Anti Corr Uzi One

“ ANTICORRUZIONE”
PROF. BIAGIO GILIBERTI

Università Telematica Pegaso Anticorruzione
Indice
1 INTRODUZIONE -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3
2 L’ANAC -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5
3 GLI ALTRI SOGGETTI DELLA L. 190 ---------------------------------------------------------------------------------- 9
4 IL PNA--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11
BIBLIOGRAFIA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19
Attenzione! Questo materiale didattico è per uso personale dello studente ed è coperto da copyright. Ne è severamente
vietata la riproduzione o il riutilizzo anche parziale, ai sensi e per gli effetti della legge sul diritto d’autore
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1 Introduzione
Con la l. 6 novembre 2012, n. 190 (la “l. 190”) sono state approvate le "Disposizioni per la
prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione". La
normativa in parola introduce nel nostro ordinamento un sistema organico di misure volte alla
prevenzione della corruzione, che si ispira, in estrema sintesi, all’idea che il contrasto dei fenomeni
corruttivi può essere efficacemente realizzato, non solo a mezzo di sanzioni penali (dunque di
misure ex post), ma mediante l’approntamento di un sistema di controlli, prassi e buone condotte
amministrative, volte a contrastare la corruzione prima che si verifichi.
La riforma interviene in attuazione dell'art. 6 della Convenzione dell'Organizzazione delle
Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell'ONU il 31 ottobre 2003
e ratificata ai sensi della legge 3 agosto 2009, n. 116, e degli articoli 20 e 21 della Convenzione
penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999 e ratificata ai sensi della legge 28
giugno 2012, n.110.
Come si avrà modo di dire meglio nel seguito, punto nevralgico della l. 190 è la redazione
da parte della Autorità nazionale anticorruzione (“ANAC”) del Piano Nazionale Anticorruzione
(“PNA”), volto a determinare regole di condotta per le pubbliche amministrazioni e a fornire gli
indirizzi per la predisposizione, da parte di ciascuna p.a., del Piano triennale di Prevenzione della
Corruzione (“PTPC”), il quale, sulla base delle indicazioni presenti nel PNA, effettua l’analisi e
valutazione dei rischi specifici di corruzione e conseguentemente indica gli interventi
organizzativi volti a prevenirli.
Questa articolazione risponde alla necessità di conciliare l’esigenza di garantire una
coerenza complessiva del sistema a livello nazionale con quella di lasciare autonomia alle singole
amministrazioni per l’efficacia e l’efficienza delle soluzioni. La funzione principale del PNA,
infatti, è quella di assicurare l’attuazione coordinata delle strategie di prevenzione della corruzione
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nella pubblica amministrazione, elaborate a livello nazionale e internazionale. Il PNA, inoltre, è
concepito quale atto modificabile; ciò in quanto si è voluto che il sistema garantisca che le strategie
nazionali si sviluppino e si modifichino a seconda delle esigenze e del feedback ricevuto dalle
amministrazioni, in modo da mettere via via a punto degli strumenti di prevenzione mirati e sempre
più incisivi. In questa logica, l’adozione del PNA non si configura come un’attività una tantum,
bensì come un processo ciclico in cui le strategie e gli strumenti vengono via via affinati, modificati
o sostituiti in relazione al feedback ottenuto dalla loro applicazione. Inoltre, l’adozione del PNA
tiene conto dell’esigenza di uno sviluppo graduale e progressivo del sistema di prevenzione, nella
consapevolezza che il successo degli interventi dipende in larga misura dal consenso sulle politiche
di prevenzione, dalla loro accettazione e dalla concreta promozione delle stesse da parte di tutti gli
attori coinvolti.
Note di studio: Il PNA, che è approvato dall’ANAC quale atto di indirizzo nei confronti
delle pubbliche amministrazioni e degli altri soggetti tenuti alla redazioni di piani anticorruzione,
individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l'indicazione di obiettivi,
tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione.
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2 L’ANAC
Nel contesto della l. 190, all’ANAC è attribuito il compito di svolgere attività di controllo,
di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.
In particolare, l’ANAC:
a) collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed
internazionali competenti;
b) adotta il Piano nazionale anticorruzione;
c) analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono
favorire la prevenzione e il contrasto;
d) esprime parere obbligatorio sugli atti di direttiva e di indirizzo, nonchè sulle circolari del
Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione in materia di conformità di atti e
comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti,
collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico;
e) esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni
da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
f) esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure
adottate dalle pubbliche amministrazioni in tema di anticorruzione e sul rispetto delle regole sulla
trasparenza dell'attività amministrativa. A tal fine, l’ANAC esercita poteri ispettivi mediante
richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni, e ordina
l'adozione di atti o provvedimenti richiesti dalla legge e l’applicazione delle regole sulla trasparenza
dell'attività amministrativa previste dalle disposizioni vigenti, ovvero la rimozione di
comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza citati;
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g) riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno,
sull'attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e
sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia.
Il PNA – la cui redazione, si è visto, rientra tra i compiti dell’ANAC – ha durata triennale
ed è aggiornato annualmente.
Esso costituisce atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni (quelle risultanti
dall’elenco di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165), ai fini dell'adozione dei
propri PTPC, e per gli altri soggetti di cui all'articolo 2-bis, comma 2, del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, ai fini dell'adozione da parte di costoro di misure di prevenzione della
corruzione. Si tratta, in particolare, dei seguenti soggetti: (a) enti pubblici economici e ordini
professionali; (b) società in controllo pubblico; (c) associazioni, fondazioni e enti di diritto
privato comunque denominati, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a
cinquecentomila euro, la cui attività sia finanziata in modo maggioritario per almeno due esercizi
finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei
titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche
amministrazioni).
Alle autorità amministrative indipendenti, alle amministrazioni della Camera e del Senato,
della Corte costituzionale, della Presidenza della Repubblica, nonché agli organi di autogoverno
della Magistratura e dell’Avvocatura dello Stato è raccomandato di valutare l’adozione di iniziative,
anche in analogia a quanto stabilito dalla l. n. 190 e dai decreti attuativi della legge, al fine di attuare
un’adeguata politica di prevenzione del rischio di corruzione.
Il PNA, inoltre, anche in relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti,
individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l'indicazione di
obiettivi, tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione.
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Si fa presente, inoltre, che ai sensi del co. 5 dell’art. 1 della l. 190, le pubbliche
amministrazioni centrali definiscono e trasmettono al dipartimento della funzione pubblica: a) un
piano di prevenzione della corruzione che fornisce una valutazione del diverso livello di
esposizione degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi volti a prevenire
il medesimo rischio; b) procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la
Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori
particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e
funzionari.
Il piano richiamato alla lettera a) risponde alle seguenti esigenze: a) individuare le attività,
anche ulteriori rispetto a quelle indicate nel PNA, nell'ambito delle quali è più elevato il rischio
di corruzione, e le relative misure di contrasto; b) prevedere, per le attività individuate ai sensi
della lettera a), meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire
il rischio di corruzione; c) prevedere, con particolare riguardo alle attività individuate ai sensi della
lettera a), obblighi di informazione nei confronti del Responsabile della prevenzione della
corruzione e della trasparenza (figura trattata nel seguito); d) definire le modalità di monitoraggio
del rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti;
e) definire le modalità di monitoraggio dei rapporti tra l'amministrazione e i soggetti che con la
stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o
erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di
parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli stessi
soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell'amministrazione; f) individuare specifici obblighi di
trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.
Il piano è redatto dal Responsabile PCT (come nel seguito definto), la cui attività è corredata
di sanzioni. Prevede, infatti, l’art. 1, co.11 della l. 190 che in caso di commissione, all'interno
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dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, detto
responsabile incorre in responsabilità dirigenziale (art. 21 d.lgs. 30 marzo 2001, n.165) e ne
risponde sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all'immagine della pubblica
amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze:
a) di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano e di aver osservato le
prescrizioni impostegli dalla legge; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del
piano.
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3 Gli altri soggetti della l. 190

L’ANAC non costituisce il solo soggetto cui sono attribuite funzioni in materia di
anticorruzione. Tra le molte competenze attribuite dalla l. 190, figura quella del Responsabile della
prevenzione della corruzione e della trasparenza (“Responsabile PCT”). Esso è nominato
dall’organo di indirizzo (di regola organi rappresentativi di ciascun ente, come le giunte comunali)
di ciascuna amministrazione. Il Responsabile PCT segnala all'organo di indirizzo e all'organismo
indipendente di valutazione (nel seguito decritto) le disfunzioni inerenti all'attuazione delle
misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza; inoltre, indica agli uffici
competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non hanno
attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza.
Si è detto innanzi dell’organo di indirizzo, quale soggetto deputato alla nomina del
Responsabile PCT. A questa competenza se ne assommano altre. L’organo di indirizzo, infatti,
definisce gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, che
costituiscono contenuto necessario dei documenti di programmazione strategico-gestionale e del
PTPC. L'organo di indirizzo adotta il PTPC su proposta del Responsabile PCT entro il 31 gennaio
di ogni anno e ne cura la trasmissione all'ANAC.
Il Responsabile PCT provvede anche:
a) alla verifica dell'efficace attuazione del piano e della sua idoneità, nonché a proporre la
modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero
quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell’attività dell'amministrazione;
b) alla verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi
negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano
commessi reati di corruzione;
c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione.
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Si fa presente che l'attività di elaborazione del piano non può essere affidata a soggetti
estranei all'amministrazione.
Lo scopo della norma, infatti, è quello di considerare la predisposizione del PTPC un’attività
che deve essere necessariamente svolta da chi opera esclusivamente all’interno
dell’amministrazione o dell’ente interessato, sia perché presuppone una profonda conoscenza
della struttura organizzativa, di come si configurano i processi decisionali (siano o meno
procedimenti amministrativi) e della possibilità di conoscere quali profili di rischio siano involti; sia
perché comporta l’individuazione delle misure di prevenzione che più si attagliano alla
fisionomia dell’ente e dei singoli uffici. Tutte queste attività, da ricondurre a quelle di gestione del
rischio, trovano il loro logico presupposto nella partecipazione attiva e nel coinvolgimento di tutti i
dirigenti e di coloro che a vario titolo sono responsabili dell’attività delle PA e degli enti. Sono
quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza comunque considerati nonché
l’utilizzazione di schemi o di altri supporti forniti da soggetti esterni. In entrambi i casi, infatti,
non viene soddisfatto lo scopo della norma che è quello di far svolgere alle amministrazioni e agli
enti un’appropriata ed effettiva analisi e valutazione dei rischio e di far individuare misure di
prevenzione proporzionate e contestualizzate rispetto alle caratteristiche della specifica
amministrazione o ente.
Come accennato innanzi, altro organo cui sono affidati compiti in materia di contrasto alla
corruzione è l’Organismo indipendente di valutazione, il quale, oltre ad altri, ha il compito
fondamentale di verifica che i piani triennali per la prevenzione della corruzione siano coerenti con
gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione
e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all'anticorruzione e alla
trasparenza. L'Organismo medesimo riferisce all'ANAC sullo stato di attuazione delle misure di
prevenzione della corruzione e di trasparenza.
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4 Il PNA
In data 11 settembre 2013, l’ANAC ha approvato il PNA con la delibera CiVIT n.72/2013.
Il PNA contiene degli obiettivi strategici governativi per lo sviluppo della strategia di
prevenzione a livello centrale e fornisce indirizzi e supporto alle amministrazioni pubbliche
per l'attuazione della prevenzione della corruzione e per la stesura del PTPC. In seguito alle
modifiche intervenute con il d.l. 90/2014, convertito, con modificazioni dalla l. 114/2014, l’ANAC,
in data 28 ottobre 2015, ha approvato l’aggiornamento del PNA con la Determinazione n. 12 del 28
ottobre 2015.
Successivamente, in data 3 agosto 2016, l’ANAC, in virtù dell’art. 1, co. 2-bis della l.
190/2012, introdotto dal d.lgs. 97/2016, ha approvato il PNA con la Determinazione n. 831 del 3
agosto 2016. Il PNA – come più volte evidenziato - costituisce un atto di indirizzo per le
amministrazioni chiamate ora ad adottare o ad aggiornare concrete e effettive misure di
prevenzione di fenomeni corruttivi.
Il PNA si segnala anzitutto perché la nozione di corruzione dal medesimo adottata è assai
ampia; l’ANAC infatti ha ritenuto che essa comprenda le varie situazioni in cui, nel corso
dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui
affidato al fine di ottenere vantaggi privati.
Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispecie penalistica, che è disciplinata negli
artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro
la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma anche le
situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale - venga in evidenza un
malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite
ovvero l’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo, sia che tale azione
abbia successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.
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Ciò in coerenza con gli indirizzi della Corte di conti che ha posto in evidenza come la
corruzione sia divenuta da “fenomeno burocratico/pulviscolare, fenomeno politico–amministrativo-
sistemico.”. “La corruzione sistemica, oltre al prestigio, all'imparzialità e al buon andamento della
pubblica amministrazione, pregiudica, da un lato, la legittimazione stessa delle pubbliche
amministrazioni, e, dall’altro (…) l’economia della Nazione.”. Di fronte alla corruzione sistemica,
la Corte ha evidenziato che “La risposta (…) non può essere di soli puntuali, limitati, interventi -
circoscritti, per di più, su singole norme del codice penale - ma la risposta deve essere articolata ed
anch’essa sistemica.”. “(…). Da qui, l’importanza della parte amministrativa della legge 190/2012
che assume la portata di una riforma delle pubbliche amministrazioni ai fini della prevenzione e
della lotta alla corruzione, riforma che attende ora la sua prova più difficile, quella della sua
realizzazione”.
La Determinazione n. 831 dell’ANAC che approva il PNA è interessante, oltre che per la
definizione di corruzione per la sua stessa intelaiatura. Ed invero ad una parte generale, in cui si
illustrano obiettivi e ambito soggettivo di applicazione del PNA; nonché le misura generali per il
contrasto alla corruzione (trasparenza, rotazione, verifica delle dichiarazioni sulla insussistenza
delle cause di inconferibilità, revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione di
funzioni, attività strumentali e servizi pubblici, whistleblowing), la Determinazione n. 831 sviluppa
un’ampia parte speciale dedicata a piccoli comuni, città metropolitane, ordini e collegi
professionali, istituzioni scolastiche, tutela e valorizzazione dei beni culturali, governo del territorio
e sanità.
Tanto premesso, si ribadisce, che il PNA ha il compito di promuovere, presso le
amministrazioni pubbliche (e presso i soggetti di diritto privato in controllo pubblico), l’adozione di
misure di prevenzione della corruzione. Si tratta di misure di prevenzione oggettiva e misure di
prevenzione soggettiva. Le prime mirano, attraverso soluzioni organizzative, a ridurre ogni
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spazio possibile all’azione di interessi particolari volti all’improprio condizionamento delle
decisioni pubbliche. Le seconde a garantire la posizione di imparzialità del funzionario
pubblico che partecipa, nei diversi modi previsti dall’ordinamento (adozione di atti di indirizzo,
adozione di atti di gestione, compimento di attività istruttorie a favore degli uni e degli altri), ad
una decisione amministrativa.
Il PNA dedica attenzione particolare alle azioni e misure per la prevenzione della
corruzione. In particolare, il PNA considera la trasparenza come misura di rilievo fondamentale
per la prevenzione della corruzione, sicchè l’ANAC, nel PNA, raccomanda di rafforzare tale
misura nei PTPC anche oltre al rispetto di specifici obblighi di pubblicazione già contenuti in
disposizioni vigenti.
Allo stesso modo, particolare attenzione è prestata alla disciplina della rotazione.
Nell’ambito del PNA la rotazione del personale è considerata quale misura organizzativa
preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche
improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di
determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione. L’alternanza riduce il rischio che un
dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti
e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o
possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate.
In generale la rotazione rappresenta anche un criterio organizzativo che può contribuire alla
formazione del personale, accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del
lavoratore. In tale direzione va anche l’esperienza del settore privato dove, a fronte di un mondo del
lavoro sempre più flessibile e di rapido cambiamento delle competenze richieste, il livello di
professionalità si fonda non tanto o, non solo, sulle capacità acquisite e dimostrate, ma anche su
quelle potenziali e future.
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La rotazione, secondo il PNA, dunque, è una tra le diverse misure che le amministrazioni
hanno a disposizione in materia di prevenzione della corruzione. Il ricorso alla rotazione deve,
infatti, essere considerato in una logica di necessaria complementarietà con le altre misure di
prevenzione della corruzione specie laddove possano presentarsi difficoltà applicative sul
piano organizzativo. In particolare occorre considerare che detta misura deve essere impiegata
correttamente in un quadro di elevazione delle capacità professionali complessive
dell’amministrazione senza determinare inefficienze e malfunzionamenti. Per le considerazioni di
cui sopra, essa va vista prioritariamente come strumento ordinario di organizzazione e utilizzo
ottimale delle risorse umane da non assumere in via emergenziale o con valenza punitiva e,
come tale, va accompagnata e sostenuta anche da percorsi di formazione che consentano una
riqualificazione professionale. Ove, pertanto, non sia possibile utilizzare la rotazione come misura
di prevenzione contro la corruzione, le amministrazioni sono tenute a operare scelte organizzative,
nonché ad adottare altre misure di natura preventiva che possono avere effetti analoghi, quali a
titolo esemplificativo, la previsione da parte del dirigente di modalità operative che favoriscono una
maggiore condivisione delle attività fra gli operatori, evitando così l’isolamento di certe mansioni,
avendo cura di favorire la trasparenza “interna” delle attività o ancora l’articolazione delle
competenze, c.d. “segregazione delle funzioni”.
Si distingue tra rotazione ordinaria (e spetta all’ANAC definire i criteri che le
amministrazioni devono seguire per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente
esposti alla corruzione) e rotazione straordinaria. La prima è strumento cui il PNA attribuisce
grande valore al fine della lotta alla corruzione. Secondo il PNA, le condizioni in cui è possibile
realizzare la rotazione sono strettamente connesse a vincoli di natura soggettiva attinenti al
rapporto di lavoro e a vincoli di natura oggettiva, connessi all’assetto organizzativo
dell’amministrazione.
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La rotazione va correlata all’esigenza di assicurare il buon andamento e la continuità
dell’azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze professionali necessarie per lo
svolgimento di talune attività specifiche, con particolare riguardo a quelle con elevato contenuto
tecnico. Per questa ragione la rotazione presuppone la previa formazione del dipendente pubblico
onde garantire che sia acquisita dai dipendenti la qualità delle competenze professionali e trasversali
necessarie per dare luogo alla rotazione. Una formazione di buon livello in una pluralità di ambiti
operativi può contribuire a rendere il personale più flessibile e impiegabile in diverse attività. Si
tratta, complessivamente, attraverso la valorizzazione della formazione, dell’analisi dei carichi di
lavoro e di altre misure complementari, di instaurare un processo di pianificazione volto a rendere
fungibili le competenze, che possano porre le basi per agevolare, nel lungo periodo, il processo di
rotazione.
Il PTPC, nel presupposto della formazione e del rispetto dei diritti dei lavoratori, deve
indicare i criteri della rotazione. Tra i criteri vi sono, ad esempio: a) quello dell’individuazione
degli uffici da sottoporre a rotazione; b) la fissazione della periodicità della rotazione; c) le
caratteristiche della rotazione, se funzionale o territoriale.
Nel PTPC, allo stesso tempo, è necessario siano indicate le modalità attraverso cui il
Responsabile PCT effettua il monitoraggio riguardo all’attuazione delle misure di rotazione
previste e al loro coordinamento con le misure di formazione.
Misure specifiche possono riguardare la posizione dei dirigenti, altre approntano misure
alternative in caso di impossibilità di rotazione e più in generale sovraintendono alle necessità che
la rotazione si realizzi in coerenza con la tutela del lavoro ma, al contempo, evitando che il
contrasto preventivo ai fenomeni corruttivi perda di efficacia.
Come accennato alla rotazione ordinaria si affianca quella straordinaria, nel caso di avvio
di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. L’istituto trae
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fondamento nelle previsioni di cui all’art. 16, co. 1, lett. l-quater) del d.lgs. 165/2001 che dispone
che i dirigenti degli uffici dirigenziali generali «provvedono al monitoraggio delle attività
nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell'ufficio a cui sono preposti,
disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di
procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva».
Certamente dalla stessa si desume l’obbligo per l’amministrazione di assegnare il personale
sospettato di condotte di natura corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, ad altro servizio.
Si tratta, quindi, di una misura di carattere eventuale e cautelare tesa a garantire che nell’area ove si
sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure di
prevenzione del rischio corruttivo.
Inoltre, due appositi paragrafi vengono dedicati alla verifica delle dichiarazioni sulla
insussistenza delle cause di inconferibilità (par. 7.3, che sostanzialmente rimanda a Linee Guida
ANAC) nonché alla revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione di funzioni, attività
strumentali e servizi pubblici.
Quanto a quest’ultimo campo di attenzione, esso scaturisce dall’osservazione che a soggetti
formalmente privati ma nella sostanza pubblici vengono sempre più spesso affidate, con procedure
diverse attività di pubblico interesse, che possono consistere: a) nello svolgimento di vere e proprie
funzioni pubbliche; b) nell’erogazione, a favore dell’amministrazione affidante, di attività
strumentali; c) nell’erogazione, a favore delle collettività di cittadini, di servizi pubblici.
Ad avviso dell’ANAC, dal punto di vista della prevenzione della corruzione e della
trasparenza il fenomeno presenta specifiche criticità che l’ANAC medesima ha potuto rilevare
anche nello svolgimento della sua attività di vigilanza, quali:a) la minore garanzia di imparzialità;
b) la maggiore distanza tra l’amministrazione affidante e il soggetto privato affidatario, con
maggiori difficoltà nel controllo delle attività di pubblico interesse affidate; c) il moltiplicarsi di
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situazioni di conflitto di interessi in capo ad amministratori che siano titolari anche di interessi in
altre società e enti di diritto privato; d) la maggiore esposizione delle attività di pubblico interesse
affidate agli enti privati alle pressioni di interessi particolari.
Alla luce di ciò, nella prospettiva della prevenzione della corruzione, pertanto, il PNA ha
indicato alle amministrazioni pubbliche, titolari di partecipazioni, soprattutto di controllo, in enti di
diritto privato, ivi comprese quindi le associazioni e le fondazioni, una serie di misure mirate in
modo specifico alla maggiore imparzialità e alla trasparenza, con particolare riguardo per le
attività di pubblico interesse affidate agli enti partecipati. In questa prospettiva, si affida alle
amministrazioni il compito di valutare, ai fini dell’analitica motivazione per la costituzione di nuovi
enti o del mantenimento di partecipazione in essere, se la forma privatistica sia adeguata alla
garanzia dell’imparzialità e della trasparenza delle funzioni affidate, considerando, a tal fine, ipotesi
di “reinternalizzazione” dei compiti affidati. Più in generale, l’esternalizzazione dei compiti di
interesse pubblico è valutata come opportunità anche sotto il profilo dei rischi di corruzione. Inoltre,
il PNA invita le amministrazioni a sottoporre gli enti partecipati a più stringenti e frequenti controlli
sugli assetti societari e sullo svolgimento delle attività di pubblico interesse affidate. In particolare,
si chiede di aver riguardo alle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture, alle procedure
di espropriazione di pubblico interesse, all’erogazione di servizi di interesse generale e di interesse
economico generale. L’esternalizzazione può, infatti, giustificarsi in termini di maggiore efficienza,
efficacia e economicità, ma non in termini di attenuazione delle garanzie di imparzialità. Nella
valutazione di scelte organizzative tra esternalizzazione o reinternalizzazione va considerato anche
il profilo della capacità dell’amministrazione di svolgere adeguati controlli.
Inoltre, il PNA segnala che occorre promuovere l’introduzione negli enti di diritto privato a
controllo pubblico (così come definiti dal testo unico attuativo dell’art. 18 della l. 124/2015), quanto
alla disciplina del personale, di regole che avvicinino tale personale a quello delle pubbliche
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amministrazioni, ai fini della garanzia dell’imparzialità. Infine, il PNA segnala la necessità che le
amministrazioni promuovano l’applicazione al personale degli enti a controllo pubblico dei codici
di comportamento, vigilando anche sugli effetti giuridici, in termini di responsabilità disciplinare,
della violazione dei doveri previsti nei codici, in piena analogia con quanto è disposto per il
personale delle pubbliche amministrazioni.
Infine, il PNA considera il c.d. whistleblowing. Si tratta della tutela del dipendente
pubblico che segnala illeciti. Essa è stata introdotta nel nostro ordinamento quale misura di
prevenzione della corruzione, imponendo peraltro alle amministrazioni di individuare una
procedura finalizzata a garantire tale tutela e a stimolare le segnalazioni da parte del dipendente.
Quale misura di prevenzione della corruzione, il whistleblowing deve trovare posto e disciplina in
ogni PTPC. Al fine di supportare le singole amministrazioni ad adottare misure in tal senso,
l’ANAC ha adottato la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015. Nel PNA l’ANAC si limita a
ribadire che la tutela del dipendente che denunzia debba essere “in buona fede”, dal momento che
la segnalazione deve essere effettuata nell’interesse dell’integrità della pubblica
amministrazione; l’istituto, quindi, non deve essere utilizzato per esigenze individuali, ma
finalizzato a promuovere l’etica e l’integrità nella pubblica amministrazione.
La materia peraltro ha ricevuto attenzione del legislatore che l’ha presa in esame nell’art. 54-
bis del d.lgs. 165/2001, nell’ambito del quale è stabilito che il pubblico dipendente che denuncia
all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all'ANAC, ovvero riferisce al proprio superiore
gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non
può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o
indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o
indirettamente alla denuncia.
(L. 22.04.1941/n. 633)
18 di 19
Bibliografia
 M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, Santarcangelo di Romagna, 2013
 G. Carlotti – A. Clini (a cura di), Diritto amministrativo – parte sostanziale,
Santarcangelo di Romagna, 2014
 G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2013
 F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2014
 D. Sorace, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Santarcangelo di Romagna,
2013.
(L. 22.04.1941/n. 633)
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“ ANTICORRUZIONE”

PROF. BIAGIO GILIBERTI

prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione". La

misure ex post), ma mediante l’approntamento di un sistema di controlli, prassi e buone condotte

amministrative, volte a contrastare la corruzione prima che si verifichi.

La riforma interviene in attuazione dell'art. 6 della Convenzione dell'Organizzazione delle

giugno 2012, n.110.

valutazione dei rischi specifici di corruzione e conseguentemente indica gli interventi

organizzativi volti a prevenirli.

Questa articolazione risponde alla necessità di conciliare l’esigenza di garantire una

nella pubblica amministrazione, elaborate a livello nazionale e internazionale. Il PNA, inoltre, è

individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l'indicazione di obiettivi,

tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione.

di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.

a) collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed

b) adotta il Piano nazionale anticorruzione;

favorire la prevenzione e il contrasto;

Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione in materia di conformità di atti e

comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti,

collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico;

e) esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni

f) esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure

richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni, e ordina

dell'attività amministrativa previste dalle disposizioni vigenti, ovvero la rimozione di

comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza citati;

g) riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno,

sull'attività di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e

sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia.

Esso costituisce atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni (quelle risultanti

finanziari consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e in cui la totalità dei

titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche

della Magistratura e dell’Avvocatura dello Stato è raccomandato di valutare l’adozione di iniziative,

un’adeguata politica di prevenzione del rischio di corruzione.

individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l'indicazione di

amministrazioni centrali definiscono e trasmettono al dipartimento della funzione pubblica: a) un

il medesimo rischio; b) procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la

Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori

di corruzione, e le relative misure di contrasto; b) prevedere, per le attività individuate ai sensi

stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o

erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di

soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell'amministrazione; f) individuare specifici obblighi di

trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.

dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, detto

responsabile incorre in responsabilità dirigenziale (art. 21 d.lgs. 30 marzo 2001, n.165) e ne

amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze:

3 Gli altri soggetti della l. 190

prevenzione della corruzione e della trasparenza (“Responsabile PCT”). Esso è nominato

di ciascuna amministrazione. Il Responsabile PCT segnala all'organo di indirizzo e all'organismo

indipendente di valutazione (nel seguito decritto) le disfunzioni inerenti all'attuazione delle

attuato correttamente le misure in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza.

Responsabile PCT. A questa competenza se ne assommano altre. L’organo di indirizzo, infatti,

costituiscono contenuto necessario dei documenti di programmazione strategico-gestionale e del

di ogni anno e ne cura la trasmissione all'ANAC.

Il Responsabile PCT provvede anche:

quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell’attività dell'amministrazione;

commessi reati di corruzione;

c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione.

che deve essere necessariamente svolta da chi opera esclusivamente all’interno

dell’amministrazione o dell’ente interessato, sia perché presuppone una profonda conoscenza

della struttura organizzativa, di come si configurano i processi decisionali (siano o meno

quindi da escludere affidamenti di incarichi di consulenza comunque considerati nonché

prevenzione proporzionate e contestualizzate rispetto alle caratteristiche della specifica

corruzione è l’Organismo indipendente di valutazione, il quale, oltre ad altri, ha il compito