prevede… (Intervista
5).
…introdurre il salario minimo e dire che una persona deve essere pagata 9-
10 euro l’ora, o dire che una persona deve avere un rapporto di lavoro rego-
lato da un contratto collettivo, sono due cose totalmente diverse. Perché
puoi pagare una persona anche 10 euro l’ora, ma poi non garantire la malat-
tia, l’infortunio, una tutela previdenziale, una regolazione del rapporto...
(Intervista 3).
14
Apprezzamento da parte sindacale è espresso per l’allargamento della pla-
tea dei beneficiari delle integrazioni salariali attraverso lo strumento dei fondi di
solidarietà.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 203
15
Nelle parole di un policy advisor intervistato: «… si capì subito che sinda-
cati e imprese erano fermamente contrari. Da questo punto di vista forse il par-
lamento avrebbe voluto una legge sul salario minimo, ma sindacati e imprese
erano decisamente contrari e quindi non c’erano le risorse politiche» (Intervista
4).
11
Questo il punto di vista di Confindustria: «… sulla mancata attuazione
della delega circa il salario minimo pesò sicuramente la posizione contraria della
controparte datoriale all’operato del governo» (Intervista 3). Qui, invece, la let-
tura della Cgil: «… quella sul salario minimo è l’unica parte del Jobs Act su cui
sono in disaccordo tutti. […] Non si fece perché era l’atto più di rottura: avendo
contro anche le organizzazioni datoriali veniva a mancare quel supporto che
magari non esplicitamente ma il governo aveva avuto sugli altri provvedimenti»
(Intervista 5).
204 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
13
Al momento del discorso di insediamento, infatti, il 57% degli italiani ha
fiducia nell’esecutivo e nel suo leader; tale percentuale raggiunge un astronomi-
co 66% subito dopo le elezioni europee di fine maggio e si mantiene comunque
oltre il 50% alla fine dell’anno (sondaggio effettuato in data 17 dicembre 2014
da Lorien Consulting su 1.000 rispondenti di età superiore a 18 anni), suppergiù
in concomitanza con l’approvazione della legge delega.
206 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi
14
Il grado di fiducia nel governo e nel suo leader è infatti pari al 49% a mar-
zo 2015 (approvazione definitiva dei decreti legislativi n. 22 e 23), al 42% a giu-
gno 2015 (approvazione definitiva dei decreti legislativi n. 80 e 81) e al 41% a
settembre 2015 (approvazione definitiva dei decreti legislativi n. 148, 149, 150 e
151) (serie storica di sondaggi effettuati dall’Istituto Demopolis – ultimo dei
quali condotto in data 16-17 febbraio 2016, su un campione di 1.000 intervistati
rappresentativo della popolazione italiana maggiorenne).
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 207
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I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 211
[e-mail: andrea.pritoni@unito.it]
[e-mail: Stefano.Sacchi@unimi.it]