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Il Mulino - Rivisteweb

Andrea Pritoni, Stefano Sacchi


I gruppi di interesse e il Jobs Act: lobbying con
quali effetti?
(doi: 10.1483/94319)

Rivista Italiana di Politiche Pubbliche (ISSN 1722-1137)


Fascicolo 2, agosto 2019

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Rivista Italiana di Politiche Pubbliche
n. 2/2019, pp. 181-212

I gruppi di interesse e il «Jobs Act»:


lobbying con quali effetti?
Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

Interest Groups and the «Jobs Act»: Lobbying with What Effects?

In this article, we analyze the influence that crucial interest groups had with regard
to one of the most debated policy processes in recent years: the so-called «Jobs Act»
(law no. 183/2014) enacted by the Renzi government. We focus on the interplay be-
tween the government and the main stakeholders in labor market policy, by recon-
structing the decision-making process leading to the labor market reform of 2014-
2015. Interest groups played a rather marginal role and reached very partial policy
results, whereas the government was able to steer the policy process and to achieve
(most of) its policy goals. However, the «Jobs Act» is not a story of wholesale disin-
termediation and unilateralism: the main stakeholders were invited to help fine-
tuning policy measures and were able to deter the government from approving the
disposition on minimum wage.

Keywords: Interest groups; Labor market; Policy-making; Lobbying.

1. Introduzione

Talvolta, capita di poter individuare un determinato processo di ri-


forma che – per un motivo o per l’altro – tende a caratterizzare
l’intera azione legislativa di un particolare governo. Si pensi – ad
esempio – alla riforma delle pensioni per i governi Dini (1995-1996)
e Monti (2011-2013), alle cosiddette «Leggi Bassanini» (soprattutto,
la legge 59/1997 e la legge 127/1997) di riforma amministrativa per il
primo governo Prodi (1996-1998), o alla legge di riforma del merca-
to del lavoro (la cosiddetta «Legge Biagi»: legge 30/2003) per il se-
condo governo Berlusconi (2001-2005). Con ogni probabilità, per il
governo Renzi (2014-2016) tale «legge-manifesto» dovrebbe essere
individuata nella sua riforma del mercato del lavoro, il cosiddetto
Jobs Act (legge 183/2014).
L’esecutivo guidato dall’ex segretario del Partito democratico
(Pd) ha sviluppato un’intensa attività di riforma nel corso dei quasi
tre anni in cui è rimasto in carica (Capano e Pritoni 2016). Tra i
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provvedimenti che più si ricordano, la riforma del mercato del lavo-


ro non è certo l’unica: la cosiddetta «Buona Scuola» (legge
107/2015), la modifica della legge elettorale (il cosiddetto «Itali-
cum»: legge 52/2015), la «Riforma Madia» della pubblica ammini-
strazione (legge 124/2015), la legge sulle unioni civili (legge 76/2016)
e, ovviamente, la riforma costituzionale (poi bocciata dal Referen-
dum del 4 dicembre 2016), sono tutti processi di policy di particolare
rilevanza e che hanno suscitato grande polemica politica, tanto tra gli
attori decisionali, quanto nell’opinione pubblica. Tuttavia, se è vero
che proprio la riforma costituzionale ha (definitivamente o meno, è
ancora troppo presto per dirlo) chiuso la stagione di Renzi a Palazzo
Chigi, è altrettanto vero che proprio il Jobs Act ne ha rappresentato
forse la manifestazione più chiara dello stile di policy. Si può insom-
ma sostenere, se ci viene concessa una metafora piuttosto cruda, che
il governo Renzi è morto sulla riforma costituzionale, ma era nato
con quella del mercato del lavoro.
Tanto dello stile di policy primo-ministeriale di quella stagione
politica (Piattoni 2016), quanto – più nello specifico – dei contenuti
della legge 183/2014 e, poi, degli otto decreti legislativi che ne sono
derivati, molto è già stato scritto (Picot e Tassinari 2015; 2017; Sac-
chi e Roh 2016; Vesan 2016; Sacchi 2018). Nell’immaginario colletti-
vo, la riforma del mercato del lavoro approvata nella scorsa legislatu-
ra, rappresentando un caso tipico di quello che la letteratura defini-
sce «unilateralismo governativo» (Culpepper 2014; Culpepper e Re-
gan 2014; Baccaro e Howell 2017), sarebbe caratterizzata da una so-
stanziale irrilevanza da parte dei maggiori attori socio-economici na-
zionali (in primis, i grandi sindacati confederali – Cgil, Cisl, Uil – ma
anche le principali associazioni imprenditoriali), rispecchiando il so-
lo disegno di riforma concepito all’interno del governo.
Questa interpretazione, iscrivendosi nell’alveo di una influente
letteratura precedente (Ebbinghaus e Hassel 2000; Avdagic et al.
2011) che metteva in luce l’emergere, negli anni Novanta, e cioè nel
contesto del processo di costruzione dell’Unione economica e mone-
taria, di innovativi patti sociali per la crescita in paesi privi di una
tradizione di policy-making di stampo neo-corporativo, tra i quali
l’Italia (Regini e Regalia 1997), decreta la fine di tali esperienze
(death of social pacts secondo Culpepper e Regan 2014) nel contesto
della Grande Recessione e della crisi dei debiti sovrani. Su queste
basi, quella stessa letteratura derivava l’irrilevanza pressoché comple-
ta dei gruppi di interesse nell’influenzare le riforme strutturali del
mercato del lavoro introdotte nell’ultimo decennio in Italia, e certa-
mente quelle del governo Renzi.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 183

È davvero così, e tali caratteristiche riguardano l’intero processo


decisionale? Oppure alcuni gruppi sono stati in grado di incidere –
seppure in misura variabile – prima sull’elaborazione, e poi sulla vera
e propria formulazione, del contenuto di policy dei provvedimenti
che prendono complessivamente il nome di Jobs Act?
Per cercare di gettare nuova luce su un tema così importante, in
questo lavoro proviamo a sviluppare un approccio basato su una
prospettiva teorico-analitica – quella della «interest group politics» –
potenzialmente molto fruttuosa per comprendere appieno esiti e di-
namiche del processo decisionale. In particolare, tale prospettiva
analitica ci consente di mettere in luce un aspetto – quello delle rela-
zioni di potere che sono andate sviluppandosi tra attore politico (e i
suoi consulenti tecnici) e stakeholders socio-economici – comparati-
vamente meno studiato dalla più recente letteratura sul tema, che ha
invece preferito sottolineare il ruolo del vincolo esterno (Sacchi e
Roh 2016; Picot e Tassinari 2017) e dello stile di policy primo-
ministeriale (Piattoni 2016) nell’approvazione del Jobs Act. Sfruttare,
quale chiave di lettura privilegiata, la prospettiva della capacità
dell’azione di lobbying di ottenere risultati conformi alle proprie pre-
ferenze così come delineata nella più recente letteratura sui gruppi di
interesse (Bouwen 2002; Coen 2007; Klüver 2013; Kaya 2018), ci pa-
re un esercizio interessante e potenzialmente fecondo.
In questo, ci allontaniamo dal taglio tipico delle relazioni indu-
striali che caratterizza la letteratura sui patti sociali prima e
sull’unilateralismo governativo poi, per adottare invece una prospet-
tiva tipica degli studi sul lobbying. La nostra analisi non guarda
quindi soltanto alla capacità di mobilitare risorse dei grandi attori
collettivi (tipicamente: Cgil, Cisl e Uil da un lato, Confindustria
dall’altro) in sedi altamente visibili di confronto (gli incontri in Sala
Verde a Palazzo Chigi, o in Sala Giugni o D’Antona al Ministero del
lavoro) o di protesta (gli scioperi e le manifestazioni di piazza). In
una prospettiva di policy analysis, quando si vuole rilevare la capacità
dei gruppi di interesse di ottenere policy output in linea coi propri
desiderata, la più recente letteratura è pressoché concorde
nell’utilizzare il cosiddetto «preference attainment approach» (Dür
2008): si tratta, in estrema sintesi, di comparare il contenuto norma-
tivo del provvedimento approvato con le preferenze espresse dai vari
attori decisionali, in modo da verificare quale tra questi ha visto il
maggior numero delle proprie rivendicazioni tradotte in legge. Non
vi è consenso, invece, circa il fatto che l’evidenza empirica così rile-
vata vada intesa quale vera e propria influenza sul processo di policy.
Perché si possa parlare di policy influence invece che di solo policy
184 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

success, è infatti necessario che la ricostruzione empirica metta in lu-


ce chiari meccanismi di causalità tra l’azione di lobbying dei gruppi
di interesse e gli esiti di policy che si sono prodotti (Bunea e Ibenskas
2015).
Nel fare ciò, questo lavoro si fonda su quattro tipi di fonti. In
primo luogo, sull’analisi dei testi normativi, dei documenti prepara-
tori del governo e del parlamento, e sui documenti prodotti dagli
stakeholders. In secondo luogo, la ricostruzione delle posizioni degli
attori è basata sull’analisi qualitativa dei discorsi politici riportati nel
quotidiano «la Repubblica» tra dicembre 2013 e marzo 2018, pren-
dendo in considerazione oltre 500 articoli1. In terzo luogo, su sette
interviste in profondità a testimoni qualificati (si veda l’Appendice
per il dettaglio delle interviste): sia alti dirigenti dei gruppi di inte-
resse coinvolti, sia policy advisors del governo con ruoli chiave nel
processo di elaborazione e disegno della riforma del mercato del la-
voro del governo Renzi2. Infine, sull’osservazione partecipante di
uno degli autori, che è stato tra i principali policy advisors del gover-
no Renzi per il Jobs Act.
L’evidenza empirica portata consente di qualificare il consensus
andatosi sedimentando nei media e anche in letteratura, e l’idea che
il governo – lungo tutto il processo decisionale – abbia proceduto sen-
za concedere alcun margine di intervento ai gruppi lascia invece spa-
zio ad una modalità di interazione maggiormente collaborativa, in
cui i vari stakeholders sono stati sia informalmente coinvolti nella de-

1
Ringraziamo Tommaso Sacconi per l’eccellente assistenza di ricerca. La
scelta del quotidiano «la Repubblica» si è imposta per ragioni di accessibilità
dell’archivio storico e di semplicità nella consultazione di quello stesso archivio
tramite parole chiave. Tra i grandi quotidiani italiani generalisti – «Corriere del-
la Sera», «la Stampa», «la Repubblica» – quest’ultima è contraddistinta
dall’archivio più completo e sistematicamente organizzato. Vari disegni di ricer-
ca che si basano sull’analisi degli articoli di giornale tendono a differenziare –
principalmente dal punto di vista del «colore politico», ma non solo – le fonti di
informazione (Binderkrantz et al. 2017); tuttavia, tra le opposte esigenze di dif-
ferenziazione, da un lato, e completezza e sistematicità, dall’altro, abbiamo ac-
cordato preferenza a questa seconda. Inoltre, e in modo ancor più decisivo, la
ricostruzione delle posizioni degli attori è stata condotta soltanto sulle dichiara-
zioni e le interviste direttamente rese da questi ultimi, molto spesso frutto di
lanci di agenzia. Questo limita grandemente la possibile distorsione proveniente
dall’utilizzo di una sola fonte informativa. Per la natura del materiale utilizzato
(interviste e dichiarazioni), ci limiteremo a riportare a fianco di ciascuna citazio-
ne la data di pubblicazione anziché il titolo completo degli articoli, in deroga
agli standard redazionali della Rivista.
2
Ringraziamo Arianna Tassinari e Maria Tullia Galanti per aver condiviso le
interviste svolte nell'ambito di altri progetti congiunti.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 185

finizione di alcuni dettagli tecnici propri dei decreti legislativi (Rega-


lia e Regini 2018; Tassinari e Sacchi 2018), sia – seppur limitatamen-
te – in grado di influenzare alcuni aspetti del disegno di riforma de-
finitivo.
Il lavoro è strutturato come segue: nella prossima sezione si rico-
struisce sinteticamente l’evoluzione storica del settore di policy
all’interno del quale si situa il caso di studio analizzato, con una par-
ticolare attenzione alle modalità di interazione tra attore politico e
principali gruppi di interesse negli ultimi vent’anni; nel terzo para-
grafo si fornisce un quadro sintetico riassuntivo delle principali mi-
sure contenute nella delega al governo, nonché delle relative posi-
zioni degli attori a quelle stesse misure interessati; nella quarta sezio-
ne si ripercorre il processo decisionale nei suoi due momenti istitu-
zionali fondamentali, quello della formulazione dei contenuti entrati
nella legge delega e quello della definizione dei decreti legislativi col-
legati; la quinta e ultima sezione, infine, si incarica di sintetizzare e
discutere le caratteristiche principali del complessivo disegno di ri-
forma, tanto in riferimento alle modalità di confronto tra i principali
attori decisionali, quanto in relazione al grado di «preference attain-
ment» di ciascun attore rispetto agli esiti di policy prodotti.

2. Le riforme del mercato del lavoro italiano negli ultimi


vent’anni e il ruolo dei gruppi di interesse

Dopo lungo tempo in cui il mercato del lavoro italiano è stato inte-
ressato da limitati interventi legislativi, per lo più riguardanti aspetti
marginali e che implicavano modifiche del tutto incrementali allo
status quo di policy, con l’inizio degli anni Novanta si è entrati in un
periodo di riforma quasi permanente (Gualmini 1997; Sacchi e Ve-
san 2015; Vesan 2015). Da questo punto di vista, i provvedimenti
più rilevanti di ridisegno del mercato del lavoro sono costituiti dal
«Pacchetto Treu» (legge 196/1997), approvato dal primo governo
Prodi, dal recepimento della direttiva europea sui contratti a termine
(D. Lgs. 368/2001) e dalla «Legge Biagi» (legge 30/2003), entrambi
del secondo governo Berlusconi, e dalla «Legge Fornero» (legge
92/2012), licenziata dal governo Monti.
La riforma Treu, che introduce dosi di flessibilità attraverso la
previsione del lavoro interinale e contestualmente prevede investi-
menti nella formazione per i lavoratori, si basa sulla stipula nel set-
tembre del 1996 di un «Patto per il lavoro» tra il governo Prodi e
tutte le parti sociali che costituisce, assieme all’accordo su politica
186 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

dei redditi e livelli di contrattazione del luglio 1993, l’epitome del


revival della concertazione negli anni Novanta in Italia (Ferrera e
Gualmini 1999). Con l’affievolirsi del vincolo esterno legato
all’ingresso nell’Unione economica e monetaria e il rafforzamento
dei governi in un sistema bipolare (Pritoni 2015), viene meno a par-
tire dagli anni 2000 l’esigenza da parte di questi ultimi di ottenere
legittimazione attraverso pratiche concertative. Dopo aver trasposto
la direttiva europea sul contratto a termine (frutto di un accordo tra
le parti sociali a livello europeo) in misura tale da liberalizzare
l’utilizzo di tali contratti, il governo Berlusconi sostituisce dunque la
concertazione con il dialogo sociale, isolando la Cgil per stringere
accordi con Cisl, Uil e Confindustria (Sacchi 2013b). Da questo ori-
gina il «Patto per l’Italia» nel luglio 2002, firmato da tutti i gruppi
d’interesse sindacali e datoriali, ad esclusione della Cgil3, e quindi la
legge Biagi, che promuove una forte liberalizzazione del mercato del
lavoro attraverso la riduzione dei vincoli all’assunzione con contratti
di durata prefissata.
Quando la crisi finanziaria del 2008 colpisce l’Italia, il governo
Berlusconi attua una strategia volta a mantenere i livelli occupaziona-
li attraverso gli ammortizzatori sociali «in deroga», senza promuove-
re un processo concertativo con le parti sociali, ma in modo che «sia
il disegno che la successiva implementazione [di tale strategia, ndr]
furono di fatto consensuali» (Tassinari e Sacchi 2019).
La sostituzione del governo Berlusconi con il governo Monti por-
ta con sé una riforma del mercato del lavoro che per la prima volta
prevede una riduzione del grado di protezione dell’impiego per i la-
voratori a tempo indeterminato, coniugata con un investimento in
sussidi di disoccupazione più estesi e inclusivi. Tale riforma è in un
primo momento negoziata con i vari gruppi di interesse rilevanti del
sottosistema di policy del lavoro e del welfare (Sacchi 2013a). Tra le
altre cose, il governo Monti intenderebbe riformare la cassa integra-
zione (Cig), ma riscontra una ferma opposizione da parte di sindacati
e Confindustria e abbandona tale intendimento. Tuttavia, vi è poi
uno strappo da parte del premier Monti sulla monetizzazione del li-
cenziamento illegittimo in luogo della reintegrazione nel posto di la-
voro (riforma dell’Articolo 18 dello Statuto dei lavoratori). A seguito
dell’opposizione della Cgil, Monti deve però innestare una parziale
retromarcia per evitare una frattura nel Pd e il conseguente collasso
della sua maggioranza di sostegno in Parlamento, depotenziando la
portata della monetizzazione in luogo della reintegrazione e lascian-
3
Firmato il Patto per l’Italia. La Cgil: ‘Sarà referendum’, in «la Repubblica»,
5 luglio 2002.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 187

do ampi spazi di discrezionalità al giudice (Sacchi 2013a). Queste


modifiche al disegno della riforma scontentano grandemente gli at-
tori imprenditoriali, in primo luogo Confindustria4. La posizione
imprenditoriale ottiene grande rilievo a livello internazionale, la re-
putazione di Monti come «decisionista» ne risulta compromessa5, e
Monti stesso in occasioni pubbliche con investitori e decision-makers
internazionali si dichiara insoddisfatto della riforma, auspicandone
un superamento6.

3. Il «Jobs Act»: contenuto normativo, attori


e poste in gioco, posizioni di policy

Riformare il mercato del lavoro: i contenuti del Jobs Act

Dal punto di vista dei contenuti, se è certamente vero che il Jobs Act
contiene alcune misure in sostanziale linea di continuità coi principa-
li provvedimenti che lo precedono, vi sono molti aspetti che lo pon-
gono in forte discontinuità con la maggior parte delle decisioni prese
in passato (Vesan 2016). La riforma del mercato del lavoro introdot-
ta dal governo Renzi – che la si valuti positivamente o negativamente
– introduce chiari e incontrovertibili elementi di innovazione
all’interno del sistema italiano (Capano e Pritoni 2016). Tra questi,
senza dubbio, l’introduzione del contratto a tempo indeterminato a
tutele crescenti e la riforma degli ammortizzatori sociali.
Dal punto di vista del contenuto di policy, la legge 183/2014 (e,
conseguentemente, gli otto decreti legislativi che ne sono seguiti, per
quanto l’ampiezza e la deliberata vaghezza della prima abbia poi la-

4
La Presidente di Confindustria, Emma Marcegaglia, rilascia una durissima
intervista al Financial Times nella quale giudica il testo della riforma «pessimo»,
«non ciò che avevamo concordato», e concludendo che «questa riforma del
mercato del lavoro non è ciò di cui il paese aveva bisogno», Employers attack
Italy’s labour reforms, in «Financial Times», 5 aprile 2012.
5
Ne sia esempio il Wall Street Journal, che dopo aver paragonato Monti alla
Thatcher (Monti Pulls a Thatcher, in «Wall Street Journal», 27 marzo 2012), a
seguito della revisione del disegno della riforma lo paragona a Edward Heath, in
un editoriale dall’icastico titolo Surrender, Italian Style, in «Wall Street Journal»,
6 aprile 2012.
6
In un intervento al World Economic Forum di Davos nel gennaio 2013,
Monti dichiara che sulla riforma del mercato del lavoro «non siamo andati abba-
stanza lontani» [a causa della Cgil]. Monti: ‘Riforma del lavoro, ostacolati da
Cgil’. E la Ue mette l’Italia in mora sui diritti sindacali, in «la Repubblica», 24
gennaio 2013.
188 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

sciato ampio margine di discrezionalità nella scrittura dei secondi)


può essere ragionevolmente scomposta lungo quattro principali linee
di intervento: riformare gli ammortizzatori sociali (sussidi di disoc-
cupazione e cassa integrazione); riorganizzare il sistema delle politi-
che attive; rivedere la gamma dei contratti di lavoro e il regime di
protezione dell’impiego; facilitare la conciliazione tra lavoro e vita
familiare (Picot e Tassinari 2015; Vesan 2016).
In riferimento alla riforma degli ammortizzatori sociali, connessa
alla riforma delle politiche attive, l’obiettivo era quello di dotare
l’Italia di un sistema moderno di tutele in caso di disoccupazione,
razionalizzando il sistema della cassa integrazione (anche estenden-
dolo ai datori di lavoro e ai lavoratori che ne erano privi). Il Jobs Act
potenzia i sussidi di disoccupazione con un investimento a carico
della fiscalità generale di circa 2,5 miliardi di euro all’anno aggiuntivi
dal 2015, integrando gli schemi precedenti in uno schema unico – la
Nuova Assicurazione Sociale per l’Impiego (NASpI) – più inclusivo
in particolare per i lavoratori atipici e di durata estesa sino a 2 anni
indipendentemente dall’età, e introducendo uno schema contro la
disoccupazione per i collaboratori (Discoll). Al contempo, la cassa
integrazione viene ricondotta al suo scopo originario di mantenere in
azienda lavoratori formati, in caso di crisi congiunturale o ristruttu-
razione aziendale, così da proteggere l’investimento in capitale uma-
no (Nannicini et al. 2019).
Per quanto concerne il potenziamento delle politiche attive, la
principale novità risiedeva nella creazione di un’agenzia nazionale
(Anpal), che doveva regolare e coordinare il sistema delle politiche
del lavoro in Italia, composto da attori pubblici e privati, nonché in-
tervenire direttamente, in particolare attraverso la gestione dei fondi
europei per le politiche attive per l’occupazione. È, quella delle poli-
tiche attive, la parte del Jobs Act che soffrirà dei maggiori deficit di
implementazione (Nannicini et al. 2019).
La terza principale area di intervento riguardava la regolamenta-
zione dei contratti di lavoro. Stiamo parlando, in primo luogo,
dell’introduzione del contratto a tempo indeterminato a tutele cre-
scenti e quindi della limitazione della possibilità – nelle imprese so-
pra i 15 dipendenti – di reintegrazione nel posto di lavoro in caso di
licenziamento successivamente considerato illegittimo dal giudice
(Articolo 18 dello Statuto dei lavoratori del 1970). Nel dettaglio, si
chiariva come per i lavoratori assunti col nuovo contratto (quindi a
decorrere dal 7 marzo 2015) non valesse la reintegra in caso di licen-
ziamento per motivi economici, sostituita da un indennizzo econo-
mico. La reintegra rimaneva invece solo per i licenziamenti discrimi-
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 189

natori e per alcuni casi di licenziamento disciplinare illegittimo


(quelli in cui può essere provato che il fatto che ha portato al licen-
ziamento non ha in realtà avuto luogo). In aggiunta, si legava in mo-
do preciso e automatico l’entità dell’indennizzo economico in caso di
licenziamento illegittimo alla durata del contratto di lavoro (si veda
Tabella 1). Da questo punto di vista, l’obiettivo del governo era quel-
lo di favorire le assunzioni a tempo indeterminato (e le trasformazio-
ni da tempo determinato a tempo indeterminato) essenzialmente
dando certezze alle imprese:

[…l’obiettivo era quello di, ndr] …sottrarre quanto più possibile alla dis-
crezionalità del giudizio del magistrato, così da dare più certezza dell’esito
del giudizio alle imprese che dovevano assumere … (Intervista 4).

Altre disposizioni riguardavano la revisione del panorama dei


contratti di lavoro, in particolare riformando l’apprendistato, abro-
gando il lavoro a progetto e limitando fortemente la possibilità di
stipulare collaborazioni coordinate e continuative, con l’introduzio-
ne del concetto di eterorganizzazione, poi utilizzato dalla giurispru-
denza per garantire nuove tutele ai lavoratori della gig economy7. A
fronte di questo, veniva incorporata nel Jobs Act la forte liberalizza-
zione dei contratti a termine introdotta dal cosiddetto «Decreto Po-
letti» (D.L. 34/2014), e venivano rimosse varie limitazioni alla possi-
bilità del datore di lavoro di mutare le mansioni dei lavoratori. Inol-
tre, si interveniva sulla disciplina del controllo a distanza dei lavora-
tori.
Altri interventi erano infine orientati a facilitare la conciliazione
tra lavoro e vita familiare. Nella maggior parte dei casi, tali misure
implicavano aggiustamenti limitati e graduali, soprattutto rispetto
alla possibilità di sfruttare una più chiara flessibilità nell’orario di la-
voro e all’estensione incrementale di una serie di piccoli benefici.
Nella legge delega era infine prevista l’introduzione di un salario mi-
nimo orario legale. Questa parte della delega non verrà esercitata
(vedi infra).

7
Sentenza n. 26/2019 della Corte di Appello di Torino, cosiddetto caso
Foodora.
190 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

TAB. 1. Il contenuto normativo della riforma del mercato del lavoro promossa
dal governo Renzi (2014-2015).
Legge Decreti Principali (più salienti) contenuti di policy
delega legislativi
legge D. Lgs. 22/2015 − Introduce nuovi ammortizzatori sociali in caso di di-
183/2014 (Ammortizzato- soccupazione involontaria: Nuova assicurazione sociale
ri sociali in caso per l’impiego (NASpI); Disoccupazione per i Collabo-
di disoccupa- ratori (Dis-Coll); Assegno di Disoccupazione (Asdi),
zione involonta- poi confluito nel Reddito di Inclusione (REI)
ria)
D. Lgs. 23/2015 − Introduce una nuova disciplina delle conseguenze dei
(Introduzione licenziamenti illegittimi, individuali e collettivi, per i
del contratto a lavoratori assunti a tempo indeterminato successiva-
tutele crescenti) mente alla sua entrata in vigore (7 marzo 2015) (con-
tratto a tutele crescenti), modificando l’articolo 18 del-
lo Statuto dei lavoratori: in caso di licenziamento senza
giustificato motivo, il datore di lavoro deve versare al
lavoratore dipendente un indennizzo pari a due mesi
di stipendio per ogni anno di lavoro nell’azienda, con
un minimo di 4 e un massimo di 24 mesi di indennizzo
(per le aziende con più di 15 dipendenti)
− Introduce la possibilità per il datore di lavoro di for-
mulare un’offerta conciliativa al lavoratore al momento
del licenziamento, pari a un mese di stipendio per ogni
anno di servizio, con un minimo di 2 e un massimo di
18 mesi. Tale importo non è soggetto a tassazione sul
reddito né a contribuzione previdenziale e la sua accet-
tazione comporta l’estinzione del rapporto di lavoro e
la rinuncia da parte del lavoratore all’impugnazione
del licenziamento
D. Lgs. 80/2015 − Estensione dei termini riguardanti congedo di materni-
(Conciliazione tà e di paternità
famiglia-lavoro) − Estensione del congedo parentale e ampliamento della
platea di lavoratrici che possono godere dell’indennità
di maternità
− Particolari misure a favore delle vittime di violenza di
genere
D. Lgs. 81/2015 − Restrizione dell’uso delle collaborazioni coordinate e
(Disciplina dei continuative e introduzione del concetto di eterorga-
contratti di la- nizzazione
voro e revisione − Riforma dell’apprendistato
della normativa − Lavoro accessorio: aumento da 5.000 a 7.000 euro del
delle mansioni) limite complessivo di retribuzione annua percepibile
dal singolo lavoratore in forma di voucher
− Modifica della disciplina del mutamento delle mansio-
ni, riducendo i limiti preesistenti, sia mediante
l’estensione dello ius variandi del datore di lavoro, sia
prevedendo ipotesi di derogabilità dei nuovi limiti ad
opera tanto dell’autonomia individuale, quanto di
quella collettiva
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 191

TAB. 1. Il contenuto normativo della riforma del mercato del lavoro promossa
dal governo Renzi (2014-2015) (segue).
Legge Decreti Principali (più salienti) contenuti di policy
delega legislativi
D. Lgs. 148/2015 − Modifica la disciplina degli strumenti di tutela del red-
(Ammortizzatori dito operanti in costanza di rapporto di lavoro (cassa in-
sociali in costanza tegrazione guadagni ordinaria e straordinaria, contratti
di rapporto di di solidarietà e fondi di solidarietà bilaterali)
lavoro) − Estensione della Cig agli apprendisti
− Modifica della durata massima complessiva della Cigo e
della Cigs, che non possono superare, salvo determinate
eccezioni, la durata massima complessiva di 24 mesi in
un quinquennio mobile (36 mesi se viene utilizzato il
contratto di solidarietà)
− Riduzione dei contributi ordinari per la Cigo, incremen-
to dei contributi addizionali, in caso di utilizzo della
Cig, in misura crescente nella durata di utilizzo
− Abrogazione della Cigs per cessazione di attività
− Revisione e avvio dei fondi di solidarietà bilaterali nei
settori e per i datori di lavoro non soggetti alla cassa in-
tegrazione, a partire da 5 dipendenti
D. Lgs. 149/2015 − Istituzione dell’Ispettorato nazionale del lavoro, che
(Attività ispetti- integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle
va) politiche sociali, dell’Inps e dell’Inail e svolge le attività
ispettive già esercitate da tali organismi
D. Lgs. 150/2015 − Istituzione dell’Anpal (Agenzia nazionale per le politi-
(Politiche attive) che attive del lavoro, avente personalità giuridica di di-
ritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali) con la finalità princi-
pale di coordinare le politiche attive del lavoro
D. Lgs. 151/2015 − Estensione dei presupposti per l’utilizzo di strumenti
(Semplificazioni e dai quali derivi anche la possibilità di un controllo a di-
pari opportunità) stanza dei lavoratori, al fine di consentirlo non solo per
esigenze organizzative e produttive o per la sicurezza
del lavoro, ma anche per la tutela del patrimonio azien-
dale
− Semplificazioni per il collocamento dei disabili
Delega inattuata − Introduzione di un salario orario minimo (Art. 1, com-
ma 7, lettera g), della legge 183/2014)
Fonte: Elaborazione degli autori.

Le reazioni dei gruppi di interesse al progetto di riforma

Nella narrazione di Renzi, la logica sottostante l’intero progetto di ri-


forma era quella di superare il dualismo del mercato del lavoro «tra
coloro che sono protetti e coloro che non lo sono» (19 settembre
2014). Sin dalla prima fase di scrittura e, poi, approvazione della dele-
192 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

ga, gli interventi sulla Cig e sui sussidi di disoccupazione, la riforma


dei servizi pubblici per l’impiego, l’incentivazione dei contratti a tem-
po indeterminato, le seppur modeste misure per la riconciliazione tra
famiglia e lavoro, nonché la previsione di un salario minimo legale,
puntavano tutti – nelle intenzioni del legislatore – in questa direzione.
Gli elementi di innovatività del Jobs Act sono dunque molti, e
come sempre succede quando le proposte di modifica dello status
quo di policy implicano una chiara cesura col passato, la distinzione
tra potenziali vincitori e potenziali vinti del processo decisionale –
nel campo degli interessi organizzati – si fa piuttosto netta.
In un primo momento, le reazioni di pressoché tutti gli stakehol-
ders sono improntate alla prudenza, ed anche quelli che – nel corso
del tempo – si riveleranno i principali sostenitori della riforma, pre-
feriscono mantenere un certo distacco nei confronti delle proposte
dell’esecutivo. È, questo, il caso di Confindustria, il cui Presidente,
Giorgio Squinzi, dichiara infatti a più riprese che si tratta di «buone
proposte che vanno nella giusta direzione» (19 dicembre 2013), ma
anche che «non esiste una legge magica che modificando le norme
sul lavoro crei nuovi posti di lavoro. […] Chi lo pensa si illude» (4
marzo 2014). Soprattutto, Confindustria esprime forti perplessità
circa il contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti, in partico-
lar modo rispetto all’idea di applicarlo esclusivamente ai nuovi as-
sunti, perché così facendo si rischierebbe «di irrigidire e segmentare
ulteriormente la legislazione del lavoro» (22 maggio 2014). Sul tema
della contrattazione, la posizione degli industriali è insomma deci-
samente più «estrema» rispetto a quanto proposto dal governo: nel
documento intitolato «Proposte per il mercato del lavoro e per la
contrattazione», consegnato dai vertici confindustriali al ministro del
lavoro, Giuliano Poletti, in data 21 maggio 2014, l’associazione degli
imprenditori si spinge infatti a chiedere di rendere derogabile il con-
tratto nazionale di lavoro. Nei fatti, si trattava dell’estensione del
modello Fiat per la cui realizzazione Sergio Marchionne uscì polemi-
camente proprio da Confindustria8.
L’atteggiamento confindustriale muta però decisamente a seguito
del grande risultato che il Pd ottiene alle elezioni europee del 25
maggio 20149. Si fa strada, tra i vertici della principale associazione

In quella proposta, il contratto nazionale avrebbe avuto la sola funzione di


8

stabilire la cornice normativa; gli aumenti salariali sarebbero stati legati esclusi-
vamente all’andamento dell’impresa.
9
Alle elezioni europee del 2014, il Pd guidato da Renzi ottenne ben il 40,8%
dei voti: il più alto risultato di un partito italiano ad un’elezione di carattere na-
zionale dai tempi della Democrazia Cristiana negli anni Cinquanta.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 193

italiana degli imprenditori, l’idea che il governo – e, segnatamente, il


presidente del consiglio – disponga delle risorse politiche necessarie
per portare a compimento il proprio disegno di riforma dell’intero
sistema politico italiano, non soltanto del mercato del lavoro. Di
fronte a tale mutato scenario, dunque, Confindustria abbandona le
originarie riserve e si iscrive al partito dei più entusiasti sostenitori
del Jobs Act. Da quel momento e fino all’approvazione della legge
183/2014, infatti, Squinzi ne apprezzerà varie volte i contenuti, defi-
niti «passi apprezzabili nella giusta direzione» (4 ottobre 2014), spo-
serà le modalità con le quali il governo persegue i propri obiettivi,
chiarendo «di non essere mai stato un tifoso della concertazione» (7
giugno 2014), e finanche elogerà le qualità personali del presidente
del consiglio, definendo Matteo Renzi un uomo «determinato e me-
ritevole di fiducia» (3 ottobre 2014).
Lo stesso supporto, nel campo delle confederazioni datoriali, vie-
ne inoltre espresso dalla Confederazione Nazionale dell’Artigianato
(CNA), mentre meno positiva è la prima lettura che delle misure in
approvazione viene data da Confartigianato e Confcommercio. Più
nel dettaglio, il segretario generale della CNA, Sergio Silvestrini, di-
chiara infatti che «il Jobs Act va certamente nella direzione giusta»
(29 settembre 2014); al contrario, le altre due associazioni invitano
l’esecutivo a «non ricercare nuove ricette fantasiose, soprattutto se a
taglia unica» (intervista al Presidente di Confartigianato, Giorgio
Merletti, 11 marzo 2014) e a «non andare nella direzione di un con-
tratto unico», che rischierebbe di «infligge[re] un colpo mortale alle
imprese del commercio» (intervista al Presidente di Confcommercio,
Carlo Sangalli, 23 gennaio 2014). Tuttavia, il dissenso sia di Confar-
tigianato che di Confcommercio si limita esclusivamente alla paven-
tata riforma dell’apprendistato, che entrambe le associazioni consi-
derano intoccabile; la gran parte delle misure contenute nella legge
delega – anche in questo caso, soprattutto a partire dalla seconda
metà del 2014, e cioè dopo l’exploit del Pd alle elezioni europee del
25 maggio – sono invece salutate con grande favore.
Anche sul fronte sindacale le prime reazioni al progetto di riforma
sono cautamente positive, soprattutto per quanto concerne le misure
su conciliazione e politiche attive, ma anche in relazione alla proposta
di semplificare le modalità di contrattazione. Nello specifico, la Uil
«apprezza la proposta di contratto unico» (9 gennaio 2014), così come
la Cisl, che la definisce «convincente» (9 gennaio 2014); anche la Cgil,
per bocca del proprio segretario nazionale, Susanna Camusso, si di-
chiara «a favore di ammortizzatori sociali universali»(5 gennaio 2014).
Il quadro, però, cambia radicalmente nel corso dell’estate del 2014,
194 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

quando anche a seguito di colloqui riservati tra il presidente del consi-


glio e il governatore della Banca Centrale Europea, Mario Draghi – che
chiede (anche) all’Italia di «fare di più e meglio sul lavoro» (1° settem-
bre 2014) – la modifica dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori,
precedentemente lasciata al di fuori del perimetro normativo del Jobs
Act10, entra prepotentemente sulla scena (Sacchi e Roh 2016). Il dibat-
tito, ovviamente, ne risulta fortemente condizionato (e polarizzato). A
quel punto, l’iniziale apertura della Cgil si trasforma in forte ostilità e il
governo viene tacciato di perseguire una «svolta neo-liberista» (Intervi-
sta 5), con «Renzi che ha in mente la Thatcher» (intervista al Segretario
Camusso, 19 settembre 2014), a riprova di «un problema molto grosso
di distanza di visioni tra il premier e il sindacato» (Intervista 5). Lo
scontro si consuma – nel merito – sul contratto a tutele crescenti, ma
non risparmia certamente il metodo con cui Renzi mostra di voler ge-
stire la partita: l’attacco all’impostazione unilaterale tenuta dal governo
è infatti nettissimo e variamente ripetuto. Gli unici aspetti del Jobs Act
non apertamente osteggiati dal sindacato guidato da Susanna Camusso
hanno a che fare con la riforma delle politiche attive; anche in questo
caso, tuttavia, vi è una critica mossa al governo, sostanziata nella neces-
sità di destinare più risorse al finanziamento della riforma.
Sulle stesse posizioni della Cgil si situa la Uil: anche in seguito
all’avvicendamento di Luigi Angeletti con Carmelo Barbagallo alla
guida della confederazione sindacale, avvenuto nel novembre 2014, i
toni con cui viene sottolineata l’avversione al progetto di riforma go-
vernativo divengono via via più forti. Lungo tutta la fase di discus-
sione della legge delega, la Uil chiede a gran voce di essere ascoltata
e convocata, criticando duramente lo stile decisionale del governo
Renzi. Sul piano simbolico, questa tensione si manifesta
nell’attribuzione al governo di un’ideologia neo-liberista, verso cui è
necessario prepararsi ad «una nuova resistenza» (12 dicembre 2014)
attraverso «lotte crescenti» (19 dicembre 2014). Sui singoli aspetti, la
confederazione si oppone – come la Cgil – al nuovo contratto a tute-
le crescenti, criticando soprattutto il combinato disposto con gli in-
centivi fiscali e contributivi, che, uniti al basso livello di tutela, ren-
derebbero per le imprese molto conveniente licenziare. Ulteriori cri-
tiche verranno poi mosse sugli ammortizzatori sociali, il demansio-

Dacché la legge 92/2012 aveva poco tempo prima modificato la disciplina


10

sui licenziamenti, nelle primissime fasi del processo decisionale il governo non
ipotizzava di intervenire ulteriormente su tale materia, se non per sperimentare
un nuovo tipo di contratto a tempo indeterminato, immaginato come contratto
di inserimento (Sacchi e Roh 2016). Al contrario, l’impostazione era quella di
tenere monitorati gli esiti di quella medesima riforma (Intervista 1).
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 195

namento e i controlli a distanza, oltre che, naturalmente, sulla man-


canza di coinvolgimento nel processo decisionale.
Diverso, infine, l’atteggiamento dell’ultimo grande sindacato con-
federale italiano: la Cisl, infatti, mostra di condividere in buona parte
il contenuto della proposta governativa anche dopo l’entrata in
agenda della riforma dell’articolo 18. È infatti favorevole al contratto
a tutele crescenti. Anche in questo caso, seppur con esiti opposti ri-
spetto a quanto accaduto in seno alla Uil, il cambio ai vertici del sin-
dacato – da Raffaele Bonanni ad Anna Maria Furlan – incide parec-
chio rispetto al posizionamento del sindacato cattolico: Furlan, infat-
ti, appare più accomodante e disposta a valorizzare ogni segnale di
apertura da parte del governo, rispetto al suo predecessore. Al con-
trario, critica la posizione delle altre due maggiori confederazioni,
colpevoli di compiere una «fuga in avanti» (13 novembre 2014) e di
«bloccare il paese» (19 novembre 2014), invece che di lavorare per il
miglioramento delle norme. Le uniche critiche che il sindacato catto-
lico muove al governo si concentrano sul poco coraggio che si è di-
mostrato circa la semplificazione contrattuale, sulla necessità di dare
piena attuazione alla riforma delle politiche attive e sulla disciplina
dei licenziamenti collettivi, che viene definita – molto semplicemente
– «un errore» (26 dicembre 2014).
Da questa breve ricognizione delle posizioni espresse dai tre
maggiori sindacati confederali italiani, emerge dunque chiaramente
come il campo sindacale non si dimostri affatto compatto. Da un la-
to, dopo una prima cauta apertura, Cgil e Uil fanno fronte comune e
contrastano con ogni mezzo le proposte del governo, dallo sciopero
generale alla raccolta firme per il referendum abrogativo. Dall’altro
lato, la Cisl sembra quasi stimolare l’esecutivo, per indirizzare invece
la propria vis polemica più agli altri sindacati che al legislatore.
Sull’altro fronte, quello delle associazioni imprenditoriali, l’appoggio
al Jobs Act è piuttosto netto11: dopo le prime settimane improntate
alla cautela, per tutto il prosieguo del processo decisionale Confin-
dustria si dichiara «favorevole all’impostazione complessiva della
proposta» (Intervista 3); lo stesso atteggiamento – pur con toni non
del tutto sovrapponibili – è condiviso anche da CNA (soprattutto),
Confartigianato e Confcommercio. Queste due ultime organizzazio-
ni, come si è visto, esprimono tuttavia anche un certo dissenso nei
confronti della riforma dell’apprendistato (si veda la Tabella 2).

11
Gli unici aspetti del provvedimento sui quali gli industriali si pongono in
esplicita opposizione al disegno governativo riguardano la riduzione della durata
della cassa integrazione e l’introduzione del salario minimo, in entrambi i casi
condividendo la posizione con tutti e tre i maggiori sindacati confederali.
196 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

TAB. 2. Sintesi delle posizioni di policy dei più rilevanti gruppi di interesse.
Questione Cgil Cisl Uil Confindu- CNA Confar- Confcom-
di policy stria tigianato mercio
Revisione Con- Favo- Con- Favo- Favo- Favo- Favo-
regime di traria revole, traria revole revole revole revole, ma
protezione ma critica contraria
dell'im- su licen- alla sostitu-
piego e ziamenti zione
contratto a collettivi dell’appren-
tutele distato con
crescenti un «contrat-
to unico»
Sussidi di Favo- Favo- Favo- Favo- Favo- Favo- Favo-
disoccu- revole, ma revole revole, ma revole revole revole revole
pazione critica critica
sulle ri- sulle ri-
sorse a sorse a
disposi- disposi-
zione e zione e
sugli sta- sugli sta-
gionali gionali
Ammor- Con- Non Con- Nessuna Nessuna Nessuna Nessuna
tizzatori traria a ostile traria posizione posizione posizione posizione
sociali in riduzione chiara in chiara chiara chiara
caso di durata pubblico,
costanza Favorevo- ma con-
di rappor- le a esten- traria a
to (Cig) sione sog- riduzione
getti inclu- durata
si
Introdu- Con- Con- Con- Con- Nessuna Nessuna Con-
zione del traria traria traria traria posizione posizione traria
salario chiara chiara
minimo
Politiche Favo- Favo- Favo- Favo- Nessuna Nessuna Nessuna
attive revole, revole, revole, revole, posizione posizione posizione
ma critica ma critica ma critica ma critica chiara chiara chiara
sulle ri- sulle ri- sulle ri- sulle ri-
sorse a sorse a sorse a sorse a
disposi- disposi- disposi- disposi-
zione zione zione zione

Deman- Con- Nessuna Con- Favo- Nessuna Nessuna Nessuna


sionamen- traria posizione traria revole posizione posizione posizione
to chiara chiara chiara chiara
Controllo Con- Nessuna Con- Favo- Nessuna Nessuna Nessuna
a distanza traria posizione traria revole posizione posizione posizione
chiara chiara chiara chiara
Apprendi- Nessuna Nessuna Nessuna Favo- Con- Con- Con-
stato posizione posizione posizione revole traria traria traria
chiara chiara chiara
Fonte: Elaborazione degli autori a partire dai documenti prodotti dagli stakeholders e dall’analisi quali-
tativa di oltre 500 articoli pubblicati su «la Repubblica» tra dicembre 2013 e marzo 2018.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 197

Ricapitolando, almeno fino all’approvazione della legge delega


(dicembre 2014) il governo è forte di un consenso popolare senza
precedenti, largamente appoggiato – al di là di possibili dissensi su
aspetti specifici – dal fronte datoriale e confortato su quello sindaca-
le dal buon rapporto con la Cisl, in contrapposizione a Cgil e Uil.

4. Dalla legge delega all’attuazione dei decreti legislativi

La legge delega

Negli ultimi anni è andata diffondendosi l’idea che sempre di più i go-
verni italiani siano in grado di procedere unilateralmente
all’approvazione dei propri disegni di riforma del mercato del lavoro,
senza coinvolgere in alcun modo i principali gruppi di interesse (Cul-
pepper 2014). L’impostazione che il governo Renzi ha voluto dare al
processo decisionale riguardante il Jobs Act segue esattamente questa
china. Tutte le interviste che abbiamo condotto, sia tra i dirigenti dei
gruppi di interesse, sia con i consulenti del governo, sono concordi: la
disintermediazione e l’unilateralismo, nei primi mesi del processo de-
cisionale, vengono rivendicate da Renzi e dal suo esecutivo come dei
veri e propri valori. D’altronde, è lo stesso Renzi a farsi portavoce di
tale mutato atteggiamento, con una serie di interviste in cui chiarisce
in particolare di «voler togliere potere ai sindacati» (4 maggio 2014),
per i quali «la musica è cambiata» (6 maggio 2014).
E questo, concretamente, succede: nelle poche occasioni – assolu-
tamente informali, per non intaccare la narrazione portata avanti dal
presidente del consiglio nei confronti dell’opinione pubblica – in cui
tecnici dei vari stakeholders e consulenti del governo (laddove le bu-
rocrazie ministeriali sono quasi del tutto tagliate fuori dal disegno
delle policies) si incontrano, la possibilità dei primi di incidere sul
contenuto delle norme in approvazione è pressoché nullo. Si tratta,
in altri termini, non di veri e propri momenti di confronto, ma di
meri incontri a carattere informativo. Come sintetizza un dirigente
della Uil:

… sì, ci siamo incontrati. Ma il loro tono era: «noi questo abbiamo deciso;
se poi ci sarà qualcosa da rivedere in sede di decreti, ci penseremo allora». E
l’incontro finiva lì (Intervista 6).

Come è ovvio, le grandi confederazioni sindacali criticarono for-


temente tale impostazione, rivendicando il proprio ruolo sociale e
198 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

vedendo nel decisionismo del governo un attacco alle prerogative


degli attori socio-economici tradizionali. Sull’altro fronte, gli im-
prenditori – meno legati tradizionalmente (e idealmente) alle prati-
che concertative – non sembrano invece soffrire in particolar modo
tale modus operandi, ed anzi lo apprezzano in maniera esplicita. È
emblematica a tal proposito una dichiarazione del Presidente di
Confindustria Squinzi: «Io non sono mai stato affezionato alla con-
certazione, anche perché penso che bene ascoltare tutti ma alla fine
sia uno solo a decidere. Lo faccio anche nella mia azienda» (7 giugno
2014).
Disintermediazione e unilateralismo – soprattutto se per il presi-
dente del consiglio (non per i suoi advisors) il contenuto di policy è
meno importante della «necessità di mostrare azione e velocità» (In-
tervista 2) – vengono perseguiti non soltanto nei confronti dei prin-
cipali gruppi di interesse, ma anche del Parlamento: quest’ultimo
approva infatti a dicembre 2014 una legge delega che attribuisce al
governo un mandato decisamente ampio. In altri termini, se è vero
che la direzione di marcia è tracciata e la grande battaglia ideologica
si è già largamente consumata, il tragitto preciso, il disegno esatto
delle policies è ancora tutto da chiarire. Questo è il compito dei de-
creti attuativi: è nel corso della loro formulazione che le scelte del
governo si formano, sviluppano e consolidano, ed è proprio nella
considerazione di entrambi i principali momenti istituzionali del
processo decisionale qui analizzato – l’approvazione della delega e la
formulazione dei successivi decreti – che si sostanzia uno dei valori
aggiunti di questo contributo. È infatti soltanto con l’attento scruti-
nio del definitivo disegno di policy che si possono indicare i vincitori
e i vinti del complessivo processo decisionale, distinguendo così co-
loro che hanno visto gran parte delle proprie preferenze tradotte di
legge, da coloro che molte delle misure approvate le hanno dovute
subire, più che condividere.

I decreti legislativi e l’attuazione delle disposizioni

La legge delega n. 183 del 2014 viene approvata dal Parlamento ita-
liano il 10 di dicembre, dopo circa nove mesi di dibattito parlamen-
tare. È, come abbiamo avuto modo di anticipare nella sezione prece-
dente, una legge dai contorni piuttosto vaghi, che lascia in capo
all’esecutivo ampi margini di discrezionalità circa l’effettivo contenu-
to normativo dei successivi decreti legislativi collegati, che verranno
tutti approvati tra la primavera e l’autunno del 2015.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 199

Ci pare opportuno focalizzarci soprattutto sulle differenze – per


quanto limitate – che contraddistinguono questa seconda fase rispet-
to a quella precedente. Se è vero che, per lo meno ai massimi livelli
politici (il governo e, segnatamente, il Presidente del Consiglio), non
v’è nulla che possa intaccare la narrazione di disintermediazione e
unilateralismo rivendicata in sede di legge delega, è però altrettanto
vero che in questa seconda fase i contatti tra policy advisors
dell’esecutivo e tecnici e rappresentanti dei gruppi si fanno più in-
tensi.
In realtà, però, anche nella fase di attuazione della legge delega
attraverso i decreti legislativi si possono identificare due momenti
distinti. Vi è una prima fase nella quale le scelte principali vengono
messe a punto in modo unilaterale e precipitate in testi normativi in
bozza. L’interlocuzione con gli stakeholders (tutti, non solo i sindaca-
ti), se c’è, ha mero valore informativo sugli intendimenti del governo.
In un secondo momento, testi dei decreti in bozza alla mano, i con-
sulenti del governo cercano l’expertise dei principali gruppi di inte-
resse – Confindustria e sindacati in primis – per fare fine-tuning,
ferme restando le scelte politiche già compiute. L’obiettivo è in pri-
mo luogo di evitare di scrivere norme che abbiano falle materiali o
che risultino di difficile attuazione12. Se è così, questo coinvolgimen-
to non porta comunque agli sconfitti della fase della high politics
vantaggi tali da consentire loro di recuperare quanto in precedenza
perduto, né ai vincitori ulteriori ragioni per essere soddisfatti
dell’esito di policy, con la sola importante eccezione della questione
del salario minimo, sul quale il governo non eserciterà la delega affi-
datagli dal Parlamento.
Da quanto appena detto, appare evidente che non vi è,
nell’interlocuzione con i gruppi di interesse, nulla che assomigli ai
tradizionali riti concertativi dei primi anni Novanta: il confronto con
i principali stakeholders consisteva semplicemente in quanto è stato
definito «lavoro artigianale» sulle norme da un policy advisor del go-
verno. Nelle sue parole:

… io andavo con il pezzo di carta e seduti di fianco dicevo «se metto questa
cosa qui che succede, qual è l’effetto», e quindi è evidente che io tutto avrei
voluto tranne produrre una norma che apparsa in Gazzetta ufficiale produ-
cesse una qualche sorpresa … (Intervista 4).

12
Un elemento costante nella formulazione del Jobs Act, infatti, è la necessità
di evitare errori materiali quali quelli compiuti dal governo Monti con la que-
stione degli «esodati» (Sacchi 2013a).
200 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

Questo è confermato dalle interviste con i rappresentanti sindaca-


li. Nello specifico, è paradigmatico questo passaggio:

Il testo dei decreti nella maggior parte dei casi era comunque largamente già
deciso. Banalmente, ci esponevano quello che volevano fare e ci chiedevano
di reagire esclusivamente dal punto di vista tecnico. L’impostazione era del
tipo:… sia chiaro che questa non è una trattativa… (Intervista 6).

L’unica evidente novità rispetto alla fase della formulazione della


legge delega, insomma, è che nell’effettivo disegno delle specifiche
disposizioni, si cerca il conforto del contributo tecnico dei principali
stakeholders. La direzione delle scelte politiche fatte, che si rispec-
chiano nella formulazione dei decreti attuativi, non viene comunque
mai messa in discussione. Vi è piuttosto una consultazione mirata dei
gruppi di interesse (segnatamente, sindacati e associazioni datoriali e
di categoria) in incontri – tendenzialmente bilaterali – tra policy advi-
sors del governo ed esperti di quegli stessi gruppi a testi dei decreti
in gran parte chiusi13. In alcuni snodi vi sono riunioni relative a pro-
blemi specifici di alcuni settori e alcune categorie, con il coinvolgi-
mento dei rappresentanti dei vari gruppi d’interesse settoriali o cate-
goriali, ma le riunioni «plenarie» con tutti gli stakeholders, nelle
grandi sale del Ministero del lavoro deputate ai riti concertativi, sono
riservate a momenti di mera informativa da parte del governo su
quanto già deciso (intervista 7).
Ma quali sono le principali differenze tra il contenuto della legge
delega approvata a dicembre 2014 e il disegno conclusivo delle misu-
re inserite nei vari decreti attuativi? In realtà, sulla gran parte delle
misure disegnate, l’approvazione dei decreti legislativi non modifica
significativamente quanto già – a grandi linee – definito nella legge
183/2014.
Sulla disapplicazione dell’articolo 18 dello Statuto dei Lavoratori
al contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti – tra gli aspetti
principali dell’intero provvedimento, sicuramente quello su cui si è
combattuta la più aspra battaglia politica – i sindacati confederali
riescono a strappare alcune limitate concessioni. In sede di specifica-
13
A titolo di esempio, nella riforma delle integrazioni salariali, a seguito
dell’interlocuzione con i gruppi di interesse viene modificata rispetto al disegno
iniziale, a parità di risparmi di risorse pubbliche, la durata massima prevista per
la cassa integrazione nel settore dell’edilizia in considerazione delle specificità di
tale settore, così come le previsioni relative al versamento dei contributi al fondo
di solidarietà del settore della somministrazione di lavoro. Più diffusamente,
l’interlocuzione con i livelli tecnici dei gruppi di interesse consente di calibrare
in modo fine le disposizioni di legge.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 201

zione di cosa sia o non sia il «fatto materiale» sulla base del quale sia
possibile, per le imprese, ricorrere al licenziamento per giusta causa
o per giustificato motivo soggettivo, i rappresentanti dei lavoratori
ottengono la restrizione della casistica a fatti giuridici di particolare
rilevanza. Ma è poco o nulla in confronto all’impianto complessivo
della norma, che certifica una distanza ideazionale molto forte tra i
consulenti del governo intenti a scrivere la norma, da un lato, e so-
prattutto Cgil e Uil, dall’altro (laddove invece, come già anticipato,
la posizione della Cisl è decisamente più sfumata). Inoltre, in sede di
emanazione del decreto attuativo, il governo (scegliendo di ignorare
il parere pur non vincolante espresso dal parlamento) estende la
nuova disciplina dei licenziamenti anche ai licenziamenti collettivi, e
non solo a quelli individuali (qui registrando il dissenso anche della
Cisl). Sul punto, dunque, sono chiaramente le associazioni imprendi-
toriali a poter esultare: la formulazione del disegno di policy in ambi-
to di decreto legislativo non tradisce praticamente nulla
dell’impostazione – seppur vaga – della legge delega, ed anzi la in-
terpreta in senso estensivo per quanto riguarda l’applicazione ai li-
cenziamenti collettivi. Il fatto che, sul punto, sia soprattutto Confin-
dustria ad aver vinto la partita, è d’altronde confermato dalle dichia-
razioni pubbliche del suo Presidente, che scandisce come «il Jobs
Act sia un intervento di rilevanza strategica e di forte rottura rispetto
al passato, che assume le proposte da noi avanzate sui temi dei con-
tratti a tempo determinato, dei licenziamenti e della revisione delle
forme contrattuali» (6 maggio 2015). Lo stesso avviene per la nuova
disciplina del demansionamento, nonché dei controlli a distanza.
La riforma dei sussidi di disoccupazione incontra favore o quan-
tomeno non ostilità tra tutti i gruppi di interesse, se non – da parte
dei sindacati confederali – per le nuove regole che penalizzano ri-
spetto al passato i lavoratori stagionali, aspetto poi rivisto preveden-
do un breve periodo di transizione. Qui però la modifica avviene in
sede di approvazione parlamentare dei decreti attuativi, in virtù di
un accordo tra il governo e la propria maggioranza, sicché i sindacati
ottengono qualcosa di più vicino alle loro preferenze che non si con-
figura però come policy influence. Forte ostilità da parte dei vari
gruppi di interesse incontra invece la riforma degli ammortizzatori
sociali. Tuttavia, il capitale politico investito dal presidente Renzi
(anche superando resistenze interne al governo: vedi Nannicini et al.
2019) è tale da far condurre in porto la riforma, reintroducendo ad-
dirittura nel decreto attuativo l’abrogazione della cassa integrazione
per cessazione di attività, che era stata espunta dalla legge delega in
sede di approvazione parlamentare. L’ostilità alla riforma viene
202 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

espressa apertamente nel campo sindacale da parte di Cgil e Uil,


mentre la Cisl – una volta intesa la volontà politica di condurre in
porto la riforma – si adegua alle scelte del governo, cercando di in-
tervenire nel fine tuning dei decreti, e soprattutto legando la propria
acquiescenza alla riforma agli investimenti attesi nel campo delle po-
litiche attive14. Da parte datoriale, l’opposizione non è manifestata
pubblicamente, ma viene veicolata privatamente attraverso il Mini-
stero dello sviluppo economico per Confindustria, e nel corso delle
riunioni bilaterali da parte delle altre organizzazioni datoriali. Queste
ultime esprimono timore per la sostituzione degli ammortizzatori in
deroga, a carico della fiscalità generale (Sacchi 2018) con un sistema
quale quello dei fondi di solidarietà interamente basato sui contribu-
ti di lavoratori e imprese.
La principale differenza tra legge delega e decreti legislativi ri-
guarda la mancata introduzione di un salario minimo orario, previsto
dalla legge 183/2014. La proposta viene semplicemente stralciata
dall’impianto riformatore complessivo, e non se ne fa cenno in sede
di decreti legislativi. Sul punto, tanto gli attori da noi intervistati,
quanto le dichiarazioni degli attori alla stampa, appaiono concordi
nel rilevare che la contemporanea contrarietà di tutti i principali
gruppi di interesse – sindacati confederali, da una parte, e Confindu-
stria e Confcommercio, dall’altra – e la loro richiesta al governo di
mantenere uno spazio per la contrattazione collettiva abbia indotto
l’esecutivo ad astenersi dal legiferare. A dimostrazione di tale contra-
rietà, riportiamo le due seguenti affermazioni, la prima da parte di
un dirigente Cgil, la seconda di un dirigente confindustriale:

…il problema è che il salario minimo diventa uno strumento per uscire dai
contratti nazionali, specialmente nei settori più deboli. Tu magari ti porti a
casa un euro in più di paga oraria, però disperdi tutto il sistema di diritti e
tutele più complessivo che la contrattazione nazionale prevede… (Intervista
5).

…introdurre il salario minimo e dire che una persona deve essere pagata 9-
10 euro l’ora, o dire che una persona deve avere un rapporto di lavoro rego-
lato da un contratto collettivo, sono due cose totalmente diverse. Perché
puoi pagare una persona anche 10 euro l’ora, ma poi non garantire la malat-
tia, l’infortunio, una tutela previdenziale, una regolazione del rapporto...
(Intervista 3).

14
Apprezzamento da parte sindacale è espresso per l’allargamento della pla-
tea dei beneficiari delle integrazioni salariali attraverso lo strumento dei fondi di
solidarietà.
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 203

La mancata introduzione del salario minimo, insomma, rappre-


senta l’unica vera «sconfitta» del governo nei confronti dei gruppi di
interesse che l’hanno contrastata. Lo riconoscono quelli che
l’avevano promossa15 e lo rivendicano quanti vi si sono opposti11. Su
questo punto, si può dunque parlare di vera e propria policy influen-
ce: l’esecutivo ha presentato una propria proposta, tutti i principali
gruppi di interesse l’hanno osteggiata, sia tramite dichiarazioni pub-
bliche che in confronti bilaterali, e in conseguenza di tale azione di
mobilitazione, la delega è stata lasciata cadere. Diverso è invece il ca-
so delle altre principali misure approvate: i vincitori del processo de-
cisionale, per la gran parte identificabili nel campo imprenditoriale,
sono risultati tali non tanto per una loro – più o meno efficace –
azione di mobilitazione e lobbying, ma in quanto portatori di prefe-
renze assimilabili a quelle formatesi – in maniera indipendente – in
seno all’attore politico. Non si tratta di vera e propria policy influen-
ce, dunque, ma di semplice policy success (Bunea e Ibenskas 2015).

5. Discussione dell’evidenza empirica:


l’importanza di consenso ed expertise
nell’interlocuzione tra gli attori

La letteratura che si concentra sulle relazioni tra attori politico-


istituzionali, da un lato, e gruppi di interesse, dall’altro, condivide un
assunto che nessun autore ha mai messo in dubbio: né i primi, né i
secondi, sono in grado di procedere in completa autonomia nel poli-
cy-making (Bouwen 2002). Più nello specifico, tra circuito della rap-
presentanza politico-partitica e circuito della rappresentanza degli
interessi si verrebbe a stabilire una sorta di complementarità funzio-

15
Nelle parole di un policy advisor intervistato: «… si capì subito che sinda-
cati e imprese erano fermamente contrari. Da questo punto di vista forse il par-
lamento avrebbe voluto una legge sul salario minimo, ma sindacati e imprese
erano decisamente contrari e quindi non c’erano le risorse politiche» (Intervista
4).
11
Questo il punto di vista di Confindustria: «… sulla mancata attuazione
della delega circa il salario minimo pesò sicuramente la posizione contraria della
controparte datoriale all’operato del governo» (Intervista 3). Qui, invece, la let-
tura della Cgil: «… quella sul salario minimo è l’unica parte del Jobs Act su cui
sono in disaccordo tutti. […] Non si fece perché era l’atto più di rottura: avendo
contro anche le organizzazioni datoriali veniva a mancare quel supporto che
magari non esplicitamente ma il governo aveva avuto sugli altri provvedimenti»
(Intervista 5).
204 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

nale che talvolta tracima in vera e propria supplenza negoziata (Pri-


toni 2017): gli attori politico-istituzionali, stante la propria compe-
tenza generalista, difettano infatti di tutta la conoscenza e
l’informazione necessaria (la cosiddetta expertise settoriale) a legife-
rare su ciascuno specifico ambito di policy; conoscenza ed informa-
zione che viene dunque fornita loro dai gruppi di interesse, che al
contrario mancano di una vera e propria legittimazione formale a
prendere parte al processo decisionale. Lo scambio che va a sostan-
ziarsi, insomma, è quello tra informazione e partecipazione alla deci-
sione (Bouwen 2002).
La ricostruzione del caso di studio da noi analizzato empirica-
mente parrebbe tuttavia deviare da questo schema. Il Jobs Act è in-
fatti in buona parte una storia di disintermediazione e unilaterali-
smo, nella quale la responsabilità per quanto fatto, non fatto e mal
fatto, ricade senza ombra di dubbio sull’esecutivo e sui suoi consu-
lenti di policy. In altre parole, l’influenza esercitata dai principali
gruppi di interesse è stata estremamente limitata – sostanzialmente
confinata alla sola mancata attuazione del salario minimo orario – ed
anche laddove alcuni tra di loro hanno visto molte delle proprie pre-
ferenze tradotte in legge, ciò è accaduto non in ragione di una qual-
che attività di pressione sul decisore, ma a causa di una sostanziale
coincidenza ideazionale tra i primi e il secondo12.
Attenzione, però, a trarre conclusioni affrettate, e soprattutto a
generalizzare da tale esperienza. Innanzitutto, perché se è vero che in
sede di legge delega non vi è stato sostanzialmente confronto tra ese-
cutivo e gruppi di interesse, una maggiore interlocuzione, sebbene
confinata ad aspetti tecnici e di dettaglio, si è verificata in relazione
alla scrittura dei decreti legislativi. In particolare, in una fase avanza-
ta di tale scrittura, quando le scelte di policy che dovevano connotare
l’impulso riformista del governo erano state fatte – cristallizzate con
l’approvazione del presidente del consiglio che ci investiva le proprie
risorse politiche e la sua reputazione, e corredate dal suo sostegno – i
policy advisors del governo hanno interagito coi tecnici dei gruppi
per dettagliare e specificare vari aspetti normativi.
In seconda battuta, e soprattutto, perché la riforma del mercato
del lavoro rappresenta un caso eccezionale, per il governo che l’ha
proposta, sotto diversi aspetti. È eccezionale per la sua rilevanza
all’interno dell’agenda di policy dell’esecutivo, pari soltanto alla ri-
forma dell’architettura istituzionale, e, di conseguenza, per
12
Sul punto, concordano tutti i policy advisors del governo da noi intervistati
(Interviste 1, 2, 4, 7). La stessa dinamica viene riconosciuta anche in seno a Con-
findustria (intervista 3).
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 205

l’investimento di risorse politiche che su quella stessa riforma è stato


fatto (Nannicini et al. 2019). È eccezionale per la rapidità con cui è
stata condotta in porto: diciotto mesi per l’approvazione della legge
delega e degli otto decreti legislativi che riscrivono larghe parti del
mercato del lavoro italiano, infatti, sono comparativamente pochi,
soprattutto se paragonati alla lunghezza media del processo decisio-
nale nel nostro paese (Pedrazzani 2017). È, infine, eccezionale, per-
ché rappresenta la prima – in ordine di tempo – grande riforma del
governo Renzi: il cosiddetto «governo dei mille giorni», infatti, entra
in carica il 22 febbraio 2014, col primo disegno di legge inerente alla
riforma del mercato del lavoro che viene presentato in parlamento
già il 15 marzo, e dunque appena tre settimane dopo il giuramento di
Renzi e dei suoi ministri.
Queste specifiche ci sono utili per circostanziare meglio l’assunto
di interdipendenza pressoché obbligata tra politica ed interessi che la
traiettoria del Jobs Act parrebbe porre in discussione. Infatti, non di
sola expertise vivono (o muoiono) i gruppi di interesse: le risorse di
cui dispongono sono certamente di tipo conoscitivo e specialistico,
ma non possiamo dimenticare quanto anche la capacità di mobilitare
e incanalare consenso abbia un ruolo, nel rapporto coi policymakers.
Proprio la (vera o supposta) capacità dei gruppi di mobilitare
consenso, a fronte del consenso di cui (già) gode l’esecutivo, guida
l’intensità dell’unilateralismo e dell’azione di disintermediazione
promossi da Renzi e, a cascata, l’ampiezza dei margini di manovra a
disposizione degli stakeholders per incidere sui risultati di policy. Nei
pochi mesi che passano tra la presentazione del primo disegno di
legge delega in parlamento e l’approvazione della legge 183/2014, il
governo Renzi può permettersi di marginalizzare il ruolo dei gruppi
di interesse e procedere in «splendido isolamento» per una ragione
fondamentale: il consenso di cui gode il presidente del consiglio, nel
paese, è ai massimi livelli13, e dunque è assai difficile, se non impos-
sibile, opporglisi. Lo capisce bene Confindustria, come abbiamo vi-
sto, che passa da un atteggiamento di cautela ad un esplicito suppor-
to proprio in conseguenza del voto europeo. Così come lo capiscono
Confartigianato e Confcommercio, che seguono una traiettoria del
tutto similare. In quel contesto di «luna di miele», insomma, la capa-

13
Al momento del discorso di insediamento, infatti, il 57% degli italiani ha
fiducia nell’esecutivo e nel suo leader; tale percentuale raggiunge un astronomi-
co 66% subito dopo le elezioni europee di fine maggio e si mantiene comunque
oltre il 50% alla fine dell’anno (sondaggio effettuato in data 17 dicembre 2014
da Lorien Consulting su 1.000 rispondenti di età superiore a 18 anni), suppergiù
in concomitanza con l’approvazione della legge delega.
206 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

cità di mobilitazione del consenso dei gruppi non è merce partico-


larmente ambita, da parte del governo; così come la deliberata va-
ghezza con cui viene concretamente scritta la legge delega non impli-
ca nemmeno il ricorso alle risorse conoscitive di cui i gruppi sono
portatori. Detto altrimenti: il governo non ha bisogno di nessuna
delle due risorse principali di cui gli stakeholders dispongono, exper-
tise tecnica e capacità di mobilitare consenso (o biasimo), e dunque
procede unilateralmente, senza lasciare margine di manovra agli at-
tori socio-economici.
Il discorso cambia parzialmente in sede di predisposizione dei
decreti legislativi: il grado di consenso di cui godono governo e pre-
sidente del consiglio è ancora relativamente alto, benché in leggero
calo14, ma la necessità di ricorrere a conoscenza specialistica sui pos-
sibili effetti dei contenuti di policy con i quali il governo ha deciso di
attuare la delega, aumenta di rilevanza. In aggiunta, per quanto la
scrittura dei decreti legislativi faccia ancora formalmente parte della
fase decisionale, non vi è dubbio alcuno che sia caratterizzata da
un’attenzione – da parte dell’opinione pubblica – comparativamente
molto inferiore che non in sede di dibattito parlamentare. La si può
connotare, insomma, come un classico caso di «quiet politics» (Cul-
pepper 2010), in cui cambiano le condizioni di contesto e, di conse-
guenza, modalità ed esiti del confronto tra politica e interessi (Klüver
et al. 2015). Ecco perché, dunque, i gruppi tornano in ballo, anche
se quasi esclusivamente per dare un contributo «tecnico» in una fase
di fine tuning, di raffinamento dei decreti prima della loro introdu-
zione, con l’importante eccezione della questione sul salario minimo,
rispetto al quale sono apertamente in grado di deviare il processo
decisionale.
Sarà però in una fase ancora successiva, dopo l’approvazione del
Jobs Act, che il calo dei consensi per il governo spingerà Renzi a
coinvolgere sindacati e imprenditori nel tentativo di ottenere il loro
favore, o quantomeno la loro acquiescenza, per il progetto di riforma
costituzionale in vista del referendum del dicembre 2016 (Tassinari e
Sacchi 2019). In questo contesto prende forma il «concertative turn»
(Sacchi 2018, 43) che porta all’apertura nella primavera del 2016 di

14
Il grado di fiducia nel governo e nel suo leader è infatti pari al 49% a mar-
zo 2015 (approvazione definitiva dei decreti legislativi n. 22 e 23), al 42% a giu-
gno 2015 (approvazione definitiva dei decreti legislativi n. 80 e 81) e al 41% a
settembre 2015 (approvazione definitiva dei decreti legislativi n. 148, 149, 150 e
151) (serie storica di sondaggi effettuati dall’Istituto Demopolis – ultimo dei
quali condotto in data 16-17 febbraio 2016, su un campione di 1.000 intervistati
rappresentativo della popolazione italiana maggiorenne).
I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 207

un tavolo di negoziazione su interventi correttivi alla riforma Forne-


ro delle pensioni del 2011. Tale tavolo, a sua volta, condurrà a un
memorandum di intesa siglato dal governo con Cgil, Cisl, Uil e Con-
findustria a settembre 2016, all’interno del quale vengono previste
misure correttive per le quali il governo stanzia 6 miliardi di euro nel
triennio successivo. Questo cambio di impostazione, che dà luogo in
altri settori di policy ad ulteriori accordi concertativi (ci riferiamo all’
«Accordo sul pubblico impiego» siglato da governo, Cgil, Cisl e Uil
a novembre 2016), viene prontamente notato dagli interlocutori sin-
dacali (interviste 5 e 6).
Ovviamente, non tutto quanto sin qui ricostruito può essere
esclusivamente spiegato ed interpretato sulla base della capacità rela-
tiva di mobilitare consenso da parte del governo o dei gruppi di inte-
resse da un lato – aspetto che risuona con la dimensione più pro-
priamente politica delle politiche pubbliche, ciò che Heclo (1974)
chiamava powering, connessa alla necessità in ultimo luogo di «far
passare» le riforme – e dall’altro in termini di opportunità per il go-
verno Renzi di utilizzare l’expertise di questi ultimi per finalizzare
senza commettere errori marchiani le misure di politica sociale e del
lavoro che lo connotano sin dai suoi primi vagiti (quanto ha a che
vedere con la dimensione delle politiche pubbliche di soluzione di
problemi collettivi, il puzzling secondo Heclo). Nello specifico del
Jobs Act, ad esempio, sarebbe miope, se non apertamente fuorviante,
sottovalutare il ruolo del contesto internazionale (Sacchi e Roh 2016,
Picot e Tassinari 2017) e dei rapporti con le istituzioni e gli altri
partner europei nel processo che porta il governo Renzi alle scelte
compiute sui contenuti della riforma (soprattutto per quanto riguar-
da la riforma del regime di protezione dell’impiego per i nuovi con-
tratti a tempo indeterminato). Nel momento in cui chiede un cam-
biamento della governance dell’Eurozona, con l’abbandono delle po-
litiche di austerità, il governo Renzi deve mostrarsi un partner affi-
dabile in particolare per quanto riguarda la capacità di delivery, di
attuazione delle riforme, soprattutto alla luce del fatto che le riforme
del governo Monti sono considerate dai partner europei carenti sotto
questo profilo (Sacchi e Roh 2016; Sacchi 2018). Allo stesso modo,
per convincere gli altri stati membri dell’importanza del Quantitative
Easing, e aiutare il Presidente della Banca Centrale Europea Draghi
a superare le resistenze verso l’introduzione di questa fondamentale
misura di stabilizzazione dell’Eurozona, Renzi deve introdurre ri-
forme strutturali e mostrare di essere capace di condurle in porto in
poco tempo (Sacchi e Roh 2016). Tuttavia, una prospettiva basata
sull’interazione tra governo e gruppi di interesse, e in particolare le
208 Andrea Pritoni e Stefano Sacchi

grandi organizzazioni di rappresentanza funzionale nel settore del


lavoro e del welfare, consente di uscire dal determinismo esplicativo
dell’argomento del vincolo esterno, per mettere in luce alcuni aspetti
inerenti la politics domestica di quello che, senza dubbio alcuno, è il
provvedimento simbolo della stagione renziana a Palazzo Chigi.

Lista delle interviste condotte

Intervista n. 1 – Policy advisor del governo – 18 aprile 2017, Roma.


Intervista n. 2 – Policy advisor del governo – 24 aprile 2017, via Skype.
Intervista n. 3 – Dirigente Confindustria – 24 luglio 2018, Roma.
Intervista n. 4 – Policy advisor del governo – 24 luglio 2018, Roma.
Intervista n. 5 – Dirigente Cgil – 26 luglio 2018, Roma.
Intervista n. 6 – Dirigente Uil – 26 luglio 2018, Roma.
Intervista n. 7 – Policy advisor del governo – 2 ottobre 2018, Bologna.

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I gruppi di interesse e il «Jobs Act» 211

ANDREA PRITONI è professore associato di Scienza Politica presso il Dipartimen-


to di Culture, Politica e Società dell’Università di Torino. INDIRIZZO: Università di
Torino – Dipartimento di Culture, Politica e Società – Lungo Dora Siena, 100/A –
10153 Torino.

[e-mail: andrea.pritoni@unito.it]

STEFANO SACCHI è professore associato di Scienza Politica nell’Università di Mi-


lano, in distacco presso il Dipartimento di Scienza Politica della LUISS Guido Carli.
INDIRIZZO: Università Statale di Milano – Dipartimento di Scienze Sociali e Politi-
che – Via Conservatorio, 7 – 20122 Milano.

[e-mail: Stefano.Sacchi@unimi.it]