14 ottobre

Nel capo secondo del codice ci occupiamo delle azioni tipiche che riguardano la tutela degli interessi legittimi
che è sempre rimessa a numerus clausus.
Perché la tutela dell’interesse legittimo è sancito da alcuni tipi di azioni tipiche? Per limitare il sindacato del
giudice sul potere. Ed è per questa ragione che nel 1889 l’attività di annullamento dei provvedimenti per vizi di
legittimità fu data a un organo di tipo consultivo appartenente al Governo.

Art. 29Azione di annullamento1. L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di
potere si propone nel termine di decadenza di ses- santa giorni.

L’art. 29 lo troviamo anche nella legge sostanziale.

L’azione di annullamento è disciplinata dal codice in un unico comma.
Il termine di decadenza è molto breve (di 60gg).
Art. 7 “concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguar- danti provvedimenti, atti,
accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere” -> azione di
annullamento è la prima tutela esperibile contro il cattivo esercizio del potere lesivo dell’interesse legittimo. Il
principale interesse del ricorrente è quello di conseguire o conservare un bene della vita e la conservazione del
bene della vita costituisce il principale obiettivo della sua richiesta.
Ma la principale azione contro il comportamento della PA che incide negativamente sulla mia situazione
soggettiva di vantaggio è l’azione di annullamento per tutelare l’interesse legittimo oppositivo, azione regina che
rende piena tutela.
Gli interessi pretensivi sono sopravvenuti nello stato di prestazione che nell’erogazione di servizi già dai primi
del novecento con la legislazione Crispina vede lo stato come massimo erogatore dei servizi. Il ricorrente
ricevuto un illegittimo divieto non riceve piena tutela in quanto non consegue il provvedimento favorevole.
Questo è il vero limite dell’azione di annullamento: sia per gli interessi preventivi sia per alcuni interessi
oppositivi (es. provvedimento di demolizione di immobile).

Quando il giudice è chiamato a eseguire una sentenza di annullamento, l’esecuzione è quasi nulla, è in re ipsa.
Nella prima parte del 900 a fronte di PA che si ponevano nella condizione di ripristinare i contenuti dei
provvedimenti annullati dal giudice amministrativo, lo sforzo fatto dal Consiglio di Stato fu quello di affiancare
all’effetto costitutivo di annullamento un effetto preclusivo: la PA non poteva emanare un provvedimento uguale
o analogo al precedente annullato, in quanto l’accertamento fatto dal giudice amministrativo ha effetto
preclusivo. La PA non può quindi riproporre il contenuto dell’atto annullato in quanto questo si pone in
contrasto con il giudicato costitutivo del giudice amministrativo. L’atto amministrativo emanato in elusione del
giudicato è NULLO, non annullabile.
Nella seconda metà del Novecento si è affermato che oltre all’effetto preclusivo del giudicato si impone un
effetto conformativo.
Per soddisfare gli interessi pretensivi, i giudici di ottemperanza decidevano non solo dando un effetto preclusivo
al giudicato, ma anche conformativo: l’effetto conformativo vincola la successiva attività dell'Amministrazione
di riesercizio del potere perché il giudice, quando accerta l'invalidità dell'atto e le ragioni che la provocano,
stabilisce (in maniera più o meno piena a seconda del tipo di potere che viene esercitato e del vizio riscontrato)
quale è il corretto modo di esercizio del potere e fissa quindi la regola alla quale l'amministrazione si deve
attenere nella sua attività futura.
L’azione di annullamento quindi ha un effetto immediato demolitorio, un effetto preclusivo e un effetto
conformativo e solo sul finire degli anni ’80 ha portato una condivisione di questa portata del giudicato
amministrativo (Clarich).

Qualche giurista si è cominciato a chiedere se il giudicato di annullamento non contenesse anche un potere di
accertamento autonomo sul rapporto nel processo amministrativo (Greco). Tuttavia la dottrina più tradizionale
ha affermato che qualora la tutela di annullamento contenesse l’accertamento, dovrebbe esistere anche un’azione
autonoma di accertamento.
L’accertamento, quindi, non è autonomo, ma è un accertamento capace di dare effetti conformativi alla
pronuncia di annullamento.

Come si tutela l’interesse pretensivo? Come si risponde all’inerzia della PA nei confronti del provvedimento
favorevole richiesto non concesso?
Negli ’50 il silenzio, inteso come silenzio-diniego, viene equiparato in una prospettiva interpretativa come un
provvedimento tacito negativo e quindi si riconduce a un provvedimento di annullamento.

Art. 31Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento
ammini- strativo e negli altri casi previsti dalla legge, (1) chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento
dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.2. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempi-
mento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E' fatta salva
la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presuppo- sti.3. Il giudice può
pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando
ri- sulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezio- nalità e non sono necessari adempimenti
istruttori che debbano es- sere compiuti dall'amministrazione.4. La domanda volta all'accertamento delle nullità
previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni. La nullità dell'atto può sempre
essere opposta dalla parte re- sistente o essere rilevata d'ufficio dal giudice. Le disposizioni del presente comma
non si applicano alle nullità di cui all'articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni
del Titolo I del Libro IV.

COMMA 1
Non viene costruita come un’azione di annullamento di un provvedimento fittizio, ma ha un effetto proprio
dell’azione di accertamento dell’illegittimità del mancato esercizio del potere. Ma è limitante affermare che il
ricorrente utilizzi questa azione solo per sollecitare la PA a emanare un provvedimento qualsiasi, ma
sicuramente il ricorrente vorrà ottenere il bene della vita che richiede.
La qualificazione dell’azione avverso il silenzio come provvedimento tacito negativo è un enorme passo avanti.
Tuttavia il legislatore del c.p.a., dopo 30 anni, è molto più cauto nel formulare la norma “accertamento
dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere”.
Termine: L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno
dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E' fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio
del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.
Quindi una volta trascorso il termine si potrà attivare un nuovo procedimento. (COMMA 2)

COMMA 3
Il terzo comma configura una diversa azione avverso il silenzio. Il giudice non può entrare nella discrezionalità
della PA eppure nell’azione di annullamento non se ne fa menzione. Qui è stato aggiunto per dar seguito a una
parte della dottrina contraria a un controllo pieno del giudice sull’operato della PA, diventando quindi un caso di
giurisdizione estesa al merito.

COMMA 4
Configura l’azione di nullità dopo che nella normativa sostanziale è stata introdotta la nullità del provvedimento
amministrativo con la 241/1990.
Dopo una fase in cui si dibatteva sul contenuto dell’azione di nullità e se questa poteva richiamare la nullità dei
contratti, si è affermato che un termine lungo come quello di civile era contrario alle esigenze di celerità della
PA.
Tutti i casi di nullità della 241/90 e i casi di nullità speciali sono tutte le nullità comprese nell’espressione
“previste dalla legge”. Il termine di decadenza è di 180gg.Essendo la nullità accertata e non costituita come
l’accertamento, l’accertamento contrasta con l’impossibilità di rimozione degli effetti degli atti poi ritenuti nulli.
Tuttavia il processo amministrativo nel concreto quasi non conosce casi di nullità tranne quelli di provvedimenti
elusivi del giudicato.

L’azione di adempimento, ripresa dall’ordinamento tedesco, manca nel nostro ordinamento. Questa serve a
pretendere l’adempimento di prestazioni doverose della PA. A fronte di interessi legittimi pretensivi e di un
obbligo di adempimento della PA, il giudice accerta la spettanza della pretesa e condanna l’amministrazione
all’adempimento. Questa è stata espunta quando fu esaminata la bozza di codice perché l’ufficio legislativo
riteneva che il rapporto amministrativo non è un rapporto di tipo privatistico. In sostanza il Presidente
dell’ufficio De Francisco si chiedeva il perché dovesse esistere un meccanismo di inadempimento se non esiste
un contratto.